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The co-ordination of light rapid transit and land-use : an examination of the institutional framework… Hammermeister, James Paul 1987

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831-UBC_1987_A8 H35_5.pdf [ 9.17MB ]
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THE CO-ORDINATION OF LIGHT RAPID TRANSIT AND LAND-USE: AN EXAMINATION OF THE INSTITUTIONAL FRAMEWORK IN EDMONTON by James P a u l Hammermeister B . A . U n i v e r s i t y o f A l b e r t a , 1 9 8 1 A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF ARTS i n THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES SCHOOL OF COMMUNITY AND REGIONAL PLANNING We a c c e p t t h i s t h e s i s as conforming to the r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF BRITISH COLUMBIA MARCH,1987 (5) JAMES PAUL HAMMERMEISTER, 1987 In presenting this thesis in partial fulfilment of the requirements for an advanced degree at the University of British Columbia, I agree that the Library shall make it freely available for reference and study. I further agree that permission for extensive copying of this thesis for scholarly purposes may be granted by the head of my department or by his or her representatives. It is understood that copying or publication of this thesis for financial gain shall not be allowed without my written permission. Department The University of British Columbia 1956 Main Mall Vancouver, Canada V6T 1Y3 DE-6(3/8-H ABSTRACT Land u s e and t r a n s p o r t a t i o n a r e d y n a m i c p r o c e s s e s c o n t i n u a l l y r e a c t i n g t o t h e p r e s s u r e s o f u r b a n d e v e l o p m e n t and s o c i e t a l c h a n g e . A l t h o u g h t h e t h e o r e t i c a l l i t e r a t u r e s u p p o r t s t h e n o t i o n t h a t l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n s h o u l d be p l a n n e d and managed i n a c o - o r d i n a t e d f a s h i o n , t h e e m p i r i c a l e v i d e n c e s u g g e s t s t h a t l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n d e c i s i o n s a r e s t i l l made l a r g e l y i n d e p e n d e n t o f e a c h o t h e r . The t h e s i s m a i n t a i n s t h a t an e m p h a s i s on t h e s u b s t a n t i v e a p p r o a c h i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s h a s l e d t o a m i s u n d e r s t a n d i n g o f t h e manner i n w h i c h t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k c a n i n f l u e n c e t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n . S e v e r a l i n s t i t u t i o n a l f a c t o r s a r e i n v o l v e d i n c l u d i n g ; t h e o r g a n i z a t i o n a l f r a m e w o r k , t h e p r o c e s s o f i n t e g r a t i o n w i t h i n t h e f r a m e w o r k , and t h e s t r a t e g i e s d e v e l o p e d t o i m p l e m e n t s o c i e t a l g o a l s and o b j e c t i v e s . S p e c i f i c c o n c e r n s i n c l u d e ; f r a g m e n t a t i o n o f a u t h o r i t y , l a c k o f a u t h o r i t y , a r e a c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s , and t h e l a c k o f f o r m a l m e c h a n i s m s f o r i m p l e m e n t a t i o n . An a d a p t i v e , p r o c e s s - o r i e n t e d m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n i s p r o p o s e d t h a t b l e n d s two e l e m e n t s o f a n e f f e c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s : t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n and t h e i n t e g r a t i o n o f o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s w i t h i n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . The t h e s i s s u g g e s t s t h a t one c a n n o t s u c c e s s f u l l y i m p l e m e n t s t r a t e g i c c h a n g e w i t h o u t m a k i n g c o m p e n s a t i n g and r e i n f o r c i n g c h a n g e s t o t h e p r o c e s s and s t r u c t u r e . The d e g r e e o f r i s k and u n c e r t a i n t y w i t h i n t h e e n v i r o n m e n t i s t h e q u a l i f y i n g f a c t o r t h a t m a i n t a i n s a p r o p e r I I ' f i t ' w i t h i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s . The l a t t e r p a r t o f t h e t h e s i s e x a m i n e s t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e -work r e s p o n s i b l e f o r t h e d e v e l o p m e n t o f t h e C i t y o f Edmonton's N o r t h e a s t l i g h t r a p i d t r a n s i t s y s t e m . The a n a l y s i s r e v e a l s t h a t a l t h o u g h r a p i d t r a n s i t was s e e n a s a means o f a c c o m p l i s h i n g c o m p a c t g r o w t h and d e v e l o p m e n t l i t t l e r e d e v e l o p m e n t h a s o c c u r e d a l o n g t h e t r a n s i t c o r r i d o r , p a r t i c u l a r l y a t t h e l e v e l e n v i s a g e d by t h e c i t y p l a n n e r s . A number o f i n s t i t u t i o n a l f a c t o r s have c o n t r i b u t e d t o t h e l a c k o f d e v e l o p m e n t i n c l u d i n g ; a d y n a m i c and c o m p l e x e n v i r o n m e n t , a r e a c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s , t h e l a c k o f f o r m a l i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s , s e p a r a t e a n d , a t t i m e s , i n d e p e n d e n t l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s e s , and d i s i n c e n t i v e s t o w a r d s r e d e v e l o p m e n t s u c h a s t h e r e d e v e l o p m e n t l e v y a nd z o n i n g f r e e z e . The a p p l i c a t i o n o f t h e i n t e g r a t e d i n s t i t u t i o n a l m o d e l s u g g e s t s t h e n e e d f o r a number o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s t h a t were n o t e v i d e n t w i t h i n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k r e s p o n s i b l e f o r Edmonton's l i g h t r a p i d t r a n s i t s y s t e m . The s t u d y r e v e a l s t h a t t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i n f l u e n c e s t h e e f f e c t i v e n e s s o f l a n d u s e p l a n n i n g a l o n g a r a p i d t r a n s i t c o r r i d o r and t h a t i n t e g r a t i v e m echanisms a r e r e q u i r e d w i t h i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s i n o r d e r t o e f f e c t i v e l y c o - o r d i n a t e t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n . I l l TABLE OF CONTENTS PAGE L I S T OF TABLES VTI L I S T OF FIGURES VTII CHAPTER 1. INTRODUCTION 1 2. THE CO-ORDINATION OF LAND-USE AND TRANSPORTATION 7 T r a n s p o r t a t i o n a n d L a n d - u s e i n T h e o r y 8 M o d e l l i n g t h e L a n d U s e / T r a n s p o r t a t i o n R e l a t i o n s h i p 15 D e s c r i p t i v e M o d e l s 15 P r e d i c t i v e M o d e l s 18 P r o c e s s - o r i e n t e d M o d e l s 20 H i s t o r i c a l D e v e l o p m e n t o f C o - o r d i n a t i o n i n t h e P l a n n i n g P r o c e s s 22 The I m p a c t o f LRT o n L a n d - u s e 27 The I m p a c t o f LRT i n T h e o r y 28 The H i s t o r i c a l D e v e l o p m e n t o f LRT i n N o r t h A m e r i c a 31 Summary 33 3. THE INSTITUTIONAL FRAMEWORK 35 O r i g i n s o f t h e P u b l i c O r g a n i z a t i o n 36 I n s t i t u t i o n a l I n t e g r a t i o n i n T h e o r y 38 O r g a n i z a t i o n a l C omponents 41 S t r u c t u r e 42 P r o c e s s 45 S t r a t e g y 47 E n v i r o n m e n t 50 I n t e g r a t i o n i n O r g a n i z a t i o n s 53 P r o c e s s - o r i e n t e d 54 S t r a t e g y - o r i e n t e d 56 S t r u c t u r e - o r i e n t e d 63 IV PAGE The Impact o f LRT on t h e I n s t i t u t i o n a l Framework 67 P u b l i c I n s t i t u t i o n a l E x p e r i e n c e 71 The U.S. E x p e r i e n c e 72 The C a n a d i a n E x p e r i e n c e 73 The E u r o p e a n E x p e r i e n c e 74 The E v o l u t i o n o f P u b l i c I n s t i t u t i o n s 76 The Impact o f P o l i c y Change on I n s t i t u t i o n a l Change 79 Summary 81 4. A CONTINGENCY MODEL OF INSTITUTIONAL INTEGRATION 83 O r g a n i z a t i o n a l D e v e l o p m e n t : A D i a g n o s t i c T o o l 93 v 5. CASE STUDY: EDMONTON'S NORTHEAST LIGHT RAPID TRANSIT SYSTEM 99 S o c i o - e c o n o m i c C h a r a c t e r i s t i c s 99 The D e v e l o p m e n t o f R a p i d T r a n s i t i n Edmonton 102 The I n s t i t u t i o n a l Framework i n Edmonton 110 S t r u c t u r e 111 P r o c e s s 120 S t r a t e g y 130 Summary 153 6. APPLICATION OF THE MODEL 157 A s s e s s i n g t h e P r o b l e m 157 E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t 159 S t r a t e g y 166 P r o c e s s 167 S t r u c t u r e 168 Summary 170 7. OBSERVATIONS AND IMPLICATIONS FOR CHANGE 174 Summary 174 V PAGE Implications for the Planner 177 Conclusions 177 BIBLIOGRAPHY 181 VI L I S T OF TABLES PAGE TABLE 1. C i t y o f Edmonton A v e r a g e A n n u a l P o p u l a t i o n g r o w t h 5 y e a r p e r i o d s f r o m 1945 - 1985. gg 2. C i t y o f Edmonton I n n e r C i t y v s . S u b u r b s P o p u l a t i o n 1978 - 1983. 1 0 0 3. P o p u l a t i o n a d j a c e n t t o t h e N o r t h e a s t L i g h t R a p i d T r a n s i t l i n e 1978 - 1983. 1 3 5 4. D e n s i t i e s a d j a c e n t t o Edmonton's LRT s t a t i o n s . 1 3 c VII L I S T OF FIGURES PAGE F i g u r e 1. L a n d u s e - T r a n s p o r t i n t e r a c t i o n : The I m p a c t G r o u p s . \ 2. L a n d u s e - T r a n s p o r t i n t e r a c t i o n : The I m p a c t G r o u p s . 7 3. R e n t g r a d i e n t and l a n d u s e i n t e n s i t y g r a d i e n t . 12 4. The B u r g e s s c o n c e n t r i c z o n e m o d e l o f u r b a n s t r u c t u r e . 16 5. The c h a n g i n g p a t t e r n o f h i g h r e n t a r e a s u s i n g H o y t ' s s e c t o r t h e o r y . 17 6. U l l m a n and H a r r i s 1 m u l t i p l e n u c l e i t h e o r y . 17 7. Y e a t e s i d e a l i z e d m o d e l o f u r b a n s t r u c t u r e . is 8. K a h n ' s m o d e l o f u r b a n g r o w t h . 21 9. T h e o r e t i c a l c h a n g e i n l a n d v a l u e n e a r p o i n t o f m a j o r a c c e s s c h a n g e . 29 10. C o m p u t e r d r a w i n g s o f l a n d u s e / t r a v e l mode r e l a t i o n s h i p s . 30 11. Thompson's a n a l y t i c a l r e d u c t i o n m a t r i x . 49 12. G a l b r a i t h and N a t h a n s o n ' s p r o j e c t / F u n c t i o n a l - o r i e n t e d m o d e l . 64 13. The m a t r i x f o r m o f o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e . 65 14. The e v o l u t i o n o f p u b l i c i n s t i t u t i o n s . 76 15. A C o n t i n g e n c y m o d e l o f I n s t i t u t i o n a l I n t e g r a t i o n . 86 16. The r a t i o n a l d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s . 88-90 17. The C i t y o f Edmonton N o r t h e a s t R a p i d s y s t e m and p l a n a r e a s . 107 18. The t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s i n E dmonton. 122 19. Edmonton's T r a n s p o r t a t i o n a p p r o v a l p r o c e s s . 123 20. E dmonton's L a n d u s e p l a n n i n g p r o c e s s . 127 V I I I PAGE 21. Development A c t i v i t y a d jacent to the Coliseum and Stadium s t a t i o n s 1978-1983. 1 3 7 22. Proposed mixed-use development a d j a c e n t to LRT s t a t i o n s i n Edmonton. 1 3 9 23. The Clareview Town Centre Concept. 1 4 2 IX ACKNOWLEDGEMENTS I w i l l be f o r e v e r i n d e b t e d t o a number o f p e o p l e f o r t h e w r i t i n g o f t h i s t h e s i s . My a d v i s o r s , P r o f e s s o r ' s V. S e t t y P e n d a k u r a n d Brahm Wiesman h a v e shown e n d u r i n g f a i t h a n d s u p p o r t , and t h e i r i n s i g h t s h ave b o t h c h a l l e n g e d a n d e n h a n c e d t h e f i n a l o u t c o m e . To t h e C i t y o f Edmonton, many t h a n k s a r e d u e . F i r s t , f o r p r o v i d i n g me t h e o p p o r t u n i t y o f e m p l o y m e n t w h i c h u l t i m a t e l y l e d t o t h e s u b j e c t o f t h i s t h e s i s . A n d , s e c o n d , f o r t h e a s s i s t a n c e a n d e n c o u r a g e m e n t w h i c h I r e c e i v e d f r o m t h e s t a f f a t t h e P l a n n i n g D e p a r t m e n t . S p e c i a l t h a n k s a r e due t o : A r m i n P r e i k s a i t i s , Bob C a l d w e l l , a n d G a r y L e o b o l d . I am p a r t i c u l a r l y i n d e b t e d t o my p a r e n t s who have a l w a y s b e l i e v e d t h a t d e d i c a t i o n and c o m m i t t m e n t a r e w o r t h w h i l e g o a l s , a n d whose s k i l l s I h a v e i n h e r i t e d t o c o m p l e t e t h i s t a s k . F i n a l l y , t o my w i f e , B i a n c a , f o r h e r s u p p o r t a n d e n c o u r a g e m e n t o f t h i s p r o j e c t , and f o r a c c e p t i n g t h e s a c r i f i c e s n e c e s s a r y f o r i t s c o m p l e t i o n . X CHAPTER 1 INTRODUCTION C i t i e s d e v e l o p t h r o u g h t h e n e c e s s i t y t o p r o v i d e a means o f i n t e r a c t i n g among g o o d s and p e o p l e . A l a n d - u s e p a t t e r n t o g e t h e r w i t h a t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k p r o v i d e s t h e f o u n d a t i o n f o r t h i s i n t e r a c t i o n . T h i s r e l a t i o n s h i p h a s b e e n c o n c e p t u a l i z e d by Kahn i n t h e f o l l o w i n g d i a g r a m : F i g u r e 1 Socio-Economic Environment — I m p a c t Groups Users T r a v e l l e r s Sh i p p e r v S u p p I i e r s O p e r a t o r s ( A g e n c i e s , C a r r i e r s ) M a n u f a c t u r e r s 5 o c i a t a l Groups A Governments i o c i e t y Socio-economic Firms P r o p e r t y Neighbourhoods Govern-i s a c l a s s e s owners ments *hole Household S e c t o r P u b l i c S e c t o r P r i v a t e S e c t o r T r a n s p o r t The Land Use and T r a n s p o r t System Land Use—Transport Interaction: The Impact Groups Source: Kahn; "Land Use and Transport Interaction: P o l i c y and Planning Implications";1974. The d i a g r a m d e p i c t s a c o m p l e x , d y n a m i c p r o c e s s t h a t i m p a c t s a l l s e c t o r s o f s o c i e t y . G i v e n t h e h i g h l y i n t e g r a t i v e n a t u r e o f t h e s y s t e m , p l a n n i n g t h e o r y s u g g e s t s t h a t l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n s h o u l d be p l a n n e d a n d managed i n a c o - o r d i n a t e d f a s h i o n . A l t h o u g h t h e p u b l i c s e c t o r i s b u t one component w i t h i n t h i s c o m p l e x e d s y s t e m i t i s a p r i m a r y i m p a c t g r o u p s i n c e g o v e r n m e n t s , p a r t i c u l a r l y i n N o r t h A m e r i c a , a r e l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n a n d t h e management o f l a n d u s e . T h i s r e s p o n s i b i l i t y i s a d m i n i s t e r e d t h r o u g h an i n s t i t u t i o n -a l f r a m e w o r k made up o f F e d e r a l , P r o v i n c i a l , M e t r o p o l i t a n , a n d C i v i c a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s . S i n c e l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n s h o u l d be c o - o r d i n a t e d , a n d g o v e r n m e n t s m a i n t a i n a c e n t r a l r o l e i n t h e i r d e v e l o p m e n t , i t f o l l o w s t h a t t h e c o - o r d i n a t i o n o f t h e s e two e l e m e n t s s h o u l d be an i n t e g r a l p a r t o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . However, t h e o p t i m i s m i n p l a n n i n g t h e o r y i s s h a r p e l y c o n t r a d i c t e d by e m p i r i c a l e v i d e n c e . A b u r g e o n i n g l i t e r a t u r e i s q u e s t i o n i n g t r a d i t i o n a l p l a n n i n g m e t h o d s c l a i m i n g t h a t t h e p l a n n i n g p r o c e s s h a s b e e n i n -e f f e c t i v e i n c o - o r d i n a t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n . The w r i t i n g s o f p r a c t i o n e r s a n d t h e e m p i r i c a l e v i d e n c e ' s u g g e s t s t h a t l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n d e c i s i o n s a r e s t i l l made l a r g e l y i n d e p e n d e n t o f e a c h o t h e r . S e v e r a l i n s t i t u t i o n a l f a c t o r s a r e i n v o l v e d . They i n c l u d e : t h e o r g a n i z a t i o n a l f r a m e w o r k , t h e i n t e g r a t i v e p r o c e s s w i t h i n t h e f r a m e w o r k , a nd t h e s t r a t e g i e s e m p l o y e d t o i m p l e m e n t l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n d e c i s i o n s . S p e c i f i c c o n c e r n s i n c l u d e : f r a g m e n t a t i o n o f a u t h o r i t y , l a c k o f a u t h o r i t y , l a c k o f an i n t e g r a t e d a p p r o a c h , a r e a c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s , a n d t h e l a c k o f f o r m a l m e c h a n i s m s f o r i m p l e m e n t a t i o n . T h i s t h e s i s i s t h e r e f o r e c o n c e r n e d w i t h t h e d i s c r e p e n c y b e t w e e n t h e o p t i m i s t i c v i e w p o i n t t h a t m a i n t a i n s l a n d u s e and t r a n s -p o r t a t i o n s h o u l d be c o - o r d i n a t e d a n d t h e p e s s i m i s m f o u n d i n t h e e m p i r i c a l e v i d e n c e a n d e v a l u a t i v e l i t e r a t u r e . The p r i n i c i p l e a r g u m e n t o f t h i s t h e s i s i s t h a t one o f t h e f u n d a m e n t a l r e a s o n s f o r a l a c k o f a n e f f e c t i v e c o - o r d i n a t e d a p p r o a c h i n t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n l i e s i n t h e l a c k o f u n d e r s t a n d i n g a b o u t t h e i n t e r f a c e b e t w e e n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k and t h e d y n a m i c u r b a n s y s t e m w h i c h t h e f r a m e w o r k i s i n t e n d e d t o i n f l u e n c e . The p u r p o s e o f t h i s t h e s i s i s : 1 ) t o e x a m i n e , i n a g e n e r a l c o n t e x t , t h e n a t u r e and r e l a t i o n s h i p b e t w e e n l a n d u s e and t r a n s -p o r t a t i o n ; 2) t o e x a m i n e t h e i m p a c t o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e -work on t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n ; 3) t o p r e s e n t a m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a -t i o n by d e v e l o p i n g a c o n t i n g e n c y a p p r o a c h t o o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t , a d a p t a t i o n , and c h a n g e ; a n d , 4 ) t o t e s t t h e p r a c t i c a l a p p l i c a t i o n o f t h e m o d e l by e x a m i n i n g t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k r e s p o n s i b l e f o r t h e d e v e l o p m e n t o f l i g h t r a p i d t r a n s i t i n t h e C i t y o f Edmonton. To s u g g e s t t h a t p a r t i c u l a r i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s i n e v i t a b l y l e a d t o c e r t a i n s t r a t e g i e s i s s o d o u b t f u l t h a t i t i s n o t e v e n o f f e r e d a s a h y p o t h e s i s . I n s t e a d , t h e f o l l o w i n g h y p o t h e s e s a r e s u g g e s t e d : * The n a t u r e o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i n f l u e n c e s t h e e f f e c t i v e n e s s o f l a n d u s e p l a n n i n g a l o n g a t r a n s p o r t a t i o n c o r r i d o r ; a n d , * T h e r e a r e i d e n t i f i a b l e p o s i t i v e a nd n e g a t i v e c o m p o n e n t s t o any g i v e n i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k v i s - a - v i s l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g . I t i s p o s s i b l e t o i n c r e a s e t h e p o s i t i v e a n d d e c r e a s e o r m i n i m i z e t h e n e g a t i v e i n l i g h t o f Edmonton's LRT s y s t e m . LRT i s now c o n s i d e r e d by many N o r t h A m e r i c a n c i t i e s a s a n e f f e c t i v e a n d e f f i c i e n t f o r m o f p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n b o t h , f r o m 3 t h e p e r s p e c t i v e o f m o v i n g p e o p l e a nd a s a c a t a l y s t f o r d i r e c t i n g d e v e l o p m e n t . T h e r e i s e v e r y i n d i c a t i o n t h a t t h i s t r e n d w i l l c o n t i n u e : *LRT i s p r e s e n t l y o p e r a t i n g i n Edmonton, C a l g a r y , and V a n c o u v e r . P r o p o s a l s f o r LRT i n H a m i l t o n , W i n n i p e g , and numerous o t h e r N o r t h A m e r i c a n c i t i e s s u g g e s t s i t s i m p o r t a n c e a s a v i a b l e mode o f p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n . *Edmonton a n d C a l g a r y a r e p l a n n i n g t o c o n s t r u c t e x t e n s i o n s t o t h e i r r e s p e c t i v e s y s t e m s . V a n c o u v e r a l s o p r o p o s e s e x t e n s i o n s w h i c h w i l l c o n t i n u e w e l l i n t o t h e n e x t c e n t u r y . T h e r e f o r e , f u r t h e r e x a m i n a t i o n o f t h i s e x p a n d i n g t e c h n o l o g y i s t i m e l y . T h i s r e s e a r c h i s r e l e v a n t t o t h e C i t y o f Edmonton f o r a number o f r e a s o n s : •Edmonton was t h e f i r s t N o r t h A m e r i c a n c i t y t o u t i l i z e LRT. P e r h a p s o t h e r c i t i e s w i l l be a b l e t o l e a r n f r o m Edmonton's e x p e r i e n c e . • A l t h o u g h Edmonton's p l a n s a nd p o l i c i e s s u g g e s t t h a t i n t e n s i v e d e v e l o p m e n t i s t o o c c u r a l o n g t h e LRT c o r r i d o r , p a r t i c u l a r l y a d j a c e n t t o t h e LRT s t a t i o n s , v e r y l i t t l e d e v e l o p m e n t h a s o c c u r r e d t h u s f a r . • P r o p o s e d e x t e n s i o n s t o t h e S o u t h w e s t s h o u l d c o n s i d e r t h e i m p a c t s o f t h e NELRT l i n e . M o r e o v e r , t h e f i n d i n g s o f t h i s s t u d y w i l l make a u s e f u l c o n t r i -b u t i o n t o t h e p l a n n i n g l i t e r a t u r e on t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n i n g e n e r a l b o t h f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f a d m i n i s t r a t i o n and i m p l e m e n t a t i o n . A l t h o u g h s p e c i a l a t t e n t i o n w i l l be g i v e n t o t h e Edmonton e x p e r i e n c e , t h e 4 u s e o f t h i s r e s e a r c h may be e a s i l y a p p l i e d t o o t h e r c i t i e s , p a r t i c u l a r l y t h o s e c o n s i d e r i n g t h e u s e o f L i g h t R a p i d T r a n s i t . The t r a d i t i o n a l p l a n n i n g a p p r o a c h t o d e v e l o p i n g l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n h a s f o c u s e d on t h e s u b s t a n t i v e p o i n t o f v i e w by e x a m i n i n g s u c h f a c t o r s a s f i n a n c i n g , m o d a l c h o i c e , l o c a t i o n o f s e r v i c e s a n d o p e r a t i o n s p e r f o r m a n c e . C h a p t e r 2 r e v i e w s some o f t h e d e f i c i e n c i e s o f t h i s a p p r o a c h and a r g u e s t h a t g r e a t e r e m p h a s i s s h o u l d be p l a c e d on t h e p r o c e d u r a l a s p e c t s o f t h e r e l a t i o n s h i p by c o n c e n t r a t i n g on o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , p r o c e s s , s t r a t e g y a n d f o r u m s f o r i n t e r a c t i o n . The e m p h a s i s on a p r o c e d u r a l a p p r o a c h i n t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n s u g g e s t s t h a t many o f t h e i s s u e s r a i s e d a r e i n c r e a s i n g l y g o v e r n m e n t a l o n e s . C h a p t e r 3 e x a m i n e s t h e more s a l i e n t f e a t u r e s o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k w i t h a f o c u s on t h e s p e c i f i c o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s o f e n v i r o n m e n t , s t r u c t u r e , s t r a t e g y , a n d p r o c e s s . The c h a p t e r m a i n -t a i n s t h a t t h e k e y t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t i n g a c h o s e n s t r a t e g y i s c o n t i n g e n t u p o n t h e c o n g r u e n c e o r ' f i t ' b e t w e e n t h e o r g a n i z -a t i o n a l c o m p o n e n t s t h a t c o n s t i t u t e t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . The c o n c e p t o f c o - o r d i n a t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n d i s c u s s e d i n C h a p t e r 2 and t h e i d e a o f a d m i n i s -t r a t i v e i n t e g r a t i o n e x a m i n e d i n C h a p t e r 3 a r e c o m b i n e d i n C h a p t e r 4 t h r o u g h t h e d e v e l o p m e n t o f a m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a -t i o n . The m o d e l i s a n a t t e m p t t o d e p i c t t h e c o n c e p t o f f i t and c o n g r u e n c e among t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s a s i t r e l a t e s t o t h e l a n d - u s e / t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . The c o n c e p t m a i n t a i n s t h a t a c o - o r d i n a t e d a p p r o a c h t o t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n w i l l be i n e f f e c t i v e u n l e s s i t i s 5 c o m p a t i b l e w i t h and s u p p o r t i v e o f a n i n t e g r a t e d i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . The t h e s i s s h i f t s f r o m a r e v i e w o f p e r t i n e n t l i t e r a t u r e and t h e d e v e l o p m e n t o f a m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n t o a c a s e s t u d y i n C h a p t e r 5 . A r e v i e w o f t h e d e v e l o p m e n t o f l i g h t r a p i d t r a n s i t i n Edmonton, A l b e r t a was s e l e c t e d a s a p l a n n i n g e x e r c i s e t h a t a t t e m p t e d t o c o - o r d i n a t e t h e d e v e l o p m e n t o f p u b l i c t r a n s p o r -t a t i o n a nd l a n d u s e . The c a s e s t u d y e x a m i n e s t h e s t r u c t u r e , p r o c e s s , and s t r a t e g i e s u s e d i n i m p l e m e n t i n g t h e r a p i d t r a n s i t s y s t e m i n Edmonton and f o c u s e s on t h e way t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k had t r e a t e d t h e q u e s t i o n s o f i m p l i m e n t a t i o n and r e s p o n s i v e n e s s t o a d a p t a t i o n and c h a n g e . An a n a l y s i s o f t h e c a s e s t u d y i s p r e s e n t e d i n C h a p t e r s 6 and 7. C h a p t e r 6 f o c u s e s on t h e a p p l i c a t i o n o f t h e m o d e l t o t h e c a s e s t u d y and d e v e l o p s p r o p o s e d m e a s u r e s t o be t a k e n by s e n i o r p u b l i c o f f i c i a l s a n d p e r s o n n e l i n o b t a i n i n g a more e f f e c i e n t a nd e f f e c t i v e u s e o f Edmonton's LRT s y s t e m . The f i n a l c h a p t e r sum-m a r i z e s t h e a n a l y s i s and c o n c l u d e s w i t h o b s e r v a t i o n s r e g a r d i n g t h e p r a c t i c a l a p p l i c a t i o n o f t h e i n t e g r a t e d i n s t i t u t i o n a l m o d e l . 6 CHAPTER 2 THE CO-ORDINATION OF LAND-USE AND TRANSPORTATION T r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e a r e d y n a m i c p r o c e s s e s c o n t i n u a l l y r e a c t i n g t o t h e p r e s s u r e s o f u r b a n d e v e l o p m e n t and s o c i e t a l c h a n g e . I t i s g e n e r a l l y a c c e p t e d i n t h e p l a n n i n g p r o f e s s i o n t h a t t h e s e two a c t i v i t i e s s h o u l d be p l a n n e d a n d managed i n r e l a t i o n t o e a c h o t h e r ( B e r e c h m a n ; 1 9 7 6 , E n g e l e n ; 1 9 7 4 , G o l d b e r g ; 1 9 7 2 ) . I n d e e d , t h e i s s u e a t h a n d i s n o t w h e t h e r t r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e a r e r e l a t e d . R a t h e r , a t i s s u e i s t h e n a t u r e a n d e x t e n t o f t h i s r e l a t i o n s h i p and how t h i s r e l a t i o n s h i p s h o u l d be r e c o g n i z e d and i n c o r p o r a t e d i n t o t h e u r b a n a nd r e g i o n a l p l a n n i n g p r o c e s s ( A l t s c h u l e r ; 1 9 7 9 , G a r r i s o n ; 1 9 7 9 ) . Kahn h a s d e v e l o p e d a c o n c e p t u a l d e f i n i t i o n o f t h i s i n t e r a c t i o n b e t w e e n l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n (1974) ( s e e F i g u r e 2 ) . F i g u r e 2 Socio-Economic Environment — I m p a c t Groups Users T r j v e I l e r s Sh i p p e r i S u p p Iiers O p e r a t o r s ( A g e n c i e s , C a r r i e r s ) M a n u f a c t u r e r s S o c i e t a l Groups A Governments i o c i e t y Socio-economic Firms P r o p e r t y Neighbourhoods Covern-5$ a c l a s s e s owners ments h o l e _ _ _ _ _ _____ ______________ , I Household S e c t o r T Pub I i c S e c t o r P r i v a t e S e c t o r T r a n s p o r t The Land Use and T r a n s p o r t System S o u r c e : K a h n ; " L a n d Use and T r a n s p o r t I n t e r a c t i o n : P o l i c y a n d P l a n n i n g I m p l i c a t i o n s ; 1 9 7 4 . Kahn p o i n t s o u t t h a t t h i s i n t e r a c t i v e p r o c e s s i s b r o a d i n n a t u r e , 7 o p e r a t i n g a t a l l l e v e l s o f s o c i e t y and s p a t i a l s c a l e s . F u r t h e r m o r e , i t i s a n o n g o i n g , d y n a m i c p r o c e s s i n v o l v i n g t h e p h y s i c a l , s o c i a l , e n v i r o n m e n t a l , e c o n o m i c , a nd i n s t i t u t i o n a l p r o c e s s e s o f u r b a n s o c i e t y . I n t h i s c h a p t e r , a c o n c e p t u a l f r a m e w o r k o f t h e l a n d - u s e t r a n s p o r t a t i o n l i n k a g e i s p r e s e n t e d by r e v i e w i n g t h e s e f u n c t i o n s f r o m a t h e o r e t i c a l , h i s t o r i c a l a n d p r a c t i c a l p o i n t o f v i e w . P a r t 1 d i s c u s s e s t h e t h e o r e t i c a l c o n s i d e r a t i o n s o f l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n . P a r t 2 e x a m i n e s t h e r e c e n t a t t e m p t s a t m o d e l l i n g t h i s r e l a t i o n s h i p . P a r t 3 t r a c e s t h e a t t e m p t s a t c o - o r d i n a t i n g t h e s e a c t i v i t i e s t h r o u g h t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d - u s e p l a n n i n g p r o c e s s i n N o r t h A m e r i c a . The c h a p t e r e n d s by a d d r e s s i n g t h e i m p a c t o f L i g h t R a p i d T r a n s i t (LRT) o n u r b a n d e v e l o p m e n t b a s e d o n t h e u n d e r s t a n d i n g o b t a i n e d i n p a r t s 1 and 2. P a r t 1. LAND-USE AND TRANSPORTATION I N THEORY U r b a n a r e a s a r e p l a c e s w h e r e l a r g e , i n t e n s i v e amounts o f l a b o u r a n d c a p i t a l a r e c o m b i n e d w i t h r e l a t i v e l y s m a l l amounts o f l a n d i n o r d e r t o p r o d u c e a nd d i s t r i b u t e g o o d s a n d s e r v i c e s ( M i l l s ; 1 9 7 2 ) . The r o l e o f t r a n s p o r t a t i o n w i t h i n t h i s d y n a m i c p r o c e s s h a s b e e n t h e t o p i c o f d i s c u s s i o n i n t h e f i e l d o f u r b a n e c o n o m i c s f o r d e c a d e s . S i m i l a r l y , t h e e f f e c t o f t r a n s p o r t a t i o n o n l a n d v a l u e s a n d l o c a t i o n h a s b e e n a common theme t h r o u g h o u t t h e l i t e r a t u r e on l o c a t i o n t h e o r y . T h e r e a r e two a d v a n t a g e s t o e x a m i n i n g t h e t h e o r e t i c a l b a s i s o f t h i s r e l a t i o n s h i p : . . . t h e o r y i s b o t h p o s i t i v e a n d n o r m a t i v e . I t i s p o s i t i v e i n t h e s e n s e t h a t i t d e s c r i b e s how t h e w o r l d w o r k s - g e n e r a l l y i n a b s t r a c t a n d a g g r e g a t e p a t t e r n s -and i t e x p l a i n s why t h i n g s b e h a v e t h e way t h e y d o ; i t i s n o r m a t i v e i n t h e s e n s e t h a t i t r e p r e s e n t s a n i d e a l o r o p t i m u m a g a i n s t w h i c h t o m e a s u r e and e v a l u a t e d e -8 v i a t i o n s . ( L e e ; 1 9 7 8 ; i n t r o ) T r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e have l o n g b e e n r e c o g n i z e d a s c r u c i a l d e t e r m i n a n t s o f b o t h t h e f o r m a t i o n o f c i t i e s and t h e s p a t i a l d i s t r i b u t i o n o f e c o n o m i c a c t i v i t y . T h i s r e c o g n i t i o n i s f o u n d e d on t h e w o r k s o f two men i n p a r t i c u l a r - J o h a n n v o n Thunen (1826) and A. Weber ( 1 9 0 9 ) . T h e i r w o r k s , commonly r e f e r r e d t o a s l o c a t i o n t h e o r y , d e s c r i b e and o p e r a t i o n a l i z e t h e p r o c e s s o f l o c a t i o n d e c i s i o n m a k i n g ( W i n k e l m a n s ; 1 9 8 0 ) . The u l t i m a t e o b j e c t i v e o f l o c a t i o n t h e o r y i s t h e m i n i m i z a t i o n o f p r o d u c t i o n c o s t s , t h r o u g h s e l e c t i n g s i t e s w i t h t h e l o w e s t c o s t s o f p r o d u c t i o n ( i . e . l a n d , l a b o r , c a p i t a l , a nd t r a n s p o r t a t i o n ) . T h i s o b j e c t i v e i s n o t u n l i k e t h o s e o f s i m i l a r t h e o r i e s i n e c o n o m i c s ( M i l l s ; 1972) . Von T hunen's w r i t i n g s r e p r e s e n t s t h e f i r s t s e r i o u s a t t e m p t a t d e s c r i b i n g t h e r e l a t i o n s h i p s and p a t t e r n s i n e c o n o m i c s p a c e . A l t h o u g h h i s a n a l y s i s i s b a s e d on t h e a g r i c u l t u r a l s e c t o r , a number o f h i s p r i n c i p l e s h ave b e e n a p p l i e d t o c i t i e s . Von T h unen's a p p r e c i a t i o n f o r t h e e f f e c t s o f t r a n s p o r t a t i o n a r e b a s e d on t h e c o s t s a s s o c i a t e d w i t h d i s t a n c e and i t s e f f e c t on t h e p r o d u c t i o n o f a g r i c u l t u r a l g o o d s . H i s most i m p o r t a n t c o n t r i b u t i o n s t o u r b a n l o c a t i o n t h e o r y w e r e i n t r o d u c i n g t h e c o n c e p t s o f a c c e s s i b i l i t y , e c o n o m i c r e n t , and t h e e f f e c t s o f t r a n s p o r t a t i o n i m p r o v e m e n t s w h i c h make some s i t e s more a t t r a c t i v e t h a n o t h e r s ( Y e a t e s ; 1 9 7 6 ) . I n 1 9 2 7 , R o b e r t M u r r a y H a i g d e v e l o p e d t h e c o n c e p t o f f r i c t i o n o f s p a c e w h e r e b y t r a n s p o r t a t i o n c o s t s and r e n t s w e r e p r e s e n t e d a s b a l a n c i n g f o r c e s . He a l s o e x a m i n e d t h e c o n c e p t o f a c c e s s i b i l i t y w h i c h he d e f i n e d a s " c o n t a c t w i t h l i t t l e f r i c t i o n " 9 ( H a i g ; 1 9 2 7 ; 3 8 ) . T h e s e e a r l y t h e o r i s t s s u g g e s t e d t h a t t r a n s p o r t a -t i o n was a c o s t and t h e r e f o r e a d i s p r e f e r e n c e i n t h e d e c i s i o n t o l o c a t e . A t t h a t t i m e , t h e i n t e r a c t i o n b e t w e e n l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n was by i n l a r g e s e e n a s a one-way r e l a t i o n s h i p . The e p i t o m e o f t h i s n o t i o n i s M i t c h e l l and R a p k i n ' s book e n t i t l e d , U r b a n T r a f f i c ; A F u n c t i o n o f L a n d - U s e ( 1 9 5 4 ) . Weber a d d e d t o t h e s e b a s i c p r i n c i p l e s by s u g g e s t i n g t h a t t r a n s p o r t a t i o n c o s t s w e r e r e l a t i v e t o a p a r t i c u l a r l o c a t i o n ' s a t t r i b u t e s and n o t s o l e l y on t h e " f r i c t i o n o f d i s t a n c e " ( W e b e r ; 1 9 0 9 ) . I n 1954, L o s c h drew upon t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n a s a d y n a m i c p r o c e s s o f i n t e r d e p e n d -e n c i e s t h a t d e c i d e on t h e ' b e s t ' u s e a t a p a r t i c u l a r p o i n t i n t i m e , " D y n a m i c a l l y t h e r e i s no b e s t l o c a t i o n b e c a u s e we c a n n o t know t h e f u t u r e " ( L o s c h ; 1 9 5 4 ; 1 6 ) . F i n a l l y , i n 1956, I s a r d i n t r o d u c e d t h e n o t i o n o f t r a n s p o r t a t i o n a s a n i n p u t : I s a r d ' s c h a n g e i n o p i n i o n was i n f a c t t h e r e s u l t o f b e c o m i n g c o n s c i o u s t h a t n o t o n l y ' d i s t a n c e ' b u t a l s o a d d i t i o n a l f a c t o r s , s u c h a s t e r m i n a l f a c i l i t i e s ; a r e i m p o r t a n t i n v i e w o f s i t e l o c a t i o n . ( W i n k e l m a n s ; 1 9 8 0 ; 2 0 6 ) S i n c e t h e 1 9 6 0 ' s , two men i n p a r t i c u l a r h ave h a d a m a j o r i m p a c t on o u r p r e s e n t day t h e o r i e s o f l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n Lowden W i n g o J r . (1961) and W i l l i a m A l o n s o ( 1 9 6 4 ) . T h e i r w o r k s w e r e t h e f i r s t c o m p r e h e n s i v e a t t e m p t s a t a n a l y z i n g t h e r e l a t i o n -s h i p b e t w e e n l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n i n an u r b a n s e t t i n g . A l o n s o s u g g e s t e d t h a t r e s i d e n t i a l l o c a t i o n b e h a v i o u r o f t h e i n d i v i d u a l was t h e r e s u l t o f c o m p e t i t i o n i n u r b a n s p a c e . T h i s c o m p e t i t i o n was a f u n c t i o n o f i n c o m e , a c c e s s , h o u s i n g , and t r a n -s p o r t a t i o n . H o wever, he s t i l l a r g u e d t h a t t r a n s p o r t a t i o n was a 10 d i s p r e f e r e n c e w h i c h d i r e c t l y a f f e c t e d t h e r e n t o f a g i v e n l o c a t i o n : I f t r a n s p o r t a t i o n c o s t s a r e c h a n g e d , t h e r e n t g r a d i e n t c h a n g e s ; s i n c e l a n d u s e s and r e n t s f o r l a n d a r e t i e d t o e a c h o t h e r by m a r k e t p r o c e s s e s , l a n d u s e p o t e n t i a l s a r e c h a n g e d . The c a u s a l i t y i s c l e a r . ( A l o n s o ; 1 9 6 4 ; 5 9 ) T h e r e f o r e , a c c o r d i n g t o A l o n s o ' s t h e o r y , a c h a n g e i n a c c e s s i b i l i t y w i l l r e s u l t i n a s h i f t i n h o u s e h o l d l o c a t i o n , c o n s u m p t i o n o f l a n d , a nd t h e amount o f r e n t p a i d . W ingo (1961) d e v e l o p e d t h e n o t i o n t h a t t r a n s p o r t a t i o n h a d a u n i q u e r e l a t i o n s h i p w i t h l a n d u s e and l o c a t i o n b o t h a s a n i n f l u e n c e on g o v e r n m e n t p o l i c y a nd b e c a u s e o f i t s s p e c i a l q u a l i t i e s ( i . e . a c c e s s i b i l i t y , a l a n d - u s e r , a nd a s a p r i c e c o m p e t i t o r i n t h e m a r k e t p l a c e ) . Key a s p e c t s o f W i n g o 1 s work r e l a t i v e t o t h e c o - o r d i n a t i o n o f l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n a r e s u m m a r i z e d b e l o w : 1. An e m p h a s i s on t h e c r i t i c a l r o l e o f t r a n s p o r t a t i o n i n t h e u r b a n p l a n n i n g p r o c e s s : T h a t t h e u r b a n t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s h o u l d be a s -s i g n e d t h i s c r u c i a l r o l e i n a m o d e l whose p u r p o s e i s t o t e l l u s s o m e t h i n g a b o u t t h e d i s t r i b u t i o n o f p e r s o n s and t h e v a l u e o f l a n d i n t h e u r b a n r e g i o n i s c e r t a i n l y c o n s i s t e n t w i t h w h a t we know a b o u t t h e i m p a c t o f t r a n s -p o r t a t i o n i n n o v a t i o n on t h e s p a t i a l o r g a n i z a t i o n o f t h e C i t y . ( Wingo;1961;23) 2. The r o l e o f a c c e s s i b i l i t y : The q u a l i t y o f l o c a t i o n , o r ' a c c e s s i b i l i t y 1 , i s t h e d o m i n a n t f a c t o r i n d e t e r m i n i n g t h e u s e s o f l a n d a nd t h e i r i n t e n s i t y . ( Wingo;1961;23) 3. The e f f e c t s o f P u b l i c P o l i c y : P u b l i c p o l i c y s e e k i n g t o m o d i f y t h e u r b a n s t r u c t u r e by m a n i p u l a t i n g s u c h t e c h n i c a l v a r i a b l e s a s t h e t r a n s -p o r t a t i o n s y s t e m and t h e s u p p l y c o n d i t i o n s o f t h e m a r k e t f o r l a n d w i l l s u c c e e d o n l y by a c c i d e n t u n l e s s i t c o n s i d e r s t h e t i m e and s p a c e p r e f e r e n c e s o f t h e p o p u l a -11 t i o n . ( Wingo;1961;93) R e c e n t s t u d i e s have c o n c e n t r a t e d s p e c i f i c a l l y o n t h e n t e r a c t o n o f l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n by a n a l y z i n g p a s t t h e o r i e s a n d d r a w i n g o n common d o c t r i n e . D o u g l a s B. L e e J r . , i n h i s r e p o r t t i t l e d T r a n s p o r t a t i o n and  L a n d Use T h e o r y , e x a m i n e d f i v e p a r t i a l t h e o r i e s , e x t r a c t e d t h e key p r i n c i p l e s f r o m t h e t h e o r i e s , a n d d e v e l o p e d a g e n e r a l f r a m e w o r k t h e o r y w h i c h s p e c i f i c a l l y e x a m i n e s t h e c o - o r d i n a t i o n o f t r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d - u s e . L e e b e g i n s h i s d i s c u s s i o n w i t h a s i m p l i f i e d t h e o r y - s p a t i a l e q u i l i b r i u m i n a s i n g l e m a r k e t - and r e l a x e s h i s a s s u m p t i o n s a s he d e v e l o p s a g e n e r a l m o d e l . As one moves away f r o m t h e m a r k e t , c o s t s i n c u r r e d by t h e e n t r e p e n e u r a r e a f u n c t i o n o f d i s t a n c e and t r a n s p o r t a t i o n . T r a n s p o r t a t i o n c o s t s r i s e l i n e a r l y b e c a u s e t h e r a t e i s i n i t i a l l y h e l d c o n s t a n t . The r e s u l t i s a c o n e s h a p e d l a n d r e n t f u n c t i o n t y p i c a l o f t h e b i d r e n t f u n c t i o n s d e s c r i b e d i n t h e t h e o r i e s o f Von Thunen, A l o n s o , a n d W i n g o ( f i g u r e 3 ) . f i g u r e 3 price X m distance Xm distance MARKET EQUILIBRIUM FOR SINGLE MARKET RENT GRADIENT AND LAND USE INTENSITY GRADIENT S o u r c e : L e e J r . ; " T r a n s p o r t a t i o n a n d L a n d Use T h e o r y " ; 1 9 7 8 . 12 The c o n c e p t o f i n t e n s i t y i s t h e n i n t r o d u c e d i n t o t h e m o d e l . I n t e n s i t y i s r e f e r r e d t o a s "... t h e amount o f a c t i v i t y o r t h e l e v e l o f c a p i t a l i n v e s t m e n t p e r u n i t o f l a n d " . ( L e e J r . ; 1 9 7 8 ; 5 ) He f u r t h e r r e c o g n i z e d t h a t t r a n s p o r t a t i o n i s a l s o a l a n d u s e r and h e n c e c o m p e t e s w i t h o t h e r l a n d u s e r s f o r s c a r c e r e s o u r c e s , "... i n b u i l t - u p a r e a s o f c i t i e s t h e s t r e e t s y s t e m o c c u p i e s a b o u t 30% o f t h e l a n d a r e a " . ( L e e J r . ; 1 9 7 8 ; 1 0 ) L e e s u g g e s t s t h a t one s h o u l d s t r i v e t o b a l a n c e i n t e n s i t y o f u s e w i t h t h e p r i c e o f l a n d : H i g h p r i c e d l a n d s h o u l d be s e r v e d by i n t e n s i t y m o d e l s , a r e s u l t a c h i e v e d by m a t c h i n g i n t e n s i t y o f t r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d u s e t o i n t e n s i t y o f p r o d u c t i v e l a n d . ( L e e J r . ; 1 9 7 8 ; 1 2 ) He a l s o d e s c r i b e s t h e m e c h a n i s m by w h i c h t h e b e n e f i t s o f a p a r t i c u l a r l o c a t i o n a r e t r a n s f o r m e d i n t o t h e v a l u e o f l a n d . He r e f e r s t o t h i s m e c h a n i s m a s c a p i t a l i z a t i o n : The b e n e f i t s m i g h t be t h e c o n s e q u e n c e s o f a r a p i d t r a n s i t s t a t i o n o r f r e e w a y i n t e r c h a n g e , r a i s i n g t h e l e v e l o f a c c e s s a n d h e n c e t h e o p t i m a l i n t e n s i t y o f us e a s w e l l a s t h e a b i l i t y t o pay r e n t f o r t h e l o c a -t i o n . (Lee J r . ; 1 9 7 8 ; 1 4 ) B a s e d o n t h i s a n a l y s i s , L e e e x t r a p o l a t e s a s e t o f o b s e r v a t i o n s w h i c h s u m m a r i z e s t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n : * The more a c c e s s i b l e t h e l o c a t i o n t h e more i n t e n s e t h e l a n d w i l l be u s e d a nd t h e h i g h e r t h e v a l u e o f l a n d . * L a n d u s e i n t e n s i t y f o l l o w s t h e s h a p e o f t h e r e n t g r a d i e n t , d e c r e a s i n g a t a d e c r e a s i n g r a t e w i t h i n c r e a s i n g d i s t a n c e s o r d e c r e a s i n g a c c e s s . * O t h e r t h i n g s b e i n g e q u a l , u r b a n l a n d v a l u e s a r e d e t e r m i n e d by t h e a c c e s s o f t h e s i t e t o o t h e r s i t e s o f i n t e r e s t . * The same f a c t o r s o f s o c i a l c o s t ( s u p p l y ) and s o c i a l 13 b e n e f i t (demand) d e t e r m i n e w h e t h e r t h e b e s t u s e o f a s i t e i s f o r t r a n s p o r t a t i o n o r f o r some o t h e r u s e , a t a l l l o c a t i o n s . I n t h i s s e n s e , t h e r e i s no d i f f e r e n c e b e t w e e n l a n d u s e d f o r t r a n s p o r t a t i o n and l a n d u s e d f o r o t h e r p u r p o s e s . B e c a u s e o f t h e h i g h l y a b s t r a c t n a t u r e o f t h e s e o b s e r v a t i o n s , a number o f c r i t i c i s m s h ave b e e n r a i s e d c o n c e r n i n g t h e r e l e v a n c e o f t h e o r y . T h e s e a r e s u m m a r i z e d b e l o w : 1. The p r e o c c u p a t i o n w i t h a s i n g l e f o c a l p o i n t and a r a d i a l p o p u l a t i o n d i s t r i b u t i o n . (Wingo;1961) 2. The t e n d e n c y t o w a r d s a f o c u s on s t a t i c e q u i l i b r i u m m o d e l s w h i c h c a n n o t c o p e w i t h t h e h i g h l y d y n a m i c n a t u r e o f t h e p r o c e s s . 