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The dimensions of political integration Pentland, Charles Corrie 1966

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THE DIMENSIONS OF P O L I T I C A L INTEGRATION by CHARLES CORRIE PENTLAND B.A., U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , 1 9 6 5 A THE S I S SUBMITTED I N PARTIAL FULFILMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF ARTS i n t h e D e p a r t m e n t o f P O L I T I C A L SCIENCE We a c c e p t t h i s t h e s i s as c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF B R I T I S H COLUMBIA O c t o b e r , 1 9 6 6 I n p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l m e n t of the requirements for an advanced degree at the U n i v e r s i t y of B r i t i s h Columbia,, I agree t h a t the L i b r a r y s h a l l make i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r reference and study. 1 f u r t h e r agree t h a t p e r m i s s i o n f o r extensive copying of t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y purposes may be granted by the Head of my Department or by h i s r e p r e s e n t a t i v e s . I t i s understood that copying or p u b l i c a t i o n of t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g ain s h a l l not be allowed without my w r i t t e n p e r m i s s i o n . Department of P o l i t i c a l S c i e n c e The U n i v e r s i t y of B r i t i s h Columbia Vancouver 8, Canada Date O c t o b e r 3, 1966 ABSTRACT The p u r p o s e o f t h i s e s s a y i s t o d e v e l o p a f r a m e -work f o r t h e c o m p a r a t i v e s t u d y o f t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n among s t a t e s i n r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s . An e m p i r i c a l t h e o r y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n s h o u l d p r o v i d e e x p l a n a t i o n s o f t h e p r o c e s s i n t e r m s o f : 1 . t h e e v i d e n c e t h a t i t h a s o c c u r r e d ; 2 . t h e c o n d i t i o n s f a v o r a b l e t o i t s p r o g r e s s ; and 3 . t h e d y n a m i c s o f c h a n g e . T h a t c u r r e n t t h e o r i e s g e n e r a l l y l a c k s u c h c o m p l e t e e x p l a n a t o r y power i s a c o n s e q u e n c e o f : 1 . t h e l a c k o f a model w h i c h c o m b i n e s s u f f i c i e n t c o m p l e x i t y w i t h t h e n e c e s s a r y m a n a g e a b i l i t y ; 2 . t h e l a c k o f e x t e n s i v e c o m p a r a t i v e s t u d y i n a r e a s o t h e r t h a n W e s t e r n E u r o p e ; and 3 . t h e l a c k o f c o n s i s t e n c y i n t h e u s e o f t e r m s and c o n c e p t s . I n t h i s e s s a y , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s c o n c e p t u a l i z e d as a m u l t i d i m e n s i o n a l p r o c e s s , a k i n t o n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t , whereby a r e g i o n a l o r " p a r t i a l " i n t e r n a t i o n a l s y s t e m i s t r a n s f o r m e d t o r e s e m b l e a s i n g l e p o l i t i c a l s y s t e m . I n t h e s e t e r m s , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s a p r o b l e m b o t h o f p e a c e f u l i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s and o f t h e optimum f o r m o f p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n . I n t h e i n t r o d u c t o r y c h a p t e r t h e s e p r o b l e m s a r e d i s c u s s e d and t h e d e f i n i t i o n o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n l i s e l a b o r a t e d and r e l a t e d t o t h e o r i e s o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s and n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t . M o s t i m p o r t a n t , h o w e v e r , i s t h e n o t i o n o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n a s a m u l t i d i m e n s i o n a l p r o c e s s , o c c u r r i n g i n : 1 . t h e ways i n w h i c h s t a t e s i n t e r a c t i n m a k i n g d e c i s i o n s ; 2 . t h e p e r f o r m a n c e o f b a s i c f u n c t i o n a l t a s k s ; 3 . p a t t e r n s o f c o m m u n i c a t i o n ; and 4 . p o l i t i c a l a t t i t u d e s , i n t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . The f o u r m a i n c h a p t e r s o f t h i s e s s a y d i s c u s s t h e s e d i m e n s i o n s i n t u r n . The p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n o c c u r s p a r t l y as c hange i n t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s t h r o u g h w h i c h d e c i s i o n s emerge f r o m t h e i n t e r a c t i o n o f s t a t e s i n t h e s y s t e m . T h i s , t h e n , i s t h e f i r s t d i m e n s i o n . The s e c o n d i s c o n c e r n e d w i t h p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n as i t i n v o l v e s c h a n g e s i n t h e p e r f o r m a n c e o f e c o n o m i c , m i l i t a r y and s o c i a l -c u l t u r a l f u n c t i o n s i n t h e r e g i o n a l s y s t e m . I n t h e t h i r d d i m e n s i o n we a r e c o n c e r n e d w i t h how c h a n g e s i n t h e f l o w s o f c o m m u n i c a t i o n and i n t h e s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s e n -h a n c i n g s u c h f l o w s , a r e r e l a t e d t o t h e p r o c e s s o f i n t e g r a -t i o n . F i n a l l y , t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s v i e w e d as o c c u r r i n g i n p a r t as a change i n t h e p a t t e r n s o f p o l i t i c a l a t t i t u d e s i n t h e r e g i o n a l s y s t e m . The f i r s t t h r e e d i m e n s i o n s a r e a l l r e p r e s e n t e d by m a j o r t h e o r e t i c a l w o r k s on p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n ; t h e p r e s e n c e o f s o c i a l - p s y c h o l o g i c a l i i i a s s u m p t i o n s i n e a c h o f t h e s e , h o w e v e r , p o i n t s t o t h e a d d i t i o n a l need f o r s t u d i e s o f a t t i t u d e c hange i n t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . A d i m e n s i o n , t h e n , i s p r i m a r i l y an a n a l y t i c a l c a t e g o r y . A f u l l e x p l a n a t i o n o f t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n s h o u l d c o n s i d e r t h e e v i d e n c e o f , t h e c o n -d i t i o n s f o r , and t h e d y n a m i c s o f , i n t e g r a t i o n i n e a c h o f t h e s e d i m e n s i o n s . The e s s e n t i a l a r g ument o f t h i s e s s a y , t h e r e f o r e , i s t h a t p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n c a n n o t be c o n -c e i v e d o f as t a k i n g p l a c e , u n l e s s c e r t a i n p r o c e s s e s o f c h ange a r e o c c u r r i n g i n t h e i n t e r a c t i o n s among s t a t e s , t h e p e r f o r m a n c e o f f u n c t i o n s , t h e f l o w s o f c o m m u n i c a t i o n s , and t h e p a t t e r n s o f p o l i t i c a l a t t i t u d e s , i n t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . TABLE OF CONTENTS CHAPTER PAGE I n t r o d u c t i o n : P r o b l e m s and C o n c e p t s i n t h e T h e o r y o f P o l i t i c a l I n t e g r a t i o n I I The F i r s t D i m e n s i o n : S t r u c t u r e s and P r o c e s s e s o f D e c i s i o n - M a k i n g i n t h e I n t e r n a t i o n a l S y s t e m 2 1 I I I The S e c o n d D i m e n s i o n : P e r f o r m a n c e o f B a s i c F u n c t i o n a l T a s k s 5 1 I V The T h i r d D i m e n s i o n : P a t t e r n s o f C o m m u n i c a t i o n 8 0 V The F o u r t h D i m e n s i o n : P o l i t i c a l A t t i t u d e s 1 0 6 VI Summary and C o n c l u s i o n s 1 3 3 BIBLIOGRAPHY 1 4 1 CHAPTER ONE INTRODUCTION: PROBLEMS AND CONCEPTS I N THE THEORY OF P O L I T I C A L INTEGRATION E x p l a n a t i o n and t h e S t a t e o f T h e o r y i n P o l i t i c a l I n t e g r a t i o n The s t u d y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s has a d i s t i n g u i s h e d p e d i g r e e i n t h e h i s t o r y o f p o l i t i c a l t h o u g h t . Two p r o b l e m s w i t h w h i c h p o l i t i c a l s c i e n t i s t s have t r a d i t i o n a l l y been c o n -c e r n e d -- t h e e l i m i n a t i o n o r c o n t r o l o f i n t e r n a t i o n a l v i o l e n c e , and t h e c r e a t i o n o f t h e b e s t p o s s i b l e f o r m o f p o l i t i c a l u n i t f o r t h e s a t i s f a c t i o n o f b a s i c human n e e d s — b o t h t h e s e p r o b l e m s a r e t h e s t i m u l u s and t h e c o r e o f c u r r e n t s t u d i e s o f i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . S c h o l a r s have r a r e l y c o n c e a l e d t h e n o r m a t i v e and p r e s c r i p t i v e b a s e s o f t h e i r i n t e r e s t i n p o l i t i c a l i n t e g r a -tion."'" M o r e o v e r , t h e r e a r e many b o d i e s o f t h e o r y , o f w h i c h f u n c t i o n a l i s m i s a good e x a m p l e , whose power t o e x p l a i n t h e p r o c e s s o f i n t e g r a t i o n i s n o t n e c e s s a r i l y l e s s e n e d by t h e o c c u r r e n c e o f many n o r m a t i v e and p r e s c r i p t i v e p r o -p o s i t i o n s a l o n g s i d e t h e d e s c r i p t i v e and a n a l y t i c a l . 1 2 An e m p i r i c a l t h e o r y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , i n d e e d , may o f t e n be v i e w e d as a means of d e m o n s t r a t i n g t h e m o r a l n e c e s s i t y o r t h e h i s t o r i c a l i n e v i t a b i l i t y o f i n t e g r a t i o n i n a c e r t a i n r e g i o n . Or i t may be v i e w e d as a s o u r c e o f p o l i c y a d v i c e f o r t h o s e engaged i n t h e p l a n -n i n g and s t r a t e g y o f a p a r t i c u l a r i n t e g r a t i v e p r o c e s s . As a n o r m a t i v e f o r c e , h o w e v e r , i n t e g r a t i o n t h e o r y has g e n e r a l l y been somewhat l e s s t h a n e f f e c t i v e ; as a p r e -s c r i p t i v e i n f l u e n c e i t has o f t e n been somewhat more t h a n p r e t e n t i o u s . B u t w h a t e v e r t h e i r n o r m a t i v e and p r e s c r i p t i v e b a c k g r o u n d and p u r p o s e s , e m p i r i c a l t h e o r i e s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n can and must u l t i m a t e l y be a s s e s s e d i n t e r m s o f t h e i r c a p a c i t y t o e x p l a i n t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . A s an e m p i r i c a l phenomenon, p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n o c c u r s i n d i v e r s e and c o m p l e x i n s t a n c e s . The s o r t o f t h e o r y w h i c h can h a v e g e n e r a l e x p l a n a t o r y v a l u e f o r s u c h a phenomenon i s t h e r e f o r e n o t l i k e l y t o be d e r i v e d f r o m t h e a p p l i c a t i o n o f s i m p l i s t i c m o d e l s t o one o r two o f t h e s e i n s t a n c e s . B e f o r e d i s c u s s i n g t h e s e p r o b l e m s o f m o d e l s and c o m p a r a t i v e s t u d y , we s h o u l d e x p l o r e t h e s o r t o f e x p l a n a t i o n t h a t i s t o be e x p e c t e d and d e s i r e d o f t h e o r i e s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . I n g e n e r a l , a t l e a s t 3 a t t h i s s t a g e i n p o l i t i c a l s c i e n c e , what c o n s t i t u t e s a s a t i s f a c t o r y e x p l a n a t i o n i s r e l a t i v e t o t h e s i t u a t i o n and t o t h e i n t e l l e c t u a l o r i e n t a t i o n o f t h e o b s e r v e r . Where s i t u a t i o n s a r e more m a n i p u l a b l e , c o n c e p t s c l e a r e r , and t h e c r i t e r i a o f r e l e v a n c e and p r e d i c t i v e power more e s t a b l i s h e d and c o n s i s t e n t t h a n i n t h e s t u d y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t o i n s i s t on p r e d i c t i v e c a p a c i t y and m a t h e m a t i c a l r i g o r i n e x p l a n a t i o n s i s n o t u n r e a s o n a b l e . B u t f o r an a r e a o f s t u d y w h i c h i s a t p r e s e n t s t i l l s e e k i n g t h e s e p r e c o n d i t i o n s , d i f f e r e n t a p p r o a c h e s and c r i t e r i a o f e x p l a n a t i o n a r e n e c e s s a r y . E x p l a n a t i o n s o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s have i n f a c t r a n g e d f r o m t h e m a t h e m a t i c a l t o t h e m e t a p h y s i c a l , v a r y i n g i n f o c u s f r o m t h e movement o f t r a d e a c r o s s b o r d e r s t o t h e somewhat l e s s q u a n t i f i a b l e movement o f t h e W o r l d H i s t o r i c a l S p i r i t . The f i r s t s t e p i n g i v i n g some o r d e r t o t h i s i n t e l l e c t u a l i m b r o g l i o , t h e r e f o r e , i s t o s u g g e s t what n e e d s s h o u l d be s a t i s f i e d by any e x p l a n a -t i o n o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . F i r s t l y , an e x p l a n a t i o n o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n s h o u l d p r o v i d e a means f o r a s s e s s i n g t h e e x t e n t t o w h i c h i n t e g r a t i o n has o c c u r r e d . What, i n s h o r t , i s t h e e v i d e n c e o f an i n t e g r a t e d s y s t e m ? P e r h a p s i t i s m i s l e a d i n g t o t a l k a t a l l i n t e r m s o f an end p o i n t f o r t h e p r o c e s s . 4 The p r e s e n t f i e l d o f a n a l y s i s , a f t e r a l l , i s o c c u p i e d l a r g e l y by a number o f p r o c e s s e s o f w h i c h f u t u r e e x p e c t a t i o n s a r e u n c l e a r . U n d e r t h e s e c o n d i t i o n s , t h e n , e x p l a n a t i o n s w i l l f o c u s on t h e v a r i a b l e s a s s o c i a t e d 2 w i t h "more" and " l e s s " i n t e g r a t e d s y s t e m s . S e c o n d l y , an e x p l a n a t i o n o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n s h o u l d p r o v i d e t h e means o f r e c o g n i z i n g and e v a l u a t i n g t h e c o n d i t i o n s f a v o r a b l e t o t h e p r o c e s s . A g a i n , t h e s e a r c h a t t h i s s t a g e w i l l be f o r c o r r e l a t i o n s b e t w e e n c e r t a i n c o n d i t i o n s and t h e h i g h e r o r l o w e r p r o b a b i l i t y t h a t t h e p r o c e s s o f i n t e g r a t i o n w i l l be a d v a n c e d . E v e n g r a n t e d t h e i m p r e c i s i o n i m p l i e d h e r e , and t h e u n c e r t a i n s c i e n t i f i c s t a t u s o f i n t e g r a t i o n t h e o r y , a t l e a s t t h e s e a r c h f o r s u c h v a r i a b l e s can be c o u c h e d i n c a s u a l r a t h e r t h a n t e l e o l o g i c a l t e r m s . A s R a p o p o r t n o t e s , i n a l l s c i e n t i f i c i n v e s t i g a t i o n , " t e l e o l o g i c a l e x p l a n a t i o n s t e n d 3 t o d i s a p p e a r when m a n i p u l a t i v e c a u s e s a r e d i s c o v e r e d " . T h i r d l y , an e x p l a n a t i o n s h o u l d p r o v i d e some i n -s i g h t i n t o t h e . i n t e r a c t i o n o f t h e v a r i o u s c o n d i t i o n s w h i c h c o n s t i t u t e s t h e d y n a m i c s o f t h e p r o c e s s . To a s s e s s o n l y t h e e v i d e n c e o f and t h e c o n d i t i o n s f o r p o l i t i c a l i n t e g r a -t i o n i s t o l o o k o n l y a t t h e s t a t i c a s p e c t s . B u t how do i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s a c t u a l l y move f r o m a l o w e r t o a h i g h e r l e v e l o f i n t e g r a t i o n ? What a r e t h e m e c h anisms o f c h a n g e ? How does t h e p r o c e s s become s e l f - s u s t a i n i n g ? I n t e r m s o f t h e s e t h r e e b a s i c n e e d s , c u r r e n t t h e o r y i n t h e f i e l d o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n l a c k s g e n e r a l e x p l a n a t o r y power f o r t h e p r o c e s s as i t i s o c c u r r i n g i n many r e g i o n s o f t h e g l o b e . T h i s l a c k d e r i v e s e s s e n t i a l l y f r o m t h e i n a d e q u a c y o f many m o d e l s , f o r t h e b r o a d c o m p a r a -t i v e s t u d y o f i n t e g r a t i o n . P r o b l e m s a r i s e i n i t i a l l y i n t h e f o r m a t i o n o f m o d e l s b e c a u s e t h e o r i s t s a r e n o t a l l i n t e r e s t e d i n p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n f o r t h e same r e a s o n . They t h e r e f o r e d i f f e r on t h e i r p o i n t s o f e m p h a s i s i n s t u d y i n g t h e p r o c e s s , and on what t h e y c o n s i d e r t o be t h e mark o f an i n t e g r a t e d c o m m u n i t y . He who i s c o n c e r n e d w i t h t h e m a i n t e n a n c e o f i n t e r n a t i o n a l p e a c e w i l l s e t t l e f o r a f o r m o f community w h i c h d i f f e r s g r e a t l y f r o m t h a t r e q u i r e d by t h e t h e o r i s t c o n c e r n e d w i t h o p t i m i z i n g e c o n o m i c d i s t r i b u t i o n i n a r e g i o n . The d i f f i c u l t y h e r e i s t h a t m o d e l s become t o o s p e c i a l i z e d and l i m i t e d . The i n f l u e n t i a l a s s o c i a t i o n _ o f i n t e g r a t i o n t h e o r y w i t h t h e d e s i r e t o l e s s e n t h e p o s s i b i l i t y o f v i o l e n t i n t e r n e c i n e c o n f l i c t i n E u r o p e w i l l o f t e n remove t h e a p p l i c a b i l i t y o f s u c h g e n e r a l i z a t i o n s t o r e g i o n a l s y s t e m s l i k e L a t i n A m e r i c a , where w i t h one o r two e x c e p t i o n s t h e 6 i n t e r n a t i o n a l s y s t e m has n o t been m a r k e d by v i o l e n t c o n f l i c t among i t s members. On t h e o t h e r h a n d , t h e p r e -d o m i n a n t g o a l s o f i n t e g r a t i o n a r e o f t e n s e e n as r e l a t e d more t o t h e o p t i m a l p o l i t i c a l f o r m f o r a r e g i o n — t h e e f f i c i e n t and h u m a n i t a r i a n d e v e l o p m e n t and d i s t r i b u t i o n o f t h e e c o n o m i c r e s o u r c e s o f t h e r e g i o n ; t h e s t r e n g t h e n -i n g o f i t s d i p l o m a t i c and m i l i t a r y p o s i t i o n i n w o r l d p o l i t i c s ; t h e s a t i s f a c t i o n o f a common d e s i r e f o r u n i t y w h i c h has a r i s e n f r o m p e r c e p t i o n s o f s h a r e d c u l t u r a l , e c o n o m i c , s o c i a l and i d e o l o g i c a l t r a d i t i o n s and i n t e r e s t s . I f some p r o b l e m s a r e a s s o c i a t e d w i t h t h e s o u r c e s o f t h e t h e o r i s t ' s i n t e r e s t , more s e r i o u s d i f f i c u l t i e s r e l a t e t o t h e v e r y o p e r a t i o n by w h i c h a model i s c r e a t e d . No m a t t e r what t h e l e v e l o f p r e c i s i o n , t h e i s o l a t i o n o f v a r i a b l e s r e l a t i n g t o t h e l e v e l and t h e c a u s e s o f i n t e -g r a t i o n n e c e s s a r i l y i n v o l v e s some p r i o r o r d e r i n g and s i m p l i f i c a t i o n o f r e a l i t y i n t h e s c h o l a r ' s m i n d . I n i t i a l l y t h e a p p l i c a t i o n o f an a n a l o g y o r some o t h e r s u c h o r d e r i n g d e v i c e w i l l s u g g e s t h y p o t h e s e s ; t h e s e w i l l be t e s t e d , and t h e m o d e l s r e f i n e d and f i l l e d o u t ; t h e o r y d e v e l o p s as g e n e r a l i z a t i o n s a r e c o n t i n u a l l y drawn f r o m t h i s m o d e l , a p p l i e d and t e s t e d . B u t m o d e l s i n i t i a l l y a l w a y s d e s c r i b e a phenomenon "as i f i t were s o " . A c c o r d i n g l y one o f t h e m a j o r d i l e m m a s f a c e d by any s o c i a l s c i e n t i s t i n d e v e l o p i n g 7 a f r a m e w o r k i n w h i c h t o c a r r y o u t h i s i n v e s t i g a t i o n s , i s how much c o m p r e h e n s i v e n e s s and a c c u r a c y i n m a p p i n g r e a l i t y he w i l l s a c r i f i c e f o r m a n a g e a b i l i t y and a c c u r a c y i n p r e d i c t i v e n e s s . ^ The d e v e l o p m e n t o f i n t e g r a t i o n t h e o r y c a l l s as w e l l f o r c o m p a r a t i v e a n a l y s i s . T h us as w e l l as a f r a m e w o r k w h i c h c o m b i n e s a r e a s o n a b l e d e g r e e o f c o m p r e h e n s i v e n e s s w i t h a r e a s o n a b l e d e g r e e o f m a n a g e a b i l i t y , i t i s n e c e s s a r y t o h ave a f r a m e w o r k w h i c h ca n be a p p l i e d t o a l a r g e number o f c a s e s . A t p r e s e n t c o m p a r a t i v e a n a l y s i s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s h i n d e r e d by t h e s t e a d y m u l t i p l i c a t i o n o f i n c o n s i s t e n t l y u s e d t e r m s and c o n c e p t s , by t h e c o n c e r n o f d i f f e r e n t t h e o r i s t s w i t h d i f f e r e n t and u s u a l l y l i m i t e d a s p e c t s of t h e t o t a l p r o c e s s , and by t h e p r o p e n s i t y t o c o n c e n t r a t e on t h e W e s t e r n E u r o p e a n e x p e r i e n c e . The one 5 s y s t e m a t i c a t t e m p t , by E t z i o n i , t o d e v e l o p a p a r a d i g m and t o a p p l y i t t o s e v e r a l a t t e m p t s a t r e g i o n a l i n t e g r a t i o n , d e s p i t e t h e v a l u e b o t h o f t h e f r a m e w o r k and o f t h e c o l l e c t i o n o f s t u d i e s o f i n t e g r a t i o n , i s n o t e n t i r e l y s u c c e s s f u l . The " p a r a d i g m " i s o n l y p a r t i a l l y a p p l i e d i n t h e book; and t h e e v i d e n c e , i n t h e s e c o n d h a l f o f t h e b o o k , o f t h e f r a m e w o r k so c a r e f u l l y w o r k e d o u t i n t h e f i r s t h a l f , i s n o t e x a c t l y s t r i k i n g . B u t c o m p a r i s o n o f t h i s k i n d i s v i t a l , and a w e l l -8 c o n c e i v e d m o d el p r o v i d e s c a t e g o r i e s w h i c h t a k e us p a s t t h e i n i t i a l p r o b l e m o f s e e i n g i f t h i n g s a r e c o m p a r a b l e b e f o r e c o m p a r i n g them. W i t h a l l o f t h e s e p r o b l e m s , t h e n , how a r e we t o c o n c e p t u a l i z e t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n ? The r e s t o f t h i s c h a p t e r w i l l be d e v o t e d t o t h i s q u e s t i o n . C o n c e p t u a l i z i n g P o l i t i c a l I n t e g r a t i o n When a t e r m l i k e " i n t e g r a t i o n " i s t h e common p r o p e r t y o f many s o c i a l s c i e n c e s one c a n u s u a l l y e x p e c t g e n e r a l i m p r e c i s i o n o f m e a n i n g r a t h e r t h a n w i d e s p r e a d c o n s e n s u s on u s a g e . A r o u n d t h e g e n e r a l n o t i o n o f i n t e - . g r a t i o n as t h e c o m i n g t o g e t h e r o f c o m p o n e n t s i n t o a w h o l e , t h e r e f l o a t s a n e b u l a o f s p e c i a l i z e d and o f t e n u n c l e a r m e a n i n g s p e c u l i a r t o e c o n o m i c s , p s y c h o l o g y , s o c i o l o g y , o r p o l i t i c a l s c i e n c e . The c o n c e p t u a l l i n k b e t w e e n t h e i n t e -g r a t e d economy, t h e i n t e g r a t e d p e r s o n a l i t y , t h e i n t e g r a t e d s m a l l g r o u p and t h e i n t e g r a t e d p o l i t i c a l s y s t e m i s , t o s a y t h e l e a s t , t e n u o u s . E v e n w i t h i n p o l i t i c a l s c i e n c e , c o n c e p t i o n s o f i n t e g r a t i o n show l i t t l e t e n d e n c y t o be c o n s i s t e n t . To some t h e o r i s t s , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n c o n c e r n s c h a n g e s i n t h e way d e c i s i o n s a r e made; t o o t h e r s i t c o n c e r n s e c o n o m i c 9 c o - o p e r a t i o n and n o t much more; t o o t h e r s i t c o n c e r n s a p r e o c c u p a t i o n o f one n a t i o n w i t h a n o t h e r i n t e r m s o f c o m m u n i c a t i o n ; t o o t h e r s i t c o n c e r n s p r i m a r i l y a s h i f t i n t h e l o y a l t i e s o f i n d i v i d u a l s . S c h o l a r s who have e m p h a s i z e d one o f t h e s e f e a t u r e s a r e o f c o u r s e g e n e r a l l y aware o f t h e o t h e r s . B u t s t u d i e s have r a r e l y c o mprehended t h e f u l l r a n g e o f v a r i a b l e s r e l a t e d t o t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s ; more o f t e n t h e y have been b a s e d on p a r t i a l o r f r a g m e n t e d d e f i n i t i o n s . S t u d i e s o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s , m o r e o v e r , have f o c u s e d on many d i f f e r e n t l e v e l s o f p o l i t i c a l " i o r g a n i z a t i o n -- u r b a n , m e t r o p o l i t a n , n a t i o n a l , r e g i o n a l , u n i v e r s a l — and on many d i f f e r e n t t y p e s o f o r g a n i z a t i o n , r a n g i n g f r o m t h e m o n o f u n c t i o n a l t o p o l i t i c a l s y s t e m s e n c o m p a s s i n g t h e g r e a t p a r t o f men's a c t i v i t i e s and l o y a l t i e s . T h i s e s s a y i s c o n c e r n e d w i t h a p a r t i c u l a r t y p e o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . A l t h o u g h where i t i s h e l p f u l com-p a r i s o n s w i l l be made w i t h o t h e r t y p e s , t h e m a j o r c o n c e r n h e r e i s w i t h p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n among a l i m i t e d number o f s o v e r e i g n s t a t e s on a r e g i o n a l b a s i s . I n s u c h a s e t t i n g , t h e n , we c a n c o n c e p t u a l i z e p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n a s a m u l t i d i m e n s i o n a l p r o c e s s , a k i n t o n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p -ment, whereby a r e g i o n a l o r " p a r t i a l " i n t e r n a t i o n a l s y s t e m i s t r a n s f o r m e d t o r e s e m b l e a s i n g l e p o l i t i c a l s y s t e m . 1 0 The n o t i o n o f m u l t i d i m e n s i o n a l i t y i s o f c o u r s e i n d i r e c t r e s p o n s e t o t h e n a r r o w n e s s o f f o c u s w h i c h c h a r a c t e r i z e s much o f t h e t h e o r i z i n g a b o u t p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . F o r p u r p o s e s o f c o m p a r a t i v e a n a l y s i s i t i s n e c e s s a r y t o move t o a more c o m p r e h e n s i v e , i f a l s o more c o m p l i c a t e d m o d e l . A s i t i s v i e w e d h e r e , t h e r e f o r e , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n v o l v e s c h a n g e i n f o u r i n t e r -r e l a t e d a s p e c t s o f any r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m , e a c h o f w h i c h must be i n v e s t i g a t e d f o r a f u l l u n d e r s t a n d i n g o f t h e p r o c e s s . The f o u r d i m e n s i o n s a r e t h e r e f o r e b a s i c a l l y a n a l y t i c a l c a t e g o r i e s w h i c h , i t i s h o p e d , w i l l l e a d t o more s o p h i s t i c a t e d e x p l a n a t i o n s . The l e v e l o f , and t h e c o n d i t i o n s f o r , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n c a n be e x a m i n e d i n t h e f o l l o w i n g f o u r d i m e n s i o n s : 1 . t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s i n t h e c o n t e x t o f w h i c h s t a t e s i n t e r a c t t o make d e c i s i o n s b e a r i n g on t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m ; 2 . t h e p e r f o r m a n c e o f e c o n o m i c , m i l i t a r y and s o c i a l - c u l t u r a l f u n c t i o n s i n t h e r e g i o n a l s y s t e m ; 3 . t h e p a t t e r n s o f c o m m u n i c a t i o n o f i n f o r m a t i o n , goods and s e r v i c e s , and p o p u l a t i o n ; and 4 . t h e a t t i t u d e s o f e l i t e s and n o n - e l i t e s t o e a c h o t h e r and t o f o r m s o f p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n i n t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . I n t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m i t i s , i n i t i a l l y a t l e a s t , t h e i n d i v i d u a l and c o l l e c t i v e d e c i s i o n s o f t h e r e p r e s e n t a t i v e o f s t a t e s w h i c h f u r t h e r o r r e t a r d i n t e g r a t i o n 11 among them. B u t t h e s e d e c i s i o n s w i l l be a f f e c t e d by t h e p a t t e r n s and s t r u c t u r e s o f b a r g a i n i n g where e l i t e s i n t e r a c t t o make s u c h d e c i s i o n s , by t h e n a t u r e o f t h e f u n c t i o n a l r e l a t i o n s h i p s among s t a t e s , by t h e p a t t e r n s o f c o m m u n i c a t i o n among e l i t e s and t r a d e among s t a t e s , a n d by t h e a t t i t u d e s o f d i f f e r e n t p e o p l e s t o e a c h o t h e r . E a c h o f t h e f o u r d i m e n s i o n s , m o r e o v e r , i s c l o s e l y r e l a t e d t o e v e r y o t h e r . I n t h e d e c i s i o n - m a k i n g s e t t i n g , f u n c t i o n a l p r o b l e m s a r e t h e u s u a l i s s u e s , c o m m u n i c a t i o n s a r e n e c e s s a r y f o r i n f o r m a t i o n and e n a c t m e n t , and p s y c h o l o g i c a l v a r i a b l e s b e a r on t h e d e f i n i t i o n o f t h e s i t u a t i o n by d e c i s i o n - m a k e r s . The p e r f o r m a n c e o f f u n c t i o n s i n t h e s y s t e m r e l i e s on t r a n s -p o r t a t i o n and c o m m u n i c a t i o n s m e d i a , and i t ' s s u c c e s s a f f e c t s a t t i t u d e s t o p o l i t i c a l i n s t i t u t i o n s . C o m m u n i c a t i o n s , f i n a l l y , p l a y a c r u c i a l r o l e i n t h e f o r m a t i o n o f p o p u l a r a t t i t u d e s t o t h e p e r f o r m a n c e o f t h e p o l i t i c a l s y s t e m . The c l o s e i n t e r p l a y b e t w e e n t h e s e f o u r d i m e n s i o n s s h o u l d become ev e n more a p p a r e n t as t h e d i s c u s s i o n p r o g r e s s e s . N e v e r t h e -l e s s i n most c a s e s i n t e g r a t i o n w i l l be a t d i f f e r e n t l e v e l s o f a dvancement i n t e r m s o f e a c h d i m e n s i o n , and i n d i f f e r e n t s y s t e m s i t i s u n l i k e l y t h a t t h e p r o c e s s b e g i n s , d e v e l o p s and t e r m i n a t e s i n t h e same p a t t e r n . 12 I n d e e d t h e g e n e r a l p r o b l e m o f r e c o g n i z i n g t h e b e g i n n i n g and t e r m i n a t i o n o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s c a n p r o v e somewhat awkward. F o r t h e f o r m e r t h e b e s t s o l u t i o n l i e s s i m p l y i n c a s t i n g s u s p i c i o u s g l a n c e s a t t h e e m p i r i c a l w o r l d . The b e g i n n i n g s t a t e o f i n t e g r a t i o n i s t h e s o r t o f r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m t y p i f i e d by W e s t e r n E u r o p e , t h e N o r d i c A s s o c i a t i o n , C e n t r a l A m e r i c a , t h e c o u n t r i e s o f LAFTA, t h e s e v e r a l A f r i c a n b l o c s , t h e A r a b L e a g u e , and o t h e r s u c h g r o u p s o f s t a t e s where t h e r e i s some e v i d e n c e o f c o - o r d i n a t i o n o r o f i n t e r e s t i n c o m i n g t o g e t h e r . B u t how a r e we t o s t i p u l a t e t h e t e r m i n a t i o n s t a t e o f a p r o c e s s we h ave n e v e r s e e n t e r m i n a t e d ? One s u g g e s t i o n , w h i c h u n d o u b t e d l y f o l l o w s f r o m t h e c o n c e p t u a l a f f i n i t y b e t w e e n i n t e r n a t i o n a l i n t e g r a t i o n and n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t , w o u l d be t o v i e w t h e l o g i c a l e n d - p o i n t as a s o r t o f n a t i o n - s t a t e w r i t l a r g e , w i t h t h e i n t e r n a l d i v i s i o n s m a r ked by f o r m e r s o v e r e i g n s t a t e s f o r a l l p r a c t i c a l p u r -p o s e s o b l i t e r a t e d . B u t t h e n e c e s s i t y f o r c r i t e r i a by w h i c h t o a s s e s s t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n and f o r m o d e l s t h r o u g h w h i c h t o a n a l y z e , t h e p r o c e s s need n o t d r i v e us t o p o s t u l a t e s u c h a g o a l . E v e n i n " n a t i o n a l " s e t t i n g s , a f t e r a l l , i n t e g r a t i o n and d i s i n t e g r a t i o n a r e c o n t i n u i n g p r o c e s s e s , 1 3 I n any s y s t e m a t any t i m e , t h e r e f o r e , t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n i s a r e l a t i v e r a t h e r t h a n an a b s o l u t e t h i n g . I f n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t does n o t p r o -v i d e a model o f t h e e n d - s t a t e o f i n t e r n a t i o n a l i n t e g r a t i o n , i t n e v e r t h e l e s s b e a r s i m p o r t a n t r e s e m b l a n c e s t o t h e p r o c e s s i n o t h e r ways. D i s c u s s i n g t h e g e n e r a l p r o b l e m o f n a t i o n -b u i l d i n g , F r i e d r i c h n o t e s some o f t h e s e s i m i l a r i t i e s . ^ Many o f t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f a n a t i o n w h i c h F r i e d r i c h d e s c r i b e s — i n d e p e n d e n c e , c o h e s i v e n e s s , e f f e c t i v e p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n , c o n s e n t and s u p p o r t f o r g o v e r n m e n t , l e g i t i m a c y — c a n a l s o be s e e n a s t h e t y p e s o f g o a l s , on a r e g i o n a l b a s i s , t o w a r d w h i c h i n t e g r a t i o n i s d i r e c t e d . I n a v e r y r e a l s e n s e , t h e n , t h e r e g i o n a l i n t e r -n a t i o n a l s y s t e m i s a d e v e l o p i n g p o l i t i c a l s y s t e m . Some o f t h e i d e a s o f p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t t h e o r y may t h e r e f o r e be o f d i r e c t r e l e v a n c e t o p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n t h e o r y . Of p a r t i c u l a r i n t e r e s t h e r e i s t h e a r g ument t h a t t o become a modern n a t i o n - s t a t e a s o c i e t y must d e a l w i t h s i x c r i s e s 7 p e c u l i a r t o a l l p r o c e s s e s o f p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t . The i d e n t i t y c r i s i s i n v o l v e s t h e t e a r i n g o f c i t i z e n s ' a l l e g i a n c e s and i d e n t i f i c a t i o n s b e t ween t h e t r a d i t i o n a l and t h e new p o l i t i c a l f o r m s . The l e g i t i m a c y c r i s i s i n v o l v e s t h e r e a c h i n g 1 4 o f a g r e e m e n t as t o t h e p r o p e r n a t u r e o f g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y and a u t h o r i t y . The p e n e t r a t i o n c r i s i s c o n c e r n s m a k i n g g o v e r n m e n t p o l i c i e s e f f e c t i v e i n t h e s t a t e by t h e e s t a b l i s h m e n t o f r a p p o r t on a l l l e v e l s b e t w e e n p e o p l e and g o v e r n m e n t . The p a r t i c i p a t i o n c r i s i s c o n c e r n s t h e e x p a n s i o n o f p o p u l a r , g r o u p and p a r t y i n f l u e n c e i n d e c i s i o n - m a k i n g . The i n t e g r a t i o n c r i s i s T c o n c e r n s t h e e x t e n t t o w h i c h t h e w h o l e p o l i t y i s o r g a n i z e d as a s y s t e m o f c o h e r e n t i n t e r a c t i n g r e l a t i o n s h i p s . The d i s t r i b u t i o n c r i s i s , f i n a l l y , i n v o l v e s t h e u s e o f g o v e r n -ment power t o a l l o c a t e v a l u e s i n t h e s o c i e t y . I t i s n o t h a r d t o s e e , i n s u c h t e r m s , c o r r e s p o n d e n c e s b e t w e e n t h e p r o c e s s o f change f r o m a t r a d i t i o n a l t o a modern p o l i t i c a l s y s t e m , and t h e p r o c e s s o f change f r o m a c l a s s i c a l i n t e r s t a t e t o a more i n t e g r a t e d f o r m o f r e g i o n a l s y s t e m . Some o f t h e c r i s e s , s u c h as t h e p a r t i c i p a t i o n c r i s i s , c o n c e r n p r i m a r i l y t h e d e c i s i o n - m a k i n g d i m e n s i o n ; o t h e r s , l i k e t h e d i s t r i b u t i o n c r i s i s , i n v o l v e t h e f u n c t i o n a l d i m e n s i o n ; t h e p e n e t r a t i o n c r i s i s i s c l e a r l y a p r o b l e m i n c o m m u n i c a t i o n s ; and t h e i d e n t i t y c r i s i s most d i r e c t l y i n v o l v e s t h e p s y c h o l o g i c a l d i m e n s i o n o f p o l i t i c a l i n t e -g r a t i o n . T h e s e d i f f e r e n t c r i s e s , and t h e v a r i o u s f o r m s t h e y may t a k e i n t h e c o n t e x t o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , w i l l r e a p p e a r as themes i n t h e c h a p t e r s w h i c h f o l l o w . 1 5 The c o m p l e x i t y o f t h e p r o c e s s and t h e d e v e l o p -m e n t a l c r i s e s do n o t c o n s t i t u t e t h e o n l y a f f i n i t i e s b e t w e e n p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t and p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . T h e o r i s t s i n b o t h f i e l d s a r e i n v e s t i g a t i n g many o f t h e same p r o b l e m s , w h e t h e r t h e s e a r e r e l a t e d t o ends — i n t e r n a l p e a c e and o r d e r , s o c i a l and e c o n o m i c j u s t i c e , t h e r e l a t i o n o f s e l f - s u f f i c i e n c y and m i l i t a r y d e p e n d e n c e -- o r t o means -- t h e r e l a t i o n o f e c o n o m i c and p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t and i n t e g r a t i o n , t h e r o l e o f b u r e a u c r a c y and l a w , p r o b l e m s o f mass m o b i l i z a t i o n and p a r t i c i p a t i o n , and t h e r o l e o f e c o n o m i c power, m i l i t a r y c a p a b i l i t y , and 8 „ p o l i t i c a l c u l t u r e i n t h e p r o c e s s . M o r e o v e r , i n s u c h d e v e l o p i n g a r e a s as N i g e r i a , t h e Congo, I n d i a and P a k i s t a n , i t a l m o s t a p p e a r s as i f t h e v a r i o u s s u b - n a t i o n a l r e g i o n s a r e b e h a v i n g much l i k e n a t i o n a l s t a t e s i n v o l v e d w i t h v a r y i n g d e g r e e s o f d i s c o m f o r t and i n t r a n s i g e n c e , i n an i n t e r n a t i o n a l i n t e g r a t i v e p r o c e s s o f d o u b t f u l p r o s p e c t s . A s we have c o n c e p t u a l i z e d i t , t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n v o l v e s t h e t r a n s f o r m a t i o n o f a r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m t o r e s e m b l e a s i n g l e p o l i t i c a l s y s t e m . The n o t i o n o f " s y s t e m " , i s n o t u s e d h e r e as i t i s i n t h e s t r i c t l y " s y s t e m i c " a n a l y s i s o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s . 16 T y p o l o g i e s o f i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s , b o t h r e a l and h y p o t h e t i c a l , a r e o f l i t t l e r e l e v a n c e t o r e g i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , e x c e p t as c e r t a i n i n i t i a l p a t t e r n s o f r e l a t i o n s h i p s among s t a t e s a r e more c o n d u c i v e t h a n 9 o t h e r s t o r e g i o n a l i n t e g r a t i o n . I n any c a s e o u r c o n -c e r n i s w i t h c o n c r e t e r e g i o n a l s y s t e m s , f o r w h i c h e m p i r i c a l r e f e r e n t s e x i s t i n h i s t o r y . M o r e o v e r , a l t h o u g h t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m c e r t a i n l y has i m p o r t a n t e f f e c t s on t h e b e h a v i o r o f s t a t e s , t h e "norms" o f t h e s y s t e m a r e o n l y e f f e c t i v e t o t h e e x t e n t t h a t t h e y a r e i n t e r n a l i z e d by t h e a c t o r s . ^ , T h e r e f o r e i n t h i s d i s c u s s i o n p o l i t i c a l c h a n g e i s v i e w e d as a c o n s e q u e n c e o f t h e b e h a v i o r o f a c t o r s r e p r e s e n t i n g i n d i v i d u a l , g r o u p , n a t i o n a l and c r o s s n a t i o n a l i n t e r e s t s , r a t h e r t h a n o f any t e l e o l o g i c a l n e e d s o f t h e s y s t e m . I t i s s u f f i c i e n t , t h e n , f o r t h e p u r p o s e s o f t h i s e s s a y , t o c h a r a c t e r i z e t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m b a s i c a l l y as a g e o g r a p h i c a l c o n c e p t i o n i n w h i c h we i s o l a t s e v e r a l p a t t e r n s o f r e l a t i o n s h i p s , s e v e r a l t y p e s o f u n i t s and d i f f e r e n t s t r u c t u r e s and f u n c t i o n s i n o r d e r t o e x p l a i p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n among i t s m e m b e r - s t a t e s . The most i m p o r t a n t p a t t e r n s o f r e l a t i o n s h i p s a r e t h e demands and s u p p o r t f o r t h e a c t i o n s o f d e c i s i o n - m a k e r s , t h e p o l i c y o u t p u t s , and t h e p a t t e r n s o f c o m m u n i c a t i o n i n t h e r e g i o n . 1 7 The u n i t s a r e g r o u p s , p a r t i e s and o t h e r o r g a n i z a t i o n s . The c o n s t i t u e n t s t a t e s t h e m s e l v e s a c t b o t h as u n i t s o f t h e s y s t e m i n t h i s s e n s e , and as f o c i o f demands and s u p p o r t whose p o l i c y o u t p u t s may t h e m s e l v e s c o n s t i t u t e 12 demands on t h e r e g i o n a l s y s t e m . The s t r u c t u r e s o f t h e s y s t e m a r e s i m p l y t h e i n s t i t u t i o n s t h r o u g h w h i c h f u n c t i o n s a r e c a r r i e d o u t . F u n c t i o n s a r e s i m p l y t h e t a s k s d e r i v i n g , n o t f r o m t h e " n e e d s " o f t h e s y s t e m , b u t f r o m t h e i n t e r p l a y o f demands and s u p p o r t i n i t s u n i t s . To s a y t h a t s y s t e m s have f u n c t i o n a l r e q u i r e m e n t s , t h e n , i s o n l y t o s a y m e t a p h o r i c a l l y t h a t i t s members have b a s i c human e c o n o m i c , m i l i t a r y , s o c i a l and c u l t u r a l n e e d s , a nd t h a t when s u c h n e e d s a r e e x p r e s s e d i n t h e s y s t e m c e r t a i n c h a r a c t e r i s t i c f u n c t i o n s a r e p e r f o r m e d by c e r t a i n s t r u c t u r e s . I n summary, t h e n , t h e n o t i o n o f " s y s t e m " i s e m p l o y e d r a t h e r m o d e s t l y h e r e , and p r o v i d e s n o t so much an e x p l a n a t i o n o f t h e c h a n g i n g r e l a t i o n s h i p s among s t a t e s i n any r e g i o n , b u t a l o o s e f r a m e w o r k u n d e r w h i c h t o c o l l e c t a number o f i m p o r t a n t c o n c e p t s . The w h o l e g e n e r a l a p p r o a c h d e v e l o p e d i n t h i s c h a p t e r , i s o r i e n t e d t o w a r d t h e c o m p a r a t i v e s t u d y o f r e g i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n and t o w a r d t h e g r o w t h o f a p a r t i c u l a r t y p e o f t h e o r y w h i c h o f f e r s e x p l a n a t i o n s o f s u c h p r o c e s s e s on as b r o a d a s c a l e as p o s s i b l e . The s y s t e m s f r a m e w o r k , t h e 18 s u g g e s t e d a f f i n i t i e s w i t h n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p -ment t h e o r y , and above a l l t h e c o n c e p t i o n o f p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t t h e o r y , and above a l l t h e c o n c e p t i o n o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n as a c o m p l e x , m u l t i d i m e n s i o n a l p r o c e s s , a r e i m p o r t a n t s t e p s i n t h e d i r e c t i o n o f s u c h a body o f t h e o r y . The n e x t f o u r c h a p t e r s w i l l e x p l o r e t h e d i m e n s i o n s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . Many of t h e themes i n t r o d u c e d above w i l l r e c u r t h r o u g h o u t . I n t h e m a i n , h o w e v e r , t h e t a s k w i l l be t o s u g g e s t some e v i d e n c e o f , and c o n d i t i o n s f o r , i n t e g r a t i o n i n t e r m s o f e a c h d i m e n s i o n , t o i n v e s t i g a t e t h e d y n a m i c s o f i n t e g r a t i o n i n e a c h c a s e , and t o r e l a t e t h e f o u r d i m e n s i o n s t o e a c h o t h e r and t o t h i s w h o l e c o m p l e x p r o c e s s o f p o l i t i c a l c h a nge i n r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s . 1 9 FOOTNOTES CHAPTER 1 S e e , f o r e x a m p l e , t h e p r e f a c e s t o E. H a a s , B e y o n d t h e N a t i o n - S t a t e , S t a n f o r d U n i v . P r e s s , 1 9 6 4 ; and t o A. E t z i o n i , P o l i t i c a l U n i f i c a t i o n . New Y o r k , H o l t , R i n e h a r t and W i n s t o n , 1 9 6 5 . 2 On t h i s g e n e r a l p o i n t , s ee P. J a c o b and H. T e u n e , "The I n t e g r a t i v e P r o c e s s : G u i d e l i n e s o f A n a l y s i s " , i n P. J a c o b and J.V. T o s c a n o ( e d s . ) , The I n t e g r a t i o n o f P o l i t i c a l C o m m u n i t i e s ^ P h i l a d e l p h i a , L i p p i n c o t t , 1 9 6 4 , pp. 9 - 1 0 . A.. R a p o p o r t , O p e r a t i o n a l J P h i l o s o p h y , New Y o r k , W i l e y , 1 9 6 5 , p . 7 0 . T h i s common s o c i a l s c i e n t i f i c d i l e m m a i s ex-p r e s s e d w e l l i n S. H o f f m a n n , The S t a t e o f War. New Y o r k , P r a e g e r , 1 9 6 5 , p . 2 7 3 . F o r a g e n e r a l d i s c u s s i o n o f p r o b l e m s i n t h e u s e o f m o d e l s , see A. K a p l a n , The C o n d u c t  o f I n q u i r y , San F r a n c i s c o , C h a n d l e r , 1 9 6 4 , p p . 2 7 5 - 8 8 . E t z i o n i , op. c i t . 6 C . J . F r i e d r i c h , " N a t i o n - B u i l d i n g " , i n K.W. D e u t s c h and J.W. F o l t z ( e d s . ) , N a t i o n - B u i l d i n g . New Y o r k , A t h e r t o n , 1 9 6 3 , p . 3 2 . 7 F o r a d i s c u s s i o n o f t h e s e s i x c r i s e s , see L. P y e , A s p e c t s o f P o l i t i c a l D e v e l o p m e n t . B o s t o n , L i t t l e B r o w n , 1 9 6 6 , c h a p t . 3 , e s p ; p p . 6 3 - 6 6 . g E x a m p l e s f r o m t h e b u r g e o n i n g l i t e r a t u r e on p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t t h a t a r e o f r e l e v a n c e t o i n t e -g r a t i o n t h e o r y a r e J . L a P a l o m b a r a ( e d . ) B u r e a u c r a c y and  P o l i t i c a l D e v e l o p m e n t . P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1 9 6 3 ; L. P y e and S. V e r b a ( e d s . ) P o l i t i c a l C u l t u r e and  P o l i t i c a l D e v e l o p m e n t . P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1 9 6 5 ; and L. P y e , P o l i t i c s , P e r s o n a l i t y and N a t i o n - B u i l d i n g , New H a v e n , Y a l e U n i v . P r e s s , 1 9 6 2 . 2 0 See t h e n o t i o n o f i n t e g r a t i o n as i t r e l a t e s t o i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s i n M. K a p l a n , S y s t e m and  P r o c e s s i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s , New Y o r k , W i l e y , 1 9 5 7 , e s p . c h a p t s . 2 and - 5 . "*"^Haas, op. c i t . . pp. 5 5 - 5 6 . The w h o l e o f C h a p t e r T h r e e i s an e x c e l l e n t c r i t i c a l d i s c u s s i o n o f s y s t e m s t h e o r y i n i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s . "'"'''These r e l a t i o n s h i p s a r e s i m i l a r t o t h o s e o u t -l i n e d i n G. Almond and J . S . C o l e m a n ( e d s . ) , The  P o l i t i c s o f t h e D e v e l o p i n g A r e a s , P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1 9 6 0 ; and i n D. E a s t o n , A Framework f o r P o l i t i c a l  A n a l y s i s, E n g l e w o o d C l i f f s , P r e n t i c e - H a l l , 1 9 6 5 . S e e , on t h i s s u b j e c t , H a a s , op. c i t . , p. 6 3 . CHAPTER TWO THE F I R S T DIMENSION: STRUCTURES AND PROCESSES OF DECISION-MAKING I N THE INTERNATIONAL SYSTEM I n t r o d u c t i o n However shopworn and b a r r e n t h e d e b a t e among p o l i t i c a l s c i e n t i s t s may be o v e r t h e " e s s e n c e " o f p o l i t i c s , i t d o e s , i n a number o f i t s m a n i f o l d f o r m s o f r e s o l u t i o n , g i v e us an i m p o r t a n t i n i t i a l p e r s p e c t i v e on p r o b l e m s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . G e n e r a l l y t h e l o c u s o f t h e p o l i t i c a l h as been t r a c e d e i t h e r i n t h e i n s t i t u t i o n s o f g o v e r n m e n t , i n t h e n o t i o n o f d e c i s i o n , o r i n t h e c o n f l i c t o f power and i n t e r e s t s . " 1 " A l l t o o o f t e n , h o w e v e r , t h e o r i e s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n h ave p a s s e d o v e r t h e i n v o l v e m e n t o f s u c h " p o l i t i c a l " a s p e c t s i n t h e p r o c e s s t h e y p u r p o r t t o e x p l a i n . The comments o f two a s t u t e c r i t i c s o f i n t e g r a t i o n t h e o r y a r e o f i n t e r e s t i n t h i s c o n n e c t i o n . C l a u d e o b s e r v e s t h a t s u p r a n a t i o n a l i t y "has c o n t r i v e d no g e n u i n e e s c a p e f r o m s o v e r e i g n s t a t e s , " t h a t i t "may be a s t e p t o w a r d f e d e r a l u n i t y , b u t i t i s a s t e p t a k e n by g o v e r n m e n t s , w h i c h r e t a i n t h e c a p a c i t y t o d e c i d e w h e t h e r t o t a k e f u r t h e r s t e p s f o r w a r d , t o s t a n d .2 s t i l l , o r t o r e t r e a t . " H o f f m a n n p o i n t s o u t t h a t t h e 21 22 p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s s e t i n m o t i o n by p o l i t i c a l d e c i s i o n s , and t h a t i t i s t h e r e f o r e n e i t h e r 3 s e l f - g e n e r a t i n g n o r a u t o m a t i c . To r e a s s e r t s u c h an e m p h a s i s on g o v e r n m e n t s , on d e c i s i o n s and on c o n f l i c t i n t h e o r i z i n g a b o u t p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s n o t , h o w e v e r , t o i g n o r e t h e i n v o l v e m e n t o f a w i d e v a r i e t y o f a c t o r s and i n t e r e s t s i n m a k i n g t h e d e c i s i o n s w h i c h a f f e c t p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . I n d e e d , d e p e n d i n g on t h e i n t e r n a l p o l i t i c a l and e c o n o m i c d e v e l o p -ment o f t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m , and on t h e e x t e n t o f i t s i n t e g r a t i o n , n o n g o v e r n m e n t a l , c r o s s -n a t i o n a l and " s u p r a n a t i o n a l " i n t e r e s t s c a n p l a y a m a j o r r o l e i n d e c i s i o n - m a k i n g . We a r e c o n c e r n e d , t h e n , w i t h a l l s u c h a c t o r s and i n t e r e s t s as t h e y c o m b i n e t o a f f e c t t h e p r o c e s s o f i n t e g r a t i o n i n a r e g i o n . D e c i s i o n s a r e as much t h e p r o d u c t o f c o l l e c t i v e b a r g a i n i n g as o f b o a r d m e e t i n g s , o f n e g o t i a t i o n s a s o f c a b i n e t d e l i b e r a t i o n s , o f c o n f l i c t - r e s o l u t i o n as o f p o l i c y - m a k i n g . W h e t h e r a g o v e r n m e n t a c t s u n i l a t e r a l l y , w h e t h e r g o v e r n m e n t s c o - o r d i n a t e p o l i c i e s f u l l y i n some f i e l d , o r w h e t h e r an e x h a u s t i n g p r o c e s s o f b a r g a i n i n g t a k e s p l a c e , t h e n , we c a n say t h a t d e c i s i o n s a r e b e i n g 2 3 made f o r t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . T h i s c h a p t e r w i l l e x p l o r e and d e v e l o p t h e theme t h a t t h e s t a t e o f i n t e g r a t i o n i n s u c h a s y s t e m i s r e c o g n i z a b l e i n t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s o f d e c i s i o n s as v i e w e d i n t h e above t e r m s , and t h a t c e r t a i n a s p e c t s o f t h e s e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s s e r v e t o en h a n c e t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . H e r e , as i n L i n d b e r g ' s s t u d y o f t h e EEC, " I t i s n o t p o l i c y c o n t e n t , b u t t h e method and t h e c o n t e x t o f 4 d e c i s i o n - m a k i n g t h a t i s o f g r e a t e s t i n t e r e s t " . I n s h o r t , we s h a l l t r y , as f a r as i t i s p o s s i b l e , t o a b s t r a c t t h e s t r u c t u r e and t h e p r o c e s s e s o f d e c i s i o n - m a k i n g f r o m i t s c o n t e n t . I n l a t e r c h a p t e r s , when we d i s c u s s e c o n o m i c , m i l i t a r y , s o c i a l and c u l t u r a l f u n c t i o n s , and t h e com-m u n i c a t i o n s and p s y c h o l o g i c a l a s p e c t s o f i n t e g r a t i o n t h e o r y , we s h a l l a l s o t o u c h on f e a t u r e s r e l e v a n t t o d e c i s i o n s — t h e b a s i c n e e d s f r o m w h i c h demands a r i s e , how d e c i s i o n -m a k e r s , o t h e r e l i t e s and n o n - e l i t e s c o m m u n i c a t e , and how p s y c h o l o g i c a l e l e m e n t s a f f e c t t h o s e i n v o l v e d i n d e c i s i o n -m a k i n g . When we d i s c u s s t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s o f d e c i s i o n - m a k i n g , t h e n , we a r e t e l l i n g o n l y one i m p o r t a n t p a r t o f t h e s t o r y . 24 A c c o r d i n g t o L i n d b e r g , t h e e s s e n c e o f a p o l i t i c a l c o m m unity i s " t h e e x i s t e n c e o f a l e g i t i m a t e s y s t e m f o r t h e r e s o l u t i o n o f c o n f l i c t , f o r t h e m a k i n g o f a u t h o r i t a -5 t i v e d e c i s i o n s f o r t h e g r o u p as a w h o l e . " P o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t h e n , i s f o r e m o s t a " p r o c e s s whereby n a t i o n s f o r e g o t h e d e s i r e and a b i l i t y t o c o n d u c t f o r e i g n and key d o m e s t i c p o l i c i e s i n d e p e n d e n t l y o f e a c h o t h e r , s e e k i n g i n s t e a d t o make j o i n t d e c i s i o n s o r t o d e l e g a t e t h e d e c i s i o n -m a k i n g p r o c e s s t o new c e n t r a l o r g a n s " . 6 I n a c c e p t i n g t h i s as an i m p o r t a n t b u t i n c o m p l e t e c o n c e p t u a l i z a t i o n o f t h e t o t a l i n t e g r a t i v e p r o c e s s , we s h a l l s u g g e s t t h a t i n t e r m s o f d e c i s i o n - m a k i n g t h e f u n d a m e n t a l c o n t r a s t b e t w e e n t h e more and t h e l e s s i n t e g r a t e d r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m i s t h a t , i n t h e f o r m e r , a c t o r s , p o l i c i e s , s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s t e n d t o be o r i e n t e d p r i m a r i l y t o w a r d t h e r e g i o n as a w h o l e , w h i l e i n t h e l a t t e r , p r i m a r y r e f e r e n c e i s c o n s i s t e n t l y t o t h e n a t i o n - s t a t e . We a r e t h e r e f o r e c o n -c e r n e d w i t h t h e c o n d i t i o n s t h a t p r o d u c e c h a n g e f r o m t h e l a t t ' e r c o n d i t i o n i n t h e d i r e c t i o n o f t h e f o r m e r , and how t h i s change can be r e c o g n i z e d as h a v i n g o c c u r r e d . What s o r t o f f r a m e w o r k m i g h t be u s e d t o e x a m i n e t h i s p r o c e s s ? The c o m p r e h e n s i v e l i t e r a t u r e on d e c i s i o n -m a k i n g p r o v i d e s s u g g e s t i o n s as t o how we m i g h t s k e t c h o u t t h e t e r r i t o r y t o be i n v e s t i g a t e d . J u s t as d e c i s i o n - m a k i n g 25 m o d e l s r a n g e f r o m t h e p u r e l y r a t i o n a l " e c o n o m i c man", t h r o u g h Simon's a d d i t i o n o f e n v i r o n m e n t a l and p s y c h o -l o g i c a l c o n s t r a i n t s , t o v e r y c o m p l e x n o t i o n s o f t h e 7 p o l i c y - m a k i n g p r o c e s s , so a l s o c o n f l i c t m o d e l s r a n g e f r o m m a t h e m a t i c a l l y s i m p l e t w o - p e r s o n z e r o - s u m game t h e o r y , t h r o u g h more c o m p l i c a t e d p u r e l y c o m p e t i t i v e m o d e l s , t o S c h e l l i n g ' s c o m p l e x schemes o f i n t e r d e p e n d e n t , 8 m i x e d m o t i v e games. I n a l l t h e s e m o d e l s , d e c i s i o n o r c o n f l i c t , s i m p l e o r c o m p l e x , t h e r e a r e common e l e m e n t s i n t e r m s o f w h i c h we c a n a n a l y z e t h e p r o c e s s o f d e c i s i o n -m a k i n g i n p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . S p e c i f i c a l l y , i t i s i m p o r t a n t f i r s t t o see how i n f o r m a t i o n i s g a t h e r e d as t o a l t e r n a t i v e c o u r s e s o f a c t i o n and t h e i r c o n s e q u e n c e s i f f o l l o w e d , and how t h e s e c o n s e q u e n c e s a r e e v a l u a t e d i n t e r m s o f l i k e l i h o o d and p r e f e r e n c e s . Then we must ex a m i n e how c o n f l i c t s o v e r t h e f a c t u a l and v a l u e p r e m i s e s o f d e c i s i o n s a r e r e s o l v e d and how t h e outcomes a f f e c t t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . To d e s c r i b e t h i s p r o c e s s as i t r e l a t e s t o i n t e g r a t i o n we need a f r a m e w o r k w h i c h f o c u s e s , f i r s t , on t h e t y p e s o f a c t o r s i n v o l v e d ( r e p r e s e n t a t i v e s o f s t a t e s , i n t e r e s t g r o u p s and p a r t i e s w h e t h e r n a t i o n a l o r c r o s s - n a t i o n a l , t h e s u p r a n a t i o n a l b u r e a u c r a c y ) ; s e c o n d l y , on t h e n a t u r e 2 6 o f t h e i n t e r e s t s and i s s u e s i n v o l v e d ( s o u r c e s , w h e t h e r t h e i n t e r e s t s c o i n c i d e , c o n v e r g e o r c o n f l i c t , t h e n a t u r e o f s u p p o r t ) ; t h i r d l y , on t h e s t r u c t u r e s o f t h e e n v i r o n m e n t i n w h i c h t h e i n t e r a c t i o n o f t h e s e e l e m e n t s t a k e s p l a c e ( n a t u r e o f s o c i o - e c o n o m i c s y s t e m s , t y p e s o f o r g a n i z a t i o n s , e x t e n t o f f o r m a l i z e d r e l a t i o n s among s t a t e s ) ; f o u r t h l y , on t h e mode o f r e s o l u t i o n o f c o n f l i c t (minimum common d e n o m i n a t o r , s p l i t t i n g t h e d i f f e r e n c e , u p g r a d i n g common i n t e r e s t ) ; and f i n a l l y , on t h e n a t u r e o f t h e ou t c o m e s (how t h e y r e l a t e i n c o n t e n t t o t h e v i e w s o f e a c h a c t o r , w h e t h e r t h e y a r e a c c e p t e d by a l l , how t h e y a r e e n f o r c e d , and how t h e y a f f e c t c r u c i a l a r e a s o f i n t e r e s t ) . I n t h i s g e n e r a l f r a m e w o r k , t h e n , we s h a l l e x a m i n e v a r i a b l e s r e l a t i n g t o t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n and t o t h e c o n d i t i o n s f o r i n t e g r a t i o n . E v i d e n c e o f I n t e g r a t i o n 1. The a c t o r s i n v o l v e d i n d e c i s i o n - m a k i n g f o r t h e r e g i o n a l s y s t e m can be a good i n d i c a t i o n o f i t s l e v e l o f i n t e g r a t i o n . F i r s t o f a l l , t h e more t h e i n t e r e s t s o f t h e r e g i o n as a w h o l e a r e r e p r e s e n t e d by a c t o r s i n i m p o r t a n t d e c i s i o n a l r o l e s , t h e more l i k e l y i t i s t h a t t h e r e g i o n a l s y s t e m has a l r e a d y a t t a i n e d a h i g h l e v e l o f i n t e g r a t i o n . A t p r e s e n t , even i n t h e EEC, t h e number o f 27 a c t o r s i n s u c h r o l e s i s n o t g r e a t , and t h e r e r e m a i n s some a m b i g u i t y , f o r e x a m p l e , a s t o w h e t h e r C o m m i s s i o n e r M a n s h o l t r e p r e s e n t s f o r e m o s t t h e EEC C o m m i s s i o n , an a g r i c u l t u r e i n t e r e s t , o r t h e D u t c h . I n l e s s i n t e g r a t e d s y s t e m s t h e r e a r e f e w e r a m b i g u i t i e s o n l y b e c a u s e f e w e r s u c h r o l e s e x i s t ; i n more i n t e g r a t e d s y s t e m s we w o u l d e x p e c t t h e s e r o l e s t o be p r e d o m i n a n t i n most d e c i s i o n s . A n o t h e r i n d i c a t o r o f i n t e g r a t i o n w i t h r e s p e c t t o t h e a c t o r s m i g h t be t h e e x t e n t o f i n v o l v e m e n t o f r e g i o n a l l y - o r i e n t e d p o l i t i c i a n s , b u r e a u c r a t s , e x p e r t s and i n t e r e s t - g r o u p l e a d e r s compared t o t h e i n v o l v e m e n t o f t h e i r n a t i o n a l l y - o r i e n t e d c o u n t e r p a r t s . L i n d b e r g , f o r e x a m p l e , has s u g g e s t e d t h a t a r o u g h i n d e x c a n be d e r i v e d by m u l t i p l y i n g t h e number o f a n n u a l m e e t i n g s o f a s u i t a b l e i n t e r n a t i o n a l d e c i s i o n - m a k i n g body by t h e number o f o f f i c i a l s o f e a c h o f t h e above t y p e s i n v o l v e d b e f o r e 9 p r o p o s a l s emerge and d u r i n g t h e d e c i s i o n - p r o c e s s i t s e l f . O t h e r a s p e c t s r e l a t i n g t o t h e a c t o r s i n c l u d e t h e i m p o r t a n c e o f t h e i n t e r e s t t h e y r e p r e s e n t t o t h e d e c i s i o n a t h a n d , t h e i r b a s e s o f s u p p o r t , t h e i r c o m m i t t m e n t t o a p a r t i c u l a r outcome a t a l l c o s t s , and t h e i r a c c e s s b o t h t o i n f o r m a t i o n and t o c a p a b i l i t i e s f o r a c t i o n . I n s h o r t , t h e more t h a t d e c i s i o n s t a k e n t o i n t e g r a t e t h e r e g i o n a l i n t e r -t t n a t i o n a l s y s t e m a r e v i e w e d as 1 egijjmate and n e c e s s a r y a r e n a s 28 f o r t h e i n v o l v e m e n t o f p o w e r f u l and i n f l u e n t i a l n a t i o n a l and g r o u p i n t e r e s t s , t h e more l i k e l y i t i s t h a t t h e s y s t e m has a l r e a d y a t t a i n e d a s u b s t a n t i a l l e v e l o f i n t e g r a t i o n . 2, The n a t u r e o f t h e i n t e r e s t s and i s s u e s i n v o l v e d i n any d e c i s i o n r e l a t e d t o t h e i n t e g r a t i o n o f t h e s y s t e m i s an e x t r e m e l y i m p o r t a n t i n d i c a t i o n of t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n . F i r s t , we m i g h t a s k i f i n a g i v e n s i t u a t i o n t h e r e i s any k i n d o f a r e g i o n a l i n t e r e s t d i r e c t l y and e x p l i c i t l y i n v o l v e d . T hus i t i s p r o b a b l y good e v i d e n c e i n f a v o r o f i n t e g r a t i o n i n t h e EEC t h a t t h e Community i n t e r e s t i s q u i t e e x p l i c i t l y r e p r e s e n t e d by t h e C o m m i s s i o n i n most b a r g a i n i n g s e s s i o n s . On t h e o t h e r hand t h e f a c t t h a t F r a n c e i s i n c r e a s i n g l y c a l l i n g t h i s r o l e i n t o q u e s t i o n d e m o n s t r a t e s t h e f r a g i l i t y o f s u c h i n f e r e n c e s . R e g i o n a l i n t e r e s t s a r e o f t e n l e s s o p e n l y r e p r e s e n t e d . The t a c i t a c c e p t a n c e by t h e S i x , a t l e a s t u n t i l r e c e n t l y , o f t h e u l t i m a t e n e c e s s i t y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , i s one e x a m p l e o f t h e i n t e r n a l i z a t i o n o f s u c h i n t e r e s t s i n t h e s t a t e s t h e m s e l v e s . A g a i n , T a n g a n y i k a r e p r e s e n t e d a f o r m o f P a n -A f r i c a n i n t e r e s t when, a p p a r e n t l y q u i t e o u t o f p r o p o r t i o n t o any n a t i o n a l i n t e r e s t , she s u p p o r t e d E a s t A f r i c a n 10 f e d e r a t i o n i n t h e i l l - f a t e d 1963 n e g o t i a t i o n s . 29 I n i n t e r n a t i o n a l d e c i s i o n - m a k i n g a f f e c t i n g i n t e g r a t i o n , t h e p r i m a r y s o u r c e s o f demands and s u p p o r t a r e t h e s t a t e s , and b e y o n d them and o f t e n a r o u n d them, t h e v a r i o u s i n t e r e s t g r o u p s and p a r t i e s . C e r t a i n l y t h e r e i s no r e a s o n why i n t e g r a t i o n s h o u l d w i t n e s s any g r e a t e r c o n v e r g e n c e o r a g r e e m e n t among s u c h i n t e r e s t s t h a n b e f o r e . What we w o u l d e x p e c t , h o w e v e r , i s a g r e e m e n t on c e r t a i n r u l e s o f t h e game and on t h e e x t e n t t o w h i c h d i s a g r e e m e n t s s h o u l d be a l l o w e d t o go, a s w e l l as a c e r t a i n c o n s e n s u s t h a t r e g i o n a l d e c i s i o n - m a k i n g b o d i e s a r e t h e p r o p e r a r e n a f o r s u c h d i s p u t e s . 3, T u r n i n g t o t h e s t r u c t u r e o f t h e e n v i r o n m e n t , we c a n s e a r c h f o r e v i d e n c e o f i n t e g r a t i o n i n ' s e v e r a l a r e a s . One o f t h e s e - i s t h e e x t e n t o f i n t e r p e n e t r a t i o n o f n a t i o n a l and r e g i o n a l b u r e a u c r a c i e s . We w o u l d e x p e c t t h a t a more i n t e g r a t e d s y s t e m w o u l d h a v e a l a r g e b u r e a u c r a c y w h i c h draws f a i r l y f r e e l y on t h e c i v i l s e r v i c e s o f i t s m e m b e r - s t a t e s , and t h a t i n s u c h a s y s t e m t h e r e w o u l d be many h i g h - r a n k i n g b u r e a u c r a t s e i t h e r s e c o n d e d t o t h i s b u r e a u c r a c y o r , h a v i n g s e r v e d i n i t , i n f l u e n t i a l i n t h e i r own s t a t e ' s p o l i c y p r o c e s s . I n d e e d , t h e d e v e l o p m e n t o f e x e c u t i v e , l e g i s l a t i v e , b u r e a u c r a t i c and j u d i c i a l b o d i e s f o r t h e r e g i o n a l s y s t e m 30 and t h e i r i n f l u e n c e v i s a v i s n a t i o n a l i n s t i t u t i o n s can be a s t r o n g i n d i c a t i o n o f i n t e g r a t i o n . I t w o u l d be a good i n d i c a t i o n t h a t i n d i v i d u a l s t a t e s a r e n o t a b l e t o meet a l l t h e e c o n o m i c , m i l i t a r y and s o c i a l demands made on them, and h ave f o u n d i t n e c e s s a r y t o r e -f o c u s many o f t h e s e on t h e o r g a n s o f t h e l a r g e r s y s t e m . S u c c e s s f u l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , l i k e n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t , seems c l o s e l y t i e d t o t h e g r o w t h of a u n i v e r s a l i s t i c and f u n c t i o n a l l y s p e c i f i c b u r e a u c r a c y . 1 1 I n a d d i t i o n , t h e c l o s e r t h e r e g i o n a l s y s t e m i s t o h a v i n g a g e n e r a l l y - e l e c t e d a s s e m b l y and an e x e c u t i v e body w h i c h r e p r e s e n t s p r i m a r i l y t h e g e n e r a l i n t e r e s t , t h e more i t c a n be s a i d t o be i n t e g r a t e d . H e r e , h o w e v e r , we a r e t o u c h i n g on t h e n e r v e - e n d s o f n a t i o n a l s o v e r e i g n t y , f o r i m p l i e d i n t h e d e v e l o p m e n t o f s u c h i n s t i t u t i o n s i s a s h i f t f r o m u n a n i m i t y t o m a j o r i t y r u l e among s t a t e s . F r om t h e e v i d e n c e i n W e s t e r n E u r o p e , where t h e a c c e p t a n c e o f t h e programmed i n c r e a s e i n m a j o r i t a r i a n i s m has been a n y t h i n g b u t s mooth, f r o m t h e A f r i c a n e x p e r i e n c e , where" t h e p l a n n e d m a j o r i t a r -i a n i s m o f t h e OAU seems even more d i s t a n t , and i n d e e d f r o m a l l s u c h e x a m p l e s o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s , we must a t p r e s e n t draw t h e c o n c l u s i o n t h a t e i t h e r o u r c r i t e r i a a r e t o o d emanding o r t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n i s i n no c a s e v e r y h i g h i n t h i s r e s p e c t . 3 1 A f i n a l c o n s i d e r a t i o n h e r e i s t h e e f f e c t i v e s y s t e m - w i d e d e v e l o p m e n t o f i n t e r e s t g r o u p s and p o l i t i c a l p a r t i e s w h i c h f o c u s e x p e c t a t i o n s o n, seek a c c e s s t o , and r a i s e i s s u e s f o r , t h e r e g i o n a l i n s t i t u t i o n s . The e x i s t e n c e o f t h e l a t t e r i s o f c o u r s e e s s e n t i a l . The e x i s t e n c e o f c r o s s - n a t i o n a l i n d u s t r i a l o r g a n i z a t i o n s , y o u t h g r o u p s and t r a d e u n i o n s i n t h e s y s t e m , i s no s u b s t a n t i a l e v i d e n c e o f i n t e g r a t i o n , when, as i n A f r i c a , t h e i r demands and s u p p o r t c a n o n l y be e f f e c t i v e l y e x p r e s s e d and d i r e c t e d t h r o u g h n a t i o n a l g o v e r n m e n t s . 4. B o t h Haas and L i n d b e r g s u g g e s t t h a t a h i g h l e v e l o f i n t e g r a t i o n c a n be i n f e r r e d i f c o n f l i c t s i n t h e s y s t e m a r e r e s o l v e d p r e d o m i n a n t l y by " u p g r a d i n g t h e common i n t e r e s t " , t h a t i s , r e d e f i n i n g t h e c o n f l i c t "so as t o work o u t a s o l u t i o n a t a h i g h e r l e v e l , w h i c h a l m o s t i n v a r i a b l y i m p l i e s t h e e x p a n s i o n o f t h e mandate o r t a s k o f an i n t e r -1 2 n a t i o n a l o r n a t i o n a l g o v e r n m e n t a l a g e n c y " . D e c i s i o n s o f t h i s k i n d , as Haas p o i n t s o u t , a r e a s i g n i f i c a n t m o d i f i c a -t i o n o f t h e u s u a l d i p l o m a t i c f o r m s o f r e s o l u t i o n l i k e t h e "minimum common d e n o m i n a t o r " s e t t l e m e n t s o f c l a s s i c a l i n t e r s t a t e b a r g a i n i n g , o r t h e " s p l i t t i n g t h e d i f f e r e n c e " t e c h n i q u e o f m e d i a t i o n o r a r b i t r a t i o n . 32 The r e s o l u t i o n o f c o n f l i c t i n t h e h i g h l y i n t e g r a t e d r e g i o n a l s y s t e m , t h e n , g i v e s a m a j o r r o l e t o a c t o r s r e p r e s e n t i n g t h e i n t e r e s t s o f t h e s y s t e m as a w h o l e . A s s t a t e s become more i n t e r d e p e n d e n t and grow t o t a c i t l y a c c e p t r e g i o n a l g o a l s , t h e y a r e more l i k e l y t o t u r n o v e r d i f f i c u l t p r o b l e m s t o s u c h a t h i r d - p a r t y and t o r e l y on i n i t i a t i v e s f r o m i t . 5. As a c o n s e q u e n c e o f t h e above c o n d i t i o n s , we w o u l d e x p e c t t h a t t h e more i n t e g r a t e d t h e r e g i o n a l , s y s t e m , t h e more t h e o u t c o m e s o f i t ' s d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s e s w i l l r e f l e c t t h e p o s i t i o n s o f t h e r e g i o n a l i n s t i t u t i o n s . T h i s most c e r t a i n l y i s t h e c a s e i n t h e EEC, where t h e C o m m i s s i o n ' s p r o p o s a l s were i n s t r o n g e v i d e n c e i n t h e o u t c o m e s o f n e g o t i a t i o n s b o t h on t h e a g r i c u l t u r a l p o l i c y 13 and on t h e common e x t e r n a l t a r i f f . A n o t h e r i n d i c a t i o n o f t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n w i l l be i n t h e e x t e n t t o w h i c h o u t c o m e s a r e e n f o r c e a b l e by t h e i n s t i t u t i o n s o f t h e r e g i o n a l s y s t e m upon d i s s i d e n t m e m b e r - s t a t e s . The a c c e p t a n c e by s t a t e s o f s u c h a s i t u a t i o n w o u l d i m p l y s o l i d commitment on t h e i r p a r t t o t h e s y s t e m ' s g o a l s and t h e e s t a b l i s h m e n t o f l e g i t i m a c y on t h e p a r t o f t h e s u p r a n a t i o n a l i n s t i t u t i o n s . F i n a l l y , t h e o u t c o m e s o f d e c i s i o n - m a k i n g i n an i n t e g r a t e d s y s t e m 33 w i l l be more t h a n r h e t o r i c ; t h e y w i l l t e n d t o c o n t a i n s p e c i f i c o b j e c t i v e s and c o m m i t m e n t s , and w i l l u s u a l l y be d i r e c t e d t o m e e t i n g b a s i c f u n c t i o n a l n e e d s and f u r t h e r i n g t h e p r o g r a m o f i n t e g r a t i o n r a t h e r t h a n t o r e a f f i r m i n g l o n g - t e r m g o a l s and b o l s t e r i n g m o r a l e . I n c o n c l u s i o n , t h e n , t h e i n t e g r a t e d r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m , a t l e a s t i n t e r m s o f t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s o f d e c i s i o n - m a k i n g , i s l i k e l y t o be c h a r a c t e r i z e d by a l a r g e number o f s y s t e m - o r i e n t e d r a t h e r t h a n n a t i o n a l l y o r i e n t e d a c t o r s , by an i n c r e a s i n g t e n d e n c y t o d e f i n e i s s u e s i n t e r m s o f s y s t e m i n t e r e s t s , and by a g r o w t h i n s y s t e m - w i d e g o v e r n m e n t a l i n s t i t u t i o n s and i n t e r e g r o u p s w i t h p a r t i c u l a r i n f l u e n c e i n t h e r e s o l u t i o n o f i n t e r s t a t e c o n f l i c t s r e l a t i n g t o i n t e g r a t i o n , and by r e s o l u t i o n o f c o n f l i c t s t h r o u g h u p g r a d i n g t h e common i n t e r e s t . C o n d i t i o n s f o r I n t e g r a t i o n H a v i n g s u g g e s t e d some ways o f i n f e r r i n g t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n i n a r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m f r o m t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s o f d e c i s i o n - m a k i n g among i t s members, we must now exa m i n e t h e e x t e n t t o w h i c h t h e s e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s c a n a c t as c o n d i t i o n s f a v o r a b l e t o i n t e g r a t i o n . A s i s e v i d e n t i n many s t u d i e s o f t h e 3 4 i n t e g r a t i v e p r o c e s s , s u c h a d i s t i n c t i o n b e t ween t h e c o n d i t i o n s f o r and t h e m a n i f e s t a t i o n s o f p o l i t i c a l i n t e -1 4 g r a t i o n c a n n o t a l w a y s be s h a r p l y d r a w n . A l t h o u g h t h i s can be c o n c e p t u a l l y awkward, i t seems t r u e t o s a y t h a t many v a r i a b l e s w h i c h a p p e a r a t f i r s t t o be m a n i f e s t a -t i o n s o f a h i g h l e v e l o f i n t e g r a t i o n a l s o f e e d b a c k i n t o 1 5 t h e p r o c e s s as c o n d i t i o n s f o r i t s f u r t h e r d e v e l o p m e n t . 