3. L o c a t i o n a l d e c i s i o n s a r e n o t a l w a y s made by ' r a t i o n a l ' man and a r e o f t e n a c o m p l e x m a t t e r o f c h o i c e a n d t r a d e o f f s . (Wingo;1961) 4. L i t t l e a t t e n t i o n i s g i v e n t o t h e e f f e c t s o f t h e i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e and t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s . (Kahn;1978) 5. T h e o r y a s s u m e s away p r i c e d i s c r i m i n a t i o n , g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n , n e g a t i v e e x t e r n a l i t i e s , a n d t a x a t i o n w h i c h d i s t o r t t h e f r e e m a r k e t . ( L e e ; 1 9 7 8 ) 6. The a b s e n c e o f a t h e o r y w h i c h e x p l a i n s t h e e f f e c t s o f p u b l i c p o l i c y and e x p e n d i t u r e d e c i s i o n s o n d i f f e r e n t modes o f t r a n s p o r t a t i o n . ( A l c a l y ; 1 9 7 6 ) N o n e t h e l e s s , an e x a m i n a t i o n o f t h e t h e o r e t i c a l c o n s i d e r a t i o n s d o e s p r o v i d e a m e a s u r e f r o m w h i c h t o j u d g e e m p i r i c a l e v i d e n c e . M o r e o v e r , t h e s e t h e o r e t i c a l c o n s i d e r a t i o n s p r o v i d e t h e f o u n d a t i o n 14 f o r m o d e l s w h i c h a t t e m p t t o p o r t r a y t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n . The f o l l o w i n g s e c t i o n w i l l e x a m i n e t h e n a t u r e and i m p a c t o f m o d e l s and t h e i r a p p l i c a t i o n s t o t r a n s -p o r t a t i o n a n d l a n d - u s e p l a n n i n g . I I . M o d e l l i n g t h e L a n d - u s e / T r a n s p o r t a t i o n R e l a t i o n s h i p M o d e l s a t t e m p t t o b r i d g e t h e g a p b e t w e e n t h e o r y and p r a c t i c e . (Putman;1975) As B r a n c h s u g g e s t s : A M o d e l i s d e v e l o p e d t o s i m u l a t e t h e f u n c t i o n i n g o f t h e o b j e c t , a c t i v i t y , o r f o r c e u n d e r c o n s i d e r a t i o n i n a way t h a t i s m e a n i n g f u l f o r s t u d y i n g , o p e r a t i n g , o r m a n i p u l a t i n g t h e o r i g i n a l phenomenon. (Branch;1966;7) M o d e l s t h a t a t t e m p t t o d e s c r i b e t h e l a n d - u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p c a n be g r o u p e d i n t o one o f t h r e e c a t e g o r i e s : * D e s c r i p t i v e * P r e d i c t i v e * P r o c e s s - o r i e n t e d 1. D e s c r i p t i v e M o d e l s D e s c r i p t i v e m o d e l s a r e t y p i c a l l y c l a s s i f i e d a s q u a l i t a t i v e s p a t i a l m o d e l s t h a t a n a l y z e and d e s c r i b e t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n f r o m h i s t o r i c a l t r e n d s and p r e s e n t s p a t i a l p a t t e r n s . I s h a l l e x a m i n e t h r e e s u c h d e s c r i p t i v e m o d e l s t h a t have c o n s i d e r e d l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n . The f i r s t i s B u r g e s s ' c o n c e n t r i c z o n e m o d e l d e v e l o p e d i n t h e e a r l y 1920,s. The s e c o n d i s H o y t ' s s e c t o r m o d e l (1939) and f i n a l l y t h e U l l m a n / H a r r i s m u l t i p l e n u c l e i m o d e l (1945). B a s e d on t h e p r i n c i p l e s o f t h e s e m o d e l s , a g e n e r a l d e s c r i p t i v e m o d e l i s t h e n p r e s e n t e d . The c o n c e n t r i c z o n e m o d e l d e s c r i b e s f i v e c o n c e n t r i c z o n e s , e a c h 15 d e f i n e d i n t e r m s o f e c o n o m i c a c t i v i t y , s o c i o l o g i c a l p a t t e r n s , a n d t h e a b i l i t y t o pay f o r t h e c o s t s o f t r a n s p o r t a t i o n . The r i n g s a r e f o r m e d a r o u n d a f o c a l p o i n t ( e . g . c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t ) a nd e x p a n d o r c o n t r a c t a s a c t i v i t i e s v i e f o r p o s i t i o n . As shown i n f i g u r e 4 b e l o w , t h i s m o d e l h a s a p p l i c a t i o n t o t h e p r i n c i p l e s d e v e l o p e d i n t h e t h e o r i e s o f A l o n s o and Win g o . ( Y e a t e s ; 1 9 7 6 ; 2 1 1 ) f i g u r e 4 C M A N AULAS IN CHICAGO The Burgess concentric-zone model of urban structure. „ Oothinj Stores 1 1000 Agriculture . Different activities require different levels of accessibility. S o u r c e : Y e a t e s ; T h e N o r t h A m e r i c a n C i t y ; 1 9 7 6 . 16 H o y t ' s s e c t o r t h e o r y i s b a s e d u p on t h e movement o f n e i g h b o r h o o d s , p a r t i c u l a r l y e m p h a s i z i n g t h e o u t w a r d h i g h - r e n t p a y i n g n e i g h b o r h o o d s w h i c h c a n a f f o r d t h e com m u t i n g c o s t s i n e x c h a n g e f o r c o m f o r t a n d p r i v a c y . 5) F i g u r e 5 1900 1915 1936 Boston, Massachusetts Seattle, Washington The changing pattern of high-rent areas in : American cities, 1900-1936. S o u r c e : Y e a t e s ; The N o r t h A m e r i c a n C i t y ; 1 9 7 6 . U l l m a n a n d H a r r i s b a s e t h e i r m u l t i p l e n u c l e i c o n c e p t on t h e p r e m i s e t h a t a c t i v i t i e s a t t r a c t and r e p e l e a c h o t h e r i n t o s p a t i a l n u c l e a t i o n s w h i c h w i l l l o c a t e n e a r f u n c t i o n s t h e y r e q u i r e ( e . g . t r a n s p o r t a t i o n r o u t e s ) ( Y e a t e s ; 1 9 7 4 ) ( s e e F i g u r e 6) S o u r c e : Y e a t e s , The N o r t h A m e r i c a n C i t y ; 1 9 7 6 . r e s i d e n t i a l movement o f a d d i t i o n a l ( s e e F i g u r e 17 Y e a t e s e x t r a p o l a t e s t h e m a i n p r i n c i p l e s f r o m e a c h o f t h e s e m o d e l s a n d d e v e l o p s a g e n e r a l m o d e l shown i n f i g u r e 7. F i g u r e 1_ . _ _. Idealized structure of urban areas. S o u r c e : Y e a t e s ; The N o r t h A m e r i c a n C i t y ; 1 9 7 6 . T h i s m o d e l d e s c r i b e s s p a t i a l s t r u c t u r e a s h a v i n g n u c l e a t i o n s , s e c t o r s , a n d r i n g s o f e c o n o m i c a n d r e s i d e n t i a l a c t i v i t y i n t e r -s p e r s e d a r o u n d a c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t . T h e r e a r e a number o f t e l l i n g c r i t i c i s m s o f t h e s e d e s c r i p t i v e m o d e l s . By t h e i r v e r y n a t u r e , t h e y d e s c r i b e r a t h e r t h a n e x p l a i n o r p r e d i c t t h e i n t e r a c t i v e p r o c e s s e s i n s p a t i a l s t r u c t u r e . As w e l l , t h e y a r e s i m p l i s t i c , d e p i c t i n g s p e c i f i c z o n e s a s i f p h y s i c a l b o u n d a r i e s ' w a l l - o f f c e r t a i n a r e a s f o r s p e c i f i c a c t i v i t i e s . 2. P r e d i c t i v e M o d e l s P r e d i c t i v e m o d e l s a t t e m p t t o r e s o l v e t h e s e c r i t i c i s m s by f o r e -c a s t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n a r e a s b a s e d on a s e t o f p r e -c h o s e n v a r i a b l e s . S i n c e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e ' w o r k a b l e ' c o m p u t e r i n t h e l a t e 1 9 5 0 ' s , a number o f a u t h o r s have a t t e m p t e d t o q u a n t i f y t h e l a n d - u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p . T h e s e m o d e l s assume a f i x e d v a l u e f o r t h e t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k a n d , 18 b a s e d on t h i s a s s u m p t i o n , a t t e m p t t o f o r e c a s t a f u t u r e d i s t r i b u -t i o n o f l a n d - u s e s . Putman e x p l a i n s t h e i r o p e r a t i o n : The o v e r a l l s y s t e m o f m o d e l s h a d t o be h i g h l y i n t e g r a t e d w i t h r e s p e c t t o m o d e l i n p u t s , o u t p u t s and f e e d b a c k l o o p s . By t h i s i n t e g r a t i o n t h e m o d e l p a c k a g e w o u l d a t -t e m p t t o e l i m i n a t e t h e p r i n c i p l e f a i l i n g o f c o n t e m p o r a r y l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n s t u d i e s , by e x p l i c i t l y s t a t -i n g t h e s e f e e d b a c k l o o p s . (Putman;1975;199) I . S . L o w r y d e v e l o p e d s u c h a m o d e l i n 1964. I t i s h e r a l d e d a s b e i n g t h e most f u n c t i o n a l o f i t s t y p e . ( K a h n ; 1 9 7 4 , H u t c h i n s o n ; 1 9 7 4 ) The L o w r y m o d e l e x a m i n e s t h e m a j o r s p a t i a l f e a t u r e s o f an u r b a n a r e a b a s e d on t h r e e b r o a d a c t i v i t y s e c t o r s ; t h e b a s i c e m p l o y m e n t s e c t o r , t h e p o p u l a t i o n - s e r v i n g e m p l o y m e n t s e c t o r , and t h e p o p u l a t i o n o r h o u s e h o l d s e c t o r . ( H u t c h i n s o n ; 1 9 7 4 ) T h r o u g h a s e t o f e q u a t i o n s , L o w r y q u a n t i t a t i v e l y f o r e c a s t s t h e p r o p o r t i o n o f t h e s e t h r e e s e c t o r s f o r a g i v e n s p a t i a l a r e a and t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k . (An e x a m p l e o f i t s p r a c t i c a l a p p l i c a t i o n c a n be f o u n d i n H u t c h i n s o n ' s a r t i c l e " T o o l s f o r U r b a n L a n d Use -T r a n s p o r t S t r a t e g y P l a n n i n g " (1974) w h e r e he a p p l i e s t h e m o d e l t o t h e H a m i l t o n - W e n t w o r t h a r e a o f O n t a r i o ) . L o w r y ' s m o d e l h a s b e e n p a r t i c u l a r l y u s e f u l i n f o r e c a s t i n g l a n d - u s e p a t t e r n s , l a n d - u s e s u c c e s s i o n , a n d m a r k e t p r o c e s s e s . (Kahn;1974) By t h e 1 9 7 0 ' s , t h e u s e o f s i m u l a t i o n m o d e l l i n g h a d b e e n d i v i d e d i n t o t h r e e g e n e r a l c a t e g o r i e s ; e c o n o m i c a c t i v i t y , d e m o g r a p h i c a c t i v i t y , a nd t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s . The f i r s t two c a t e g o r i e s t e n d t o a n a l y z e o n l y s p e c i f i c a s p e c t s o f s p a t i a l s t r u c t u r e . (Putman;1975) The t h i r d c a t e g o r y , commonly r e f e r r e d t o a s u r b a n t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k m o d e l s , t y p i c a l l y e x a m i n e f o u r p r i m a r y a s p e c t s ; t r i p g e n e r a t i o n , t r i p d i s t r i b u t i o n , m o d a l s p l i t , a n d t r i p a s s i g n m e n t . E v e n h e r e , a n a l y s t s h a v e h a d a t e n d e n c y t o 19 d i s a s s o c i a t e t h e m s e l v e s f r o m t h e l a n d - u s e a s p e c t , " V e r y few u r b a n l a n d - u s e m o d e l s e v e r have any d i r e c t c o n n e c t i o n t o t h e n e t w o r k p a c k a g e . " (Putman;1975;198) G e n e r a l l y s p e a k i n g , p r e d i c t i v e m o d e l s have two a d v a n t a g e s : 1) t h e y a s c e r t a i n t h e a d v a n t a g e s o f a l t e r n a t i v e p l a n n e d i m p r o v e m e n t s t o t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s ; a n d , 2) p l a n n i n g c a n u s e t h e s e f i n d i n g s t o p r e p a r e p l a n s w h i c h c o r r e s p o n d t o a p a t t e r n o f e q u i l i b r i u m b e t w e e n l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n . ( B erechman;1976) N o n e t h e l e s s , t h e r e a r e a number o f d e f i c i e n c i e s w i t h t h e p r e d i c t i v e a p p r o a c h : * T h e r e i s no a t t e m p t t o e x p l a i n t h e c a u s a l r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n t h e v a r i a b l e s . ( B e r e c h m a n ; 1 9 7 6 ) * A l t h o u g h t h e a n a l y s i s u s u a l l y c o n t a i n s t h e m a j o r e l e m e n t s o f t h e r e l a t i o n s h i p u n d e r s t u d y , o t h e r f o r c e s may have p r o f o u n d a f f e c t s o n t h e r e s u l t a n t p r o c e s s . (Putman;1975) * Many do n o t f o r m a l l y a n a l y z e t h e p r i n c i p l e v a r i a b l e s p r i o r t o m o d e l l i n g a nd t h e r e b y assume e a c h v a r i a b l e h a s e q u a l w e i g h t . N o n e t h e l e s s , t a k e n a s a w h o l e , and g i v e n t h e t e c h n i c a l a d v a n c e m e n t s i n t h i s a r e a i n r e c e n t y e a r s , p r e d i c t i v e m o d e l l i n g may have p o t e n t i a l : E v e n t h o u g h t h e i n d i v i d u a l m o d e l s may have t h e i r d e -d e f i c i e n c i e s , t h e r e i s much t o be l e a r n e d f r o m i n t e g r a t i n g them and s t u d y i n g t h e p r o p e r t i e s o f t h e w h o l e s y s t e m . (Putman;1975;201) 3 . P r o c e s s - o r i e n t e d M o d e l s T y p i c a l o f t h i s f i n a l c a t e g o r y o f m o d e l s i s t h e u r b a n g r o w t h m o d e l d e v e l o p e d by Kahn i n 1974. K a h n ' s q u a l i t a t i v e m o d e l d r a w s u p o n t h e common e l e m e n t s o f t h e t h e o r i e s d e s c r i b e d e a r l i e r i n 20 t h i s s e c t i o n . ( s e e f i g u r e 8) The m o d e l r e f l e c t s t h e f u n c t i o n s o f l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n t h r o u g h t r a v e l p e r f o r m a n c e ( e . g . s e r v i c e c o s t ) and a c c e s s i b i l i t y . F i g u r e 8 Urben and R e g i o n a l Economy Growth P e o p I e I n d u s t r y T r a n s p o r t he !• work T r a v e l P e r f o m a n - \ S e r v i c e C o s t A c c e s s i b i l i t y Q u a l i t y of L i f e and A.vai l a b ! I i t y . a n : use •icc^ y i r e m e n r i T r a M i c Oena^ij Icononic A C T i v i t y L o c a t i o n S t r u c t u r e R e s i d e n t i a l L o c a r i o ; S t r u c t u r e A Model of Urban Growth S o u r c e : K a h n ; " L a n d Use and T r a n s p o r t I n t e r a c t i o n : P o l i c y a n d P l a n n i n g I m p l i c a t i o n s " ; 1 9 7 4 . He p r e s e n t s a c y c l i c a l p r o c e s s w h e r e b y l a n d r e q u i r e m e n t s and t r a f f i c demand have a r e c i p r o c a l e f f e c t o n t h e l a n d -u s e / t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k . Kahn d e v e l o p s two h y p o t h e s e s : 1. T h a t u r b a n g r o w t h i n a g g r e g a t e t e r m s i s p r i m a r i l y i n f l u e n c e d b y t h e u r b a n a n d r e g i o n a l economy. 2. T h a t l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n i n a g i v e n a r e a , w h i c h c a n be s h a p e d p a r t i a l l y by p u b l i c p o l i c y , a f f e c t s t h e u r b a n and r e g i o n a l economy. (Kahn;1974) A l t h o u g h c o n s i d e r a b l y s i m p l i f i e d , t h i s m o d e l a d d r e s s e s a number o f i m p o r t a n t e l e m e n t s . F i r s t , i t s u g g e s t s t h a t t h e l a n d -u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p o p e r a t e s w i t h i n a n o p e n s y s t e m a f f e c t e d by e x o g e n o u s g r o w t h f a c t o r s . S e c o n d l y , i t p r o v i d e s an e x p l a n a t i o n o f how p u b l i c p o l i c y c a n i n f l u e n c e t h e p a t t e r n o f 21 g r o w t h . T h i r d l y , i t i n c o r p o r a t e s t h e b e h a v i o r a l a s p e c t s o f l o c a t i o n d e c i s i o n s by t h e p r i v a t e a n d p u b l i c s e c t o r s o f s o c i e t y . M o r e o v e r , K a h n ' s m o d e l a p p e a r s t o s u p p o r t t h e v i e w s t h a t a r e e x p l i c i t y s t a t e d i n t h e e c o n o m i c and l o c a t i o n t h e o r i e s t h a t w e r e e a r l i e r p r e s e n t e d . I t i n c o r p o r a t e s t h e r o l e o f a c c e s s a s a f u n c t i o n o f l a n d - u s e ( W i n g o ) . I t a l s o v i e w s l o c a t i o n b e h a v i o u r a s a r e s u l t o f c o m p e t i t i o n f o r u r b a n s p a c e b a s e d on i n c o m e , h o u s i n g , a c c e s s i b i l i t y , e t c . ( A l o n s o ) . I n sum, t h e r e l a t i o n s h i p o f t r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e h a s b e e n t h e t o p i c o f t h e o r e t i c a l and m o d e l l i n g c o n c e r n s f o r t h e b e t t e r p a r t o f a c e n t u r y . T h e s e e n d e a v o r s have h a d l i m i t e d s u c c e s s i n e s t a b l i s h i n g d i r e c t c a u s e and e f f e c t r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n . P e r h a p s t h e i r g r e a t e s t a s s e t h a s b e e n t h e e x h a u s t i v e e x a m i n a t i o n o f t h e o ptimum o r n o r m a t i v e s i t u a t i o n f r o m w h i c h we c a n j u d g e e m p i r i c a l f i n d i n g s . T h i s somewhat u n c o n v i n c i n g h i s t o r y i s due i n p a r t t o t h e d y n a m i c p r o c e s s i n v o l v e d : T r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d - u s e p l a n n i n g a r e s t i l l e s s e n t -i a l l y p a r a l l e l a c t i v i t i e s w i t h o u t a c c o u n t i n g f o r t h e i r d y n a m i c i n t e r a c t i o n . A l t h o u g h u r b a n d e v e l o p m e n t m o d e l -l i n g h a s e x p e r i e n c e d r a p i d e v o l u t i o n , i t h a s s t i l l a l o n g way t o go b e f o r e i t i s p o l i c y s e n s i t i v e and r e n d e r s r e s u l t s o f p r a c t i c a l v a l u e . ( Kahn;1974;125) I I I . H i s t o r i c a l D e v e l o p m e n t o f C o - o r d i n a t i n g L a n d Use and  T r a n s p o r t a t i o n i n t h e P l a n n i n g P r o c e s s T h e r e a r e two a p p r o a c h e s t o a n a l y z i n g t h e c o - o r d i n a t i o n o f l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s ; s u b s t a n t i v e and p r o c e d u r a l . The s u b s t a n t i v e a p p r o a c h e x a m i n e s s u c h f a c t o r s a s : f i n a n c i n g , m o d e l c h o i c e , l o c a t i o n o f s e r v i c e s , and o p e r a t i o n s p e r f o r m a n c e w h e r e a s t h e p r o c e d u r a l a p p r o a c h 22 c o n c e n t r a t e s o n o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , s t r a t e g y , a n d p r o c e s s , a u t h o r i t y a n d r e s p o n s i b i l i t y a n d f o r u m s f o r i n t e r a c t i o n . ( G a k e n h e i m e r ; 1 9 7 3 ) G e n e r a l l y s p e a k i n g , s u b s t a n t i v e a p p r o a c h e s h a v e u t i l i z e d a q u a n t i t a t i v e a n a l y s i s w h i l e t h e p r o c e d u r a l a p p r o a c h h a s moved t o w a r d s a more q u a l i t a t i v e a p p r o a c h . H i s t o r i c a l l y , t h e r e h a s b e e n a t e n d e n c y t o w a r d s a n e m p h a s i s o n t h e s u b s t a n t i v e , q u a n t i -f i a b l e a s p e c t s o f t r a n s p o r t a t i o n / l a n d - u s e p o l i c y a n d p l a n n i n g : T h i s t e m p t a t i o n comes f r o m t h e l o n g u n s a t i s f a c t o r y h i s t o r y o f i n t e n s i v e work o n p r o c e d u r e i n t r a n s p o r -t a t i o n p l a n n i n g , i n v a r i a b l y o v e r l a i n by m e a n i n g l e s s g e n e r a l s t a t e m e n t s o f s u b s t a n t i v e ' g o a l s a n d o b j e c t i v e s ' . ( G a k e n h e i m e r ; 1 9 7 3 ; 1 3 0 ) G a k e n h e i m e r s u g g e s t s two h i s t o r i c a l p h a s e s o f d e v e l o p m e n t i n N o r t h A m e r i c a t h a t have c o n t r i b u t e d t o t h e e m p h a s i s o n t h e s u b -s t a n t i v e a s p e c t s o f t h e l a n d - u s e / t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . The f i r s t p h a s e , f r o m 1945 t o 1960 was a p e r i o d o f r a p i d e x p a n s i o n i n u r b a n t r a n s p o r t a t i o n i n v e s t m e n t , p a r t i c u l a r l y h i g h -way and f r e e w a y b u i l d i n g due t o a r a p i d i n c r e a s e i n c a r o w n e r -s h i p . As a r e s u l t , t h e e m b r y o i c c o n c e r n f o r c o - o r d i n a t i n g l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s o r i g i n a t e d i n t h e U.S.A. and was l a r g e l y i n r e s p o n s e t o t h e s h a r p l y a c c e l e r a t e d h i g h w a y p r o g r a m s a u t h o r i z e d by t h e U.S. F e d e r a l H i g h w a y A c t o f 1956. T h i s A c t g a v e p a r t i c u l a r a t t e n t i o n t o : . . . t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e h i g h w a y p l a n t o t h e p l a n s f o r t r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d - u s e , a n d t o t h e r o l e s o f t h e v a r i o u s l e v e l s o f g o v e r n m e n t i n t h e d e v e l o p m e n t o f s u c h p l a n s . ( M i t c h e l l ; 1 9 5 9 , i i i ) T h e r e was l i t t l e o p p o s i t i o n t o t h i s p o l i c y t h r o u g h o u t t h e 1 9 5 0 ' s i n b o t h t h e U n i t e d S t a t e s a n d Canada. 23 However, by t h e e n d o f t h e 1 9 5 0 ' s , i t was a p p a r e n t t h a t f r e e w a y i m p r o v e m e n t s h a d a m a j o r n e g a t i v e i m p a c t o n e x i s t i n g f a c i l i t i e s w h i c h c r e a t e d b o t t e n e c k s , n o i s e a n d a i r p o l l u t i o n , a n d s p i l l o v e r s i n t o a d j a c e n t c o m m u n i t i e s . ( G a k e n h e i m e r ; 1 9 7 3 ) T h i s r e s u l t e d i n t h e d e v e l o p m e n t o f P h a s e 2 i n t h e t r a n s p o r t a t i o n / l a n d - u s e p l a n -n i n g p r o c e s s a nd t h e a d v e n t o f t h e e n v i r o n m e n t a l movement i n t h e e a r l y 1 9 6 0 ' s . H i g h w a y b u i l d i n g w h i c h was t o o d i s r u p t i v e t o t h e e n v i r o n m e n t r e s u l t e d i n a movement by c i t i z e n g r o u p s a nd a f f e c t e d c o m m u n i t i e s f o r r e m e d i a l a c t i o n . P r o f e s s i o n a l s c o u n t e r e d by p u s h i n g f o r a n a l y t i c a l a s s o c i a t i o n b e t w e e n l a n d - u s e a nd t r a n s p o r t a t i o n w h i c h w o u l d j u s t i f y t h e h e a v y c o s t s a s s o c i a t e d w i t h h i g h w a y p l a n n i n g . ( G a k e n h e i m e r ; 1 9 7 3 ) The movement t o w a r d s e s t a b l i s h i n g a f u l l y s y s t e m a t i c m e t h o d o l o g i c a l l y r i g o r o u s a p p r o a c h t o l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g was a r e s u l t o f two e v e n t s : 1. W i t h t h e l a t e s t t e c h n o l o g i c a l b r e a k t h r o u g h s i n c o m p u t e r s , t h e r e l a t i o n s h i p was q u i c k l y r e g a r d e d a s q u a n t i f i a b l e . ( G a k e n h e i m e r ; 1 9 7 3 ) 2. The i m m e d i a t e n e e d f o r a n s w e r s b y g o v e r n m e n t r e s u l t e d i n l a r g e a m o unts o f f u n d i n g f o r a n y o n e who a t t e m p t e d t o t a c k l e t h e t h e p r o b l e m . ( A l c a l y : 1 9 7 6 ) However, a number o f e v e n t s i n t h e 1960 ' s h a d a s t r o n g i m p a c t on f u r t h e r r e s e a r c h i n t h i s a r e a . T h e r e was a new mood i n p u b l i c p o l i c y t h a t h a d s h i f t e d i t s e m p h a s i s f r o m h i g h w a y s t o a g r e a t e r r o l e f o r p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n . ( A l t s c h u l e r ; 1 9 7 9 ) D e c e n t r a l i z a -t i o n was no l o n g e r a s r a p i d a s t h e u p p e r a nd m i d d l e - c l a s s moved b a c k t o t h e i n n e r c i t i e s . ( A l t s c h u l e r ; 1 9 7 9 ) M o r e o v e r , most o f t h e f r e e w a y p r o g r a m s w e r e c o m p l e t e d a nd t h e i r i m p a c t s w e r e now 24 'on d i s p l a y ' . ( Y e a t e s ; 1 9 7 6 , G a k e m h e i m e r ; 1 9 7 3 ) S i n c e t h i s i m p a s s e , r e c e n t d e b a t e s have c e n t e r e d on t h e r e v e r s e r o l e s o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n s i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s . T h i s i s p a r t i c u l a r l y e v i d e n t w i t h t h e r e c e n t t e c h n o l o g i c a l a d v a n c e s s u c h a s l i g h t r a p i d t r a n s i t w h i c h i s now s e e n a s a c a t a l y s t f o r c o m p a c t g r o w t h and d e v e l o p m e n t . M o r e o v e r , r e c e n t d e b a t e s have f o c u s e d on t h e p r o c e d u r a l a s p e c t s o f t h e l a n d -u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p : I n d e e d , i n g e n e r a l , t r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e a r e p h y s i c a l e x p r e s s i o n s o f t h e o u t c o m e s o f d e e p e r m a t t e r s . The t e r m s ' t r a n s p o r t a t i o n ' a n d ' l a n d - u s e 1 a r e s u r r o g a t e s . The a c t u a l b a s i c m a t t e r s t h a t t h e s e t e r m s r a i s e a r e t h e ways i n w h i c h i n d i v i d u a l s a nd i n s t i t u t i o n s o r g a n i z e and c o n t r o l t h e i r a c t i v i t i e s , make c l a i m s o n r e s o u r c e s , and u s e r e s o u r c e s . A r i c h e r s t a t e m e n t w o u l d c a l l on i n s t i -t u t i o n s and i n d i v i d u a l s t o c h a n g e i n ways a f f e c t i n g t h e i r u s e o f l a n d and t r a n s p o r t a t i o n . ( G a r r i s o n ; 1 9 7 9 ; 5 2 1 ) I f we u n d e r s t a n d t h e g i s t o f t h i s r e l a t i o n s h i p , t h e q u e s t i o n t h e n r a i s e d i s , w h a t i s b l o c k i n g i t s r e s o l u t i o n ? G a r r i s o n s u g g e s t s f o u r s u c h ' h i n d e r a n c e s ' : 1. K n o w l e d g e - w h i c h i n c l u d e s t h e u n d e r s t a n d i n g o f r e l a t i o n s h i p s a n d s u f f i c i e n t d a t a s o t h a t i s s u e s and p r o b l e m s c a n be i d e n t i f i e d a n d e v a l u a t e d . 2. I n s t r u m e n t s - w h i c h i n c l u d e s a p p r o p r i a t e i n s t i t u t i o n s and t e c h n o l o g i e s n e c e s s a r y f o r p r o b l e m s o l v i n g . 3. C o n s e n s u s - w h i c h i n v o l v e s p u b l i c i n t e r a g e n c y a g r e e m e n t w i t h r e s p e c t t o g o a l s w h i c h a r e r e p r e s e n t e d by l a w s , r e g u l a t i o n s and p l a n s . 4. A r t i c u l a t i o n - w h i c h r e f e r s t o c o - o r d i n a t i n g t h e v a r i o u s i n s t r u m e n t s n e c e s s a r y t o d e v e l o p m e n t . ( G a r r i s o n ; 1 9 7 9 ) T h i s s u g g e s t s t h a t a n e x a m i n a t i o n o f t r a n s p o r t a t i o n and l a n d u s e s h o u l d be r e g a r d e d a s a means r a t h e r t h a n an ends i n a c c o m p l i s h i n g b r o a d e r s o c i e t a l g o a l s : I n t h e p a s t , b e t t e r m o b i l i t y t h r o u g h t r a n s p o r t a t i o n i m p r o v e m e n t was v i e w e d p r i m a r i l y a s a g o a l o r end i n 25 i t s e l f a n d was u n d e r t a k e n q u i t e i n d e p e n d e n t l y o f t h e l i k e l y e f f e c t s o n o t h e r g o a l s o r i s s u e s . . . . o t h e r g o a l s a r e more i m p o r t a n t t h a n i m p r o v e d m o b i l i t y and t h a t f u t u r e t r a n s p o r t a t i o n d e v e l o p m e n t p o l i c i e s must be i n -t e g r a t e d and c o - o r d i n a t e d w i t h them. (Gamble;1976;18) Gamble c i t e s s u c h g o a l s a s b e t t e r l a n d - u s e , c o m m u n i t y d e v e l o p -ment, h o u s i n g , e m p l o y m e n t and managed g r o w t h a s f a r more i m p o r t -a n t s o c i e t a l g o a l s t h a n m o b i l i t y . G o l d b e r g (1972) e m p h a s i z e s G a m b le's l a t t e r g o a l by s u g g e s t i n g t h r e e f a c t o r s w h i c h c o n t r i b u t e t o s o u n d d e v e l o p m e n t and a managed g r o w t h p o l i c y : 1. T r a n s p o r t a t i o n s h o u l d be p l a n n e d f o r a s a l a n d - u s e j u s t a s a n y o t h e r l a n d - u s e i s p l a n n e d f o r . 2. T r a n s p o r t a t i o n must be i n b a l a n c e w i t h o t h e r f o r m s o f d e v e l o p m e n t and must c o n t r i b u t e t o t h e c a p a b i l i t y o f a r e g i o n t o m e et t h e n e e d s o f i t s r e s i d e n c e . 3 D e v e l o p m e n t i n a n a r e a s h o u l d n o t e x c e e d t h e c a p a c i t y o f t h e i n f r a s t r u c t u r e , o f w h i c h t r a n s p o r t a t i o n i s b u t one e l e m e n t , t o s e r v e i t . H a v i n g c o n s i d e r e d t h e s e i s s u e s , E n g e l e n (1974) v i s u a l i z e d t h e p r o b l e m a s a l a c k o f a s e n s e o f u r g e n c y i n t h e n e e d f o r c o -o r d i n a t i o n . He s u g g e s t s t h i s i s due i n p a r t t o a g e n e r a l l a c k o f u n d e r s t a n d i n g i n t h i s a r e a . I f a g r e a t e r u n d e r s t a n d i n g o f how i m p o r t a n t t h e c o - o r d i n a t i o n o f t r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e i s t o s o l v i n g a number o f l a r g e r s o c i e t a l c o n c e r n s , t h e n p o s s i b l y one c o u l d e s t a b l i s h a ' s e n s e o f u r g e n c y ' w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n s a n d i n s t i t u t i o n s t h a t have t h e r e s p o n s i b i l i t y a nd a u t h o r i t y t o a c t . To s u m m a r i z e , t h e a t t e m p t t o c o - o r d i n a t e t r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s h a s h a d a somewhat u n c o n v i n c i n g h i s t o r y . T h i s s t e m s i n p a r t f r o m t h e o v e r - e m p h a s i s on t h e s u b -s t a n t i v e a p p r o a c h t o t h e p r o b l e m a n d t h e f r u i t l e s s a t t e m p t s a t q u a n t i f y i n g a l a r g e l y i n t a n g i b l e p r o c e s s . A q u o t e by W i l f o r d Owen 26 e l o q u e n t l y summarizes the g i s t o f t h i s s e c t i o n : The s o - c a l l e d t r a n s p o r t a t i o n problem i s o n l y h a l f a t r a n s p o r t a t i o n p r o b l e m . H a l f the problem i s to supply the f a c i l i t i e s f o r moving . The o ther h a l f i s c r e a t i n g the environment i n which the t r a n s p o r -t a t i o n system has a chance to work. (Owen;1976;16) We must now focus g r e a t e r a t t e n t i o n on t h i s second h a l f o f the t r a n s p o r t a t i o n problem by emphas iz ing the p r o c e d u r a l a s p e c t s o f c o - o r d i n a t i n g l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n . IV. The Impact o f LRT on Land-Use The development o f L i g h t Rapid T r a n s i t (LRT) i s a r e l a t i v e l y new phenomena i n N o r t h A m e r i c a . I t t y p i c a l l y c a t e r s to the medium- s i z e d c i t y o f 500,000 to 1 ,000,000 p e o p l e or as p a r t o f the i n t e r m o d a l system i n a major m e t r o p o l i s . I t i s h i g h l y a d a p t -a b l e to areas p r e v i o u s l y dominated by the p r i v a t e automobi l e I t can run on a v a r i e t y o f r i g h t - o f - w a y s from gu ide s e p a r a t e d to s h a r e d , or a c o m b i n a t i o n o f b o t h . I t s low c o s t r e l a t i v e to o ther forms o f r a p i d t r a n s i t makes i t p a r t i c u l a r l y a t t r a c t i v e i n the 1980's . (Pushkarev;1982) In f a c t , a number o f N o r t h Amer ican c i t i e s have b u i l t or are i n the p r o c e s s o f b u i l d i n g a L i g h t Rapid T r a n s i t sys tem. Pushkarev sugges t s the o v e r a l l purpose o f t h i s type o f t r a n s p o r t a t i o n system i s : . . . t o improve the movement o f p e o p l e i n a l i g h t l y s e t t l e d a r e a , t o do so i n an e n v i r o n m e n t a l l y and a e s t h e t i c a l l y a t t r a c t i v e manner, and to p r o v i d e c a p a c i t y f o r f u t u r e growth . A l e s s d i r e c t but no l e s s i m p o r t a n t reason i s t o enhance the magnetism o f the c i t y ' s downtown. (Pushkarev;1982;xv) The a t t a i n m e n t o f these o b j e c t i v e s depends on whether the c o n c e n t r a t i o n o f l a n d - u s e a c t u a l l y o c c u r s . Pushkarev m a i n t a i n s t h a t t h r e e c o n d i t i o n s must be met f o r g r e a t e r d e n s i t y to o c c u r : 1. I t must s i g n i f i c a n t l y improve the ease o f e x i s t i n g t r a v e l . 27 T h i s r e s u l t s i n g r e a t e r a c c e s s i b i l i t y w h i c h t r a n s l a t e s i n t o h i g h e r l a n d v a l u e s . 2. Z o n i n g r e g u l a t i o n s a n d c o m m u n i t y a t t i t u d e s must e x i s t f a v o r c o m p a c t d e v e l o p m e n t . 3. The e x i s t e n c e o f f a v o r a b l e g r o w t h p r o s p e c t s o f t h e u r b a n a r e a i n q u e s t i o n . A g a i n s t t h i s b a c k g r o u n d , t h e p u r p o s e o f t h i s s e c t i o n i s t o d e s c r i b e t h e t h e o r e t i c a l , m e t h o d o l o g i c a l , a n d h i s t o r i c a l i m p l i c a -t i o n s f o r c o - o r d i n a t i n g l a n d u s e a n d LRT. T h i s a n a l y s i s w i l l p r o v i d e t h e f o u n d a t i o n f r o m w h i c h t o j u d g e t h e e m p i r i c a l e v i d e n c e d i s c u s s e d i n l a t e r c h a p t e r s . 1. The I m p a c t o f LRT i n T h e o r y W i n go d i s c u s s e s t h e e f f e c t s t h a t a t r a n s p o r t a t i o n i m p r o v e m e n t h a s o n t h e s p a t i a l d i s t r i b u t i o n o f a c t i v i t y . The i m p r o v e m e n t o f s u c h f a c i l i t i e s i s a r e s u l t o f t h e p e r c e i v e d n e e d f o r g r e a t e r e f f i c i e n c y . T h i s i n v o l v e s t h r e e t e c h n i c a l o b j e c t i v e s : • I n c r e a s i n g t h e v e l o c i t y o f f l o w . • I n c r e a s i n g t h e c a p a c i t y o f t h e s y s t e m . • M i t i g a t i n g c o n g e s t i o n . (Wingo;1961;111) Wingo f u r t h e r s u g g e s t e d t h a t i f t h e s e o b j e c t i v e s w e r e met, t h e y w o u l d h a v e two e f f e c t s ; 1. i t w o u l d make c o m m u t i n g e a s i e r , a n d ; 2. i t may make i t l e s s e x p e n s i v e . He a r g u e s t h a t b o t h o f t h e s e e f f e c t s h ave a t e n d e n c y t o r e d u c e t h e s t e e p n e s s i n t h e s l o p e o f t h e b i d p r i c e c u r v e ( s e e f i g u r e 9 ) . 28 x 0 X, distance from market S o u r c e : W i n g o J r . ; T r a n s p o r t a t i o n a n d U r b a n L a n d ; 1 9 6 1 W i ngo c o n c l u d e s t h a t p r i c e s w i l l be l o w e r a t t h e c e n t e r a n d h i g h e r a t t h e p e r i p h e r y . T h i s w i l l r a i s e t h e p r i c e o f l a n d a n d , a t t h e same t i m e , i n c r e a s e t h e a c q u i s i t i o n o f l a n d a t l o c a t i o n s w h e r e m a j o r c h a n g e s i n a c c e s s h a s o c c u r e d . ( W i n g o ; 1 9 6 1 ) D o u g l a s B. L e e j r . (1978) a p p l i e d h i s g e n e r a l f r a m e w o r k t h e o r y t o t h e i m p a c t o f a m a j o r i n c r e a s e i n a c c e s s a t a g i v e n l o c a t i o n due t o t h e c o n s t r u c t i o n o f a r a p i d t r a n s i t s t a t i o n . S u p p o s e t h i s c h a n g e o c c u r r e d a t x l , i n F i g u r e 9, w h i c h r e s u l t e d i n a l e v e l o f a c c e s s i b i l i t y a t t h a t p o i n t w h i c h was p r e v i o u s l y e n j o y e d by l a n d a t p o i n t xO. The e f f e c t w o u l d s h i f t t h e r e n t a n d i n t e n s i t y g r a d i e n t o u t w a r d f r o m t h e m a r k e t . L a n d v a l u e s w o u l d i n c r e a s e a t a l l l o c a t i o n s o u t s i d e o f x l . However, t h e l a r g e s t i n c r e a s e w o u l d t a k e p l a c e i m m e d i a t e l y a d j a c e n t t o t h e a c c e s s p o i n t x l . An i m p o r t a n t p o i n t t h a t L e e n o t e s i s t h e i n c r e a s e i n v a l u e a t x l i s a r e s u l t o f a p r o p o r t i o n a l d e c r e a s e i n v a l u e i n a r e a s o u t s i d e t h e i m m e d i a t e i m p a c t a r e a o f x l . ( L e e ; 1 9 7 8 ) T h a t i s , a r a p i d t r a n s i t s t a t i o n w i l l r e d i s t r i b u t e g r o w t h r a t h e r t h a n c r e a t e a d d i t i o n a l g r o w t h i n t h e r e g i o n . The i m p a c t o f r a p i d t r a n s i t h a s a l s o b e e n e x a m i n e d t h r o u g h t h e 29 u s e o f m o d e l s . Of p a r t i c u l a r i n t e r e s t a r e t h e c o m p u t e r d r a w i n g s d e r i v e d f r o m a m a t h e m a t i c a l m o d e l o f l a n d - u s e / t r a v e l mode r e l a t i o n s h i p s a s shown i n f i g u r e 10. ( P u s h k a r e v ; 1 9 8 2 , Hamburg;1970) ^ F i g u r e 10 Population distribution governed by two rapid transit lines, with all other movement on foot. 30 These models exp l o r e such v a r i a b l e s as c e n t r a l i t y , magnitude of growth, and d e n s i t y . Hamburg concludes t h a t p u b l i c r a p i d t r a n s i t i n c r e a s e s the c e n t r a l i t y , d e n s i t y , a c c e s s i b i l i t y a t g i v e n p o i n t s i n the urban r e g i o n however, such impacts w i l l occur only immediately adjacent to the r a p i d t r a n s i t s t a t i o n . 2 The H i s t o r i c a l Development of Rapid T r a n s i t and i t s Impact on Land-use i n North America The f i r s t c i t y to i n t r o d u c e r a p i d t r a n s i t to North America was Chicago i n 1892. (Yeates;1976) At t h a t time, i t was the primary mode of t r a v e l and had a d i r e c t impact on urban development: The development of r a p i d t r a n s i t had a g r e a t impact on the form and s t r u c t u r e of the C i t y . T h i s impact can be seen p a r t i c u l a r l y i n i t s emphasis on the r a d i a l or s e c t o r a l growth of the C i t y , and by the r i s e of the area around l o c a l t r a n s i t s t a t i o n s as ce n t e r s of a c t i v i t y . (Yeates;1976;192) In 1930, E.H. Spengler conducted a study which i n v e s t i g a t e d New York's r a p i d t r a n s i t system and i t s e f f e c t s on land v a l u e s . Spengler's g e n e r a l c o n c l u s i o n suggested t h a t t r a n s i t was but one of a number of f o r c e s which, i f i n p l a c e , would l e a d to f u r t h e r development. I f one compares the impact of the Chicago system to the New York study, something other the r a p i d t r a n s i t was having an even g r e a t e r impact on urban development. That 'something' was the p r i v a t e automobile: When the automobile allowed t r a v e l with g r e a t e r ease than the s t r e e t c a r over a much wider area, a g r e a t many s i t e s became about as e q u a l l y a c c e s s i b l e , and the i n c e n t i v e f o r c l u s t e r i n g was d r a m a t i c a l l y d i m i n i s h e d . (Pushkarev;1982;33) In f a c t , a number of authors have concluded t h a t no technology has or c o n c e i v a b l y ever w i l l have a g r e a t e r dominance over the development of our urban areas than the p r i v a t e automobile. 31 ( K n i g h t ; 1 9 8 0 , A l t s c h u l e r ; 1 9 7 9 ) K n i g h t a r g u e s t h a t one c a n n o t c l e a r l y e s t a b l i s h a c a u s a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n r a p i d t r a n s i t and c h a n g e s i n l a n d - u s e and d e v e l o p m e n t p a t t e r n s . F u r t h e r m o r e , s u c h c h a n g e s w o u l d o c c u r i n t h e p r e s e n c e o f o t h e r f a v o r a b l e c o n d i t i o n s s u c h a s : • S u p p o r t i v e l o c a l l a n d - u s e p o l i c i e s . • D e v e l o p m e n t i n c e n t i v e s . • A v a i l a b i l i t y o f d e v e l o p a b l e l a n d . •A g o o d i n v e s t m e n t c l i m a t e . •The s o c i a l and p h y s i c a l c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e a r e a . • E a s e o f l a n d a s s e m b l y . •Community s u p p o r t . ( K n i g h t ; 1 9 8 0 ) E n g e l e n p o i n t s o u t t h a t t h e i n t e g r a t i o n o f r a p i d t r a n s i t w i t h t h e s e o t h e r f a v o r a b l e c o n d i t i o n s h a s b e e n p a r t i c u l a r l y d i s c o u r a g i n g : E v e n i n t h e a r e a o f t r a n s i t s t a t i o n l o c a t i o n and d e s i g n - w h ere c o - o r d i n a t i o n i s v i r t u a l l y e s s e n t i a l t o e f f i c i e n c y and e f f e c t i v e n e s s - r e l a t i v e l y l i t t l e r e a l c o - o r d i n a t i o n i s b e i n g a c h i e v e d . ( E n g e l e n ; 1 9 7 4 ; 1 ) A l t s c h u l e r m a i n t a i n s t h a t i f t h e l a n d - u s e e f f e c t s o f r a p i d t r a n s i t a p p e a r s r e m a r k a b l y weak, t h e r e a s o n i s t h a t p o l i c y m a k e r s have n o t c r e a t e d s t r o n g enough l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n m e a s u r e s : R a p i d t r a n s i t c o n s t r u c t i o n makes s e n s e i n t h e c u r r e n t p e r i o d o n l y a s a n a c c o m p a n i m e n t o f f a r more p o w e r f u l i n s t r u m e n t s f o r s h a p i n g l a n d u s e . To a c t on t h e p r e m i s e t h a t t r a n s p o r t a t i o n i m p r o v e -ments c a n do more t h a n p l a y a s u p p o r t i n g r o l e w h e r e o t h e r c o n d i t i o n s a r e f a v o r a b l e t o d e v e l o p m e n t , h o w e v e r , i s s i m p l y t o i n v i t e f r u s t r a t i o n . ( A l t s c h u l e r ; 1 9 7 9 ; 4 2 3 ) 32 K n i g h t c o n c l u d e s t h a t t h e r e a r e o n l y two ways t h a t f u t u r e t r a n s i t i m p r o v e m e n t s w i l l h ave t h e i m p a c t t h a t t h e a u t o h a s had on t h e b u i l t e n v i r o n m e n t : 1. As y e t u n f o r e s e e n i n n o v a t i o n s t h a t w i l l e x c e e d t h e a d v a n t a g e s o f t h e a u t o m o b i l e . 