1 . S e v e r a l c o n d i t i o n s f o r p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n r e l a t e t o t h e t y p e s o f a c t o r s i n v o l v e d . One o f t h e most i m p o r t a n t o f t h e s e i s what m i g h t be c a l l e d " e l i t e c o m p l e m e n t a r i t y " . A h i g h l e v e l o f c o m p a t i b i l i t y i n t h e b a s i c v a l u e s , o u t l o o k s , s o c i o - e c o n o m i c and c u l t u r a l b a c k -g r o u n d s o f t h o s e most c l o s e l y c o n c e r n e d w i t h t h e m a k i n g o f f o r e i g n p o l i c y i n t h e v a r i o u s s t a t e s o f t h e s y s t e m , w o u l d seem t o f a v o r i n t e g r a t i o n . To a g r e a t e x t e n t , t h e c u r r e n t f r a g m e n t a t i o n o f t h e P a n - A f r i c a n movement shows t h e e f f e c t o f common e l i t e e x p e r i e n c e s w i t h d i f f e r e n t c o l o n i a l p owers i n d i f f e r e n t p a r t s o f t h e c o n t i n e n t . P a r t i c u l a r l y i n r e g i o n s where t h e e l e m e n t s o f p o l i t i c a l s t a b i l i t y and m i n i m a l n a t i o n a l i n t e g r a t i o n a r e l a c k i n g , t h e c o m p o s i t i o n o f e l i t e c o m p l e m e n t a r i t y can c h a n g e r a d i c a l l y . The r e c e n t r e p l a c e m e n t o f Nkrumah by a m i l i t a r y r e g i m e i n Ghana i s a d r a m a t i c e x a m p l e o f t h e e f f e c t o f 35 i n t e r n a l p o l i t i c s on t h e e l i t e s i n v o l v e d i n t h e i n t e -g r a t i v e p r o c e s s . A n o t h e r c o n d i t i o n c o n d u c i v e t o i n t e g r a t i o n i s t h e e f f e c t i v e p r e s e n c e i n i n t e r s t a t e n e g o t i a t i o n s o f a c t o r s who c a n " p r e s e n t t h e d o s s i e r " f o r t h e r e g i o n a l s y s t e m a s a w h o l e . The EEC C o m m i s s i o n , as L i n d b e r g p o i n t s o u t , h a s t h r e e p r i n c i p a l r e s o u r c e s : a m o n o p o l y on Community p o l i c y i n i t i a t i v e s , a m o n o p o l y on e x p e r t i s e , and t h e c a p a c i t y t o a c t as a c a t a l y s t t h r o u g h m e d i a t i o n , ^ T h e s e r e s o u r c e s have been o b t a i n e d b o t h t h r o u g h t h e p r o v i s i o n s o f t h e T r e a t y o f Rome and t h r o u g h t h e w i l l i n g n e s s o f t h e s t a t e s t o l o o k t o t h i r d - p a r t y i n i t i a t i v e s r a t h e r t h a n a bandon hope o f a g r e e m e n t on p a r t i c u l a r i s s u e s . N o t h i n g l i k e t h e C o m m i s s i o n ' s autonomous r o l e h a s d e v e l o p e d y e t i n o t h e r s y s t e m s . I t c o u l d be a r g u e d t h a t a t l e a s t u n t i l r e c e n t l y t h e S o v i e t U n i o n p l a y e d a somewhat s i m i l a r r o l e i n Comecon, a l t h o u g h t h e methods may h a v e d i f f e r e d . A l s o , e x t e r n a l a c t o r s , s u c h as t h e U n i t e d S t a t e s w i t h r e s p e c t t o L a t i n A m e r i c a and B r i t a i n w i t h r e s p e c t t o numerous p o s t - -c o l o n i a l f e d e r a t i o n e f f o r t s , seem t o have p e r f o r m e d s i m i l a r f u n c t i o n s t o t h o s e o f t h e C o m m i s s i o n i n t h e p r o m o t i o n o f 1 7 t h e "community i n t e r e s t " . What, f i n a l l y , o f t h e r o l e o f c r e a t i v e s t a t e s m a n s h i p ? P o l i t i c a l s c i e n t i s t s h ave a n a t u r a l s u s p i c i o n o f t h e "man on 36 h o r s e b a c k " t h e o r y o f p o l i t i c a l c h a n g e . B u t s u r e l y one need n o t a s c r i b e s u c h e q u e s t r i a n l e a n i n g s . t o " E u r o p e a n s " l i k e M o n n e t , Schuman and H a l l s t e i n , t o a c k n o w l e d g e t h e e f f e c t s o f t h e i r a b i l i t y t o b r i d g e c r u c i a l g aps i n n e g o t i a -t i o n s by p r o p o s i n g new p a c k a g e d e a l s o r c o m p r o m i s e s , o r t o d e v e l o p p r a c t i c a l schemes f o r t h e d e v e l o p m e n t o f i n t e g r a t i o n . I n o t h e r s e t t i n g s , h o w e v e r , s u c h as A f r i c a , where t h e i d e o l o g i c a l e l e m e n t has g r e a t e r w e i g h t t h a n t h e u t i l i t a r i a n , t h e " h e r o " , o r t h e c h a r i s m a t i c l e a d e r , i f he can d e m o n s t r a t e t h a t he i s A f r i c a n f i r s t and n a t i o n a l i s t s e c o n d , c o u l d p l a y t h e s o r t o f r o l e i n P a n - A f r i c a n move-1 8 ments t h a t he u n d o u b t e d l y p l a y e d i n n a t i o n a l i s t movements. 2. T u r n i n g now t o t h e i n t e r e s t and i s s u e s i n v o l v e d , we come t o t h e q u e s t i o n o f what t y p e s o f r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n n a t i o n a l p o l i c i e s g e n e r a l l y p r o d u c e i n t e g r a t i o n . I n most i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s , c l e a r l y i d e n t i t y o f i n t e r e s t s i s r a r e . I t i s a m a j o r theme i n t h e work o f Haas and L i n d b e r g , h o w e v e r , t h a t c o n v e r g e n c e , and n o t i d e n t i t y o f i n t e r e s t s , i s t h e b a s i s 19 f o r i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . S t a t e s , t h e n , s u p p o r t i n t e g r a t i o n f o r d i f f e r e n t r e a s o n s ; Such c o n v e r g e n c e , m o r e o v e r , may n o t a l w a y s be i m m e d i a t e , and h e r e t h e a c t u a l d e c i s i o n - m a k i n g s i t u a t i o n c a n h a v e an e f f e c t on a c t o r s ' o b j e c t i v e s . A c c o r d i n g t o S n y d e r " c e r t a i n o b j e c t i v e p r o p e r t i e s o f a s i t u a t i o n w i l l be p a r t i a l l y r e s p o n s i b l e f o r t h e r e a c t i o n s and o r i e n t a t i o n s o f 37 t h e d e c i s i o n - m a k e r s " and " t h e a s s i g n m e n t o f p r o p e r t i e s t o a s i t u a t i o n by t h e d e c i s i o n - m a k e r s i s i n d i c a t i v e o f c l u e s t o t h e r u l e s w h i c h may have g o v e r n e d t h e i r 2 0 p a r t i c u l a r r e s p o n s e s " . One s u c h p r o p e r t y , as N o r t h , K o c h and Z i n n e s have s u g g e s t e d , i s t h e v e r y f a c t t h a t by b e i n g i n a d e c i s i o n a l s i t u a t i o n , no m a t t e r how c o n f l i c t - l a d e n i t may b e , a c t o r s a r e i n c o n t a c t and c o m m u n i c a t i o n and 2 1 h e n c e u n d e r some i n t e g r a t i v e i n f l u e n c e . A s e c o n d s u c h p r o p e r t y more c l o s e l y r e l a t e d t o t h e i s s u e s i s t h e p r e s s u r e t o a c t . I n t h e EEC, f o r e x a m p l e , t h e r e q u i r e m e n t s o f a common p o s i t i o n f o r t h e a p p r o a c h i n g GATT n e g o t i a t i o n s h a s t e n e d t h e c o n c l u s i o n o f b a r g a i n i n g o v e r t h e common e x t e r n a l t a r i f f . O t h e r p r o p e r t i e s o f d e c i s i o n a l s i t u a -t i o n s t h a t a r e r e l e v a n t t o t h e c r e a t i o n and e x p l o i t a t i o n o f c o n v e r g i n g i n t e r e s t s , a r e t h e e x t e n t t o w h i c h p a r t i c u l a r i s s u e s a r e c r u c i a l t o p a r t i c u l a r n a t i o n s ( i ; e . , a g r i c u l t u r e t o t h e N e t h e r l a n d s ) and how t h e p r o b l e m i s v i e w e d i n t e r m s o f i t s m a j o r f u n c t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c ( m o r a l , p o l i t i c a l , 2 2 e c o n o m i c , s o c i a l , m i l i t a r y ) . The c o n v e r g e n c e o f n a t i o n a l i n t e r e s t s , t h e n , i s a c r u c i a l c o n d i t i o n f o r t h e p r o g r e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , b u t i t i s a c o n d i t i o n w h i c h c a n be r e n d e r e d more e f f e c t i v e , i f n o t i n f a c t o f t e n b r o u g h t i n t o b e i n g , , by c e r t a i n p r o p e r t i o f t h e d e c i s i o n - m a k i n g s i t u a t i o n . 38 3. I n t h e s t r u c t u r e o f t h e e n v i r o n m e n t we c a n i d e n t i f y s e v e r a l c o n d i t i o n s w h i c h s h o u l d f a v o r i n t e g r a -t i o n . Q u i t e a p a r t f r o m t h e i m p o r t a n t q u e s t i o n o f f u n c t i o n a l i n t e r d e p e n d e n c e , w h i c h w i l l be d i s c u s s e d i n t h e n e x t c h a p t e r , t h e e x i s t e n c e o f a t r a d i t i o n o f a t l e a s t some common d e c i s i o n - m a k i n g b e t w e e n t h e s t a t e s c a n be o f a i d t o f u r t h e r i n t e g r a t i o n . V e r y o f t e n , as w i t h C a n a d a , t h e U n i t e d S t a t e s and t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n o r NORAD, t h e s e t r a d i t i o n s and t h e i n s t i t u t i o n s r e p r e s e n t i n g them may i n d i c a t e t h e e x i s t e n c e o f what D e u t s c h c a l l s a 2 3 " p l u r a l i s t i c s e c u r i t y c o m m u n i t y " , w h i c h may l e a d t o a g r e a t e r d e g r e e o f i n t e g r a t i o n . F u n c t i o n a l i s t s , h o w e v e r , o f t e n o v e r p l a y t h i s c o n d i t i o n ; a t h i r t y - y e a r o l d c u s t o m s u n i o n and e x t e n s i v e c o - o p e r a t i o n i n t h e E a s t A f r i c a n Common S e r v i c e s O r g a n i z a t i o n were n o t s u f f i c i e n t c o n d i t i o n s f o r p o l i t i c a l f e d e r a t i o n o f K e n y a , Uganda and T a n g a n y i k a i n 24 1963 . A n o t h e r c o n d i t i o n o f t h i s t y p e i s t h e e x i s t e n c e o f a " t r a i t e c a d r e " . T h i s i s a t r e a t y , o f w h i c h t h e T r e a t y o f Rome i s a p r o t o t y p e , w h i c h b i n d s s t a t e s t o a g r e e w i t h i n s p e c i f i e d t i m e - l i m i t s on s p e c i f i c p o l i c i e s l e a d i n g t o t h e g e n e r a l s h a r e d o b j e c t i v e o f i n t e g r a t i o n . As p o i n t e d o u t e a r l i e r , t h e f a c t t h a t s t a t e s a r e h e r e b y 39 2 5 "condamnes a r e u s s i r " , h a s l e d t a t l e a s t i n t h e E u r o p e a n e x p e r i e n c e , t o r e l i a n c e on a Community b u r e a u -c r a c y and e x e c u t i v e w h i c h c a n t a k e r e a l i n i t i a t i v e s i n f u r t h e r i n g i n t e g r a t i o n . T h e r e a r e s e v e r a l p r o b l e m s r e l a t i n g t o t h e e c o n o m i c and s o c i a l e n v i r o n m e n t o f d e c i s i o n - m a k i n g w h i c h we must t o u c h on h e r e and r e t u r n t o i n more d e t a i l l a t e r . D e c i s i o n s a r e n o t made i n a vacuum, and i t w o u l d a p p e a r t h a t i n t e g r a t i o n i n t e r m s o f d e c i s i o n - m a k i n g i s more l i k e l y t o f l o u r i s h i n an a t m o s p h e r e o f e c o n o m i c , s o c i a l and m i l i t a r y i n t e r d e p e n d e n c e . We c a n o n l y g e t a r o u n d t h e n o t i o n , b a s e d on t h e E u r o p e a n e x p e r i e n c e , t h a t a h i g h l e v e l o f e c o n o m i c and s o c i a l d e v e l o p m e n t i n t h e r e g i o n i s n e c e s s a r y f o r s u c h i n t e r d e p e n d e n c e , and h e n c e f o r i n t e -g r a t i o n , i f we i n t e r p r e t " i n t e r d e p e n d e n c e " so b r o a d l y as t o i n c l u d e t h e common n e e d , f o r e x a m p l e , i n L a t i n A m e r i c a n 2 6 c o u n t r i e s , o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . A s i m i l a r p r o b l e m i s r a i s e d w i t h r e s p e c t t o p l u r a l i s m . Haas a r g u e s t h a t i n t h e i n t e g r a t i n g s y s t e m t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s p r o d u c e d by i n t e r s t a t e b a r g a i n i n g on a r e g i o n a l l e v e l r a p i d l y become c e n t r e s t o w h i c h p o l i t i c a l p a r t i e s and g r o u p s w i t h c r o s s - n a t i o n a l i n t e r e s t s s e e k 2 7 a c c e s s . T h i s i n t u r n i n c r e a s e s f u t u r e demands and s u p p o r t f o r i n t e g r a t i o n . T h e r e a r e , h o w e v e r , s e v e r a l 40 p r o b l e m s i n a p p l y i n g t h i s m o d e l o u t s i d e W e s t e r n E u r o p e . F i r s t , as H o f f m a n n p o i n t s o u t , g r o u p t h e o r y i s r e a l l y r e l e v a n t t o i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s o n l y o n c e 2 g n a t i o n s a r e engaged i n c o m m u n i t y - b u i l d i n g . Hence i n any r e g i o n a l s y s t e m where t h e s t a t e s c o n t i n u e t o i n t e r a c t w i t h o u t r e l i n q u i s h i n g n a t i o n a l s o v e r e i g n t y i n s p e c i f i c f u n c t i o n a l a r e a s , t h e Haas a p p r o a c h i s n o t u s e f u l . S e c o n d l y , i n n o n - W e s t e r n a r e a s p a r t i e s t e n d t o e s p o u s e " w o r l d - v i e w s " r a t h e r t h a n p r a g m a t i c g o a l s , and g r o u p s 29 t e n d t o be n o n - a s s o c i a t i v e and f u n c t i o n a l l y d i f f u s e . T hus p l u r a l i s m , as Haas d i s c u s s e s i t , w o u l d seem t o be an i m p o r t a n t c o n d i t i o n f o r p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n o n l y i f c e r t a i n o t h e r c o n d i t i o n s , a k i n t o t h o s e f o u n d i n E u r o p e , a r e p r e s e n t as w e l l . We may f i n d t h a t what g r o u p s do e x i s t i n l e s s p l u r a l i s t i c s o c i e t i e s h ave d i f f e r e n t e f f e c t s on i n t e g r a t i o n . 4. The ways i n w h i c h c o n f l i c t s a r e r e s o l v e d i n i n t e r s t a t e d e c i s i o n - m a k i n g can a c t a s c o n d i t i o n s f o r i n t e g r a t i o n . " U p g r a d i n g t h e common i n t e r e s t " , b e c a u s e i t i s most c o n d u c i v e t o " s p i l l o v e r " f r o m one f u n c t i o n a l s e c t o r t o o t h e r s , i s c l e a r l y t h e mode o f a c c o m m o d a t i o n most l i k e l y t o en h a n c e i n t e g r a t i o n . S e t t l e m e n t s o f t h i s t y p e a t l e a s t p a r t i a l l y s a t i s f y e v e r y p a r t y ' s e x p e c t a t i o n s . T h o s e who come o u t s e c o n d b e s t i n n e g o t i a t i o n s a r e r e s t r a i n e d 4 1 f r o m o p t i n g o u t o r w r e c k i n g t h e p r o c e e d i n g s , n o t by any a l t r u i s m , b u t by t h e e x p e c t a t i o n t h a t i n t h e l o n g r u n t h e r e i s more t o be g a i n e d t h a n l o s t t h r o u g h c o - o p e r a t i o n w i t h t h e o t h e r s t a t e s . The e x i s t e n c e o f s u c h an o u t l o o k on t h e p a r t o f s t a t e s i s a n e c e s s a r y c o n d i t i o n f o r t h e d e v e l o p m e n t o f m a j o r i t a r i a n d e c i s i o n - m a k i n g among them. I n t h e OAU t h i s c o n d i t i o n does n o t seem t o be p r e s e n t : t o u g h d e c i s i o n s a r e g e n e r a l l y e i t h e r s h e l v e d by t h e C o u n c i l o f M i n i s t e r s o r h a n d e d on f o r d i p l o m a t i c d i s c u s s i o n by t h e Heads o f S t a t e ; and l o b b i e s and g r o u p s i n t h e OAU a r e t e m p t e d t o 3 0 w r e c k n e g o t i a t i o n s r a t h e r t h a n a b a n d o n t h e i r c l a i m s . A c c o m m o d a t i o n by " u p g r a d i n g t h e common i n t e r e s t " a n d , t o some e x t e n t , by " s p l i t t i n g t h e d i f f e r e n c e " c a n h ave i m p o r t a n t e f f e c t s on i n t e g r a t i o n t o t h e e x t e n t t h a t i t r e s u l t s i n t h e g r o w t h o f i n s t i t u t i o n s w h i c h a c t f o r t h e common i n t e r e s t i n f u t u r e n e g o t i a t i o n s . I n d e e d , N o r t h , K o c h and Z i n n e s a r g u e t h a t one o f t h e m a j o r e f f e c t s o f c o n f l i c t on i n t e g r a t i o n i s t h e emergence o f a new o r g a n i z a -t i o n , t h e d e v e l o p m e n t o f w h i c h w i l l be d e p e n d e n t on " k e y v a r i a b l e s " s i m i l a r t o many o f t h o s e we h a v e d i s c u s s e d i n 3 1 t h i s s e c t i o n . 5. The n a t u r e o f d e c i s i o n a l o u t c o m e s c a n a l s o e f f e c t t h e p r o g r e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . I n t h i s c o n n e c t i o n t h e t i m i n g o f r e a l l o c a t i o n i s o f p a r t i c u l a r 42 i m p o r t a n c e . I f a d e c i s i o n a l outcome c a l l s f o r t o o much s a c r i f i c e by a p a r t i c u l a r s t a t e b e f o r e i t s commitment t o t h e i n t e g r a t i n g s y s t e m has c o m p l e t e l y j e l l e d , d i s -i n t e g r a t i o n may f o l l o w , as i t d i d i n t h e B r i t i s h West 3 2 I n d i e s and i n t h e E g y p t - S y r i a u n i o n . Outcomes a l s o a i d i n t e g r a t i o n i f t h e y s e r v e t o p e r p e t u a t e p e r c e p t i o n s t h a t p r o g r e s s i s b e i n g made i n i n t e g r a t i o n . A s L i n d b e r g n o t e s , EEC d e c i s i o n - m a k e r s were d e s p e r a t e f o r a r e s o l u t i o n o f t h e a g r i c u l t u r a l d e a d l o c k ; " S o m e t h i n g had t o be done i f t h e Community were t o a v o i d t h e p o l i t i c a l l y and p s y c h o l o g i c a l l y d a m a g i n g t w i n f a i l u r e s o f b e i n g u n a b l e t o c o m p l e t e t h e a c c e l e r a t i o n , and o f h a v i n g t o a d m i t t h a t t h e g o a l s o f t h e f i r s t s t a g e r e m a i n e d 3 3 u n a c h i e v e d . . . " . The o u t c o m e s a l s o a i d i n t e g r a t i o n t o t h e e x t e n t t h a t c e n t r a l i n s t i t u t i o n s a r e c h a r g e d w i t h t h e i r e x e c u t i o n and e n f o r c e m e n t . I f t h e t a s k s a r e s p e c i f i c i n n a t u r e , t h e i n s t i t u t i o n s ' r o l e may be p.u r e l y t e c h n i c a l ; i f t h e t a s k s a r e open t o some i n t e r p r e t a t i o n , t h e i n s t i t u t i o n s may f i n d room t o t a k e i n i t i a t i v e s and i n c r e a s e t h e i r m a n d a t e . F i n a l l y , we must c o n s i d e r t h e amount o f c o n t r o v e r s y and i m p o r t a n c e a t t a c h e d t o a g i v e n d e c i s i o n . P o v o l n y n o t e s t h e p r o p e n s i t y , n o t p e c u l i a r t o A f r i c a n s t a t e s m e n , f o r a g r e e m e n t t o be s t r o n g e s t on t h e d e c i s i o n s t h a t a r e t h e 43 3 4 l e a s t p r o d u c t i v e f o r i n t e g r a t i o n . C l e a r l y p r o g r e s s i n i n t e g r a t i o n c a n o n l y come a b o u t t o t h e e x t e n t t h a t d e c i s i o n s a r e s o o n e r o r l a t e r f o r t h c o m i n g i n t h e i s s u e s t h a t d i v i d e s t a t e s as w e l l a s on t h o s e t h a t u n i t e them. C o n c l u s i o n : The D y n a m i c s o f t h e P r o c e s s The m a i n a r g u m e n t o f t h i s c h a p t e r has been t h a t i t i s p o s s i b l e t o draw c o n c l u s i o n s a b o u t t h e l e v e l o f i n t e -g r a t i o n i n an i n t e r n a t i o n a l s y s t e m f r o m t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s o f i n t e r - s t a t e d e c i s i o n - m a k i n g . M o r e o v e r , t h e s e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s w i l l t h e m s e l v e s a c t as c o n d i t i o n s f a v o r i n g i n t e g r a t i o n . To c o n c l u d e t h e d i s c u s s i o n o f t h e d e c i s i o n - m a k i n g d i m e n s i o n i t w o u l d be u s e f u l t o t r y and s k e t c h o u t a v i e w o f t h e a c t u a l d y n a m i c s o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s as i t c o n c e r n s d e c i s i o n - m a k i n g . The s t a r t i n g p o i n t we c a n draw f r o m H o f f m a n n ' s a n a l y s i s o f t h e c o m p l e x i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s h i p s i n t h e A t l a n t i c Community, I n any p o t e n t i a l l y i n t e g r a t e d i n t e r -n a t i o n a l s y s t e m s u c h as t h i s t h e r e a r e a t l e a s t f o u r t y p e s o f i n t e r a c t i o n among s t a t e s a l l a t t h e same t i m e : f i r s t , d e s p i t e bonds t h a t may e x i s t , t h e s t a t e s c a n a c t t o w a r d s one a n o t h e r as s o v e r e i g n e n t i t i e s ; s e c o n d l y , t h e r e may be one s t a t e i n t h e s y s t e m w h i c h , i n some a r e a s o f common i n t e r e s t s , i s a l m o s t c o m p l e t e l y d o m i n a n t ; t h i r d l y , w i t h i n t h e s y s t e m t h e r e may be s u b g r o u p i n g s o f s t a t e s w h i c h a c t t o g e t h e r i n c e r t a i n p o l i c y a r e a s ; f i n a l l y , t h e r e a r e 44 t h e r e l a t i o n s h i p s where t h e s t a t e s i n t e r a c t as members 35 of a p o s s i b l e p o l i t i c a l c o m m u n i t y . I n t h e f i r s t t h r e e c a s e s t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m can be s a i d t o r e s e m b l e a p r i m i t i v e p o l i t i c a l s y s t e m , where f o r m a l , e f f e c t i v e s y s t e m - w i d e g o v e r n m e n t i s a b s e n t , members u s e v i o l e n c e , t h r e a t s and s e l f - h e l p t o a c h i e v e o b j e c t i v e s , l a w i s d e r i v e d f r o m c u s t o m o r f r o m e x p l i c i t , p a r t i c u l a r b a r g a i n i n g r e l a t i o n s , and p o l i t i c a l u n i t s w i t h i n t h e s y s t e m a r e f u n c t i o n a l l y d i f f u s e . P o l i t i c a l i n t e -g r a t i o n i n v o l v e s t h e e x p a n s i o n o f t h e f o u r t h t y p e o f r e l a t i o n s h i p i n t o p o l i c y a r e a s where t h e p r e v i o u s t h r e e a t p r e s e n t a r e p r e d o m i n a n t . I n t h e d e c i s i o n - m a k i n g d i m e n s i o n , t h e n , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n v o l v e s t h e d e v e l o p m e n t o f a l e g i t i m a t e s u p r a n a t i o n a l g o v e r n m e n t w i t h r e a l p o w e r s i n p o l i c y a r e a s t r a d i t i o n a l l y u n d e r t h e p u r v i e w o f n a t i o n a l s t a t e s . P o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , l i k e n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t , has many o t h e r a s p e c t s as w e l l , b u t i n b o t h c a s e s t h e g r o w t h o f p o l i c y - m a k i n g , a d m i n i s t r a t i v e and l e g a l s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s f o r t h e s y s t e m as a w h o l e i s o f f i r s t p r i o r i t y . The end o f t h e p r o c e s s need n o t be c o n c e p t u a l i z e d as c o m p l e t e c e n t r a l i z a t i o n and t h e o b l i t e r a t i o n o f t h e o t h e r t h r e e t y p e s o f r e l a t i o n s h i p s , and i n d e e d o f t h e s t a t e s t h e m s e l v e s . I n d e e d t h i s i s u n l i k e l y and u n n e c e s s a r y . I n t e g r a t i o n i s u n d e r t a k e n by s t a t e s b e c a u s e t h e y c a n n o t 45 a l o n e meet a l l t h e demands made on them; i t s h o u l d t h e r e -f o r e d e v e l o p o n l y so f a r as i s n e c e s s a r y f o r t h o s e demands t o be met. W i t h i n t h e f r a m e w o r k o f a f e d e r a l u n i o n , t h e n , s t a t e s may s t i l l , w i t h i n l i m i t e d s p h e r e s , i n t e r a c t i n ways not c h a r a c t e r i s t i c o f p o l i t i c a l c o m m u n i t i e s . A t any s t a g e i n t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n t h e d e c i s i o n - m a k i n g d i m e n s i o n , demands a r e e x e r t i n g p r e s s u r e on s t a t e s , s t a t e s a r e s e e k i n g new c a p a b i l i t i e s t o meet them w h i l e r e s i s t i n g e n c r o a c h m e n t s on s o v e r e i g n t y , and t h e v a r i o u s t y p e s o f i n t e r a c t i o n s a r e c o e x i s t i n g u n -e a s i l y i n t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . We t h u s have t h e e l e m e n t s b o t h o f a c r i s i s o f l e g i t i m a c y and o f a c r i s i s o f p e n e t r a t i o n . The c o n t i n u e d p r o g r e s s o f i n t e g r a t i o n d e pends on w h e t h e r a g r e e m e n t c a n be r e a c h e d on t h e p r o p e r e x t e n t t o w h i c h s u p r a - n a t i o n a l d e c i s i o n - m a k i n g s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s s h o u l d make i n r o a d s i n t o a r e a s o f n a t i o n a l p o l i c y - m a k i n g , and on w h e t h e r t h e s u p r a - n a t i o n a l i n s t i t u t i o n s c a n make t h e i r p o l i c i e s f e l t and meet demands i n a l l p a r t s o f t h e s y s t e m . The o v e r c o m i n g o f t h e s e two c r i s e s w i l l t o some e x t e n t be a c o n s e q u e n c e o f t h e t y p e s o f a c t o r s i n v o l v e d i n d e c i s i o n - m a k i n g , t h e n a t u r e o f t h e i n t e r e s t s and i s s u e s , t h e s t r u c t u r e o f t h e e n v i r o n m e n t , t h e mode o f r e s o l u t i o n and t h e n a t u r e o f t h e o u t c o m e s o f s p e c i f i c c o n f l i c t s . I n a d d i t i o n , h o w e v e r , o t h e r v a r i a b l e s r e l a t e d t o t h e e c o n o m i c , m i l i t a r y , s o c i a l and c u l t u r a l f u n c t i o n s o f t h e s y s t e m , t o c o m m u n i c a t i o n s p a t t e r n s i n t h e s y s t e m , and t o t h e a t t i t u d e s o f i t s members, w i l l a l s o h ave i m p o r t a n t e f f e c t s i n t h e s e d e v e l o p m e n t a l c r i s e s . T h e s e w i l l d i s c u s s e d i n t h e c h a p t e r s w h i c h f o l l o w . 47 FOOTNOTES CHAPTER 2 E x a m p l e s o f a p p r o a c h e s t h a t do n o t e x p l i c i t l y r e l a t e t h e n o t i o n o f p o l i t i c s w i t h t h e i n s t i t u t i o n s o f gov e r n m e n t a r e D.H. L a s s w e l l and A. K a p l a n , Power and  S o c i e t y f New H a v e n , Y a l e U n i v . P r e s s , 1950 ; J.D.B. M i l l e r , The N a t u r e o f P o l i t i c s , P e n g u i n B o o k s , 1962; and t h e p o l i t i c a l - s o c i o l o g i c a l t r a d i t i o n r e p r e s e n t e d by S.M. L i p s e t , P o l i t i c a l M a n f New Y o r k , D o u b l e d a y , 1960; and A. E t z i o n i , A. C o m p a r a t i v e A n a l y s i s o f Complex  O r g a n i z a t i o n s , G l e n c o e , The F r e e P r e s s , 1961. 2 I . C l a u d e , Swords I n t o P l o w s h a r e s . 3rd e d i t i o n , r e v i s e d , New Y o r k , Random H o u s e , 1964, p. 103. 3 S. H o f f m a n n , " D i s c o r d i n Community: t h e N o r t h A t l a n t i c A r e a as a P a r t i a l I n t e r n a t i o n a l S y s t e m " , I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n , 17:3, 1963, p. 529. 4 L . L i n d b e r g , "The P o l i t i c a l D y n a m i c s o f E u r o p e a n  E c o n o m i c I n t e g r a t i o n . S t a n f o r d U n i v . P r e s s , 1963, p. 278. I b i d . , p. v i i . 6 T I b i d . , p. 6. See, i n p a r t i c u l a r , A. Downs, An E c o n o m i c T h e o r y  of D e m o c r a c y . New Y o r k , H a r p e r , 1957; t h e a r t i c l e s on d e c i s i o n - m a k i n g by L a s s w e l l , L i n d b l o m , Simon and H i l s m a n i n N. P o l s b y e t a l ( e d s . ) , P o l i t i c s and S o c i a l L i f e , B o s t o n , H o u g h t o n M i f f l i n , 1963; and R. S n y d e r e t a l ( e d s . ) , F o r e i g n P o l i c y D e c i s i o n - M a k i n g , G l e n c o e , The F r e e P r e s s , 1963. T. S c h e l l i n g , The S t r a t e g y o f C o n f l i c t , New Y o r k , O x f o r d U n i v . P r e s s , 1963. 9 L i n d b e r g , op c i t . , p. 58. 4 8 1 0 J . N y e , Pan A f r i c a n i s m a n d E a s t A f r i c a n  I n t e g r a t i o n t C a m b r i d g e , H a r v a r d U n i v . P r e s s , 1 9 6 5 , pp. 2 0 4 - 7 . ''""'"The b e s t d i s c u s s i o n o f t h e r e l a t i o n s h i p o f b u r e a u c r a c y t o p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t i s i n J . L a P a l o m b a r a ( e d . ) , B u r e a u c r a c y and P o l i t i c a l D e v e l o p m e n t t P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1 9 6 3 , p a r t i c u l a r l y t h e c h a p t e r by S.N. E i s e n s t a d t . 1 2 See E. H a a s , " I n t e r n a t i o n a l I n t e g r a t i o n : t h e E u r o p e a n and t h e U n i v e r s a l P r o c e s s " , i n I n t e r n a t i o n a l  P o l i t i c a l C o m m u n i t i e s , New Y o r k , D o u b l e d a y , 1 9 6 6 , p. 9 6 ; a l s o L . L i n d b e r g , " D e c i s i o n - M a k i n g and I n t e g r a t i o n i n t h e E u r o p e a n Community", i n i b i d . , pp. 1 9 9 - 2 3 2 . 1 3 L i n d b e r g , The P o l i t i c a l D y n a m i c s o f E u r o p e a n E c o n o m i c I n t e g r a t i o n , pp. 2 0 8 - 2 1 8 , and p. 2 6 2 . 1 4 S e e , f o r e x a m p l e , c r i t i c i s m s o f D e u t s c h ' s a p p r o a c h i n H a a s , " P e r s i s t e n t Themes i n A t l a n t i c and E u r o p e a n U n i t y " , W o r l d P o l i t i c s . 1 0 : 4 , 1 9 5 8 , p. 6 2 7 . 1 5 T h i s " f e e d b a c k " may a l s o be n e g a t i v e . 0. J a s z i , The D i s s o l u t i o n o f t h e H a d s b u r g M o n a r c h y , U n i v . o f C h i c a g o P r e s s , 1 9 2 9 , shows how, t h r o u g h a p r o c e s s o f o r g a n i c c h a n g e , c o n d i t i o n s f o r and m a n i f e s t a t i o n s o f i n t e g r a t i o n e v e n t u a l l y began t o work as d i s i n t e g r a t i n g f a c t o r s . " ^ L i n d b e r g , " D e c i s i o n - M a k i n g and I n t e g r a t i o n " , I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l C o m m u n i t i e s , pp. 2 0 7 - 8 . i n •*"^See E t z i o n i ' s d i s c u s s i o n o f t h e r o l e o f " e x t e r n a l e l i t e s " , i n P o l i t i c a l U n i f i c a t i o n . New Y o r k , H o l t , R i n e h a r t & W i n s t o n , 1 9 6 5 , pp. 4 4 - 5 0 . 1 8 S e e E. W a l l e r s t e i n , A f r i c a : t h e P o l i t i c s o f  I n d epen d en c e, New Y o r k , V i n t a g e , 1 9 6 1 , e s p . c h a p t e r s 5 and 6 , f o r a u s e f u l d i s c u s s i o n o f t h e r o l e o f " h e r o e s " and of i d e o l o g y i n t h e new A f r i c a . 4 9 1 9 The b e s t s t a t e m e n t o f Haas* o u t l o o k i s i n t h e f i r s t s e c t i o n o f B e y o n d t h e N a t i o n - S t a t e , S t a n f o r d U n i v . P r e s s , 1 9 6 4 . See, f o r e x a m p l e , p. 3 5 . 2 0 S n y d e r e t a l , op c i t . t pp. 8 1 - 2 , 2 1 R. N o r t h , H. K o c h and D. Z i n n e s , "The I n t e g r a t i v e F u n c t i o n s o f C o n f l i c t " , J o u r n a l o f C o n f l i c t R e s o l u t i o n , 4 : 3 , 1 9 6 0 , p. 3 5 9 . Jbor a g e n e r a l d i s c u s s i o n on how s i t u a t i o n s a r e d e f i n e d b y . d e c i s i o n - m a k e r s , see S n y d e r e t a l , op c i t . , pp. 8 0 - 8 6 . 2 3 K. D e u t s c h e t a l , " P o l i t i c a l Community and t h e N o r t h A t l a n t i c A r e a " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l Com- muni t i e s. pp. 2 - 3 . 2 4 Nye, op c i t . r c h a p t e r s 4 and 5 , e s p . pp. 1 3 0 - 4 9 . 2 5 T h i s i n t e r e s t i n g e x a m p l e o f G a l l i c i r o n y i s q u o t e d i n L i n d b e r g , The P o l i t i c a l D y n a m i c s o f E u r o p e a n  E c o n o m i c I n t e g r a t i o n , p. 2 7 0 . 2 6 F o r a u s e f u l d i s c u s s i o n o f t h e e f f e c t s o f i n t e r d e p e n d e n c e i n E a s t e r n E u r o p e on i n c r e a s e d m u l t i -l a t e r a l i s m , see D. C a t t e l l , " M u l t i l a t e r a l C o - o p e r a t i o n and I n t e g r a t i o n i n E a s t e r n E u r o p e " , W e s t e r n P o l i t i c a l  Q u a r t e r l y f 1 3 : 1 , 1 9 6 0 , pp.1 6 4 - 6 7 . 2 7 H a a s , Beyond, t h e N a t i o n - S t a t e , and L i n d b e r g , The P o l i t i c a l D y n a m i c s -of E u r o p e a n E c o n o m i c I n t e g r a t i o n , b o t h d e v e l o p t h i s t h e s i s e x t e n s i v e l y . 2 8 H o f f m a n n , op c i t . , pp. 5 2 7 - 8 . 2 9 F o r g e n e r a l d i s c u s s i o n s r e l a t i n g g r o u p t h e o r y t o n o n - W e s t e r n p o l i t i c a l p r o c e s s e s , see J, L a P a l o m b a r a , "The U t i l i t y and L i m i t s o f I n t e r e s t G roup T h e o r y i n N o n - A m e r i c a n F i e l d S i t u a t i o n s " , i n P o l s b y e t a l ( e d s . ) , op c i t . ; 5 0 G. Al m o n d and J . S . C o l e m a n ( e d s , ) } The P o l i t i c s o f t h e D e v e l o p i n g A r e a s , P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1 9 6 0 ; and L. P y e , "The N o n - W e s t e r n P o l i t i c a l P r o c e s s " , i n J.N. Ro s e n a u ( e d . ) , I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s and F o r e i g n P o l i c y . G l e n c o e , The F r e e P r e s s , 1 9 6 1 . 3 0 N . McKeon, "The A f r i c a n S t a t e s and t h e OAU", I n t e r n a t i o n a l A f f a i r s . 4 2 : 3 , 1 9 6 6 , pp. 4 0 6 - 7 . 3 1 N o r t h , K o c h and Z i n n e s , op c i t . , pp. 3 5 9 - 6 4 . E t z i o n i , P o l i t i c a l U n i f i c a t i o n , c h a p t e r s 4 and 5 . 3 3 L i n d b e r g , The P o l i t i c a l D y n a m i c s o f E u r o p e a n  E c o n o m i c I n t e g r a t i o n , p. 2 5 1 . 3 4 M. P o v o l n y , " A f r i c a i n S e a r c h o f U n i t y : M o d e l and R e a l i t y " , B a c k g r o u n d . 9 : 4 , 1 9 6 6 , p. 3 1 5 . 3 5 H o f f m a n n , op c i t . . pp. 5 3 2 - 3 7 . R. M a s t e r s , " W o r l d P o l i t i c s as a P r i m i t i v e P o l i t i c a l S y s t e m " , W o r l d P o l i t i c s . 1 6 : 4 , 1 9 6 4 , p. 5 9 2 . F o r o t h e r u s e f u l c o m p a r i s o n s o f f o r e i g n and d o m e s t i c p o l i t i c s , see S. H o f f m a n , The S t a t e o f War, New Y o r k , P r a e g e r , 1 9 6 5 , c h a p t e r s 3 and 4 , e s p . pp. 9 1 - 2 . L. P y e , A s p e c t s o f P o l i t i c a l D e v e l o p m e n t , B o s t o n , L i t t l e , B r o w n , 1 9 6 6 , pp. 6 3 - 6 6 . CHAPTER THREE THE SECOND DIMENSION: PERFORMANCE OF BASIC FUNCTIONAL TASKS I n t r o d u c t i o n A p o l i t i c a l system i s c h a r a c t e r i z e d not on ly by the way d e c i s i o n s are made and c o n f l i c t s r e s o l v e d w i t h i n i t , but a l s o by what those d e c i s i o n s are about — i n s h o r t , by the nature of the f u n c t i o n s i t per fo rms , t h e i r i n t e r - r e l a t i o n s h i p s , and i t s e f f e c t i v e n e s s i n c a r r y i n g them ou t . These f u n c t i o n s are the tasks performed by s t r u c t u r e s i n the system, and are product s of the i n t e r -a c t i o n of i n d i v i d u a l and group i n t e r e s t s , which produces demands on and support f o r , the p o l i t i c a l system. These demands can be sa id to a r i s e from the economic, m i l i t a r y , s o c i a l and c u l t u r a l needs of i n d i v i d u a l s and groups. In our recent exper ience i t has been the n a t i o n -s t a te which has proved the most e f f e c t i v e p o l i t i c a l form f o r the s a t i s f a c t i o n of these needs; as Katz sugges t s , i t s ba s i c o v e r a l l f u n c t i o n s have been: 1 . the maintenance of i n t e r n a l i n t e g r a t i o n , 2 . the max imiza t ion of a f a v o r -ab le i n p u t - o u t p u t r a t i o , and 3 . s u r v i v a l and p r o t e c t i o n aga ins t enemies.''" F u n c t i o n a l t h e o r i e s of i n t e r n a t i o n a l 5 1 52 p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n a r e c o n c e r n e d w i t h how t h e a s -s u m p t i o n o f s u c h f u n c t i o n s by s t r u c t u r e s " b eyond t h e n a t i o n - s t a t e " — w h e t h e r t h i s a r i s e s f r o m v o l u n t a r y i n t e r n a t i o n a l c o - o p e r a t i o n o r f r o m t h e o v e r w h e l m i n g p r e s s u r e o f b a s i c demands -- can l e a d t o p o l i t i c a l i n t e -g r a t i o n among n a t i o n - s t a t e s . P o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t h e n , l i k e n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t , c a n be considered n o t o n l y i n t e r m s o f d e c i s i o n - m a k i n g , b u t a l s o i n t e r m s o f t h e b a s i c f u n c t i o n s w i t h w h i c h t h o s e d e c i s i o n s a r e c o n c e r n e d . I t i s n o t t h e p u r p o s e o f t h i s c h a p t e r t o e n t e r i n t o a l o n g c r i t i c a l d i s c u s s i o n o f f u n c t i o n a l i s t t h e o r i e s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e , h o w e v e r , t h a t s u c h t h e o r i e s t a k e a t l e a s t two f o r m s . The f i r s t o f t h e s e , w h i c h we m i g h t c h a r a c t e r i z e as " t r a d i t i o n a l " f u n c t i o n a l i s m , i s b a s e d on t h e b e l i e f t h a t i t i s p o s s i b l e t o i n t e g r a t e s t a t e s by e m p h a s i z i n g i n t e r n a t i o n a l c o -o p e r a t i o n i n " n o n - p o l i t i c a l " s p h e r e s o f common i n t e r e s t and t h e r e b y " w e a v i n g an e v e r s p r e a d i n g web o f i n t e r n a t i o n a l i n s t i t u t i o n a l r e l a t i o n s " on t h e b a s i s o f t h e s e i n t e r e s t s , u n t i l " p r a c t i c a l c o - o p e r a t i o n becomes c o t e r m i n o u s w i t h t h e 2 t o t a l i t y o f i n t e r s t a t e r e l a t i o n s " . T h i s t h e o r y , o f w h i c h 3 D a v i d M i t r a n y has been a m a j o r e x p o n e n t , o b v i o u s l y c o n t a i n s p r e s c r i p t i v e as w e l l a s e m p i r i c a l e l e m e n t s , and i n d e e d , i t 53 has been engaged i n a c o n t i n u i n g b a t t l e w i t h f e d e r a l i s t t h e o r i e s o f r a p i d p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , f o r t h e m i n d s of s t a t e s m e n . A s e c o n d f o r m m i g h t be c a l l e d " p l u r a l i s t i c " f u n c t i o n a l i s m . T h i s a p p r o a c h , a s d e v e l o p e d p a r t i c u l a r l y by H a a s , i s b a s e d on t h e o b s e r v a t i o n t h a t " c e r t a i n k i n d s of o r g a n i z a t i o n a l t a s k s most i n t i m a t e l y r e l a t e d t o g r o u p and n a t i o n a l a s p i r a t i o n s c a n be e x p e c t e d t o r e s u l t i n i n t e g r a t i o n even t h o u g h t h e a c t o r s r e s p o n s i b l e f o r t h i s d e v e l o p m e n t may n o t d e l i b e r a t e l y work t o w a r d s u c h an e n d " . I n t e g r a t i o n , t h e n , r e s u l t s f r o m an " i n s t i t u t i o n a l i z e d p a t t e r n o f i n t e r e s t p o l i t i c s , p l a y e d out" w i t h i n e x i s t i n g 4 i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s " . I n s e e k i n g t o e x p l a i n t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n t h e p l u r a l i s t i c f u n c t i o n a l i s t e x p l i c i t l y r e j e c t s t h e t r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s t ' s r e l i a n c e on t h e n o n - c o n t r o v e r s i a l , i n f a v o r o f a f o c u s on c o n -v e r g i n g o b j e c t i v e s i n a m i l i e u where t h e r e i s p r e s s u r e t o w a r d s h a r e d d e c i s i o n s . I n i n v e s t i g a t i n g how c h a n g e s i n t h e ways t h a t b a s i c f u n c t i o n s a r e p e r f o r m e d can b r i n g a b o u t p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n o r i n d i c a t e t h e e x t e n t t o w h i c h i t has p r o -g r e s s e d , we s h a l l h a v e t o keep b o t h t h e a bove t h e o r i e s a t h a nd. A l t h o u g h i n t h e f a c e o f H a a s ' s o p h i s t i c a t e d f o r m u l a -t i o n t r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s m a p p e a r s b o t h r e s t r i c t i v e and 54 n a i v e l y o p t i m i s t i c , i t may p r o v e o f some e x p l a n a t o r y v a l u e i n i n t e g r a t i n g s y s t e m s w h i c h do n o t f e a t u r e a l l t h e e l e m e n t s n e c e s s a r y f o r t h e f l o u r i s h i n g o f i n t e r e s t p o l i t i c s on a c r o s s - n a t i o n a l s c a l e . M o r e o v e r , b e c a u s e t h e f o c u s o f t h i s e s s a y i s s t r i c t l y on l i m i t e d , r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s , a f u r t h e r q u a l i f i c a t i o n must be added t o b o t h a p p r o a c h e s . M i t r a n y i s n o t i n t e r e s t e d i n 5 T T r e g i o n a l i s m , and Haas f o r m u l a t e s h i s p l u r a l i s t i c f u n c t i o n a l i s m f o r a p p l i c a t i o n t o t h e g l o b a l s y s t e m i n w h i c h t h e ILO o p e r a t e s . F o r u s , h o w e v e r , t h e e c o n o m i c , m i l i t a r y , s o c i a l and c u l t u r a l d i f f e r e n c e s , b e t w e e n s y s t e m s c o u l d be i m p o r t a n t c o n s i d e r a t i o n s . A g a i n , we must be c o n c e r n e d w i t h t h e e f f e c t s on s y s t e m s o f t h e i r r e l a t i o n s w i t h e x t e r n a l s t a t e s and w i t h o t h e r r e g i o n a l s y s t e m s . Of t h e f u n c t i o n s t o be d i s c u s s e d i n t h i s c h a p t e r , t h e e c o n o m i c a r e p r o b a b l y t h e most f u n d a m e n t a l and t h e most l i k e l y t o g e n e r a t e c o n t r o v e r s y . F o r t h i s r e a s o n p l u r a l i s t i c r a t h e r t h a n t r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s t a p p r o a c h e s a r e l i k e l y t o be a t home h e r e , and s t u d i e s a r e l i k e l y t o e m p h a s i z e d e c i s i o n - m a k i n g and d e v e l o p e d e c o n o m i e s . A s Haas and S c h m i t t e r a c k n o w l e d g e , h o w e v e r , i n r e c e n t h i s t o r y t h e p r e c e d i n g o f p o l i t i c a l u n i o n by c l o s e e c o n o m i c t i e s has n o t been s t r o n g l y e v i d e n t . 6 Haas adds w a r n i n g s , o f p a r t i c u l a r i n t e r e s t t o t h o s e c o n c e r n e d w i t h c o m p a r a t i v e 5 5 s t u d y , a b o u t a p p l y i n g g e n e r a l i z a t i o n s f r o m E u r o p e a n -b a s e d e c o n o m i c t h e o r i e s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t o u n d e r d e v e l o p e d a r e a s w h i c h do n o t r e p r o d u c e t h e p h y s i c a l c o n d i t i o n s , i d e o l o g i e s , c l a s s s t r u c t u r e , g r o u p r e l a t i o n s 7 o r p o l i t i c a l i n s t i t u t i o n s o r t r a d i t i o n s o f E u r o p e . I n d i s c u s s i n g t h e r e l a t i o n o f e c o n o m i c and p o l i t i c a l i n t e -g r a t i o n , t h e n , we must be e s p e c i a l l y m i n d f u l o f p o s s i b l e E u r o p e a n b i a s e s . E c o n o m i s t s g e n e r a l l y r e f e r t o t h e i n t e g r a t i o n o f g two o r more n a t i o n a l e c o n o m i e s as h a v i n g t h r e e a s p e c t s : f i r s t , t h e f r e e movement o f t r a d e and f a c t o r s o f p r o d u c t i o n ( i . e . , c h a n g e s i n t h e a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s ) ; s e c o n d l y , e c o n o m i c d e v e l o p m e n t and t h e a c c u m u l a t i o n o f c a p i t a l and t h e c a p a c i t y f o r " e c o n o m i e s o f s c a l e " ( i . e . , t h e e f f e c t o f i n t e g r a t i o n on m a r k e t s , c o m p e t i t i o n , t e c h n o l o g y and e n t r e p r e n e u r s h i p ) ; and t h i r d l y , t h e c o - o r d i n a t i o n o f e c o n o m i c p o l i c i e s ( i . e . , h a r m o n i z a t i o n o f s o c i a l , f i s c a l , m o n e t a r y and e x t e r n a l p o l i c i e s ) . A l t h o u g h many o f t h e v a r i a b l e s i n t e r m s o f w h i c h we c a n a s s e s s t h e l e v e l o f and c o n d i t i o n s f o r i n t e g r a t i o n a r e l i k e l y t o be q u a n t i f i a b l e , we c a n n o t be s u r e o f some i m p o r t a n t c a u s a l r e l a t i o n s h i p s , most n o t a b l y t h a t o f t h e l e v e l o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t and t h e e x t e n t o f i n t e r d e p e n d e n c e , t o t h e p r o g r e s s o f i n t e g r a t i 56 Because, f o r one t h i n g , i t r a r e l y i n v o l v e s the same p iecemeal ab roga t i on of s o v e r e i g n t y we have seen i n the European exper ience of economic i n t e g r a t i o n , m i l i t a r y i n t e g r a t i o n has d i f f e r e n t e f f e c t s on i n t e r s t a t e r e l a t i o n s h i p s . The concept of m i l i t a r y i n t e g r a t i o n i n c l u d e s both a l l i a n c e s among s t a t e s aga ins t e x t e r n a l powers and c o - o p e r a t i o n among s t a t e s f o r the p e a c e f u l se t t lement of d i s pu te s i n t h e i r r e g i o n a l system. Examples of the former are of course NATO, SEATO and the Warsaw P a c t ; examples of the l a t t e r are the OAS and the OAU. M i l i t a r y i n t e g r a t i o n i s g e n e r a l l y marked by f o r m a l i z e d a l l i a n c e s or t r e a t i e s , o f t e n c a l l i n g f o r common head-qua r te r s and command s t r u c t u r e s ; d e c l a r e d common o b j e c t i v e s ( i n the case of a l l i a n c e s o f t e n a common enemy) and commitments; p o o l i n g and s p e c i a l i z a t i o n i n p e r s o n n e l , techno logy and weapons; and the c o - o r d i n a t i o n of s t r a t e g y and o f t e n even f o r e i g n p o l i c y . Fo r a number of reasons i t i s harder to l i n k m i l i t a r y and p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n the same way that p l u r a l i s t i c f u n c t i o n a l theory has l i n k e d economic and p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . F i r s t , m i l i t a r y i n t e g r a t i o n i n the form of an a l l i a n c e may on ly mean that the members are somewhat more l i k e l y to go to war with someone e l s e than with each o t h e r . I t i s u n l i k e l y that i n such a case 57 c o - o p e r a t i o n w o u l d i n v o l v e any e x t e n s i v e s h i f t s o f s o v e r e i g n t y , S e c o n d l y , w h i l e d e c i s i o n s a r i s i n g f r o m m i l i t a r y i n t e g r a t i o n may o f t e n be c o n t r o v e r s i a l , t h e y u s u a l l y h ave l e s s i m p a c t t h a n p u r e l y e c o n o m i c d e c i s i o n s on i n t e r e s t g r o u p s , and t h e s e g r o u p s h a v e l e s s a c c e s s t o p o l i c y - m a k i n g p r o c e s s e s on t h e i n t e r n a t i o n a l l e v e l . We m i g h t c o n s i d e r , t h e n , t h a t an i m p o r t a n t e f f e c t o f m i l i t a r y on p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , q u i t e a p a r t f r o m t h a t o f t h e c o - o r d i n a t e d d e c i s i o n s , w o u l d l i e i n t h e p e r c e p t i o n o f s o l i d a r i t y f o r t h e p u r p o s e o f s e c u r i t y . S u c h p e r c e p t i o n s c o u l d l e a d t o g r e a t e r i d e o l o g i c a l j u s t i f i c a t i o n s and p s y c h o l o g i c a l b a c k i n g f o r e c o n o m i c c o - o p e r a t i o n and p o l i t -i c a l u n i o n . The t h i r d c a t e g o r y o f f u n c t i o n s i s r a t h e r more h e t e r o g e n e o u s , and i n v o l v e s what we s h a l l c a l l s o c i a l -c u l t u r a l i n t e g r a t i o n . I t c o n c e r n s t h e r e l a t i o n s o f s t a t e s w i t h r e s p e c t t o s o c i a l m a t t e r s s u c h as h e a l t h , human r i g h t s , e d u c a t i o n and s o c i a l s e c u r i t y , and w i t h r e s p e c t t o s c h o l a r l y , a r t i s t i c , and s p o r t i n g e x c h a n g e s , s c i e n t i f i c and t e c h n o l o g i c a l c o - o p e r a t i o n , and programmes d e s i g n e d f o r t h e p u r p o s e , however v a g u e , o f e m p h a s i z i n g o r r e -g e n e r a t i n g a "common c u l t u r e " among p a r t i c i p a t i n g s t a t e s . E x a m p l e s o f i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s t h a t a p p r o a c h t h e p r o b l e m o f i n t e g r a t i o n i n t h i s way w o u l d be t h e E a s t A f r i c a n 58 Common S e r v i c e s O r g a n i z a t i o n , and the C o u n c i l of E u r o p e . 9 The assumption behind such programmes i s c l e a r l y that the sha r ing of b a s i c a l l y t e c h n i c a l and n o n - d i v i s i v e problems, and mutual exposure to c u l t u r a l e x p e r i e n c e s , w i l l l e ad to constant i n c r e a s e s i n the spheres of c o -o p e r a t i o n and to the " l e a r n i n g " of p s y c h o l o g i c a l a t t i t u d e s that w i l l decrease the l i k e l i h o o d of s e r i o u s i n t e r n a t i o n a l c o n f l i c t . T h i s , t hen , i s foremost the t e r r i t o r y of the t r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s t . Problems which can be s e t t l e d by computat ion or judgement r a t h e r than by compromise, are l i k e l y to f u r t h e r i n t e g r a t i o n , not so much by i n v o l v i n g groups i n i n t e r n a t i o n a l dec i s i on -mak ing but by i n c r e a s i n g popular p e r c e p t i o n s of common i n t e r e s t s . I t may w e l l be that i n c e r t a i n types of i n t e g r a t i n g i n t e r n a t i o n a l systems t h i s t h e s i s has more exp l ana to ry va lue than i t has i n the European s e t t i n g . These th ree sets of f u n c t i o n s — economic, m i l i t a r y , and s o c i a l - c u l t u r a l — are o b v i o u s l y c l o s e l y i n t e r r e l a t e d i n many r e s p e c t s . S o c i a l - c u l t u r a l i n t e g r a t i o n , f o r example, i s a f f e c t e d by economic and m i l i t a r y i n t e g r a t i o n . Labour m o b i l i t y i n the EEC has produced a need f o r Europe-wide s o l u t i o n s to the s o c i a l problems of m i g r a t i o n , and A r t i c l e Two of the North A t l a n t i c T r e a t y has produced h e s i t a n t e f f o r t s at promoting the c u l t u r a l u n i t y of the A t l a n t i c 59 Community. Economic i n t e g r a t i o n i s i n f l u e n c e d by m i l i t a r y and s o c i a l - c u l t u r a l i n t e g r a t i o n . The need to develop " i n f r a s t r u c t u r e " f o r NATO a f f e c t s t r a n s p o r t a t i o n and the deployment of re sources i n n a t i o n a l economies; and i n A f r i c a p a t t e r n s of economic c o - o p e r a t i o n have tended to r e p l i c a t e p a t t e r n s of common c o l o n i a l e x p e r i e n c e . M i l i t a r y i n t e g r a t i o n , f i n a l l y , i s a f f e c t e d by economic and s o c i a l - c u l t u r a l i n t e g r a t i o n . Ev idence of success i n the Schuman P l an had a great dea l of i n f l u e n c e on the i d e a , however a b o r t i v e , for. a European Defence Community; and A f r i c a n awareness of a common h e r i t a g e of exper ience with Europeans i s man i fe s ted i n the p ledges of m i l i t a r y c o -o p e r a t i o n to be found i n the Casab lanca Cha r te r and 1 0 s i m i l a r d e c l a r a t i o n s . In the d i s c u s s i o n that f o l l o w s , the th ree c a t e g o r i e s of f u n c t i o n s w i l l be ma inta ined as we suggest v a r i a b l e s i n terms of which the l e v e l of and the c o n d i t i o n s f o r i n t e -g r a t i o n i n the f u n c t i o n a l d imension can be a s se s sed . Ev idence of I n t e g r a t i o n With re spec t to economic f u n c t i o n s there are a number of o b j e c t i v e c r i t e r i a by which we can assess the l e v e l of i n t e g r a t i o n . The f i r s t aspect of i n t e g r a t i o n , the freemovement of t rade and f a c t o r s of p r o d u c t i o n , can 60 be e x a m i n e d i n t e r m s o f n a t i o n a l e c o n o m i c p o l i c i e s . T a r i f f l e v e l s and q u o t a s , r e s t r i c t i o n s on t h e movement o f l a b o r a c r o s s b o r d e r s , and c e i l i n g s on f o r e i g n c a p i t a l i n v e s t m e n t c a n t h e r e f o r e i n d i c a t e how f a r e c o n o m i c i n t e -g r a t i o n has p r o c e e d e d . I n a d d i t i o n , i t i s i m p o r t a n t t o l o o k a t t h e e f f e c t s o f s u c h p o l i c i e s , t h a t i s , t o m e a s u r e t h e a c t u a l f l o w s o f t r a d e and f a c t o r s o f p r o d u c t i o n among s t a t e s i n t h e s y s t e m , ^ F i g u r e s on t r a d e by s t a t e s w i t h o t h e r s t a t e s i n t h e s y s t e m as a p e r c e n t a g e o f t o t a l t r a d e , on p o p u l a t i o n m o b i l i t y and f o r e i g n i n v e s t m e n t , e s p e c i a l l y i f s u c h f i g u r e s a r e compared o v e r a p e r i o d o f t i m e , c a n p r o v i d e u s e f u l e v i d e n c e o f t h e l e v e l o f e c o n o m i c i n t e g r a t i o n . The f r e e f l o w o f t r a d e and f a c t o r s o f p r o d u c t i o n may o c c u r i n some e c o n o m i c s e c t o r s and n o t i n o t h e r s . The number and n a t u r e o f s e c t o r s i n w h i c h i t does o c c u r i s t h e r e f o r e an i m p o r t a n t i n d i c a t i o n o f i n t e g r a t i o n . I f c o a l and s t e e l p r o d u c t i o n i s i n t e g r a t e d i n an i n d u s t r i a l i z e d s y s t e m , we c a n i n f e r a h i g h l e v e l o f e c o n o m i c i n t e g r a t i o n . I f i n any s y s t e m p r i m a r y and s e c o n d a r y i n d u s t r y , a n d f a r m i n g , a r e a l l m arked by few b a r r i e r s t o f a c t o r and t r a d e f l o w , t h e sco p e r a t h e r t h a n t h e n a t u r e o f t h e s e c t o r s i s t h e i m p o r t a n t i n d i c a t i o n t h a t a h i g h l e v e l o f i n t e g r a t i o n e x i s t s . The s e c o n d a s p e c t o f e c o n o m i c i n t e g r a t i o n , t h e l e v e l o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , r a i s e s some d i f f i c u l t q u e s t i o n s . 61 In t h i s s e c t i o n we are concerned , not with the e f f e c t of economic development on economic i n t e g r a t i o n , but with the former as a symptom of the l a t t e r . L a t e r we s h a l l d i s cu s s the r e l a t i o n s h i p of p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n and economic development as w e l l . S u f f i c e i t to say here that both the EEC and LAFTA i n d i c a t e not o n l y . t h a t economic i n t e g r a t i o n i s viewed as a means toward p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , but a l s o that p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n can on ly be marked by economic p r o s p e r i t y . I t does, i n d e e d , seem reasonab le to suggest that where p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n e x i s t s i n a l l i t s d imens ions , the system economy w i l l be marked by a h igh l e v e l of incomes, h igh percentages of incomes d i r e c t e d toward inves tment , h e a l t h y c o m p e t i t i v e markets and s t a b l e p r i c e s , t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n , d i f f e r e n t i a t i o n of i n d u s t r i e s , and other a spect s of economies that have passed 12 " t a k e o f f " and entered the " d r i v e to m a t u r i t y " . With re spec t to the t h i r d aspect of economic i n t e g r a t i o n , the c o - o r d i n a t i o n of economic p o l i c i e s , t he re are aga in s e v e r a l o b j e c t i v e c r i t e r i a a v a i l a b l e f o r a s s e s s i n g the extent to which s t a t e s harmonize f i s c a l , s o c i a l , monetary and e x t e r n a l p o l i c i e s . Are tax s t r u c t u r e s r e v i s e d so as to be rough ly s i m i l a r ? What about l a b o r l e g i s l a t i o n ? What arrangements are made f o r cu r rency c o n v e r t a b i l i t y and the hand l ing of payments problems? To what degree has a 62 common e x t e r n a l t a r i f f been a c h i e v e d ? And t o what e x t e n t do s t a t e s c o - o p e r a t e i n t h e l o c a t i o n o f new 13 i n d u s t r y i n t h e s y s t e m ? N a t u r a l l y i n f e r e n c e s a b o u t t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n a r e n o t a l w a y s e a s i l y drawn f r o m s h i f t s i n s t a t e s * p o l i c i e s i n t h e s e a r e a s , b u t t o i g n o r e them w o u l d be t o r e m a i n u n a w a r e o f i m p o r t a n t e v i d e n c e . T u r n i n g t o m i l i t a r y f u n c t i o n s we f i n d f e w e r c l e a r and q u a n t i f i a b l e i n d i c e s . The. e x i s t e n c e o f t r e a t i e s , i n s t i t u t i o n s and o t h e r f o r m a l a s p e c t s o f a l l i a n c e s i s o n l y o f l i m i t e d v a l u e as e v i d e n c e o f i n t e g r a t i o n . More u s e f u l e v i d e n c e w o u l d be t h e a c t u a l d i r e c t i o n and e x t e n t o f war 14 p r e p a r a t i o n s by s t a t e s i n t h e s y s t e m . C e r t a i n l y t h e d i p l o m a t i c m a n o e u v e r i n g p r i o r t o and e ven d u r i n g b o t h W o r l d Wars w o u l d s u g g e s t t h a t s t a t e s o f t e n s h i f t r e m a r k -a b l y q u i c k l y t o c l o s e r r e l a t i o n s w i t h n o n - a l l i e s t h a n w i t h f o r m a l a l l i e s . F o r o r g a n i z a t i o n s d i r e c t e d a t r e g i o n a l p a c i f i c s e t t l e m e n t , t h e number o f t i m e s d i s p u t e s a r e s e t t l e d w i t h i n t h e s y s t e m r a t h e r t h a n t a k e n t o t h e UN, and how s u c c e s s f u l t h e o r g a n i z a t i o n has been i n t h i s r e s p e c t can t e l l us a good d e a l a b o u t t h e l e v e l o f m i l i t a r y i n t e -g r a t i o n . 63 The percentages of p e r s o n n e l , weapons and s t r a t e g i c m a t e r i a l s that are committed to the a l l i a n c e or to r e g i o n a l peacekeep ing , must be examined i n s e v e r a l ways. As a percentage of t o t a l American c a p a b i l i t i e s , Washington's.commitment to the OAS i s s m a l l ; as a percentage of the OAS c a p a b i l i t y i t i s r a t h e r l a r g e r . C l e a r l y , however, the more of t h e i r m i l i t a r y c a p a b i l i t i e s that s t a t e s have t i e d up i n common o p e r a t i o n s , the more we are j u s t i f i e d i n r e f e r r i n g to them as m i l i t a r i l y i n t e g r a t e d . The same holds t r u e f o r the freedom of exchange of p e r s o n n e l , s c i e n t i f i c data and m i l i t a r y s e c r e t s , and f o r the c o n t r i b u t i o n of t e r r i t o r y f o r bases . F i n a l l y , the e x i s t e n c e of a common f o r e i g n p o l i c y i n terms of s p e c i f i c goa l s and a t t i t u d e s can o f t e n be an i n d i c a t i o n of m i l i t a r y i n t e g r a t i o n . The Arab League p o l i c y towards I s r a e l r e f l e c t s not on ly r h e t o r i c and emot ion, but a l s o a s u b s t a n t i a l degree of m i l i t a r y c o -o r d i n a t i o n . A g a i n , the development of f o r m a l i z e d A f r i c a n b loc s at the UN p a r a l l e l s concer ted m i l i t a r y o b j e c t i v e s aga ins t the v e s t i g e s of c o l o n i a l i s m on the c o n t i n e n t . With re spec t to the s o c i a l - c u l t u r a l f u n c t i o n s , f i n a l l y , we can look f i r s t f o r formal ev idence of c o -o p e r a t i o n . The s t r u c t u r e s and programmes that have m u l t i p l i e d under the ausp i ce s of the C o u n c i l of Europe , such as the Commission and Court of Human R i g h t s , the C o u n c i l 64 f o r C u l t u r a l C o - o p e r a t i o n , the European S o c i a l C h a r t e r , and a l l the product s of man i f o l d European con ferences on e v e r y t h i n g from e d u c a t i o n , i n su rance and c r i m i n o l o g y to re fugees and the doping of a t h l e t e s — a l l these may appear t r i v i a l i n the face of the dramat ic achievements and c r i s e s of the EEC. A g a i n , the f a c t that i n the Nord ic C o u n c i l c o u n t r i e s s o c i a l s e c u r i t y i s p o r t a b l e and c u l t u r a l exchanges are numerous, and yet no common market e x i s t s , i s o f t e n he ld to i n d i c a t e a low l e v e l o f 1 5 " r e a l " i n t e g r a t i o n . I f , however, i n s t e a d of comparing s o c i a l - c u l t u r a l i n t e g r a t i o n with economic i n t e g r a t i o n , we compare these s t r u c t u r e s and programmes to what e x i s t s ou t s i de the system and to what e x i s t e d at an e a r l i e r da te , then s u r e l y they can be viewed as important symptoms of a c l o s e r community i n t h e i r own r i g h t . In systems which are l e s s developed e c o n o m i c a l l y , moreover, d r i v e s to put i n t o e f f e c t common s o c i a l and c u l t u r a l p o l i c i e s may o f t e n be based on the d e s i r e to i m i t a t e immediate ly many p r a c t i c e s of economica l l y advanced we l fa re s t a t e s . In such c i r cumstances i t i s p l a u s i b l e that s o c i a l - c u l t u r a l c o - o p e r a t i o n , to the extent that i t means i n c r e a s e d popu lar awareness of the system as a whole, may be an extremely important aspect of p o l i t i c a l I n t e g r a t i o n . 65 Where e c o n o m i c d e v e l o p m e n t and s o c i a l p l u r a l i s m a r e l a c k i n g , t h e n , s o c i a l - c u l t u r a l c o - o p e r a t i o n may assume q u i t e a d i f f e r e n t r o l e , and be a more i m p o r t a n t i n d i c a t o r o f i n t e g r a t i o n t h a n i t i s i n more d e v e l o p e d s y s t e m s . C o n d i t i o n s f o r I n t e g r a t i o n The c l a s s i c c o n d i t i o n f o r e c o n o m i c i n t e g r a t i o n l i e s i n t h e i m p l i c a t i o n s o f n a t i o n a l e c o n o m i c g r o w t h f o r c o n d i t i o n s i n t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . A s n a t i o n a l l y -b a s e d i n d u s t r i e s grow, t h e n e e d f o r i n v e s t m e n t c a p i t a l , l a b o r , c h eap raw m a t e r i a l s and m a r k e t s o f t e n o u t s t r i p s n a t i o n a l c a p a c i t i e s . The f a c t t h a t n a t i o n a l i n d u s t r i e s i n d e v e l o p e d e c o n o m i e s have t h i s p r o p e n s i t y t o l o o k b e y o n d n a t i o n a l b o u n d a r i e s , t h e n , i s a c o n d i t i o n , a t t h e l e a s t , f o r a h i g h l y i n t e r d e p e n d e n t i n t e r n a t i o n a l e c o n o m i c s y s t e m , and a t t h e m o s t , f o r e c o n o m i c i n t e g r a t i o n . B u t , a s m e n t i o n e d e a r l i e r , i n l e s s d e v e l o p e d r e g i o n s e c o n o m i c i n t e g r a t i o n i s v i e w e d as a c o n d i t i o n f o r e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . I n a s e n s e , t h e n , t h e n e e d f o r d e v e l o p m e n t i s a c t i n g i n s u c h c a s e s as a s o r t o f " f u n c t i o n a l e q u i v a l e n t " f o r d e v e l o p m e n t i t s e l f . G i v e n t h i s b a s i c c o n d i t i o n , a number o f o t h e r i m p o r t a n t v a r i a b l e s come i n t o p l a y . One i s t h e r o l e o f what D e u t s c h r e f e r s t o a s " c o r e a r e a s " . T h e s e l a r g e p o l i t i c a l 66 u n i t s are more advanced p o l i t i c a l l y , a d m i n i s t r a t i v e l y , and economica l l y than other u n i t s i n the system.' '" 6 Very o f t e n , as wi th the Habsburg l a n d s , or the o r i g i n a l Swiss cantons of U r i , Schwyz and Unterwa lden, or the i n d u s t r i a l h e a r t l a n d of the EEC, these areas are a l s o g e o g r a p h i c a l l y c e n t r a l . In t h i s connec t i on a l s o , t e r r i t o r i a l c o n t i g u i t y and the sha r i ng of convenient t r a n s p o r t rou te s such as the Rh ine , can be important c o n d i t i o n s f o r i n t e g r a t i o n . Other c o n d i t i o n s bea r i n g on t r a n s p o r t a t i o n are n o t r e l a t e d to geography, and have to do with t e c h n o l o g i c a l developments 17 and with d i s c r i m i n a t o r y t r a n s p o r t charges . As suggested p r e v i o u s l y , an important set of v a r i a b l e s concerns i n te rdependence . Whether or not i t i s a consequence of economic development, a h igh l e v e l of i n t r a r e g i o n a l t r ade i n d i c a t e s such i n te rdependence , and can be cons i de red an important c o n d i t i o n f o r economic i n t e -g r a t i o n . In the Europe of the S i x , i n t r a r e g i o n a l t r ade amounts to 40% of t o t a l t r a d e , i n former B r i t i s h East 1 8 A f r i c a , 20%, i n L a t i n Amer i ca , 10%, and i n C e n t r a l 19 Amer i ca , 6% . In l e s s developed areas the sha r ing of problems - - the v u l n e r a b i l i t y of wor ld p r i c e s f o r the pr imary product s they expor t ; the need to develop economies of s c a l e , and the l a ck of c a p i t a l - - a p p a r e n t l y c o n s t i t u t e s a more important form of in terdependence than does t r a d e . 67 Is economic i n t e g r a t i o n advanced more by complementar i ty or by s i m i l a r i t y of n a t i o n a l economies? 2 o As E t z i o n i p o i n t s ou t , the answer i s not at a l l c l e a r . He te rogene i t y wi th re spec t to types of p roduct s (com-p e t i t i v e or complementary) , s c a l e ( s i z e of GNP) and l e v e l of p r o s p e r i t y (per c a p i t a income) i s a d i f f i c u l t f a c t o r to i s o l a t e . In terms of p r o d u c t s , the t r a d i t i o n a l i d e a of comparat ive advantage (French i r o n ore f o r German coa l ) competes aga ins t ev idence of homogeneity i n Europe and L a t i n Amer i c a . Great d i s c r e p a n c i e s i n GNP, which e x i s t i n almost every system, with the p o s s i b l e excep t i on of C e n t r a l A m e r i c a , are o f t e n compensated by a sma l l e r c o u n t r y ' s po s se s s i on of a unique or c r u c i a l n a t u r a l r e s o u r c e . F i n a l l y , with re spec t to per c a p i t a income, E t z i o n i reaches some-what ambiva lent c o n c l u s i o n s concern ing the e f f e c t s of d i f f e r e n c e s w i t h i n systems. H i s ev idence f o r the nega t i ve a s p e c t , however, i s h a r d l y d e c i s i v e , and he might b e t t e r have chosen to p l a c e more emphasis on h i s e a r l i e r o b s e r v a -t i o n that when income l e v e l s are measured aga in s t a l l e x i s t i n g s t a te s more u n i f i c a t i o n s encompass s t a t e s tha t 21 f a l l i n the same genera l ca tegory of wea l th . There are o b v i o u s l y many o ther f a c t o r s that cou ld pos s ib l y , act as c o n d i t i o n s f o r economic i n t e g r a t i o n . In developed systems, the number and type of s e c t o r s i n which 68 the process i s i n i t i a t e d w i l l be impor t an t , and i t i s u s u a l l y assumed that s u c c e s s f u l i n t e g r a t i o n must commence i n ba s i c i n d u s t r i e s so that " s p i l l o v e r " can be maximized. Another c o n d i t i o n might be how the reg i on stands i n r e l a t i o n to world t r ade p a t t e r n s . The f a c t that L a t i n Amer ica had wobbled to the p e r i p h e r y of wor ld t r a d e , and that i t s t r a d i t i o n a l export markets were be ing th rea tened by EEC t a r i f f s and p r e f e r e n c e s , was c e r t a i n l y a s t imu lus 22 to attempts at economic i n t e g r a t i o n . F i n a l l y , many reg ions may possess unique c o n d i t i o n s f a v o r a b l e to i n t e g r a t i o n . Gordon r e i t e r a t e s the po in t made e a r l i e r i n t h i s s e c t i o n , that l e s s developed economies are s t i l l concerned with p u b l i c investment i n i n f r a s t r u c t u r e and i n the development of markets , both of which can l ead to a h igh degree of r e g i o n a l c o - o p e r a t i o n and i n t e g r a t i o n of a d e f i n i t e l y 2 3 " p o l i t i c a l " n a t u r e . Haas and S c h m i t t e r , as w e l l , note the p o t e n t i a l l y important r o l e of unba lanced growth, of the c l a s s o f t e c n i c o s and of the i nd i geous p r o b l e m - s o l v i n g 2 4 s t y l e i n L a t i n A m e r i c a . M i l i t a r y i n t e g r a t i o n , l i k e economic i n t e g r a t i o n , has i t s " c l a s s i c " c o n d i t i o n . T h i s , of cou r se , i s the e x i s t e n c e of a common enemy. When we t a l k i n terms of a l l i a n c e s the argument i s p l a u s i b l e . We need on ly con s i de r 69 the Sov ie t Union and NATO, NATO and the Warsaw P a c t , I s r a e l and the Arab League, c o l o n i a l i s m and the Casab lanca C h a r t e r . Indeed, the "common enemy" t h e s i s can e x p l a i n broader forms of i n t e g r a t i o n as w e l l . Shulman notes tha t Western European i n t e g r a t i o n , because i t posed both an economic and a m i l i t a r y t h r e a t to Ea s te rn 2 5 Europe, produced i n t e g r a t i o n there "by i n d u c t i o n " . H i s t o r y p rov ide s f u r t h e r examples. Schemes and movements f o r European u n i t y have been remarkable f o r t h e i r emphasis on r e s i s t a n c e to v a r i ou s common e x t e r n a l enemies, no tab ly the Byzan t i ne Empire and the T u r k s . 2 ^ Many of the above examples, however, are a l s o no tab le i n that i n t e g r a t i o n l a s t e d on ly as long as the t h r e a t . Indeed Deutsch comes 27 to j u s t such a c o n c l u s i o n i n h i s North A t l a n t i c s tudy. The ques t i on of the common enemy a s i d e , there are other c o n d i t i o n s conduc ive to m i l i t a r y i n t e g r a t i o n , whether t h i s be f o r defence or f o r r e g i o n a l peacekeep ing . Geo-g r a p h i c a l p r o x i m i t y has always been impor t an t , a l though techno logy renders i t l e s s so today . I t remains an important c o n d i t i o n where the maintenance of the p o l i t i c a l community depends on the use of c o e r c i v e power to keep i n t r a n s i g e n t u n i t s i n the f o l d . E t z i o n i suggests t h a t , past a . c e r t a i n p o i n t , the use of c o e r c i v e power to ma in ta in 2 8 a community w i l l have an i n c r e a s i n g l y nega t i ve e f f e c t . 