2. T h r o u g h g r e a t l y i n c r e a s e d c o - o r d i n a t i o n o f t r a n s i t w i t h o t h e r c o m p l i m e n t a r y f o r c e s v i s - a - v i s l a n d - u s e d e v e l o p m e n t . ( K n i g h t ; 1980) P e r h a p s p l a n n e r s , a d m i n i s t r a t o r s , and s e n i o r management s h o u l d d i r e c t t h e i r e n e r g i e s away f r o m t h e p r e c i s e e x t e n t o f r a p i d t r a n s i t i n v e s t m e n t s and i n s t e a d f o c u s o n t h e r o l e i t c o u l d p l a y i n a n o v e r a l l s t r a t e g y f o r r e a c h i n g l a r g e r u r b a n g o a l s . T h i s s u g g e s t s a f u r t h e r e x a m i n a t i o n o f t h e p r e s e n t p l a n n i n g p r o c e s s . V. Summary The p u r p o s e o f t h i s c h a p t e r was t o r e v i e w t h e l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p f r o m a t h e o r e t i c a l , h i s t o r i c a l , and p r a c t i c a l p o i n t o f v i e w . The c h a p t e r b e g i n s by t r a c i n g t h e t h e o r e t i c a l b a s i s o f t h e r e l a t i o n s h i p . I t was p o i n t e d o u t t h a t t h e r o l e o f t r a n s p o r t a t i o n i n t h e p r o d u c t i o n a n d d i s t r i b u t i o n o f goods and s e r v i c e s h a s b e e n t h e t o p i c o f d i s c u s s i o n i n t h e f i e l d o f u r b a n e c o n o m i c s f o r d e c a d e s . S i m i l a r l y , t h e e f f e c t o f t r a n s -p o r t a t i o n on l a n d v a l u e s a n d l o c a t i o n t h r o u g h a c c e s s i b i l i t y and d i s t a n c e h a s b e e n a common theme t h r o u g h o u t t h e l i t e r a t u r e on l o c a t i o n t h e o r y . The a t t e m p t s a t m o d e l l i n g t h i s i n t e r a c t i o n h a s had l i t t l e s u c c e s s i n e s t a b l i s h i n g d i r e c t c a u s e and e f f e c t r e l a t i o n s h i p s . T h i s i s due i n p a r t t o t h e p l a n n i n g p r o c e s s e s e m p h a s i s on t h e s u b s t a n t i v e a p p r o a c h a nd t h e f r u i t l e s s a t t e m p t s a t q u a n t i f y i n g a 33 l a r g e l y i n t a n g i b l e p r o c e s s . The c h a p t e r m a i n t a i n s t h a t t h e p l a n -n i n g p r o c e s s s h o u l d g i v e g r e a t e r a t t e n t i o n t o t h e p r o c e d u r a l a p p r o a c h w h i c h c o n c e n t r a t e s on o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , p r o c e s s , and s t r a t e g y , and forums f o r i n t e r a c t i o n . The c h a p t e r ends by r e v i e w i n g t h e i m p a c t o f l i g h t r a p i d t r a n s i t on l a n d u s e . T h e o r e t i c a l l y , t h e i n t r o d u c t i o n o f r a p i d t r a n s i t s h o u l d i n c r e a s e t h e c o m p a c t n e s s , d e n s i t y , and a c c e s s i b i l i t y , a t g i v e n p o i n t s i n t h e s p a t i a l r e g i o n . However, s u c h i m p a c t s w i l l o c c u r o n l y i m m e d i a t l y a d j a c e n t t o t h e r a p i d t r a n s i t s t a t i o n . From a p r a c t i c a l p o i n t o f v i e w , t h e l i t e r a t u r e a r g u e s t h a t LRT may r e d i s t r i b u t e g r o w t h r a t h e r t h a n c r e a t e a d d i t i o n a l g r o w t h i n t h e r e g i o n . E v e n t h e n , s u c h c h a n g e s w i l l o n l y o c c u r i n t h e p r e s e n c e o f o t h e r f a v o r a b l e c o n d i t i o n s s u c h a s ; s u p p o r t i v e l o c a l l a n d u s e p o l i c i e s , d e v e l o p m e n t i n c e n t i v e s , a v a i l a b i l i t y o f d e v e l o p a b l e l a n d , and community s u p p o r t . Hence, many o f t h e f a c t o r s t h a t a f f e c t t h e l a n d u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p a r e i n c r e a s i n g l y g o v e r n m e n t a l o n e s . The n e x t c h a p t e r w i l l f o c u s on t h i s l a t t e r p o i n t t h r o u g h an e x a m i n a t i o n o f p u b l i c i n s t i t u t i o n s e m p h a s i z i n g t h e p r o c e s s o f o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t . 34 C h a p t e r 3^  The I n s t i t u t i o n a l Framework O r g a n i z a t i o n s a r e c o m p l e x d y n a m i c e n t i t i e s c o m p r i s e d o f p e o p l e , p r o c e s s e s , s t r u c t u r e s , and s t r a t e g i e s . ( G a l b r a i t h and N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 , B e e r ; 1 9 8 0 ) The p u b l i c o r g a n i z a t i o n i s u n i q u e s i n c e i t d e v e l o p s and manages t h e norms o f o u r s o c i e t y : " C o n t r i b u t i n g t o a n o r g a n i z a t i o n b e c o m i n g an i n s t i t u t i o n i s i t s l i n k a g e s w i t h o t h e r o r g a n -i z a t i o n s , i n s t i t u t i o n s , and t h e p u b l i c ... [and i s ] . . . more n e a r l y a n a t u r a l p r o d u c t o f s o c i a l n e e d s and p r e s s u r e s , and d e v e l o p s a s an o r g a n i c p a r t o f a s o c i e t y o r c o m m u n i t y . ( S m e r k ; 1977;513) The e x i s t e n c e o r mandate o f a p u b l i c o r g a n i z a t i o n i s b a s e d on a s e t o f g o a l s and o b j e c t i v e s . The g o a l s a r e o p e r a t i o n a l i z e d by t h e p r o c e s s e s w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n w h i c h i n t u r n a f f e c t s t h e s t r a t e g i e s u s e d t o a c h i e v e t h e o b j e c t i v e s . The p u b l i c o r g a n i z a t i o n i s f u r t h e r s h a p e d by i t s e x t e r n a l e n v i r o n m e n t ( i . e . s o c i a l , p o l i t i c a l , and e c o n o m i c c o n d i t i o n s ) . The p r e v i o u s c h a p t e r c o n c l u d e d t h a t t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p -ment o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n , p a r t i c u l a r l y l i g h t r a p i d t r a n s i t , w o u l d o n l y o c c u r i n t h e p r e s e n c e o f o t h e r f a v o r a b l e c o n d i t i o n s s u c h a s , s u p p o r t i v e l o c a l l a n d u s e p o l i c i e s , z o n i n g r e g u l a t i o n s w h i c h f a v o u r c o m p a c t d e v e l o p m e n t , and a p r o c e d u r a l a p p r o a c h t o p l a n n i n g t h e l a n d - u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p . H e n c e , many o f t h e i s s u e s r a i s e d a r e i n c r e a s i n g l y g o v e r n m e n t a l o n e s . T h a t i s , t o r e a c t o r a d j u s t t o new t r a n s p o r t a -t i o n t e c h n o l o g i e s r e q u i r e s a c t i o n by some g o v e r n m e n t a l e n t i t y be i t a t t h e F e d e r a l , P r o v i n c i a l , R e g i o n a l , o r M u n i c i p a l l e v e l . 35 Moreover, new t e c h n o l o g i e s such as l i g h t r a p i d t r a n s i t , o f t e n r e q u i r e s a spectrum of approaches to cope with i t s impact on the e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l framework and s o c i e t y i n g e n e r a l . In t h i s chapter, we t u r n to a d i s c u s s i o n of the more s a l i e n t f e a t u r e s of i n s t i t u t i o n a l arrangements r e l a t e d to land use and p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n . P a r t 1 t r a c e s the o r i g i n s of the p u b l i c o r g a n i z a t i o n . P a r t 2 examines the c h a r a c t e r i s t i c s of the p u b l i c o r g a n i z a t i o n . The chapter ends by examining the means of i n t e g r a t i n g the i n s t i t u t i o n a l framework and the impact t h a t an i n n o v a t i v e technology such as LRT can have on the performance of the framework. PART 1 O r i g i n s of the P u b l i c O r g a n i z a t i o n During the l a t e 1800's, both p u b l i c and p r i v a t e o r g a n i z a t i o n s grew i n s i z e and complexity. No longer c o u l d a l l d e c i s i o n s be made by one manager.-Moreover, with the dawning of the i n d u s t r i a l r e v o l u t i o n , the need f o r s p e c i a l i z a t i o n i n t e c h n i c a l knowledge r e q u i r e d a new o r g a n i z a t i o n a l form: And so l a r g e o r g a n i z a t i o n s had to be d i v i d e d up i n t o s u b u n i t s , each of which had a s p e c i a l -i z e d f u n c t i o n and each managed by i n d i v i d u a l s who h e l d the knowledge to oversee t h a t p a r t i c -u l a r f u n c t i o n . (Eddy;1981;22) Hence the 20th century brought with i t the i n t r o d u c t i o n of the b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n . Max Weber, a german s o c i o l o g i s t i s renowned f o r h i s work on the b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n . Weber observed t h a t o r g a n i z a t i o n s were made up of a number of o f f i c e s which he c o i n e d "bureaus". These o f f i c e s worked together, each with a d e f i n e d s e t of tasks and goals i n order to achieve the o r g a n i z a t i o n s o v e r a l l mandate. 36 Weber's e s s a y e n t i t l e d "The T h e o r y o f S o c i a l and E c o n o m i c O r g a n i z a t i o n , " w r i t t e n i n 1947, i s a c l a s s i c i n t h e f i e l d o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y a s i t s i g n a l l e d t h e i n i t i a l d e v e l o p m e n t o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e a n a l y s i s . Weber d e s c r i b e d t h e k e y f e a t u r e s o f b u r e a u c r a c i e s a s h a v i n g : 1) . D i v i s i o n o f l a b o r . 2) . H i e r a r c h y o f A u t h o r i t y . 3) . S p e c i a l i z e d A d m i n i s t r a t i v e s t a f f . 4) . W r i t t e n R u l e s and R e g u l a t i o n s . 5) . S e l e c t i o n a nd p r o m o t i o n o f e m p l o y e e s a c c o r d i n g t o o b j e c t i v e c r i t e r i a , i . e . s e n i o r i t y , e d u c a t i o n a l q u a l i f i c a t i o n s e t c . 6) . L i f e t i m e c a r e e r s f o r m o s t o f f i c i a l s . 7) . P e c u n i a r y c o m p e n s a t i o n . O t h e r k e y f e a t u r e s t h a t Weber e x a m i n e d w e r e l i n k a g e s w i t h t h e e n v i r o n m e n t and b e t w e e n t h e ' b u r e a u s ' a s w e l l a s t h e n e e d f o r t e c h n i c a l s p e c i a l i z a t i o n and t h e power p o s i t i o n s o f b u r e a u -c r a c i e s w i t h i n t h e p o l i t i c a l f r a m e w o r k . Weber was a l s o e m p h a t i c t h a t b u r e a u c r a c i e s have r a t i o n a l - l e g a l a u t h o r i t y and h e n c e a j u s t i f i a b l e e f f e c t i v e and e f f i c i e n t o r g a n i z a t i o n a l s t r u c -t u r e . H o w e v e r , Weber d o e s n o t s p e c i f y w h e t h e r t h e r e w o u l d be f u n c t i o n a l i n t e r r e l a t i o n s h i p s among t h e d i v i s i o n s . He a l s o a ssumes t h a t r u l e s w o u l d be a d m i n i s t e r e d f a i r l y and i m p a r t i a l l y t h r o u g h t h e b u r e a u c r a t i c f r a m e w o r k . T h i s he c o i n e d t h e " n o r m a t i v e p r i n c i p l e o f f a i r n e s s " . Thompson p o i n t s o u t t h e l i m i t a t i o n s o f t h i s p r i n c i p l e : 37 The n o r m i t i v e p r i n c i p l e o f f a i r n e s s i s s o em-b e d d e d i n b u r e a u c r a c i e s t h a t e v e r y o n e who makes a d e c i s i o n - t h a t i s i m p l e m e n t s a r u l e - must have a u t h o r i t y , a n d , a t l e a s t i n p r i n c i p l e , be a c c o u n t a b l e f o r h i s a c t i o n . O r g a n i z a t i o n a l s t r u c -t u r e i s t h u s c o n s t r u c t e d by a s s i g n i n g o n l y l i m -i t e d r e s p o n s i b i l i t i e s t o o f f i c i a l s a n d r e q u i r i n g t h a t t h e work o f e a c h be r e v i e w e d by a s u p e r i o r who i s t h e n a l s o a c c o u n t a b l e . (Thompson;1961;22) I n i t s p u r i s t f o r m , Webers b u r e a u c r a t i c m o d e l a p p e a r s w e l l s u i t e d f o r i t s p u r p o s e o f a d m i n i s t e r i n g f a i r l y . I n W ebers own w o r d s : P r e c i s i o n , s p e e d , u n a m b i g u i t y , k n o w l e d g e o f t h e f i l e s , c o n t i n u i t y , d i s c r e t i o n , s t r i c t s u p e r and s u b o r d i n a t i o n , t h e s e a r e r a i s e d t o t h e o p t i m u m p o i n t i n t h e b u r e a u c r a t i c t y p e o f o r g a n i z a t i o n , and e s p e c i a l l y i n i t s m o n o c r a t i c f o r m . (Weber;1946;214) From Webers w o r k s came a h o s t o f f o l l o w e r s t h a t e x a m i n e d s p e c i f i c a s p e c t s o f t h e b u r e a u c r a t i c f o r m o f o r g a n i z a t i o n s . M o s t n o t a b l y , W.A. R u s h i n g (1976) and V.A. Thompson (1961) e x a m i n e d t h e i n t e r r e l a t i o n s h i p s w i t h i n and b e t w e e n s u b u n i t s o f t h e o r g a n -i z a t i o n commonly r e f e r r e d t o a s c o o r d i n a t i o n . I n s t i t u t i o n a l I n t e g r a t i o n i n T h e o r y W.A. R u s h i n g (1976) m a i n t a i n e d t h a t i n t e r d e p e n d e n c e i s a k e y c omponent w i t h i n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . R u s h i n g d e v e l o p e d t h e c o n c e p t o f t h r e e f o r m s o f i n t e r d e p e n d e n c e : 1. POOLED INTERDEPENDENCE - w h e r e b y e a c h p a r t ( d e p a r t -ment) c o n t r i b u t e s t o t h e c o l l e c t i v e w h o l e . 2. SEQUENTIAL INTERDEPENDENCE - a s sumes o r d e r e d i n t e r -d e p e n d e n c e w h e r e e a c h p a r t b u i l d s c o n s e c u t i v e l y on t h e f o r m e r . 3. RECIPROCAL INTERDEPENDENCE - w h e r e b y o u t p u t s o f one p a r t become i n p u t s o f a n o t h e r and m u t u a l l y a d j u s t 38 f o r t h e b e n i f i t o f t h e c o l l e c t i v e w h o l e . As R u s h i n g p o i n t s o u t , how w e l l t h e s e i n t e r d e p e n d e n c i e s work depends on t h e d e g r e e t o w h i c h t h e y a r e c o - o r d i n a t e d . He i d e n t i f i e s t h r e e d e v i c e s f o r a c h i e v i n g c o - o r d i n a t i o n : 1. STANDARDIZATION - e s t a b l i s h e s r o u t i n e s o r r u l e s w h i c h c r e a t e c o n s i s t e n c y w i t h t h o s e i n t h e i n t e r -d e p e n d e n t r e l a t i o n s h i p . I t assumes a s e t o f r u l e s i s i n t e r n a l l y c o n s i s t e n t a n d t h e s i t u a t i o n s i t i s a p p l i e d t o a r e r e l a t i v e l y s t a b l e and r e p e t i t i v e . ( S t a n d a r d i z a t i o n i s t h e f o r m o f c o o r d i n a t i o n t h a t Max Weber d i s c u s s e s w i t h r e s p e c t t o t h e b u r e a u -c r a t i c m o d e l ) . 2. CO-ORDINATION BY PLAN - e s t a b l i s h e s s c h e d u l e s f o r i n t e r d e p e n d e n t u n i t s t o meet and c o n s u l t . T h i s f o r m d o e s n o t r e q u i r e t h e same h i g h d e g r e e o f r o u t i n i z a -t i o n a n d i s t h e r e f o r e a p p r o p r i a t e f o r more d y n a m i c s i t u a t i o n s . 3. CO-ORDINATION BY MUTUAL ADJUSTMENT - b a s e d on t h e b a r g a i n i n g p r o c e s s o r , a s R u s h i n g s t a t e s , " c o o r d i n a -t i o n by f e e d b a c k " . T h i s f o r m r e q u i r e s n e g o t i a t i o n and t r a d e o f f s amongst t h e d i f f e r e n t ' b u r e a u s ' o f t h e o r g a n i z a t i o n . R u s h i n g s a n a l y s i s n o t o n l y s u g g e s t s t h a t i n t e r d e p e n d e n c e i s c r i t i c a l t o a n e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n a l f o r m b u t t h a t t h e r e a r e a l s o a number o f f o r m s f r o m w h i c h t o c h o o s e . V.A. Thompson (1961) makes two a s t u t e o b s e r v a t i o n s a b o u t i n t e r -d e p e n d e n c e w i t h i n o r g a n i z a t i o n s . Thompson n o t e s t h r e e d i s t i n c t 39 p a r r a l l e l s b e t w e e n t h e t h r e e t y p e s o f o f i n t e r d e p e n d e n c e and t h e t h r e e t y p e s o f c o o r d i n a t i o n t h a t R u s h i n g d e v e l o p e d : W i t h p o o l e d i n t e r d e p e n d e n c e , c o - o r d i n a t i o n by s t a n d a r d i z a t i o n i s a p p r o p r i a t e ; w i t h s e q u e n t i a l i n t e r d e p e n d e n c e , c o - o r d i n a t i o n by p l a n i s a p -p r o p r i a t e ; and w i t h r e c i p r o c a l i n t e r d e p e n d e n c e , c o - o r d i n a t i o n by m u t u a l a d j u s t m e n t i s c a l l e d f o r . (Thompson;1961;43) Thompsons f u r t h e r s u g g e s t s t h a t t h e t h r e e f o r m s o f c o - o r d -i n a t i o n i n t h e o r d e r i n t r o d u c e d a bove r e s u l t s i n i n c r e a s i n g l y h e a v i e r b u r d e n s o n c o m m u n i c a t i o n a nd d e c i s i o n - m a k i n g a n d , a s a r e s u l t , " T h e r e a r e v e r y r e a l c o s t s i n v o l v e d i n c o - o r d i n a t i o n . " (Thompson;1961;43) Thompson s t r e s s e d t h e r o l e o f i n t e r d e p e n d e n c e and c o - o r d i n a t i o n w i t h i n t h e b e u a c r a t i c o r g a n i z a t i o n . He f u r t h e r p o i n t s o u t t h a t n e g l e c t o f t h i s f a c t o r was a m a j o r s h o r t f a l l o f W e b e r s a n a l y s i s : What Weber d i d n o t r e a l i z e was t h e t e n d e n c y o f b u r e a u c r a c i e s t o grow due t o i n c r e a s i n g i n t e r -d e p e n d e n c i e s i n modern s o c i e t y a n d t h e n e e d f o r r u l e s t o g o v e r n t h o s e i n t e r d e p e n d e n c i e s . (Thompson;1961;23) F o r b e a u a c r a c i e s t o work e f f i c i e n t l y , a s Weber s u g g e s t e d , t h e p r i n c i p l e o f f i r m d i v i s i o n o f a u t h o r i t y a n d l i n e s o f r e s p o n s i b i l i t y a r e p a r a m o u n t . T h i s i s b e s t a c h i e v e d when a n o r g a n i z a t i o n r e m a i n s s t a b l e and p e r m a n e n t . However, i t i s i n e v i t a b l e t h a t g r o w t h w i l l o c c u r . To c o m p e n s a t e f o r g r o w t h , t h e above p r i n c i p l e s u g g e s t s a n e e d f o r f u r t h e r l e v e l s w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n a n d a n i n c r e a s i n g number o f s p e c i a l i z e d s u b u n i t s . As Thompson s u g g e s t s , " F o r g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n s a s a w h o l e , t h e r e s u l t i s p r o l i f e r a t i o n o f h i e r a r c h y . " (Thompson;1961;23) The symptoms o f " p r o l i f e r a t i o n o f h i e r a r c h y " a r e t h e common day 40 p r o b l e m s o f f r a g m e n t a t i o n , l a c k o f r e s p o n s i b i l i t y , n o n - c o m m u n i c a -t i o n , n o n - i n t e g r a t i o n , and a b s e n c e o f common g o a l s o r o u t c o m e s : Our p r e s e n t day u s e o f t h e t e r m [ b u r e a u c r a c y ] t o c o n n o t e an o v e r l y cumbersome and r u l e b o und s y s t e m h a s d e r i v e d f r o m some o f t h e s i d e e f f e c t s o f s u c h an o r g a n i z a t i o n . ( E d d y ; 1 9 8 1 ; 2 2 ) H e n c e , t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e b u r e a u c r a t i c f o r m o f o r g a n i z a t i o n may be s e l f l i m i t i n g and s e l f d e f e a t i n g s i n c e i t r e q u i r e s c o n t i n u a l r e o r g a n i z a t i o n t h a t i s r a r e l y a c h i e v e d i n t h e p u b l i c s e c t o r . Thompson c o n c l u d e s by s u g g e s t i n g a p a r a d o x b e t w e e n Webers t h e o r y o f b u r e a u c r a c y and t h e e m p i r i c a l e v i d e n c e : W h e reas b u r e a u c r a c y a r i s e s due t o demands f o r f a i r -n e s s and i m p a r t i a l i t y i n a d m i n i s t r a t i o n , w h i c h a r e a t t a i n e d t h r o u g h r u l e s and s t r i c t a c c o u n t a b i l i t y , g r o w t h o f b u r e a u c r a t i c s t r u c t u r e s r e s u l t s i n p r o -l i f e r a t i o n o f h i e r a r c h y and f r a g m e n t a t i o n o f t h e e n -v i r o n m e n t s u c h t h a t e f f e c t i v e n e s s may be s e l f - l i m i t i n g and p e r i o d i c r e o r g a n i z a t i o n i s n e e d e d t o r e s t o r e t h e e n v i r o n m e n t - o r g a n i z a t i o n c o r r e s p o n d e n c e . (V.A.Thompson;1961;41) B u r e a u c r a c i e s c a n be a n e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e and p r o c e s s p r o v i d e d t h e i r e n v i r o n m e n t i s s t a b l e and u n c h a n g i n g . H owever, t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n t y p i c a l l y i s s l o w t o r e a c t t o c h a n g e s w i t h i n i t s e n v i r o n m e n t s i n c e b u r e a u c r a c i e s u s u a l l y l a c k t h e f e e d b a c k m e c h a n i s m s t o s i g n a l t h e r e q u i r e d c h a n g e s . M o r e o v e r , p u b l i c o r g a n i z a t i o n s t y p i c a l l y o p e r a t e a s t h o u g h t h e y a r e a c l o s e d s y s t e m w h i c h c a n i g n o r e e n v i r o n m e n t a l c h a n g e . The f o l l o w i n g s e c t i o n e x a m i n e s i n g r e a t e r d e t a i l , t h e compo-n e n t s o f t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n . P a r t 2. O r g a n i z a t i o n a l Components T h e r e i s g r o w i n g e v i d e n c e t h a t a p u b l i c o r g a n i z a t i o n ' s a b i l i t y 41 t o a c h i e v e i t s g o a l s i s d i r e c t l y r e l a t e d t o t h e c o m p o n e n t s t h a t make up t h a t o r g a n i z a t i o n . ( L a w e r e n c e and L o r c h ; 1 9 6 7 , M i l e s and Snow;1978) The e x i s t e n c e o r mandate o f a p u b l i c o r g a n i z a t i o n i s b a s e d on a s e t o f g o a l s a nd o b j e c t i v e s . The g o a l s a r e o p e r a t i o n -a l i z e d by t h e p r o c e s e s w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n w h i c h i n t u r n a f f e c t s t h e s t r u c t u r e a nd s t r a t e g i e s u s e d t o a c h i e v e i t s o b j e c t -i v e s . The o r g a n i z a t i o n i s f u r t h e r s h a p e d by t h e e n v i r o n m e n t ( i . e . s o c i a l , p o l i t i c a l , a n d e c o n o m i c c o n d i t i o n s ) w i t h i n w h i c h i t o p e r a t e s . T h i s s e c t i o n e x a m i n e s t h e f o u r g e n e r i c c o m p o n e n t s o f t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n ; s t r u c t u r e , p r o c e s s , s t r a t e g y , and t h e e n v i r o n m e n t w h i c h d e t e r m i n e i t s e f f e c t i v e n e s s . 1. S t r u c t u r e An o r g a n i z a t i o n s s t r u c t u r e c a n be d e f i n e d a s , " t h e d e s i g n o f an o r g a n i z a t i o n t h r o u g h w h i c h t h e e n t e r p r i s e ( c o r p o r a t i o n ) i s a d m i n i s t e r e d . " ( C h a n d l e r ; 1 9 6 2 ; 1 4 ) G a l a b r a i t h a nd N a t h a n s o n d e f i n e s t r u c t u r e a s : " . . . t h e s e g m e n t a t i o n o f work i n t o r o l e s , t h e r e c o m b i n i n g o f r o l e s i n t o d e p a r t m e n t s o r d i v i -s i o n s a r o u n d f u n c t i o n s and t h e d i s t r i b u t i o n o f power a c r o s s t h i s r o l e s t r u c t u r e . ( G a l b r a i t h a nd N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 5 ) H e n c e , t h e r e a r e two f u n d a m e n t a l a s p e c t s t o s t r u c t u r e , t h e l i n e s o f a u t h o r i t y a nd c o m m u n i c a t i o n b e t w e e n d i f f e r e n t a d m i n i s -t r a t i v e c o m p o n e n t s and t h e i n f o r m a t i o n and d a t a t h a t f l o w t h r o u g h t h e s e l i n e s o f c o m m u n i c a t i o n and a u t h o r i t y . T h e r e a r e s e v e r a l r e a d i l y i d e n t i f i a b l e s t r u c t u r a l t y p e s : A. C e n t r a l i z e d O r g a n i z a t i o n - w h e r e b y p o w e r , a u t h o r i t y , and r e s p o b s i b i l i t y i s c o n c e n t r a t e d a t t h e t o p o f t h e o r g a n i -42 z a t i o n . B. D e c e n t r a l i z e d O r g a n i z a t i o n - power and d e c i s i o n - m a k i n g i s f o u n d w i t h i n t h e l o w e r l e v e l s o f t h e o r g a n i z a t i o n a n d r e s p o n s i b i l i t y i s s h a r e d . C. F u n c t i o n a l O r g a n i z a t i o n - u s u a l l y more c e n t r a l i z e d , h o w e v e r , d e p a r t m e n t s a r e s p e c i a l i z e d a n d a r r a n g e d by f u n c t i o n s u c h a s , t r a n s p o r t a t i o n , l a n d - u s e , e n g i n e e r i n g , and f i n a n c e . D. M u l t i - D i v i s o n a l O r g a n i z a t i o n - g e n e r a l l y more d e c e n t -r a l i z e d t h a n t h e f u n c t i o n a l o r g a n i z a t i o n b e c a u s e t h e d e p a r t m e n t s a r e f u r t h e r s e p a r a t e d a c c o r d i n g t o p o l i c y a r e a s . E. M a t r i x O r g a n i z a t i o n - r e f l e c t s b o t h a f u n c t i o n a l and p o l i c y o r i e n t e d a p p r o a c h w h i c h , i n t h e o r y o p t i m i z e s i n t e g r a t i o n w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n . Weber's b u r e a u c r a t i c s t r u c t u r e p r e s e n t e d e a r l i e r , e x e m p l i f i e s s t r u c t u r a l f u n c t i o n a l i s m . T h a t i s , e a c h d e p a r t m e n t , d i v i s i o n , o r s e c t i o n , h a s a d i f f e r e n t a n d s p e c i f i c t a s k t o p e r f o r m f o r t h e a d m i n i s t r a t i o n t o a c h i e v e i t s g o a l s . Eddy d e s c r i b e s t h e c h a r a c -t e r i s t i c s a s s o c i a t e d w i t h s u c h a s t r u c t u r a l t y p e : 1. P e r m e a b l e b o u n d a r i e s - t h a t i s , a c c e s s i b i l t y f r o m o u t s i d e s o u r c e s , p r e s s u r e s , a n d i n f l u e n c e s . 2. S e p a r a t i o n a n d p o o r c o m m u n i c a t i o n b e t w e e n d e p a r t m e n t s . 3. D i v e r s i t y o f f u n c t i o n s . 4. I n f l u e n c e o f b o a r d s , c o m m i s s i o n s , and o t h e r r e g u l a t o r y a g e n c i e s . 5. I n c r e a s i n g s i z e a n d c o m p l e x i t y . 6. G e o g r a p h i c a l d i s p e r s i o n . ( E d d y ; 1 9 8 1 ; 1 0 1 ) 43 The b u r e a u c r a t i c s t r u c t u r e i s t h e t r a d i t i o n a l a n d mo s t common means o f o r g a n i z i n g w i t h i n t h e p u b l i c s e c t o r . M o s t m e t r o p o l i t a n g o v e r n m e n t s have o r g a n i z e d t h e i r a d m i n s t r a t i o n s a r o u n d s p e c i f i c f u n c t i o n s s u c h a s p l a n n i n g , e n g i n e e r i n g , t r a n s p o r t a t i o n , e t c . E a c h h a s s p e c i f i c t a s k s t o p e r f o r m i n o r d e r t o a c h i e v e t h e o r g a n -i z a t i o n s o v e r a l l g o a l s and o b j e c t i v e s . H o w e v e r , a s I w i l l a r g u e l a t e r i n t h i s t h e s i s , many o f t o d a y s i s s u e s a n d p r o j e c t s ( s u c h as l i g h t r a i l t r a n s i t ) do n o t " f i t " i n t o one s p e c i f i c d e p a r t m e n t n o r i s t h e r e a f o r m a l o r l e g i t i m a t e means o f h a n d l i n g t h e s e i s s u e s i n t h e p r e s e n t s t r u c t u r e s o f m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s . Eddy a r g u e s t h a t g o v e r n m e n t s t r u c t u r e s a r e n o t a l w a y s c r e a t e d f o r e f f e c t i v e o r e f f i c i e n t a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s : I n t h e p u b l i c a r e n a , s t r u c t u r e s a r e s o m e t i m e s c r e a t e d f o r r e a s o n s o t h e r t h a n l e g i t i m a t e f u n c -t i o n a l n e e d s . V i s i b i l i t y t o v o t e r s , t h e n e e d t o e x e r t g r e a t e r c o n t r o l o v e r a c e r t a i n u n i t , o r p r e s s u r e t o s e t up a p o l i t i c i a n s p e t p r o j e c t may a l s o be b e h i n d s t r u c t u r a l c h a n g e s . ( E d d y ; 1 9 8 1 ; 1 0 2 ) As a r e s u l t , g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s a r e p a r t i c u l a r l y s u s c e p t i b l e t o h a v i n g t h e i r s t r u c t u r e s c r i t i c i z e d . S u c h c r i t i c i s m s i n c l u d e t h e i n f a m o u s " r e d t a p e " , t h e m u l t i p l e l e v e l s o f g o v e r n m e n t , t h e " p o l i t i c s " o f t h e s y s t e m , and t h e l a c k o f c o m m u n i c a t i o n : F o r one t h i n g , t h e s t r u c t u r e and t h o s e who i n h a b i t t h e h i g h e r l e v e l s o f t h e h i e r a r c h y a r e c l e a r l y v i s i b l e . . . t o o few p e o p l e a r e a s s i g n e d t o a g i v e n p r o b l e m a r e a , i t may a p p e a r , o r t o o many, o r t h e r u l e s a n d p r o c e d u r e s have n o t b e e n u p d a t e d t o f i t new c i r c u m s t a n c e s . . . I n a d d i t i o n , t h e p r o b l e m may be made more d i f f i c u l t by p o l i t i c a l d e c i s i o n m a k e r s who mandate t h e s t r u c t u r e s b u t d o n ' t have t o r u n them. ( E d d y ; 1 9 8 1 ; 7 4 ) 44 P e r h a p s t h e most t e l l i n g c r i t i c i s m o f t h e b u r e a u c r a t i c s t r u c t u r e i s i t s u n w i l l i n g n e s s t o c h a n g e : o n c e y o u do c r e a t e a s t r u c t u r e , i t i s e x t r e m e l y d i f f i c u l t t o c h a n g e b e c a u s e i t t e n d s t o d e v -e l o p i t s own d e p e n d e n t c o n s t i t u e n c y o f s u p p o r t e r s who b e n e f i t f r o m i t s e x i s t e n c e . ( E d d y ; 1 9 8 1 ; 1 0 2 ) C h a n d l e r (1962) t h e o r i z e d t h a t o r g a n i z a t i o n s do n o t c h a n g e t h e i r s t r u c t u r e s u n t i l t h e y a r e p r o v o k e d by i n e f f i c i e n c y t o do s o , " i n p a r t , t h i s i s b e c a u s e t h e f o r i r t u l a t o r o f s t r a t e g i e s i s r a r e l y t h e c r e a t o r o f o r g a n i z a t i o n s . " ( C h a n d l e r ; 1 9 6 2 ; 1 4 ) As a r e s u l t , much o f w hat g o e s on i n t e r n a l l y i s due t o t h e d y n a m i c s o r ' p r o c e s s ' o f t h e o r g a n i z a t i o n s s y s t e m . 2. P r o c e s s P r o c e s s c a n be d e f i n e d a s : The d i r e c t i o n and f r e q u e n c y o f work and i n f o r m a t i o n f l o w s l i n k i n g t h e d i f f e r e n -t i a l r o l e s w i t h i n and b e t w e e n d e p a r t -m ents o f t h e c o m p l e x o r g a n i z a t i o n . ( G a l b r a i t h and N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 5 ) H e n c e , p r o c e s s i s t h e i n t e r a c t i o n , b o t h f o r m a l and i n f o r m a l , b e t w e e n i n t e r n a l and e x t e r n a l f o r c e s t h a t a f f e c t t h e p e r f o r m a n c e o f t h e o r g a n i z a t i o n . P r o c e s s i n c l u d e s ; r e s o u r c e a l l o c a t i o n , i n f o r m a t i o n s y s t e m s , c r o s s - d e p a r t m e n t a l l i n e s o f c o m m u n i c a t i o n , and p e r s o n n n e l f a c t o r s s u c h a s l e a d e r s h i p , c a r e e r p a t h s , and c o m p e n s a t i o n s y s t e m s . ( G a l b r a i t h and N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ) O r g a n i z a t i o n s u n d e r t a k e a m y r i a d o f a c t i v i t i e s i n a l l o c a t i n g t h e i r r e s o u r c e s . I n t h e p u b l i c s e c t o r , t h e s e a c t i v i t i e s a r e u s u a l l y l a b e l e d a s b u d g e t i n g and p l a n n i n g p r o c e s s e s . G a l b r a i t h and N a t h a n s o n a r g u e t h a t most o f t h e r e s e a r c h on r e s o u r c e a l l o c a t i o n i s o f a g e n e r a l d e s c r i p t i v e n a t u r e : 45 Although a great deal of scho lar ly a t tent ion has been devoted to methods of a l l o c a t i n g resources r a t i o n a l l y from an economic viewpoint, much less at tent ion has been given to examining the dec is ions as organizat iona l and p o l i t i c a l processes. (Galbraith and Nathanson;1978;77) Wiesbord (1981) argues the most important "helpful mechanism" i n the organizat iona l process i s co -ord inat ion . Co-ordinat ion l inks and orders the a c t i v i t i e s of people and tasks into a l o g i c a l r a t i o n a l sequence in order to produce the des ired out-come. Poor co -ord inat ion re su l t s i n people working at cross or dual purposes, wasted motion and energy, lack of adequte informa-t i o n , and u l t imate ly organizat iona l i n e f f i c i e n c y and i n e f f e c t i v e -ness. Poor mechanisms within pub l i c organizat ions include red tape, ine f fec t ive or unproductive meetings, and a r b i t r a r y or outdated r u l e s , s t ra teg i e s , and s tructures . Information systems and l i n e s of communication are c r u c i a l within the bureaucrat ic form of organizat ion due to the high interdependence amongst the d i v i s i o n s or departments that are created. Be they formal or informal , r e la t ionsh ips are the d i r e c t source of communication and information exchange with in the organizat ion . Weisbord further maintains that leadership plays a s i g n i f i c a n t ro le wi th in the organizat ions process. It i s e s s e n t i a l to have a leader who monitors these components and ensures that they are in balance and funct ioning proper ly . This involves b u i l d i n g co-operat ion, t r u s t , and reso lv ing c o n f l i c t s i n order to maintain the coordinative measures required to ensure the process runs as e f f i c i e n t l y and e f f e c t i v e l y as poss ib l e . In the publ i c municipal organizat ion leadership may involve 46 b o t h c o u n c i l and s e n i o r l e v e l s o f t h e a d m i n i s t r a t i o n . A c r i t i c a l r o l e o f l e a d e r s h i p i s m o n i t o r i n g and a d a p t i n g t o c h a n g e s i n t h e e n v i r o n m e n t t h r o u g h c o n t i n u a l e v a l u a t i o n o f t h e o r g a n i z a t i o n s p e r f o r m a n c e . ' T h e r e a r e b o t h f o r m a l a n d i n f o r m a l m e c h a n i s m s t h a t i n f l u e n c e t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n a l p r o c e s s . F o r m a l m e chanisms i n c l u d e p o l i c i e s a n d l e g i s l a t i o n w h i c h a r e o f f i c i a l l y e n d o r s e d by a u t h o r -i t i e s a t a l l l e v e l s o f g o v e r n m e n t and c a n n o t be c h a n g e d e x c e p t t h r o u g h c e r t a i n p r e s c r i b e d ways ( i . e . r e s o l u t i o n o f c o u n c i l , p l e b i s c i t e , p r o v i n c i a l o r f e d e r a l l e g i s l a t i o n ) . I n f o r m a l m e chanisms i n c l u d e how p o l i c i e s a r e p e r c e i v e d a n d i n t e r p r e t e d and how t h e y a r e a p p l i e d i n p r a c t i c e . T h i s i s a c r i t i c a l a r e a o f c o n c e r n s i n c e a p o l i c y s t a t e m e n t may be i n t e r p r e t e d t h r e e o r f o u r d i f f e r e n t t i m e s f r o m one d e p a r t m e n t t o t h e n e x t a s w e l l a s w i t h i n e a c h d e p a r t m e n t . F i n a l l y , i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e l i t e r a t u r e on o r g a n i z a t i o n a l p r o c e s s h a s g i v e n l i t t l e a t t e n t i o n t o m a t c h i n g v a r i a t i o n s i n t h e s e s y s t e m s w i t h v a r i a t i o n s i n s t r a t e g y and s t r u c t u r e . ( G a l b r a i t h and N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ) The d i r e c t c o n s e q u e n c e o f t h i s l a c k o f a t t e n t i o n r e s u l t s i n o r g a n i z a t i o n a l i n e f f e c t i v e n e s s : When t h e s e a r e n o t c o n g r u e n t , o r g a n i z a t i o n a l members show f r u s t r a t i o n w h i c h may be a f u n c t i o n o f t h e i r i n a b i l i t y t o meet p e r s o n a l n e e d s , s a t i s f y t h e i r e x -p e c t a t i o n s , o r u t i l i z e t h e i r s k i l l s . The f r u s t r a t i o n s may a l s o be a f u n c t i o n o f t h e i r i n a b i l i t y t o g e t t h e j o b done e a s i l y and e f f i c i e n t l y . ( B e e r ; 1 9 8 0 ; 5 ) 3. S t r a t e g y S t r a t e g y c a n be d e f i n e d a s : 47 . . . a s p e c i f i c a c t i o n u s u a l l y b u t n o t a l w a y s a c c o m p a n i e d by t h e d e v e l o p m e n t o f r e s o u r c e s t o a c h i e v e an o b j e c t i v e d e c i d e d u p o n i n s t r a t e g i c p l a n n i n g . ( G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 4 ) Hence s t r a t e g y i s t h e o p e r a t i o n a l t o o l i n f u l f i l l i n g a d e s i r e d g o a l o r s e t o f g o a l s . As w e l l s u c h d e s i g n v a r i a b l e s a s t h e e n v i r o n m e n t , m e chanisms f o r c o - o r d i n a t i o n , and l i n e s o f a u t h o r i t y h a ve a p r o n o u n c e d e f f e c t on t h e e f f e c t i v e n e s s o f a c h o s e n s t r a t e g y and u l t i m a t e l y i n c h o o s i n g an e f f e c t i v e s t r a t e g y . C h a n d l e r (1962) t h e o r i z e d t h a t o r g a n i z a t i o n s do n o t c h a n g e t h e i r s t r u c t u r e s u n t i l t h e y a r e p r o v o k e d by i n e f f i c i e n c y t o do s o w h i c h i s u s u a l l y t h e r e s u l t o f a n i n c o r r e c t o r i m p r o p e r l y u s e d s t r a t e g y . G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n m a i n t a i n t h a t i n c o m p a r i s o n t o s t r u c t u r e and p r o c e s s , s t r a t e g i e s a r e t y p i c a l l y t h e f i r s t c o mponent o f t h e o r g a n i z a t i o n t o be a d j u s t e d s i n c e t h e y r e q u i r e t h e l e a s t amount o f e f f o r t and r a r e l y e f f e c t t h e s t a t u s q u o . H o wever, i n n o v a t i o n s s u c h a s l i g h t r a i l t r a n s i t c r e a t e new a d m i n i s t r a t i v e p r o b l e m s w h i c h r e q u i r e a new r e o r g a n i z e d s t r u c t u r e and p r o c e s s . T h i s s e c o n d p h a s e o f c h a n g e i s o f t e n n e v e r a c h i e v e d , and a s a r e s u l t , t h e new s t r a t e g y may be i n e f f e c t i v e . Thompson (1967) h a s a t t e m p t e d t o m o d e l t h i s c a u s a l r e l a t i o n s h i p t h r o u g h w h a t he d e s c r i b e s a s t h e " A n a l y t i c a l R e d u c t i o n M a t r i x " . Thompson a r g u e s t h a t d e c i s i o n s o r s t r a t e g i e s c a n be v i e w e d a s h a v i n g two d i m e n s i o n s ; 1. B e l i e f a b o u t c a u s e / e f f e c t r e l a t i o n s h i p s . 2. P r e f e r e n c e r e g a r d i n g c e r t a i n o u t c o m e s . T h e s e d i m e n s i o n s c a n be d e p i c t e d a s shown i n f i g u r e 12. 48 F i g u r e 11 GOALS CERTAIN UNCERTAIN CERTAIN A B STRATEGY UNCERTAIN c D S o u r c e : Thompson; O r g a n i z a t i o n i n A c t i o n ; 1 9 6 7 . Where g o a l s a r e c l e a r a n d t h e means o f a c h i e v i n g t h o s e g o a l s a r e c l e a r , c e l l A, o r a c o n c e p t u a l d e c i s i o n s t r a t e g y i s a p p r o p r i a t e . T h i s i s t h e g o a l o f m o s t o r g a n i z a t i o n s s i n c e r i s k a n d u n c e r t a i n t y i s k e p t t o a minimum. I n c e l l B, t h e g o a l s a r e u n c e r t a i n a n d t h e r e f o r e a c o m p r o m i s e s t r a t e g y i s r e q u i r e d . Where t h e g o a l s a r e known, a s i n c e l l C, b u t t h e means o f a c h i e v i n g t h o s e g o a l s i s u n c e r t a i n , i t i s n e c e s -s a r y t o u s e p r o f e s s i o n a l j u d g e m e n t . F i n a l l y , when e v e r y t h i n g i s u n c e r t a i n , a s i n c e l l D, a n i n s p i r a t i o n a l s t r a t e g y i s r e q u i r e d t o a c h i e v e r e s u l t s . Thompson s u g g e s t s t h a t i n n o v a t i o n s ( e . g . l i g h t r a p i d t r a n s i t ) t e n d t o f a l l i n i t i a l l y i n t o c e l l D. T h i s i s a r e s u l t o f t h e r i s k a n d u n c e r t a i n t y i n h e r e n t i n a n i n n o v a t i o n and i t s a s s o c i a t e d i m p a c t s i n t h e e n v i r o n m e n t a n d t h e o r g a n i z a t i o n . As more i n f o r m a t i o n a b o u t t h e i m p a c t s and o u t c o m e s a r e g a t h e r e d , t h e s t r a t e g y c h a n g e s a nd moves t h r o u g h t h e a p p r o p r i a t e c e l l b l o c k s . H o wever, t h i s o r d e r l y s e q u e n c e d o e s n o t o f t e n o c c u r 49 i n p r a c t i c e . The p o l i t i c a l s y s t e m h a s a t e n d e n c y t o p u s h i n n o v a t i o n s i n t o c e l l A , a t t e m p t i n g t o a n a l y z e c o m p a r a b l e d a t a and t h e r e f o r e j u s t i f y i t s c h o i c e . The demand f o r a c c u r a t e a n a l y t i c a l d a t a t o b a c k t h e d e c i s i o n p u s h e s t h e d e b a t e f r o m t h e p o l i t i c i a n s t o t h e a d m i n i s t r a t i o n w h e r e p r o f e s s i o n a l k n o w l e d g e g o e s u n c h a l l e n g e d . T h i s n e e d f o r s u c c e s s and r e s u l t s e f f e c t i v e l y i n h i b i t s t h e o r g a n i z a t i o n f r o m a d j u s t m e n t t o t h e i n n o v a t i o n : The a n a l y t i c a l r e d u c t i o n a s a f u r t h e r c o n s e q -u e n c e l e e d s t o t h e l i m i t a t i o n a n d o f t e n t h e r e j e c t i o n o f r e s t r u c t u r i n g o r r e v o l u t i o n a r y i d e a s . F i r s t , t h e a n a l y s i s i s done by s o - c a l l e d e x p e r t s who a r e u s u a l l y p a r t o f t h e s u b s y s t e m t h a t b e n e f i t s f r o m t h e e x i s t i n g p a r a d i g m . S e c o n d , t h e a n a l y t i c a l m e t h o d s u s e d by t h e e x p e r t s a r e l i k e l y t o be a p p r o p r i a t e t o t h e e x i s t i n g p a r a d i g m and p r e v e n t s a p r o p e r a n a l y s i s o f t h e new p r o p o s a l . (Thompson;1967;280) F u r t h e r t o Thompson's p a r a d i g m o f s t r a t e g i c c h o i c e and p e r f o r m a n c e i s t h e t e n d e n c y f o r t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n s t o have a m u l t i p l i c i t y o f s t r a t e g i e s , e a c h t h e r e s p o n s i b i l i t y o f a d i f f e r e n t d e p a r t m e n t o r d e p a r t m e n t s . F o r a n o v e r a l l c o r p o r a t e s t r a t e g y t o be e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t e d , t h e r e f o r e r e q u i r e s m echanisms t o c o n t r o l , p r i o r i z e , a n d c o - o r d i n a t e t h e a c t i v i t i e s w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n . M o r e o v e r , t h e k e y t o a n e f f e c t i v e s t r a t e g y f o r a p u b l i c o r g a n i z a t i o n i s i t s c o n g r u e n c e w i t h t h e o r g a n i z a t i o n s e x t e r n a l e n v i r o n m e n t . 4. The E n v i r o n m e n t James D. Thompson s t a t e s i n h i s book O r g a n i z a t i o n s i n A c t i o n t h a t o r g a n i z a t i o n s b o t h s h a p e a n d a r e s h a p e d by t h e i r e n v i r o n -m e n t s . E n v i r o n m e n t c a n be d e f i n e d a s , "The e x t e r n a l c o n d i t i o n s 50 w i t h w h i c h t h e o r g a n i z a t i o n must d e a l w i t h . " ( B e e r ; 1 9 8 0 ; 5 ) T h e r e a r e two p r i m a r y f o r m s o f e n v i r o n m e n t , t h e d y n a m i c and t h e s t a b l e e n v i r o n m e n t . The d y n a m i c e n v i r o n m e n t i s c o n s t a n t l y c h a n g i n g r e s u l t i n g r e s u l t i n g i n a h i g h d e g r e e o f u n c e r t a i n t y and r i s k a s s o c i a t e d w i t h t h e o r g a n i z a t i o n s c o m p o n e n t s ( i . e . s t r u c t u r e , s t r a t e g y a nd p r o c e s s ) . The s t a b l e e n v i r o n m e n t , on t h e o t h e r h a n d , i s c o n t i n u a l , g r a d u a l , a nd t h u s more p r e d i c t a b l e . (Thompson;1967) The c r i t i c a l p r o b l e m i n t h e e x a m i n a t i o n o f p u b l i c o r g a n i z a t i o n s i s t h e u n c e r t a i n t y a s s o c i a t e d w i t h i t s e n v i r o n m e n t . I n f a c t , o f t h e f o u r o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s , t h e e n v i r o n m e n t i s p e r h a p s t h e most d i f f i c u l t t o e v a l u a t e a n d m o n i t o r . I t i n c l u d e s s u c h i n t a n g i b l e f a c t o r s a s p o l i t i c a l d e c i s i o n s b y o t h e r l e v e l s o f g o v e r n m e n t , l o b b y i n g ; f i n a n c i n g , e c o n o m i c a n d s o c i a l c o n d i t i o n s , e t c . , a l l o f w h i c h c o n t r i b u t e t o t h e r i s k a n d u n c e r t a i n t y . A s e c o n d i m p o r t a n t c o n c e p t c o n c e r n i n g t h e e n v i r o n m e n t i s t h a t o f o p e n v s . c l o s e d s y s t e m s a s f o r m u l a t e d by V.A. Thompson i n 1961. The o p e n s y s t e m v i e w f o c u s e s on t h e e n v i r o n m e n t w i t h i n w h i c h i t must o p e r a t e : The o p e n , n a t u r a l , o r o r g a n i c s y s t e m i s v i e w e d a s c o m p l e x , s u b j e c t t o i n p u t s f r o m t h e e n v i r o n -ment, and p o s s i b l y u n p r e d i c t a b l e . (Thompson;1961;26) H e n c e , t h e o r g a n i z a t i o n w h i c h u t i l i z e s t h e o p e n s y s t e m v i e w d r a w s f r o m i t s e n v i r o n m e n t when f o r m u l a t i n g i t s s t r u c t u r e , p r o c e s s , a n d s t r a t e g i e s . I t i s o f t e n a p p l i e d when e n v i r o n m e n t s a r e t h r e a t e n i n g o r u n c e r t a i n . The c l o s e d s y s t e m n e u t r a l i z e s o r o t h e r w i s e d i s r e g a r d s t h e e f f e c t o f t h e e x t e r n a l e n v i r o n m e n t u p on i t s p e r f o r m a n c e : 51 The c l o s e d o r m e c h a n i s t i c s e t t i n g i s one w h e r e b e h a v i o r i s programmed i n a d v a n c e , t h e e n v i r o n -ment i n t r u d e s m i n i m a l l y and i s n e u t r a l i z e d when i t d o e s , and a modicum o f t e c h n i c a l r a t i o n a l i t y p r e v a i l s . (Thompson;1961;26) By u s i n g a s y s t e m s a p p r o a c h i n d i s c u s s i n g a n o r g a n i z a t i o n s e n v i r o n m e n t , Thompson d e v e l o p s two m o d e l s t h a t d e p i c t t h e o r g a n -i z a t i o n / e n v i r o n m e n t r e l a t i o n s h i p , t h e c a u s a l m o d e l and t h e f e e d b a c k m o d e l . The c a u s a l m o d e l s u g g e s t s t h a t t h e e n v i r o n m e n t s h a p e s t h e o r g a n i z a t i o n s g o a l s , w h i c h i n t u r n r e s u l t s i n a f o r m a l p a t t e r n o r s t r u c t u r e . The r e s u l t i s a c a u s a l p a t h b e t w e e n t h e s t r u c t u r e o f an o r g a n i z a t i o n a n d i t s g o a l s . H e n c e , t h e o r g a n i z a t i o n r e q u i r e s a s h i f t o r c h a n g e i n t h e e n v i r o n m e n t b e f o r e t h e r e c a n be a s h i f t i n t h e g o a l s a n d u l t i m a t e l y t h e s t r u c t u r e . The f e e d b a c k m o d e l a l s o s u g g e s t s t h a t t h e e n v i r o n m e n t s h a p e s t h e o r g a n i z a t i o n s g o a l s w h i c h i n t u r n g i v e s r i s e t o a c e r t a i n s t r u c t u r e . H o wever, t h e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e i s a d a p t a b l e i n o r d e r t o m a i n t a i n p e r f o r m a n c e o r a t t a i n i t s g o a l s . T h e r e f o r e c h a n g e s may o c c u r i r r e s p e c t i v e o f c h a n g e s i n t h e e n v i r o n m e n t . (Thompson;1961) Weber's b u r e a u c r a t i c m o d e l d i s c u s s e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r i s t y p i c a l o f t h e " c l o s e d " s y s t e m a p p r o a c h . He s a y s v e r y l i t t l e a b o u t how e x t e r n a l f o r c e s a f f e c t o r g a n i z a t i o n s and how t h e s e f o r c e s s h o u l d be i n c o r p o r a t e d . M o r e o v e r , t h e t y p i c a l p u b l i c o r g a n i z a t i o n a d o p t s t h e " c l o s e d " s y s t e m v i e w s i n c e i t f a v o r s t h e s t a t u s quo a n d t e n d s t o a v o i d c h a n g e . H e n c e , t h e e n v i r o n m e n t h a s a t r e m e n d o u s i m p a c t on t h e c a u s e -e f f e c t r e l a t i o n s h i p w i t h i n t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n . I n f a c t , 52 B e e r d e f i n e s o r g a n i z a t i o n a l e f f e c t i v e n e s s a s , "... t h e e x t e n t o f f i t b e t w e e n t h e o r g a n i z a t i o n ' s e n v i r o n m e n t and a l l t h e i n t e r n a l c o m p o n e n t s o f t h e s o c i a l s y s t e m . " ( B e e r ; 1 9 8 0 ; 3 9 ) B e e r f u r t h e r s u g g e s t s t h a t t h e more c o n g r u i t y t h a t e x i s t s b e t w e e n t h e i n t e r n a l c o m p o n e n t s o f t h e o r g a n i z a t i o n a nd t h e e n v i r o n m e n t , t h e more l i k e l y i t i s t h a t any c h a n g e s i n t h e e n v i r o n m e n t w i l l be f a v o r a b l e t o t h e o r g a n i z a t i o n . I t i s n o t s u p r i s i n g t h a t B e e r c o n c l u d e s t h a t a d a p t a t i o n , f l e x i b i l i t y , and m e c h a n i s m s f o r c o - o r d i n a t i o n a r e c r u c i a l t o a n e f f i c i e n t , e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n . H e n c e , t h e v a r i a b l e s w h i c h may be r e g a r d e d a s t h e m o s t i m p o r t a n t t o t h e u l t i m a t e s u c c e s s o f t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n a r e t h e m e c h a n i s m s f o r i n t e g r a t i o n and t h e p r o c e s s o f f i t . 5. I n t e g r a t i o n i n O r g a n i z a t i o n s C h a n d l e r ' s r e s e a r c h i n 1962 on s t r a t e g y a nd s t r u c t u r e s u g g e s t s t h a t a s o r g a n i z a t i o n s c h a n g e t h e i r s t r a t e g i e s ( i . e . t o c o p e w i t h i n n o v a t i o n s s u c h a s l i g h t r a p i d t r a n s i t ) , new a d m i n i s t r a t i v e p r o b l e m s a r i s e t h a t a r e s o l v e d when t h e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e i s r e f a s h i o n e d t o f i t t h e new s t r a t e g y . C h a n d l e r m a i n - t a i n s t h a t r e d e s i g n i n g i s n e c e s s a r y s i n c e e a c h s t r u c t u r e r e q u i r e s a c e r t a i n s e t o f p r o c e s s e s t h a t must a l s o f i t w i t h t h e s e l e c t e d s t r a t e g y . He c o n c l u d e s by s t a t i n g t h a t a l t e r n a t i v e o r g a n i z a t i o n -a l f o r m s make a d i f f e r e n c e . The u n d e r l y i n g theme t h r o u g h o u t C h a n d l e r s work and t h a t o f o t h e r s (Thompson; 1967, B e e r ; 1 9 8 0 ) i s t h e d e g r e e t o w h i c h t h e d e s i g n v a r i a b l e s ( i . e . s t r a t e g y , s t r u c t u r e , p r o c e s s ) a r e i n t e g r a t e d w i t h t h e e n v i r o n m e n t : 53 The m o s t e f f e c t i v e f i r m s a r e t h o s e t h a t d i f f e r -e n t i a t e t h e i r f u n c t i o n s t o t h e e x t e n t n e e d e d t o a d a p t t o f u n c t i o n a l s u b - e n v i r o n m e n t s , w h i l e s i m u l t a n e o u s l y f i n d i n g m e c h a n i s m s t o i n t e g r a t e t h e s e d i f f e r e n t i a t e d f u n c t i o n s . ( G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 7 5 ) H e n c e , t h e means o f d e a l i n g w i t h i s s u e s r e l a t e d t o o v e r a l l c o r p o r a t e p e r f o r m a n c e a r e t h e i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s o f c o -o r d i n a t i o n . F o r i n s t a n c e , a l t h o u g h t h e a d m i n i s t r a t i o n o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n a r e d i s t i n c t i n m o s t l a r g e r c i t i e s i n C a n a d a , and a t t i m e s i n d e p e n d e n t o f one a n o t h e r , i n t e g r a t i v e m e c h anisms c a n p r o v i d e t h e means f o r a c o - o r d i n a t e d a p p r o a c h t o l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g . I n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s r a n g e f r o m t h e i n f o r m a l s p o n t a n e o u s m e e t i n g t o e l a b o r a t e m a t r i x s t r u c t u r e s . The k e y t o c h o o s i n g w h i c h m echanisms w i l l be t h e m o s t e f f e c t i v e f o r t h e s i t u a t i o n c a n be b a s e d on a n a n a l y t i c a l , r a t i o n a l , d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s . T h i s r e s u l t s i n f i r s t i d e n t i f y i n g t h e p r o c e s s e s , r e l a t i n g them t o a g i v e n s t r u c t u r e t h e r e b y i d e n t i f y i n g c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h d i f f e r e n t p r o c e s s e s s h o u l d be c h o s e n i n o r d e r t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t a g i v e n s t r a t e g y . T h e r e a r e t h r e e p r i n c i p l e f o r m s o f i n t e g r a t i o n ; p r o c e s s - o r i e n t e d , s t r u c t u r a l - o r i e n t e d , and s t r a t e g i c - o r i e n t e d . 1 . P r o c e s s - o r i e n t e d I n t e g r a t i o n O r g a n i z a t i o n s have d e v e l o p e d a number o f m e c h a n i s m s t o i n t e g r a t e a c t i v i t i e s . L a w e r e n c e and L o r s c h (1967) w e r e among t h e f i r s t t o e x a m i n e i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s and t h e i r r o l e w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n . They d e t e r m i n e d t h a t f o r a f i r m t o be e f f e c t i v e , two p r o c e s s e s w e r e r e q u i r e d : 54 A. F u n c t i o n a l d i f f e r e n t i a t i o n . B. Mechanisms to i n t e g r a t e the d i f f e r e n t i a t e d f u n c t i o n s . They developed a l i s t o f s p e c i f i c p r o c e s s - o r i e n t e d menchanisms used to enhance i n t e r d e p a r t m e n t a l c o - o r d i n a t i o n : H i e r a r c h y of A u t h o r i t y Rules Goal S e t t i n g D i r e c t Contact Interdepartmental L i a s o n Roles Temporary Task Forces Permanent Teams I n t e g r a t i n g Roles I n t e g r a t i n g Departments In the b u r e a u c r a t i c model/Hierarchy of A u t h o r i t y i s the p r i n c i p l e mechanism used to r e s o l v e i n t e r d e p a r t m e n t a l concerns. Issues, problems, s t r a t e g i e s , e t c . are r e f e r r e d upwards to a common s u p e r i o r who oversees a l l departments a f f e c t e d by the s i t u a t i o n . R u l e s o r procedure, i s s u b s t i t u t e d f o r h i e r a r c h y when the problem a r i s e s more f r e q u e n t l y . Goals are a more permanent means of ad d r e s s i n g o r g a n i z a t i o n a l problems and are e s t a b l i s h e d by way of the p l a n n i n g p r o c e s s . E x c e p t i o n s to the g o a l s and r u l e s are r e f e r r e d to the h i e r a r c h y or r e s o l v e d on the spot by D i r e c t Contact between the a f f e c t e d departments. These f i r s t f our mechanisms are the most commonly used forms of i n t e g r a t i o n i n todays p u b l i c o r g a n i z a t i o n . The remaining forms, i n t e r d e p a r t m e n t a l l i a s o n r o l e s , temporary task f o r c e s , permanent teams, i n t e g r a t i n g r o l e s and i n t e g r a t i n g departments, u s u a l l y occur under c o n d i t i o n s of d i v e r s i t y , u n c e r t a i n t y , or when the u s u a l i n t e g r a t i v e mechanisms f a i l t o r e s o l v e the p r o b l e m . ( G a l b r a i t h and Nathanson;1978) O r g a n i z a t i o n s s e l e c t from the l i s t those mechanisms t h a t w i l l 55 p e r m i t them t o i m p l e m e n t t h e i r s t r a t e g y . The s e l e c t i o n , h o w e v e r , i s n o t random, c h o i c e makes a d i f f e r e n c e : The l i s t o f c o o r d i n a t i v e m e c h a n i s m s i s an o r d e r e d l i s t . E a c h s t e p d o w n t h e l i s t r e p -r e s e n t s t h e commitment t o a more c o m p l i -c a t e d a n d more e x p e n s i v e m e c h a n i s m f o r c o o r d i n a t i o n . [ G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 6 6 ] N o r m a l l y , m e c h a n i s m s a t t h e b o t t o m o f t h e l i s t a r e a d d e d r a t h e r t h a n s u b s t i t u t e d f o r m e c h a n i s m s a t t h e t o p . M o r e o v e r , a n i n n o v a -t i o n o r new t e c h n o l o g y , s u c h a s l i g h t r a p i d t r a n s i t w i l l a l s o a f f e c t c h o i c e : The h i g h e r t h e l e v e l o f t e c h n o l o g y a nd u n -c e r t a i n t y , t h e more t h e h i e r a r c h y n e e d s t o b u t t r e s s e d w i t h c r o s s - d e p a r t m e n t a l c o o r d -i n a t i v e m e c h a n i s m s . T h e r e f o r e , t h o s e o r g -a n i z a t i o n s p u r s u i n g s t r a t e g i e s c h a r a c t e r -i z e d b y i n t e r d e p a r t m e n t a l a c t i v i t y , h i g h u n c e r t a i n t y , a n d h i g h d i v e r s i t y , w i l l s e l e c t m e c h anisms f u r t h e r down t h e l i s t t h a n t h o s e o r g a n i z a t i o n s p u r s u i n g s t r a t e g i e s c h a r a c -t e r i z e d by l o w u n c e r t a i n t y a n d d i v e r s i t y . [ G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 6 7 ] Some d e p a r t m e n t s r e q u i r e more m e c h a n i s m s f o r i n t e g r a t i o n t h a n o t h e r s d e p e n d i n g upon t h e i r r e l a t i o n s h i p w i t h o t h e r d e p a r t m e n t s , t h e i r e n v i r o n m e n t , t h e d e g r e e o r l e v e l o f u n c e r t a i n t y , t h e l e v e l o f t e c h n o l o g y , t h e e x i s t i n g s t r a t e g i e s , a n d t h e t y p e o f s t r u c t u r e . H owever, e v e n t h e most c o s t l y o r c o m p l e x f o r m s o f i n t e g r a t i o n a r e o f t e n a more e f f i c i e n t a n d e f f e c t i v e means o f a c h i e v i n g a n o r g a n i z a t i o n s s t r a t e g y : I n t e g r a t i n g r o l e s r e p r e s e n t s one o f t h e p r i n c i p l e means w i t h w h i c h t o i m p l e m e n t d i v e r s i f i c a t i o n s t r a t e g i e s w i t h o u t f u l l s c a l e r e o r g a n i z a t i o n . [ G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 6 8 ] 2. S t r a t e g i c - o r i e n t e d I n t e g r a t i o n As s t a t e d i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r , t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t 56 o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n c a n o n l y o c c u r i n t h e p r e s e n c e o f o t h e r f a v o r a b l e c o n d i t i o n s s u c h a s : • S u p p o r t i v e l o c a l l a n d - u s e p o l i c i e s . • D e v e l o p m e n t i n c e n t i v e s . • A v a i l a b i l i t y o f d e v e l o p a b l e l a n d . •A g o o d i n v e s t m e n t c l i m a t e . •The s o c i a l and p h y s i c a l c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e a r e a . • E a s e o f l a n d a s s e m b l y •Community s u p p o r t f o r t h e p r o j e c t . ( K n i g h t ; 1 9 8 0 ) G o v e r n m e n t s h a v e c o n s i d e r a b l e i n f l u e n c e o v e r t h e above c o n d i t i o n s t h r o u g h t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s and t h e p l a n s and p r o g r a m s t h e y e s t a b l i s h . H e n c e , s u c h i n s t r u m e n t s a s t h e G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n , a r e a r e d e v e l o p m e n t p l a n s and l o c a l l a n d - u s e b y -l a w s , must i n c o r p o r a t e p o l i c i e s and s t r a t e g i e s t o a t t a i n t h e a b ove f a v o r a b l e c o n d i t i o n s . One o f t h e p r i m a r y t o o l s f o r a c c o m p l i s h i n g t h i s o b j e c t i v e i s t h e u s e o f J o i n t D e v e l o p m e n t . D o n a l d E. P r i e s t i n h i s book t i t l e d J o i n t D e v e l o p m e n t : M a k i n g  t h e R e a l E s t a t e - T r a n s i t C o n n e c t i o n (1979) e x a m i n e s i n d e t a i l t h e t h e o r e t i c a l and p r a c t i c a l u s e s o f j o i n t d e v e l o p m e n t a d j a c e n t t o r a p i d t r a n s i t s t a t i o n s . The b o o k s p r i m a r y o b j e c t i v e i s t o t r a n s l a t e t h e c o n c e p t o f j o i n t d e v e l o p m e n t i n t o p r o j e c t s t h a t a r e p r a c t i c a l and s u c c e s s f u l . The s t u d y i s c e n t e r e d on s e v e r a l c a s e s t u d i e s i n c l u d i n g ; P h i l a d e l p h i a , W a s h i n g t o n D . C , M o n t r e a l , B o s t o n , a n d T o r o n t o . P r i e s t d e f i n e s j o i n t d e v e l o p m e n t a s : R e a l e s t a t e d e v e l o p m e n t t h a t i s c l o s e l y l i n k e d t o p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e s and s t a t i o n f a c i l i t i e s a n d r e l i e s t o a c o n s i d e r a b l e e x t e n t 57 on t h e m a r k e t and l o c a t i o n a l a d v a n t a g e s p r o v i d e d by t h e t r a n s i t f a c i l i t y . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; 1 ) S u c h d e v e l o p m e n t o f t e n r e q u i r e s c l o s e c o - o r d i n a t i o n b e t w e e n p u b l i c s e c t o r a g e n c i e s a n d p r i v a t e d e v e l o p e r s . E x a m p l e s where j o i n t d e v e l o p m e n t c a n be u t i l i z e d i n c l u d e s ; t h e u s e o f a i r r i g h t s , g r o u n d l e a s e s , c o - o r d i n a t e d d e s i g n e f f o r t s , p r o j e c t c o n s t r u c t i o n , s h a r e d a c c e s s f a c i l i t i e s , a n d o p e r a t i n g a r r a n g e -m e n t s . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ) As P r i e s t p o i n t s o u t , t r a n s i t p l a n n i n g must be s e n s i t i v e t o t h e way r o u t e a l i g n m e n t , s t a t i o n l o c a t i o n , a n d a c c e s s a r r a n g e m e n t s w i l l a f f e c t j o i n t d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l : F o r e x a m p l e , a s t a t i o n e n t r a n c e p l a c e d o n a p a r c e l t h a t m e e t s r e q u i r e m e n t s f o r r e d e v e l o p m e n t ( f o r e x a m p l e , h a v i n g s u f f i c i e n t s i z e , c l e a r o w n e r s h i p , good m a r k e t c o n d i t i o n s , a nd b e i n g u n d e r u t i l i z e d ) i s much more l i k e l y t o e n c o u r a g e j o i n t d e v e l o p m e n t t h a n a s t a t i o n e n t r a n c e l o c a t e d on a s i t e h a v i n g a p o o r c o n f i g u r a t i o n , c l o u d e d t i t l e , a n d e n g i n e e r -p r o b l e m s . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; 5 ) B a s e d o n t h e c a s e s t u d y e x p e r i e n c e s , P r i e s t i d e n t i f i e s f o u r r e l a t e d a s p e c t s t o j o i n t d e v e l o p m e n t : 1. C o - o r d i n a t i o n o f Z o n i n g a nd L a n d - u s e P l a n n i n g 2. S t a t i o n l o c a t i o n a nd A c c e s s 3. I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t s 4. P u b l i c L a n d A s s e m b l y 1. C o - o r d i n a t i o n o f Z o n i n g a nd L a n d - u s e P l a n n i n g P r i e s t i d e n t i f i e s two l e v e l s o f p l a n n i n g w h e r e c o - o r d i n a t i o n i s r e q u i r e d ; r e g i o n a l p l a n n i n g and s i t e s p e c i f i c p l a n n i n g . On a r e g i o n a l l e v e l , many c i t i e s h ave i d e n t i f i e d t r a n s i t f a c i l i t i e s a s a m e c h a n i s m i n a c h i e v i n g t h e i r d e s i r e d g r o w t h s t r a t e g y : On a r e g i o n a l l e v e l , j o i n t d e v e l o p m e n t o f f e r s o p p o r t u n i t i e s t o e n c o u r a g e h i g h e r d e n s i t y i n t h e s t r u c t u r e o f m e t r o p o l i t a n a r e a s , b u t o n l y i f t r a n s i t 58 r o u t e a l i g n m e n t s a n d s t a t i o n l o c a t i o n s a r e c o - o r d i n a t e d w i t h a m e t r o p o l i t a n p o l i c y w h i c h s u p p o r t s g r o w t h management g o a l s t h r o u g h z o n i n g , i n f r a s t r u c t u r e p r o c e d u r e s , a n d o t h e r p u b l i c d e c i s i o n s . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 , 6 ) The a d v a n t a g e s o f s u c h a g r o w t h s t r a t e g y i n c l u d e , l a n d c o n s e r v a -t i o n , r e d u c t i o n s i n a u t o t r a v e l a n d t i m e , more e c o n o m i c i n f r a -s t r u c t u r e , and g r e a t e r r e a l i z a t i o n o f r e d e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t i e s . The c a s e s t u d i e s t h a t P r i e s t e x a m i n e d c o n f i r m t h i s a p p r o a c h . Where r e g i o n a l g r o w t h p o l i c i e s c a l l e d f o r t h e c o n c e n t r a t i o n o f new d e v e l o p m e n t i n h i g h - d e n s i t y c o r r i d o r s a n d n o d e s and had t h e n e c e s s a r y z o n i n g a n d l a n d - u s e p o l i c i e s i n p l a c e , s u c h a s i n T o r o n t o a nd M o n t r e a l , u r b a n d e v e l o p m e n t a nd r e d e v e l o p m e n t h a s o c c u r e d a l o n g i t s t r a n s i t c o r r i d o r . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ) However, i n c a s e s s u c h a s BART i n San F r a n c i s c o w here t h e i r i s p o o r r e g i o n a l c o - o r d i n a t i o n , t h e r e h a s b e e n l i t t l e p u b l i c o r p r i v a t e i n v e s t m e n t : T h i s f r a g m e n t a t i o n o f m e t r o p o l i t a n g r o w t h d e c i s i o n s w i l l r e d u c e , a t l e a s t i n t h e s h o r t r u n , t h e m e t r o s y s t e m s a b i l i t y t o h e l p c r e a t e a more e f f i c i e n t m e t r o p o l i t a n l a n d - u s e p a t t e r n . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; 1 8 3 ) The s e c o n d c r u c i a l l e v e l o f p l a n n i n g i s s i t e s p e c i f i c w h ere s t r a t e g i e s f o r d e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t i e s a t t r a n s i t s t a t i o n s a r e e s s e n t i a l . S u c h s t r a t e g i e s s h o u l d p e r m i t t h e u s e o f a i r r i g h t s a n d g r o u n d l e a s e s , on p u b l i c l y owned l a n d s , j o i n t v e n t u r e d e v e l o p m e n t s , c o - o r d i n a t e d d e s i g n e f f o r t s , a n d m i x e d - u s e and h i g h d e n s i t y d e v e l o p m e n t . The t i m i n g o f l a n d - u s e c h a n g e s i s a s c r u c i a l a s t h e s t r a t e g i e s a n d p l a n n i n g i n p l a c e : 59 I f d i f f i c u l t i e s i n s i t e d e v e l o p m e n t c a n be d e t e c t e d e a r l y e n o u g h , r o u t e s a nd s t a t i o n s i t e s c a n be r e -a l i g n e d t o a r e a s w h e r e j o i n t d e v e l o p m e n t i s more l i k e l y t o o c c u r . M o r e o v e r , w h e r e t h e i r i s c e r t a i n t y o f p e r f o r m a n c e and t h e z o n i n g i s i n p l a c e , p r i v a t e d e v e l o p e r s a r e more l i k e l y t o j u s t i f y i n v o l v e m e n t . The k e y i s t o c o n s i d e r z o n i n g a nd d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l d u r i n g t h e l o c a t i o n a nd d e s i g n d e c i s i o n - m a k i n g s t a g e . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; 1 8 4 ) 2. S t a t i o n L o c a t i o n a nd A c c e s s S t a t i o n l o c a t i o n s a nd a c c e s s h a s a d i r e c t a f f e c t o n ; t h e c o s t o f j o i n t d e v e l o p m e n t , t h e c o s t - s h a r i n g o f c o n s t r u c t i o n , t h e c o n -f i g u r a t i o n o f d e v e l o p m e n t , and t h e c o m m e r c i a l v a l u e o f t h e p r o j e c t . T h i s i s p a r t i c u l a r l y e v i d e n t i n t h e l o c a t i o n o f downtown s t a t i o n s : G e n e r a l l y , t h e c l o s e r t h e s p a c i n g o f s t a t i o n s i n t h e c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t ( CBD), t h e more e f f e c t i v e t h e t r a n s i t s y s t e m i s i n p r o v i d i n g g o o d i n t e r n a l c i r c u l a t i o n . T h i s i n t u r n h a s a p o s i t i v e i n f l u e n c e on r e a l e s t a t e d e v e l o p m e n t and on t h e e f f i c i e n t f u n c t i o n i n g o f t h e d o w n t o w n . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; 7 ) The l o c a t i o n o f s t a t i o n a c c e s s a l s o a f f e c t s t h e p o t e n t i a l f o r j o i n t d e v e l o p m e n t : To p r o m o t e j o i n t d e v e l o p m e n t and a n e f f i c i e n t t r a n s i t s y s t e m , e n t r a n c e s s h o u l d be p l a c e d u p o n s i t e s w i t h s t r o n g e x i s t i n g u s e s o r r e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l . ( P r i e s t l 9 7 9 ; 7) 3. I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t s S i n c e t h e p u b l i c s e c t o r i s d i r e c t l y r e s p o n s i b l e f o r l i g h t r a p i d t r a n s i t , i t h a s a c r u c i a l r o l e t o p l a y w i t h r e s p e c t t o t h e s u c c e s s o f j o i n t d e v e l o p m e n t : The i m p o r t a n t r o l e p l a y e d by t h e p u b l i c s e c t o r i s t h a t o f a c o - o r d i n a t o r o f t h e t r a n s i t a n d r e a l e s t a t e d e v -e l o p m e n t e f f o r t s . To f u n c t i o n s u c c e s s f u l l y , t h e p u b l i c s e c t o r s h o u l d p o s s e s s t h e n e c e s s a r y l e g a l a u t h o r i t y a n d t h e a p p r o p r i a t e p r o f e s s i o n a l r e s o u r c e s t o c o p e w i t h 60 j o i n t d e v e l o p m e n t i s s u e s a n d c h a l l e n g e s . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; 7 ) Key a g e n c i e s t h a t may i n f l u e n c e t h e p e f o r m a n c e o f j o i n t d e v e l o p -ment a r e ; t h e t r a n s p o r t a t i o n d e p a r t m e n t , p l a n n i n g d e p a r t m e n t , p u b l i c w o r k s d e p a r t m e n t , t r a n s i t a u t h o r i t y , a n d l a n d d e v e l o p m e n t a u t h o r i t y . P r i e s t s u g g e s t s t h a t t h e i d e a l i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e -ment w o u l d be t o c o n s o l i d a t e t h e s e g r o u p s i n t o one p u b l i c e n t i t y w h i c h he r e f e r s t o a s t h e ' d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n ' . S u c h a n e n t i t y w o u l d be r e s p o n s i b l e f o r p l a n n i n g , c o - o r d i n a t -i n g , and i m p l e m e n t i n g r e a l e s t a t e d e v e l o p m e n t a l o n g t r a n s i t c o r r i d o r s a n d w o u l d i n c l u d e c o n t r o l o v e r l a n d - u s e s a nd p o w e r s o f l a n d a s s e m b l y a nd d e v e l o p m e n t . P r i e s t i d e n t i f i e s t h e f o l l o w i n g s p e c i f i c r e s p o n s i b i l i t i e s a n d r e s o u r c e s t h a t t h i s d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n w o u l d p o s s e s s : • P e r s o n n e l w i t h e x p e r i e n c e i n r e a l e s t a t e a n d u r b a n d e v e l o p m e n t . •The f i n a n c i a l c a p a b i l i t y t o r e c e i v e g r a n t s , a n d a c q u i r e a n d s e l l l a n d . •The a u t h o r i t y t o e n t e r i n t o a g r e e m e n t s and c o n t r a c t u a l a r r a n g e m e n t s . •The a u t h o r i t y t o a l t e r z o n i n g d e s i g n a t i o n s . •The a u t h o r i t y t o o f f e r i n c e n t i v e s s u c h a s ; t a x w r i t e - o f f s , d e n s i t y b o n u s e s , a n d l a n d c o s t w r i t e - d o w n s . •The a u t h o r i t y a n d a b i l i t y t o e f f e c t a n d e n f o r c e i n t e r g o v e r n m e n t a l a n d i n t e r a g e n c y c o - o r d i n a t i o n . W h i l e s u c h an a r r a n g e m e n t may have t h e g r e a t e s t p o t e n t i a l f o r a c h i e v i n g j o i n t d e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t i e s , t h e r e a r e c o s t s a s s o c i a t e d w i t h s u c c e s s : •The d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n d o e s n o t e l i m i n a t e t h e n e e d f o r 6 1 the e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l arrangements t h a t must manage and de v e l o p t h e t r a n s p o r t a t i o n system and l a n d - u s e s o u t s i d e the j u r i s d i c t i o n o f t h e r a p i d t r a n s i t c o r r i d o r and t h e r e f o r e r e s u l t s i n a d u p l i c a t i o n o f manpower, c o s t s , and ' b e a u c r a c y 1 . • P r o v i n c i a l and l o c a l governments may be u n w i l l i n g t o endorse so much autonomy f o r a s i n g l e e n t i t y . 4. Land A c q u i s i t i o n P o l i c i e s Land a c q u i s i t i o n i s an i n t e g r a l p a r t o f t h e p l a n n i n g f o r j o i n t development. T h e r e f o r e p o l i c i e s s h o u l d be d e v e l o p e d which a l l o w f o r ; t h e complete t a k i n g o f p a r c e l s , the placement o f e n t r a n c e s i n d i f f i c u l t assembly s i t u a t i o n s , the encouragement o f l a n d assembly by the p r i v a t e s e c t o r . P r i e s t i d e n t i f i e s f o u r a r e s where the p u b l i c s e c t o r s h o u l d be i n v o l v e d : • D u r i n g t h e p l a n n i n g p r o c e s s , t r a n s i t a u t h o r i t i e s s h o u l d a n a l y z e t h e a r e a s around proposed s t a t i o n s and c o n s i d e r u s i n g l a n d a c q u i s i t i o n t o a v o i d j o i n t development assembly problems. •When t a k i n g p r o p e r t y , p l a n n e r s s h o u l d c o n s i d e r complete r a t h e r t h a n p a r t i a l t a k i n g s o f p r o p e r t y . •Where p o s s i b l e , o f f i c i a l s s h o u l d l o c a t e s t a t i o n e n t r a n c e s on s i t e s w i t h s i m p l e o w n e r ship p a t t e r n s and a v o i d d i f f i c u l t assembly s i t u a t i o n s . •When the t r a n s i t a u t h o r i t y cannot a f f e c t the l a n d assembly q u e s t i o n , l o c a l governments or a g e n c i e s s h o u l d be encouraged t o a i d i n a c q u i s i t i o n . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; 1 9 3 ) To summarize, j o i n t development i s a s p e c i f i c s t r a t e g i c t o o l 62 t h a t p e r m i t s a n d r e a l i z e s t h e p o t e n t i a l o f r a p i d t r a n s i t s t a t i o n d e v e l o p m e n t a n d , i n some i n s t a n c e s c a n a c h i e v e a number o f o v e r a l l g r o w t h o b j e c t i v e s o f t h e c o m m u n i t y : J o i n t d e v e l o p m e n t p r o j e c t s c a n be s u c c e s s f u l a nd c a n make m a j o r c o n t r i b u t i o n s i n t e r m s o f u r b a n a m e n i t i e s and e f f i c i e n t a n d c o - o r d i n a t e d u s e o f p u b l i c a nd p r i v a t e r e s o u r c e s . I n f a c t , j o i n t d e v e l o p m e n t c o u l d be one o f t h e m o s t p r o m i s i n g f o r m s o f p u b l i c / p r i v a t e c o o p e r a t i o n i n t h e d e v e l o p m e n t f i e l d b e c a u s e o f t h e s t r o n g l o g i c b e h i n d l i n k i n g t r a n s i t w i t h r e a l e s t a t e d e v e l o p m e n t . ( P r i e s t ; 1 9 7 9 ; v i i ) 3. S t r u c t u r e - O r i e n t e d I n t e g r a t i o n The r a n g e o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s w h i c h o r g a n i z a t i o n s c a n manage u n c e r t a i n t y a nd new t e c h n o l o g i e s s u g g e s t s t h a t t h e r e a r e a number o f t r a n s i t i o n a l p h a s e s i n m a i n t a i n i n g e f f e c t i v e n e s s w i t h i n t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n . As G a l b r a i t h a nd N a t h a n s o n p o i n t o u t , e a c h s t e p down t h e l i s t o f p r o c e s s - o r i e n t e d m e c h a n i s m s r e p r e s e n t s a s t e p t o w a r d s a more p r o d u c t [ o r p r o j e c t ] o r i e n t e d s t r u c t u r e . I n o t h e r w o r d s , i f a n i n n o v a t i o n o r new t e c h n o l o g y i s s o i n f l u e n t i a l t h a t i t i m p a c t s v i r t u a l l y a l l a s p e c t s o f t h e o r g a n i z a t i o n , t h e o r g a n i z a t i o n may f i n d i t more a d v a n t a g e o u s t o o r i e n t i t s e l f a r o u n d t h e t e c h n o l o g y r a t h e r t h a n r e t a i n i n g a f u n c t i o n a l a p p r o a c h t o l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g . As t h e f o l l o w i n g m o d e l p o i n t s o u t , t h e c h a n g e f r o m d e p a r t m e n t a l - o r i e n t e d t o p r o j e c t - o r i e n t e d s t r u c t u r e c a n be an e v o l u t i o n a r y p r o c e s s . 63 F i g u r e 12 PRODUCT INFLUENCE IN DECISION MAKING ' '2 3 FUNCTIONAL INFLUENCE IN DECISION MAKING FUNCTIONAL ORGANIZATION MATRIX ORGANIZATION PRODUCT ORGANIZATION A. (^FUNCTIONAL AUTHORITY STRUCTURE-H-j^^0*^^^—PRODUCT AUTHORITY STRUCTURE—] 8 H PRODUCT TASK FORCES •)« FUNCTIONAL TASK FORCES ~H H PRODUCT TEAMS »J« FUNCTIONAL TEAMS •) -PRODUCT MANAGERS—^FUNCTIONAL MANAGERS-^ DEPARTMENTS FUNCTIONAL DEPARTMENTS C L-FUNCTIONAl REPORTING.^, DUAL INFORMATION AND RFPORTiNG I REPORTING J 1 SYSTEM I SYSTEM ~ SYSTEM " S o u r c e : G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; S t r a t e g y I m p l e m e n t a t i o n :  The R o l e o f S t r u c t u r e a n d P r o c e s s ; 1 9 7 8 . G e n e r a l l y s p e a k i n g , i n c r e a s i n g i n t e r d e p e n d e n c e among d e p a r t -m e n t s f a v o r s a more p r o j e c t o r i e n t e d a p p r o a c h w h e r e a s i n - p e n d e n t d e p a r t m e n t s f a v o r s a f u n c t i o n a l o r i e n t a t i o n . However, t h e s i z e o f t h e " b u r e a u c r a c y " i s a q u a l i f y i n g f a c t o r . ( G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ) . The l a r g e r t h e o r g a n i z a t i o n , t h e more l i k e l y t h e e s t a b l i s h m e n t o f i n d e p e n d e n t d e p a r t m e n t s w h e r e a s t h e s m a l l e r t h e o r g a n i z a t i o n , t h e more l i k e l i h o o d o f i n t e g r a t i n g d e p a r t m e n t s . L o n g e v i t y o f t h e i n n o v a t i v e t e c h n o l o g y i s a n o t h e r c r u c i a l f a c t o r : The l o n g e r t h e l i f e c y c l e o f t h e p r o d u c t [ p r o j e c t ] , t h e more l i k e l y i t i s t h a t a s e l f - c o n t a i n e d d i v i s i o n w i l l be c r e a t e d . [ G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ; 7 2 ] F a c t o r s t h a t f a v o r a p r o j e c t - o r i e n t e d o r g a n i z a t i o n . 1 . I n n o v a t i v e T e c h n o l o g i c a l i n t r o d u c t i o n s . 2 . I n c r e a s i n g i n t e r d e p e n d e n c e amongst o r g a n i z a t i o n s . 3 . D i v e r s i t y o f s p e c i a l n e e d s . F a c t o r s t h a t f a v o r a f u n c t i o n a l , d e p a r t m e n t a l o r g a n i z a t i o n . 1 . E c o n o m i e s o f s c a l e w h i c h m i t i g a t e s b r e a k i n g d e p a r t m e n t s up and d i s t r i b u t i n g t h e p a r t s amongst s p e c i f i c p r o j e c t o f f i c e s . 64 2. The s t a t u s q u o . As s t a t e d e a r l i e r , t h e b u r e a u c r a t i c s t r u c t u r e e x e m p l f i e s s t r u c t u r a l f u n c t i o n a l i s m . ( E d d y ; 1 9 8 1 ; 7 3 ) T h a t i s , e a c h d e p a r t m e n t , d i v i s i o n , o r s e c t i o n h a s a d i f f e r e n t t a s k t o p r e f o r m f o r t h e o r g a n i z a t i o n t o a c h i e v e i t s g o a l s a n d o b j e c t i v e s . H e n c e , t h e d e p a r t m e n t s have a t e n d e n c y t o be s p e c i a l i z e d a n d a r r a n g e d by f u n c t i o n s u c h a s p l a n n i n g , t r a n s p o r t a t i o n , p a r k s a n d r e c r e a t i o n , e n g i n e e r i n g , e t c . The p o i n t a t w h i c h t h e d e p a r t m e n t a n d p r o j e c t o f f i c e a r e o f e q u a l i m p o r t a n c e i s c a l l e d t h e m a t r i x o r g a n i z a t i o n . S u c h a n o r g a n i z a t i o n e s t a b l i s h e s two l i n e s o f a u t h o r i t y , t h e d e p a r t m e n t a l and t h e p r o j e c t . B o t h a r e o f e q u a l i m p o r t a n c e t o t h e p e r f o r m a n c e o f t h e o r g a n i z a t i o n . The f o l l o w i n g d i a g r a m i l l u s t r a t e s t h i s r e l a t i o n s h i p i n a t y p i c a l p u b l i c o r g a n i z a t i o n . F i g u r e 13 DEPARTMENTS PLANNING TRANSPORTATION FINANCE, PARKS ENGINEERING PROJECT OFFICES TRANSIT HOUSING COMMERCIAL/ etc T h i s s t r u c t u r e c r e a t e s m u l t i p l e s o u r c e s o f d i v e r s i t y , e a c h one h a v i n g e q u a l i m p o r t a n c e . ( G a l b r a i t h a n d N a t h a n s o n ) Management o f t h e o r g a n i z a t i o n i s h a n d l e d t h r o u g h team p r o c e s s e s a n d j o i n t r e s p o n s i b i l i t y . The most e x t e n s i v e a n d c r i t i c a l c h a n g e o c c u r s i n t h e r o l e o f t h e c h i e f e x e c u t i v e o f f i c e r , o r c i t y manager whose m a j o r r o l e i s t h a t o f f a c i l i t a t o r a n d c o - o r d i n a t o r . The m a t r i x o r g a n i z a t i o n i s a l s o r e f e r r e d t o i n t h e l i t e r a t u r e 65 a s ' p o l y c e n t r i c 1 ( B o s c h k e n ; 1 9 8 2 ) o r n o n - h i e r a r c h i c a l ( E d d y ; 1 9 8 1 ) . B o s c h k e n r e g a r d s t h i s o r g a n i z a t i o n a l f o r m a s a n i n t e r g o v e r n m e n t a l s t r u c t u r e o f s p e c i a l i z e d j u r i s d i c t i o n s w h i c h "... u t i l i z e s an i n t e r d e p e n d e n t b u t n o n h i e r a r c h i c a l n e t w o r k o f i n t e r e s t - a n d - k n o w l e d g e - s p e c i f i c a g e n c i e s . " ( B o s c h k e n ; 1 9 8 2 ; 1 2 ) The p r o c e s s i n t h i s o r g a n i z a t i o n a l f o r m e m p h a s i z e s ' m u t u a l a d j u s t m e n t ' : M i x e s o f t h e s e a g e n c i e s a r e c o n s e q u e n t l y d r a w n t o g e t h e r a r o u n d s p e c i f i c l a n d u s e p r o p o s a l s o r i s s u e s a s i n t e r d e p e n d e n t d e c i s i o n - m a k i n g u n i t s . ( B o s c h k e n ; 1 9 8 2 ; 1 1 4 ) B o s c h k e n s u g g e s t s t h a t t h e p o l y c e n t r i c [ m a t r i x ] f o r m o f o r g a n i z a t i o n i s i d e a l l y s u i t e d t o t o d a y s p u b l i c b u r e a u c r a c y : W i t h i n c o m p l e t e a u t h o r i t y o v e r any p r o p o s a l o r i s s u e , i n d i v i d u a l a g e n c i e s h a v e a n e e d f o r o n g o i n g and p r e d i c t a b l e i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s i n o r d e r t o c a r r y o u t t h e i r i n d -i v i d u a l s t a t u t o r y r e s p o n s i b i l i t e s . ( B o s c h k e n ; 1 9 8 2 ; 1 3 ) However, a s B o s c h k e n a s t u t e l y p o i n t s o u t , t h e r e i s a c o s t a s s o c i a t e d w i t h t h i s s t r u c t u r a l f o r m : The n o n h i e r a r c h i c a l a p p r o a c h i n c u r s a d i f -f e r e n t s e t o f c o s t s f r o m t h e u n i t a r y h e i r -a r c h y . Where t h e l a t t e r r u n s t h e r i s k o f u n d e r r e p r e s e n t a t i o n , j u d g e m e n t a l e r r o r , and o v e r s i g h t , c o n c u r r e n t [ p o l y c e n t r i c ] g o v e r n -ment h a s t h e p r o b l e m o f more c o s t l y f o r m s o f i n t e g r a t i n g d i f f e r e n t a g e n c y p e r s p e c t i v e s and m a n d a t e s . N e v e r t h e l e s s , t h e i n c e n t i v e f o r s u c h a s y s t e m t o c o o r d i n a t e a n d o p e r a t e e f f i c i e n t l y s t e m s f r o m t h e i n t e r d e p e n d e n c y o f j u r i s d i c t i o n s and t h e power o f r e c i p r o c a l r e v i e w among p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s . ( B o s c h k e n ; 1 9 8 2 ; 1 2 ) The m a t r i x f o r m i s c e r t a i n l y n o t t h e u l t i m a t e f o r m o f s t r u c t u r e f o r i n t e g r a t i n g s p e c i f i c t a s k s o r p r o j e c t s , R a t h e r , i t s h o u l d be r e g a r d e d i n t h e c o n t e x t o f w h a t t h e c o r p o r a t i o n i s a t t e m p t i n g t o 66 a c h i e v e . I t s h o u l d be a d o p t e d when c o n d i t i o n s w a r r a n t and d i s c a r d e d when c o n d i t i o n s a r e n o t f a v o r a b l e . The s t r u c t u r e a d o p t e d . However, i t i s u n r e a l i s t i c t o c o n s i d e r f u l l s c a l e r e -o r g a n i z a t i o n a s a v i a b l e a l t e r n a t i v e . As Eddy p o i n t s o u t , t h e i n e r t i a o f t h e s t a t u s q u o , t h e c o s t o f r e o r g a n i z a t i o n , and t h e u n c e r t a i n t y a s s o c i a t e d w i t h new t e c h n o l o g y t e n d s t o m a i n t a i n t r a d i t i o n a l b u r e a u c r a t i c s t r u c t u r e . I n f a c t , Eddy s u g g e s t s t h a t t h e b u r e a u c r a t i c s t r u c t u r e i s t h e o n l y f o r m o f o r g a n i z a t i o n t h a t we know o f f o r m a n a g i n g l a r g e c o m p l e x s y s t e m s : We may t i n k e r w i t h t h e s t r u c t u r e i n v a r i o u s ways i n o r d e r t o i m p r o v e p e r f o r m a n c e . F o r e x a m p l e , we may c u t o u t some o f l e v e l s t o make i t f l a t t e r i n o r d e r t o s p e e d up r e s p o n s e t i m e f r o m t h e b o t t o m t o t h e t o p [a more h o r i z o n t a l o r g a n i z a t i o n ] . Or we may r e o r g a n i z e by m o v i n g t h e b o x e s [ u n i t s ] a r o u n d f r o m one a r e a t o a n o t h e r i n o r d e r t o a c h i e v e b e t t e r c o o r d i n a t i o n o r c o n t r o l . Or we may a s s i g n f e w e r u n i t s o r p e o p l e t o a g i v e n o f f i c i a l i n o r d e r t o a l l o w f o r more d i r e c t s u p e r v i s i o n [ n a r r o w i n g t h e s p a n o f c o n t r o l ] . Or we may e v e n i n s t i t u t e a p a r t i c i p a t i o n p r o g r a m i n w h i c h a more d e m o c r a t i c d e c i s i o n -m a k i n g p r o c e s s t a k e s p l a c e . B u t , u n d e r a l l t h e s e v a r i a t i o n s t h e o r g a n i z a t i o n i s s t i l l a h i e r a r c h i c a l b u r e a u c r a c y . [ E d d y ; 1 9 8 1 ; 7 4 ] The q u e s t i o n t h e n r a i s e d i s when d o e s t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n n e s s e c i t a t e o r g a n i z a t i o n a l c h a n g e . The f o l l o w i n g s e c t i o n e x a m i n e s t h e LRT t e c h n o l o g y a n d i t s i m p a c t o n t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n . 3. The I m p a c t o f LRT on t h e I n s t i t u t i o n a l Framework T e c h n o l o g y c a n be d e f i n e d a s ; "A t e c h n i c a l method o f a c h i e v i n g a p r a c t i c a l p u r p o s e , t h e t o t a l i t y o f t h e means e m p l o y e d t o p r o v i d e o b j e c t s n e c e s s a r y f o r human s u s t e n a n c e a nd c o m f o r t . " [ W e b s t e r s D i c t i o n a r y ; 1 9 7 9 ] . 