70 S i m i l a r l y d i v i s i v e e f f e c t s may a r i s e i f m i l i t a r y burdens, e i t h e r f o r peacekeeping or f o r the defence of the com-munity, are p l a ced e x c e s s i v e l y on one u n i t . Is i t a c r u c i a l c o n d i t i o n f o r s t rong m i l i t a r y i n t e g r a t i o n that economic problems be t i e d to the m i l i t a r y problems? Haas suggests that i n terms of dec i s i on -mak ing s t y l e s NATO i s p u r e l y a c l a s s i c a l d i p l o m a t i c r e l a t i o n s h i p , except where defence problems are r e l a t e d to economic ques t i ons of the d i s t r i b u t i o n of defence burdens and t h e i r 2 9 r e l a t i o n to we l f a re commitments. Haas* emphasis on the primacy of economic r e l a t i o n s i s c o n v i n c i n g ; yet there are e q u a l l y important c o n d i t i o n s f o r m i l i t a r y i n t e g r a t i o n where, as i n E a s t e r n Europe, one count ry ho lds predominant c o e r c i v e power, or where, as i n the Arab League, t he re are c e r t a i n predominant h o s t i l i t i e s , d i r e c t e d toward an o u t s i d e s t a t e , which have p s y c h o l o g i c a l e f f e c t s w i t h i n the a l l i a n c e . Among the c o n d i t i o n s f o r s o c i a l - c u l t u r a l i n t e g r a t i o n there are s e v e r a l which are both important and obv ious , and need l i t t l e d i s c u s s i o n . These i n c l u d e ease of com-municat ions among s t a t e s , and the shar ing of t e c h n i c a l and s o c i a l problems. Somewhat l e s s obv ious , but e q u a l l y weighty, i s the c o m p a t i b i l i t y of major va lues he l d by e l i t e s 71 i n t h e s y s t e m . Not o n l y must t h e r e be a m i n i m a l c o n -s e n s u s on what c o n s t i t u t e t h e i m p o r t a n t q u e s t i o n s o f w e l f a r e , a d m i n i s t r a t i o n and s o c i a l j u s t i c e ; a s w e l l t h e r e must be an e t h o s t h a t t h e s e p r o b l e m s can be s o l v e d by r a t i o n a l p l a n -n i n g and c o - o p e r a t i o n . The e f f e c t s o f e l i t e d i f f e r e n c e s i n b a c k g r o u n d s and s o c i a l p h i l o s o p h i e s a r e p a r t i c u l a r l y 30 evident i n i n t e g r a t i o n movements i n the developing areas. The s t u d y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n has i n h e r i t e d , q u i t e n a t u r a l l y , a l o t o f t h e o r e t i c a l n o t i o n s f r o m s t u d i e s o f n a t i o n a l i s m . Among t h e s e i s t h e i d e a t h a t t h e s h a r i n g o f c u l t u r a l s y m b o l s , e t h n i c o r i g i n s , a l a n g u a g e , a r e l i g i o n and a s e n s e o f i d e n t i t y p l a y s a f u n d a m e n t a l r o l e i n t h e 31 i n t e g r a t i o n o f p o l i t i c a l c o m m u n i t i e s . Many o f t h e s e f a c t o r s w i l l work on p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n t h r o u g h t h e medium o f s o c i a l - c u l t u r a l c o - o p e r a t i o n . The r o l e o f i d e o l o g y i n i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n h a s s c a r c e l y been e x a m i n e d ; Nye's s t u d y o f E a s t A f r i c a d e m o n s t r a t e s f a i r l y c o n c l u s i v e l y t h a t t h e m y t h i c a l and e m o t i o n a l a s p e c t s o f P a n A f r i c a n i s m p l a y e d an i m p o r t a n t p a r t i n s e v e r a l k e y 32 „ d e c i s i o n s a b o u t i n t e g r a t i o n . The i m p l i c a t i o n c e r t a i n l y i s t h a t i n l e s s d e v e l o p e d r e g i o n a l s y s t e m s s h a r e d i d e o l o g y w i l l be a g r e a t e r c o n d i t i o n f o r s o c i a l and c u l t u r a l c o - o p e r a t i o n ; and b e c a u s e i n s u c h s y s t e m s t h e p l u r a l i s m and c o m p l e x d e c i s i o n -m a k i n g p r o c e s s e s o f more d e v e l o p e d r e g i o n s i s l a c k i n g , 72 s o c i a l - c u l t u r a l c o - o p e r a t i o n w i l l loom l a r g e r i n the t o t a l i n t e g r a t i v e p r o c e s s . Whether or not t h i s assumption w i l l be borne ou t , i t i s too e a r l y to say. In the mean-time we can at l e a s t agree with E t z i o n i tha t " shared c u l t u r e i s not a p r e r e q u i s i t e f o r u n i f i c a t i o n but a requirement that 3 3 has to be f u l f i l l e d be fo re the process can be advanced" . C o n c l u s i o n ; The Dynamics of the Process In i t s f u n c t i o n a l d imens ion, p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n a r i s e s from the i n c r e a s i n g d i f f i c u l t y of meeting economic, m i l i t a r y and s o c i a l - c u l t u r a l needs on the l e v e l of the n a t i o n - s t a t e . E i t h e r through the s t r a i g h t c o - o p e r a t i o n of sovere ign s t a t e s , or through compromises of t h i s s o v e r e i g n t y brought about through i n t e r a c t i o n i n a p l u r a l i s t i c d e c i s i o n -making c o n t e x t , the performance of many of these f u n c t i o n s becomes the p rov ince of the r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l system of which these s t a t e s are each p a r t . In so f a r as such changes take p l a c e , we can say that the c h a r a c t e r i s t i c s of the i n t e r n a t i o n a l system are changing and that i t i s becoming more i n t e g r a t e d . As suggested e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r , t he re are two major c l u s t e r s of v a r i a b l e s r e l a t i n g to t h i s p roces s of i n t e g r a t i o n . The f i r s t has to do with the nature of the 73 f u n c t i o n s i n v o l v e d . P l u r a l i s t i c f u n c t i o n a l t h e o r y r e l i e s , i n i t s e x p l a n a t i o n s o f t h e d y n a m i c s o f i n t e g r a t i o n , on t h e c o n c e p t o f " s p i l l o v e r " f r o m one f u n c t i o n a l s e c t o r t o a n o t h e r . F o r e x a m p l e , t h e e f f e c t s o f f r e e t r a d e i n c e r t a i n c o m m o d i t i e s a r e soon f e l t i n t h e t r a n s p o r t a t i o n s e c t o r , as i n c r e a s e d f l o w s c a u s e p r e s s u r e s t o r a t i o n a l i z e r e g u l a t i o n s and methods f o r m o v i n g t h e goods between c o u n t r i e s . The o b v i o u s q u e s t i o n t h e n becomes: w h i c h f u n c t i o n a l s e c t o r s have t h e most p o t e n t i a l f o r s p i l l o v e r ? A s E t z i o n i n o t e s , c l a i m s h a v e been made f o r t h e c u l t u r a l s e c t o r ( D e u t s c h ) , t h e m i l i t a r y s e c t o r ( K i s s i n g e r ) and t h e e c o n o m i c s e c t o r 3 4 ( H a a s ) , E t z i o n i ' s most u s e f u l i n s i g h t h e r e , h o w e v e r , i s t h a t i t i s i m p o r t a n t t o c o n s i d e r as w e l l t h e i n t e r n a l s t r u c t u r e o f s o c i e t i e s p a r t i c i p a t i n g i n t h e p r o c e s s , and t h e e x t e n t o f s e c t o r i n t e r r e l a t i o n . T h i s l e a d s us t o t h e s e c o n d c l u s t e r o f v a r i a b l e s , t h o s e r e l a t i n g t o t h e d i f f e r e n c e s b e t w e e n t y p e s o f r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m s . E t z i o n i ' s v i e w i s t h a t t h e " s e r v i c e " s e c t o r s have t h e l e a s t s p i l l o v e r p o t e n t i a l , programmes t o w h i c h "human v a l u e s " a r e a t t a c h e d , s l i g h t l y more, t a r i f f a g r e e m e n t s and m i l i t a r y a g r e e m e n t s s t i l l more, and e c o n o m i c 3 5 u n i o n o r common m a r k e t s , t h e m o s t . B u t t h i s , l i k e t h e p l u r a l i s t i c f u n c t i o n a l i s t t h e s i s , w o u l d seem t o be a p a t t e r n b a s e d a l m o s t e n t i r e l y on t h e W e s t e r n E u r o p e a n e x p e r i e n c e . 74 I t i s n o t u n r e a s o n a b l e t o assume t h a t i n l e s s d e v e l o p e d a r e a s a more i m p o r t a n t p a r t w i l l be p l a y e d by t h e r e l a -t i o n s o f t h e s y s t e m w i t h t h e r e s t o f t h e w o r l d ( i . e . , t r a d e p o s i t i o n , d e f e n c e , and c u l t u r a l i d e n t i t y ) , t h a t t h e s e r v i c e s e c t o r s w i l l assume more i m p o r t a n t r o l e i n t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s , and t h a t s p i l l o v e r as a mechanism may be l e s s i n e v i d e n c e . C e r t a i n c o n c l u s i o n s , t h e n , c a n be drawn w i t h r e s p e c t t o t h e e x p l a n a t o r y power o f t h e two s c h o o l s o f f u n c t i o n a l i s t t h e o r y . We s t a r t f r o m t h e a s s u m p t i o n t h a t p o l i t i c a l s y s t e m s t h a t a r e e c o n o m i c a l l y d e v e l o p e d and s o c i a l l y c o m p l e x w i l l be more l i k e l y t o p r o d u c e d i v e r s i f i e d p a t t e r n s o f demands and s u p p o r t f o r t h e p e r f o r m a n c e o f f u n c t i o n s , t h a n a r e l e s s d e v e l o p e d s y s t e m s . I n l e s s d e v e l o p e d s y s t e m s t h e r e a r e more l i k e l y t o be c e r t a i n s a l i e n t common i n t e r e s t s , s u c h as t h e e l i m i n a t i o n o f d i s e a s e , t h e r e p l a c e m e n t o f g r e a t power i n t e r v e n t i o n as a means o f s e t t l i n g l o c a l c o n f l i c t s , t h e d e v e l o p m e n t o f v i a b l e e c o n o m i c s y s t e m s , and t h e g a i n i n g o f a g r e a t e r v o i c e i n t h e UN. Thus t h e s c o p e o f what a r e t r e a t e d as " t e c h n i c a l " r a t h e r t h a n " p o l i t i c a l " p r o b l e m s w i l l p r o b a b l y be g r e a t e r t h a n i n s y s t e m s where i n n o v a t i o n o f s e r v i c e s r a t h e r t h a n r e d i s t r i b u t i o n o f w e a l t h i s t h e m a j o r c o n c e r n . M o r e o v e r t h e r e s h o u l d be a g r e a t e r p l a y f o r s i m i l a r and n o t m e r e l y c o n v e r g i n g i n t e r e s t s . F i n a l l y , as Haas h i m -s e l f p o i n t s o u t , t h e a s s u m p t i o n t h a t l o y a l t i e s a r e a p r o d u c t 75 o f s a t i s f a c t i o n w i t h g o v e r n m e n t a l p e r f o r m a n c e o f f u n c t i o n s , and t h a t t h e y w i l l t h e r e f o r e s h i f t t o f u n c t i o n a l l y s i g -n i f i c a n t and s u c c e s s f u l i n t e r n a t i o n a l a g e n c i e s , may n o t h o l d up " t o t h e e x t e n t t h a t t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s i s i n f l u e n c e d by n a t i o n s w i t h a s c . r i p t i v e s t a t u s p a t t e r n s , 3 6 T t r a d i t i o n a l o r c h a r i s m a t i c l e a d e r s h i p , I n s u c h c a s e s p e r h a p s l o y a l t i e s a r e more l i k e l y t o be s h i f t e d by " i r r a t i o n a l " a p p e a l s s u c h as a r e i n v o l v e d i n t h e myth o f common c u l t u r e , and t h e t h r e a t o f o u t s i d e i n t e r v e n t i o n . W h i l e , t h e n , we c a n a g r e e w i t h H a a s ' c r i t i c i s m s o f t r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l t h e o r y and a c c e p t h i s r e f i n e d v e r s i o n 3 7 o f t h e " s e p a r a b i l i t y p r o p o s i t i o n s " , h i s own p l u r a l i s t i c T i 38 v e r s i o n h a s i t s l i m i t a t i o n s o u t s i d e t h e E u r o p e a n c o n t e x t . P a r t i c u l a r l y f o r t h e p u r p o s e s o f c o m p a r a t i v e a n a l y s i s i t w o u l d be u s e f u l t o r e t a i n e l e m e n t s o f b o t h t h e t r a d i t i o n a l and t h e p l u r a l i s t i c f u n c t i o n a l e x p l a n a t i o n s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . 76 FOOTNOTES CHAPTER 3 D. K a t z , " N a t i o n a l i s m and S t r a t e g i e s of I n t e r -n a t i o n a l C o n f l i c t R e s o l u t i o n " , i n H. Kelman ( e d . ) , I n t e r n a t i o n a l B e h a v i o r , New York , H o l t , R i neha r t & Winston, 1965, pp. 358-59. 2 E. Haas, Beyond the N a t i o n - S t a t e . S t an fo rd U n i v . P r e s s , 1964, p. 6. 3 See Esp . D. M i t r a n y , A Working Peace System (4th e d i t i o n ) , New York , N a t i o n a l Peace C o u n c i l , ' 19465 and "The F u n c t i o n a l Approach to World O r g a n i z a t i o n " , I n t e r n a t i o n a l A f f a i r s . 24:3, 1948; a l s o , "The Prospec t of I n t e g r a t i o n : F e d e r a l or F u n c t i o n a l ? " , J o u r n a l of  Common Market S t u d i e s , 4:2, 1965. 4 Haas, op c i t . . p. 35; see a l s o E. Haas and P. S c h m i t t e r , "Economics and D i f f e r e n t i a l P a t t e r n s of P o l i t i c a l I n t e g r a t i o n : P r o j e c t i o n s About U n i t y i n L a t i n A m e r i c a " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l Communit ies, New York, Doubleday, 1966, p. 262. 5 See M i t r a n y ' s d i s c u s s i o n of the " f a l l a c y of r e g i o n a l i s m " , i n "The P rospec t of F e d e r a l i s m " , J o u r n a l  of Common Market S t u d i e s , 4:2, 1965. ^Haas and S c h m i t t e r , op c i t . . pp. 260-61. 7 E. Haas, The U n i t i n g of Europe. S t an fo rd U n i v . P r e s s , 19 58, p. xv. g See B. B a l a s s a , The Theory of Economic I n t e g r a t i o n . Homewood, 111., I r w i n , 1962; and P. S t r e e t e n , Economic  I n t e g r a t i o n . Leyden, S y t h o f f , 1964, 9 For c h r o n i c l e s of the f u n c t i o n a l a c t i v i t i e s of the C o u n c i l of Europe, see the C o u n c i l ' s b i -month l y pub-l i c a t i o n s , C o u n c i l of Europe News, and Forward i n Europe, i s sued by the D i r e c t o r a t e of I n f o r m a t i o n , S t r a sbou rg . 77 "^See R. Lawson ( e d . ) , I n t e r n a t i o n a l Reg i ona l  O r g a n i z a t i o n s : C o n s t i t u t i o n a l F o u n d a t i o n s , New York , P raeger , 1962, pp. 3.03-12. ^ J . B rebner , i n h i s North A t l a n t i c T r i a n g l e , New York, Columbia Un i v . P r e s s , 1945, makes the o b s e r v a -t i o n that i n Canadian-Amer ican commercia l r e l a t i o n s " the whole apparatus of t a r i f f s , quotas and p r e f e r e n t i a l dutiTes . . . i s l e s s important than the f l o o d of goods which has f l owed .over them", (p . 239). 12 W. Rostow, The Stages of Economic Growth, Cambridge U n i v . P r e s s , 1965, esp. chapter s 4 and 5. 13 See J . Nye, "Eas t A f r i c a n Economic I n t e g r a t i o n " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l Communit ies, pp. 424-27. Nye notes the s p e c i a l impor tance , f o r underdeve loped a r e a s , of the ques t i on of the l o c a t i o n of new i n d u s t r y . 1 4 K . Deut sch , " P o l i t i c a l Community and the North A t l a n t i c A r e a " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l Communit ies, pp. 12-16. l ^ Note E t z i o n i ' s d i sappointment with the Nord i c C o u n c i l , i n h i s P o l i t i c a l U n i f i c a t i o n . New York, H o l t , R inehar t & Winston, 1965, chapter 6; a l s o , P. Do lan , "The Nord ic C o u n c i l " , Western P o l i t i c a l Q u a r t e r l y . 12:2, 1959. 1 6 D e u t s c h , op c i t . . p. 19. 17 Concern ing the e f f e c t of the l a t t e r i n L a t i n America':;.' see M. Wi'onczek, "The L a t i n American F ree Trade A s s o c i a t i o n " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l Communit ies, p. 329. 1 8 Nye, op c i t . . p. 407. 1 9 W . Sedwi tz , "A Common Market f o r . L a t i n A m e r i c a ? " , Current H i s t o r y , 43:251, 1962, pp. 5 and 8. 2 0 E t z i o n i , op c i t . . pp. 20-22. 78 21 E t z i o n i , l o c c i t . 22 Sedwi tz , op c i t . , pp. 1-3. 2 3 L. Gordon, "Economic Reg iona l i sm R e c o n s i d e r e d " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l Communit ies, pp. 250-53. 2 4 Haas and S c h m i t t e r , op c i t . t pp. 286-94. 2 5 M. Shulman, "The Communist S ta te s and Western I n t e g r a t i o n " , I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n , 17:3, 1963, pp. 659-60. 26 A A u s e f u l short d i s c u s s i o n of these themes i n concept ions of European u n i t y can be found i n G. B a r r a c l o u g h , European U n i t y i n Thought and A c t i o n , O x f o r d , B a s i l B l a c k w e l l , 1963, esp. pp. 15-16, 41, 53. 2 7 Deutsch , op c i t . . p. 25. 2 8 E t z i o n i , op c i t . . pp. 72-73. 29 E. Haas, " I n t e r n a t i o n a l I n t e g r a t i o n : the European and the U n i v e r s a l P r o c e s s " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l  Communit ies, p. 103. Fo r an e x c e l l e n t d i s c u s s i o n of the r e l a t i o n between m i l i t a r y and economic prob lems, see L. Gordon, "Economic Aspec t s of C o a l i t i o n Diplomacy - -the NATO E x p e r i e n c e " , I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n . 10:4, 1956. 3 0 See E. W a l l e r s t e i n , A f r i c a : the P o l i t i c s of  Independence, New York , V i n t a g e , 1961, chapter 4, f o r an a n a l y s i s of the e f f e c t s of c o l o n i a l s i m on these p a t t e r n s . 31 F o r these i deas Deutsch, i n p a r t i c u l a r , has drawn on e a r l i e r s t u d i e s of n a t i o n a l development. 3 2 J . Nye, P a n - A f r i c a n i s m and East A f r i c a n I n t e g r a t i o n . Cambridge, Harvard U n i v . P r e s s , 1965, esp. pa r t 3. See a l s o R. Emerson, " P a n - A f r i c a n i s m " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l  Communit ies, pp. 437-56. An i n t e r e s t i n g d i s c u s s i o n of one of the important elements of P a n - A f r i c a n i d e o l o g y can be found i n A. I r e l e , " N e g r i t u r e : L i t e r a t u r e and I d e o l o g y " , J o u r n a l of  Modern A f r i c a n S t u d i e s . 3:4, 1965. 79 3 3 E t z i o n i , op c i t . , p. 36. 3 4 I b i d . , p, 5 5. 3 5 A. E t z i o n i , "The D i a l e c t i c s of Sup rana t i ona l U n i f i c a t i o n " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l Communit ies, p.140 a l so Haas, Beyond the N a t i o n - S t a t e, p. 50. See &~."The Cha l l enge of R e g i o n a l i s m " , I n t e r n a t i o n a l i o n . 32:4. 1958. nn. 456-57. E. Haas, i n un i i i n e g i o n a n s i O r g a n i z a t 1 , , pp3 7 Haas, Beyond the N a t i o n - S t a t e , pp. 21-22, 47-50. 3 8 See a l s o a genera l c r i t i c i s m of Haas* approach to problems of i n t e g r a t i o n , i n J . Rosenau, "T rans fo rm ing the I n t e r n a t i o n a l System: Small Increments a long a Vast P e r i p h e r y " , World P o l i t i c s . 18:3, 1966. Rosenau notes tha t Haas has a tendency to see cau sa t i on i n " too g i an t t e r m s " , and f a i l s to con s i de r the sma l l e r e f f e c t s of i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s on the i n t e r n a t i o n a l system, (p. 544). CHAPTER FOUR THE THIRD DIMENSION: PATTERNS OF COMMUNICATION I n t r o d u c t i o n That a p o l i t i c a l community i s c h a r a c t e r i z e d by the f low of i n f o r m a t i o n , goods and s e r v i c e s , and p o p u l a t i o n w i t h i n i t , i s one of the e a r l y i n s i g h t s of i n t e g r a t i o n t h e o r y . T r an spo s i n g i deas from s tud i e s of n a t i o n a l community f o r m a t i o n , Deutsch i n p a r t i c u l a r has suggested that u rban , r e g i o n a l and i n t e r n a t i o n a l i n t e -g r a t i o n as w e l l cou ld be exp l a i ned i n terms of communica-t i o n s t h e o r y . 1 P a t t e r n s of communicat ion, t h e n , can be cons i de red both as ev idence o f , and as c o n d i t i o n s f o r , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n among n a t i o n - s t a t e s . As Toscano p o i n t s ou t , the assumptions behind the emphasis on communications f lows are t h a t : the h i gher the t r a n s a c t i o n f lows between two groups, the more s a l i e n t i s the one group to the o t h e r ; the h i gher the l e v e l of mutua l l y i n d u l g i n g t r a n s a c t i o n s , the h i gher the l e v e l of p o s i t i v e s a l i e n c e ; and the h i gher the p o s i t i v e s a l i e n c e , the h i gher the p r o b a b i l i t y of c o - o p e r a t i o n and i n t e g r a t i o n between the two groups. The p s y c h o l o g i c a l premises of t h i s rea son ing w i l l be exp lo red i n the next c h a p t e r . The 80 81 more i m m e d i a t e i n t e r e s t s i s t h e p o s s i b i l i t y o f d r a w i n g i n f e r e n c e s a b o u t t h e l e v e l and t h e l i k e l i h o o d o f i n t e g r a t i o n f r o m t h e o b j e c t i v e e v i d e n c e o f c o m m u n i c a t i o n s f l o w s . The c r u c i a l v a r i a b l e - i n c o m m u n i c a t i o n s t h e o r y , w h e t h e r i t i s i m p l i c i t ( a s i n Toscaro's r e a s o n i n g ) o r e x -3 p l i c i t ( a s i n R u s s e t t ' s s t u d y o f B r i t a i n and A m e r i c a ) , i s " r e s p o n s i v e n e s s " . The e x i s t e n c e o f a p o l i t i c a l com-m u n i t y i s i n d i c a t e d i n p a r t by t h e l e v e l o f r e s p o n s i v e n e s s o f members t o e a c h o t h e r . M o r e o v e r , s i n c e f r o m t h e c y b e r n e t i c s p o i n t o f v i e w g o v e r n m e n t i s a p r o b l e m more o f 4 c o m m u n i c a t i o n t h a n o f p o w e r , t h e l e v e l o f d e v e l o p m e n t o f a p o l i t i c a l c o m munity i s i n d i c a t e d by t h e r e s p o n s i v e n e s s o f t h e g o v e r n m e n t t o demands. T r a n s l a t e d i n t o t e r m s o f t h i s e s s a y , t h e n , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n a r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m i s i n p a r t a f u n c t i o n o f t h e r e s p o n s i v e n e s s o f t h e member s t a t e s t o e a c h o t h e r , and o f t h e r e s p o n s i v e n e s s o f t h e e v o l v i n g s y s t e m - w i d e o r g a n i z a t i o n s t o demands a r i s i n g f r o m t h e s y s t e m as a w h o l e . How i s r e s p o n s i v e n e s s t o be e s t i m a t e d ? R u s s e t t r e f e r s t o i n t e g r a t i o n as " t h e p r o c e s s o f b u i l d i n g c a p a b i l i t i e s f o r r e s p o n s i v e n e s s r e l a t i v e t o t h e l o a d s p u t on t h e c a p a b i l i t i e s " . The s i m p l e f o r m u l a , r e s p o n s i v e n e s s = c a P a - k i l i ' t i e s - j - n e n ^ e n _ demands compasses a l l t h e v a r i a b l e s w h i c h c o m m u n i c a t i o n s t h e o r y 82 u s u a l l y c o n s i d e r s . The o n l y p r o b l e m h e r e i s t h a t , b e s i d e s t h e " o b j e c t i v e " c a p a b i l i t i e s , w h i c h i n c l u d e t h e f a c i l i t i e s f o r a t t e n t i o n and c o m m u n i c a t i o n ( f o r m a l and i n f o r m a l i n s t i t u t i o n s ; f r e q u e n c y o f u s e o f p h y s i c a l c h a n n e l s o f c o m m u n i c a t i o n ) , t h e n u m e r a t o r o f t h i s f o r m u l a a l s o s u b -sumes " s u b j e c t i v e " v a r i a b l e s r e l a t i n g t o " m u t u a l i d e n t i f i c a -t i o n " ( m u t u a l s ympathy and l o y a l t i e s , " w e - f e e l i n g " , t r u s t , c o n s i d e r a t i o n , t h e w i l l t o t r e a t o t h e r s * r e q u e s t s w i t h Q i n d u l g e n c e ) . B u t w h i l e c o m m u n i c a t i o n s t h e o r i s t s e m p h a s i z e t h e s e s u b j e c t i v e a s p e c t s , and r e f e r t o i n t e g r a t i o n as " t h e a t t a i n m e n t , w i t h i n a t e r r i t o r y , o f a ' s e n s e o f community* and o f i n s t i t u t i o n s and p r a c t i c e s s t r o n g enough and w i d e -s p r e a d enough t o a s s u r e , f o r a ' l o n g ' t i m e , d e p e n d a b l e 7 e x p e c t a t i o n s o f ' p e a c e f u l c h a n g e * among i t s p o p u l a t i o n " , t h e i r r e l i a n c e on t h e q u a n t i f i a b l e g i v e s them by and l a r g e o n l y " s e c o n d a r y " o b j e c t i v e c r i t e r i a by w h i c h t o e s t i m a t e t h e e x i s t e n c e o f t h e s e s o c i a l - p s y c h o l o g i c a l t r a i t s . I n t h i s c h a p t e r r a t h e r l e s s hope w i l l be p l a c e d on t h e q u e s t i o n a b l e f a c i l i t y o f m a k i n g s u c h an i n f e r e n t i a l l e a p . W h e t her o r n o t t h e y can be d i r e c t l y r e l a t e d t o a t t i t u d e s , c o m m u n i c a t i o n s f l o w s do n e v e r t h e l e s s i n d i c a t e c e r t a i n b e h a v i o r a l r e g u l a r i t i e s . T h u s , i n o r d e r t o know t h e l e v e l o r t h e l i k e l i h o o d o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n we c a n l o o k a t t h e f l o w - p a t t e r n s o f i n f o r m a t i o n , goods and s e r v i c e s , and 83 p o p u l a t i o n , w i t h o u t b e i n g r e q u i r e d t o w o r r y a b o u t t h e a t t i t u d e s o r p o t e n t i a l a t t i t u d e c h a n g e s t h e s e may i m p l y . I n d e e d , t h e q u e s t i o n o f a t t i t u d e s i s much l a r g e r t h a n t h e e x p l a n a t o r y c a p a c i t i e s o f c o m m u n i c a t i o n s t h e o r y a l o n e , and must be d i s c u s s e d on i t s own i n t h e c h a p t e r w h i c h f o l l o w s . C o m m u n i c a t i o n s t h e o r y , t h e n , c a n n e v e r be t h e w h o l e o f i n t e g r a t i o n t h e o r y . P a t t e r n s o f c o m m u n i c a t i o n a l o n e do n o t d e t e r m i n e how d e c i s i o n s w i l l be made i n i n t e g r a t i n g s y s t e m s ; n o r do t h e y n e c e s s a r i l y r e f l e c t how e c o n o m i c , m i l i t a r y and s o c i a l - c u l t u r a l f u n c t i o n s a r e p e r f o r m e d i n t h e s y s t e m . A q u a n t i t a t i v e i n c r e a s e i n r e s p o n s i v e n e s s need n o t i m p l y a q u a l i t a t i v e c h a n g e i n d e c i s i o n - m a k i n g s t y l e s , i n 8 f u n c t i o n a l demands, o r i n a t t i t u d e s . N e v e r t h e l e s s , t o i g n o r e t h e c a p a b i l i t i e s and l o a d s r e l a t i n g t o r e s p o n s i v e n e s s w o u l d be as u n e h l i g h t e n i n g as t o o v e r p l a y t h e i r i m p o r t a n c e . How p e o p l e c h a r a c t e r i s t i c a l l y c o m m u n i c a t e i s a c r u c i a l e l e m e n t i n t h e f o r m a t i o n o r c h a n g e o f p o l i t i c a l c o m m u n i t i e s . C o m m u n i c a t i o n i s s o c i a l b e h a v i o r , and t h e g r o w t h o f a s y s t e m o f s u c h b e h a v i o r i s an e s s e n t i a l a s p e c t o f any f o r m o f p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t . M o r e o v e r , i t i s r e a s o n a b l e t o assume t h a t more and more c o r r e l a t i o n s c a n be made be t w e e n t h e f i n d i n g s o f c o m m u n i c a t i o n s t h e o r y and t h o s e o f o t h e r t y p e s o f i n t e g r a t i o n t h e o r y , so t h a t some i d e a c a n be g a i n e d o f t h e r e l a t i v e w e i g h t and u s e f u l n e s s o f i t s i n d i c e s . 84 H a v i n g , i t i s h o p e d , e l i m i n a t e d some m a j o r p r e -t e n t i o n s ( a n d p e r h a p s f o s t e r e d o t h e r s ) , we m i g h t now r e t u r n t o t h e p r o b l e m of m e a s u r e m e n t . Q u a n t i f l a b i l i t y i s a t once t h e m a j o r a d v a n t a g e and t h e c h i e f p r o b l e m i n t h e c o m m u n i c a t i o n s d i m e n s i o n o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n t h e o r y . I t i s a n ' a d v a n t a g e ' b e c a u s e i t i m p l i e s t h e e x i s t e n c e i n t h e r e s e a r c h e r ' s m i n d o f a s i m p l e , e a s i l y m a n i p u l a t e d , p r e -d i c t i v e m a t h e m a t i c a l model o f i n t e g r a t i o n . As l o n g as t h e e x t e n t o f a b s t r a c t i o n and t h e number o f v a r i a b l e s o m i t t e d i n t h e o r d e r i n g o f a c o m p l e x r e a l i t y , i s s p e c i f i e d and c l e a r , s u c h m o d e l s c a n be u s e f u l b o t h f o r h e u r i s t i c and 9 e x p l a n a t o r y p u r p o s e s . I f , h o w e v e r , t h e c o m m u n i c a t i o n s t h e o r i s t succumbs t o what B u l l c a l l s t h e c h a r a c t e r i s t i c " f e t i s h f o r measurement", 1*^ and i g n o r e s what may be i m p o r t a n t i n f a v o r o f what i s u n d o u b t e d l y q u a n t i f i a b l e , t h e n any a d v a n t a g e s t o be g a i n e d f r o m t h e o p e r a t i o n s w h i c h m o d e l s make p o s s i b l e w i l l be l o s t i n t h e i n c r e a s i n g l y o b s c u r e and t e n u o u s r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e model and t h e r e a l i t y o f i n t e g r a t i o n . B e a r i n g i n m i n d t h e s e a d v a n t a g e s and l i m i t a t i o n s , we c a n e x a m i n e some o f t h e ways o f e s t i m a t i n g r e s p o n s i v e n e s s as e v i d e n c e o f and as a c o n d i t i o n f o r p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . I t may be p o s s i b l e t o m easure t h e l o a d s — t h a t i s , t h e 85 d e n o m i n a t o r o f t h e f o r m u l a -- i n t e r m s o f t h e w e i g h t , d i r e c t i o n and number o f demands made by s t a t e s on e a c h o t h e r and by t h e s y s t e m on t h e s y s t e m - w i d e o r g a n i z a t i o n s . B u t t h e n o t i o n o f l o a d s i s c o m p l i c a t e d by t h e f a c t t h a t n o t o n l y demands b u t a l s o t h e r a t h e r l e s s m a n a g e a b l e " s i t u a t i o n s n e e d i n g a t t e n t i o n " a r e p a r t o f t h e l i m i t a t i o n s on r e s p o n s i v e n e s s , ^ T h e r e f o r e , t o e s t i m a t e r e s p o n s i v e n e s s , o r t h e l i k e l i h o o d t h a t demands w i l l be b o t h h e a r d and met w i t h i n d u l g e n c e r a t h e r t h a n d e p r i v a t i o n , i t w o u l d p r o b a b l y be b e t t e r t o f o c u s p r i m a r i l y on c a p a b i l i t i e s . The c a p a b i l i t i e s c a n be c o n s i d e r e d b o t h as t h e f l o w of i n f o r m a t i o n , p o p u l a t i o n , and goods and s e r v i c e s , and as t h e e x i s t e n c e o f f a c i l i t i e s f o r s u c h c o m m u n i c a t i o n . The e x i s t e n c e o f t h e l a t t e r c a n be d e t e r m i n e d l a r g e l y by s t r a i g h t o b s e r v a t i o n o f i n s t i t u t i o n s and p r a c t i c e s . W i t h r e s p e c t t o t h e f o r m e r , we a r e a i d e d by a number o f f o r m u l a e , F i r s t , t h e r e i s t h e " n u l l m o d e l " , w h i c h c o m p a r e s a c t u a l and e x p e c t e d v o l u m e s o f c o m m u n i c a t i o n b e t w e e n u n i t s and t h u s p r o v i d e s an i n d e x o f c o h e s i o n . The e x p e c t e d v olume i s b a s e d on w o r l d p a t t e r n s e s t i m a t e d w i t h o u t c o n s i d e r a t i o n o f any s p e c i a l r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n s t a t e s , so t h a t t h e amount by w h i c h t h e a c t u a l f l o w e x c e e d s t h e e x p e c t e d c a n be t a k e n a s e v i d e n c e o f i n t e g r a t i o n . I n i t s s i m p l e s t f o r m t h e " n u l l m o d e l " emerges as a " t r a n s a c t i o n i n d e x " a c t u a l - e x p e c t e d ^ e x p e c t e d ^ 86 a c t u a l 12 or as an index of " r e l a t i v e a ccep tance " ( e x p e c t e d ) , A second set of formulae concerns s imply the volume of communicat ions. The r a t i o s of input to output or of 13 domestic to f o r e i g n communications f o r i n d i v i d u a l u n i t s , as w e l l as the " p r e o c c u p a t i o n r a t i o " of the number of communications from a p a r t i c u l a r u n i t to a n o t h e r , to the 14 t o t a l number of communications — a l l these formulae are based on the assumption that the more two u n i t s are i n t e -grated the more they w i l l communicate among themselves r a t h e r than w i t h i n themselves or wi th o ther u n i t s o u t s i d e P P the system. F i n a l l y , the Newton ian - l ook ing formula 1 2 D 2 i n c o r p o r a t e s the e f f e c t s of d i s t a n c e and the s i z e of p o p u l a -t i o n s i n t o the c o n s i d e r a t i o n o f communications f lows between 15 s t a t e s . These v a r i o u s r a t i o s serve as u s e f u l i l l u s t r a ^ -t i o n s of the so r t of r e l a t i o n s h i p s that can be i n v e s t i g a t e d as ev idence of and c o n d i t i o n s f o r i n t e g r a t i o n i n the communications d imens ion. Ev idence of I n t e g r a t i o n In genera l a r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l system i s l i k e l y to be i n t e g r a t e d to a s u b s t a n t i a l degree i f , both among i t s member-states and i n i t s system-wide o r g a n i z a t i o n s , there e x i s t , f i r s t , s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s which f a c i l i t a t e 87 r e s p o n s i v e n e s s , and second l y , great communication of i n f o r m a t i o n , p o p u l a t i o n and goods and s e r v i c e s , which both i n d i c a t e s and he lps to ensure that such r e s p o n s i v e - , ness e x i s t s . In t h i s s e c t i o n we s h a l l look f i r s t at the r e l a t i o n s of s t a t e s to each o ther and then at the r e l a t i o n -ship of o r g a n i z a t i o n s and system. 1. In the r e l a t i o n s of the s t a t e s i n a system to one another there are a number of s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s which, i f p r e s e n t , would i n d i c a t e a s t rong tendency to r e s p o n s i v e n e s s . F i r s t , such a p r a c t i c e among f o r e i g n p o l i c y e l i t e s i s mutual c o n s u l t a t i o n over the f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n s of one s t a te when these are l i k e l y to have se r i ou s i m p l i c a -t i o n s f o r the o t h e r s . Whether formal s t r u c t u r e s e x i s t fo r t h i s purpose ( the I n t e r n a t i o n a l J o i n t Commission f o r Canada and the U n i t e d S ta te s i s an example) , or whether there i s merely a p r o p e n s i t y to "get t o g e t h e r " on ques t i ons (as among the A f r i c a n b l oc s i n the UN), the hab i t of mutual c o n s u l t a -t i o n and exchange of i n f o r m a t i o n i s an important i n d i c a t o r of i n t e g r a t i o n . The f requency of d i s r u p t i v e i n c i d e n t s , such as the Suez c r i s i s i n Ang lo -Amer ican r e l a t i o n s , can be a d ramat i c , i f not always s u f f i c i e n t l y s e n s i t i v e , measure of t h i s type of r e s p o n s i v e n e s s . Second ly , s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s which a s s i s t the f low of i n f o r m a t i o n among soc io -economic and p o l i t i c a l e l i t e s 88 are a l s o ev idence of r e s p o n s i v e n e s s . C r o s s - n a t i o n a l i n d u s t r i a l g roup ings , l abour unions and p o l i t i c a l p a r t i e s are examples of such s t r u c t u r e s . Where such s t r u c t u r e s do e x i s t , as i n Western Europe, c o - o r d i n a t i o n of economic and s o c i a l p o l i c i e s i s f a c i l i t a t e d ; where they e x i s t to a l e s s degree, c o - o r d i n a t i o n i s l e s s e v i d e n t . In L a t i n Amer i ca , there i s a danger tha t the d r a s t i c t a r i f f r e d u c t i o n s i n LAFTA, d e s i r e d by some s t a t e s , may k i l l some n a t i o n a l l y important f l e d g l i n g i n d u s t r i e s i n o t h e r s . T h i r d l y , the f requency of o p p o r t u n i t i e s f o r com-mun ica t ion among these e l i t e s as w e l l as among n o n - e l i t e s i s to a great extent dependent on the degree of o f f i c i a l r e s i s t a n c e to such c o n t a c t s . R e s t r i c t i o n s on t r a v e l or c u l t u r a l exchanges with o ther c o u n t r i e s i n the system (such as Cos ta R i c a ' s r e f u s a l to take par t i n the e l i m i n a t i o n of v i s a requ i rements i n i n t r a - C e n t r a l Amer i ca t r a v e l ) 1 a re t h e r e f o r e as much ev idence of a l ack of re spons i venes s as they are of the l a c k of c o n d i t i o n s f o r i t . A f i n a l s t r u c t u r a l c h a r a c t e r i s t i c of re spons i venes s i s the e x i s t e n c e of f a c i l i t i e s f o r the f low of mass com-municat ions between s t a t e s . Shared r a d i o and t e l e v i s i o n networks or arrangements f o r program exchanges, and the f r e e f low of p u b l i c a t i o n s among s t a te s c o n s t i t u t e ev idence f o r a s t a te of mutual r e s p o n s i v e n e s s . 89 What can we t e l l about the l e v e l of i n t e g r a t i o n from the a c t u a l f lows of communications? On the b a s i s of the formulae d i s cu s sed e a r l i e r , we should expec t , f i r s t , that the a c t u a l exchange of m a i l , t e l eg rams , hours of mass media consumption, and o ther forms of i n f o r m a t i o n , the a c t u a l t r ade and investment f i g u r e s , and the a c t u a l movement of t o u r i s t s and immigrants , be s i g n i f i c a n t l y h i gher i n the system than the " n u l l model " p r o j e c t s them to be. Second ly , i n a h i g h l y i n t e g r a t e d system i t i s p robab le that the r a t i o s , f o r s t a t e s , of f o r e i g n to domestic m a i l , t r ade and p o p u l a t i o n f low w i l l be h i gher than i n l e s s i n t e g r a t e d systems. F u r t h e r -more, the p reoccupa t i on r a t i o should show that the great percentage of these e x t e r n a l communications i s wi th o ther s t a te s i n the r e g i o n a l system. The f a c t , t h e n , tha t t rade w i t h i n the EEC i s double that w i th i n the th ree c o u n t r i e s of 17 the f o r t y - y e a r - o l d East A f r i c a n Common Market , no matter how d i f f e r e n t the background c o n d i t i o n s , i s a u s e f u l i n d i c a -t i o n of the comparat ive l e v e l s of i n t e g r a t i o n i n the two systems. 2. When we t u r n to examine the ev idence of i n t e g r a t i o n i n the re spons i venes s of system-wide o r g a n i z a t i o n s to demands i n the system, the problem takes on a somewhat d i f f e r e n t complex ion. Whereas be fore the problem was one i n the r e l a -t i o n s between d e f i n e a b l e u n i t s , now i t i s one of r e l a t i o n s 90 w i t h i n a s i n g l e u n i t . In f a c t , the a f f i n i t y between i n t e r -n a t i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n and n a t i o n a l p o l i t i c a l development becomes once more apparent . W h i l e , too,- f lows of communication are u s u a l l y l e s s q u a n t i f i a b l e i n t h i s case , there are s e v e r a l important q u a l i t a t i v e i n d i c a t o r s of re spons i venes s a v a i l a b l e . An important i n d i c a t o r of re spons i venes s i s the freedom which the system-wide o r g a n i z a t i o n s have to take p o l i c y i n i t i a t i v e s . The obv ious example i n t h i s connec t i on i s the Commission of the E E © which, by v i r t u e of the T r e a t y and as a consequence of the c r i t i c a l dec i s i on -mak ing c o n t e x t , has come to act as a seventh pa r t y to n e g o t i a t i o n s , p r e s e n t i n g both problems and p roposa l s from the Community 18 po in t of v iew. Such i n i t i a t i v e s are u s u a l l y on the s u f f e r a n c e of member-s tates . The OAU mach inery , f o r example, was unable to act on the M o r o c c a n - A l g e r i a n border c r i s i s u n t i l the U n i t e d S t a te s persuaded Morocoo to ab ide by the Bamako agreements (made among Heads of S t a t e ) , which urged an " A f r i c a n " se t t lement i n o rder to keep the great powers out of the a f f a i r . Another important i n d i c a t o r of re spons i venes s l i e s i n the s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s through which demands are presented to the o r g a n i z a t i o n s . In the EEC, as p o i n t e d out e a r l i e r , t h i s f u n c t i o n i s i n c r e a s i n g l y be ing performed by system-wide i n t e r e s t groups and p o l i t i c a l p a r t i e s . In 91 Ea s te rn Europe f o r many years a f t e r the war, the Sov ie t Union was one pa r t y i n p r a c t i c a l l y a l l b i l a t e r a l a g r e e -ments; the r e s u l t was a sor t of " w h e e l " s t r u c t u r e ; w i th most communications pa s s i ng a long the spokes to the Sov ie t Union at the hub, and very few around the r i m . The system, p a r t i c u l a r l y i n i t s many c o s t l y d u p l i c a t i o n s i n p r o d u c t i o n , soon proved i n e f f i c i e n t , and i n recent years a g rea te r m u l t i -r, 20 l a t e r a l i s m has become the p a t t e r n i n Lomecon, Another i n d i c a t o r of re spons i venes s i s the extent to which the system-wide o r g a n i z a t i o n s pene t ra te to and i n v o l v e a l l l e v e l s of s o c i e t y i n the system. The f u n c t i o n a l o r g a n i z a t i o n s f o r the f u r t h e r i n g of p o l i t i c a l union i n the B r i t i s h Car ibbean proved i n c a p a b l e of a s s o c i a t i n g the West Ind ians themselves with t h e i r work, and thus soon became 21 viewed as " j u s t another l e v e l of o f f i c i a l d o m " . In the l e s s developed areas the " h e r o " , the mass pa r t y and the i d e o l o g y of u n i f i c a t i o n may p rov ide v e h i c l e s by means of which system-wide o r g a n i z a t i o n s can have an impact on a l l s o c i a l s t r a t a . In t h i s connec t ion the mass media, as w e l l as l e v e l s of l i t e r a c y , assume enormous impor tance. The impact of system-wide o r g a n i z a t i o n s on the a l l o c a -t i o n of goods and s e r v i c e s throughout the system i s perhaps an obvious m a n i f e s t a t i o n of the l e v e l of i n t e g r a t i o n . I f the o r g a n i z a t i o n s and p o l i c i e s of the EEC, or of LAFTA d id not 92 e x i s t , how d i f f e r e n t would be the p a t t e r n s of t r ade and investment among t h e i r members? Measurement, of c o u r s e , can on ly be based on p r o j e c t i o n of f i g u r e s from the p r e -o r g a n i z a t i o n p e r i o d ; there i s the a d d i t i o n a l c o m p l i c a t i o n that i n d i f f e r e n t systems d i f f e r e n t l e v e l s of t r a d e -in terdependence may have e x i s t e d p r i o r to the o r g a n i z a t i o n s . Thus the r e s u l t s are u s e f u l on ly f o r comparison of the l e v e l s of i n t e g r a t i o n at d i f f e r e n t t imes , and not f o r i n t e r -system compar i son. F i n a l l y , i t i s u s e f u l to look at the extent to which the p o l i t i c a l and a d m i n i s t r a t i v e e l i t e s of member-s t a te s i n v o l v e themselves i n the o p e r a t i o n s of t h e s y s t e m ' s o r g a n i z a t i o n s . In Europe the l e v e l of such invo lvement i s much h i gher than i n l e s s developed a r e a s , where the shortage of s k i l l s and educa t i on u s u a l l y means r e t e n t i o n of most p o l i t i c a l and a d m i n i s t r a t i v e t a l e n t by the n a t i o n - s t a t e s . C o n d i t i o n s f o r I n t e g r a t i o n I t i s a c u r i o u s f e a t u r e of communications t h e o r i e s of i n t e r n a t i o n a l i n t e g r a t i o n that i t r e q u i r e s very l i t t l e rewording to turn d i s c u s s i o n s of the ev idence of i n t e g r a t i o n i n t o d i s c u s s i o n s of the c o n d i t i o n s f o r i n t e g r a t i o n , as an examinat ion of the p rev i ou s s e c t i o n w i l l show. Haas r i g h t l y cons i de r s t h i s d i f f i c u l t y i n d i s t i n g u i s h i n g cause and e f f e c t 93 and i n d i f f e r e n t i a t i n g b e t ween c o n d i t i o n s p r i o r t o i n t e - , g r a t i o n f r o m c o n d i t i o n s d u r i n g t h e p r o c e s s , t o be a m a j o r 22 d r a w b a c k o f t h e c o m m u n i c a t i o n s a p p r o a c h . A nd y e t t h e r e i s t r u t h i n R u s s e t t ' s o b s e r v a t i o n t h a t t h i s p r o c e s s o f m u t u a l r e i n f o r c e m e n t , where e v i d e n c e o f i n t e g r a t i o n " f e e d s b a c k " i n t h e f o r m o f f u r t h e r f a v o r a b l e c o n d i t i o n s , i s an 23 T i n t e g r a l p a r t o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . I n t h i s s e c t i o n , t h e r e f o r e , t h e c o n d i t i o n s f o r i n t e g r a t i o n w i l l be d i s c u s s e d , f i r s t , as b a c k g r o u n d c o n d i t i o n s f a v o r a b l e t o t h e e s t a b l i s h -ment o f s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s f o r c o m m u n i c a t i o n and t o t h e m a x i m i z a t i o n o f c o m m u n i c a t i o n s f l o w s , and s e c o n d l y , as s e c o n d a r y o r " f e e d b a c k " c o n d i t i o n s , many o f w h i c h have a l r e a d y been d i s c u s s e d as e v i d e n c e o f r e s p o n s i v e n e s s , 1. T h e r e i s no d e n y i n g t h e e f f e c t s o f g e o g r a p h y as a b a c k g r o u n d c o n d i t i o n . B o t h s y m b o l i c a l l y and i n t e r m s o f t h e l o g i s t i c s o f c o m m u n i c a t i o n t h e p r o x i m i t y o f , and t h e p h y s i c a l b a r r i e r s b e t w e e n , s t a t e s , i n f l u e n c e g r e a t l y t h e e x t e n t o f t h e i r i n t e r a c t i o n . G e o g r a p h i c a l r e g i o n a l i s m i s a c h a r a c t e r i s t i c o f a l l t h e m a j o r i n t e r n a t i o n a l i n t e g r a t i n g s y s t e m s . T e c h n o l o g i c a l d e v e l o p m e n t s , o f c o u r s e , c a n o f t e n r a d i c a l l y c hange t h e v e r y c o n c e p t i o n o f " r e g i o n " . B e f o r e t h e a i r p l a n e and t e l e c o m m u n i c a t i o n s i t w o u l d have been d i f f i c u l t 2 4 t o t a l k o f a N o r t h A t l a n t i c o r a S a h a r a n " c o m m u n i t y " . To some e x t e n t , t h e n , d e s p i t e t h e t e n d e n c y f o r t h e s y m b o l s o f maps t o o v e r s h a d o w t h e r e a l i t i e s o f c o m m u n i c a t i o n s t e c h n o l o g y ^ 94 t h e l a t t e r c a n a l s o be s a i d t o a f f e c t g r e a t l y t h e geo-g r a p h i c a l f a c t o r o f d i s t a n c e . The same i s t r u e a l s o f o r p h y s i c a l b a r r i e r s , a l t h o u g h p a r t i c u l a r l y i n L a t i n A m e r i c a and A f r i c a t r a d e and s o c i a l m o b i l i t y a r e s t i l l g r e a t l y i m p e d e d . H o m o g e n e i t y , w h e t h e r c u l t u r a l , i d e o l o g i c a l , r e l i g i o u s , p o l i t i c a l o r e c o n o m i c , i s a n o t h e r i m p o r t a n t b a c k g r o u n d f a c t o r . I n C e n t r a A m e r i c a , one o f t h e R e g i o n s where t h i s seems l e a s t l i k e l y , P a d e l f o r d n o t e s t h e v e r y r e a l d i v i s i v e e f f e c t s o f 25 „ c u l t u r a l and r a c i a l d i f f e r e n c e s . The d i f f e r e n t c u l t u r a l , s o c i a l , p o l i t i c a l and e c o n o m i c l e g a c i e s o f c o l o n i a l i s m i n A f r i c a n a l s o h i n d e r c o m m u n i c a t i o n s , as i s w i t n e s s e d by t h e r a t h e r random r e l a t i o n s h i p b e t w e e n r o a d s and r a i l w a y s i n 26 T, one c o u n t r y and i t s n e i g h b o u r . H o m o g e n e i t y i s i m p o r t a n t m a i n l y b e c a u s e c o m m u n i c a t i o n s c a n o n l y f l o w where t h e y a r e r e c e i v e d , and t h e w i l l t o r e c e i v e i s v e r y l a r g e l y a f u n c t i o n o f t h e s e l e c t i o n o f what i s c o m p a t i b l e w i t h e s t a b l i s h e d m a j o r v a l u e s . S h a r e d f u n c t i o n a l i n t e r e s t s c a n a l s o a c t as a b a c k -g r o u n d c o n d i t i o n f o r c o m m u n i c a t i o n s . T h e s e i n t e r e s t s b r i n g g o v e r n m e n t a l and s o c i o - e c o n o m i c e l i t e s t o g e t h e r , h owever u n c o m f o r t a b l y , a c r o s s n a t i o n a l b o u n d a r i e s f o r t h e e x c h a n g e s o f i n f o r m a t i o n p r e s u m e d t o be o f b e n e f i t t o b o t h . From t h e s e i n t e r e s t s , t o o , d e v e l o p t h e e x c h a n g e s o f goods and s e r v i c e s and o f t e n o f p o p u l a t i o n among s t a t e s . F i n a l l y , s h a r e d 95 f u n c t i o n a l i n t e r e s t s can s t i m u l a t e i n t e r e s t i n the mass media, and, t he reby , a g r e a t e r f low of i n f o r m a t i o n i n the system. A r e l a t e d v a r i a b l e aga in here i s the c a p a c i t y f o r communicat ions, which to a great extent i s dependent on the l e v e l of economic and s o c i a l development. Another background c o n d i t i o n i s the r e l a t i v e c a p a b i l i t y of the s t a t e s to exert i n f l u e n c e i n the system. As i n the case of E a s t e rn Europe r e f e r r e d to e a r l i e r , the dominance of one s t a te i n the system i n terms of c a p a b i l i t i e s f o r a c t i o n means that communications may be d i r e c t e d main ly i n i t s d i r e c t i o n . The r e s u l t may be a l a ck of re spons i venes s to the needs of the r e s t of the system. Western European compla in t s about the American r o l e i n the A t l a n t i c com-munity can a l s o at t imes be t r a c e d to t h i s source . 2. Having d i s cu s sed some of the important back-ground c o n d i t i o n s which favor communications w i t h i n a r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l system, we must now r e t u r n to the secondary c o n d i t i o n s . These are the c o n d i t i o n s f o r i n t e -g r a t i o n which can a l s o serve as ev idence that a s u b s t a n t i a l degree of i n t e g r a t i o n has a l r eady o c c u r r e d . S ince most of them have been d e s c r i b e d i n some d e t a i l i n the p rev i ou s s e c t i o n the d i s c u s s i o n which f o l l o w s w i l l be b r i e f . With re spec t to the r e l a t i o n s between s t a t e s i n the system, mutual c o n s u l t a t i o n on p o l i c y d e c i s i o n s tha t may have common e f f e c t s , and the e x i s t e n c e of s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s 96 f o r t h e e x c h a n g e o f i n f o r m a t i o n among a l l t y p e s o f e l i t e s , c a n b o t h l e a d t o i n t e g r a t i o n t h r o u g h t h e f o r m a t i o n o f h a b i t s o f i n t e r a c t i o n and t h e f o s t e r i n g o f f a v o r a b l e m u t u a l e x p e c t a t i o n s o f b e h a v i o r . D i s r u p t i o n s o f t h i s r e l a t i o n s h i p , h o w e v e r , may o c c u r e i t h e r i f one s t a t e d e c i d e s t o a c t u n i l a t e r a l l y w i t h o u t c o n s u l t a t i o n , o r i f one s t a t e f e e l s t h a t i t s h o u l d have been c o n s u l t e d b u t was n o t . H eavy f l o w s o f c o m m u n i c a t i o n s m e a s u r e d i n c o m p a r i s o n t o t h e n u l l m odel and by t h e p r e o c c u p a t i o n r a t i o a r e a l s o b a s i c c o n d i t i o n s o f t h i s t y p e . P r e s u m a b l y i t i s b e c a u s e t h e s e f i g u r e s show t h a t o t h e r c o n d i t i o n s e x i s t , t h a t t h e y a r e c o n s i d e r e d t o be o f s u c h i m p o r t a n c e . T hus t r a v e l , s c h o l a r l y e x c h a n g e s and c o n s u m p t i o n p a t t e r n s f o r mass m e d i a a r e s a i d t o d e m o n s t r a t e a t l e a s t some c o m p a t i b i l i t y o f v a l u e s ; t r a d e and i n v e s t m e n t p a t t e r n s , a g a i n , a r e e v i d e n c e o f f u n c t i o n a l i n t e r d e p e n d e n c e ; and t h e f l o w o f p o p u l a t i o n shows t h e a b s e n c e o f m u t u a l f e a r s and g o v e r n m e n t a l r e s t r i c t i o n s . T h i s i s c e r t a i n l y t r u e . B u t t h e d e v e l o p m e n t o f c o m m u n i c a t i o n s p a t t e r n s i s a l s o an i m p o r t a n t c o n d i t i o n f o r i n t e g r a t i o n b e c a u s e i t p r o v i d e s t h e r u d i m e n t s o f a s o c i a l s y s t e m i n t h e r a r i f i e d a t m o s p h e r e o f d i p l o m a t i c r e l a t i o n s . W i t h r e s p e c t t o t h e r e s p o n s i v e n e s s o f s y s t e m - w i d e o r g a n i z a t i o n s , t h e c a p a c i t y o f t h e s e o r g a n i z a t i o n s t o t a k e p o l i c y i n i t i a t i v e s i s a c r u c i a l s e c o n d a r y c o n d i t i o n . N a t u r a l l y , w h e r e v e r f u l l - t i m e r e g i o n a l b o d i e s l i k e t h e EEC 97 Commiss ion, the LAFTA E x e c u t i v e Committee or even the S e c r e t a r i a t of the C o u n c i l of Europe e x i s t , they have, i f on ly by v i r t u e of t h e i r day - to -day contac t with system-wide problems, a p e r s u a s i v e p o s i t i o n i n the communications w i t h i n the system. Where, as i n the T r e a t i e s of Rome and Montev ideo, s t a t e s are g r a d u a l l y to forego v e t o - r i g h t s i n c e r t a i n p o l i c y areas as i n t e g r a t i o n moves ahead, the c e n t r a l organs are l i k e l y to a c q u i r e g r e a t e r room fo r manoeuver. In many ca ses , however, the tremendous i n c r e a s e i n demands which takes p l a c e at the same t ime , cou ld act aga ins t i n c r e a s e d re spons i venes s and thus feed back n e g a t i v e l y i n t o the process of i n t e g r a t i o n . The ways i n which demands are r ep re sen ted i n these o r g a n i z a t i o n s i s a second important c o n d i t i o n . The Western European exper ience suggests tha t a c l o s e r e p l i c a t i o n of n a t i o n a l i n t e r e s t - g r o u p p o l i t i c s p rov i de s the g r e a t e s t s t imulus f o r i n t e g r a t i o n . Demands, however, may a l s o be communicated by n a t i o n a l r e p r e s e n t a t i v e s i n system-wide bodies which g i ve s t a t e s votes e i t h e r a c c o r d i n g to s i z e and s t reng th or a c co rd ing to the p r i n c i p l e of sovere i gn e q u a l i t y . The l i k e l i h o o d of p rogres s i n i n t e g r a t i o n i s g r e a t e r the more that s t a t e s f e e l such i n s t i t u t i o n s serve them s u c c e s s -f u l l y and the l e s s they f e e l i t necessary to use t h r e a t e n i n g a c t i o n s and the mass media to i n d i r e c t l y p resent or " s i g n a l " demands on the system o r g a n i z a t i o n s . 9 8 T h i s l e a d s d i r e c t l y t o t h e p r o b l e m o f p e n e t r a t i o n t o a l l l e v e l s o f s o c i e t y . I t i s a p r e m i s e o f c o m m u n i c a t i o n s t h e o r y and t r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s m a l i k e t h a t an i m p o r t a n t c o n d i t i o n o f i n t e g r a t i o n i s an a w a r e n e s s i n a l l s e c t o r s o f s o c i e t y i n t h e s y s t e m o f t h e s y s t e m i t s e l f a s a p o i n t o f r e f e r e n c e and o f t h e s y s t e m - w i d e o r g a n i z a t i o n s as s i g n i f i c a n t and b e n e f i c e n t b o d i e s . I n t h i s r e s p e c t o r g a n i z a t i o n s t h a t d e a l w i t h s e r v i c e s and w i t h s o c i a l - c u l t u r a l f u n c t i o n s may p e n e t r a t e more e f f e c t i v e l y t o p o p u l a t i o n s , a t l e a s t i n t h e s h o r t r u n , t h a n do o r g a n i z a t i o n s t h a t d e a l w i t h f u n d a m e n t a l m a t t e r s o f t r a d e o r d e f e n c e . Much depends on t h e r o l e o f i d e o l o g y and o f t h e mass m e d i a ] A f o u r t h c o n d i t i o n f o r r e s p o n s i v e n e s s r e l a t e s t o t h e e f f e c t s o f t h e o r g a n i z a t i o n s i n a l l o c a t i n g v a l u e s . The p e r c e p t i o n t h a t t h e v e n t u r e o f i n t e g r a t i o n h a s been s u c c e s s -f u l i n i n c r e a s i n g f l o w s o f . i n f o r m a t i o n , goods and s e r v i c e s and p o p u l a t i o n w i t h i n t h e s y s t e m may l e a d t o t h e g r a n t i n g o f g r e a t e r c a p a c i t i e s f o r r e s p o n s i v e n e s s t o t h e c e n t r a l i n s t i t u -t i o n s . The i m p o r t a n t e l e m e n t i n t h i s p e r c e p t i o n , h o w e v e r , i s w h e t h e r e x t e n s i v e r e a l l o c a t i o n e a r l y i n t h e p r o c e s s has t h e e f f e c t o f a l i e n a t i n g some s t a t e s and i n t e r e s t g r o u p s f r o m t h e s y s t e m - w i d e i n t e r e s t . Such was t h e c a s e , f o r e x a m p l e , 27 i n t h e a t t e m p t t o f e d e r a t e t h e B r i t i s h West I n d i e s . F i n a l l y , t h e e x t e n t t o w h i c h n a t i o n a l e l i t e s a r e i n v o l v e d i n t h e s y s t e m ' s o r g a n i z a t i o n s i s a c o n d i t i o n f o r b o t h f o r m a l and i n f o r m a l c o m m u n i c a t i o n b e t w e e n t h e i n t e r e s t s o f t h e s y s t e m and t h e i n t e r e s t s o f s t a t e s and c r o s s - n a t i o n a l 9 9 p a r t i e s and g r o u p s . The more t h a t s u c h i n v o l v e m e n t o c c u r s , t h e n , t h e more l i k e l y t h e s y s t e m - w i d e o r g a n i z a -t i o n s w i l l be r e s p o n s i v e t o s y s t e m - w i d e demands. C o n c l u s i o n : The D y n a m i c s o f t h e P r o c e s s F o r a r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m t o be i n t e -g r a t e d , t h e n , i t i s n e c e s s a r y t h a t . i t s member s t a t e s be r e s p o n s i v e t o e a c h o t h e r and t h a t i t s c e n t r a l o r g a n i z a -t i o n s be r e s p o n s i v e t o demands a r i s i n g f r o m t h e s y s t e m as a w h o l e . T h i s r e s p o n s i v e n e s s i s b o t h i n d i c a t e d and b r o u g h t i n t o b e i n g by s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s t h a t f a c i l i t a t e com-m u n i c a t i o n w i t h i n t h e s y s t e m and by t h e a c t u a l f l o w s o f i n f o r m a t i o n , p o p u l a t i o n , and goods and s e r v i c e s i n t h e s y s t e m . B u t a s i d e f r o m t h e c o n c e p t i o n o f t h e " s e l f - r e i n f o r c -i n g " p r o c e s s , t h i s d e s c r i p t i o n s a y s v e r y l i t t l e a b o u t t h e a c t u a l d y n a m i c s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n t h e c o m m u n i c a t i o n s d i m e n s i o n . o u t , r a r e l y p r e v e n t w a r s . They l i m i t and i n f l u e n c e t h e 2 8 b e h a v i o r o f s t a t e s , b u t do n o t n e c e s s a r i l y d e t e r m i n e i t . C e r t a i n l y , t h e n , t h e a s s u m p t i o n p r e v a l e n t i n t h e more n a i v e w i n g s o f c o m m u n i c a t i o n s t h e o r y , t h a t i n c r e a s e d c o m m u n i c a t i o n s S h a r e d v a l u e s and t r a n s a c t i o n s , as H o f f m a n n p o i n t s 100 among s t a t e s ( o r , more u s u a l l y , among " p e o p l e s " ) a u t o -m a t i c a l l y l e a d s t o t h e s o r t o f m u t u a l u n d e r s t a n d i n g w h i c h makes p o s s i b l e t h e e l i m i n a t i o n o r a t l e a s t p e a c e f u l r e s o l u t i o n o f c o n f l i c t -- t h i s a s s u m p t i o n i s n o t v e r y u s e f u l i n t h e a n a l y s i s o f t h e e f f e c t s o f c o m m u n i c a t i o n on i n t e g r a t i o n . S t u d i e s o f i n t e r n a t i o n a l c o n t a c t s and o f t h e e f f e c t s o f images i n p e r c e p t i o n o f o t h e r n a t i o n s by no means l e a d t o t h e c o n c l u s i o n t h a t i n c r e a s e d c o m m u n i c a t i o n has i t s p r i m a r y e f f e c t on i n t e g r a t i o n t h r o u g h d r a m a t i c 2 9 a t t i t u d e c h a n g e . The s o c i o l o g i c a l r a t h e r t h a n t h e p s y c h o l o g i c a l e f f e c t s o f c o m m u n i c a t i o n a r e more l i k e l y t o be i m p o r t a n t i n i n t e g r a t i o n . S t a t e s w h i c h make demands on o t h e r s t a t e s , o r i n t e r e s t s w h i c h make demands on t h e s y s t e m - w i d e i n s t i t u t i o n s may i n f a c t " l e a r n " f r o m t h e r e s p o n s i v e n e s s o f t h e s t a t e o r i n s t i t u t i o n t o make f u r t h e r demands i n o t h e r f u n c t i o n a l s e c t o r s , and t h u s a i d t h e p r o c e s s o f s p i l l o v e r , b u t as 3 0 T o s c a n o a r g u e s , t h i s i s n o t a l w a y s t h e c a s e . The h e a v y and s u s t a i n e d f l o w o f c o m m u n i c a t i o n s , h o w e v e r , does i m p l y t h e e x i s t e n c e o f some o f t h e h a b i t s , i n s t i t u t i o n s and a c c u m u l a t i o n s o f e x p e r i e n c e w h i c h make up a s o c i a l s y s t e m . C o m m u n i c a t i o n s , t h e n , may be l e s s i m p o r t a n t i n r e l a t i o n t o a t t i t u d e s t h a n t h e y a r e t o t h e e s t a b l i s h m e n t o f c e r t a i n b e h a v i o r a l r e g u l a r i t i e s . T h r o u g h c o m m u n i c a t i o n s s t a t e s i n 101 an i n t e g r a t i n g i n t e r n a t i o n a l s y s t e m a r e l e s s l i k e l y t o be c o n v e r t e d t o m u t u a l a m i t y t h a n t h e y a r e t o be m u t u a l l y p r e d i c t a b l e and s o c i a l l y l i m i t e d i n t h e i r b e h a v i o r i n c o n f l i c t s t h a t do a r i s e . T h i s s o c i o l o g i c a l v i e w o f t h e r o l e o f communica-t i o n s i n p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n e x t e n d s n o t o n l y t o t h e r e l a t i o n s b e t w e e n s t a t e s b u t a l s o t o t h e r e l a t i o n s between " f u n c t i o n a l s u b s e c t o r s " i n t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . U s i n g t h e P a r s o n i a n m o d e l , D e u t s c h has s u g g e s t e d t h a t i n t e g r a t i o n a l s o i n v o l v e s i n c r e a s i n g f u n c t i o n a l i n t e r c h a n g e a l o n g a l l s i d e s and b o t h d i a g o n a l s o f t h e s q u a r e w h i c h r e p r e s e n t s t h e 31 s o c i a l s y s t e m . I n t h e i n t e g r a t i n g i n t e r n a t i o n a l s y s t e m g o a l - a t t a i n m e n t may be a f u n c t i o n b o t h o f s y s t e m - w i d e o r g a n i z a t i o n s and o f b a r g a i n i n g b e t w e e n s t a t e s ; a d a p t i v e m echanisms may be o n l y p a r t l y d i r e c t e d t o w a r d t h e s y s t e m as a w h o l e ; and p a t t e r n - m a i n l f c e n a n c e and i n t e g r a t i v e s u b s y s t e m s , t h a t i s , f a m i l i a l and c u l t u r a l s y s t e m s , may be o r i e n t e d p r i m a r i l y t o p a r t i c u l a r n a t i o n - s t a t e s . B u t t o t h e e x t e n t t h a t t h e r e i s i n c r e a s i n g f u n c t i o n a l i n t e r c h a n g e b e t ween t h e s e f o u r s u b s y s t e m s , we c a n say t h a t i n t e r m s o f t h e i n t e r -n a t i o n a l s y s t e m , p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s o c c u r r i n g . T h a t t h e r e a r e a l s o p s y c h o l o g i c a l e l e m e n t s i n t h e n o t i o n o f r e s p o n s i v e n e s s , and i n d e e d i n e v e r y c o n c e p t i o n o f 102 p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , i s q u i t e c l e a r . T h i s q u e s t i o n w i l l be d i s c u s s e d i n t h e n e x t c h a p t e r . B u t t h e c o n -c l u s i o n h e r e i s e q u a l l y i m p o r t a n t — t h a t i n c r e a s i n g c o m m u n i c a t i o n s a r e c l o s e l y bound up w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f an i n t e r n a t i o n a l s o c i a l s y s t e m . W i t h i t s e m p h a s i s on t h e m e a s u r a b l e , t h e n , t h e c o m m u n i c a t i o n s m o d e l , w i t h i n t h e l i m i t s o f t h e o b s e v a b l e , p r o v i d e s u s e f u l e x p l a n a t i o n s o f an i m p o r t a n t d i m e n s i o n of p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . 103 FOOTNOTES CHAPTER 4 See D e u t s c h ' s s t u d i e s o f n a t i o n a l c o m m u n i t y -f o r m a t i o n , e s p . N a t i o n a l i s m and S o c i a l C o m m u n i c a t i o n , New Y o r k , W i l e y , 1953, and N a t i o n - B u i l d i n g (ed.-, w i t h W.J. F o l t z ) , New Y o r k , A t h e r t o n , 1963. F o r u s e o f t h e c o m m u n i c a t i o n s model f o r t h e s t u d y o f u r b a n i n t e g r a t i o n , see a r t i c l e s i n P.E. J a c o b & J.V. T o s c a n o ( e d s . ) , The I n t e g r a t i o n o f P o l i t i c a l C o m m u n i t i e s ^ P h i l a d e l p h i a , L i p p i n c o t t , 1964; and R.L. M e i e r . A. C o m m u n i c a t i o n s  T h e o r y o f U r b a n G r o w t h , C a m b r i d g e , M.I.T. P r e s s , 1962. 2 J.V. T o s c a n o , " T r a n s a c t i o n F l o w A n a l y s i s i n M e t r o p o l i t a n A r e a s : S o m e P r e l i m i n a r y E x p l a n a t i o n s " , i n J a c o b & T o s c a n o , op c i t , ? p. 101. " 3 B. R u s s e t t , Community and C o n t e n t i o n : B r i t a i n and  A m e r i c a i n t h e T w e n t i e t h C e n t u r y , C a m b r i d g e , M.I.T. P r e s s , 1963. 4 F o r a f a s c i n a t i n g d e v e l o p m e n t o f t h i s m o d el s e e K.W. D e u t s c h , The N e r v e s o f G o v e r n m e n t . G l e n c o e , The F r e e P r e s s , 1963. See a l s o A. E t z i o n i , P o l i t i c a l U n i f i c a t i o n , New Y o r k , H o l t , R i n e h a r t & W i n s t o n , 1965, pp. 43-44, f o r a d i s c u s s i o n o f t h e r e l a t i o n b e t w e e n "power" and "communica-t i o n s " i n t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . 5 R u s s e t t , op c i t . , p, 3 9 6 I b i d . , p. 27 7K.W. D e u t s c h , " P o l i t i c a l Community i n t h e N o r t h A t l a n t i c A r e a " , ' i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l C o m m u n i t i e s , New Y o r k , D o u b l e d a y , 1966, p. 2. 8 Tt.n"e d i f f e r e n c e b e t w e e n a " p l u r a l i s t i c " and an "a m a l g a m a t e d " s e c u r i t y c o m m u n i t y , f o r e x a m p l e , i s d e f i n e d n o t by t h e l e v e l o f r e s p o n s i v e n e s s b u t by t h e method o f c o - o r d i n a t i o n ; see i b i d . . pp. 2-4. 104 9 F o r u s e f u l d i s c u s s i o n s o f t h e n a t u r e and p u r -p o s e s o f m o d e l s , see D e u t s c h , The N e r v e s o f G o v e r n m e n t , e s p . pp. 7-9, and A. K a p l a n , The C o n d u c t o f I n q u i r y , San F r a n c i s c o , C h a n d l e r , 1964, c h a p t e r 7. "*"°H. B u l l , " I n t e r n a t i o n a l T h e o r y : The C a s e f o r a C l a s s i c a l A p p r o a c h " , W o r l d P o l i t i c s , 18:3, 1966, pp. 372-75. '''''Russett, op c i t . . p. 30. 12 F o r a f u l l e x p l a n a t i o n o f t h e " n u l l m o d e l " , see K.W. D e u t s c h , "Toward an I n v e n t o r y o f B a s i c T r e n d s and P a t t e r n s i n I n t e r n a t i o n a l and C o m p a r a t i v e P o l i t i c s " , i n J.N. R o s e n a u , I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s and F o r e i g n P o l i c y ^ G l e n c o e , The F r e e P r e s s , 1961. See a l s o T o s c a n o , op c i t . . p. 101, and R u s s e t t , op c i t . , p. 35. 13 K.W. D e u t s c h , " S h i f t s i n t h e B a l a n c e o f Communica-t i o n s F l o w s : A P r o b l e m o f M e a s u r e m e n t i n I n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s " , i n N. P o l s b y e t a l ( e d s . ) , P o l i t i c s and S o c i a l  L i f e , B o s t o n , H o u g h t o n M i f f l i n , 1963, pp. 728-31, and K.W. D e u t s c h , " T r a n s a c t i o n F l o w s as I n d i c a t o r s o f P o l i t i c a l C o T e s i o n " , i n J a c o b and T o s c a n o , op c i t . . pp. 79-80. ^ T o s c a n o , op c i t . , p. 101. 1 5 D e u t s c h , " T r a n s a c t i o n F l o w s as I n d i c a t o r s o f P o l i t i c a l C o h e s i o n " , i n i b i d . , pp. 77-83. As an i n d i c a t i o n o f p r o b l e m s i n w e i g h t and s i g n i f i c a n c e o f v a r i a b l e s , s ee t h e r e m a r k a b l e f o r m u l a s u g g e s t e d f o r m e a s u r i n g t h e " m o r a l i n t e g r a t i o n " o f a c o m m u n i t y , i n i b i d . t pp. 86-87. 1 6 J . L . B u s e y , " C e n t r a l A m e r i c a n U n i o n : The L a t e s t A t t e m p t " , W e s t e r n P o l i t i c a l Q u a r t e r l y . 14:1, 1961, pp. 60-63, 17 J . S . N y e , P a n - A f r i c a n i s m and E a s t A f r i c a n I n t e g r a -l , C a m b r i d g e , H a r v a r d U n i v . P r e s s , 1965, pp. 138-49. See a l s o L. L i n d b e r g , The P o l i t i c a l D y n a m i c s o f E u r o p e a n  E c o n o m i c I n t e g r a t i o n . S t a n f o r d U n i v . P r e s s , 1963, pp. 50-J t i o n t i l s o L. L i n d b e r g , The P o l i t i c a l D y n a m i c s o f E u r o p e a n -51. L i n d b e r g , op c i t . t p. 54. 105 1 9 P.B. W i l d , "The OAU and t h e A l g e r i a n - M o r o c c a n B o r d e r C o n f l i c t " , I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n , 20:1, 1966, pp. 26-28, 2 0 D. C a t t e l l , " M u l t i l a t e r a l C o - o p e r a t i o n and I n t e g r a t i o n i n E a s t e r n E u r o p e " , W e s t e r n P o l i t i c a l Q u a r t e r - l y , 13:1, 1960, pp. 64-67. 21 J . P r o c t e r , "The F u n c t i o n a l A p p r o a c h t o P o l i t i c a l U n i o n : L e s s o n s F r o m t h e E f f o r t t o F e d e r a t e t h e B r i t i s h C a r i b b e a n T e r r i t o r i e s " , I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n , 10:1 1956, p. 45. 2 2 -E. H a a s , " P e r s i s t e n t Themes i n A t l a n t i c and E u r o p e a n U n i t y " , W o r l d P o l i t i c s , 10:4, 1958, p. 627. 23 R u s s e t t , op c i t . , p. 33. 2 4„ Concerning t h e e f f e c t s o f t e c h n o l o g y on t h e ^"Saharan c o m m u n i t y " , see W. Z a r t m a n , "The S a h a r a - B r i d g e o r B a r r i e r " , i n I n t e r n a t i o n a l C o n c i l i a t i o n , no. 541, 1963, pp. 10-17. 2 5 N. P a d e l f o r d , " C o - o p e r a t i o n i n t h e C e n t r a l A m e r i c a n R e g i o n " , I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n , 11:1, 1957, p. 50. 2 6 See E. W a l l e r s t e i n , A f r i c a : The P o l i t i c s o f  I n d e p e n d e n c e . New Y o r k , V i n t a g e , 1961, pp. 37-38. 2 7 E t z i o n i , op c i t . r pp. 172-78. 2 8 H o f f m a n n , op c i t . , p. 526. 2 9 See f o r e x a m p l e , t h e a r t i c l e s by P o o l and A l g e r i n H.C. K e l m a n ( e d . ) , I n t e r n a t i o n a l B e h a v i o r , New Y o r k , H o l t , R i n e h a r t & W i n s t o n , 1965. 3 0 T o s c a n o , op c i t , , p p . 115-17. 31 K.W. D e u t s c h , " I n t e g r a t i o n and t h e S o c i a l S y s t e m : I m p l i c a t i o n s o f F u n c t i o n a l A n a l y s i s " , i n J a c o b & T o s c a n o , op c i t , , p. 191. CHAPTER F I V E THE FOURTH DIMENSION: P O L I T I C A L ATTITUDES I n t r o d u c t i o n The d i m e n s i o n o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n w h i c h i s c o n c e r n e d w i t h t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e i n d i v i d u a l t o t h e p o l i t i c a l s y s t e m must a t t h i s s t a g e i n t h e d e v e l o p m e n t o f i n t e g r a t i o n t h e o r y be d i s c u s s e d i n a somewhat s p e c u l a t i v e v e i n . U n l i k e t h e d i m e n s i o n s d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s t h r e e c h a p t e r s , t h e " p s y c h o l o g i c a l " d i m e n s i o n has n e v e r been e x -t e n s i v e l y p o r t r a y e d i n any m a j o r t h e o r e t i c a l work on p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . I t s h o u l d , h o w e v e r , be c l e a r f r o m many o f t h e a r g u m e n t s i n t h e s e c h a p t e r s t h a t t h e r e a r e i m p l i c i t o r e x p l i c i t s o c i a l - p s y c h o l o g i c a l a s s u m p t i o n s i n d e c i s i o n - m a k i n g , f u n c t i o n a l and c o m m u n i c a t i o n s t h e o r i e s o f i n t e g r a t i o n . I n a d d i t i o n , i n p o l i t i c a l s c i e n c e and e s p e c i a l l y i n i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s , t h e i n v e s t i g a t i o n o f s o c i a l -p s y c h o l o g i c a l v a r i a b l e s r e l a t i n g t o p o l i t i c a l b e h a v i o r i s g r o w i n g r a p i d l y i n s o p h i s t i c a t i o n and s c o p e . 