67 I n h e r book I n n o v a t i o n a nd P u b l i c P o l i c y , B u r k e a r g u e s t h a t t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n g e n e r a t e s c o n f l i c t b e c a u s e i t e n h a n c e s some v a l u e s a nd damages o t h e r s : T e c h n o l o g y c a n n e v e r be s o c i a l l y n e u t r a l ; i t i n e v i t a b l y b r i n g s d i s a d v a n t a g e s a n d c o s t s a s w e l l a s new o p p o r t u n i t i e s a n d b e n e f i t s . I t o p e n s c h o i c e s a nd i m p o s e s c o n s t r a i n t s . I n a l m o s t a l l c a s e s , t h e p o l i t i c a l , s o c i a l , a n d e c o n -o m i c c o n s e q u e n c e s o f t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n t e n d t o f a l l d i f f e r e n t i a l l y on v a r i o u s g r o u p s . [ B u r k e ; 1 9 7 9 ; 3 2 ] B u r k e d e v e l o p s a m a t r i x o f o r g a n i z a t i o n a l s c o p e and d e p t h c h a n g e t h a t m e a s u r e s t h e i m p a c t o f t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n on t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k a nd a p p l i e s t h e m o d e l t o San F r a n c i s c o s " B.A.R.T. s y s t e m - a f o r m o f r a p i d t r a n s i t . B u r k e d e f i n e s s t r u c t u r a l d e p t h a s , " . . . t h e d e p t h o f t e c h -n o l o g i c a l p e n e t r a t i o n i n t o t h e s y s t e m s t r u c t u r e " , a n d s c o p e a s , " . . . t h e h o r i z o n t a l i m p a c t o f t h e t e c h n o l o g y a c r o s s s t r u c t u r e s , w h i c h c a n a f f e c t t h e w h o l e c o m m u n i t y [a r e a l i m p a c t ] o r i t c a n have a l i m i t e d i m p a c t o n p a r t i c u l a r s u b c o m p o n e n t s [ s e g m e n t a l i m p a c t ] " [ B u r k e ; 1 9 7 9 ; 3 2 ] W i t h i n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k , l i g h t r a i l t r a n s i t i s p a r t o f t h e t r a n s p o r t a t i o n / l a n d - u s e s u b s y s t e m w h i c h h a s a common c o n c e r n w i t h t h e movement o f p e o p l e a nd t h e u s e o f l a n d . The l i n k a g e s w i t h i n t h i s s u b s y s t e m h a v e two p r i m a r y c o m p o n e n t s money a n d a u t h o r i t y ( B u r k e ; 1 9 7 9 ) . B u r k e p o i n t s o u t t h a t a c h a r a c -t e r i s t i c o f t h i s s u b s y s t e m i s t h e u n e v e n d i s t r i b u t i o n o f t h e s e two r e s o u r c e s . S i n c e LRT a f f e c t s o n l y a s u b c o m p o n e n t o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k , i t c a n n o t be c l a s s i f i e d a s b e i n g a r e v o l u t i o n a r y t e c h n o l o g y . I t i s r e v o l u t i o n a r y o n l y t o t h e d e p a r t m e n t s t h a t 68 c o n s t i t u t e t h e p u b l i c t r a n s i t / l a n d - u s e s u b s y s t e m . O t h e r o r g a n i z a -t i o n s o r d e p a r t m e n t s may n o t be g r e a t l y a f f e c t e d . H owever, m a j o r s t r u c t u r a l c h a n g e s may be r e q u i r e d w i t h i n t h e l a n d u s e / t r a n s i t s u b s y s t e m t o a c c o m a d a t e t h e i m p a c t o f LRT. B u r k e s a n a l y s i s s u g g e s t s t h a t LRT w i l l r e s u l t i n a n i n c r e m e n t a l c h a n g e w i t h i n t h e l a n d - u s e / t r a n s p o r t a t i o n s u b s y s t e m w i t h m i n o r c h a n g e s t o t h e s o c i e t a l o r " i n s t i t u t i o n a l " s y s t e m . She a l s o p o i n t s o u t t h a t r e s i s t a n c e t o c h a n g e w i l l come f r o m t h e " s t a t u s quo" w here t r a d i t i o n a l m e t h o d s o f management and a d m i n i s t r a t i o n a r e more a c c e p t a b l e . Two a l t e r n a t i v e s a r e s u g g e s t e d t o e l i c i t s u p p o r t : 1. M a c r o - p o l i t i c a l a c c e p t a n c e ; a n d , 2. An a l t e r n a t i v e s u b s y s t e m w i t h r e s p o n s i b i l i t y . M a c r o p o l i t i c a l a t t e n t i o n may be a c h e i v e d t h r o u g h a m a j o r e v e n t o r c r i s i s , f o r e x a m p l e t h e l a c k o f p e r f o r m a n c e . However, i t i s d i f f i c u l t t o o b t a i n f u l l a c c e p t a n c e due t o t h e c o s t s i n v o l v e d a nd t h e c o n f l i c t i n g i s s u e s a t h a n d . B u r k e t h e r e f o r e f a v o r s t h e l a t t e r a l t e r n a t i v e : An a l t e r n a t i v e s u b s y s t e m w i t h a s p e c i f i c m i s s i o n t o a s s e s s a n d d e v e l o p new t e c h n o l -o g i e s . .. , may be more a p p r o p r i a t e f o r g o v e r n m e n t s w h i c h w i s h t o e n c o u r a g e t e c h -n o l o g i c a l i n n o v a t i o n . [ B u r k e ; 1 9 7 9 ; 3 0 5 ] The a l t e r n a t i v e s u b s y s t e m c o u l d t h e n be e n h a n c e d o r l i m i t e d t o s p e c i f i c i n n o v a t i o n s [ L R T ] , t o s p e c i f i c g e o g r a p h i c a r e a s [LRT c o r r i d o r s ] , t o s p e c i f i c i s s u e s [ c o o r d i n a t i o n ] , a nd t o s p e c i f i c s t r a t e g i e s [ j o i n t d e v e l o p m e n t ] . M o r e o v e r , t h e a l t e r n a t i v e s u b -s y s t e m i s f l e x i b l e enough t o a d a p t t o t h e o r i g i n a l s t r u c t u r e o n c e t h e t e c h n o l o g i c a l c h a n g e i s no l o n g e r a n i n n o v a t i o n . B u r k e i d e n t i f i e s a number o f i n s t i t u t i o n a l f a c t o r s w h i c h l i m i t s 69 t h e a d o p t i o n o f a n a l t e r n a t i v e s u b s y s t e m : 1. A f r a g m e n t e d p o l i t i c a l - a d m i n i s t r a t i v e n e t w o r k : We h a v e a t e n d e n c y t o d i s c u s s u r b a n a f f a i r s a s a s e r i e s o f p r o b l e m s t h a t a r e i d e n t i f i e d and a s s o c i a t e d w i t h p a r t i c u l a r i n s t i t u t i o n s . P u b l i c t r a n s i t i s t h e p r o b l e m o f t h e t r a n s i t o p e r a t o r , c r i m e i s a p o l i c e p r o b l e m , e d u c a t i o n i s a p r o b l e m f o r t h e s c h o o l s . T h e r e i s n o t a l w a y s a g o o d f i t h o w e v e r , a s p r o b l e m s o v e r -l a p i n s t i t u t i o n a l p o l i c y s p a c e , and p o t e n t i a l s o l u t i o n s f a l l o u t s i d e t h e d o m a i n o f any e x i s t -i n g o r g a n i z a t i o n . [ B u r k e ; 1 9 7 9 ; 7 6 ] 2. I n t e r l o c k i n g n e t w o r k o f e x i s t i n g i n t e r e s t s and p l a n s : a] O v e r l a p p i n g j u r i s d i c t i o n a l b o u n d a r i e s w i t h s o m e t i m e s f o u r l e v e l s o f g o v e r n m e n t i n v o l v e d a n d h a v i n g t h e r e own j u r i s d i c t i o n s , m o n i e s , and a u t h o r i t y . b] V a r i e t y o f p l a n n i n g a n d c o n s u l t i n g a g e n c i e s w i t h v a r y i n g and f r e q u e n t l y o v e r l a p p i n g d o m a i n s . c] The q u e s t i o n o f ' p r u d e n t d e s i g n ' d e f i n e d a s d o i n g w hat h a s b e e n done b e f o r e . I t r e i n f o r c e s s t a n d a r d s and r i s k / u n c e r t a i n t y o f t r y i n g s o m e t h i n g new. T h i s l e e d s B u r k e t o summize t h a t weak d e p a r t m e n t s w i t h s m a l l b u d g e t s w i l l be u n l i k e l y t o s u p p o r t r e s t r u c t u r i n g a s i t may t h r e a t e n t h e i r a l r e a d y f r a g i l e power b a s e w h i l e e x t r e m e l y s t r o n g a n d s e c u r e d e p a r t m e n t s a r e u n l i k e l y t o s e e a n e e d f o r r e s t r u c t u r -i n g s i n c e t h e i r s u c c e s s a p p e a r s t o make c h a n g e u n e c e s s a r y . She f u r t h e r s u g g e s t s t h a t a l a c k o f r e s o u r c e s [ i e . f u n d i n g and a u t h o r i t y ] may p r e c l u d e i n n o v a t i v e d e v e l o p m e n t s w h i l e a n e x c e s s o f r e s o u r c e s a l l o w s o r g a n i z a t i o n t o c o v e r up m i s t a k e s and t h e r e -f o r e r e d u c e t h e n e e d t o i n n o v a t e . T h e s e i n s t i t u t i o n a l p r o b l e m s c r e a t e s what B u r k e c o i n s a " t u r b u l e n t e n v i r o n m e n t " . I n a t u r b u l e n t e n v i r o n m e n t , t h e n e t w o r k l i n k a g e s a r e s o i n t e r r e l a t e d t h a t t h e u n d e r s t a n d i n g o f k e y r e l a -t i o n s h i p s becomes i m p o s s i b l e . T u r b u l e n c e c a n be m e a s u r e d 70 a c c o r d i n g t o f i v e f a c t o r s : 1. The number o f p e o p l e i n v o l v e d i n t r a n s i t / l a n d - u s e i s s u e s . 2. The number a nd l e v e l o f g o v e r n m e n t s i n v o l v e d . 3. The number o f d e p a r t m e n t s i n v o l v e d . 4. The number o f a l t e r n a t i v e s g e n e r a t e d f o r c o n s i d e r a t i o n . 5 . The amount o f d a t a b e i n g g e n e r a t e d . The a b i l i t y t o d e a l w i t h t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n s s u c h a s LRT i n t h i s t y p e o f e n v i r o n m e n t m e r e l y adds g r e a t e r c o n f u s i o n a n d a m b i g u i t y t o t h e l a n d / u s e t r a n s p o r t a t i o n s u b s y s t e m : I t c a l l s i n t o q u e s t i o n e x i s t i n g g o a l s a n d o b j e c t i v e s a n d t h e k n o w l e d g e r e g a r d i n g p o s s i b l e o u t c o m e s . I t a l s o p o s t u l a t e s new c a u s e - e f f e c t r e l a t i o n s h i p s a s i t p r e s e n t s new means o f a c h i e v i n g new o u t c o m e s . [Burke;1979;317] A l t h o u g h one o f B u r k e s c o n c l u s i o n s m a i n t a i n s t h a t t h e s t a t u s quo i s one o f t h e c h i e f r e a s o n s why o r g a n i z a t i o n a l c h a n g e d o e s n o t o c c u r , s h e d o e s s u g g e s t f o u r r e a s o n s why c h a n g e i s p o s s i b l e : 1. T u r n o v e r o f e l e c t e d o f f i c i a l s a n d s e n i o r management. 2. The g r o w i n g a w a r e n e s s among p r o f e s s i o n a l p l a n n e r s and p r a c t i t i o n e r s t h a t t h e p r e s e n t s t r u c t u r e , s t r a t e g y , a n d p r o c e s s i s i n a d e q u a t e . 3. The p o s s i b i l i t y o f a l t e r n a t i v e s y s t e m s w i t h power t o d e v e l o p a n d i m p l e m e n t . The n e x t s e c t i o n e x a m i n e s t h e p r a c t i c a l e x p e r i e n c e s i n l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g a n d management. P a r t 3. P u b l i c I n s t i t u t i o n a l E x p e r i e n c e A c c o r d i n g t o C o l c o r d (1974) , a u n i v e r s a l i n s t i t u t i o n a l r e s p o n s e t o t h e t r a n s p o r a t i o n / l a n d - u s e i n t e r f a c e h a s b e e n : 1. F u n c t i o n a l r e o r g a n i z a t i o n a t t h e m e t r o p o l i t a n l e v e l , a n d ; 2. An i n c r e a s e i n t h e s h a r i n g o f t h i s r e s p o n s i b i l i t y w i t h h i g h e r l e v e l s o f g o v e r n m e n t . (Colcord;1974) 71 The r e s u l t h a s b e e n a r e d u c t i o n i n l o c a l a utonomy and i n c r e a s e d b e a u r a c r a t i z a t i o n o f d e c i s i o n - m a k i n g . As C o l c o r d p o i n t s o u t : A b a s i c p r o b l e m e v e r y w h e r e , . . . c o n t i n u e s t o be t h e a b s e n c e o f a v i a b l e g o v e r n m e n t c o n g r u e n t t o t h e t e r -r i t o r i a l n e e d , i . e . m e t r o p o l i t a n . One p a r t i c u l a r p r o b l e m t h i s r a i s e s i s t h e d i f f i c u l t y i n r e l a t i n g t r a n s -p o r t a t i o n p l a n n i n g ( m e t r o p o l i t a n ) t o l a n d u s e p l a n n i n g ( t y p i c a l l y m u n i c i p a l ) . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; i i i ) C o l c o r d a n a l y z e s t h i s p r o b l e m t h r o u g h t h e r e s e a r c h o n t h i r t e e n u r b a n a r e a s ; A t l a n t a , M i a m i , S a n F r a n s i s c o , B o s t o n , M i n n e a p o l i s -S t . P a u l , and S e a t t l e i n t h e U.S.; M o n t r e a l a n d T o r o n t o i n C a n a d a ; and S t o c k h o l m , A m s t e r d a m , Hamburg, M a n c h e s t e r , and L e e d s i n E u r o p e . T h e s e a r e a s w e r e c h o s e n by t h e a u t h o r f o r t h e i r r e p r e s e n t a t i o n o f t h e m e t r o p o l i t a n t r a n s p o r t a t i o n p r o b l e m a n d f o r t h e i r i n n o v a t i o n i n d e v e l o p i n g i m p r o v e d i n s t i t u t i o n s f o r t r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e p l a n n i n g . C o l c o r d s a n a l y s i s l e a d s t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h r e e g e n e r i c i n s t i t u t i o n a l f o r m s b a s e d o n ; t h e U.S., C a n a d i a n , and E u r o p e a n e x p e r i e n c e s . A l l t h r e e have d e v e l o p e d a s a r e s u l t o f t h e p o l i t i c a l , e c o n o m i c , s o c i a l a nd c u l t u r a l s u b s y s t e m s o f t h a t c o u n t r y o r r e g i o n . The U.S. E x p e r i e n c e The U.S. e x p e r i e n c e i s t y p i c a l o f t h e " t o p - d o w n " a p p r o a c h t o i n s t i t u t i o n a l d e v e l o p m e n t . The f e d e r a l g o v e r n m e n t i s t h e p r i m a r y f u n d i n g s o u r c e f o r t r a n s p o r t a t i o n i m p r o v e m e n t s and w i t h t h a t h a s come t h e a u t h o r i t y t o d e v e l o p p o l i c y ' s and p r o g r a m s f o r t r a n s p o r t a t i o n d e v e l o p m e n t . However, l a n d - u s e p l a n n i n g h a s t y p i c a l l y b e e n t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e l o c a l o r s t a t e l e v e l s . A s a r e s u l t , m e t r o p o l i t a n p l a n n i n g e v o l v e d b e f o r e any l e g i s l a -t i v e a u t h o r i t y h a d d e v e l o p e d a t t h a t l e v e l . A r e a s s u c h a s A t l a n t a , D e t r o i t , a n d B a l t i m o r e d e v e l o p e d t h e n o t i o n o f a C o u n c i l o f G o v e r n e m n t s o r COG's. By t h e l a t e 1 9 6 0 ' s , n e a r l y e v e r y m e t r o p o l i t a n a r e a i n t h e U.S. had d e v e l o p e d b o d i e s w i t h t h e d u a l f u n c t i o n o f p l a n n i n g a n d i m p l e m e n t a t i o n . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 2 1 ) The COG's a u t h o r i t y came f r o m t h e s t a t e r a t h e r t h a n l o c a l l e g i s l a t i o n w h i c h r e s u l t e d i n a l a c k o f c o - o r d i n a t i o n a t t h e r e g i o n a l l e v e l : T h e s e COG's do n o t o r d i n a r i l y h ave a u t h o r i t y t o r e v i e w t h e g e n e r a l p l a n s o f t h e i r c o n s t i t u e n t m u n i c i p a l i t i e s o r o f f u n c t i o n a l a g e n c i e s o p e r a t i n g w i t h i n t h e r e g i o n , n o r do t h e y h a v e t h e l e g a l a b i l i t y t o r e q u i r e t h a t t h e g e n e r a l p l a n s o f t h e s e b o d i e s c o n f o r m t o g o a l s a n d o b -j e c t i v e s o f t h e r e g i o n a l p l a n s g e n e r a t e d by t h e COG. ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 2 1 ) As a r e s u l t , C o l c o r d c o n c l u d e d t h a t t h e U.S. e x p e r i e n c e h a s y e t t o s u c c e e d i n f u l l y i n t e g r a t i n g t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g ( F e d e r a l , s t a t e , a n d r e g i o n a l f u n c t i o n ) w i t h l a n d - u s e p l a n n i n g w h i c h r e m a i n s a m u n i c i p a l a n d c o u n t y f u n c t i o n : S e p a r a t e b u r e a u c r a c i e s a r e a l m o s t u n i v e r s a l a n d commonly t h e y a r e n o t e v e n a t t h e same l e v e l o f g o v e r n m e n t . T y -p i c a l l y , h i g h w a y d e c i s i o n - m a k i n g h a s i t s c e n t e r o f g r a v i t y a t t h e s t a t e ; t r a n s i t d e c i s i o n s a r e made by s e m i - a u t o n o m o u s t r a n s i t b o d i e s ; a n d l a n d - u s e p l a n n i n g i s a m u n i c i p a l r e s p o n s i b i l i t y t h o u g h w i t h some l i m i t e d m e t r o p o l i t a n i n p u t s . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 3 8 ) The C a n a d i a n E x p e r i e n c e The C a n a d i a n e x p e r i e n c e v a r i e s f r o m t h e U.S. m o d e l i n d o m i n a n t r o l e o f t h e p r o v i n c e i n l o c a l d e c i s i o n - m a k i n g and p l a n n i n g . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 3 1 ) I n f a c t , C o l c o r d s u g g e s t s t h a t t h e p r o v i n c i a l l e v e l b e h a v e s more l i k e t h e " p a r e n t " g o v e r n m e n t i n Ca n a d a t h e n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t when i t comes t o m u n i c i p a l a f f a i r s : 73 The p r o v i n c e s have e v i d e n c e d b o t h a w i l l i n g n e s s t o i n v o l v e t h e m s e l v e s - i n d e e d t o i n t e r f e r e - i n t h e r e f o r m o f l o c a l g o v e r n m e n t when t h e n e e d h a s become a p p a r e n t and t o i n v o l v e t h e m s e l v e s d i r e c t l y i n t h e t o t a l ( i n c l u d i n g l a n d - u s e ) p l a n n i n g p r o c e s s . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 3 1 ) As a r e s u l t , g o a l s e t t i n g i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f b o t h t h e p r o v i n c e s a n d t h e l o c a l g o v e r n m e n t s . I n f a c t most p r o v i n c e s r e q u i r e t h a t a l l l o c a l p l a n s must be s u b m i t t e d t o a p r o v i n c i a l a g e n c y c o n c e r n e d w i t h l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g f o r a p p r o v a l . A u n i q u e a s p e c t o f t h e C a n a d i a n m o d e l i s t h e " f o r m a l " a u t h o r i t y o f t h e m e t r o p o l i t a n g o v e r n m e n t t h r o u g h i t s r e p r e s e n t a t i v e s t r u c t u r e . P r o v i n c i a l , r e g i o n a l and l o c a l r e p r e s e n t i t i v e s a r e u s u a l members o f t h i s m e t r o g o v e r n m e n t - a l l h a v i n g a v o i c e i n t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n w i t h i n t h e r e g i o n . T h i s h a s , a s C o l c o r d c o n c l u d e s , r e s u l t e d i n t h e g o a l s e t t i n g p r o c e s s b e i n g l i n k e d w i t h t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s and a r e l a t i v e l y h i g h d e g r e e o f r e s p o n s i v e n e s s a n d c o m p r e h e n s i v e n e s s : T h e r e c e r t a i n l y i s a g r o w i n g t e n d e n c y , more a d v a n c e d i n t h e T o r o n t o a r e a , t o w a r d r e g i o n a l l a n d - u s e p l a n n i n g w i t h t h e e x p e c t a t i o n t h a t t h e s e o v e r r i d d i n g o b j e c t i v e s w i l l g o v e r n t h e t r a n s p o r t a t i o n d e c i s i o n s o f t h e f u t u r e . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 3 9 ) The E u r o p e a n E x p e r i e n c e C o l c o r d s r e v i e w o f t h e E u r o p e a n c o u n t r i e s s u g g e s t a t y p i c a l " g r a s s r o o t s " a p p r o a c h t o i n s t i t u t i o n a l d e v e l o p m e n t w h e r e t h e r e i s a s t r o n g t r a d i t i o n o f l o c a l g o v e r n m e n t . An i n h e r e n t p r o b l e m h a s r e s u l t e d i n b r i n g i n g t h e l o c a l p o l i t i c a l p r o c e s s and l o c a l i n s t i -t u t i o n s i n l i n e w i t h t h e r e a l i t i e s o f m e t r o p o l i t a n d e c i s i o n -m a k i n g . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 3 4 ) Up u n t i l t h e e a r l y 1 9 7 0 ' s , t h e r e was v i r t u a l l y no r e g i o n a l o r 74 c o - o r d i n a t i n g c o u n c i l i n E n g l a n d , Sweden o r t h e N e t h e r l a n d s . I n f a c t , t y p i c a l o f t h e E u r o p e a n m o d e l i s t h e s i n g l e a g e n c y a t t h e l o c a l l e v e l r e s p o n s i b l e f o r b o t h l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n : A l l o f t h e k e y f u n c t i o n s t r a d i t i o n a l l y h a v e b e e n h a n d l e d w i t h i n a s i n g l e j u r i s d i c t i o n , o f t e n t i m e s w i t h i n a s i n g l e d e p a r t m e n t , and a l w a y s r e p o r t i n g d i r e c t l y t o a r e s p o n s i b l e p o l i t i c a l o f f i c i a l , a member o f t h e g o v e r n i n g b o d y . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 3 9 ) As w e l l , m o s t o f t h e f u n d i n g f o r t r a n s p o r t a t i o n i n i t i a t i v e s a l s o came f r o m t h e l o c a l l e v e l . H owever, r e c e n t i n i t i a t i v e s i n n e a r l y a l l t h e n a t i o n s t h a t w e r e e x a m i n e d s u g g e s t a t r e n d t o w a r d s a r e g i o n a l f o r m o f g o v e r n m e n t f o r p l a n n i n g a n d a r e l i a n c e o n t h e n a t i o n a l g o v e r n m e n t f o r f u n d i n g . To s u m m a r i z e , t h e C o l c o r d s t u d y s u g g e s t s t h a t f r o m t h e i n s t i t u -t i o n a l p e r s p e c t i v e , t h e means o f c o - o r d i n a t i n g l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n c o n c e r n s f r o m t h e i n s t i t u t i o n a l p e r s p e c t i v e i s a s v a r i e d a s t h e number o f c i t i e s a nd m e t r o p o l i t a n r e g i o n s t h a t w e r e s t u d i e d . M o r e o v e r , C o l c o r d a t t r i b u t e s t h e d i f f e r e n c e s more t o t h e h i s t o r i c a l , c u l t u r a l , a nd s o c i a l c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e r e g i o n t h a n t o t h e t r a n s p o r t a t i o n and l a n d - u s e c o n c e r n s . T h i s s u g g e s t t h a t t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i s n o t s t a t i c . I n d e e d t h e p r o c e s s i s c o n t i n u a l l y c h a n g i n g , r e a c t i n g t o t h e p r e s s u r e s o f e c o n o m i c , t e c h n o l o g i c a l , and s o c i e t a l c h a n g e . T h i s l e a d s t o t h e s e c o n d a s p e c t o f C o l c o r d ' s s t u d y , t h e e v o l u t i o n o f p u b l i c i n s t i t u t i o n s . 75 2. The E v o l u t i o n o f P u b l i c I n s t i t u t i o n s C o l c o r d s a n a l y s i s o n t h e e x p e r i e n c e s o f c o - o r d i n a t i n g l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n s u g g e s t s t h a t a s a r e s u l t o f p o l i c y c h a n g e s , p o p u l a t i o n g r o w t h , p o l i t i c a l c h a n g e s , and t e c h n o l o g i c a l c h a n g e , i n s t i t u t i o n s h a v e , o v e r t i m e e v o l v e d t h r o u g h a number o f s t a g e s . I n i t s s i m p l i f i e d f o r m , f i g u r e 14 d e p i c t s t h i s e v o l u t i o n a r y p r o c e s s w h i c h may f o l l o w s e v e r a l d i f f e r e n t p a t h s . F i g u r e 14  The E v o l u t i o n a r y I n s t i t u t i o n BEGINNING STAGES TRANSIT STAGES FINAL STAGES Source: Co l c o r d ; UrbantTransportation Decision-making: Summary;1974. A. F r a g m e n t a t i o n - f r a g m e n t e d l o c a l g o v e r n m e n t s f r o m b o t h a f u n d i n g and a u t h o r i t y p o i n t o f v i e w r e s u l t e d i n t h e f r a g m e n t e d p r o v i s i o n o f s e r v i c e s . C o l c o r d s u g g e s t s ; t h a t m o s t C a n a d i a n and U.S. c i t i e s o r i g i n a t e d a t t h i s i n s t i t u t i o n a l s t a g e . B. U n i f i c a t i o n - o r i g i n a t e d w h e r e a l l o r m o s t s e r v i c e s w e r e p r o v i d e d by a s i n g l e l o c a l g o v e r n m e n t . C i t i e s i n t h i s c a t e g o r y h a d t o be l a r g e enough i n t e r m s o f b o t h p o p u l a t i o n and t e r r i t o r y t o be c o n s i d e r e d a s t r u l y u n i f i e d . C o l c o r d m a i n t a i n e d t h a t a t l e a s t 50% o f t h e t o t a l u r b a n p o p u l a t i o n and 50% o f t h e t o t a l m e t r o p o l i t a n a r e a h a d t o be t h e d o m a i n o f t h e c e n t r a l c i t y t o be r e g a r d e d a s a u n i f i e d i n s t i t u t i o n . C o l c o r d n o t e s : We w e r e a b l e t o d e s c r i b e t h e ' o r i g i n a l ' i n s t i t u t i o n a l f o r m a s u n i f i c a t i o n b e c a u s e , t o a l l i n t e n t s a nd p u r p o s e s , none o f t h e p a r e n t [ s t a t e ] g o v e r n m e n t s we a r e c o n c e r n e d w i t h h e r e i n v o l v e d t h e m s e l v e s i n u r b a n t r a n s -p o r t a t i o n a t a l l i n 1945. A l l o f t h e s e g o v e r n m e n t s had h i g h w a y d e p a r t m e n t s , b u t t h e i r a c t i v i t i e s e x c l u d e d u r b a n a r e a s e x c e p t i n u n u s u a l c i r c u m s t a n c e s . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 7 7 ) The p o s t - w a r p e r i o d saw s t a t e g o v e r n m e n t s assume more r e s p o n s i b i l i t y f o r u r b a n t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g . I n t h e U.S., t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t assumed t h i s r e s p o n s i b i l i t y w h e r e a s t h e p r o v i n c e s became more i n f l u e n t i a l i n C a n a d a . C. L i m i t e d M e t r o p o l i t i z a t i o n - r e s u l t e d i n t h e i n t r o d u c t i o n o f a r e a - w i d e i n s t i t u t i o n s f o r l a n d u s e p l a n n i n g and t r a n s p o r t a t i o n . T h i s s t a g e saw t h e p a r e n t g o v e r n m e n t i n v o l v e d t o some d e g r e e u s u a l l y a t t h e p o l i c y l e v e l . D. L i m i t e d C e n t r a l i z a t i o n - o c c u r e d w h e r e t h e p a r e n t g o v e r n m e n t assumed g r e a t e r r e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g w i t h a move t o w a r d s g r e a t e r i n v o l v e m e n t i n t r a n s p o r t a t i o n a nd l a n d - u s e p l a n n i n g . E. C e n t r a l i z a t i o n - t h e o r g a n i z a t i o n a l f o r m i n w h i c h t h e p a r e n t g o v e r n m e n t p l a y s t h e d o m i n a n t r o l e i n t h e p l a n n i n g and p r o g r a m m i n g o f t r a n s p o r t a t i o n . F. D u a l i z a t i o n - r e s u l t s w h e r e t h e p a r e n t g o v e r n m e n t f e e l s t h e m e t r o p o l i t a n p r o c e s s e s t h r e a t e n t o c ompete w i t h t h e p a r e n t g o v e r n m e n t f o r f u n d i n g and a u t h o r i t y . C o l c o r d m a i n t a i n s t h a t t h e d u a l i z a t i o n s t a g e i s t h e u l t i m a t e r e s t i n g p l a c e f o r u r b a n a r e a s w h i c h h a v e e x p e r i e n c e d b o t h t h e m e t r o p o l i t i z a t i o n a nd c e n t r a l i z a -t i o n p r o c e s s e s d i s c u s s e d a b o v e : 77 Thus d u a l i z a t i o n i s a f i n e l y t u n e d a nd c a r e f u l l y o b s e r v e d b a l a n c e . I t i s a n i n h e r e n t l y c o m p e t i t i v e s y s t e m , a n d t h e f o r c e s o f m e t r o p o l i t i z a t i o n must t a k e g r e a t c a r e n o t t o u p s e t t h e d e l i c a t e e q u i l i b r i u m . The p a r e n t g o v e r n m e n t h o l d s a l l t h e c a r d s ; b e c a u s e i t h a s c r e a t e d t h e m e t r o p o l i t a n g o v e r n m e n t , i t c a n a l w a y s a c t t o r e d u c e i t s c r e a t i o n s p o w e r s o r t o assume g r e a t e r a u t h o r i t y i t s e l f i f i t f e e l s s u f f i c i e n t -l y t h r e a t e n e d . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 7 9 ) C o l c o r d n o t e s t h a t T o r o n t o h a s a c h i e v e d t h i s o r g a n i z a t i o n a l f o r m w i t h a s t r o n g m e t r o p o l i t a n g o v e r n m e n t a nd a s s e r t i v e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t . C o l c o r d m a i n t a i n s t h a t t h e c o m p e t i t i v e n a t u r e i n h e r e n t i n t h e d u a l i z a t i o n f o r m i s a h e a l t h y s i t u a t i o n : The s y s t e m , a s b e s t i t c a n be o b s e r v e d a t p r e s e n t , c a n l e a d t o h i g h l y c r e a t i v e p o l i c i e s . I t s v e r y c o m p e t i t i v e n e s s k e e p s i t s p a r t i c i p a n t s a l e r t t o new p r o g r a m m a t i c p o t e n t i a l i t i e s . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 8 0 ) T h i s b u i l t i n s y s t e m o f c h e c k s a nd b a l a n c e s e n s u r e s t h a t p o l i c i e s a n d p r o g r a m d e v e l o p m e n t a r e n o t c r e a t e d w i t h i n a vacuum. G. D e c e n t r a l i z a t i o n - r e s u l t s when t h e p a r e n t g o v e r n m e n t d i v e s t s i t s e l f o f i t s p o w e r s b e c a u s e a c a p a b l e d e c i s i o n - m a k i n g i n s t i t u -t i o n h a s b e e n c r e a t e d a t t h e l o c a l l e v e l . However, C o l c o r d c o n t e n d s t h a t s u c h a move must t a k e p l a c e a t t h e m e t r o p o l i t a n l e v e l w i t h b o t h f u n d i n g a n d p r o g r a m m i n g a u t h o r i t y . C o l c o r d p o i n t s o u t t h a t t h i s o r g a n i z a t i o n a l f o r m h a s a t e n d e n c y t o d e v e l o p i n a r e a s w h e r e l o c a l g o v e r n m e n t h a s t r a d i t i o n a l l y b e e n s o s t r o n g t h a t e v e n when t h e r e i s an i n c r e a s e d p a r e n t g o v e r n m e n t f i n a n c i a l r o l e , d e c i s i o n - m a k i n g a n d p o l i c y d e v e l o p m e n t r e m a i n s a t t h e l o c a l l e v e l . H. F r a g m e n t a t i o n - d e v e l o p s w h e r e a r e a s have come f u l l c i r c l e w i t h l i t t l e o r no i m p r o v e m e n t t o t h e p r o b l e m s o f f r a g m e n t e d j u r i s d i c t i o n s , a u t h o r i t y , a n d l e v e l s o f r e s p o n s i b i l i t y o v e r l a n d -u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n . The symptoms o f s u c h a r e s t i n g p l a c e i s 78 a l a c k o f c o - o r d i n a t i o n , c o m p r e h e n s i v e n e s s , and r e s p o n s i v e n e s s i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s and becomes v i s i b l e when t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n s a r e i m p l e m e n t e d . To s u m m a r i z e , C o l c o r d h a s d e m o n s t r a t e d t h a t t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i s c l e a r l y a u b i q u i t o u s p r o c e s s c o n t i n u a l l y r e a c t i n g t o o u t s i d e p r e s s u r e s . C o l c o r d m a i n t a i n s t h a t t h e d u a l i z a t i o n a p p r o a c h m e e t s h i s c r i t e r i a f o r an e f f e c t i v e and e f f i e c i e n t i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k - c o m p r e h e n s i v e n s s , and r e s p o n s i v e n e s s w i t h e m p h a s i s on c r e a t i n g a l e v e l o f g o v e r n m e n t t h a t i s r e s p o n s i b l e f o r l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g w i t h f u n d i n g a n d a u t h o r i t y : E v e n u n d e r t h e d u a l a p p r o a c h t o d e c i s i o n - m a k i n g -w h i c h seems t h e m o s t a p p r o p r i a t e a n d p r o b a b l y i n most i n s t a n c e s t h e o n l y f e a s i b l e a p p r o a c h i n a f e d e r a l s y s t e m o f g o v e r n m e n t - i t i s c l e a r t h a t t h e s t a t e must i n c r e a s i n g l y move i n t o t h e l a n d - u s e p l a n n i n g a r e a . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 9 1 ) 3. The I m p a c t o f P o l i c y Change on I n s t i t u t i o n a l Change C o l c o r d ' s r e v i e w o f t h e U.S., C a n a d i a n , and E u r o p e a n e x p e r i e n c e shows t h a t i n v i r t u a l l y e v e r y c i t y t h e r e h a v e d b e e n m a j o r p o l i c y c h a n g e s i n t h e p o s t w a r p e r i o d i n t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d u s e p l a n n i n g . A f u r t h e r f i n d i n g was t h a t i n a l l i n s t a n c e s , t h e s e w e r e f o l l o w e d by i n s t i t u t i o n a l c h a n g e s . C o l c o r d f u r t h e r m a i n t a i n s t h a t t h e most r e s p o n s i v e a n d c o m p r e -h e n s i v e i n s t i t u t i o n a l f o r m i s t h e d u a l i z e d s t r u c t u r e t h a t h a s f u n d i n g a n d a u t h o r i t y o v e r l a n d u s e p l a n n i n g and t r a n s p o r t a t i o n . C o l c o r d a l s o e x a m i n e d t h e n o t i o n t h a t c e r t a i n i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s l e d t o p a r t i c u l a r p o l i c y o u t p u t s . However, t h e e v i d e n c e s u g g e s t s o t h e r w i s e : The o v e r a l l p o l i c i e s o f t h e c i t i e s s t u d i e d a p p e a r t o be more t h e p r o d u c t o f a v a i l a b l e f i n a n c e s , p o p u l a t i o n d e n s i t y , a nd s t r u c t u r e o f t h e c i t y , h i s t o r i c a l a c c i d e n t s , l e a d e r s h i p p a t t e r n s , a nd s o f o r t h , t h a n t h e i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s p r e s e n t a t t h e t i m e t h e p o l i c i e s w e r e d e c i d e d u p o n . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 8 3 ) However, t h e r e was c o n s i d e r a b l e e v i d e n c e t o s u g g e s t t h a t i n s i t u t i o n a l c h a n g e s w e re r e q u i r e d i n o r d e r t o i m p l e m e n t t h e p o l i c y o r p r o g r a m : I n e f f e c t , p o l i c i e s w e r e a l r e a d y c h a n g e d , and t h e i n s t i t u t i o n s w e r e a l t e r e d t o make t h e s e c h a n g e d p o l i c i e s more f e a s i b l e f o r i m p l e m e n t a t i o n . Thus t h e s t e p s seem t o h a v e b e e n ; l ) c h a n g e o f p o l i c y ; 2 ) a l t e r a t i o n o f i n s t i t u t i o n s ; a n d 3 ) i m p l e m e n t a -t i o n o f p o l i c y . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 8 4 ) T h i s i h e l d t r u e f o r U.S., C a n a d i a n , and E u r o p e a n e x p e r i e n c e s . T h e r e was a d e f i n i t e a nd c l e a r o r d e r t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t i n g p o l i c y ( t e c h n o l o g i c a l ) c h a n g e : M o s t c i t i e s ( o r t h e i r p a r e n t g o v e r n m e n t s ) have a l t e r e d t h e i r i n s t i t u t i o n s n o t a s a p r e c e d e n t t o p o l i c y c h a n g e b u t r a t h e r t o a l l o w o r f o s t e r t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h a t p o l i c y c h a n g e . C l e a r -l y t h e c r e a t i o n o f new o r m o d i f i e d i n s t i t u t i o n s d i d n o t c a u s e t h e p o l i c y c h a n g e . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 8 5 ) O t h e r f i n d i n g s o f C o l c o r d s s t u d y a r e : 1. I n s t i t u t i o n a l c h a n g e s , i n m o s t i n s t a n c e s , have b e e n a i m e d a t o v e r c o m i n g f r a g m e n t a t i o n and c r e a t i n g a more c o m p r e h e n s i v e and r e s p o n s i v e s t r u c t u r e . (Page 85) 2. A f t e r g r e a t e r c o m p r e h e n s i v e n e s s and r e s p o n s i v e n e s s h a s b e e n a c h i e v e d , t h e r e i s h i g h e r c a p a b i l i t y o f t h e s y s t e m t o move w i t h t h e t i m e s and t o a l t e r p o l i c i e s q u i c k l y when r e q u i r e d . (Page 86) 3. W h i l e f r a g m e n t e d p o l i t i c a l i n s t i t u t i o n s have n o t p r e v e n t e d c h a n g e s i n p o l i c y , t h e y have g r e a t l y d e t e r r e d t h e e f f e c t i v e i m p l i m e n t a t i o n s o f t h e s e c h a n g e s . (Page 86) 4. T h e r e i s a g r e a t d e a l o f e v i d e n c e t o s u g g e s t t h a t a s i n g l e c o m p r e h e n s i v e a g e n c y i s n o t n e c e s s a r i l y t h e most e f f e c t i v e . I n a m e t r o p o l i t a n r e g i o n t h e r e i s e v i d e n c e t o s u g g e s t t h a t a s y s t e m o f D u a l i z a t i o n may be t h e most c o m p r e h e n s i v e and r e s p o n s i v e s t r u c t u r e . 80 Summary T h i s c h a p t e r e x a m i n e d t h e n a t u r e a n d c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n . The b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n a l f o r m i s t h e o l d e s t a n d most t y p i c a l o r g a n i z a t i o n a l f o r m i n e x i s t e n c e t o d a y . Key f e a t u r e s o f t h i s o r g a n i z a t i o n a l t y p e a r e ; d i v i s i o n o f l a b o r , h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y , w r i t t e n r u l e s and r e g u l a t i o n s , a n d f u n c t i o n a l i z e d d e p a r t m e n t s . H e n c e , f o r t h e b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n t o o p e r a t e e f f e c t i v e l y , i n t e r d e p e n d e n c e i s a k e y component. However, t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n maybe s e l f l i m i t i n g a n d s e l f d e f e a t i n g s i n c e i t r e q u i r e s c o n t i n u a l r e o r g a n i z a t i o n t h a t i s r a r e l y a c h i e v e d i n t h e p u b l i c s e c t o r . The c h a p t e r f u r t h e r m a i n t a i n s t h a t a p u b l i c o r g a n i z a t i o n s a b i l i t y t o a c h i e v e i t s g o a l s i s d i r e c t l y r e l a t e d t o t h e i n t e r n a l c o m p o n e n t s t h a t make up t h e o r g a n i z a t i o n i . e . e n v i r o n m e n t , s t r u c t u r e , p r o c e s s , a n d s t r a t e g y . S t r a t e g i e s a r e t y p i c a l l y t h e f i r s t c o mponent o f t h e o r g a n i z a -t i o n t o be a d j u s t e d s i n c e t h e y r e q u i r e t h e l e a s t amount o f e f f o r t and r a r e l y a f f e c t t h e s t a t u s q u o . However, new t e c h n o l o g i e s s u c h as LRT c r e a t e new a d m i n i s t r a t i v e p r o b l e m s w h i c h may r e q u i r e a new o r a t l e a s t r e o r g a n i z e d s t r u c t u r e a n d p r o c e s s . The k e y t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t i n g a c h o s e n s t r a t e g y i s t h e r e -f o r e c o n t i n g e n t upon t h e c o n g r u e n c e o r ' f i t ' b e t w e e n t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s t h a t c o n s t i t u t e t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . I n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s a r e a n e s s e n t i a l c o m ponent. 81 The c h a p t e r i d e n t i f i e s a number o f i n t e g r a t i v e m e c h anisms f r o m w h i c h t o c h o o s e . The l i s t , h o w e v e r , i s a n o r d e r e d l i s t w i t h e a c h m e c h a n i s m r e p r e s e n t i n g a more c o m p l i c a t e d and more e f f e c t i v e means o f i m p l e m e n t a t i o n . An e m p i r i c a l e x a m i n a t i o n o f p u b l i c o r g a n i z a t i o n s u g g e s t s t h a t i n s t i t u t i o n s e v o l v e o v e r t i m e , c o n t i n u a l l y r e a c t i n g t o p r e s s u r e s o f e c o n o m i c , t e c h n o l o g i c a l , a nd s o c i e t a l c h a n g e . The l i t e r a t u r e f u r t h e r s u g g e s t s t h a t a d u a l i z a t i o n a p p r o a c h w h e r e b o t h f u n d i n g a n d a u t h o r i t y f o r l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n a t two g o v e r n m e n t a l l e v e l s i s t h e o p t i m u m o r g a n i z a t i o n a l f o r m . The i n t r o d u c t i o n o f an i n n o v a t i v e t e c h n o l o g y i n f l u e n c e s i n s t i t u t i o n a l p e r f o r m a n c e . The d e g r e e o f i n s t i t u t i o n a l c h a n g e , h o w e v e r , i s d e p e n d e n t u pon t h e l e v e l o f i m p a c t t h a t t h e i n n o v a t i v e t e c h n o l o g y h a s o n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . I n t h e c a s e o f LRT, i t was s e e n t h a t most o f t h e i m p a c t w o u l d o c c u r w i t h i n t h e l a n d u s e / t r a n s p o r t a t i o n s u b s y s t e m and t h e r e f o r e w h o l e -s a l e r e o r g a n i z a t i o n w o u l d n o t be n e c e s s a r y . However, m a j o r c h a n g e s w i t h i n t h e s u b s y s t e m may be r e q u i r e d . The l i t e r a t u r e f u r t h e r s u g g e s t s t h a t t h e most e f f e c t i v e means o f i m p l e m e n t i n g t e c h n o l o g i c a l c h a n g e i s ; 1) c h a n g e o f p o l i c y , 2) a l t e r a t i o n o f t h e i n s t i t u t i o n , and 3) i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p o l i c y . H o wever, c e r t a i n i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e s do n o t n e c e s s a r i l y l e a d t o p a r t i c u l a r o u t p u t s . The f o l l o w i n g c h a p t e r b u i l d s o n t h e s e c o n c l u s i o n s t h r o u g h t h e d e v e l o p m e n t o f a n i n s t i t u t i o n a l m o d e l t h a t e m p h a s i z e s t h e u s e o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t a c h o s e n s t r a t e g y . 82 CHAPTER 4 A CONTINGENCY MODEL OF INSTITUTIONAL INTEGRATION The p r e c e e d i n g c h a p t e r s d e v e l o p e d t h e t h e s i s t h a t t h e p l a n n i n g a n d d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and l i g h t r a p i d t r a n s i t s h o u l d be c o - o r d i n a t e d and t h a t a n e x a m i n a t i o n o f t h i s r e l a t i o n s h i p s h o u l d move away f r o m a s u b s t a n t i v e , q u a n t i t a t i v e a p p r o a c h t o w a r d s a p r o c e d u r a l p r o c e s s - o r i e n t e d a p p r o a c h . S u c h an a p p r o a c h w o u l d c o n c e n t r a t e o n o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , s t r a t e g y , and p r o c e s s , a u t h o r i t y a n d r e s p o n s i b i l i t y , and f o r u m s f o r i n t e r a c t i o n . T h i s a p p r o a c h i n t u r n s u g g e s t s t h a t many o f t h e i s s u e s r a i s e d i n c o -o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o f l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n a r e i n c r e a s i n g l y g o v e r n m e n t a l o n e s . Hence t h e a b i l i t y o f a n i n s t i -t u t i o n a l f r a m e w o r k t o c o - o r d i n a t e l a n d - u s e p l a n n i n g and LRT d e v e l o p m e n t d e p e n d s l a r g e l y on t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s t h a t c o n s t i t u t e t h e f r a m e w o r k and t h e i r ' f i t ' w i t h t h e e n v i r o n m e n t . The d e g r e e o f c h a n g e d e p e n d s on t h e i m p a c t t h e t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n h a s on t h e e x i s t i n g i n s t i t u t i o n . I f t h e i n n o v a t i o n becomes a p e r m a n e n t p a r t o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k , t h e r e s t r u c t u r i n g o r " f i t 1 w i l l become a m a j o r u n d e r t a k i n g t h a t t a k e s on ' e v o l u t i o n a r y ' q u a l i t i e s and d e v e l o p s o v e r t i m e . T h i s c h a p t e r o f f e r s a n i n s t i t u t i o n a l m o d e l o f c o - o r d i n a t i o n w h i c h s u m m a r i z e s t h e t h i n k i n g o f o t h e r s ( B e e r ; 1 9 8 0 , G a l b r a i t h and N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 ) and b u i l d s o n t h e e m p i r i c a l e v i d e n c e . The m o d e l i s b a s e d on s e v e r a l a s s u m p t i o n s and c r i t e r i a : 1. I t a s s u m e s t h a t t h e p r e s e n t i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k r e c o g n i z e s t h e n e e d t o c o - o r d i n a t e t h e p l a n n i n g and d e v e l o p m e n t 83 o f l a n d - u s e and l i g h t r a p i d t r a n s i t . 2. I t a s s u m e s t h a t i n t e g r a t i o n o f t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s i s c r i t i c a l t o a n e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n a l f o r m . 3. I t a s s u m e s t h a t t h e p u b l i c s e c t o r h a s and w i l l c o n t i n u e t o p l a y a n i m p o r t a n t r o l e i n d e t e r m i n i n g l a n d - u s e p o l i c i e s and t h e d e v e l o p m e n t o f t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s . 4. The m o d e l s h o u l d be p r o c e s s - o r i e n t e d t h e r e b y r e f l e c t i n g t h e d y n a m i c , c o n s t a n t l y c h a n g i n g a s p e c t s o f t h e l a n d -u s e / t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . 5. T h e r e a r e a number o f f o r m s o f c o - o r d i n a t i o n f r o m w h i c h t o c h o o s e , e a c h h a v i n g i t s own s e t o f c o s t s a n d b e n e f i t s . G i v e n t h e a b o v e , t h e d e g r e e o f c o - o r d i n a t i o n c a n be d e p i c t e d i n t h e f o l l o w i n g manner: C=f (E+ST+P+SR) w h e r e ; C = t h e d e g r e e o f c o - o r d i n a t i o n E = t h e e n v i r o n m e n t ST = s t r a t e g y P = p r o c e s s SR = s t r u c t u r e H e n c e , t h e d e g r e e t o w h i c h t h e p l a n n i n g and d e v e l o p m e n t o f l a n d - u s e a n d r a p i d t r a n s i t a r e c o - o r d i n a t e d i s d e p e n d e n t u pon t h o s e f a c t o r s t h a t c o n s t i t u t e t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . The above s t a t e m e n t t o g e t h e r w i t h t h e e m p i r i c a l f i n d i n g s s u g g e s t s a c o n t i n g e n c y a p p r o a c h t o i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n . The c o n t i n g e n c y a p p r o a c h m a i n t a i n s t h a t t h e r e i s no one b e s t way o f i n t e g r a t i n g l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n w i t h i n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k b u t t h a t a l l ways o f c o - o r d i n a t i n g a r e n o t e q u a l l y e f f e c t i v e . T h a t i s , c h o i c e makes a d i f f e r e n c e . The ' c h o i c e ' h o w e v e r , d e p e n d s on w h a t g o a l s and o b j e c t i v e s t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i s t r y i n g t o a c h i e v e . M o r e o v e r , t h e e m p i r i c a l e v i d e n c e s u g g e s t s t h a t a c o n g r u e n c e o r ' f i t ' among t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s i s r e q u i r e d . I n o t h e r 84 w o r d s , t h e d e g r e e o r e f f e c t i v e n e s s o f t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p -ment o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n i s c o n t i n g e n t u p o n a ' f i t ' b e t w e e n t h e i n s t i t u t i o n s e n v i r o n m e n t , s t r a t e g y , p r o c e s s , and s t r u c t u r e . One c a n n o t s u c c e s s f u l l y i m p l e m e n t t e c h n o l o g i c a l c h a n g e ( i . e . i n t r o d u c i n g l i g h t r a p i d t r a n s i t ) w i t h o u t m a k i n g c o m p e n s a t i n g r e i n f o r c i n g c h a n g e s t o t h e p r o c e s s and s t r u c t u r e . A p r o p e r f i t b e t w e e n t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s l e a d s t o h i g h o r g a n i z a t i o n a l p e r f o r m a n c e . ( L a w e r e n c e a n d L o r s c h ; 1 9 6 7 , G a l b r a i t h and N a t h a n s o n ; 1 9 7 8 , B e e r ; 1 9 8 0 ) The d e g r e e o f c h a n g e d e p e n d s u p o n t h e i m p a c t t h a t t h e t e c h n o l o g i c a l c h a n g e h a s o n t h e p r e s e n t i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . The f o l l o w i n g m o d e l i s an a t t e m p t t o d e p i c t t h i s p r o c e s s o f f i t a n d c o n g r u e n c e among t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s a s i t r e l a t e s t o t h e l a n d - u s e t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . 85 F i g u r e 15 A CONTINGENCY MODEL OF INSTITUTIONAL INTEGRATION ENVIRONMENT STRATEGY PROCESS STRUCTURE S t a b l e ) y n a m i c T u r b u l e n t S u p p o r t i v e P o l i c i e s S u p p o r t i v e P l a n s Deve l o p m e n t I n c e n t i v e s J o i n t D e v e l o p m e n t H i e r a r c h y o f A u t h o r i t y R u l e s G o a l S e t t i n g F e d e r a l / P r o v . l e g i s l a t i o n D i r e c t C o n t a c t I n t e r d e p t . L i a s o n R o l e s c Temp. T a s k F o r c e s P e r m a n e n t Te ams C e n t r a l D e c e n t r a l F u n c t i o n a l I n t e g r a t e d R o l e s I n t e g r a t e d D e p t s . D u a l M a t r i x " — p A l t e r n a t i v e S u b s y s t e m D e v e l o p m e n t C o r p o r a t i o n ORIENTATION D e p a r t m e n t a l »Pro j e c t The a d o p t i o n o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s and t h e a b i l i t y o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k t o manage d i v e r s i t y ( i . e . t h e i n t r o d u c -t i o n o f t e c h n o l o g i c a l c h a n g e s u c h a s l i g h t r a p i d t r a n s i t ) s u g g e s t s t h a t t h e r e a r e a number o f t r a n s i t i o n a l p h a s e s b e t w e e n t h e i n t r o d u c t i o n o f t h e t e c h n o l o g y a n d t h e e v e n t u a l r e - o r i e n t a -t i o n o f t h e f r a m e w o r k . 86 I n f a c t , e a c h s t e p a l o n g t h e t h e l i s t o f i n t e g r a t i v e m e c h anisms r e p r e s e n t s a s t e p t o w a r d s a more p r o j e c t o r i e n t e d f r a m e w o r k u l t i m a t e l y d e p i c t e d a s t h e d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n t h a t manages b o t h t h e l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n a s p e c t s o f t h e r a p i d t r a n s i t c o r r i d o r . H e n c e , e a c h move i n t o t h e t h e m o d e l i n c r e a s e s t h e i n s t i t u t i o n s a b i l i t y t o c o p e w i t h c h a n g e a nd d i v e r s i t y . M o r e o v e r , e a c h move ' b u i l d s * on t h e p r e v i o u s m e c h a n i s m s . I n o t h e r w o r d s , an i n s t i t u t i o n w h i c h f a v o r s t h e u s e o f a t e m p o r a r y t a s k f o r c e w i l l s t i l l r e q u i r e i n t e r d e p a r t m e n t a l l i a s o n r o l e s , d i r e c t c o n t a c t , g o a l s e t t i n g , r u l e s , a n d h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y a s p a r t o f i t s o r g a n i z a t i o n a l p r o c e s s . T h e r e f o r e , a l t e r n a t e p a t h s a r e p o s s i b l e d e p e n d i n g upon t h e i m p a c t o f t h e new t e c h n o l o g y u p o n t h e e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . T h i s i m p a c t c a n be m e a s u r e d u s i n g B u r k e s ' m a t r i x f o r t h e s c o p e a nd d e p t h o f c h a n g e t h a t m e a s u r e s t h e i m p a c t o f t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n o n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . H e n c e , n o t e v e r y i n s t i t u t i o n i s g o i n g t o d e v e l o p a s a m a t r i x o r g a n i z a t i o n o r d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n a s a r e s u l t o f t h e i n t r o d u c t i o n o f LRT. I n f a c t , a f e a t u r e o f t h i s m o d e l i s t h a t t h e i n s t i t u t i o n c a n s t o p a n y w h e r e a l o n g t h e p r o c e s s o n c e t h e a p p r o p r i a t e ' n i c h e ' i s f o u n d . A move t h r o u g h t h e m o d e l t h e r e f o r e r e q u i r e s a r a t i o n a l d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s . T h i s p r o c e s s f i r s t i d e n t i f i e s t h e e n v i r o n m e n t a nd c o n d i t i o n s i n w h i c h t h e f r a m e w o r k must o p e r a t e , r e l a t i n g t h e s t r a t e g y t o a g i v e n p r o c e s s t h e r e b y i d e n t i f y i n g c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h d i f f e r e n t p r o c e s s e s s h o u l d be c h o s e n i n o r d e r t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t a g i v e n s t r a t e g y a n d f i n a l l y , r e v i e w i n g t h e s t r u c t u r e i n o r d e r t o e n s u r e t h e r e i s a 87 p r o p e r ' f i t ' b e t w e e n t h e f o u r d e s i g n v a r i a b l e s . f l o w c h a r t d e p i c t s t h i s d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s . F i g u r e 17  The D e c i s i o n - m a k i n g P r o c e s s The f o l l o w i n g DEFINE PROBLEM EVALUATE SERIOUSNESS OF PROBLEM EVALUATE THE IMPACT STEP 1: DEFINE THE PROBLEM ARE SYMPTOMS OBSCURING THE BASIC PROBLEM? YES IS THE PROBLEM ENVIRONMENT ORIENTED? IS THE PROBLEM STRATEGY ORIENTED? YES IS THE PROBLEM WITHI THE MUNICIPALITI CONTROL? 1 YES / DETERMINE IF / THE PROBLEM IS DUE TO A LACK OF I KNOWLEDGE OR V HUMAN RESOURCES IS PROBLEM COVERED BY THE ^EXISTING ORGA^IZATIO IS THE PROBLEM STRUCTURE ORIENTED? DETERMINE IF >^ IS DUE TO A LACK OF INFORMATION OR RESOURCES Source: Macdonald; "The Productive Supervisory";1985. (Modified) 88 STEP 2: IDENTIFY POSSIBLE SOLUTIONS COLLECT INFORMATION I SORT DATA INTO FACT, INFLUENCE AND ASSUMPTION I IDENTIFY WHICH DATA ARE RELEVANT TO THE PROBLEM NO Source: Macdonald; "The Productive Supervisor";1985. (Modified) 8 9 STEP 3: SELECT THE MOST PROMISING SOLUTION ^ YES STEP 4: APPLY THE SOLUTION IMPLEMENT CHOSEN SOLUTION ZE MONITOR RESULTS DOCUMENT SOLUTION Source: Macdonald; "The Productive Supervisor"; 1985. (Modified) 90 E a c h s t e p t h r o u g h t h e f l o w c h a r t r e q u i r e s t h e p l a n n e r t o a d d r e s s a number o f f a c t o r s . ENVIRONMENT * I n v e s t m e n t c l i m a t e • S o c i a l / P h y s i c a l c h a r a c t e r i s t i c s •Community s u p p o r t • I m p a c t o f LRT - L o c a l ? R e g i o n a l ? P r o v i n c i a l ? • L e v e l o f R i s k / U n c e r t a i n t y • Long t e r m f i n a n c i n g - L o c a l ? R e g i o n a l ? - P r o v i n c i a l ? • S u p p o r t o f p a r e n t g o v e r n m e n t s •The l e v e l o f t e c h n o l o g y • L o n g e v i t y o f t h e t e c h n o l o g y a s a n i n n o v a t i o n • L e v e l o f s c o p e a nd d e p t h o f c h a n g e ( s e e B u r k e P g . 74) • L e a d e r s h i p p a t t e r n s STRATEGY • S u p p o r t i v e / u n s u p p o r t i v e l a n d u s e p o l i c i e s • D e v e l o p m e n t i n c e n t i v e s • A v a i l a b i l i t y / u s e o f d e v e l o p a b l e l a n d • A v a i l a b i l i t y / u s e o f P u b l i c l a n d • S u p p o r t i v e g r o w t h s t r a t e g y • S u p p o r t i v e r e g i o n a l a n d / o r l o c a l p l a n n i n g • C e r t a i n / u n c e r t a i n g o a l s a n d o b j e c t i v e s • C e r t a i n / u n c e r t a i n s t r a t e g i e s / p o l i c i e s •Use o f j o i n t d e v e l o p m e n t - u s e o f a i r r i g h t s - g r o u n d l e a s e s - c o - o r d i n a t e d d e s i g n e f f o r t s - s h a r e d a c c e s s f a c i l i t i e s - o p e r a t i n g a r r a n g e m e n t s - r o u t e a l i g n m e n t - s t a t i o n l o c a t i o n / s p a c i n g • T i m i n g o f l a n d - u s e c h a n g e s PROCESS • L e v e l o f d e p a r t m e n t a l / i n t e r a g e n c y c o - o r d i n a t i o n - h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y - d e p a r t m e n t a l r u l e s - g o a l s e t t i n g - d i r e c t c o n t a c t - i n t e r d e p a r t m e n t a l l i a s o n r o l e s - t e m p o r a r y t a s k f o r c e s - p e r m a n e n t teams - i n t e g r a t i n g r o l e s i n t e g r a t i n g d e p a r t m e n t s • A p p r o v a l p r o c e s s STRUCTURE • R e s p o n s i b i l i t y f o r f u n d i n g • R e s p o n s i b i l i t y f o r a u t h o r i t y •The number a n d l e v e l s o f g o v e r n m e n t i n v o l v e d •The number o f d e p a r t m e n t s i n v o l v e d 91 *The t y p e o f i n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r e - f r a g m e n t e d - u n i f i e d - l i m i t e d m e t r o p o l i t a n - l i m i t e d c e n t r a l i z e d - c e n t r a l i z e d - d e c e n t r a l i z e d - d u a l *The t y p e o f a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e - c e n t r a l i z e d - d e c e n t r a l i z e d - f u n c t i o n a l - d u a l i z e d - m a t r i x - a l t e r n a t i v e s u b s y s t e m - d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n * S i z e o f t h e o r g a n i z a t i o n * L e v e l o f c o m p r e h e n s i v e n e s s * l e v e l o f r e s p o n s i v e n e s s T h i s c h a p t e r p r e s e n t s a c o n t i n g e n c y m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n b a s e d o n t h e p r e m i s e t h a t t h e r e i s no one b e s t way o f c o - o r d i n a t i n g d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and r a p i d t r a n s i t b u t t h a t c h o i c e d o e s make a d i f f e r e n c e . The m o d e l i d e n t i f i e s a number o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s w i t h i n e a c h o r g a n i z a t i o n a l c omponent i . e . e n v i r o n m e n t , s t r a t e g y , p r o c e s s , a n d s t r u c t u r e . The l i s t o f mechanisms r a n g e s f r o m s u p p o r t i v e p o l i c i e s a n d h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y t o j o i n t d e v e l o p m e n t , i n t e g r a t e d d e p a r t m e n t s , and d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n s . I t i s assumed t h a t a move t o w a r d s a more p r o j e c t e d - o r i e n t e d o r g a n i z a t i o n i n c r e a s e s t h e i n s t i t u t i o n s a b i l i t y t o c o p e w i t h c h a n g e a nd d i v e r s i t y . H owever, t h e i m p a c t on t h e s t a t u s q u o , and t h e i n c r e a s e d c o s t a s s o c i a t e d w i t h h i g h e r f o r m s o f c o - o r d i n a t i o n a r e t h e q u a l i f y i n g f a c t o r s . The o r g a n i z a t i o n must t h e r e f o r e c h o o s e f r o m t h i s l i s t b a s e d on a r a t i o n a l d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s . O r g a n i z a t i o n s p u r s u i n g s t r a t e g i e s a s s o c i a t e d w i t h h i g h u n c e r t a i n t y and d i v e r s i t y w i t h h i g h l e v e l s o f i n t e r d e p a r t m e n t a l a c t i v i t y w i l l s e l e c t m e c h anisms f u r t h e r down t h e l i s t t h a n o r g a n i z a t i o n s p u r s u i n g s t r a t e g i e s 92 c h a r a c t e r i z e d by l o w u n c e r t a i n t y and d i v e r s i t y . The c h o i c e becomes w h e t h e r t o g i v e p r i o r i t y t o t h e p r o j e c t o r t o t h e d e p a r t -ment. F a c t o r s w h i c h f a v o r a move t o t h e p r o j e c t s i d e i n c l u d e ; d i v e r s i t y , t h e i n t r o d u c t i o n o f new t e c h n o l o g i e s , i n c r e a s i n g i n t e r d e p e n d e n c e among f u n c t i o n a l d e p a r t m e n t s , a nd t h e d e p t h and s c o p e o f i n f l u e n c e . F a c t o r s f a v o r i n g a d e p a r t m e n t a l o r g a n i z a t i o n i n c l u d e ; m a i n t a i n i n g t h e s t a t u s q u o , c e n t r a l i z e d f u n d i n g a n d a u t h o r i t y , a n d t h e l o n g t e r m m a i n t e n a n c e o f e x i s t i n g s t r a t e g i e s . P a r t 2. O r g a n i z a t i o n a l D e v e l o p m e n t : A D i a g n o s t i c T o o l The a bove m o d e l s u g g e s t s t h a t a n o r g a n i z a t i o n s c a p a c i t y t o a c h i e v e i t s g o a l s i s a f u n c t i o n o f t h e e x t e n t t o w h i c h t h e r e i s a ' f i t ' b e t w e e n i t s i n t e r n a l c o m p o n e n t s o f s t r a t e g y , p r o c e s s , and s t r u c t u r e a n d t h e e x t e r n a l e n v i r o n m e n t . B u t , how d o e s one d e t e r -m i n e when c h a n g e i s r e q u i r e d , a n d how d o e s t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k a d a p t ? The e m e r g e n c e o f o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t p r e s e n t s a means t h r o u g h w h i c h a n o r g a n i z a t i o n c a n i m p r o v e i t s e f f e c t i v e n e s s . M i c h a e l B e e r i n h i s book e n t i t l e d O r g a n i z a t i o n Change and  D e v e l o p m e n t : A S y s t e m s V i e w (1980) r e v i e w s a n d c l a r i f i e s t h e n a t u r e o f o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t . B e e r d e f i n e s o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t o r , "OD" a s : A s y s t e m - w i d e p r o c e s s o f d a t a c o l l e c t i o n , d i a g n o s i s , a c t i o n p l a n n i n g , i n t e r v e n t i o n a i m e d a t : 1) e n h a n c i n g c o n g r u e n c e b e t w e e n o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , p r o c e s s , s t r a t e g y , p e o p l e , a n d c u l t u r e ; 2) d e v e l o p i n g new a n d c r e a t i v e o r g a n i z a t i o n a l s o l u t i o n s ; a n d 3) d e v e l o p -i n g t h e o r g a n i z a t i o n ' s s e l f - r e n e w i n g c a p a c i t y . ( B e e r ; 1 9 8 0 ; 1 0 ) B e e r o u t l i n e s t h e m e r i t s o f OD i n c o m p a r i s o n t o o t h e r a p p r o a c h e s u s e d i n i m p r o v i n g o r g a n i z a t i o n a l p e r f o r m a n c e : 93 1. OD seeks to create s e l f - d i r e c t e d change to which people are committed. Obtaining c o l l a b o r a t i o n of people i n the change i s the means for obtaining commitment. 2. OD i s a system-wide change e f f o r t . It s tar t s with the assumption that organizat ions are complex systems and that i t s subunits , l eve l s of management, and components (process, people, s t ruc tures , e tc . ) are a l l interdependent. Changing one means that change i n the others i s i n e v i t a b l e . 3. OD t y p i c a l l y places equal emphasis on so lv ing immediate problems and long-term development of an adaptive organizat ion . 4. OD emphasizes a co l laborat ive process of data c o l l e c t i o n , diagnosis and act ion for a r r i v i n g at problem so lu t ions . 5. OD often leads to new organizat iona l arrangements and re la t ionsh ips that break with t r a d i t i o n a l bureaucrat ic patterns . The model presented i n part 1 does not speci fy s p e c i f i c l i n k -ages between the various components p a r t l y because of the large number of options and p a r t l y because of the c i r c u l a r cause and e f fec t r e l a t i o n s h i p between them. Hence the contingency view of organ iza t iona l development makes i t d i f f i c u l t to assess the ef fect iveness of a p a r t i c u l a r integrat ive approach since any number of f i t combinations between the various components of the i n s t i t u t i o n a l framework may be equally good (Beer;1980): No managerial ac t ion or organizat iona l change program can be evaluated i n the abs trac t . We have to know whether i t leads to a goal or outcome or state of af -f a i r s that has been previous ly agreed to as i n d i c a t i n g success or e f fect iveness . (Eddy;1981;104) However, Beer maintains that the concept of f i t does allow for the use of more general c r i t e r i a which can help to determine the organizat ions a b i l i t y to react and adapt. Such c r i t e r i a are 1) e f f i c i e n c y , 2) e f fect iveness , and 3) heal th . 94 E f f i c i e n c y T h i s c r i t e r i o n may be d e f i n e d as the extent of f i t between the i n t e r n a l components of the s o c i a l system. The more c o n g r u i t y e x i s t s between these components the more the o r g a n i z a t i o n w i l l f u n c t i o n smoothly. (Beer;1980;39) Hence an e f f i c i e n t o r g a n i z a t i o n i s one i n which s t r a t e g y , s t r u c t u r e and p r o c e s s are congruent. And, i f the environment i s not an i n f l u e n c e i n i t s performance, i n d i v i d u a l and o r g a n i z a t i o n a l performance may be h i g h . (Beer;1980) E f f e c t i v e n e s s E f f e c t i v e n e s s can be d e f i n e d as: The e x t e n t o f f i t between the o r g a n i z a t i o n ' s e n v i r o n -ment and a l l the i n t e r n a l components of the s o c i a l system.(Beer;1980;39) In s p i t e of r a t i o n a l q u a n t i t a t i v e techniques f o r measuring o r g a n i z a t i o n a l performance, e f f e c t i v e n e s s i s s t i l l a s u b j e c t i v e measure i n the p u b l i c s e c t o r . In the p r i v a t e s e c t o r , the most o f t e n used i n d i c a t o r of e f f e c t i v e n e s s i s p r o f i t . Such a mechanism i s r e a d i l y i d e n t i f i a b l e and q u a n t i f i a b l e . In the p u b l i c s e c t o r , there i s no such i n d i c a t o r . Rather the s u c c e s s -f u l l implementation of the goals and O b j e c t i v e s e s t a b l i s h e d by e l e c t e d r e p r e s e n t i t i v e s has been used as the y a r d s t i c k to measure e f f e c t i v e n e s s . (Eddy;1981, G a l b r a i t h and Nathanson;1978) Hence, agencies are e v a l u a t e d on the b a s i s of whether they f u l f i l l t h e i r p o l i c y mandates. As Eddy p o i n t s out, i n p r a c t i c e , t h i s i s o f t e n e a s i e r s a i d than done: P o l i c i e s change to meet p u b l i c wants or needs or to respond to p o l i t i c a l demands. Sometimes, con-f l i c t i n g p o l i c i e s are handed down. At other times, the p o l i c y statements are so broad and open-ended th a t i t i s very d i f f i c u l t t o know whether the agency has f u l f i l l e d the p o l i c y . T h i s l e a v e s room f o r v a r y i n g i n t e r p r e t a t i o n s of the l e v e l of an agencies 95 e f f e c t i v e n e s s and t h u s p r o v i d e s o p p o r t u n i t i e s f o r f r i e n d s t o p r a i s e and e n e m i e s t o c r i t i c i z e t h e same s y s t e m . (Eddy;1981;105) Such an i n d i c a t o r r e l i e s h e a v i l y on t h e v e r y o r g a n i z a t i o n t h a t c r e a t e d i t t o a c h i e v e j u s t i f i a b l e r e s u l t s . T h i s however, i s o f t e n n o t t h e c a s e : P o l i c i e s a r e f o r m u l a t e d and e n a c t e d by l e g i s l a t i v e b o d i e s c o m p r i s e d o f i n d i v i d u a l s o f d i f f e r i n g v i e w s , i n c o m p l e t e i n f o r m a t i o n , and v e s t e d i n t e r e s t s . T h e r e -f o r e t h e y [ p o l i c i e s ] c a n be ambiguous, u n a t t a i n a b l e , and c h a n g i n g . (Eddy;1981;131) O r g a n i z a t i o n a l H e a l t h O r g a n i z a t i o n a l h e a l t h may be d e f i n e d a s : The c a p a c i t y o f an o r g a n i z a t i o n t o engage i n o n -g o i n g s e l f - e x a m i n a t i o n aimed a t i d e n t i f y i n g i n c o n -g r u i t i e s between s o c i a l s y s t e m s components and d e v e l o p i n g p l a n s f o r needed change i n s t r a t e g y e n v i r o n m e n t , s t r u c t u r e , p r o c e s s , p e o p l e , c u l t u r e , and t h e d o m i n a n t c o a l i t i o n . ( B e e r ; 1 9 8 0 ; 4 0 ) B e e r a r g u e s t h a t a ' h e a l t h y ' o r g a n i z a t i o n i s more l i k e l y t o m a i n t a i n e f f i c i e n c y and e f f e c t i v e n e s s o v e r t h e l o n g t e r m . B e e r c i t e s f o u r f a c t o r s t h a t p r e v e n t an o r g a n i z a t i o n f r o m a d a p t i n g t o i t s e n v i r o n m e n t : 1. Lack o f D e l e g a t i o n by Top Management - t o p management may become t o o i n v o l v e d i n d a y - t o - d a y o p e r a t i o n s t o a p p r e c i a t e o r u n d e r s t a n d t h e l o n g e r - r a n g e needs o f t h e i r o r g a n i z a t i o n . 2. I n v a l i d D a t a and D i a g n o s i - t h e r e may be l i m i t e d v a l i d d a t a a v a i l a b l e a b o u t t h e e n v i r o n m e n t o r i n t e r n a l o r g a n i z a t i o n a l p r o b l e m s . L i m i t e d d a t a a b o u t t h e e n v i r o n m e n t may be a f u n c t i o n o f e n v i r o n m e n t a l u n c e r t a i n t y and c o m p l e x i t y . 3. Top Managers l a c k o f A d a p t a b i l i t y - o r g a n i z a t i o n a l c h a n g e s may n o t o c c u r i f t h e y t h r e a t e n management's p e r s o n a l p o s i t i o n , power, o r s e c u r i t y . 4. I n e f f e c t i v e Management o f Change - i n e f f e c t i v e management o f change may o c c u r i f t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e change f o r p e o p l e h a s n ' t b een f u l l y u n d e r s t o o d by management. (Beer;1980) As B e e r p o i n t s o u t , "An o r g a n i z a t i o n may o r may n o t be h i g h on a l l o f t h e s e s y s t e m l e v e l p e r f o r m a n c e c r i t e r i a a t any one t i m e . " 96 ( B e e r ; 1 9 0 ; 4 1 ) The p e r f o r m a n c e o f a n o r g a n i z a t i o n l a r g e l y d e p e n d s u p o n t h e e n v i r o n m e n t w i t h i n w h i c h i t must o p e r a t e : An o r g a n i z a t i o n c a n be v e r y e f f i c i e n t i f i t h a s p e o p l e w i t h l o w n e e d s f o r r e s p o n s i b i l i t y managed w i t h a h i g h l y d i r e c t i v e management s t y l e . T h e r e w o u l d be l i t t l e f r u s t r a t i o n o r d i s s a t i s f a c t i o n , b u t t h e o r g a n i z a t i o n w o u l d n o t n e c e s s a r i l y be e f -f e c t i v e . T h i s w o u l d d e p e n d o n t h e demands o f i t s e n v i r o n m e n t . I n a r a p i d l y c h a n g i n g m a r k e t e n v i r o n m e n t t h e o r g a n i z a t i o n w o u l d be i n e f f e c t i v e , b u t i n a more s t a b l e e n v i r o n m e n t i t w o u l d be q u i t e e f f e c t i v e . On t h e o t h e r h a n d , a n o r g a n i z a t i o n t h a t h a s i n t r o d u c e d a m a t r i x s t r u c t u r e t o d e a l w i t h a d y n a m i c e n v i r o n m e n t w o u l d be q u i t e e f f e c t i v e , b u t u n t i l b e h a v i o r a nd o t h e r p r a c t i c e s become c o n -s i s t e n t w i t h t h e s t r u c t u r e , i t w o u l d be i n e f f i c i e n t . E i t h e r o f t h e s e o r g a n i z a t i o n s c o u l d be u n h e a l t h y i f a n o n g o i n g p r o c e s s o f s e l f - e x a m i n a t i o n i s n o t i n s t i t u t i o n a l i z e d . • Eddy a r g u e s t h a t i n t h e p u b l i c s e c t o r , e f f i c i e n c y s h o u l d o n l y be a c o n t r i b u t i n g f a c t o r t o w a r d s a n e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n . H owever, t h i s i s n o t a l w a y s t h e c a s e : ... a p u b l i c a g e n c y t h a t p u t s most o f i t s a t t e n t i o n i n t o e f f i c i e n c y p r o g r a m s , s u c h a s f i s c a l c o n t r o l s a n d a u d i t s , may p r o t e c t i t s e l f f r o m c r i t i c i s m s o f ' i n -e f f i c i e n c y ' f r o m t h e m e d i a , b u t may wake up t o f i n d i t h a s l o s t i t s p o l i t i c a l s u p p o r t b e c a u s e i t no l o n g e r i s r e l e v a n t t o t h e n e e d s o f i t s c o n s t i t u e n t s . ( E ddy; 1 9 1 ; 107) Eddy f u r t h e r m a i n t a i n s t h a t t h e d i f f i c u l t i e s i n m e a s u r i n g p o l i c y e f f e c t i v e n e s s h a s l e d t o a n e m p h a s i s on e f f i c i e n c y a s a s u b s t i t u t e c r i t e r i a . A d m i n i s t r a t o r s a r e more p r e o c c u p i e d w i t h w h e t h e r t h e a g e n c y i s w a s t i n g f u n d s r a t h e r t h a n i f t h e a g e n c y i s a c c o m p l i s h i n g i t s t a s k s . Hence e f f i c i e n c y c a n be a two e d g e d s w o r d i f t h e 'good o f t h e p u b l i c ' i s s a c r i f i c e d f o r o t h e r o u t -comes s u c h a s l o n g e v i t y a n d p o l i t i c a l a c c e p t a n c e . To s u m m a r i z e , o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t i s a p r o c e s s o f c l a r i f y i n g t h e c h o i c e s b a s e d on a d i a g n o s i s o f t h e c u r r e n t s t a t e 97 o f f i t between the o r g a n i z a t i o n a l components and the outcomes t h a t c o u l d be e x p e c t e d w i t h a l t e r n a t i v e arrangements. I t s h o u l d be p o i n t e d out t h a t o r g a n i z a t i o n a l development cannot s p e c i f y e x a c t l y what an o r g a n i z a t i o n can do t o improve i t s e f f e c t i v e n e s s , e f f i c i e n c y , and h e a l t h ; however, i t can h e l p t o c l a r i f y c h o i c e s . The n e x t c h a p t e r w i l l r e v i e w th e i n s t i t u t i o n a l framework r e s p o n s i b l e f o r the p l a n n i n g and development o f t h e C i t y o f Edmonton's N o r t h E a s t L i g h t R a p i d T r a n s i t system. 98 CHAPTER 5 CASE STUDY; EDMONTON'S NORTHEAST LIGHT RAPID TRANSIT SYSTEM  PART 1 S o c i o - e c o n o m i c C h a r a c t e r i s t i c s S i n c e t h e end o f t h e s e c o n d w o r l d w a r , t h e c i t y o f Edmonton h a s c o n t i n u e d t o d e v e l o p a s one o f t h e f a s t e s t g r o w i n g m e t r o p o l i t a n c e n t r e s i n C a n a d a , e x p a n d i n g a t a r a t e o f 11,134 p e r s o n s p e r y e a r . T a b l e 1 A v e r a g e A n n u a l P o p u l a t i o n G r o w t h P e r s o n s / Y e a r 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 1940 '45 '50 '55 '60 '65 '70 Y e a r AVERAGE 11,134 75 '80 '85 S o u r c e : C i t y o f Edmonton P l a n n i n g D e p a r t m e n t The t o t a l p o p u l a t i o n o f t h e Edmonton m e t r o p o l i t a n a r e a i n 1986 was e s t i m a t e d a t 7 8 2 , 5 0 0 , a n i n c r e a s e o f 50% i n t h e p a s t d e c a d e . Of t h i s o v e r a l l f i g u r e , 560,000 p e r s o n s o r , 7 1 % o f t h e t o t a l p o p u l a t i o n , l i v e s i n t h e c o r p o r a t e l i m i t s o f t h e C i t y . (1986 Edmonton R e g i o n a l P l a n ) As i s t h e c a s e w i t h m o s t N o r t h A m e r i c a n c i t i e s , t h e c e n t r a l c i t y ' s p e r c e n t a g e o f t h e t o t a l p o p u l a t i o n h a s d e c l i n e d . Edmonton's s h a r e o f t h e t o t a l r e g i o n a l p o p u l a t i o n g r o w t h w h i c h i n t h e e a r l y 1 9 6 0 ' s was a s h i g h a s 8 5 % , h a d d r o p p e d t o o 30% by t h e mid 1 9 7 0 ' s a n d h a s s i n c e r e c o v e r e d t o t h e 7 1 % 99 mark. H o u s i n g u n i t s i n Edmonton a r e b e i n g c o n s t r u c t e d a t a r a p i d p a c e t o k e e p up w i t h t h e i n c r e a s i n g p o p u l a t i o n . S i n g l e d e t a c h e d h o u s i n g i s t h e most common f o r m o f h o u s i n g , due t o t h e a v a i l a b i l i t y o f l a n d a n d e x p a n s i o n o f t h e c i t y ' s s u b u r b s . D u r i n g t h e p a s t two d e c a d e s , a t r e m e n d o u s i n c r e a s e i n p o p u l a t i o n h a s f o l l o w e d t h e c o n s t r u c t i o n o f m a j o r r o a d s i n t o t h e s u b u r b s . S i n c e 1 9 7 8 , t h e s u b u r b s have a c c o u n t e d f o r a n i n c r e a s i n g p r o p o r t i o n o f t h e c i t y ' s p o p u l a t i o n . The f o l l o w i n g T a b l e shows t h e p o p u l a t i o n a n d p e r c e n t a g e i n c r e a s e s o f t h e i n n e r c i t y v e r s u s t h e s u b u r b s . T a b l e 2 P o p u l a t i o n : I n n e r C i t y v s . S u b u r b s INNER C I T Y SUBURBS P o p u l a t i o n % P o p u l a t i o n % T o t a l 1978 302,751 63.3 175 , 3 1 5 36.7 478,066 1979 292,736 59.6 198,623 40.4 491,359 1980 287,441 57.0 218,332 43.0 505,773 1981 286,480 55.0 234,725 45.0 521,205 1982 285,387 52.0 265,927 48.0 551,314 1983 258,217 46.0 301,868 54.0 560,085 S o u r c e : C i t y o f Edmonton P l a n n i n g D e p a r t m e n t By 1 9 8 3 , t h e s u b u r b s h a d p a s s e d t h e i n n e r c i t y p o p u l a t i o n . T h i s t r e n d s h o u l d c o n t i n u e w e l l i n t o t h e n e x t c e n t u r y g i v e n t h e r e c e n t d e c i s i o n o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t t o a p p r o v e t h e a n n e x a t i o n o f n e a r l y 500 s q . km. o f l a n d f r o m t h e s u r r o u n d i n g c o u n t i e s t o t h e C i t y . Edmonton i s t h e P r o v i n c i a l c a p i t a l a n d t h e c e n t r e o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f o r t h e P r o v i n c e o f A l b e r t a . A p p r o x i m a t e l y 35,000 p e o p l e a r e e m p l o y e d by F e d e r a l , P r o v i n c i a l , m e t r o p o l i t a n a n d c i v i c g o v e r n m e n t s . ( A l b e r t a T r a n s p o r t a t i o n ; 1984) W h i l e g o v e r n -100 ment i s Edmonton's m a j o r ' b u s i n e s s ' t h e a g r i c u l t u r e , e n e r g y and p e t r o c h e m i c a l i n d u s t r i e s a r e o f e q u a l i m p o r t a n c e . S i n c e t h e 1 9 5 0 * s , E d m o n t o n s ' l o c a l economy h a s s t r e n g t h e n e d a n d d i v e r s i f i e d a s a r e s u l t o f i n d u s t r i a l a c t i v i t y g e n e r a t e d by t h e p r o d u c t i o n a n d p r o c e s s i n g o f o i l , n a t u r a l g a s , a n d o t h e r n a t u r a l r e s o u r c e s . O i l f i e l d s e r v i c i n g i s a m a j o r component o f E dmontons' e c o n o m i c b a s e w i t h p l a n t f a c i l i t i e s d e v e l o p e d and o p e r a t e d by c o m p a n i e s s u c h a s S h e l l , I m p e r i a l O i l , and P e t r o C a n a d a . E d m o n t o n s ' m a n u f a c t u r i n g s e c t o r f o c u s e s o n t h e f o o d a n d b e v e r a g e i n d u s t r i e s , m e t a l f a b r i c a t i o n , a nd t r a n s p o r t a t i o n e q u i p m e n t . Today t h e r e g i o n i s a d o m i n a n t i n d u s t r i a l , f i n a n c i a l , a nd i n s t i t u t i o n a l c e n t r e f o r w e s t e r n C a n a d a . The r a p i d i n c r e a s e i n g r o w t h a n d p r o s p e r i t y f o r t h e r e g i o n h a s r e s u l t e d i n a number o f p e r c i e v e d n e g a t i v e e x t e r n a l i t i e s i n c l u d i n g ; t h e d o m i n a n c e and r e l i a n c e o n t h e p r i v a t e a u t o m o b i l e , m a s s i v e r o a d a n d i n f r a s t r u c -t u r e e x p e n d i t u r e s , t h e d e t e r i o r a t i o n o f i n n e r c i t y n e i g h b o r h o o d s , and t h e l o s s o f a g r i c u l t u r a l l a n d a s t h e s u b u r b a n d e v e l o p m e n t s c o n t i n u e t o p r e s s o u t w a r d i n t o t h e s u r r o u n d i n g d i s t r i c t s . H e n c e , t h e n e e d t o move p e o p l e , and g o o d s e f f i c i e n t l y a nd e f f e c t i v e l y i s a c r i t i c a l p r o v i n c i a l a n d r e g i o n a l c o n c e r n . A p r i m a r y o b j e c t i v e i s t h e p r o v i s i o n o f a t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w h i c h i s n o t a t t h e e x p e n s e o f s o c i o - e c o n o m i c and e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s : The m u n i c i p a l i t i e s o f t h e r e g i o n h a v e on numerous o c c a s i o n s , h e a r d s o c i a l , e n v i r o n m e n t a l , a r g u m e n t s a g a i n s t o v e r - d e p e n d e n c e on t h e a u t o m o b i l e a n d h a v e r e c o g n i z e d t h a t t h e r e i s a n e e d t o e n c o u r a g e t h e d e v e l o p m e n t o f p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s t h a t o f f e r a t t r a c t i v e a l t e r n a t i v e s t o t h e p r i v a t e a u t o -m o b i l e . (ERPC; 1977; 14) The c i t y o f Edmonton h a s l o n g h i s t o r y o f s u p p o r t i n g a l t e r n a -101 t i v e s to the p r i v a t e automobile through the development of i t s p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n system. The f o l l o w i n g s e c t i o n reviews the development of p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n , s p e c i f i c a l l y r a p i d t r a n s i t , i n Edmonton. PART 2 The Development o f P u b l i c T r a n s i t i n Edmonton P u b l i c t r a n s p o r t a t i o n has always p l a y e d an important r o l e i n the t r a n s p o r t a t i o n system i n Edmonton. The Edmonton R a d i a l Tram- way Act, passed i n 1908 i n premature e x p e c t a t i o n o f massive growth i n Edmonton, ushered i n the e r a of p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n and r a p i d t r a n s i t i n Edmonton. The A c t gave the c i t y the oppor-t u n i t y up t o 1913 of c o n s t r u c t i n g a 'municipal s t r e e t r a i l w a y system t o any p o i n t not more than e i g h t y m i l e s f r o m ^ i t s c o r p o r a t e l i m i t s ' . ( C i t y o f Edmonton T r a n s p o r t a t i o n Dept.;1984) Hence the Edmonton r a d i a l r a i l w a y was e s t a b l i s h e d i n 1908 with s e r v i c e p r o v i d e d by 6 e l e c t r i c a l l y powered s t r e e t c a r s o p e r a t i n g on 12 m i l e s of t r a c k . The s e r v i c e expanded r a p i d l y over the next 6 t o 8 years and then remained f a i r l y c o n s t a n t u n t i l the e a r l y 1930's. In a d d i t i o n , a r e g i o n a l i n t e r u r b a n r a i l car s e r v i c e developed from 1912 to 1915 between Edmonton and St. A l b e r t but was d i s c o n t i n u e d when f i r e d e s troyed the barns and c a r s . By 1932, the f i r s t t r o l l e y bus s e r v i c e was i n t r o d u c e d which rendered the s t r e e t c a r o b s o l e t e and r e s u l t e d i n t h e i r c o n v e r s i o n to the t r o l l e y bus system. In 1951, the s t r e e t c a r s were o f f i c i a l l y r e t i r e d with p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n p r o v i d e d p r i m a r i l y by buses and t r o l l e y buses. However, by 1960 c i t y c o u n c i l was once agai n c o n s i d e r i n g the f e a s i b i l i t y o f a s t r e e t c a r system. 102 The c i t y e x a m i n e d s e v e r a l r a p i d t r a n s i t p r o p o s a l s t h r o u g h t h e 1 9 6 0 ' s - a l l o f w h i c h f o r one r e a s o n o r a n o t h e r - w e r e s h e l v e d . (The C i t y e v e n s u b m i t t e d a n u n s u c c e s s f u l b i d f o r M o n t r e a l E x p o ' s r a p i d t r a n s i t c a r s i n 1 9 6 7 ) . F i n a l l y , i n 1 9 7 3 , c o u n c i l a p p r o v e d t h e c o n s t r u c t i o n o f a l i g h t r a p i d t r a n s i t l i n e f r o m downtown Edmonton e x t e n d i n g N o r t h e a s t a l o n g a n e x i s t i n g CNR r i g h t - o f - w a y . B u t , why l i g h t r a p i d t r a n s i t ? A f t e r w o r l d war I I , a u t o m o b i l e o w n e r s h i p i n c r e a s e d d r a m a t i c a l -l y . As a r e s u l t , e m p h a s i s was p l a c e d o n i m p r o v i n g and e x t e n d i n g t h e u r b a n and p r o v i n c i a l r o a d w a y n e t w o r k . As w e l l , E dmonton and C a l g a r y w e r e e x p e r i e n c i n g h i g h g r o w t h r a t e s w h i c h made p h e r i p h e r a l a r e a s o f t h e c i t y more a t t r a c t i v e f o r u r b a n d e v e l o p -ment: The p r o l i f e r a t i o n o f t h e a u t o m o b i l e c o m b i n e d w i t h t h e t h e e c o n o m i c r e c o v e r y a n d p o p u l a t i o n g r o w t h o f t h e p o s t war p e r i o d a c c e l e r a t e d d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n a r e a s . (ERPC P o s i t i o n P a p e r #11;1977;12) The e x p a n s i o n o f t h e s u b u r b s w e n t u n c h e c k e d f o r n e a r l y t h r e e d e c a d e s a n d l e d t o a number o f a s s o c i a t e d p r o b l e m s i n Edmonton. 1. T r a f f i c v o l u m e s w h i c h t h e c e n t r a l a r e a s o f t h e C i t y w e r e u n a b l e t o a c c o m o d a t e . 2. The i n c r e a s e i n t h e number o f a u t o m o b i l e s c o m i n g i n t o t h e c e n t r a l a r e a r e s u l t e d i n p a r k i n g p r o b l e m s , t r a f f i c c o n t r o l p r o b l e m s , a n d c o n g e s t i o n a l o n g b u s r o u t e s . 3. L o n g e r j o u r n e y t i m e s f o r c o m m u t e r s . ( E R P C P o s i t i o n P a p e r #11; 1977) The s t u d i e s t h a t o r i g i n a t e d d u r i n g t h e l a t e 6 0 ' s and e a r l y 70's e x a m i n e d a number o f o p t i o n s . The f i r s t o p t i o n m a i n t a i n e d t h e s t a t u s quo by w i d e n i n g e x i s t i n g a r t e r i a l r o a d s a n d c o n s t r u c t i n g 103 new f r e e w a y s b e t w e e n t h e s u b u r b s a n d t h e downtown. The d i s a d v a n -t a g e s c i t e d i n c l u d e d ; i n c r e a s e d g a s o l i n e c o n s u m p t i o n - a n o n -r e n e w a b l e r e s o u r c e , more a i r p o l l u t i o n a nd g r e a t e r n o i s e l e v e l s i n t h e downtown, l a r g e s c a l e l a n d a c q u i s i t i o n f o r r o a d r i g h t - o f -w a y s , a n d t h e s o c i a l d i s r u p t i o n o f e s t a b l i s h e d n e i g h b o r h o o d s . A s e c o n d o p t i o n e m p h a s i z e d t h e r o l e o f p u b l i c t r a n s i t a n d , i n p a r t i c u l a r , r a p i d t r a n s i t . The mass t r a n s i t i d e a h a d b e e n r e f i n e d o v e r t h e y e a r s t o t h e p r e s e n t day s o l u t i o n o f l i g h t r a p i d t r a n s i t w h i c h o v e r c a m e t h e p r o b l e m o f o b t a i n i n g r i g h t - o f - w a y s i n c e LRT was c o m p a t i b l e w i t h e x i s t i n g r a i l w a y c o r r i d o r s . I n 1971, a U n i v e r s i t y o f A l b e r t a p r a c t i c u m o n r a p i d t r a n s i t i n t r o d u c e d t h e c o n c e p t o f LRT t e c h n o l o g y . W i t h t h e c o n c l u s i o n t h a t b u s a n d r o a d w ay a l t e r n a t i v e s w e r e t o o c o s t l y a n d d i s r u p t i v e , and w i t h C a n a d i a n N a t i o n a l R a i l w a y s r e c e p t i v e t o t h e u s e o f t h e i r r i g h t - o f - w a y f o r a n o m i n a l l e a s e , c i t y c o u n c i l g a ve a u t h o r i t y f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e N o r t h e a s t l i n e i n 1973. W i t h t h a t d e c i s i o n , Edmonton o f f i c i a l l y became t h e f i r s t N o r t h A m e r i c a n c i t y t o u t i l i z e LRT t e c h n o l o g y . The r a p i d t r a n s i t s y s t e m was d e s i g n e d t o move commuters t o and f r o m t h e s u b u r b s t o t h e downtown d u r i n g p e a k h o u r s . A number o f a d v a n t a g e s t o a LRT s y s t e m o p e r a t i n g w i t h i n a s e p a r a t e d o r e x c l u s i v e r i g h t - o f - w a y i n c o m p a r i s o n t o a s t r e e t / b u s s y s t e m w e r e i d e n t i f i e d : 1. H i g h e r p a s s e n g e r c a r r y i n g c a p a c i t i e s LRT 64 s e a t e d , 98 s t a n d i n g f o r a t o t a l o f 162. Bus 50 s e a t e d , 25 s t a n d i n g f o r a t o t a l o f 75. 2. "The g r e a t e r p o t e n t i a l f o r l a n d - u s e d e v e l o p m e n t b e c a u s e o f t h e p e r m a n e n c e o f t h e LRT s y s t e m i n c o m p a r i s o n t o a 104 bus sys tem. By example: subway c o n s t r u c t i o n i n T o r o n t o has s t r o n g l y i n f l u e n c e d the subsequent p a t t e r n s o f urban development i n t h a t c i t y " ( A l b e r t a T r a n s p o r t a t i o n ; 1 9 8 4 ; 7 8 ) 3. S e r v i c e r e l i a b i l i t y and h i g h e r average speeds s i n c e l e s s i n t e r f e r e n c e w i t h automobi l e t r a f f i c . 4. Peak h o u r / p e a k d i r e c t i o n r i d e r s h i p l e v e l s i n the o r d e r o f 6,000 to 7,000 passengers per h o u r . LRT i s l e s s expen-s i v e than bus s e r v i c e over the same r o u t e . The d i s a d v a n t a g e s c i t e d a t the t ime were: 1. Higher o p e r a t i n g and maintenance c o s t s . LRT - $ 2 5 0 / s e r v i c e hour Bus - $ 3 0 / s e r v i c e hour 2. H igher c a p i t a l c o n s t r u c t i o n c o s t s . LRT - 1.3 m i l l i o n / c a r 10 to 15 m i l l i o n / K m 500,000 / s t a t i o n Bus - $ 1 4 0 , 0 0 0 / u n i t 3. Les s f l e x i b i l i t y to adapt LRT r o u t e s to changing l a n d use and r i d e r s h i p l e v e l s and p a t t e r n s . Implementat ion o f LRT r o u t e s measured i n y e a r s . Implementat ion o f bus r o u t e s measured i n weeks. 4. The need f o r feeder buses to ge t to and from LRT s t a t i o n s . However, g i v e n the a p p r o v a l and commitment by c i t y c o u n c i l , the P r o v i n c e o f A l b e r t a a l l o c a t e d the neces sary p u b l i c t r a n s i t c a p i t a l f u n d i n g i n 1974. An " A l b e r t a C i t y T r a n s p o r t a t i o n P o l i c y " was adopted by the p r o v i n c e p r o v i d i n g i n c r e a s e d f i n a n c i a l a s s i s -tance f o r m u n i c i p a l p u b l i c t r a n s i t systems. The i n i t i a l s e c t i o n o f Edmonton's LRT system was c o n s t r u c t e d between downtown and B e l v e d e r e to the N o r t h e a s t between 1974 and 1978. Of the f i v e o r i g i n a l s t a t i o n s , 2 were underground and 3 were a t s t r e e t l e v e l . The l i n e was 7.2 Km o f double t r a c k o f which 1.6km was underground . 17 LRT v e h i c l e s were o r d e r e d w i t h 105 i n i t i a l c o s t s i n o r d e r o f $75 m i l l i o n . The l i n e o f f i c i a l l y o p e n e d on A p r i l 2 3 , 1978 i n t i m e f o r t h e commonwealth games. B e t w e e n 1979 a n d 1 9 8 3 , a 2.2 km e x t e n s i o n was c o n s t r u c t e d f r o m B e l v e d e r e s t a t i o n t o C l a r e v i e w t o wn c e n t r e a l o n g w i t h 2 a d d i t i o n a l u n d e r g r o u n d s t a t i o n s i n t h e downtown and t h e p u r c h a s e o f 20 c a r s . The p r e s e n t s y s t e m h a s d a i l y r i d e r s h i p o f 25,000 t o 30,000 w i t h p e a k h o u r / p e a k d i r e c t i o n o f 3,000 p a s s e n g e r s . ( C i t y o f Edmonton P l a n n i n g D e p a r t m e n t ) The f o l l o w i n g d i a g r a m d e p i c t s t h e r a p i d t r a n s i t l i n e a l o n g w i t h t h e a r e a r e d e v e l o p m e n t and a r e a s t r u c t u r e p l a n s t h a t h a v e o c u r r e d a l o n g t h e c o r r i d o r . 