1 The c u r r e n t s t a t e o f t h e o r y i n p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t h e n , a s w e l l a s t h e new d e v e l o p m e n t s i n s o c i a l - p s y c h o l o g i c a l a p p r o a c h e s , w o u l d seem t o c a l l f o r i n v e s t i g a t i o n o f t h e i n t e g r a t i v e p r o -c e s s i n t e r m s o f c h a n g e s i n p o l i t i c a l c o g n i t i o n , a f f e c t and p a r t i c i p a t i o n . S t u d i e s o f n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t 106 107 have o f t e n e m p h a s i z e d t h e s e a s p e c t s and t h e need f o r 2 c u l t u r a l - i d e o l o g i c a l c o n s e n s u s i n new s t a t e s . S i m i l a r p r o b l e m s a r e i n v o l v e d i n t h e t r a n s i t i o n f r o m a t r a d i t i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m o f n a t i o n - s t a t e s t o an i n t e g r a t e d s y s t e m . N o r m a t i v e - p r e s c r i p t i v e and m e t h o d o l o g i c a l i n t e r e s t s a s i d e , K e l m a n s u g g e s t s t h a t s o c i a l - p s y c h o l o g i c a l a p p r o a c h e s c o n t r i b u t e t o t h e s t u d y o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s i n 3 s e v e r a l ways. F i r s t , i n s t u d y i n g t h e i n t e r n a t i o n a l b e h a v i o r o f i n d i v i d u a l s , t h e s o c i a l p s y c h o l o g i s t f o c u s e s on a t t i t u d e s t o w a r d i n t e r n a t i o n a l a f f a i r s , n a t i o n a l and i n t e r n a t i o n l o y a l t i e s , i m a g e s and s t e r e o t y p e s o f o t h e r n a t i o n s , and t h e e f f e c t s o f c r o s s - n a t i o n a l c o n t a c t s . S e c o n d l y , i n s t u d y i n g i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c s and f o r e i g n p o l i c y ( t h e b e h a v i o r o f n a t i o n s and d e c i s i o n - m a k e r s ) , he f o c u s e s on p u b l i c o p i n i o n and i t s r o l e i n t h e f o r e i g n p o l i c y p r o c e s s , i n d i v i d u a l a c t o r s i n f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n s , and t h e p r o c e s s e s o f i n t e r a c t i o n i n c o n -f l i c t s i t u a t i o n s . The c o n c e r n o f t h e d i s c u s s i o n w h i c h f o l -l o w s h e r e i s w i t h a t t i t u d e s i n g e n e r a l , and t h e r e f o r e a l l o f K e l m a n ' s c a t e g o r i e s a r e i n some way r e l e v a n t . Some, p a r t i c u l a r -l y t h e l a s t - m e n t i o n e d , h a v e been t o u c h e d upon a l r e a d y f r o m d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s . I t i s o n l y h e r e , h o w e v e r , t h a t we move e x c l u s i v e l y t o a " f i r s t i m a g e " a n a l y s i s o f t h e r e l a t i o n / 108 o f t h e i n d i v i d u a l p o l i t i c a l a c t o r t o t h e p r o c e s s o f 4 p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . F o r t h e o r i s t s who e m p h a s i z e d e c i s i o n - m a k i n g , an e s s e n t i a l p a r t o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s i s t h e s h i f t o f a c t o r s ' e x p e c t a t i o n s and p o l i t i c a l a c t i v i t i e s t o a new 5 . c e n t r e . A c t o r s r a r e l y t a k e p a r t i n i n t e r n a t i o n a l d e c i s i o n -m a k i n g o r b a r g a i n i n g w i t h i d e n t i c a l g o a l s i n m i n d . G i v e n t h e l i k e l i h o o d o f c o n v e r g i n g o r o p p o s e d g o a l s , t h e n , d e c i s i o n -m a k i n g t h e o r y p o i n t s t o t h e e f f e c t s o f d e v e l o p i n g i n s t i t u -t i o n s and p r a c t i c e s : t h e n e c e s s i t y f o r s t a t e s t o work o u t a g r e e m e n t s c a n l e a d t o t h e commitment o f i m p o r t a n t i n d i v i d u a l s and g r o u p s t o t h e p r o g r e s s o f i n t e g r a t i o n . I n s t i t u t i o n s , p r o c e d u r e s , p r o b l e m s , and p r e s s u r e , t h e n , c o m b i n e t o r e -d e f i n e a c t o r s ' p e r c e p t i o n s o f t h e i r i n t e r e s t s and t h e means t o a t t a i n them. H e r e i s s a i d t o l i e t h e s o u r c e o f c o n -s e n s u s . F u n c t i o n a l t h e o r i s t s a l s o a c c e p t many o f t h e above e x p l a n a t i o n s b a s e d on t h e e f f e c t s o f i n t e r a c t i o n . T r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s t t h e o r y , h o w e v e r , a d d s o t h e r e m b e l l i s h m e n t s . F i r s t , c r e a t i v e a s s o c i a t i o n and c o - o p e r a t i o n i n p r o b l e m -s o l v i n g and t h e s a t i s f a c t i o n o f b a s i c n e e d s i s presumed t o c o n s t i t u t e a l e a r n i n g s i t u a t i o n where a c t o r s c a n t a k e a n o n - n a t i o n a l and n o n - p o l i t i c a l a t t i t u d e t o e a c h o t h e r . Haas has shown t h e a n t e c e d e n t s o f t h i s a s s u m p t i o n i n g r o u p t h e r a p y 109 Q t h e o r y . S e c o n d l y , t r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s t t h e o r y assumes t h a t l o y a l t i e s depend on t h e c o n t i n u e d f u l -f i l l m e n t o f b a s i c f u n c t i o n a l n e e d s . From t h i s i t f o l l o w s t h a t m u l t i p l e l o y a l t i e s a r e p o s s i b l e , t h a t l o y a l t i e s c a n be r e d i r e c t e d and l e s s o n s i n f u n c t i o n a l c o - o p e r a t i o n t r a n s -f e r r e d f r o m one s e c t o r t o a n o t h e r , and t h a t t h e g r o w t h o f a p o l i t i c a l c ommunity depends p r i m a i i l y on i t s s u c c e s s i n f u n c t i o n a l u n d e r t a k i n g s . I n h i s f o r m u l a t i o n o f " p l u r a l i s t " f u n c t i o n a l i s m , h o w e v e r , Haas m o d i f i e s t h i s s i m p l e s t i m u l u s - r e s p o n s e model and p o i n t s o u t t h a t "When a c t o r s r e a l i z e t h a t t h e i r i n t e r e s t s w o u l d b e s t be a c h i e v e d by a d o p t i n g new a p r o a c h e s , and i f t h e s e a p p r o a c h e s i n v o l v e commitment t o l a r g e r o r g a n i z a t i o n s , 7 t h e n and o n l y t h e n does ' l e a r n i n g * c o n t r i b u t e t o i n t e g r a t i o n . " M o r e o v e r , l o y a l t i e s may i n d e e d f o l l o w t h e s a t i s f a c t i o n o f b a s i c n e e d s , b u t t h e s e s a t i s f a c t i o n s may n o t a l w a y s be r a t i o n a l and i n s t r u m e n t a l . I n n o n - W e s t e r n s y s t e m s i n p a r t i c u l a r " t h e a f f e c t i v e o r e x p r e s s i v e a s p e c t o f p o l i t i c s t e n d s t o o v e r r i d e t h e p r o b l e m - s o l v i n g o r p u b l i c - p o l i c y a s p e c t o f g p o l i t i c s " . E d e l m a n has s u g g e s t e d t h a t t h i s phenomenon i s 9 h a r d l y c o n f i n e d t o t h e l e s s - d e v e l o p e d a r e a s o f t h e w o r l d . 1 1 0 The e s s e n t i a l p s y c h o l o g i c a l a rgument o f communica-t i o n s t h e o r i e s o f i n t e g r a t i o n i s n o t so much t h a t t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s o f b a r g a i n i n g and d e c i s i o n - m a k i n g , o r t h e s a t i s f a c t i o n o f n e e d s , l e a d s t o a t t i t u d e c h a n g e ; g e n e r a l l y i t i s t h a t c o m m u n i c a t i o n l e a d s t o and i n d i c a t e s s o m e s o r t o f g r o w t h i n a w a r e n e s s among p e o p l e t h a t t h e y a r e p a r t o f t h e same p o l i t i c a l c o m m u n i t y . T h i s g r o w t h o f com-m u n i t y f e e l i n g comes by way o f i n c r e a s e d m u t u a l r e s p o n s i v e -n e s s . P o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s "a s t a t e o f mind o r d i s p o s i t i o n t o be c o h e s i v e , t o a c t t o g e t h e r , t o be c o m m i t t e d t o m u t u a l p r o g r a m m e s " . 1 ^ I t t h u s i n v o l v e s p r e o c c u p a t i o n w i t h o t h e r p e o p l e i n t h e c o m m u n i t y , a s e n s e o f common d e s t i n y , and e x p e c t a t i o n s o f p e a c e f u l c hange i n t h e s y s t e m . A c c o r d -i n g t o Teune t h e s e a t t r i b u t e s a r e i n a v e r y r e a l s e n s e " l e a r n e d " . I n t e g r a t i o n means t h a t a s t i m u l u s i s r e s p o n d e d t o i n s i m i l a r ways by p e o p l e , and t h a t " c o l l e c t i v i t i e s o f p e o p l e r e s p o n d t o e a c h o t h e r as r e l e v a n t s t i m u l i " , 1 1 T h e r e a r e , t h e n , i m p o r t a n t p s y c h o l o g i c a l e l e m e n t s i n most t h e o r i e s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . N e a r l y a l w a y s a s h i f t o f l o y a l t i e s o r e x p e c t a t i o n s i s t a k e n t o be a c r u c i a l s t a g e i n t h e p r o c e s s . I t i s t h e r e f o r e a l l t h e more s u r p r i s i n g t h a t so l i t t l e a t t e n t i o n h a s been p a i d t o t h e n a t u r e , r o l e and modes o f cha n g e o f t h e a t t i t u d e s t h e m s e l v e s , i n s u c h t h e o r i e s . I t ne e d n o t be assumed t h a t p o p u l a r a t t i t u d e s a r e I l l t h e k e y t o i n t e g r a t i o n and t h a t t o b r i n g a b o u t c h a n g e s i n t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m one n e e d o n l y go b e y o n d g o v e r n -ments and change t h e v i e w s o f t h e common man. B u t e ven i f p o p u l a r a t t i t u d e s r a r e l y p l a y t h e r o l e a s s i g n e d t o them by r o m a n t i c l i b e r a l i s m , t h e y do n e v e r t h e l e s s p r o v i d e l i m i t s on g o v e r n m e n t a c t i o n i n t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . A t t i t u d e s , m o r e o v e r , a r e n o t f o u n d o n l y "beyond g o v e r n m e n t s " , and we m i g h t do w e l l t o d i s t i n g u i s h b e t w e e n p o p u l a r a t t i t u d e s and t h e a t t i t u d e s o f d e c i s i o n - m a k e r s and f o r e i g n p o l i c y e l i t e s . ' 1 ' . D i f f e r e n t c o n d i t i o n s a r e l i k e l y t o b r i n g a b o u t c h a n g e s i n e a c h , and e a c h w i l l h a v e a d i f f e r e n t i m p a c t on t h e i n t e -g r a t i v e p r o c e s s . I n s h o r t , i t i s n e c e s s a r y b u t n o t s u f f i c i e n t by i t -s e l f f o r t h e p r o g r e s s o f i n t e g r a t i o n t h a t a s o r t o f s y s t e m -w i d e " p o l i t i c a l c u l t u r e " be d e v e l o p e d . To m e a sure t h e e x t e n t t h i s has p r o g r e s s e d and t h e c o n d i t i o n s w h i c h s h o u l d a i d i t we must l o o k a t how, b o t h v e r b a l l y and i n t e r m s o f p a r t i c i p a t i o n , e l i t e s and n o n - e l i t e s e x p r e s s t h e i r a t t i t u d e s t o t h e i r n a t i o n and t o t h e l a r g e r i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . E v i d e n c e o f I n t e g r a t i o n What s h o u l d c o n s t i t u t e e v i d e n c e t h a t t h e a t t i t u d e s o f e l i t e s and n o n - e l i t e s h ave c h a n g e d s u b s t a n t i a l l y i n t h e d i r e c t i o n o f more p o s i t i v e o r i e n t a t i o n t o w a r d t h e i n t e r -n a t i o n a l p o l i t i c a l s y s t e m ? Where i s s u c h e v i d e n c e t o be f o u n d , and how i s i t t o be i n t e r p r e t e d ? 112 1. I n t h e i n v e s t i g a t i o n o f e l i t e a t t i t u d e s s e v e r a l a r e a s c a n p r o b a b l y be e x c l u d e d by d e f i n i t i o n . F o r e x a m p l e , i t i s p r o b a b l y n o t v e r y u s e f u l t o l o o k a t t h e e x t e n t o f k n o w l e d g e a b o u t l e a d e r s , o f f i c e s o r o u t -p u t s , a t a t t e n t i v e n e s s and e x p o s u r e t o i s s u e s , o r a t o t h e r s u c h s e t s o f i n d i c e s w h i c h a r e i m p o r t a n t w i t h r e s p e c t t o n o n - e l i t e s b u t w h i c h c a n be assumed t o r e a d h i g h l y f o r e l i t e s . B u t b o t h f o r e l i t e s and n o n - e l i t e s c e r t a i n a t t i t u d i n a l c h a r a c t e r i s t i c s c a n be t a k e n as e v i d e n c e o f i n t e g r a t i o n a c c o r d i n g t o t h e i r h o m o g e n e i t y and d i s t r i b u t i o n i n t h e s y s t e m and t h e i n t e n s i t y w i t h w h i c h t h e y a r e e x p r e s s e d , The c o g n i t i v e a s p e c t o f a t t i t u d e s c o n c e r n s how e l i t e s see i s s u e s ( e s p e c i a l l y w h e t h e r war i s p e r c e i v e d as a l i k e l y outcome o f a g i v e n i n t e r - s t a t e c o n f l i c t ) , how t h e y see them-s e l v e s and o t h e r e l i t e s ( a s members o f a s i n g l e c ommunity o r as d i v i d e d by n a t i o n o r c l a s s ) , and how s t e r e o t y p e d t h e i r v i e w s a r e o f o t h e r n a t i o n a l g r o u p s i n s i d e and o u t s i d e t h e s y s t e m . Much o f t h e c o g n i t i v e a s p e c t i s t h e r e f o r e r e l a t e d t o d e c i s i o n m a k e r s ' " d e f i n i t i o n o f t h e s i t u a t i o n " . The s o u r c e o f t h e g r e a t p a r t o f s u c h i n f o r m a t i o n a b o u t e l i t e s w i l l be s p e e c h e s and s t a t e m e n t s , a s w e l l a s t h e s o - c a l l e d " e l i t e n e w s p a p e r s " l i k e t h e T i m e s o f L o n d o n , L e Monde. and t h e New Y o r k T i m e s , where t e c h n i q u e s o f c o n t e n t a n a l y s i s c a n 113 be a p p l i e d . D o m i n a n t i m a g e s and c h a r a c t e r i z a t i o n s o f o t h e r s t a t e s , s u g g e s t e d a l t e r n a t i v e s , and t h e t e n s i o n -c o n t e n t o f words may p r o v i d e c l u e s a s t o how e l i t e s l o o k upon t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . U s e f u l h y p o t h e s e s a b o u t t h e i n t e g r a t e d s y s t e m i n t h i s c o n n e c t i o n w o u l d be: ( a . ) t h a t s e r i o u s c o n f l i c t i s se e n a s a f a r g r e a t e r l i k e l i h o o d b e t w een t h e r e g i o n a l s y s t e m and some o t h e r p o l i t i c a l s y s t e m t h a n b e tween two members o f t h e r e g i o n a l s y s t e m ; ( b . ) t h a t more a t t e n t i o n w i l l be p a i d t o s y s t e m - w i d e i s s u e s and t h a t t h e s e w i l l t e n d t o be d i s c u s s e d as t h e common d o m e s t i c p r o b l e m s o f a s i n g l e c ommunity; and ( c . ) t h a t t h e r e w i l l be a marked d i f f e r e n c e i n l e v e l s and c o m p l e x i t y o f a w a r e n e s s o f o t h e r s t a t e s . F o r s t a t e s i n t h e s y s t e m , a w a r e n e s s w i l l be more i n t e n s e and c o m p l e x , w h i l e f o r s t a t e s o u t s i d e , s t e r e o t y p e s s h o u l d p l a y a g r e a t e r r o l e i n c o g n i t i o n . W i t h r e s p e c t t o t h e a f f e c t i v e component o f a t t i t u d e s , some means must be d e v i s e d f o r t h e d i f f i c u l t t a s k o f a n a l y z i n g t h e d i r e c t i o n o f l o y a l t i e s , e x p e c t a t i o n s and f e e l i n g s o f o b l i g a t i o n . How c a n one compare t h e l e v e l s o f l o c a l , n a t i o n a l and s y s t e m a f f e c t i n e l i t e s ? One p o s s i b l e method w o u l d be t o a s k t h e s o r t o f q u e s t i o n s a s k e d by Almond and V e r b a , and t o compare t h e o r i e n t a t i o n o f e l i t e s t o t h e i r n a t i o n a n d t o t h e 13 r e g i o n a l syst'em. We w o u l d e x p e c t that .the more t h e s y s t e m i s i n t e g r a t e d , t h e g r e a t e r w o u l d be t h e p r i d e e x p r e s s e d i n 114 t h e i n s t i t u t i o n s , l e g i s l a t i o n , p o s i t i o n i n i n t e r n a t i o n a l a f f a i r s , e c o n o m i c s y s t e m , and c u l t u r a l c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e r e g i o n a l s y s t e m . I n a d d i t i o n , s u c h an i n v e s t i g a t i o n , r e p e a t e d o v e r t h e y e a r s , c o u l d p r o v i d e a u s e f u l i n d i c a -t i o n o f t h e d i r e c t i o n o f s h i f t s o f l o y a l t y and o f s u p p o r t f o r i n t e g r a t i o n . A f f e c t i v e a s p e c t s o f a t t i t u d e s m i g h t a l s o be e x a m i n e d i n l o o k i n g a t what A l m o n d and V e r b a r e f e r t o as " o u t p u t a f f e c t " . What a r e t h e e x p e c t a t i o n s among e l i t e s t h a t t h e members o f e a c h s t a t e i n t h e s y s t e m w i l l r e c e i v e e q u i t a b l e t r e a t m e n t i n t h e a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s by s y s t e m - w i d e o r g a n i z a t i o n s ? I f i n r a t i o n a l e c o n o m i c t e r m s t h e a l l o c a t i o n does n o t seem f a i r , i s t h e r e a s u f f i c i e n t r e s e r v e o f " s y s t e m a f f e c t " among t h e a d -v e r s e l y t r e a t e d e l i t e s t o keep them f r o m b r e a k i n g away? F o r t h e f i r s t q u e s t i o n , a g a i n t h e C i v i c C u l t u r e a p p r o a c h i s u s e f u l ; f o r t h e s e c o n d , we m i g h t e x a m i n e one o r two c a s e s o f a p p a r e n t l y u n e v e n r e a l l o c a t i o n ( s u c h as t h e c a s e o f Germany and H o l l a n d i n t h e EEC a g r i c u l t u r a l c r i s i s ) , a n a l y z e t h e b a s e s o f e l i t e d i s a g r e e m e n t , and t r y and d e t e r m i n e t h e ex-t e n t t o w h i c h commitment t o p r o c e d u r e s and l o n g t e r m c g o a l s was e f f e c t i v e i n o v e r c o m i n g t h e i r r e s i s t e n c e . T h e r e i s l i t t l e t h a t c a n be added h e r e w i t h r e s p e c t t o t h e p a r t i c i p a t i o n o f e l i t e s and how i t r e l a t e s t o- t h e i r 115 a t t i t u d e s . I n t e r a c t i o n i n d e c i s i o n - m a k i n g and b a r g a i n -i n g , t h e i n t e r p e n e t r a t i o n o f n a t i o n a l and s y s t e m b u r e a u -c r a c i e s , i n f o r m a l c o n t a c t s and c o m m u n i c a t i o n s , and t h e e x t e n t o f p a r t i c i p a t i o n i n c r o s s - n a t i o n a l , as a g a i n s t n a t i o n a l , p a r t i e s and g r o u p s — a l l t h e s e c a n be t a k e n a t l e a s t as i m p r e s s i o n i s t i c i n d i c a t o r s o f f a v o r a b l e a t t i t u d e s f o r i n t e g r a t i o n . 2. Many o f t h e same q u e s t i o n s and c a t e g o r i e s a l s o a p p l y t o n o n - e l i t e s . A s w i t h e l i t e s , we c a n t a k e o p i n i o n p o l l s as t o a t t i t u d e s t o w a r d d i f f e r e n t i s s u e s and t o w a r d o t h e r n a t i o n s . The same h y p o t h e s e s s h o u l d a p p l y . The A l m o n d and V e r b a s u r v e y , h o w e v e r , i s o f p a r t i c u l a r r e l e v a n c e t o t h e s t u d y o f n o n - e l i t e a t t i t u d e s . I t w o u l d be u s e f u l , f o r e x a m p l e , t o see how aware p e o p l e a r e o f l e a d e r s and o f f i c e s , o f t h e d e t a i l s o f i s s u e s , and o f t h e i r i m p o r t a n c e 15 i n e v e r y d a y l i f e . W h i l e i t s h o u l d n o t be e x p e c t e d t h a t where i n t e g r a t i o n h a s p r o g r e s s e d f a r t h i s a w a r e n e s s s h o u l d n e c e s s a r i l y be g r e a t e r f o r t h e r e g i o n a l s y s t e m t h a n f o r t h e s t a t e s , an i n c r e a s e o v e r t i m e w o u l d p r o v i d e u s e f u l e v i d e n c e , as w o u l d a c o m p a r i s o n o f l e v e l s o f a w a r e n e s s b e t w e e n s y s t e m s . I n t h e l a t t e r c a s e , a p r o b l e m a r i s e s , A h i g h c i t i z e n a w a r e -n e s s o f t h e EEC's a c t i v i t i e s i n W e s t e r n E u r o p e may be as much a c o n s e q u e n c e o f t h e e x i s t e n c e o f f a v o r a b l e " c o n d i t i o n s f o r d e m o c r a c y " as o f t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n . T h e r e f o r e c a r e 116 must be t a k e n i n d r a w i n g c o m p a r i s o n s w i t h a r e a s s u c h a s L a t i n A m e r i c a , t h a t some c o n s i d e r a t i o n be made o f t h e d i f f e r e n c e s i n p o l i t i c a l c u l t u r e s . T u r n i n g t o t h e a f f e c t i v e c omponent, a g a i n many o f t h e t e s t s o f e l i t e a t t i t u d e s -- q u e s t i o n s r e l a t i n g t o p r i d e i n i n s t i t u t i o n s and o t h e r a s p e c t s o f t h e i n t e g r a t i n g s y s t e m , q u e s t i o n s r e l a t i n g t o o u t p u t a f f e c t — w i l l a p p l y . I n a d d i t i o n , i t w o u l d be o f i n t e r e s t t o see w h e t h e r , as m i g h t be e x p e c t e d , t h e t o p a r e a s o f a s c a l e r a n k i n g o t h e r s t a t e s i n o r d e r o f f e e l i n g s o f a f f i n i t y w o u l d c o n t a i n , c o n s i s t e n t l y t h r o u g h o u t t h e s y s t e m , s t a t e s w h i c h a r e members o f t h e s y s t e m . T h i s w o u l d p r o v i d e a s i m p l e and u s e f u l m e a s u r e o f t h e d i s t r i b u t i o n o f a t t i t u d e s among s t a t e s i n t h e s y s t e m . P o l l s m i g h t a l s o be. t a k e n t o a s c e r t a i n t h e e x t e n t o f p o p u l a r s u p p o r t f o r t h e i d e a 16 o f i n t e g r a t i o n i t s e l f . The r e l a t i o n s h i p b e t ween p a r t i c i p a t i o n and a t t i t u d e s i s n o t e n t i r e l y c l e a r i n t h e c o n t e x t o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . A s m e n t i o n e d p r e v i o u s l y , t r a v e l , e x c h a n g e s and o t h e r i n t e r -a c t i o n s among c i t i z e n s o f d i f f e r e n t s t a t e s do n o t u n a m b i g u o u s l y d e m o n s t r a t e t h e p r e s e n c e o f a t t i t u d e s f a v o r a b l e t o i n t e g r a t i o n . A b e t t e r i n d i c a t o r m i g h t be e x p r e s s e d a t t i t u d e s t o p a r t i e s and g r o u p s on t h e n a t i o n a l and s y s t e m l e v e l , and an i n c r e a s i n g l e v e l o f p a r t i c i p a t i o n i n s u c h o r g a n i z a t i o n s on t h e s y s t e m 117 l e v e l . A g a i n t h e f a c t o r o f t h e " c i v i c c u l t u r e " must be c o n s i d e r e d i n c o m p a r i s o n s b e t w e e n i n t e g r a t i n g s y s t e m s . The d i f f i c u l t i e s a r e o b v i o u s i n any a t t e m p t t o a s s e s s t h e p s y c h o l o g i c a l e v i d e n c e f o r p o l i t i c a l i n t e g r a -t i o n . We a r e n o t y e t s u r e what we s h o u l d be l o o k i n g f o r o r where t o seek i t . B u t some h y p o t h e s e s can be made. I n a d d i t i o n , t h e s o r t o f s u r v e y c a r r i e d o u t by Alm o n d and V e r b a can be a d a p t e d t o an a n a l y s i s o f t h e d i s t r i b u t i o n , h o m o g e n e i t y and i n t e n s i t y o f a t t i t u d e s i n an i n t e g r a t i n g s y s t e m . When t h e r e s u l t s o f s u c h a s u r v e y a r e compared o v e r t i m e , t h e y s h o u l d i n d i c a t e w h e t h e r any s h i f t o f a t t i t u d e s i s o c c u r r i n g t o w a r d a r e g i o n a l r a t h e r t h a n a . n a t i o n a l o r i e n t a t i o n . When t h e y a r e compared b e t w e e n i n t e g r a t i n g s y s t e m s t h e y c a n , i f c e r t a i n o t h e r f a c t o r s a r e " h e l d c o n s t a n t " , r e v e a l s o m e t h i n g a b o u t t h e r e l a t i v e p r o g r e s s o f i n t e g r a t i o n i n t h e r e g i o n s . C o n d i t i o n s f o r I n t e g r a t i o n What a r e some o f t h e c o n d i t i o n s w h i c h f a v o r t h e d e v e l o p m e n t o f p a t t e r n s o f a t t i t u d e s c h a r a c t e r i s t i c o f p o l i t i c a l l y i n t e g r a t e d s y s t e m s ? A g a i n , i n t h e a b s e n c e o f any r e a l l y s y s t e m a t i c s t u d i e s i n t h i s a r e a , we a r e f o r c e d t o - b e somewhat s p e c u l a t i v e . N e v e r t h e l e s s , we c a n i d e n t i f y some b a c k g r o u n d c o n d i t i o n s and some p r e v i o u s p a t t e r n s o f a t t i t u d e s w h i c h a r e l i k e l y t o a i d i n t e g r a t i o n . 118 A u s e f u l p l a c e t o s t a r t i s w i t h t h e p r o c e s s o f s o c i a l i z a t i o n . S i m i l a r i t i e s w i t h i n a s y s t e m i n t h e ways i n w h i c h r o l e s a r e l e a r n e d and t h e l e g i t i m a c y o f g o v e r n -m e n t a l a c t i v i t i e s e s t a b l i s h e d s h o u l d a i d t h e d e v e l o p m e n t o f a common p o l i t i c a l c u l t u r e . The C o u n c i l o f E u r o p e has r e c o g n i z e d t h e i m p o r t a n c e o f e d u c a t i o n i n t h i s r e s p e c t , and has u n d e r t a k e n programmes t o s t a n d a r d i z e c u r r i c u l a and m i n i m i z e t h e e f f e c t s o f n a t i o n a l b i a s e s , p a r t i c u l a r l y i n h i s t o r y t e x t s . A s y s t e m o f " E u r o p e a n " u n i v e r s i t i e s has been i n i t i a t e d f o r s i m i l a r p u r p o s e s ; i n A f r i c a c r o s s - n a t i o n a l s t u d e n t a s s o c i a t i o n s and a few i n s t i t u t i o n s s u c h as M a k e r e r e C o l l e g e i n U ganda a r e a p p a r e n t l y a c t i n g i n s u c h a c a p a c i t y a l r e a d y , and a i d i n g t h e emergence o f an e l i t e w i t h a r e g i o n a l 17 r a t h e r t h a n a n a t i o n a l o u t l o o k . E f f e c t s s h o u l d a l s o be e x p e c t e d f r o m t h e f o r m and c o n t e n t o f f a m i l y and j o b r e l a t i o n -s h i p s as w e l l as e d u c a t i o n . . W i t h o u t d e s c e n d i n g t o t h e d i s c r e d i t e d p s y c h o l o g i c a l p l o y o f d r a w i n g i m p l i c a t i o n s f r o m v a r i a t i o n s i n t o i l e t - t r a i n i n g , we c a n s u g g e s t t h a t s i m i l a r p a t t e r n s o f a u t h o r i t y i n t h e f a m i l y and i n o c c u p a t i o n a l d e c i s i o n s a r e l i k e l y t o p r o d u c e t h e c o m p a t i b l e a t t i t u d e s n e c -e s s a r y f o r i n t e g r a t i o n . T h i s s u g g e s t s a s e c o n d c a t e g o r y o f c o n d i t i o n s , p e r h a p s b e s t r e f e r r e d t o a s t h e " e l e m e n t s o f s y s t e m - c o n s c i o u s n e s s " . 119 W h i l e t h e s e f a c t o r s t o o h ave o f t e n been o v e r p l a y e d , i t w o u l d be a m i s t a k e t o i g n o r e t h e e f f e c t o f p e r c e i v e d t r a d i t i o n s , e t h n i c s o l i d a r i t y , r e l i g i o u s a f f i n i t y , and t h e v a r i o u s c o g n i t i v e and a f f e c t i v e s y m b o l s t h a t p e o p l e s f e e l d i f f e r e n t i a t e them f r o m o t h e r s . W h e t h e r o r n o t i t i s t r u e , o b s e r v e s B a r r a c l o u g h , " i t h a s o f t e n been m a i n t a i n e d t h a t t h e n o t i o n ' E u r o p e ' r e p r e s e n t s n o t s i m p l y a g e o g r a p h i c a l d i v i s i o n , b u t a c u l t u r a l o r i d e o l o g i c a l o r p o l i t i c a l u n i t y , „ 18 m a r k i n g o f f t h e i n h a b i t a n t s o f t h i s a r e a f r o m o t h e r a r e a s . A c r i t i c a l d e b a t e w i t h i n t h e P a n - A f r i c a n movement c o n c e r n s w h e t h e r t h e s h o r e s o f t h e c o n t i n e n t o r t h e i d e o l o g i c a l b o u n d a r -i e s and t h e r e l i g i o u s b o u n d a r i e s o f I s l a m a r e t h e m e a n i n g f u l l i m i t s o f A f r i c a n u n i t y . Themes o f common n a t i o n h o o d have p e r s i s t e d i n a d i v i d e d C e n t r a l A m e r i c a , and h a v e been e m p l o y e d as w e l l i n L a t i n A m e r i c a as a w h o l e as an a r g ument a g a i n s t t h e 19 c o n c e p t o f P a n - A m e r i c a n i s m . C u l t u r a l m e m o r i e s and i d e o -l o g i c a l a f f i n i t i e s , t h e n , s e r v e o f t e n t o mark o u t t h e c o g n i t i v e b o u n d a r i e s o f t h e i n t e g r a t i n g s y s t e m . The l a s t c h a p t e r has d e a l t w i t h t h e r o l e o f communica-t i o n s i n p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . H e r e i t s h o u l d f u r t h e r be n o t e d t h a t c e r t a i n t y p e s o f c o m m u n i c a t i o n have a g r e a t e r p e r s u a s i v e e f f e c t t h a n o t h e r s . S o c i a l p s y c h o l o g i s t s have p o i n t e d , f o r e x a m p l e , t o t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e g r o u p c o n -2 0 t e x t on a t t i t u d e c h a n g e . We m i g h t , t h e r e f o r e , e x p e c t t h a t 120 t h e more i n t e r - s t a t e r e l a t i o n s i n v o l v e t h e e s t a b l i s h m e n t o f p e r s o n a l , s t r u c t u r e d g r o u p c o n t a c t s ( f o r i n s t a n c e , t h e l e s s t u r n o v e r t h e r e i s i n k e y p e r s o n n e l ) , and t h e more t h e s e g r o u p s meet w i t h p r o b l e m - s o l v i n g s u c c e s s , t h e more l i k e l y i t i s t h a t a t t i t u d e s w i t h i n t h e g r o u p w i l l come t o f a v o r f u r t h e r g o a l s a s s o c i a t e d w i t h i n t e g r a t i o n . The p e r s u a s i v e e f f e c t o f t h e mass m e d i a , on t h e o t h e r h a n d , p r o -b a b l y w i l l n o t d i f f e r w h e t h e r e m p h a s i s i s l a i d on t h e m y s t i c a l " i d e a o f u n i t y " o r on t h e l e s s e r c o n c r e t e s u c c e s s e s o f t h e i n t e g r a t i n g s y s t e m . What i s o f more i m p o r t a n c e i s t h e f a c t t h a t t h e m e d i a t h e m s e l v e s a r e i n s t r u m e n t s w h i c h can s h r i n k t h e p e r c e i v e d d i s t a n c e b e t w e e n p e o p l e s . I t m i g h t a l s o be s u g g e s t e d t h a t t h e more a t t e n t i v e and i n f o r m e d t h e g e n e r a l p u b l i c i s w i t h r e s p e c t t o l e a d e r s , p o l i t i c a l o f f i c e s and i s s u e s , t h e more l i k e l y i t i s t h a t a t t i t u d e s c a n be c h a n g e d i n f a v o r o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . The i m p l i c a t i o n h e r e -- t h a t c o u n t r i e s p o s s e s s i n g some o f t h e s o - c a l l e d b a s i c c o n d i t i o n s f o r d e m o c r a c y a r e more e a s i l y b r o u g h t t o g e t h e r t h a n o t h e r s -- a p p e a r s a l a r m i n g l y n a i v e . B u t t h e i n t e n t i o n i s n o t so much t o r e s t a t e Woodrow W i l s o n ' s i d e a o f t h e i n h e r e n t p e a c e f u l n e s s o f d e m o c r a c i e s , as t o p o i n t o u t t h a t p l u r a l i s t i c s o c i e t i e s on t h e W e s t e r n m odel seem t o a f f o r d more o p p o r t u n i t i e s f o r t h e c u l t i v a t i o n o f a t t i t u d e s 121 f a v o r i n g i n t e g r a t i o n , by means o f g r o u p i n v o l v e m e n t i n d e c i s i o n s and i n f u n c t i o n a l c o - o p e r a t i o n , as w e l l as. t h r o u g h t h e mass m e d i a . W h e t h e r i n o t h e r s y s t e m s t h e l o w r a t e o f t u r n o v e r i n i m p o r t a n t g o v e r n m e n t p o s i t i o n s o r g o v e r n m e n t m o n o p o l i e s on i n f o r m a t i o n c a n a l s o f a v o r i n t e g r a t i o n , i s n o t as c l e a r . Another c o n d i t i o n , of which Haas i m p l i e s the import-21 a n c e , i s t h a t i n t e r a c t i o n b e t ween s t a t e s p r o v i d e s s i t u a t i o n s where some s t a t e s and t h e i r r e p r e s e n t a t i v e s may be c o n s t r a i n e d t o a c t , f o r a p e r i o d o f t i m e , c o n t r a r y t o t h e i r a t t i t u d e s . T h ey may be bound by a l o n g - t e r m t r e a t y o r by some f u t u r e e x p e c t a t i o n o f r e d r e s s o r g a i n . However i t comes a b o u t , s u c h a s i t u a t i o n c r e a t e s a c o n d i t i o n o f c o g n i t i v e d i s s o n a n c e , w h e r e i n , a c c o r d i n g t o t h e t h e o r y , a t t i t u d e s w i l l t e n d t o be b r o u g h t i n t o l i n e w i t h t h e e n f o r c e d b e h a v i o r . T h i s and o t h e r t h e o r i e s o f a t t i t u d e change w i l l be d i s c u s s e d s h o r t l y . I n d i s c u s s i n g t h e i m p o r t a n c e o f " s y s t e m - c o n s c i o u s n e s s " , c o n d i t i o n s r e l a t i n g t o t h e a c t u a l p a t t e r n s o f a t t i t u d e s h e l d were t o u c h e d u p on. O t h e r c o n d i t i o n s o f t h i s t y p e need m e n t i o n -i n g a s w e l l . The f i r s t o f t h e s e i s t h e p e r c e p t i o n o f a common t h r e a t . W i t h r e s p e c t t o t h e a t t i t u d e s , t h e k e y t o t h i s i s n o t so much t h e common n a t u r e o f t h e t h r e a t , a s t h e g r o w i n g b e l i e f i n t h e i n a d e q u a c y o f t h e s m a l l e r p o l i t i c a l u n i t t o p r o v i d e s e c u r i t y . S i m i l a r l y , p e r c e p t i o n s o f f u n c t i o n a l n e e d s w h i c h 122 grow p a r t i c u l a r l y as p e o p l e s come i n t o c o n t a c t w i t h o t h e r s " b e t t e r o f f " t h a n t h e m s e l v e s , may l e a d t o d i s -s a t i s f a c t i o n w i t h t h e s m a l l e r u n i t as t h e p r o v i d e r o f t h o s e f u n c t i o n s . Such d i s s a t i s f a c t i o n w i t h u n i t s and t h e i r o u t p u t s may c r e a t e a p s y c h o l o g i c a l r e a d i n e s s on t h e p a r t o f i n d i v i d u a l s t o u n d e r g o d e p r i v a t i o n s i n o t h e r a r e a s so t h a t l a r g e r p o l i t i c a l u n i t s m i g h t be c r e a t e d . A n o t h e r c o n d i t i o n l e a d i n g t o p s y c h o l o g i c a l s u p p o r t f o r i n t e g r a t i o n w o u l d t h e r e f o r e be t h e c a p a c i t y o f t h e i n t e r a c t i n g u n i t s , o nce t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s has com-menced, t o a l l o c a t e c e r t a i n r e w a r d s i n t h e sy.stem. C o n c r e t e r e s u l t s s u c h as l o w e r p r i c e s f o r a u t o m o b i l e s , . o r l e s s t a n g i b l e s u c c e s s e s s u c h as a p r e s t i g e o u s d i p l o m a t i c move a t t h e UN, o r even f a v o r a b l e e v e n t s w h i c h a r e m e r e l y p e r c e i v e d as r e s u l t i n g f r o m i n t e g r a t i o n , c a n h a v e an i m p o r t a n t e f f e c t on t h e way i n w h i c h t h e i n t e g r a t i n g s y s t e m i s v i e w e d i n r e l a t i o n t o i t s m e m b e r - s t a t e s . The s e n s e o f i d e n t i t y o f i n d i v i d u a l s w i t h n a t i o n -s t a t e s we w o u l d e x p e c t t o d i m i n i s h , a l t h o u g h as M u r e t and 2 2 o t h e r s h ave p o i n t e d o u t w i t h r e g a r d t o S w i t z e r l a n d , t h e p l a c i n g o f t h e i n t e g r a t i n g s y s t e m f i r s t i n l o y a l t i e s may n o t be i m p o r t a n t a s a c o n d i t i o n . I t w o u l d a p p e a r t o depend on t h e t y p e o f l o y a l t y c o n c e r n e d . L o y a l t y b a s e d on t h e c a p a c i t y t o p r o t e c t and t o a l l o c a t e r e s o u r c e s , s h o u l d s h i f t t o t h e 123 l a r g e r s y s t e m , w h i l e l o y a l t y b a s e d on b i r t h p l a c e , f a m i l y t i e s and l o c a l t r a d i t i o n s may mean t h a t a f f e c t i v e t i e s 2 3 r e m a i n s t r o n g e r w i t h t h e s m a l l e r u n i t . A f i n a l p s y c h o l o g i c a l c o n d i t i o n t o c o n s i d e r c o n c e r n s a t t i t u d e s t o p o l i t i c a l c h a n g e . B e c a u s e t e l e o l o g y , t h e o l o g y , and t h e o r i e s o f c h a n c e have been r e m a r k a b l y i n f e r t i l e s o u r c e s f o r e x p l a n a t i o n s o f p o l i t i c a l c h a n g e , t h e a s s u m p t i o n i s p a i n f u l l y g a i n i n g g r o u n d t h a t p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s b r o u g h t a b o u t by men and t h e i r l e a d e r s who r e a c t t o c h a n g e s i n t h e e n v i r o n m e n t . P o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s more l i k e l y t o o c c u r i n a s y s t e m p e r v a d e d by t h e e t h o s t h a t p o l i t i c a l s t r u c t u r e s and p r a c t i c e s c a n be a l t e r e d t o meet new c o n -d i t i o n s . H e n c e , no m a t t e r what o t h e r p s y c h o l o g i c a l c o n d i t i o n s t h e y may be more s u s c e p t i b l e t o , t r a d i t i o n a l , n o n - p r a g m a t i c and l e s s d e v e l o p e d s o c i e t i e s may f r o m t h i s p o i n t o f v i e w be a t a d i s t a n c t d i s a d v a n t a g e i n w o r k i n g t o w a r d i n t e g r a t i o n . S u c h , t h e n , a r e some o f t h e c o n d i t i o n s w h i c h seem t o f a v o r p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i n t h e " p s y c h o l o g i c a l " d i m e n s i o n . U n d o u b t e d l y t h e r e a r e more, and t h e p e r v a s i v e n e s s o f p s y c h o l o g i c a l a s s u m p t i o n s i n t h e o r i e s o f i n t e g r a t i o n w o u l d s u g g e s t t h a t t h e s e must n o t l o n g r e s i s t i n v e s t i g a t i o n . C o n c l u s i o n s : The D y n a m i c s o f t h e P r o c e s s The p r e v i o u s two s e c t i o n s o f t h i s c h a p t e r have s u g g e s t e d t h a t i t i s p o s s i b l e t o r e c o g n i z e many o f t h e 124 c o n d i t i o n s w h i c h c a n p r o d u c e a t t i t u d e s f a v o r a b l e t o p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , and t o f i n d e v i d e n c e t h a t s u c h c h a n g e s i n a t t i t u d e s h ave o c c u r r e d . B u t what a r e t h e a c t u a l d y n a m i c s o f t h e p r o c e s s o f a t t i t u d e c hange t h a t i s p a r t o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n ? S o c i a l p s y c h o l o g i c a l t h e o r y has d e v e l o p e d t h r e e r e l a t e d m o d e l s o f a t t i t u d e c hange w h i c h may go some d i s t a n c e i n e x p l a i n i n g t h i s d i m e n s i o n o f t h e p r o c e s s , The f i r s t o f t h e s e , t h e " c o n g r u i t y " m o d e l , q u a n t i f i e s t h e s t r e n g t h o f a t t i t u d e s t o w a r d o b j e c t s and a r r a n g e s them on a l i n e a r p o s i t i v e - n e g a t i v e s c a l e . B e t w e e n any two of t h e s e o b j e c t s on t h e s c a l e t h e r e c a n be a s s o c i a t i v e bonds ( d e n o t i n g a p p r o v a l o r s o l i d a r i t y ) o r d i s s o c i a t i v e bonds ( d e n o t i n g i n c o m p a t i b i l i t y ) . I n g e n e r a l , " e q u i l i b r i u m i n t h e c o n g r u i t y m o d el e n c o m p a s s e s a l l a s s o c i a t i v e bonds b e t w e e n e q u a l l y p o l a r i z e d o b j e c t s (same n u m e r i c a l v a l u e ) o f l i k e s i g n and a l l d i s s o c i a t i v e bonds between e q u a l l y p o l a r i z e d 2 4 o b j e c t s o f u n l i k e s i g n " . A t t i t u d e c hange i s b r o u g h t a b o u t when i n any c a s e t h e s e c o n d i t i o n s do n o t a p p l y and i t i s n e c e s s a r y t o r e s t o r e e q u i l i b r i u m by a s h i f t o f o b j e c t s on t h e s c a l e o r by a cha n g e i n t h e bond between them. The s e c o n d m o d e l , t h e " b a l a n c e " m o d e l , p o s t u l a t e s p o s i t i v e ( a s s o c i a t i v e and a f f e c t i v e ) , n u l l , o r n e g a t i v e ( d i s s o c i a t i v e ) r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n o b j e c t s , p e r s o n s , t r a i t s 125 o r o t h e r c o g n i t i v e e l e m e n t s . E q u i l i b r i u m e x i s t s as l o n g as " e l e m e n t s o f i d e n t i c a l s i g n a r e l i n k e d by p o s i t i v e r e l a t i o n s o r by n u l l r e l a t i o n s . . . , and so l o n g as e l e m e n t s o f o p p o s i t e s i g n a r e l i n k e d by n e g a t i v e r e l a t i o n s o r by 2 5 n u l l r e l a t i o n s " . What i s i n b a l a n c e f o r t h i s model may n o t be i n c o n g r u i t y f o r t h e p r e v i o u s m o d e l . M o r e o v e r , i n t h i s c a s e t h e p r o c e s s o f ch a n g e i s n o t a u t o m a t i c a l l y t r i g -g e r e d by t h e d i s c o v e r y o f an i m b a l a n c e . T h e r e a r e t h r e e p o s s i b l e o u t c o m e s : 1. t h e p e r s o n may n o t r e c o g n i z e t h e i m b a l a n c e and c r e a t e t h e need f o r c h a n g e ; 2, s i g n s o f , o r r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n , t h e i m b a l a n c e d e l e m e n t s c a n be c h a n g e d . T h i s c o n s t i t u t e s a c h a n g e o f a t t i t u d e s ; o r 3, 26 e l e m e n t s may be r e d e f i n e d o r d i f f e r e n t i a t e d . The t h i r d m o d e l , r e f e r r e d t o a s t h e " t h e o r y o f c o g n i t i v e d i s s o n a n c e " , i s s i m i l a r i n many r e s p e c t s t o t h e o t h e r two, b u t h a s some i n t e r e s t i n g c h a r a c t e r i s t i c s f o r i n t e g r a t i o n t h e o r y . Two c o g n i t i v e e l e m e n t s a r e s a i d t o be d i s s o n a n t i f one i m p l i e s t h e n e g a t i o n o f t h e o t h e r , and c o n -2 7 s o n a n t i f t h e r e v e r s e i s t r u e . More i m p o r t a n t , h o w e v e r , i s t h e f a c t t h a t e x p e r i m e n t s have shown t h a t where a p e r s o n i s f o r c e d t o t a k e a c t i o n d i s s o n a n t w i t h h i s a t t i t u d e s , t h e t e n d e n c y i s t o b r i n g t h e l a t t e r i n t o l i n e w i t h t h e a c t i o n . F u r t h e r m o r e , t h e l e s s e r t h e i n d u c e m e n t t o t a k e t h e a c t i o n and t h e g r e a t e r t h e h a r d s h i p o r u n p l e a s a n t n e s s 126 a s s o c i a t e d w i t h i t s s u c c e s s f u l c o m p l e t i o n , t h e g r e a t e r 2 8 t h e change i n a t t i t u d e s i s l i k e l y t o be. T h e r e i s no room h e r e t o d e l v e . i n t o t h e c r i t i c i s m s o f t h e s e t h r e e c o g n i t i v e m o d e l s o f a t t i t u d e c h a n g e , e x c e p t t o n o t e t h a t t h e f i e l d i s new and l i t t l e - e x p l o r e d as y e t . I t i s , h o w e v e r , p o s s i b l e t o s u g g e s t some ways i n w h i c h t h e m o d e l s c o u l d be r e l a t e d t o t h e s h i f t o f l o y a l t i e s and e x p e c t a t i o n s t h a t we have a r g u e d i s an e s s e n t i a l p a r t o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . The c o n g r u i t y m o d el i s t h e s i m p l e s t and most manage-a b l e f o r p r e d i c t i v e p u r p o s e s . Suppose f o r e x a m p l e t h a t a c e r t a i n c i t i z e n o f c o u n t r y X i s h i g h l y n a t i o n a l i s t i c , t h a t i s , he p l a c e s t h e s y m b o l s o f X's n a t i o n a l s o v e r e i g n t y h i g h on t h e p o s i t i v e s i d e o f h i s l i n e a r s c a l e o f v a l u e s . I f , s u b s e q u e n t l y , he i s made aware t h r o u g h s o c i a l i n t e r a c t i o n o r c o m m u n i c a t i o n s m e d i a t h a t h i s c o u n t r y , a c t i n g a l o n e , has n o t t h e m i l i t a r y and e c o n o m i c c a p a b i l i t y t o a c t w i t h o u t c l o s e c o - o p e r a t i o n w i t h a t r a d i t i o n a l r i v a l , a s t a t e o f i n c o g r u i t y i s i n t h e p r o c e s s o f f o r m i n g . An a s s o c i a t i v e bond i s b e i n g c r e a t e d i n t h e c i t i z e n ' s m i n d b e t w e e n hi g h l y v a l u e d n a t i o n a l w e l l - b e i n g and n e g a t i v e l y v a l u e d m i l i t a r y o r e c o n o m i c i n t e g r a -t i o n . The i n c o n g r u i t y c a n be r e s o l v e d by a r e j e c t i o n o f t h e bond, by t h e d e v a l u a t i o n o f n a t i o n a l w e l l - b e i n g , o r by i n c r e a s e d s u p p o r t o f i n t e g r a t i o n . The c o n g r u i t y m o d e l , g i v e n 127 t h e n u m e r i c a l s t r e n g t h o f t h e a t t i t u d e s and t h e o u t s i d e i n f l u e n c e s , t h e o r e t i c a l l y c a n p r e d i c t t h e d i r e c t i o n o f a t t i t u d e change and t h e d e g r e e o f s u p p o r t f o r i n t e g r a t i o n . L i k e most p r e d i c t i v e m o d e l s , h o w e v e r , t h e c o n -g r u i t y model a v o i d s some i m p o r t a n t c h u n k s o f r e a l i t y . The b a l a n c e m o d e l , on t h e o t h e r h a n d , b r i n g s many o f t h e s e i n t o p l a y . The i m p o r t a n c e t o t h i s m o d el o f a t t e n t i o n t o , and a w a r e n e s s o f , i m b a l a n c e as a p r e r e q u i s i t e t o c h a n g e h e l p s g r e a t l y i n e x p l a i n i n g t h e i m p a c t o f c o m m u n i c a t i o n s on i n t e g r a -t i o n . A b a s i c p r e m i s e o f c o m m u n i c a t i o n s t h e o r y i s t h a t f o r m s o f c o m m u n i c a t i o n and d i r e c t c o n t a c t b e t w e e n p e o p l e s can o f t e n i n c r e a s e t h e i r a w a r e n e s s o f t h e i n c o n g r u i t i e s o f b e i n g a t odds p o l i t i c a l l y , s o c i a l l y , e c o n o m i c a l l y o r m i l i t a r i l y . T r a d i t i o n a l f u n c t i o n a l i s m makes s i m i l a r a s s u m p t i o n s . As a r e s u l t , i t i s assumed, a t t i t u d e s w i l l t e n d t o c h a n g e t o f a v o r c l o s e r a s s o c i a t i o n . W h i l e t h e b a l a n c e t h e o r y i s o f t h i s g e n e r a l f o r m , i t makes no s u c h r a t i o n a l i s t i c o r d e t e r m i n i s t i c a s s u m p t i o n s . P e o p l e s t i l l have t h e a l t e r n a t i v e s o f : 1. d e v a l u i n g i n t e g r a t i o n ( t h e y may o n l y l e a r n , t h r o u g h m u t u a l c o n t a c t , t h a t t h e i r u n f a v o r a b l e s t e r e o t y p e s were " c o r r e c t " ) ; o r 2. r e d e f i n i n g t h e e l e m e n t s ( t h a t i s , c h o o s i n g t o see i n t e g r a t i o n , f o r e x a m p l e , n o t as t h e t a k i n g o f common and b i n d i n g d e c i s i o n s b u t as n o t - t o o - f r e q u e n t c o n s u l t a t i o n b e t ween 128 Heads o f S t a t e o v e r " m a t t e r s o f common c o n c e r n " ) . As has been n o t e d a l r e a d y , t h e t h e o r y o f c o g n i t i v e d i s s o n a n c e i s r e l e v a n t where commitment t o p r o c e d u r e s and t o l o n g - r a n g e g o a l s c a n s e r v e t o e n f o r c e c o m p l i a n c e w i t h d i s s o n a n t b e h a v i o r . Such a s i t u a t i o n w o u l d a p p e a r t o e x i s t t o some d e g r e e i n W e s t e r n E u r o p e , b u t t h e e x p l a n a t o r y p o t e n t i a l o f t h e t h e o r y does n o t a t p r e s e n t seem g r e a t . I t i s c l e a r l y o f b e s t a p p l i c a t i o n t o d e c i s i o n - m a k i n g e l i t e s . B u t e ven i n t h e w e l l - d o c u m e n t e d EEC p r o c e s s , i t w o u l d be h a r d t o a s c e r t a i n , f i r s t , t o what e x t e n t . t h e a t t i t u d e s o f an i n d i v i d u a l c h a n g e d , and s e c o n d l y , what t h e s i g n i f i c a n c e o f t h i s c hange was f o r h i s c o u n t r y ' s p o l i c y . M o r e o v e r , a t t i t u d e change i n s u c h c i r c u m s t a n c e s i s u n l i k e l y t o be d r a m a t i c . I n t h i s d i m e n s i o n as i n t h e o t h e r s , i n t e g r a t i o n , u s u a l l y p r o c e e d s by s m a l l i n c r e m e n t s . I t w o u l d a p p e a r , a t any r a t e , t h a t i f " l e a r n i n g " m o d e l s a r e a t a l l a p p l i c a b l e t o p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t h e y w i l l h a r d l y be t h e s i m p l e s t i m u l u s - r e s p o n s e t y p e s e n v i s i o n e d i n many t h e o r i e s o f i n t e r n a t i o n a l c o - o p e r a t i o n . L o y a l t y does n o t f o l l o w n e e d - s a t i s f a c t i o n a l o n e ; p o l i t i c a l d e c i s i o n - m a k e r s a r e n o t as r e s e a r c h a b l e o r as p r e d i c t a b l e as w h i t e r a t s . Y e t t h e s h i f t i n a t t i t u d e s i s c r u c i a l f o r i n t e g r a t i o n . I n t h e f o r m a t i o n o f i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c a l c o m m u n i t i e s as i n 129 t h e b u i l d i n g o f n a t i o n s , c r i s e s o f i d e n t i t y , p a r t i c i p a -t i o n and a l l o c a t i o n h ave v e r y r e a l p s y c h o l o g i c a l a s p e c t s . And t h e d e c i s i o n - m a k i n g , f u n c t i o n a l and c o m m u n i c a t i o n s t h e o r i e s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n w i l l n e v e r be s a t i s f a c t o r y so l o n g as t h e i r p s y c h o l o g i c a l p r e m i s e s r e m a i n mute. 130 FOOTNOTES ' CHAPTER 5 S e e , f o r e x a m p l e , G„ A l m o n d and S. V e r b a , The  C i v i c C u l t u r e . P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1963; H. K e l m a n ( e d . ) , I n t e r n a t i o n a l B e h a v i o r , New Y o r k , H o l t , R i n e h a r t 86 W i n s o n , 1965; and t h e a r t i c l e s on c o n t e n t a n a l y s i s by D. Z i n n e s , R. N o r t h , and H. K o c h , and on p s y c h o m e t r i c methods by F. K l i n g b e r g , i n J.N, R o s e n a u ( e d . ) , I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s and F o r e i g n P o l i c y . G l e n c o e , The F r e e P r e s s , 1961, pp. 469-91. See e s p . L. Pye and S. V e r b a ( e d s . ) , P o l i t i c a l  C u l t u r e and P o l i t i c a l D e v e l o p m e n t , P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1965. 3 H. K e l m a n , " S o c i a l - P s y c h o l o g i c a l A p p r o a c h e s t o t h e S t u d y o f I n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s : D e f i n i t i o n o f S c o p e " , i n K e l m a n , op c i t . , pp. 10-17. F o r an i n t e r e s t i n g g e n e r a l d i s c u s s i o n , see 0. K l i n e b e r g , The Human D i m e n s i o n i n  I n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s . New Y o r k , H o l t , R i n e h a r t & W i n s t o n , 1964. 4 K . W a l t z , Man, t h e S t a t e , and War. New Y o r k , C o l u m b i a U n i v . P r e s s , 1959, d i s c u s s e s some g e n e r a l p r o b l o f s o c i a l - p s y c h o l o g i c a l a n a l y s i s i n i n t e r n a t i o n a l r e l a t i See c h a p t e r s 2 & 3, 5 L. L i n d b e r g , The P o l i t i c a l D y n a m i c s o f E u r o p e a n  E c o n o m i c I n t e g r a t i o n . S t a n f o r d U n i v . P r e s s , 1963, pp. 5-6. ^E, H a a s , B e y o n d t h e N a t i o n - S t a t e . S t a n f o r d U n i v . P r e s s , 1964, pp. 20-21. T h i s a s s u m p t i o n i s i m p l i c i t i n J , J . S c h o k k i n g and N. A n d e r s o n , " O b s e r v a t i o n s on t h e E u r o p e a n I n t e g r a t i o n P r o c e s s " , J o u r n a l o f C o n f l i c t R e s o l u -t i o n . 4:4, i960. See t h e i r d e f i n i t i o n s o f i n t e g r a t i o n on pp. 386 and 389. ems o n s , H a a s , op c i t . . p. 48. 131 g L« P y e , "The N o n - W e s t e r n P o l i t i c a l P r o c e s s " , i n R o s e n a u , op c i t . , p. 297. 9 M. E d e l m a n , The S y m b o l i c U s e s o f P o l i t i c s . U r b a n a , U n i v . o f I l l i n o i s P r e s s , 1964, See e s p . t h e i n t r o d u c t o r y c h a p t e r . "*"^P. J a c o b and H. T e u n e , "The I n t e g r a t i v e P r o c e s s : G u i d e l i n e s o f A n a l y s i s " , i n P. J a c o b and J.V. T o s c a n o ( e d s . ) , The I n t e g r a t i o n o f P o l i t i c a l C o m m u n i t i e s . P h i l a d e l p h i a , L i p p i n c o t t , 1964, p. 10. "^H. T e u n e , "The L e a r n i n g o f I n t e g r a t i v e H a b i t s " , i n i b i d . , pp. 259-60. 12™ Ihe n o t i o n o f e l i t e s p r o v i d e s a common a n a l y t i c a l d i s t i n c t i o n b o t h f o r s o c i a l p s y c h o l o g i s t s and f o r f o r e i g n p o l i c y s t u d e n t s . See H. Hyman, P o l i t i c a l S o c i a l i z a t i o n , New Y o r k , The F r e e P r e s s , 1959, pp. 7-22; K. B o u l d i n g , " N a t i o n a l Images and I n t e r n a t i o n a l S y s t e m s " , i n R o s e n a u , op c i t . . p. 392; and G. A l m o n d , "The E l i t e s and F o r e i g n P o l i c y " , i n i b i d . . pp. 269-70. 13 A l m o n d and V e r b a , op c i t . . p. 102. 1 4 I b i d . , pp. 106-09. 1 5 I b i d . , pp. 80-96. 1 6 F o r e x a m p l e s o f s u c h p o l l s , see R. A r o n , " O l d N a t i o n s , New E u r o p e " , i n S. G r a u b a r d ( e d . ) , A New E u r o p e ? , B o s t o n , H o u g h t o n M i f f l i n , 1964, pp. 41-42; and J , Nye, P a n - A f r i c a n i s m and E a s t A f r i c a n I n t e g r a t i o n , C a m b r i d g e , H a r v a r d U n i v . P r e s s , 1965, pp. 26-27. On M a k e r e r e C o l l e g e , s ee Nye, op c i t . . pp. 81-82. 132 18 G, B a r r a c l o u g h , E u r o p e a n U n i t y i n T h o u g h t and  A c t i o n , O x f o r d , B a s i l B l a c k w e l l , 1963, pp. 4-5. 19 See, f o r e x a m p l e , t h e g e n e r a l argument i n J . C a s t a n e d a , " P a n - A f r i c a n i s m and R e g i o n a l i s m " a M e x i c a n V i e w " , I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n . 10:3, 1956. 2 0 A.R» C ohen, A t t i t u d e Change and S o c i a l I n f l u e n c e , New Y o r k , B a s i c B o o k s , 1964, p r o v i d e s a u s e f u l r e v i e w o f t h e l i t e r a t u r e i n t h i s a r e a . ^"*"Haas, op c i t . , p. 112. 2 2 See C. M u r e t , "The S w i s s P a t t e r n f o r a F e d e r a t e d E u r o p e " , i n I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c a l C o m m u n i t i e s , New Y o r k , D o u b l e d a y , 1966, pp. 149-74. 2 3 On t h e g e n e r a l q u e s t i o n o f d i v i d e d l o y a l t i e s , t h e r e i s a v a l u a b l e monograph w h i c h was n o t a v a i l a b l e t o t h i s w r i t e r . See H. G u e t z k o w , M u l t i p l e L o y a l t i e s : T h e o r e t i c a l  A p p r o a c h t o a P r o b l e m i n I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n . P r i n c e -t o n , C e n t r e f o r R e s e a r c h on W o r l d P o l i t i c a l I n s t i t u t i o n s , P r i n c e t o n U n i v . P r e s s , 1955, 2 4 R. Brown, S o c i a l P s y c h o l o g y . New Y o r k , The F r e e P r e s s , 1965, pp. 558-59. 2 5 I b i d . . p. 276. 2 6 I _ b i d . , pp. 578-79. See a l s o R. A b e l s o n , "Modes o f R e s o l u t i o n o f B e l i e f D i l e m m a s " , i n J o u r n a l o f C o n f l i c t  R e s o l u t i o n , 3:3, 1959..' 27 B r o w n , op c i t . . p. 584. 2 8 B r o w n , op c i t . . p. 585. CHAPTER S I X SUMMARY AND CONCLUSIONS I n t h i s e s s a y c r i t i c i s m and c o n c e p t u a l i z a t i o n have gone hand i n h a n d . W h i l e t h r o u g h o u t t h e d i s c u s s i o n t h e r e a p p e a r s p e c i f i c and e x p l i c i t c r i t i c i s m s o f c u r r e n t t h e o r i z i n g on p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t h e a c t u a l d e v e l o p -ment o f a f r a m e w o r k f o r c o m p a r a t i v e s t u d y c o n s t i t u t e s t h e most f u n d a m e n t a l comment on t h e c u r r e n t s t a t e o f i n t e g r a t i o n t h e o r y . S i n c e , t h e n , t h e c o n c e p t o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n d e v e l o p e d h e r e i s a d i r e c t r e s p o n s e t o t h e s u g g e s t e d i n -a d e q u a c i e s o f o t h e r m o d e l s f o r c o m p a r a t i v e s t u d y , i t w o u l d be u s e f u l i n c o n c l u d i n g t o n o t e some o f t h e themes w h i c h r e c u r i n b o t h i n c r i t i c i s m and i n c o n c e p t u a l i z a t i o n . The m a j o r theme i s , o f c o u r s e , t h a t o f t h e m u l t i -d i m e n s i o n a l and c o m p l e x n a t u r e o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s and t h e demands t h i s makes on t h e b u i l d i n g o f m o d e l s . A t p r e s e n t , t h e o r i e s o f i n t e g r a t i o n d e r i v e d f r o m m o d e l s w h i c h f o c u s p r i m a r i l y on d e c i s i o n - m a k i n g , on t h e p e r f o r m a n c e o f b a s i c f u n c t i o n a l t a s k s , o r on p a t t e r n s o f c o m m u n i c a t i o n , t e n d t o p l a y down f a c t o r s w h i c h do n o t f i t t h e i r r e s p e c t i v e p a r t i a l c h a r a c t e r i z a t i o n s o f t h e p r o c e s s . V e r y o f t e n , t o o , t h e s e t h e o r i e s a r e b a s e d on e m p i r i c a l s t u d y i n q u i t e d i f f e r e n t i n t e g r a t i v e p r o c e s s e s , where d i f f e r e n t m a j o r c o n d i t i o n s 133 134 u s u a l l y e x i s t . The r e s u l t o f b o t h t h e s e t e n d e n c i e s has been a f r a g m e n t e d body o f n a r r o w l y - b a s e d t h e o r i e s o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s and a l a c k o f c o n s e n s u s on t e r m i n o l o g y and b a s i c d e f i n i t i o n s . The r e s p o n s e t o t h i s p r o b l e m , t h e r e f o r e , has been t o c o n c e p t u a l i z e i n t e g r a t i o n as a p r o c e s s o c c u r r i n g i n f o u r i n t e r - r e l a t e d b u t a n a l y t i c a l l y d i s t i n c t d i m e n s i o n s : 1. t h e s t r u c t u r e s and p r o c e s s e s o f d e c i s i o n - m a k i n g ; 2. t h e p e r f o r m a n c e o f b a s i c f u n c t i o n a l t a s k s ; 3. t h e p a t t e r n s o f c o m m u n i c a t i o n ; and 4. p o l i t i c a l a t t i t u d e s . C e r t a i n l y t h e s e f o u r d i m e n s i o n s o v e r l a p i n many p l a c e s . C e r t a i n l y , t o o , t h e r e may be o t h e r ways t o o r d e r t h e s t u d y o f t h i s phenomenon. The m a i n p o i n t , h o w e v e r , i s t h a t by r e c o g n i z i n g c o m p l e x i t y and b r o a d e n i n g t h e f r a m e w o r k a c c o r d i n g l y , we a r e e n a b l e d t o r e l a t e a number o f p a r t i a l t h e o r i e s i n a more c o m p l e t e e x p l a n a t i o n o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s . A number o f o t h e r themes complement t h i s m a j o r one. One o f t h e s e i s t h e c r i t i c i s m , e s p e ^ c y a l l y s t r o n g i n t h e d i s c u s s i o n o f f u n c t i o n a l t h e o r y , w h i c h a t t a c k s t h e t e n d e n c y o f i n t e g r a t i o n t h e o r i s t s t o a c c e p t t h e W e s t e r n E u r o p e a n e x p e r i e n c e as a p r o t o t y p e f o r r e g i o n a l i n t e g r a t i o n i n a l l p a r t s o f t h e w o r l d . The t a c i t a c c e p t a n c e o f t h e W e s t e r n E u r o p e a n model i s i n f a c t a d i r e c t h i n d r a n c e t o f r u i t f u l c o m p a r a t i v e s t u d y , as w e l l as a r e s t r i c t i o n on t h e s e a r c h f o r u n i q u e v a r i a b l e s i n t h e n o n - E u r o p e a n p r o c e s s e s . The 135 d e v e l o p m e n t o f a model w h i c h i s c o n c e r n e d w i t h more t h a n t h e p a t t e r n s o f d e c i s i o n - m a k i n g and f u n c t i o n a l i n t e g r a t i o n t y p i c a l o f p l u r a l i s t i c s o c i e t i e s , i s t h e r e f o r e an i m p o r t a n t s t e p f o r t h e c o m p a r a t i v e s t u d y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . A n o t h e r c r i t i c i s m w h i c h r e c u r s i n t h e d i s c u s s i o n o f i n t e g r a t i o n t h e o r y and i s o f p a r t i c u l a r r e l e v a n c e t o com-m u n i c a t i o n s t h e o r i e s , i s t h a t many c h a r a c t e r i z a t i o n s o f t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s b o r d e r on t h e d e t e r m i n i s t i c and t h e i m p e r s o n a l . T h e r e i s a t e n d e n c y t o assume t h a t i f c e r t a i n " b a c k g r o u n d c o n d i t i o n s " o r c e r t a i n a b s t r a c t p a t t e r n s o f r e l a t i o n s h i p s e x i s t , t h e n i n t e g r a t i o n i s a u t o m a t i c . L i t t l e m e n t i o n i s made o f t h e a c t o r s , s p e c i f i c i s s u e s and c o n f l i c t s t h a t may s p e e d o r r e t a r d a g i v e n i n t e g r a t i v e p r o c e s s . I n t h e d i s c u s s i o n o f t h e " d e c i s i o n - m a k i n g " d i m e n s i o n t h e r e a r e some i m p o r t a n t r e a c t i o n s t o t h i s t e n d e n c y . R e l a t e d t o t h e i s s u e o f d e t e r m i n i s m and i m p e r s o n a l i t y i s t h e n o t i o n t h a t i n t e g r a t i o n i n an i n t e r n a t i o n a l s y s t e m i s a p r o d u c t o f t h e f u n c t i o n a l n e e d s o f t h e s y s t e m i t s e l f . B u t n e i t h e r t r a d i t i o n a l n o r p l u r a l i s t i c f u n c t i o n a l i s t , as v i e w e d i n t h i s e s s a y , need make s u c h an a s s u m p t i o n . B o t h o f t h e s e t h e o r i e s e m p h a s i z e t h a t i n one way o r a n o t h e r , i n t e g r a t i o n i s t h e r e s u l t o f t h e e c o n o m i c , m i l i t a r y , s o c i a l and c u l t u r a l n eeds o f i n d i v i d u a l s and c o l l e c t i v i t i e s w i t h i n t h e r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m . The way i n w h i c h t h e s e n e e d s a f f e c t t h e 136 i n t e g r a t i v e p r o c e s s v a r i e s a c c o r d i n g t o t h e t y p e o f r e g i o n ; i n no c a s e , h o w e v e r , does any t e l e o l o g i c a l e x p l a n a -t i o n i n t e r m s o f " s y s t e m i c n e e d " a p p e a r c o n v i n c i n g . A n o t h e r theme o f t h i s e s s a y has been t h e u n f o r t u n a t e r e l a t i o n s h i p o f measurement and c o m m u n i c a t i o n s t h e o r i e s o f i n t e g r a t i o n . F i r s t , i t has been s u g g e s t e d h e r e t h a t t h e s o c i o l o g i c a l r a t h e r t h a n t h e p s y c h o l o g i c a l e f f e c t s o f com-m u n i c a t i o n s a r e t h e i m p o r t a n t f a c t o r i n i n t e g r a t i o n . M o r e -o v e r , c o m m u n i c a t i o n s t h e o r i e s have t e n d e d t o assume f a r more w e i g h t t h a n t h e y m e r i t i n t h e e x p l a n a t i o n o f i n t e g r a t i o n , b e c a u s e c o m m u n i c a t i o n s f l o w s a r e one o f t h e few e a s i l y q u a n t i f i e d a s p e c t s o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s . T h i s e s s a y i s t h u s a r e a p p r a i s a l b o t h o f c o m m u n i c a t i o n s t h e o r i e s and o f m e a surement. The f o r m e r t a k e an i m p o r t a n t b u t d i m i n i s h e d r o l e i n t h e b r o a d e r p a t t e r n o f e x p l a n a t i o n ; t h e l a t t e r becomes a q u e s t i o n a t p r e s e n t o f s a c r i f i c i n g p r e c i s i o n i n o r d e r t o remove d i s t o r t i o n s . The l a c k o f i n v e s t i g a t i o n i n t o t h e p s y c h o l o g i c a l v a r i a b l e s r e l a t i n g t o t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s i s p a r t i c u l a r l y d a m aging t o t h e p r o s p e c t s o f a f u l l e r e x p l a n a t i o n . A l m o s t e v e r y t h e o r y o f i n t e g r a t i o n i n v o l v e s some i m p o r t a n t a s s u m p t i o n a b o u t t h e n a t u r e o f a t t i t u d e c h a n g e . The c h a p t e r on p o l i t i c a l a t t i t u d e s i n t h i s e s s a y i s i n a f a r more s p e c u l a t i v e v e i n t h a n t h e o t h e r s , b u t i t does p o i n t t o t h e u r g e n c y o f s t u d i e s b a s e d on t h i s l e v e l o f a n a l y s i s . 137 The a f f i n i t y b e t w e e n r e g i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a -t i o n and n a t i o n a l p o l i t i c a l d e v e l o p m e n t , w h i c h c o n s t i t u t e s an i m p o r t a n t theme o f t h i s e s s a y , has two i m p l i c a t i o n s . v F i r s t , i n t e g r a t i o n t h e o r y , l i k e d e v e l o p m e n t t h e o r y , n e e d s t o e s c a p e t h e a t t r i b u t i n g o f a s i n g l e d i r e c t i o n t o t h e p r o -c e s s o f c h a n g e . When t h e p r o c e s s i s v i e w e d i n t e r m s o f a number o f d i m e n s i o n s , i t becomes e a s i e r t o see t h a t t h e r e i s , s t r i c t l y s p e a k i n g , no t e r m i n a t i o n s t a t e , b u t o n l y a c o n s t a n t s h i f t i n g o f t h e l e v e l o f i n t e g r a t i o n a l o n g a c o n t i n u u m . S e c o n d l y , i n t e g r a t i o n t h e o r y , l i k e d e v e l o p m e n t t h e o r y , must c o n c e r n i t s e l f w i t h a number o f l e v e l s o f a n a l y s i s . The f r a m e w o r k d e v e l o p e d h e r e a l l o w s f o r a n a l y s i s i n t e r m s o f t h e r e g i o n a l s y s t e m as a w h o l e , t h e c o n s t i t u e n t s t a t e s , and t h e i n d i v i d u a l s t h e y c o m p r i s e . A n o t h e r theme o f t h i s e s s a y h a s been t h a t i t i s n o t y e t s a f e t o assume t h a t m o d e l s and g e n e r a l i z a t i o n s a p p l i c a b l e t o u r b a n o r n a t i o n a l i n t e g r a t i o n a r e n e c e s s a r i l y w h o l l y a p p l i c a b l e t o i n t e r n a t i o n a l i n t e g r a t i o n . I t i s n e c e s s a r y t o make t e n t a t i v e c o m p a r i s o n s . I t i s e q u a l l y n e c e s s a r y t o f o c u s on one p a r t i c u l a r t y p e o f i n t e g r a t i o n , s u c h as r e g i o n a l , and t o amass a w e a l t h o f c a s e s t u d i e s i n t h i s t y p e . When com-p a r a t i v e a n a l y s i s has been d e v e l o p e d t o some d e g r e e w i t h i n e a c h t y p e i t s h o u l d be more a p p a r e n t t h a n a t p r e s e n t w h e t h e r o r n o t b r o a d e r c o m p a r i s o n s can be made and a more g e n e r a l t h e o r y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n d e r i v e d . 138 I n d i s c u s s i n g e a c h o f t h e above themes w h i c h have r e c u r r e d t h r o u g h o u t t h e e s s a y , we have had i n m i n d a c e r t a i n d e s i r e a b l e p a t t e r n o f e x p l a n a t i o n f o r t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n . I n g r a p h i c t e r m s t h i s p a t t e r n i s t h e t a b l e o f t w e l v e c a t e g o r i e s d e r i v e d by c o n s i d e r i n g , i n e a c h o f t h e f o u r d i m e n s i o n s , t h e e v i d e n c e o f , t h e c o n d i t i o n s f o r , and t h e d y n a m i c s o f , t h e p r o c e s s . But.when t h i s schema i s a p p l i e d , t h e r e s u l t i s a c o l l e c t i o n o f s t a t e m e n t s o f v a r y i n g p r e c i s i o n w h i c h c h a r a c t e r i z e t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s i n a s p e c i f i c r e g i o n a l i n t e r n a t i o n a l s y s t e m a t a s p e c i f i c p o i n t i n t i m e . I t i s t h e n n e c e s s a r y t o go f u r t h e r , and t o see i f a l l i n t e g r a t i v e p r o c e s s e s go t h r o u g h s i m i l a r s t a g e s o v e r t i m e . E v e n t u a l l y one m i g h t hope f o r a t y p o l o g y o f i n t e g r a t i v e p r o c e s s e s i n t e r m s o f t h e s e s t a g e s . N a t u r a l l y t h e r e a r e r e a l d i f f i c u l t i e s i n s u c h a s e a r c h . I s t h e r e one p a t t e r n o f i n t e g r a t i o n f o r d e v e l o p e d r e g i o n s and a n o t h e r f o r u n d e r d e v e l o p e d r e g i o n s ? Does t h e p a t t e r n depend on t h e p a t t e r n s o f n a t i o n a l power i n t h e r e g i o n s ? A r e t h e r e i n f a c t so many s u c h i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s i n e a c h r e g i o n t h a t e a c h i n t e g r a t i v e p r o c e s s i s v i r t u a l l y s u i g e n e r i s ? A g a i n , t h e r e a r e no e a s y a n s w e r s ; s u c h p r o b l e m s c a n o n l y be t e s t e d i f t h e t a s k o f c o m p a r a t i v e s t u d y i s a c t u a l l y b e g u n . 139 The r e s e a r c h t o o l s and t h e o r e t i c a l n o t i o n s o f p o l i t i c a l s c i e n c e a n d , s p e c i f i c a l l y , i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s , as t h e p r e v i o u s c h a p t e r s have shown, have w i d e s c o p e f o r a p p l i c a t i o n i n t h e s t u d y o f r e g i o n a l i n t e g r a t i o n . The i n t e g r a t i v e p r o c e s s i n W e s t e r n E u r o p e , i n p a r t i c u l a r , has d e m o n s t r a t e d t h a t r e g i o n a l i n t e g r a t i o n c a n p r o v i d e a l a b -o r a t o r y s i t u a t i o n f o r t h e d e t a i l e d s t u d y , t h r o u g h a b a t t e r y o f t e c h n i q u e s , o f t h e p r o c e s s o f p o l i t i c a l c h a n g e . P o l i t i c a l i n t e g r a t i o n , t h e n , can be a m a j o r s o u r c e o f t h e o r y f o r p o l i t i c a l s c i e n c e and i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s . The m a j o r p r o b l e m s on w h i c h t h e s t u d y o f p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s b a s e d -- t h e c o n t r o l o f i n t e r n a t i o n a l v i o l e n c e and t h e d e v e l o p m e n t o f t h e o p t i m a l p o l i t i c a l u n i t -- w i l l n o t be s o l v e d by t h e e v o l u t i o n o f s o p h i s t i c a t e d t h e o r i e s o f r e g i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n a l o n e . R e g i o n a l i n t e g r a t i o n , h owever w e l l i t comes t o be u n d e r s t o o d and b r o u g h t a b o u t , w i l l n o t remove war. R e g i o n s may f i g h t among t h e m s e l v e s on a s c a l e f a r g r e a t e r t h a n mere n a t i o n s . Nor w i l l i t n e c e s s a r i l y p r o v i d e t h e u l t i m a t e i n f o r m s o f p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n . I n d e e d t h e o p t i m a l d e v e l o p m e n t o f r e s o u r c e s and t h e s a t i s f a c t i o n o f p s y c h o l o g i c a l n e e d s may be f r u s t r a t e d more by r e g i o n a l t h a n by n a t i o n a l b o r d e r s . B u t t h e r e a r e no r e a l s o l u t i o n s t o p o l i t i c a l p r o b l e m s anyway, b u t o n l y r e s o l u -t i o n s , where o u t c o m e s a r e t h e b e s t u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e s . 140 R e g i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n i s an a t t e m p t t o r e s o l v e m a j o r p r o b l e m s i n t h e p a r t i c u l a r l y h a r s h c i r c u m s t a n c e s o f i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c s . The s t u d y o f t h e p r o c e s s o f r e g i o n a l p o l i t i c a l i n t e g r a t i o n and t h e d e v e l o p m e n t o f t h e o r y on t h e b r o a d e s t p o s s i b l e c o m p a r a t i v e b a s e , r e q u i r e s a f r a m e w o r k whose c o m p r e h e n s i v e n e s s m a t c h e s t h e c o m p l e x i t y o f s u c h p r o b l e m s . BIBLIOGRAPHY BOOKS A l m o n d , G. and C o l e m a n , J . S . ( e d s . ) . The P o l i t i c s o f t h e D e v e l o p i n g A r e a s . P r i n c e t o n U n i v e r s i t y P r e s s , 1960. A l m o n d , G. and V e r b a , S. . The C i v i c C u l t u r e . P r i n c e t o n U n i v e r s i t y P r e s s , 1963. B a l a s s a , B. . The T h e o r y o f E c o n o m i c I n t e g r a t i o n . Homewood, 111., I r w i n , 1961. B a l l , M.M. . NATO and t h e E u r o p e a n U n i o n Movement. New Y o r k , P r a e g e r , 1959. B a r r a c l o u g h , G. . E u r o p e a n U n i t y i n T h o u g h t and A c t i o n . 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