106 F i g u r e 17 Edmonton's N o r t h e a s t L i g h t R a p i d T r a n s i t S y s t e m Source: The Cit y of Edmonton Planning Department;1983. 1 0 7 B o t h Edmonton and C a l g a r y a r e p l a n n i n g f u t u r e e x t e n s i o n s up t o t h e t u r n o f t h e c e n t u r y . The h i g h c a p i t a l c o s t s , r i g h t - o f - w a y p u r c h a s e s , t u n n e l l i n g , m a i n t e n a n c e , and s t o r a g e c o s t s means t h a t e x p e n d i t u r e s must be s p r e a d o u t o v e r an e x t e n d e d p e r i o d o f t i m e . C i t y c o u n c i l r e c e n t l y a u t h o r i z e d a d d i t i o n a l c o n s t r u c t i o n t a k i n g t h e l i n e f r o m J a s p e r A v e . u n d e r g r o u n d t o t h e g o v e r n m e n t c e n t r e a r e a w i t h f u r t h e r p l a n s t o e x t e n d f r o m g o v e r n m e n t c e n t r e s o u t h a c r o s s t h e N o r t h S a s k a t c h e w a n r i v e r a l o n g a new LRT d e d i c a t e d b r i d g e t o t h e U n i v e r s i t y . A l t h o u g h t h e l i n e was s u c c e s s f u l l y c o n s t r u c t e d on t i m e and w i t h i n b u d g e t , i t h a s n o t b e e n t h e c o m p l e t e s u c c e s s t h a t h a d b e e n h o p e d f o r . A l t h o u g h s e e n a s a c a t a l y s t f o r g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t and a means o f s u c c e s s f u l l y i m p l e m e n t i n g t h e c i t y ' s G e n e r a l M u n i c i p a l p l a n , v e r y l i t t l e , i f a n y , p o s i t i v e r e d e v e l o p -ment h a s o c c u r e d a l o n g t h e n o r t h e a s t l e g o f t h e s y s t e m . As e a r l y as 1978, t h e y e a r t h e s y s t e m o f f i c i a l l y o p e n e d , d o u b t a b o u t i t s p o t e n t i a l t o s t i m u l a t e g r o w t h h a d s u r f a c e d : F o r t h e c a s u a l o b s e r v e r l o o k i n g a t t h e l i n e , t h e r e d o e s n ' t seem much o u t t h e r e y e t b e s i d e s t h e s e f a c i l i t i e s S o , f o r t h e t i m e b e i n g , p a r k - a n d - r i d e l o t s and f e e d e r b u s e s w i l l be r e l i e d on f o r r i d e r s . W h i l e no d o u b t t h e l i n e i s i n t e n d e d t o s t i m u l a t e d e v e l o p m e n t , t h e i m m e d i a t e f i n a n c i a l p r o s p e c t l o o k s b l e a k . . . " ( C i t y M a g a z i n e ; 1 9 7 8 ; 2 3 ) S i n c e 1 9 7 8 , t h e p e r i o d o f e x p e c t e d h i g h g r o w t h n e v e r m a t e r i a l -i z e d due t o a n u n c e r t a i n e c o n o m i c c l i m a t e p l a g u e d by h i g h i n t e r e s t s r a t e s and l a c k o f p e t r o l e u m i n d u s t r y a c t i v i t y due t o n a t i o n a l a n d i n t e r n a t i o n a l o i l p o l i c i e s . M o r e o v e r , w i t h l o w e r l a n d c o s t s , d e v e l o p m e n t c o s t s , and demand f o r l o w e r d e n s i t y h o u s i n g , t h e s u b u r b s c o n t i n u e d t o d e v e l o p a t w i l l . As r e c e n t l y a s 1 9 8 6 / 8 7 , f u n d i n g f o r t h e p r o j e c t r e m a i n s u n -108 c e r t a i n . W i t h t h e P r o v i n c i a l g o v e r n m e n t e s t i m a t i n g a 3 b i l l i o n d e f i c i t , a new a u s t e r i t y p r o g r a m i n A l b e r t a h a s c a s t a shadow o f d o u b t o v e r t h e l o n g - t e r m f u t u r e o f t h e s y s t e m : 'The p r o v i n c i a l 1 , s a i d t h e p r e m i e r , 'must n o t be t h e o n l y g o v e r n m e n t i n t h e p r o v i n c e t o t i g h t e n i t s b e l t ' . T h i s n a t u r a l l y i m p l i e d m a j o r c u t s i n t r a n s -p o r t a t i o n s p e n d i n g . T r a n s p o r t a t i o n M i n i s t e r J . A l l e n A d a i r , f o r i n s t a n c e , d i d n o t d e n y t h a t e x p a n s i o n o f Edmonton's o n e - l e g g e d LRT s y s t e m m i g h t be s t o p p e d , a s w o u l d c o n s t r u c t i o n on t h e c a p i t a l c i t y ' s r i n g r o a d . ( A l b e r t a R e p o r t M a g a z i n e ; 1 9 8 6 ; 4 ) To s u m m a r i z e , p u b l i c t r a n s i t h a s a l w a y s p l a y e d a n i m p o r t a n t r o l e i n t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i n Edmonton. S i n c e t h e e a r l y 1 9 7 0 ' s , b o t h t h e p r o v i n c e o f A l b e r t a a n d t h e C i t y o f Edmonton h a v e e m p h a s i z e d t h e d e v e l o p m e n t o f LRT b o t h a s an a l t e r n a t i v e t o t h e a u t o d o m i n a t e d t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a nd a s a means o f a c c o m p l i s h i n g l a r g e r u r b a n g o a l s s u c h a s c o m p a c t g r o w t h a nd d e v e l o p m e n t . However, t h e u n d e r l y i n g q u e s t i o n s o f w h e t h e r r e d e v e l o p m e n t a l o n g t h e LRT c o r r i d o r w i l l e v e n t u a l l y o c c u r a l o n g w i t h t h e u n c e r t a i n t y o f f u n d i n g f o r t h e p r o j e c t q u e s t i o n s t h e l o n g t e r m v i a b i l i t y o f r a p i d t r a n s i t i n Edmonton. H e n c e , t h e f u n d a m e n t a l q u e s t i o n i s w h e t h e r LRT w i l l c o n t i n u e t o be u s e d a s a means o f p r o v i d i n g a n a l t e r n a t i v e f o r m o f t r a n s p o r t a t i o n i n Edmonton a n d , i f s o , w i l l i t c o n t i n u e t o be u s e d t o a c c o m p l i s h l a r g e r s o c i e t a l g o a l s . The f o r m e r q u e s t i o n i s l a r g e l y a p o l i t i c a l d e c i s i o n . However t h e l a t t e r , a s n o t e d i n p r e v i o u s c h a p t e r s i s l a r g e l y i n f l u e n c e d b y t h e e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . The f o l -l o w i n g s e c t i o n r e v i e w s t h e i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s i n Edmonton a s i t r e l a t e s t o t h e LRT s y s t e m . 109 P a r t 3 The I n s t i t u t i o n a l Framework f o r LRT i n Edmonton As n o t e d i n c h a p t e r 3, t h e p r o v i n c e s have t h e ' l e g a l a u t h o r i t y ' o v e r l o c a l d e c i s i o n - m a k i n g C o l c o r d n o t e s f o u r m a j o r f e a t u r e s o f t h e C a n a d i a n n a t i o n t h a t h a v e l a r g e l y d e t e r m i n e d t h e c h a r a c t e r o f i t s g o v e r n m e n t a l s t r u c t u r e and p r o c e s s : 1. I t i s a f e d e r a t i o n o f t e n p r o v i n c e s and two n o r t h e r n t e r r i t o r i e s ; 2. The s y s t e m o f g o v e r n m e n t i s p a r l i a m e n t a r y , f a s h i o n e d g r e a t l y a f t e r t h e B r i t i s h m o d e l and d r a w i n g f r o m B r i t a i n i t s b a s i c c o n c e p t s o f c o n s t i t u t i o n a l f r e e d o m : 3. The n a t i o n i s c o m p r i s e s two m a j o r , d i f f e r e n t c u l t u r a l p o p u l a t i o n s , F r e n c h and E n g l i s h ; a n d , 4. I t s h a r e s a 3,000 m i l e b o r d e r w i t h t h e U.S.A., and m a i n -t a i n s c l o s e c u l t u r a l , e c o n o m i c , and o t h e r c o - o p e r a t i v e t i e s . ( C o l c o r d ; 1 9 7 4 ; 4 7 ) E s t a b l i s h e d i n 1 8 6 7 , C a n a d i a n f e d e r a l i s m was f o u n d e d w i t h t h e a d o p t i o n o f t h e B r i t i s h N o r t h A m e r i c a n A c t by t h e B r i t i s h P a r l i a -ment. The A c t , w h i c h was r e v i s e d i n 1981 and i s f o r m a l l y known a s t h e C a n a d a A c t , p l a c e s m u n i c i p a l i t i e s u n d e r t h e " e x c l u s i v e power o f t h e p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n ' . To t h i s e n d , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s v i r t u a l l y s t a y e d o u t o f u r b a n a f f a i r s . However, t h e p r o v i n c e s have h e l d f a s t t o t h e i r r i g h t s r e g a r d i n g u r b a n a r e a s . The p r o v i n c e s h a v e , h o w e v e r , d e l e g a t e d much o f t h i s r e s p o n s -i b i l i t y t o m u n i c i p a l i t i e s t h r o u g h t h e l e g i s l a t i v e p r o c e s s . I n A l b e r t a , t h e P l a n n i n g A c t , 1981 s e t s o u t t h e r e s p o n s i b i l i t i e s t h a t s h a l l o r may be c a r r i e d o u t by a m u n i c i p a l i t y . T h i s d e l e g a -110 t i o n i s p a r t i c u l a r l y e v i d e n t i n A l b e r t a w i t h r e s p e c t t o l a n d - u s e a nd t r a n s p o r t a t i o n . The f o l l o w i n g s e c t i o n s r e v i e w s t h e s t r u c -t u r e , p r o c e s s and s t r a t e g i e s t h a t c o n s t i t u t e t h e f r a m e w o r k f o r t h e p r o v i s i o n o f l a n d - u s e p l a n n i n g a n d r a p i d t r a n s i t s e r v i c e s i n Edmonton. 1 . S t r u c t u r e As p o i n t e d o u t p r e v i o u s l y , f u n d i n g a nd a u t h o r i t y a r e t h e two p r i m a r y f a c t o r s t h a t s h a p e t h e s t r u c t u r e o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . The C a n a d a A c t d e f i n e s t h e s t r u c t u r e o f g o v e r n m e n t i n C a n a d a and t h e p o w e r s and r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e d i f f e r e n t g o v e r n m e n t a l l e v e l s . I m p o r t a n t t o t h i s s t u d y i s p a r a g r a p h 92 o f t h e A c t w h i c h o u t l i n e s t h e p o w e r s o f t h e p r o v i n c e s . Two o f t h e ' p o wers' a r e p a r t i c u l a r l y r e l e v a n t w i t h r e s p e c t t o l a n d u s e p l a n n i n g a n d t r a n s p o r t a t i o n : 1. The P r o v i n c e s have t h e power o f " d i r e c t t a x a t i o n " w i t h i n t h e i r r e s p e c t i v e j u r i s d i c t i o n s i n o r d e r t o r a i s e r e v e n u e f o r p r o v i n c i a l p u r p o s e s , a n d ; 2. The p r o v i n c e s have t h e power t o c r e a t e o r d i s o l v e " m u n i c i p a l i n s t i t u t i o n s i n t h e p r o v i n c e " . W i t h r e s p e c t t o t r a n s p o r t a t i o n , " l i n e s o f s t e a m and o t h e r s h i p s , r a i l w a y s , c a n a l s , t e l e g r a p h s , a nd o t h e r w o r k s a n d u n d e r t a k i n g s c o n n e c t i n g t h e p r o v i n c e w i t h any o t h e r o r o t h e r s o f t h e p r o v i n c e s , o r e x t e n d i n g b e y o n d t h e l i m i t s o f t h e p r o v i n c e " f a l l s w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n of- t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . A l l o t h e r f o r m s o f t r a n s p o r t a t i o n a nd c o m m u n i c a t i o n a r e t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s . H e n c e , n o t o n l y d o e s t h e p r o v i n c e have t h e l e g a l a u t h o r i t y o v e r m u n i c i p a l i t i e s , i t a l s o h a s t h e 111 a b i l i t y t o g e n e r a t e r e v e n u e s f r o m d i r e c t t a x a t i o n . On t h e o t h e r h a n d , t h e r o l e o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i s q u i t e l i m i t e d a t t h e m e t r o p o l i t a n l e v e l p a r t i c u l a r l y w i t h r e s p e c t t o l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n . S p e c i f i c a l l y , two f e d e r a l a g e n c i e s have l i m i t e d r o l e s i n u r b a n t r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d - u s e ; The M i n i s t r y o f T r a n s p o r t , a n d t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n . A. The M i n i s t r y o f T r a n s p o r t The M i n i s t r y o f T r a n s p o r t , t h r o u g h i t s v a r i o u s a g e n c i e s i s r e s p o n s i b l e f o r a l l t r a n s p o r t a t i o n r e l a t e d o p e r a t i o n s t h a t i n v o l v e t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t . T h e i r r e s p o n s i b i l i t i e s c o n c e n -t r a t e on a i r and w a t e r t r a n s p o r t b u t a r e d i r e c t l y i n v o l v e d i n m a i n t a i n i n g t h e t r a n s - c a n a d a h i g h w a y s y s t e m a n d i n o p e r a t i n g t h e C a n a d i a n N a t i o n a l R a i l w a y s . T h e i r p r i m a r y r o l e a t t h e m u n i c i p a l l e v e l h a s b e e n t o p r o v i d e f u n d i n g f o r r e s e a r c h and d e v e l o p m e n t . F o r e x a m p l e , d u r i n g 1976, t h e T r a n s p o r t a t i o n D e v e l o p m e n t A g e n c y f i n a n c e d an a n a l y s i s o f t h e p o t e n t i a l u s a g e o f an e l e c t r o n i c s i g n a l l i n g s y s t e m f o r t h e Edmonton R a p i d T r a n s i t s y s t e m . As w e l l , CNR was d i r e c t l y i n v o l v e d i n r i g h t - o f - w a y l e a s e s a n d a i r r i g h t s f o r t h e d e v e l o p m e n t o f LRT s t a t i o n s . ( E M R P C ; 1 9 7 7 ; P o s i t i o n P a p e r #11) B. The C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n The CTC i s a r e g u l a t o r y body t h a t r e p o r t s t o t h e M i n i s t r y o f T r a n s p o r t b u t o p e r a t e s a s a n a u t onomous a g e n c y . I t s p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y i s t h e r e g u l a t i o n o f a i r s e r v i c e s , r a i l w a y s , w a t e r t r a n s p o r t . The CTC a l s o d i s t r i b u t e s f e d e r a l a i d f o r t r a n s p o r t a -t i o n d e v e l o p m e n t s w h e r e a p p l i c a b l e . F o r e x a m p l e , t h e c o s t o f r a i l w a y g r a d e c r o s s i n g s i n u r b a n a r e a s i s assumed j o i n t l y by t h e r a i l w a y , t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t , and t h e a f f e c t e d m u n i c i p a l i t y . The P r o v i n c e o f A l b e r t a , empowered t h r o u g h t h e C a n a d a A c t h a s t h e p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y o v e r u r b a n a r e a s . However, t h e p r o v i n c e h a s d i v e s t e d much o f i t s r e s p o n s i b i l i t i e s t h r o u g h t h e P l a n n i n g A c t . The P r o v i n c i a l d e p a r t m e n t s o f M u n i c i p a l A f f a i r s a nd T r a n s p o r t a t i o n , R e g i o n a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n s , and c i v i c d e p a r t -m e n t s a r e t h e p r i m a r y b o d i e s t h a t e n f o r c e t h e p r o v i s i o n s o f t h e P l a n n i n g A c t . W i t h i n t h i s d e c e n t r a l i z e d s y s t e m , t h e p r o v i n c e e s t a b l i s h e s i t s own u r b a n l a n d - u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n p r i o r i t i e s t h r o u g h t h e p r o v i s i o n o f c o n d i t i o n a l a n d u n c o n d i t i o n a l g r a n t s . T h i s i s i n s h a r p c o n t r a s t t o t h e U n i t e d S t a t e s s y s t e m w h e r e most t r a n s p o r t a -t i o n f u n d i n g i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t . F u n d i n g f o r Edmonton's LRT s y s t e m was a d m i n i s t e r e d by t h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n t h r o u g h t h e u r b a n t r a n s p o r t a t i o n a s s i s t a n c e p r o g r a m . T h r o u g h t h e 1 9 5 0 ' s and 1 9 6 0 ' s t h e f i r s t p r i o r i t y was r o a d b u i l d i n g . However, by 1974, A l b e r t a t r a n s p o r t a t i o n had r e - e v a l u a t e d i t s p o l i c y and moved t o w a r d s a more b a l a n c e d a p p r o a c h t h a t i n c l u d e d t h e a d v a n c e m e n t o f new p u b l i c t r a n s i t t e c h n o l o g i e s . ( E M R P C ; 1 9 7 7 ; P o s i t i o n P a p e r #11) The p r o v i n c i a l p r o g r a m f o r LRT was a n n o u n c e d on J a n u a r y 10, 1976. A p p r o x i m a t e l y 750 m i l l i o n was c o m m i t t e d o v e r a s i x y e a r p e r i o d t o t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s and f a c i l i t i e s . By 1984 t h e f u n d i n g p r o g r a m was i n c r e a s e d t o 930 m i l l i o n due t o i n f l a t i o n , p o p u l a t i o n i n c r e a s e , and i n c r e a s e d f u n d i n g f o r m a j o r c o n t i n u o u s c o r r i d o r p r o j e c t s . The f u n d i n g was d i v i d e d i n t o 9 g r a n t p r o g r a m s and c l a s s i f i e d a c c o r d i n g t o u n c o n d i t i o n a l , c o n d i t i o n a l , and p r o j e c t - o r i e n t e d . 113 LRT f u n d i n g was c o n s i d e r e d a c o n d i t i o n a l g r a n t s u b j e c t t o p r o v i n c i a l a p p r o v a l . C a l g a r y a n d Edmonton r e c e i v e d a t o t a l o f 667 m i l l i o n o f t h e t o t a l 920 m i l l i o n . S p e c i f i c a l l y , Edmonton r e c e i v e d 120,175,000 f o r p u b l i c t r a n s i t c a p i t a l w h i c h i n c l u d e d t h e d e v e l o p m e n t o f LRT o v e r t h e s i x y e a r p e r i o d . The t r a n s p o r t a -t i o n p r o g r a m i s p r e s e n t l y i n i t s f i n a l y e a r o f commitment. R e c e n t t h r o n e s p e e c h e s have h i n t e d t h a t m a j o r c u t b a c k s may be n e c e s s a r y i n t h e a r e a o f c a p i t a l f u n d i n g f o r t r a n s p o r t a t i o n p r o j e c t s d u r i n g t h e p r e s e n t p e r i o d o f f i s c a l r e s t r a i n t . The p r o v i n c e t h e r e f o r e c o n t i n u e s t o p l a y a n i n d i r e c t r o l e i n p u b l i c t r a n s i t p l a n n i n g a n d d e v e l o p m e n t a n d , u l t i m a t e l y i n s h a p i n g t h e g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t o f Edmonton i n t h e f u t u r e . W i t h r e s p e c t t o l a n d - u s e p l a n n i n g a t t h e p r o v i n c i a l l e v e l , t h e D e p a r t m e n t o f M u n i c i p a l a f f a i r s o v e r s e e s t h e p l a n n i n g r e l a t e d f u n c t i o n s . T h e r e a r e a number o f b r a n c h e s a n d d i v s i o n s w i t h i n t h e d e p a r t m e n t a l l w i t h s p e c i f i c r o l e s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s . The P l a n n i n g B r a n c h f o r e x a m p l e , h a n d l e s a l l r e g i o n a l p l a n n i n g m a t t e r s f o r t h a t p a r t o f A l b e r t a c u r r e n t l y o u t s i d e t h e j u r i s d i c -t i o n o f r e g i o n a l p l a n n i n g c o m m i s s i o n s . The B r a n c h a l s o p r o v i d e s p l a n n i n g c o n s u l t a t i v e s e r v i c e s t o t h o s e c o m m u n i t i e s t h a t a r e n o t members o f r e g i o n a l p l a n n i n g c o m m i s s i o n s . The i n t e r - a g e n c y p l a n n i n g b r a n c h p r o v i d e s p l a n n i n g a d v i s o r y s e r v i c e s t o r e g i o n a l p l a n n i n g c o m m i s s i o n s a n d g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d p r o m o t e s i n t e r d e p a r t m e n t a l l i a i s o n a n d c o o r d i n a t i o n on l a n d u s e p l a n n i n g m a t t e r s . ( D e p t . o f M u n i c i p a l A f f a i r s ; 1 9 8 0 ) The b r a n c h a l s o c o o r d i n a t e s t h e r e v i e w o f r e g i o n a l p l a n s by v a r i o u s p r o v i n c i a l d e p a r t m e n t s . The A l b e r t a P l a n n i n g B o a r d o p e r a t e s a s t h e s u b d i v i s i o n a p p r o v i n g a u t h o r i t y f o r t h e p r o v i n c e , a d m i n i s t e r s t h e A l b e r t a P l a n n i n g F u n d , a nd r e v i e w s a n d a p p r o v e s r e g i o n a l p l a n s . The L o c a l A u t h o r i t i e s B o a r d i s empowered t o r u l e o n a n n e x a t i o n a n d e x p r o p r i a t i o n a p p l i c a t i o n s a n d h a s c o n s i d e r a b l e power t o e x a m i n e t h e f i n a n c i a l s t a t u s o f m u n i c i p a l i t i e s a n d a u t h o r i z e d e b e n t u r e b o r r o w i n g . However, o n c e t h e m u n i c i p a l i t y a p p l i e s f o r a n d r e c e i v e s i t s own s u b d i v i s i o n a p p r o v i n g a u t h o r i t y , many o f t h e s p e c i f i c r e s p o n s i b i l i t i e s a r e d e l e g a t e d t o t h e m u n i c i p a l i t y . S i n c e t h e C i t y o f Edmonton h a s assumed m o s t o f t h e l a n d - u s e p l a n n i n g r e s p o n s i b i l i t i e s a t t h e l o c a l l e v e l , . t h e D e p a r t m e n t o f M u n i c i p a l A f f a i r s p r i m a r y r o l e i s i t s a p p r o v i n g a u t h o r i t y f o r t h e r e g i o n a l p l a n , g e n e r a l m u n i c i p a l p l a n , a n d i n i t s c a p a c i t y a s t h e l o c a l a u t h o r i t i e s b o a r d . The n e x t l e v e l w i t h i n t h e s t r u c t u r a l h i e r a r c h y i s t h e r e g i o n a l l e v e l w h i c h i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e Edmonton M e t r o p o l i t a n R e g i o n a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n . The c o m m i s s i o n a n d i t s j u r i s d i c t i o n i s e s t a b l i s h e d by t h e P l a n n i n g A c t . L o c a l c o u n c i l s a r e r e p r e s e n t -ed o n t h e c o m m i s s i o n : T h i s i s done t o e n s u r e t h a t t h e l a n d u s e d e c i s i o n s made by t h e r e g i o n a l p l a n n i n g c o m m i s s i o n s r e f l e c t t h e c o l l e c t i v e v i e w s o f t h e l o c a l m u n i c i p a l i t i e s . (EMRPC;1985;79) The c o m m i s s i o n i s f i n a n c e d t h r o u g h t h e A l b e r t a P l a n n i n g F u nd w i t h 20% i s c o n t r i b u t e d by e v e r y m u n i c i p a l i t y i n t h e P r o v i n c e a n d t h e r e m a i n i n g 80% by t h e P r o v i n c e . As s u c h , t h e p l a n n i n g c o m m i s s i o n h a s no l e g a l a u t h o r i t y t o r a i s e i t s own r e v e n u e s . The mandate o f t h e c o m m i s s i o n , a s s e t o u t i n t h e P l a n n i n g A c t i s : 1. P r e p a r a t i o n a n d a d o p t i o n o f a r e g i o n a l p l a n w h i c h r e g u l a t e s l a n d d e v e l o p m e n t w i t h i n t h e r e g i o n ; 2. A d v i c e a n d a s s i s t a n c e t o m u n i c i p a l i t i e s ; a n d , 3. R e v i e w a n d a p p r o v a l o f s u b d i v i s i o n a p p l i c a t i o n s . The m o s t i m p o r t a n t r o l e o f t h e EMRPC i n t h e s t r u c t u r a l h i e r a r c h y i s t h a t a l l l o c a l l a n d u s e p l a n s i . e . g e n e r a l m u n i c i p a l p l a n , a r e a s t r u c t u r e / r e d e v e l o p m e n t p l a n s , o u t l i n e p l a n s , and s i t e p l a n s must c o m p l y w i t h t h e o b j e c t i v e s a n d s t r a t e g i e s o f t h e r e g i o n a l p l a n . H owever, t h e r o l e o f t h e EMRPC o u t s i d e t h e s c o p e o f t h e p l a n -n i n g p r o c e s s i s m i n i m a l , p a r t i c u l a r l y w i t h i n t h e c i t y o f Edmonton. T h i s i s p a r t i c u l a r l y e v i d e n t w i t h r e s p e c t t o p u b l i c t r a n s i t . I n 1 9 7 8 , i n l i g h t o f t h e d e v e l o p m e n t o f LRT w i t h i n t h e r e g i o n , t h e EMRPC p r e p a r e d a t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y p a p e r w h i c h s t a t e d t h e f o l l o w i n g : To d a t e , t h e C o m m i s s i o n ' s i n v o l v e m e n t i n p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y d e v e l o p m e n t f o r t h e Edmonton r e g i o n h a s b e e n m i n i m a l , s i n c e t h e Com-m i s s i o n d o e s n o t o p e r a t e o r d i r e c t l y r e g u l a t e p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e s . T h i s f u n c t i o n h a s b e e n a nd w i l l c o n t i n u e t o be h a n d l e d by member m u n i c i p a l i t i e s , t h e A l b e r t a a n d F e d e r a l g o v e r n m e n t s a nd t h e t r a n s -p o r t a t i o n o p e r a t o r s . (EMRPC;1978;i) H e n c e , t h e EMRPC's r o l e w i t h i n t h e h i e r a r c h y i s l a n d - u s e o r i e n t e d w i t h a m i n o r r o l e i n t r a n s p o r t a t i o n t h r o u g h i t s a s s i s t a n c e a s a t e c h n i c a l r e s o u r c e . The C i t y o f Edmonton i s a d i v e r s e o r g a n i z a t i o n w h i c h p r o v i d e s a v a r i e t y o f l o c a l g o v e r n m e n t s e r v i c e s . The C i t y i s u n i q u e i n t h a t i t i s a l s o h e a v i l y ' u t i l i t y - o r i e n t e d ' w i t h i t s i n v o v l e m e n t i n t h e g e n e r a t i o n , t r a n s m i s s i o n a n d d i s t r i b u t i o n o f p o w e r , t h e o p e r a t i o n s o f t e l e c o m m u n c i c a t i o n s u t i l i t y (Edmonton t e l e p h o n e s ) , t h e p r o v i s i o n o f m u n i c i p a l a i r p o r t s e r v i c e s , a n d t h e p r o v i s i o n o f 116 p u b l i c t r a n s i t . The C i t y o f Edmonton h a s r e c o g n i z e d t h e f a c t t h a t w i t h s u c h a d i v e r s i f i e d o r g a n i z a t i o n , t h e c o - o r d i n a t i o n o f p r o g r a m s and s e r v i c e s i s c r i t i c a l : The e f f e c t i v e management o f a n o r g a n i z a t i o n o f t h i s s i z e r e q u i r e s l o n g - r a n g e p l a n n i n g a t a l l l e v e l s o f management. F u r t h e r , a c o o r d i n a t e d p l a n n i n g p r o c e s s i s e s s e n t i a l t o g u i d e t h e o p e r a t i o n o f t h e c i t y a s a w h o l e . T h i s p r o c e s s e n s u r e s t h a t t h e p r o g r a m s and s e r v i c e s u n d e r t h e c o n t r o l o f C i t y C o u n c i l a r e p l a n -n e d , c o o r d i n a t e d a n d p h a s e d s o a s t o p r o v i d e t h e g r e a t -e s t b e n e f i t t o t h e c o m m u n i t y f r o m t h e a v a i l a b l e r e -s o u r c e s . ( L o c a l P o l i c y P l a n ; 1 9 8 1 ; l ) A k e y d ocument i n t h i s p l a n n i n g p r o c e s s i s t h e ' L o c a l P o l i c y P l a n ' , a f i v e y e a r c o r p o r a t e b l u e p r i n t ' w h i c h i s r e v i e w e d and u p d a t e d a n n u a l l y . The L o c a l P o l i c y P l a n i s , "A f r a m e o f r e f e r e n c e f o r m a k i n g c u r r e n t d e c i s i o n s w h i c h a r e c o n s i s t e n t w i t h l o n g - r a n g e d e v e l o p m e n t s t r a t e g i e s " . ( L o c a l P o l i c y P l a n ; 1 9 8 1 ; 2 ) The c i t y s e r v i c e s a r e o r g a n i z e d a c c o r d i n g t o ' p r o d u c t l i n e s ' and a r e c a t e g o r i z e d i n t o e i g h t f u n c t i o n a l a r e a s : 1. F e d e r a l G o v e r n m e n t S e r v i c e s ; 2. P r o t e c t i v e S e r v i c e s ; 3. T r a n s p o r t a t i o n S e r v i c e s ; 4. E n v i r o n m e n t a l H e a l t h S e r v i c e s ; 5. P u b l i c H e a l t h a n d S o c i a l S e r v i c e s ; 6. E n v i r o n m e n t a l D e v e l o p m e n t S e r v i c e s ; 7. R e c r e a t i o n and C u l t u r a l S e r v i c e s ; a n d , 8. U t i l i t y S e r v i c e s T h o s e a r e a s d i r e c t l y i n v o l v e d i n t h e p l a n n i n g and i m p l e m e n t a t i o n o f LRT and l a n d - u s e a r e h i g h l i g h t e d b e l o w . 1. T r a n s p o r t a t i o n S e r v i c e s 117 G o a l : The p r o v i s i o n o f t h e f a c i l i t i e s n e e d e d t o e n a b l e c i t i z e n s a n d v i s i t o r s t o t r a v e l a n d move g o o d s i n s a f e t y a b o u t t h e C i t y o f Edmonton and t h e s u r r o u n d i n g d i s t r i c t s w i t h a minimum o f d e l a y , e x p e n s e , c o n s u m p t i o n o f n o n - r e n e w a b l e r e s o u r c e s and d e t r a c t i o n s f r o m t h e q u a l i t y o f u r b a n l i f e . The t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e s f u n c t i o n i s f u r t h e r d i v i d e d i n t o f i v e a d m i n i s t r a t i v e u n i t s ; T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s D e s i g n , E n g i n e e r i n g D e p a r t m e n t , Edmonton T r a n s i t , P a r k i n g a n d M e t e r s , a n d B o u l e v a r d M a i n t e n a n c e . T h r e e o f t h e above f u n c t i o n s a r e d i r e c t l y i n v o l v e d i n t h e d e v e l o p m e n t a n d i m p l e m e n t a t i o n o f LRT: (a) T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s D e s i g n D e p a r t m e n t M a n d a t e : To d e v e l o p , p r o g r a m a n d m a i n t a i n a c o m p r e h e n s i v e T r a n s p o r t a t i o n P l a n t h a t w i l l e n -a b l e t h e - C ' t t y t o i m p l e m e n t t h e s t r a t e g i e s a n d p r o v i d e t h e f a c i l i t i e s n e e d e d t o e n a b l e p e o p l e and g o o d s t o move s a f e l y t h r o u g h o u t t h e Edmonton a r e a i n a n e f f i c i e n t a n d e n v i r o n m e n t a l l y a n d s o c i a l l y r e s p o n s i b l e manner u s i n g a l l m a j o r modes o f t r a n s p o r t a t i o n . (b) E n g i n e e r i n g D e p a r t m e n t ( e x c l u d i n g a i r p o r t ) M a n d a t e : T o d e s i g n , c o n s t r u c t , m a i n t a i n a n d o p e r a t e r o a d w a y s a n d r e l a t e d f a c i l i t i e s r e q u i r e d f o r s u r f a c e t r a n s p o r t a t i o n . (c) Edmonton T r a n s i t M a n d a t e : To p r o v i d e an a t t r a c t i v e , r e l i a b l e , s a f e , e f f i c i e n t a n d c o s t e f f e c t i v e p u b l i c t r a n s i t s e r v i c e f o r Edmonton r e s i d e n t s a t a s u f f i c i e n t l y h i g h l e v e l o f s e r v i c e t o a t t r a c t t h e maximum number o f p a s -s e n g e r s a n d o f f e r a v i a b l e a n d c o m p e t i t i v e a l t e r n a -t i v e t o a u t o m o b i l e t r a v e l . ( L o c a l P o l i c y P l a n ; 1 9 8 1 ; 3 9 ) T h e s e t h r e e d e p a r t m e n t s a r e r e s p o n s i b l e f o r t h e p l a n n i n g , c o n s t r u c t i o n , o p e r a t i o n s a n d m a i n t e n a n c e o f t h e r a p i d t r a n s i t s y s t e m i n Edmonton. F u n d i n g f o r c a p i t a l p r o j e c t s i s made a v a i l a b l e f r o m d e b e n t u r e b o r r o w i n g , t h e P r o v i n c i a l U r b a n T r a n s p o r t a t i o n A s s i s t a n c e P r o g r a m a nd s p e c i a l l e v i e s a u t h o r i z e d f o r t r a n s p o r t a t i o n p u r p o s e s . H owever, a s p o i n t e d o u t i n t h e L o c a l 118 P o l i c y P l a n , t h e s e f u n d i n g s o u r c e s a r e a l l t h e p r o g r a m s and p r o j e c t s r e q u i r e d l e v e l o f s e r v i c e : i n a d e q u a t e t o p r o v i d e t o a n u n d e r t a k e a d e q u a t e T h e r e f o r e , a l l o c a t i o n o f t r a n s p o r t a t i o n e x p e n d i t u r e s must be made i n t h o s e a r e a s w h e r e maximum b e n e f i t s r e s u l t . T h i s r e q u i r e s e m p h a s i s on t h e d e v e l o p m e n t o f c o s t - e f f e c t i v e s t r a t e g i e s a nd b e t t e r e v a l u a t i o n o f a l l a s p e c t s o f t r a n s p o r t a t i o n management p r i o r t o e s t a b l i s h i n g p r i o r i t i e s f o r e x p e n d i t u r e s . ( L o c a l P o l i c y P l a n ; 1 9 8 1 ; 4 0 ) The T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m P l a n , d i s c u s s e d l a t e r i n t h i s c h a p -t e r , p r o v i d e s f o r t h e l o n g r a n g e t r a n s p o r t a t i o n s t r a t e g i e s f o r t h e C i t y . H o wever, t h e p o l i c y p l a n i d e n t i f i e s t h e u s e o f e x c l u s i v e t r a n s i t r i g h t s o f way a n d t h e p r o m o t i o n o f i n c r e a s e d t r a n s i t u s a g e a s k e y e l e m e n t s o f t h e c o r p o r a t e s t r a t e g y . 2 . E n v i r o n m e n t a l D e v e l o p m e n t S e r v i c e s G o a l : To d e s i g n , d e v e l o p and manage C i t y b u i l d i n g s , t o p u r c h a s e , manage a n d s e l l l a n d a nd t o p r o m o t e , g u i d e , c o o r d i n a t e a nd r e g u l a t e l a n d u s e and b u s i n e s s d e v e l o p -ment i n a manner w h i c h w i l l a s s i s t t h e c o m m u n i t y i n a t t a i n i n g i t s g o a l s . ( L o c a l P o l i c y P l a n ; 1 9 8 1 ; 5 6 ) E n v i r o n m e n t a l D e v e l o p m e n t S e r v i c e s i s f u r t h e r d i v i d e i n t o t h r e e f u n c t i o n a l d e p a r t m e n t s two o f w h i c h a r e i n v o l v e d i n t h e l a n d - u s e p l a n n i n g a nd d e v e l o p m e n t p r o c e s s . (a) P l a n n i n g D e p a r t m e n t The p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e p l a n n i n g d e p a r t m e n t i n c l u d e ; t h e p r o c e s s i n g o f l a n d - u s e a n d s u b d i v i s i o n p l a n s , t h e p r e p a r a t i o n o f a r e a , d i s t r i c t , and c i t y - w i d e p l a n s , a n d t h e n e g o t i a t i o n a nd i m p l e m e n t a t i o n o f d e v e l o p m e n t a g r e e m e n t s . (b) R e a l E s t a t e a nd H o u s i n g D e p a r t m e n t R e a l E s t a t e a nd H o u s i n g i s r e s p o n s i b l e f o r t h e p u r c h a s e , s a l e , d e v e l o p m e n t and management o f c i t y - o w n e d p r o p e r t y 119 and t h e d e v e l o p m e n t and i m p l e m e n t a t i o n o f C i t y h o u s i n g p o l i c i e s . To s u m m a r i z e , t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k r e s p o n s i b l e f o r t h e l a n d - u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s i n Edmonton i s a d e c e n t r a l i z e d , f u n c t i o n a l l y o r i e n t e d b u r e a u c r a t i c s y s t e m w i t h f u n d i n g o v e r c a p i t a l i m p r o v e m e n t s s h a r e d b e t w e e n t h e c i t y a nd t h e P r o v i n c e . D i r e c t a u t h o r i t y o v e r t h e p l a n n i n g and d e v e l o p m e n t o f b o t h LRT and l a n d - u s e i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e c i t y w h i l e t h e p r o v i n c e and Edmonton R e g i o n a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n a c t i n a t e c h n i c a l a d v i s o r y c a p a c i t y . The o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e a t t h e l o c a l l e v e l i s t y p i c a l l y b u r e a u c r a t i c w i t h r e s p o n s i b i l i t e s s e p a r a t e d i n t o f u n c t i o n a l s u b u n i t s . S i n c e t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r p l a n n i n g and d e v e l o p i n g E dmonton's LRT s y s t e m and a c c o m p a n y i n g l a n d - u s e c o n s i d e r a t i o n s i s p r i m a r i l y a t t h e c i t y l e v e l , t h e p r o c e s s and s t r a t e g y s e c t i o n s o f t h i s c h a p t e r c o n c e n -t r a t e o n t h i s l e v e l . 2. P r o c e s s The o r g a n i z a t i o n i s h i e r a r c h i c a l i n n a t u r e , f a c i l i t a t i n g t h e u pward f l o w o f i n f o r m a t i o n t o s e n i o r a d m i n i s t r a t i o n s u c h t h a t c o r p o r a t e d e c i s i o n s c a n be made. The s y s t e m u s e s t h e more ' t r a d i t i o n a l ' l i n e s o f c o m m u n i c a t i o n s u c h a s h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y , d e p a r t m e n t a l r u l e s , g o a l s e t t i n g , and d i r e c t c o n t a c t as t h e p r i n c i p l e means o f p r o v i d i n g i n f o r m a t i o n . ( P l a n n i n g D e p a r t m e n t ; 1 9 8 7 ) As a r e s u l t i n f o r m a t i o n g r a d u a l l y becomes more g e n e r a l i z e d and t h u s f i l t e r e d , r a t h e r t h a n p e r m i t t i n g l a t e r a l moves a c r o s s f u n c t i o n a l s u b u n i t s . T h i s u p w a r d c h a n n e l l i n g o f i n f o r m a t i o n and d e c i s i o n - m a k i n g a l s o r e s u l t s i n i n f o r m a t i o n f l o w s t h a t f o l l o w ' p r o d u c t l i n e s ' w h i c h u n a v o i d a b l y s e p a r a t e s p o l i c i e s a n d p r o g r a m s 120 i n t o f u n c t i o n a l c a t e g o r i e s . C o n s e q u e n t l y t h e r e h a s b e e n two r e l a t i v e l y s e p a r a t e p l a n n i n g p r o c e s s e s f o r l a n d - u s e a n d t r a n s p o r -t a t i o n . The T r a n s p o r t a t i o n P l a n n i n g P r o c e s s The p l a n n i n g a nd i m p l e m e n t a t i o n o f t r a n s i t s e r v i c e s i n v o l v e s many p h a s e s a n d p a r t i c i p a t i o n o f s e v e r a l a g e n c i e s and i n t e r e s t g r o u p s . The f o l l o w i n g f i g u r e s c h e m a t i c a l l y d e p i c t s t h e s e q u e n t i a l a n d h i e r a r c h i c a l n a t u r e o f t h i s p r o c e s s . 121 F i g u r e 18 The T r a n s p o r t a t i o n P l a n n i n g P r o c e s s i n Edmonton L O N G H A N O I PLANNING, S Y S T E M MONITORING Source: C i t y of Edmonton; Transportation Systems Plan;1981. 122 C o n s i s t e n c y w i t h o v e r a l l g o a l s a n d o b j e c t i v e s a r e e s t a b l i s h e d a t t h e i n i t i a l p h a s e s t h r o u g h t h e g e n e r a l m u n i c i p a l p l a n . The a p p r o v a l p r o c e s s (shown b e l o w ) i n v o l v e s a m y r i a d o f d e p a r t m e n t s a n d c o m m i t t e e s e a c h r e s p o n s i b l e f o r a s p e c i f i c f u n c t i o n . F i g u r e 19 Edmonton's T r a n s p o r t a t i o n A p p r o v a l P r o c e s s Interdepartmental Transportation Committee t Functional Plan Review Committee Engineering Department Municipal Planning Commission Technical Advisory Committee Technical Review Committee Engineering & Transportation Technical Committee City Council Commission Board Transportation System Design Department Edmonton Transit Utilities & Engineering Committee Transportation System Management Committee Planning Department Operational Coordination Committee S o u r c e : C i t y o f Edmonton; T r a n s p l a n ; 1 9 8 1 The p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e p r e p a r a t i o n o f t r a n s p o r t a -t i o n G o a l s , O b j e c t i v e s a n d P o l i c i e s , t h e L o n g Range P l a n , t h e Ten Y e a r P l a n a n d P r o g r a m , F u n c t i o n a l P l a n n i n g a n d S y s t e m m o n i t o r i n g r e s t s w i t h t h e T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s D e s i g n D e p a r t -123 ment w i t h i n p u t f r o m t h e E n g i n e e r i n g , Edmonton T r a n s i t a nd P l a n -n i n g D e p a r t m e n t s . ( T r a n s p l a n ; 1 9 8 1 ) The P l a n n i n g D e p a r t m e n t i s r e s p o n s i b l e f o r p r e p a r a t i o n , u p -d a t i n g , m o n i t o r i n g and i m p l e m e n t a t i o n o f t h e G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n , A r e a S t r u c t u r e P l a n s , N e i g h b o r h o o d S t r u c t u r e P l a n s , D i s t r i c t P l a n s , a n d A r e a R e d e v e l o p m e n t P l a n s w h i c h a r e i n p u t s t o t h e t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g a nd i m p l e m e n t a t i o n p h a s e s o f t h e p r o c e s s . T h r e e m a j o r c o m m i t t e e s c o m p r i s i n g o f r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s D e s i g n D e p a r t m e n t , E n g i n e e r i n g D e p a r t m e n t and Edmonton T r a n s i t , e n s u r e c o o r d i n a t i o n b e t w e e n v a r i o u s t r a n s -p o r t a t i o n a n d l a n d u s e p l a n s . T h e s e c o m m i t t e e s a r e ; The F u n c t i o n a l P l a n R e v i e w C o m m i t t e e t o e n s u r e f e a s i b i l i t y o f t h e f u n c t i o n a l p l a n s , t h e E n g i n e e r i n g T r a n s p o r t a t i o n T e c h n i c a l C o m m i t t e e t o e n s u r e t h e p r o t e c t i o n o f t h e p h y s i c a l a nd o p e r a t i o n a l i n t e g r i t y o f t h e t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s i n c o n j u n c t i o n w i t h l a n d u s e d e v e l o p m e n t , and t h e O p e r a t i o n a l Co-o r d i n a t i o n C o m m i t t e e w h i c h c o o r d i n a t e s t h e m i n o r m i s c e l l a n e o u s c o n s t r u c t i o n p r o g r a m s and r e s e a r c h a nd d e v e l o p m e n t p r i o r i t i e s . ( T r a n s p l a n ; 1 9 8 1 ) The I n t e r d e p a r t m e n t a l T r a n s p o r t a t i o n C o m m i t t e e , e s t a b l i s h e d by t h e M u n i c i p a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n ( t h e l e g i s l a t i v e body r e s p o n s i b l e f o r p l a n n i n g a nd d e v e l o p m e n t w i t h i n t h e C i t y ) , c o m p r i s e s t h e b r a n c h m a n a g e r s o f t h e i n v o l v e d d e p a r t m e n t s , and i s r e s p o n s i b l e f o r e n s u r i n g t h a t t h e t r a n s p o r a t i o n p r o p o s a l s a r e c o n s i s t e n t w i t h o v e r a l l C i t y P o l i c i e s . The T e c h n i c a l R e v i e w C o m m i t t e e , e s t a b l i s h e d by t h e M u n i c i p a l 124 P l a n n i n g C o m m i s s i o n , i s r e s p o n s i b l e f o r r e s o l v i n g c o n f l i c t s b e t w e e n l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n . M e e t i n g s a r e o n l y h e l d a s r e q u i r e d a nd c o n f l i c t s a r e r e v i e w e d p r i o r t o s u b m i s s i o n t o t h e M u n i c i p a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n . The M u n i c i p a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n , and i t s s u b - c o m m i t t e e t h e T e c h n i c a l A d v i s o r y C o m m i t t e e , r e c e i v e s t h e m a j o r t r a n s p o r t a t i o n p r o p o s a l s f r o m t h e I n t e r d e p a r t m e n t a l T r a n s p o r t a t i o n C o m m i t t e e . F u r t h e r i n p u t i s r e c e i v e d o n w h e t h e r p r o g r a m s a r e c o n s i s t e n t w i t h o v e r a l l C i t y P o l i c i e s . The T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m Management C o m m i t t e e c o n s i s t s o f t h e C o m m i s s i o n e r o f P u b l i c A f f a i r s , The G e n e r a l M a n a g e r s o f Edmonton T r a n s i t , T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s D e s i g n D e p a r t m e n t , E n g i n e e r i n g D e p a r t m e n t and t h e G e n e r a l Manager o f t h e P l a n n i n g D e p a r t m e n t i n a n a d v i s o r y c a p a c i t y . I t i s r e s p o n s i b l e f o r r e v i e w i n g t r a n s p o r t a -t i o n p o l i c y . The C o m m i s s i o n B o a r d i s r e s p o n s i b l e f o r r e l a t i n g t h e t r a n s p o r -t a t i o n p r o p o s a l s a n d p r o g r a m s t o t h e management p o l i c i e s o f t h e C i t y a n d i n t u r n r e l a t i n g t h e s e p r o p o s a l s t o t h e c a p i t a l a n d o p e r a t i n g b u d g e t s and e n s u r i n g C i t y C o u n c i l ' s p o l i c i e s a r e c a r r i e d o u t . C i t y C o u n c i l i s r e s p o n s i b l e f o r a p p r o v i n g t r a n s p o r t a t i o n p r o p o s a l s , r e c e i v e d f r o m t h e C o m m i s s i o n B o a r d , by c o u n c i l r e s o l u -t i o n o r o t h e r a p p r o p r i a t e m e c h a n i s m s . A l b e r t a T r a n s p o r t a t i o n p l a y s a r o l e a t g e n e r a l s t a g e s o f t h i s p r o c e s s . I t r e v i e w s t h e T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m B y l a w f o r c o m p l i a n c e w i t h A l b e r t a r e g u l a t i o n s a n d makes a p p r o p r i a t e r e c o m -m e n d a t i o n s t o t h e M i n i s t e r o f T r a n s p o r t a t i o n , b e f o r e s u b m i s s i o n t o t h e L i e u t e n a n t G o v e n o r i n C o u n c i l f o r A p p r o v a l ; r e v i e w s and a g r e e s i n g e n e r a l w i t h t h e C i t y ' s T e n Y e a r P l a n and P r o g r a m ; a p p r o v e s t h e c o n t e n t s a nd r e c o m m e n d a t i o n s o f f u n c t i o n a l p l a n n i n g s t u d i e s ; a nd a d m i n i s t e r s t h e U r b a n T r a n s p o r t a t i o n A s s i s t a n c e P r o g r a m , w h i c h n o t o n l y l a y s o u t t h e p o l i c y t h r o u g h w h i c h p r o g r a m s a r e f u n d e d , b u t t h e d o l l a r amounts a l l o c a t e d . T h i s p r o c e s s i s u s e d f o r a l l m a j o r t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s u n d e r t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e C i t y i n c l u d i n g LRT l i n e s . I t i s c l e a r t h a t t h e t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g a nd i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s a s i t e x i s t s i n Edmonton i s c o m p l e x , l e n g t h y , i n c r e m e n t a l i n n a t u r e a n d i n v o l v e s a l a r g e number o f p a r t i c i p a n t s w i t h o f t e n o p p o s i n g o p i n i o n s o n w h a t i s r e q u i r e d . The L a n d - u s e P l a n n i n g P r o c e s s The p l a n n i n g d e p a r t m e n t i s d i v i d e d i n t o f o u r s u b u n i t s ; L o n g Range P l a n n i n g , A r e a P l a n n i n g , P l a n n i n g I m p l e m e n t a t i o n , and L a n d D e v e l o p m e n t C o o r d i n a t i o n . E a c h s e c t i o n i s a d m i n i s t e r e d by a s e c t i o n manager who r e p o r t s t o t h e g e n e r a l manager o f t h e d e p a r t m e n t . p a r t l y b e c a u s e o f a s u b s t a n t i a l i n c r e a s e i n s i z e s i n c e t h e e a r l y 1 9 7 0 ' s , t h e d e p a r t m e n t h a s become i n c r e a s i n g l y h i e r a r c h i c a l . F o r e x a m p l e , i n 1974 i n t h e r e s e a r c h a nd l o n g r a n g e p l a n n i n g b r a n c h t h e r e was o n l y one i n t e r v e n i n g l e v e l ( t h e d i r e c t o r ) b e t w e e n a p l a n n e r a n d t h e d e p a r t m e n t s g e n e r a l manager, w h e r e a s i n 1985 t h e r e a r e f o u r o r f i v e l e v e l s . The p r i m a r y v e h i c l e f o r c o - o r d i n a t i o n a r e t h e d e p a r t m e n t m a n a g e r ' s . H owever, m o s t c o m m u n i c a t i o n e v e n among t h e b r a n c h e s i s i n f o r m a l a n d s p o n t a n e o u s . 126 The f o r m a l p l a n n i n g p r o c e s s c o n s i s t s p r i m a r i l y o f a h i e r a r c h i c a l s y s t e m o f p l a n s a s shown i n t h e f o l l o w i n g d i a g r a m : F i g u r e 20 Edmonton's L a n d Use P l a n n i n g P r o c e s s til L SITE P L A N N E I G H B O U R H O O D . P L A N ; ^ 1 DISTRICT. UENERA^ LAN^ -^ R E G I O N A L F?LANg^ Associated Bylaws <%LAND USE BYLAW, j AREA REDEVELOPMENT PLANS % s AREA.STRUCTURE PLANS E^NERAL'PLANJ • ^ G E N E R A L , PLANj, ^ % R E G IONAL ' P LAN J F I G 3.1 H I E R A R C H I C A L S Y S T E M O F P L A N S Source: C i t y o f Ednonton; General M u n i c i p a l Plan;1981. 127 The b r o a d e s t a n d most g e n e r a l l e v e l o f p l a n n i n g i s t h e r e g i o n a l p l a n - p r e p a r e d by t h e Edmonton M e t r o p o l i t a n R e g i o n a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n w i t h i n p u t f r o m t h e p r o v i n c e and t h e m u n i c i p a l i t i e s . The p l a n e s t a b l i s h e s g u i d e l i n e s f o r t h e m a g n i t u d e and d i s t r i b u -t i o n o f g r o w t h f o r a l l r u r a l a n d u r b a n a r e a s w i t h i n t h e r e g i o n . I t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t t h e EMRPC i s n o t p a r t o f t h e t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s o u t l i n e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r . The G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n e s t a b l i s h e s p o l i c i e s o n how g r o w t h w i l l be a c c o m o d a t e d w i t h i n t h e C i t y a n d d e v e l o p s s t r a t e g i e s on how much g r o w t h w i l l o c c u r , w h e r e i t w i l l o c c u r , and when and w h a t t y p e s o f s u p p o r t s e r v i c e s must be p r o v i d e d . The d i s t r i c t l e v e l p l a n s f o r g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t i n s p e c i f i c a r e a s o r n e i g h b o r h o o d s o f a d i s t r i c t a r e b a s e d on t h e c o n s t r a i n t s a n d o p p o r t u n i t i e s w i t h i n a number o f n e i g h b o r h o o d s . A r e a r e d e v e l o p m e n t P l a n s and A r e a S t r u c t u r e P l a n s a r e t h e f o u r t h l e v e l o f d e t a i l w h i c h i d e n t i f i e s t h e d e s i g n o f r o a d w a y s , t r a f f i c c i r c u l a t i o n , and t h e l o c a l d i s t r i b u t i o n o f l a n d u s e s by i n t e n s i t y . The f i f t h a n d f i n a l l e v e l o f d e t a i l i s t h e s i t e p l a n w h i c h c o n s i d e r s s u c h f a c t o r s a s p l a c e m e n t o f b u i l d i n g s , p a r k i n g , w a l k -w a y s , e t c . . T h e 1981 G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n e x p l a i n s t h e r e a s o n i n g b e h i n d t h i s s y s t e m : The p u r p o s e o f s u c h a s y s t e m o f p l a n s i s t o work down, i n g r a d u a l l y i n c r e a s i n g d e t a i l , t o g u i d e l i n e s f o r d e v e l o p m e n t on s p e c i f i c s i t e s . I d e a l l y , e a c h p l a n w o u l d i n t e r - m e s h by i m p l e m e n t i n g t h e p o l i c i e s o f t h e b r o a d e r p l a n p r e c e e d i n g i t and by e s t a b l i s h i n g more r e f i n e d p o l i c y d i r e c t i o n f o r t h e d e t a i l e d p l a n t o f o l l o w . (GMP;1981;3.2) A d e p a r t u r e f r o m t h e more ' t r a d i t i o n a l ' p l a n n i n g p r o c e s s i s t h e u s e o f d i s t r i c t l e v e l p l a n n i n g w h i c h i s i n t e n d e d t o b r i d g e t h e 128 gap b e t w e e n t h e GMP and n e i g h b o r h o o d p l a n n i n g t h e r e b y p r o v i d i n g a b e t t e r c o n t e x t f o r t h e a p p l i c a t i o n o f g e n e r a l p l a n n i n g p o l i c i e s a n d a more e q u i t a b l e b a s i s o n w h i c h n e i g h b o r h o o d p l a n n i n g i s s u e s c a n be r e s o l v e d . ( G M P ; 1 9 8 1 ; 3 . 4 ) However, t h e r e i s a c o s t a s s o c i a t e d w i t h t h i s a d d i t i o n a l l e v e l o f p l a n n i n g w h i c h i s n o t e d i n t h e G e n e r a l P l a n : S u c h an a p p r o a c h ; h o w e v e r , w o u l d l e n g t h e n t h e o v e r a l l p l a n n i n g p r o c e s s and i m p o s e a d d i t i o n a l p u b l i c and p r i v a t e c o s t s w h i c h w o u l d n o t s e r v e t o meet t h e i m m e d i a c y o f d e t a i l e d p l a n n i n g f o r t h e p u r p o s e o f c r e a t i n g c e r t a i n t y i n p u b l i c p o l i c y . (GMP;1981;3.4) The GMP t h e r e f o r e s u g g e s t s t h a t i n d e v e l o p e d a r e a s o f t h e c i t y , D i s t r i c t p l a n s w i l l be u s e d i n p l a c e o f n e i g h b o r h o o d p l a n s w i t h a q u a l i f y i n g f a c t o r w i t h r e s p e c t t o LRT s t a t i o n s : I t i s r e c o g n i z e d t h a t s i t u a t i o n s may a r i s e w h e r e a r e a o r s i t e s p e c i f i c l a n d u s e p l a n s may be d e -s i r e a b l e i n d e v e l o p e d a r e a s o f t h e c i t y t o a c c o u n t f o r f a c t o r s s u c h a s b u i l d i n g h e i g h t a n d m a s s i n g r e l a t i o n s h i p s . An e x a m p l e w h e r e s u c h s p e c i f i c l a n d u s e p l a n s may be r e q u i r e d i s i n p l a n n i n g p r o p o s a l s f o r l i g h t r a i l t r a n s i t s t a t i o n a r e a s . (GMP;1981;3.4) I n t e g r a t i o n o f t h e t r a n s p o r t a t i o n and l a n d u s e p l a n n i n g p r o c e s s e s i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e c o r p o r a t e p l a n n i n g o f f i c e . The p r i m a r y means o f a c c o m p l i s h i n g i t s t a s k i s t h r o u g h t h e a n n u a l p r e p a r a t i o n o f a f i v e y e a r f o r e c a s t and b u d g e t . H e n c e , t h e c o r p o r a t e p l a n n i n g o f f i c e p e r f o r m s a m a t r i x management f u n c t i o n - l i n k i n g l i n e d e p a r t m e n t s t h r o u g h c r o s s f e r t i l i z e d i s s u e s . The o f f i c e i s a s a m o n i t o r i n g a g e n c y e n s u r i n g t h a t p o l i c i e s and p r o g r a m s a r e c o n s i s t e n t w i t h c o r p o r a t e d i r e c t i o n f r o m c o u n c i l . The f o r e g o i n g r e v i e w shows t h a t t h e p l a n n i n g p r o c e s s i n Edmonton f o l l o w s t h e t r a d i t i o n a l m e t h o d s o f i n t e r a c t i o n and p l a n 129 d e v e l o p m e n t . I t was f u r t h e r p o i n t e d o u t t h a t t h e t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s a n d t h e l a n d u s e p l a n n i n g p r o c e s s o p e r a t e r e l a t i v e l y i n d e p e n d e n t f r o m one a n o t h e r w h e r e b y t h e t r a n s p o r t a -t i o n a d m i n i s t r a t i o n i s i n a n a d v i s o r y c a p a c i t y t o t h e l a n d u s e p l a n n i n g p r o c e s s a n d v i c e - v e r s a . 3. S t r a t e g y The s y s t e m o f p l a n s d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s s e c t i o n a r e t h e p r i m a r y means o f e s t a b l i s h i n g and i m p l e m e n t i n g s t r a t e g i e s t h a t r e l a t e t o t h e d e v e l o p m e n t o f LRT and L a n d - u s e . The P l a n n i n g A c t r e c o g n i z e s t h e R e g i o n a l P l a n a s t h e p l a n t o w h i c h a l l o t h e r p l a n s must c o n f o r m and h e n c e t o w h i c h a l l o t h e r s t r a t e g i e s must c o n -f o r m . Hence t h e Edmonton M e t r o p o l i t a n R e g i o n a l P l a n , a d o p t e d i n 1984, i s t h e p r i m a r y d o c u m e n t i n t h e h i e r a r c h y o f p l a n s . The d o c u m e n t i s a b l u e p r i n t f o r t h e p h y s i c a l d e v e l o p m e n t o f t h e r e g i o n o v e r t h e n e x t 20 t o 25 y e a r s . The o b j e c t i v e s o f t h e p l a n a s i t r e l a t e s t o LRT a r e : 1. R e g i o n a l g r o w t h t o be c e n t r e d i n Edmonton a s t h e d o m i n a n t c o m m u n i t y i n t h e r e g i o n ; a n d , 2. A l a n d u s e p a t t e r n t h a t a l l o w s f o r t h e p r o v i s i o n o f t r a n s p o r t a t i o n a n d u t i l i t y s e r v i c e s i n a way w h i c h r e i n f o r c e s t h e c i t y - c e n t r e d r e g i o n c o n c e p t . (EMR P l a n ; 1 9 8 4 ; 1 3 ) H e n c e , t h e P l a n s s t r a t e g y i s t o m a i n t a i n t h e C i t y o f Edmonton a s t h e d o m i n a n t c o m m u n i t y , p r o m o t e b a l a n c e d g r o w t h , a n d p r o v i d e f o r t h e p l a n n e d e x p a n s i o n o f u r b a n l a n d u s e . The p l a n e n v i s i o n s t h e i m p l e m e n t a t i o n o f s u c h a s t r a t e g y t h r o u g h t h e d e v e l o p m e n t o f l o c a l g e n e r a l p l a n s . The t r a n s p o r t a t i o n s t r a t e g y , on t h e o t h e r h a n d , i s n o t s e e n a s a r e g i o n a l r e s p o n s i b i l i t y , p a r t i c u l a r l y w i t h r e s p e c t t o t h e 130 d e v e l o p m e n t o f LRT. I n f a c t , a p o l i c y p a p e r on p u b l i c t r a n s p o r t a -t i o n p o l i c y was c l a r i f i e d by s t a t i n g : The p o l i c y s t a t e m e n t s r e l a t i n g t o m u n i c i p a l l y owned and o p e r a t e d p u b l i c t r a n s i t s y s t e m s w e r e q u a l i f i e d t o a c c o m o d a t e c o n c e r n t h a t t h e com-m i s s i o n s h o u l d n o t ' d i c t a t e t h e d e s i g n and l o c a t i o n o f f u t u r e r a p i d t r a n s i t t e r m i n a l s ' . (EMRPC P o l i c y P a p e r #11;1977;49) T h e r e f o r e , t h e p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e d e v e l o p m e n t and i m p l e m e n t a t i o n o f s t r a t e g i e s w i t h r e s p e c t t o LRT and l a n d u s e i s a t t h e l o c a l l e v e l i n Edmonton t h r o u g h t h e G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n . A d o p t e d i n 1 9 8 1 , t h e GMP s e t s o u t t h e t h e g o a l s , o b j e c t i v e s , and t h e p o l i c y a n d p r o g r a m c o m m i t m e n t s r e q u i r e d t o a c h i e v e t h e o b j e c t i v e s . The GMP was d e s i g n e d f o r a 15 y e a r g r o w t h p e r i o d w i t h t h e s t r a t e g i e s i n t e n d e d t o be a c c o m p l i s h e d i n t h a t t i m e f r a m e . The P l a n ' s s t r a t e g y was a r e v e r s a l f r o m t h e 1971 GMP w h i c h a d v o c a t e d a c o n t i n u a n c e i n t h e p r e v a i l i n g t r e n d s o f s u b u r b a n a n d r e g i o n a l g r o w t h and e x p a n s i o n . S u c h a p h i l o s o p h y was c r i t i c i z e d f o r i t s l a c k o f i m a g i n a t i o n : The s u b u r b s a r e b e i n g c r i t i c i z e d f o r c o n t r i b u t i n g t o s p r a w l , f o r b e i n g m o n o t o n o u s and l a c k i n g i n n o v a t i o n , f o r i n a p p r o p r i a t e m i x i n g o f a p a r t m e n t s , t o w n h o u s e s , and s i n g l e f a m i l y d w e l l i n g s , f o r c o n t r i b u t i n g t o h i g h h o u s i n g p r i c e s . (GMP;1981;2) The 1971 p l a n was a l s o c r i t i c i z e d f o r f a i l i n g t o i n t e g r a t e new d e v e l o p m e n t i n t o e s t a b l i s h e d n e i g h b o r h o o d s and e x e r t i n g p r e s s u r e on l o c a l s e r v i c e s . S h o u l d t h i s t r e n d h a v e b e e n a l l o w e d t o c o n t i n u e , t h e 1981 P l a n a r g u e d t h a t t h e C i t y w o u l d r u n o u t o f r e s i d e n t i a l l a n d by 1 9 9 1 . I n a s s e s s i n g t h e s e i m p l i c a t i o n s , t h e 1981 P l a n a d o p t e d a c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y w h i c h e m p h a s i z e d t h e r o l e o f LRT 131 i n r e d i r e c t i n g g r o w t h w i t h i n t h e C i t y . An 18 p o i n t g r o w t h s t r a t e g y was f o r m u l a t e d w h i c h e m p h a s i z e d t h e r o l e o f p u b l i c t r a n s i t : * I n c r e a s i n g c o m p a c t n e s s o f r e s i d e n t i a l d e v e l o p m e n t ; * P r i o r i t y u p o n e x i s t i n g d e v e l o p e d a r e a s ; * A v i a b l e , s t r o n g downtown; * O f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n t o t o w n c e n t r e s a nd LRT s t a t i o n s ; LRT was s i n g l e d o u t a s p l a y i n g a n i m p o r t a n t r o l e i n i m p l e m e n t i n g t h e s t r a t e g y : * O f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n w o u l d be a c h e i v e d t h r o u g h t h e u p z o n i n g i n k e y l o c a t i o n s a l o n g m a j o r t r a n s p o r t a t i o n r o u t e s s u c h as LRT s t a t i o n s . (GMP;1981;2.5) * E n e r g y c o n s e r v a t i o n i n l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g by e m p h a s i z i n g p u b l i c t r a n s i t . (GMP;1981:2.5) * C o u n c i l commitment t o d i r e c t i n g g r o w t h a r o u n d t r a n s i t c o r r i d o r s / n o d e s i n a d v a n c e o f s e r v i c e . ( G M P ; 1 9 8 1 ; 2 . 6 ) An a s s e s s m e n t o f t h e i n d i v i d u a l p o l i c i e s t h a t s p e c i f i c a l l y r e l a t e t o LRT and t h e d e v e l o p m e n t o f a d j a c e n t l a n d u s e s w i l l h e l p t o d e t e r m i n e j u s t how s u c c e s s f u l t h e c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y h a s b e e n t o d a t e . R e s i d e n t i a l P o l i c i e s P o l i c y 5.B.5 The C i t y w i l l , a s p a r t o f t h e D i s t r i c t P l a n n i n g p r o c e s s , a s s e s s t h e f e a s i b i l i t y a n d d e s i r a b i l i t y o f e s t a b l i s h i n g ' d e n s i t y n o d e s ' , o r c o n c e n t r a t i o n s o f h i g h e r d e n s i t y r e s i d e n t i a l d e v e l o p m e n t , a d j a c e n t t o o r a s p a r t o f a c t i v i t y c e n t r e s . A c t i v i t y c e n t e r s w i l l be h i g h l y a c c e s s i b l e by p r i v a t e a u t o m o b i l e 132 a n d p u b l i c t r a n s i t a nd i n p a r t i c u l a r , w i l l be t h e l o c a t i o n o f m a j o r p u b l i c t r a n s i t t r a n s f e r p o i n t s and e x i s t i n g o r p r o p o s e d c o m m e r c i a l r e t a i l a n d o f f i c e d e v e l o p m e n t . D i s c u s s i o n : As p o i n t e d o u t i n Volume I I o f t h e G e n e r a l P l a n , t h e t e n d e n c y f o r a c t i v i t i e s t o c o n c e n t r a t e a r o u n d p o i n t s o f h i g h a c c e s s i b i l i t y i s d e s i r a b l e and c a n be u s e d t o s t r e n g t h e n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f d e c e n t r a l i z a t i o n a n d t r a n s p o r t a t i o n e f f i c i e n c y o b j e c t i v e s . The p l a n s t a t e s t h a t t o a c h i e v e s u c h and o b j e c t i v e , a r e a s s e l e c t e d f o r h i g h e r d e n s i t y must be r e l a t e d t o h i g h a c c e s s p o i n t s i . e . a c t i v i t y c e n t r e s o r t r a n s i t t r a n s f e r p o i n t s . A s s e s s m e n t : A l t h o u g h t h e 1981 l o c a l p o l i c y p l a n s u g g e s t e d t h a t t h e d i s t r i c t p l a n n i n g p r o c e s s w o u l d be i m p l e m e n t e d i n 1 9 8 1 , t h e p r o c e s s i s w e l l b e h i n d s c h e d u l e . T h e r e f o r e , ' t h e c o n n e c t i o n b e t w e e n D i s t r i c t P l a n n i n g and t h e f e a s i b i l i t y o f e s t a b l i s h i n g d e n s i t y n o d e s r e m a i n s i n t h e p l a n n i n g s t a g e s . H owever, a number o f p l a n n i n g d o c u m e n t s have s u p p o r t e d t h e c o n c e p t o f h i g h d e n s i t y n o d a l d e v e l o p m e n t i n c l u d i n g t h e GMP, The N o r t h e a s t L i g h t R a p i d T r a n s i t S t u d y , and t h e a r e a r e d e v e l o p m e n t p l a n s t h a t have b e e n a p p r o v e d a l o n g t h e r a p i d t r a n s i t c o r r i d o r . C o m m i s s i o n e d i n 1977, t h e N o r t h e a s t l i g h t R a p i d T r a n s i t S t u d y a s s e s s e d t h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s , s i t e s u i t a b i l i t i e s f o r r e d e v e l o p m e n t , and l a n d u s e c o n s i d e r a t i o n s o f t h e LRT s y s t e m . The i n f o r m a t i o n a n d r e c o m m e n d a t i o n s f r o m t h e s t u d y w e r e u s e d i n d e v e l o p i n g t h e p o l i c i e s a nd s t r a t e g i e s i n t h e GMP a s w e l l a s t h e a r e a r e d e v e l o p m e n t p l a n s f o r t h e B e l v e d e r e , C o l i s e u m , a n d S t a d i u m s t a t i o n s . 133 The NELRTS s t u d y a d v o c a t e d a n o d a l c o n c e p t f o r h i g h e r d e n s i t y r e s i d e n t i a l a n d c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t i m m e d i a t l y a d j a c e n t t o t h e t r a n s i t s t a t i o n s w i t h t h e g r a d u a l s c a l i n g down o f d e n s i t i e s a s d i s t a n c e f r o m t h e s t a t i o n i n c r e a s e d . T h i s c o n c e p t was r e a f f i r m e d w i t h t h e a p p r o v a l o f t h e B e l v e d e r e , S t a d i u m , a n d C o l i s e u m s t a t i o n A RP's. A l l t h r e e p l a n s a d v o c a t e d m i x e d - u s e d e v e l o p m e n t w i t h t h e h i g h e s t d e n s i t i e s c l o s e s t t o t h e s t a t i o n w i t h p r o g r e s s i v e l y l o w e r d e n s i t i e s i n t h e s u r r o u n d i n g b l o c k s . The c o n c e p t o f n o d a l d e v e l o p m e n t h a s b e e n c o n s i s t e n t l y e n d o r s e d t h r o u g h o u t t h e p l a n n i n g p r o c e s s . However, t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e c o n c e p t h a s b e e n l e s s t h a n s a t i s f a c t o r y . No n o d a l d e v e l o p m e n t h a s o c c u r e d t o d a t e i n any o f t h e s t a t i o n a r e a s a s e n v i s a g e d i n t h e p l a n n i n g d o c u m e n t s . E v i d e n c e o f t h i s h a s b e e n t h e l a c k o f any p o p u l a t i o n i n c r e a s e i n t h e NELRT p l a n a r e a . I n f a c t , s i n c e 1 9 7 8 , ( t h e same y e a r t h a t LRT was i n t r o d u c e d ) , t h e r e h a s b e e n a c o n s i s -t e n t d e c l i n e i n t h e l e v e l o f p o p u l a t i o n i n t h e LRT p l a n a r e a a s shown i n t h e f o l l o w i n g t a b l e . 134 T a b l e 3 POPULATION ADJACENT TO THE NELRT YEAR POPULATION 1978 59,972 1979 57,510 1980 56,756 1981 56,740 1982 56,393 1983 53,720 S o u r c e : C i t y o f Edmonton P l a n n i n g D e p a r t m e n t P o l i c y 5.B.6(a) The C i t y w i l l u s e t h e f o l l o w i n g d e n s i t y g u i d e l i n e s i n e s t a b l i s h i n g d e n s i t y n o d e s : an i n c r e a s e i n t h e d e n s i t y o f d e v e l o p m e n t s h o u l d be l i m i t e d t o a r a d i u s o f 365 m. (1,200 f e e t ) o r 3 b l o c k s , w h i c h e v e r i s g r e a t e r , f r o m t h e c e n t e r o f a l i g h t r a i l t r a n s i t s t a t i o n . D i s c u s s i o n : The G e n e r a l P l a n s t a t e s t h a t t h e g u i d e l i n e s have b e e n s e t t o e n c o u r a g e an i n t e g r a t i o n b e t w e e n t h e d e n s i t y node and s u r r o u n d i n g a r e a s . The c o n c e p t o f t r a n s i t i o n a l d e v e l o p m e n t i s u s e d a s a means o f i n t e g r a t i n g t h e d e v e l o p m e n t i n t o t h e a r e a . W i t h a maximum p r o p o s e d d e n s i t y o f 325 u n i t s p e r r e s i d e n t i a l h e c t a r e (131.5 u n i t s p e r a c r e ) , LRT s t a t i o n n o d e s h a v e t h e h i g h e s t p o t e n -t i a l d e n s i t i e s o u t s i d e t h e CBD i n Edmonton. A s s e s s m e n t : S u b s t a n t i a l i n c r e a s e s i n t h e h o u s i n g d e n s i t i e s a r e e n v i s a g e d i n t h e C o l i s e u m and S t a d i u m s t a t i o n a r e a s . The f o l l o w i n g t a b l e , t a k e n f r o m t h e C o l i s e u m / S t a d i u m b a c k g r o u n d r e p o r t o u t l i n e s t h e e x i s t i n g number o f u n i t s by n e i g h b o r h o o d a n d , b a s e d on t h e p r o -p o s e d d e n s i t y i n c r e a s e s , t h e maximum number o f u n i t s t h a t a r e a n t i c i p a t e d . 135 T a b l e 4 D e n s i t i e s A d j a c e n t t o LRT S t a t i o n s Housing Type Low-rise Units Medium-rise Units High-rise Units TOTALS Coliseum Station ARP Existing Max Probable 195 699 445 600 420 3,279 1,311 Stadium Station ARP Existing Max Probable 753 698 419 1,173 118 130 4,630 2,966 195 4,578 2,176 883 6,501 3,503 S o u r c e : C o l i s e u m / S t a d i u m ARP B a c k g r o u n d R e p o r t ; 1 9 8 3 The b a c k g r o u n d r e p o r t s t a t e s t h a t t h e maximum p r o j e c t e d u n i t i n c r e a s e i s t h e u l t i m a t e number t h a t c o u l d o c c u r u n d e r t o t a l r e d e v e l o p m e n t a s p e r m i t t e d u n d e r t h e l a n d u s e b y l a w : I n r e a l i t y , t h i s w o u l d n o t l i k e l y t a k e p l a c e due t o t h e e c o n o m i c s i t u a t i o n a n d v i a b i l i t y o f e x i s t i n g b u i l d i n g s . The p r o b a b l e maximum l i s t e d above i s a more r e a l i s t i c t o t a l , b a s e d o n t h e l i k l i h o o d o f d e v e l o p m e n t o n e a c h p a r c e l w i t h i n t h e p l a n a r e a , and t a k i n g e x i s t i n g u s e s i n t o a c c o u n t . ( C o l i s e u m / S t a d i u m ARP;1983;27) The f o l l o w i n g map o u t l i n e s t h e d e v e l o p m e n t a c t i v i t y i n t h e C o l i s e u m a n d S t a d i u m p l a n a r e a s . New c o n s t r u c t i o n h a s b e e n o f t h e s m a l l s c a l e a n d n o t d i r e c t l y a d j a c e n t t o t h e LRT s t a t i o n s w h ere t h e h i g h e r d e n s i t i e s a r e p e r m i t t e d . The s u b s t a n t i a l l y h i g h e r d e n s i t i e s s i m p l y h a v e n o t b e e n s u f f i c i e n t i n c e n t i v e t o w a r r e n t r e d e v e l o p m e n t . 136 Figure 21 Development A c t i v i t y Adjacent to Coliseum/Stadium Stations Sou r c e : C i t y o f Edmonton; Co l i s e u m / S t a d i u m 137 ARP; 1983. C o m m e r c i a l P o l i c i e s P o l i c y 6.A.2 D e c e n t r a l i z e d g r o w t h w i l l be d i r e c t e d t o l o c a t i o n s w h i c h have h i g h a c c e s s i b i l i t y n o t o n l y be p r i v a t e a u t o m o b i l e , b u t a l s o by p u b l i c t r a n s i t , p r e f e r a b l y e x p r e s s bus r o u t e s o r l i g h t r a i l t r a n s i t l i n e s . D i s c u s s i o n : T h r e e p r o b l e m s commonly a s s o c i a t e d w i t h d e c e n t r a l i z e d o f f i c e s p a c e a r e p o o r a c c e s s i b i l t y by t r a n s i t , t h e l a c k o f a m e n i t i e s a nd s h o p p i n g o p p o r t u n i t i e s f o r e m p l o y e e s , and p o o r c o n n e c t i o n s w i t h t h e downtown. T h e r e f o r e , d e c e n t r a l i z e d o f f i c e d e v e l o p m e n t s h o u l d be d i r e c t e d a s much a s p o s s i b l e t o l o c a t i o n s w h e r e t h e s e p r o b l e m s a r e m i n i m i z e d . ( G M P ; 1 9 8 1 ; 6 . 1 2 ) A s s e s s m e n t : The ARP*s c o v e r i n g t h e a r e a s h a v e done s o by p r o p o s i n g t h e i n c l u s i o n o f o f f i c e d e v e l o p m e n t i m m e d i a t l y a d j a c e n t t o t h e s t a t i o n s (See f i g u r e 22) 138 Figure 22 Proposed Mixed-use Development adjacent to LRT Stations Source: C i t y of Edmonton; Coliseum/Stadium ARP;1983 139 I t i s p r o p o s e d t h a t s u c h d e v e l o p m e n t w o u l d be p a r t o f a m i x e d u s e c o m p r e h e n s i v e d e v e l o p m e n t w h i c h i n c l u d e s r e s i d e n t i a l , com-m e r c i a l , t r a n s i t and p a r k i n g u s e s . I n o t h e r w o r d s , o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n w i l l n o t o c c u r u n l e s s a p r o j e c t t h e s i z e e n v i s a g e d by t h e ARP i s p r o p o s e d . S i n c e t h e r e h a s b e e n no d e v e l o p m e n t o f t h i s n a t u r e t o d a t e , t h e i m p l i m e n t a t i o n o f t h i s p o l i c y h a s n o t o c c u r r e d . P o l i c y 6.A.7 The C i t y w i l l e n d e a v o r t o i d e n t i f y p o s s i b l e i n c e n t i v e s f o r o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n , t h r o u g h o n g o i n g l i a i s o n w i t h t h e d e v e l o p m e n t l i a s o n c o m m i t t e e a n d o t h e r i n t e r e s t e d g r o u p s . D i s c u s s i o n : O n g o i n g l i a i s o n w i l l e n a b l e more s e n s i t i v e a n d e f f i c i e n t i m p l e m e n t a t i o n o f t h e s t r a t e g y . A s s e s s m e n t : A l t h o u g h t h e r e was i n f o r m a l d i s c u s s i o n s w i t h t h e Edmonton c h a p t e r o f t h e U r b a n D e v e l o p m e n t I n s t i t u t e , t h e r e was no f o r m a l d e v e l o p m e n t l i a i s o n c o m m i t t e e . C l e a r l y a p r o c e s s - o r i e n t e d m e a s u r e t h a t was i d e n t i f i e d i n t h e GMP a s a n e c e s s i t y f o r i m p l e m e n t a t i o n w h i c h was n e v e r i n s t i t u t e d . P o l i c y 6.A.8 The C i t y w i l l a d v i s e t h e P r o v i n c i a l G o v e r n m e n t o f t h e C i t y ' s s t r a t e g y r e g a r d i n g o f f i c e d i s t r i b u t i o n a n d e n c o u r a g e t h e P r o v i n c i a l G o v e r n m e n t t o a s s i s t i n i m p l e m e n t i n g t h i s s t r a t e g y . D i s c u s s i o n : I f t h e P r o v i n c e a c c o m o d a t e s p a r t o f i t s f u t u r e o f f i c e s p a c e r e q u i r e m e n t s a t l o c a t i o n s o u t s i d e t h e Downtown, i t w i l l g i v e a m a j o r i m p e t u s t o t h e C i t y ' s o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n s t r a t e g y . 140 A s s e s s m e n t : A l t h o u g h s e e n a s a means o f p r o v i d i n g t h e n e c e s s a r y ' i m p e t u s 1 i n a c h i e v i n g t h e c i t y ' s p o l i c y a n d s t r a t e g y w i t h r e s p e c t t o o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n , t h e p l a n n e r ' s a s s o c i a t e d w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f t h e ARP's a d j a c e n t t o t h e NELRT l i n e a r e unawa r e o f any l o b b y e f f o r t t o e n c o u r a g e p r o v i n c i a l o f f i c e d e v e l o p m e n t i n t h e NELRT c o r r i d o r . T h e r e h a s b e e n no p r o v i n c i a l o f f i c e d e v e l o p -ment w i t h i n t h e c o r r i d o r t o d a t e . P o l i c y 6.E.1 The C i t y w i l l e n c o u r a g e t h e d e v e l o p m e n t o f p l a n n i n g t own c e n t e r s i n new s u b u r b a n a r e a s a n d w i l l c o m b i n e t h e f o l l o w i n g u s e s a n d f a c i l i t i e s : v) a t r a n s i t c e n t r e w h i c h a c t s a s a f o c u s f o r l o c a l f e e d e r bus r o u t e s a n d p r o v i d e s d i r e c t c o n n e c t i o n s t o t h e downtown a n d / o r o t h e r m a j o r a c t i v i t y c e n t e r s b y l i g h t r a i l t r a n s i t , t r o l l e y , o r e x p r e s s b u s r o u t e s . D i s c u s s i o n : The p r o v i s i o n o f a t r a n s i t c e n t r e i s i m p o r t a n t i n o r d e r t o c o p e e f f e c t i v e l y w i t h t h e l a r g e number o f t r i p s g e n e r a t e d by t h e r e t a i l , o f f i c e , a n d h o u s i n g c o m p o n e n t s o f t h e c e n t r e . U s i n g t h e c e n t r e a s a t r a n s f e r p o i n t w i l l e n h a n c e i t s i m p o r t a n c e w i t h i n t h e d i s t r i c t . ( G M P ; 1 9 8 1 ; 6 . 2 4 ) A s s e s s m e n t : I n F e b r u a r y , 1 9 7 9 , a m a s t e r p l a n f o r t h e C l a r e v i e w Town C e n t r e was c o m m i s s i o n e d . I t was p r o p o s e d t h a t t h e NELRT s y s t e m w o u l d u l t i m a t e l y e n d a t t h i s t o w n c e n t r e . W i t h r e s p e c t t o t h e j o i n t d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and LRT, t h e c e n t r e was t o u t e d a s : 141 . . . t h e f i r s t ' s e e d ' p r o j e c t i n t h e C i t y o f Edmonton. I t p r o v i d e s a l l o f t h e u s e s s u g g e s t e d f o r s u c h a c e n t r e i n t h e N o r t h E a s t C o r r i d o r S t u d y . As s u c h , t h e p r o j e c t i s w e l l timmed t o s e r v e a s a n e x a m p l e o f good t r a n s i t o r i e n t e d d e v e l o p m e n t i n t h e f u t u r e . ( C l a r e v i e w Town C e n t r e ; 1 9 7 9 ; 4 ) The Town C e n t r e p r o p o s a l e s t a b l i s h e d t h e t r a n s i t c e n t r e a s t h e hub o f t h e d e v e l o p m e n t : To a c c o m p l i s h t h i s , a m i x e d u s e c e n t r e h a s b e e n l o c a t e d o v e r t h e LRT s t a t i o n . T h i s c e n t r e w i l l i n c l u d e r e g i o n a l s h o p p i n g f a c i l i t i e s , o f f i c e s , a h o t e l , a n d h i g h d e n s i t y h o u s i n g . ( C T C ; 1 9 7 9 ; 2 6 ) F i g u r e 23 The C l a r e v i e w Town C e n t r e C o n c e p t V , Source: Ci t y of Edmonton; Clareview Town Centre Master Plan;1979. The c i t y a d m i n i s t r a t i o n f u l l y s u p p o r t e d t h e p r o j e c t w h i c h 142 p r o v i d e d f o r a n i n t e g r a t e d d e v e l o p m e n t w i t h c o m p a t i b l e l a n d u s e s w i t h a t r a n s i t i o n i n d e n s i t y away f r o m t h e t r a n s i t s t a t i o n . U n f o r t u n a t e l y , t h e Town C e n t r e h a s y e t t o d e v e l o p w i t h l i t t l e c o m mitment by t h e d e v e l o p e r s t o d a t e . M o r e o v e r , t h e r e h a s b e e n l i t t l e shown i n t h e way o f ' c i t y e n c o u r a g e m e n t * t o d a t e o t h e r t h a n t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e LRT l i n e t o t h e t o w n c e n t r e s i t e . P o l i c y 6.F.3 The d e v e l o p m e n t o f medium t o h i g h i n t e n s i t y o f f i c e n o d e s o u t s i d e t h e Downtown w i l l be s u b j e c t t o r e q u i r e d a c c e s s i b i l t y by t r a n s i t . The p r o p o s e d d e v e l o p m e n t must be w i t h i n f i v e m i n u t e s w a l k o f a n a p p r o v e d t r a n s i t c e n t r e o r a p o t e n t i a l LRT s t a t i o n a l o n g one o f t h e a l i g n m e n t s a p p r o v e d i n p r i n c i p l e by C i t y C o u n c i l f o r l o n g - t e r m e x t e n s i o n o f t h e LRT n e t w o r k ; w i t h t h e f e a s i b i l i t y o f a s t a t i o n t o s e r v e t h e p r o p o s e d d e v e l o p m e n t t o be a s s e s s e d i n d e t a i l b y t h e C i t y a t t h e t i m e o f a p p l i c a t i o n . D i s c u s s i o n : The p r i o r i t y u p o n a r e a s w i t h d i r e c t a c c e s s t o t r a n s i t c e n t r e s o f LRT s t a t i o n s i s i n t e n d e d t o i n c r e a s e t h e r i d e r s h i p on t h e t r a n s i t s y s t e m a n d m a x i m i z e t h e a c c e s s i b i l i t y o f e m p l o y m e n t o p -p o r t u n i t i e s . The o p p o r t u n i t y f o r i n t e n s i v e d e v e l o p m e n t i n a n LRT c o r r i d o r b e f o r e t h e a l i g n m e n t and s t a t i o n a r e a s have b e e n f i n a l -i z e d a l l o w s f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f d e v e l o p m e n t s w h i c h w i l l c o n t r i b u t e t o t h e f e a s i b i l i t y o f LRT e x t e n s i o n s . (GMP;1981;6.32) P o l i c y 6.F.5 A p p r o v a l f o r t h e d e v e l o p m e n t o f a medium t o h i g h i n t e n s i t y o f f i c e node w h i c h i s o u t s i d e t h e Downtown b u t i s n o t p a r t o f a p l a n n e d t own c e n t r e w i l l be c o n t i n g e n t u p o n t h e a p p r o v a l o r amendment; a s t h e c a s e may b e , o f a n a r e a s t r u c t u r e p l a n , a r e a 143 r e d e v e l o p m e n t p l a n , o r o u t l i n e p l a n . D i s c u s s i o n : The a p p r o v a l o f a s t a t u t o r y p l a n i s n e c e s s a r y a s p a r t o f t h e r e v i e w p r o c e s s f o r d e v e l o p m e n t o f t h i s i n t e n s i t y . The r e q u i r e -ment w i l l n o t l e n g t h e n t h e r e v i e w p e r i o d ; s i n c e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s e e m p l o y m e n t n o d e s w i l l r e q u i r e r e - z o n i n g s i n any c a s e w h i c h c a n be p r o c e s s e d c o n c u r r e n t l y w i t h t h e s t a t u t o r y p l a n . A s s e s s m e n t : Two somewhat c o n t r a d i c t o r y p o l i c y s t a t e m e n t s , two p o i n t s r a i s e d i n t h e d i s c u s s i o n s e c t i o n s a r e w o r t h y o f f u r t h e r d i s c u s s i o n . The d i s c u s s i o n w i t h r e s p e c t t o p o l i c y 6.F.3 s u g g e s t s t h a t t h e C i t y w o u l d p e r m i t i n t e n s i v e d e v e l o p m e n t i n t h e v i c i n i t y o f t h e LRT c o r r i d o r b e f o r e t h e a l i g n m e n t and s t a t i o n a r e a s h a d b e e n f i n a l i z e d w h i c h t h e GMP m a i n t a i n e d w o u l d " c o n t r i b u t e t o t h e f e a s i b i l i t y o f LRT e x t e n s i o n s " (GMP;1981:6.32) T h i s c l e a r l y h a s n o t o c c u r e d . I n 1976, C i t y C o u n c i l i m p o s e d a z o n i n g f r e e z e o n a l l r e s i d e n t i a l c o m m u n i t i e s a n d i n d u s t r i a l a r e a s a d j a c e n t t o t h e LRT l i n e u n t i l l a n d u s e p l a n n i n g r e c o m m e n d a t i o n s c o u l d be f o r m u l a t e d t h r o u g h t h e ARP p r o c e s s . The C i t y was w i l l i n g t o l i f t t h e f r e e z e h o w e v e r , two p r o c e s s e s had t o o c c u r ; t h e a p p l i c a n t must f i r s t r e c e i v e c i t y c o u n c i l ' s a p p r o v a l t o l i f t t h e z o n i n g f r e e z e a n d s e c o n d , i f t h e a p p l i c a n t r e c i e v e s a p p r o v a l t o l i f t t h e f r e e z e , t h e y w o u l d a p p l y t o r e z o n e t h r o u g h t h e s t a n d a r d r e d i s t r i c t i n g p r o c e s s . A l i f t i n g o f t h e f r e e z e d o e s n o t a u t o m a t i c a l l y r e s u l t i n a p p r o v a l a t t h e s e c o n d p h a s e . The r i s k s a nd c o s t s i n b o t h t i m e and money t o t h e d e v e l o p e r a r e o b v i o u s d i s i n c e n t i v e s : 144 The r e d i s t r i c t i n g f r e e z e h a s c r e a t e d a d i s i n c e n t i v e f o r r e d e v e l o p m e n t t o o c c u r a n d t h e r e f o r e t h e number o f a p p r o v e d d e v e l o p m e n t s i s l e s s t h a n w h a t may h a v e o t h e r w i s e b e e n t h e c a s e . ( C o l i s e u m / S t a d i u m ARP;1983;25) A s e c o n d d i s i n c e n t i v e i s t h e p l a n n i n g p r o c e s s i t s e l f . The n o t i o n t h a t a r e z o n i n g a p p l i c a t i o n and t h e a p p r o v a l o f a s t a t u t o r y p l a n c o u l d be p r o c e s s e d c o n c u r r e n t l y a s s u g g e s t e d i n t h e d i s c u s s i o n o f p o l i c y 6.F.5 d o e s n o t h a p p e n . A r e z o n i n g w i t h o u t a z o n i n g f r e e z e , g e n e r a l l y t a k e s f r o m 8 - 1 2 weeks t o r e c e i v e a p p r o v a l . The a r e a r e d e v e l o p m e n t p l a n s , s p e c i f i c a l l y t h e C o l i s e u m and S t a d i u m p l a n s w h e r e r e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l i s g r e a t e s t t o o k n e a r l y s i x y e a r s f r o m t h e t i m e c o u n c i l a u t h o r i z e d t h e i r , p r e p a r a t i o n (1978) t o t h e e f f e c t i v e d a t e o f a p p r o v a l ( 1 9 8 3 ) . T h e s e d i s e n c e n t i v e s h e l p e d c r e a t e a l e s s t h a n p o s i t i v e d e v e l o p m e n t c l i m a t e - a f a c t o r t h a t h a s t r e m e n d o u s i n f l u e n c e i n t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s o f t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y . T r a n s p o r t a t i o n The i n t r o d u c t i o n t o t h e t r a n s p o r t a t i o n s t r a t e g y s e c t i o n s t a t e s : As p a r t o f t h e t o t a l u r b a n s y s t e m , l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n a r e i n e x t r i c a b l y i n t e r - r e l a t e d , w i t h c h a n g e s on one c o m p o nent h a v i n g d e f i n i t e i m p l i c a t i o n s upon t h e o t h e r . The e x i s t e n c e a n d t y p e o f t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s p l a y i m p o r t a n t r o l e s i n d e t e r m i n i n g t h e a t t r a c t i v e n e s s o f a r e a s f o r d e v e l o p -ment a n d , h e n c e , may c a u s e a s h i f t i n a c t i v i t y p a t -t e r n s o r a f f e c t t h e c i t y ' s o v e r a l l p a t t e r n s o f g r o w t h . (GMP;1981,-8.1) The p l a n g o e s on t o s t a t e t h a t a k e y c omponent t o t h e g r o w t h s t r a t e g y i s p u b l i c t r a n s i t : I n t h e c a s e o f t h e Edmonton G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n , t h e g r o w t h s t r a t e g y was d e v e l o p e d w i t h t h e o b j e c t i v e o f e n h a n c i n g t h e u t i l i t y a n d e f f i c i e n c y o f t h e t r a n s -p o r t a t i o n s y s t e m , i n p a r t i c u l a r , e m p h a s i z i n g t h e t r a n s i t c o m p o n e n t s o f t h e s y s t e m . A l t h o u g h i t i s r e c o g n i z e d t h e m o s t e f f e c t i v e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m i s a n i n t e g r a t e d s y s t e m w h i c h p r o v i d e s f o r t h e u s e 145 o f e a c h mode w h e r e i t i s m o s t e f f i c i e n t , a s t r o n g e m p h a s i s o n t r a n s i t i s e s s e n t i a l i f t h e t y p e s o f g o a l s f o r t h e u r b a n s y s t e m e n v i s a g e d i n t h e g r o w t h s t r a t e g y a r e t o be a c h e i v e d . M o r e o v e r , t h e l a n d u s e i m p l i c a -t i o n s o f t h e t r a n s i t s y s t e m - i n p a r t i c u l a r , c o m p a c t -n e s s o f r e s i d e n t i a l d e v e l o p m e n t , c o n t i n u e d s u p p o r t f o r a v i a b l e downtown and t h e f o c u s s i n g o f d e v e l o p m e n t t o w a r d s t h e t r a n s i t n e t w o r k - a r e more d e s i r a b l e t h a n t h e l a n d u s e i m p l i c a t i o n s o f a l o w e r d e n s i t y , d i s -p e r s e d s t r a t e g y w h i c h e n c o u r a g e s t h e u s e o f t h e a u t o m o b i l e . (GMP;1981;8.1) H e n c e , t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m , and i n p a r t i c u l a r , p u b l i c t r a n s i t , p l a y s a p a r t i c u l a r r o l e i n i m p l e m e n t i n g t h e g r o w t h s t r a t e g y o f t h e g e n e r a l p l a n . P o l i c y 8.A.1 The C i t y w i l l d e v e l o p a t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m p l a n w h i c h d e t e r m i n e s t h e m o s t e f f i c i e n t u s e o f r e s o u r c e s t o a c c o m o d a t e t h e t r a v e l demands g e n e r a t e d by t h e g r o w t h s t r a t e g y . D i s c u s s i o n : G i v e n t h a t t h e C i t y h a s a l i m i t e d s o u r c e o f f u n d s t o u n d e r t a k e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m e x t e n s i o n s and i m p r o v e m e n t s , t h e T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s P l a n must i d e n t i f y a n d g i v e p r i o r i t y t o t h o s e e x t e n s i o n s w h i c h a r e t h e m o s t e f f i c i e n t i n s e r v i n g t h e t r a v e l demands g e n e r a t e d by t h e l a n d u s e p a t t e r n a n d a r e t h e m o s t c o s t - e f f e c t i v e f r o m a n e c o n o m i c , s o c i a l , e n v i r o n m e n t a l and s e r v i c e p e r s p e c t i v e . A s s e s s m e n t : The T r a n s p o r t a t i o n p l a n h a s n e v e r b e e n o f f i c i a l l y a d o p t e d by C i t y C o u n c i l . The i d e a o f d e v e l o p i n g a 10 and 20 y e a r t r a n s p o r t -a t i o n p l a n c o m p l e t e w i t h a c h o s e n s t r a t e g y a nd means o f c o o r d i n a t i o n w i t h l a n d u s e h a s l i t e r a l l y b e e n s h e l v e d . R a t h e r , a 5 y e a r t r a n s p o r t a t i o n p r o g r a m was a p p r o v e d by C o u n c i l i n 1 9 85. The ' p r o g r a m ' i s e s s e n t i a l l y a 5 y e a r c a p i t a l w o r k s p r o g r a m w h i c h 146 t h r o u g h t h e i d e n t i f i c a t i o n o f c a p i t a l w o r k s p r o j e c t s and p r i o r i t i e s , c o u l d be c o n s t r u e d a s a n a n i m p l i c i t p o l i c y s t a t e -ment. The d o c u m e n t i d e n t i f i e s LRT a s t h e m a j o r o b j e c t o f c a p i t a l c o n s t r u c t i o n o v e r t h e n e x t f i v e y e a r s . However, t h e r e i s no f o r m a l p l a n n i n g document t h a t i n t e g r a t e s t h e c a p i t a l w o r k s p r o g r a m w i t h o t h e r c i v i c o b j e c t i v e s . P o l i c y 8.D.3 The C i t y w i l l s t r i v e t o d e v e l o p l a n d u s e p l a n s f o r e x i s t i n g c o m m u n i t i e s w h i c h m i n i m i z e c o n f l i c t s b e t w e e n c o m m u n i t y a c t i v i t i e s a n d a p p r o v e d t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s . D i s c u s s i o n : The l a n d u s e c o n f i g u r a t i o n s h o u l d be s u c h t h a t t h o s e u s e s r e q u i r i n g h i g h a c c e s s i b i l i t y o r g e n e r a t i n g h i g h demands f o r t r a n s p o r t a t i o n f a c i l i t i e s s h o u l d be l o c a t e d a d j a c e n t t o t h e a r t e r i a l r o a d w a y n e t w o r k a n d t r a n s i t f o c a l p o i n t s . C o n v e r s l y , l o w d e n s i t y r e s i d e n t i a l u s e s o r o t h e r u s e s s e n s i t i v e t o t r a n s p o r t a t i o n i m p a c t s s h o u l d be s i t u a t e d i n t h e i n t e r i o r o f n e i g h b o r h o o d s . D e v e l o p i n g l a n d u s e p l a n s i n t h i s manner s h o u l d m i n i m i z e t h e i m p a c t s o f t r a n s p o r a t i o n u p o n a d j a c e n t l a n d u s e s and s h o u l d m a x i m i z e a c c e s s i b i l i t y t o t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m w i t h a minimum o f c o n f l i c t . A s s e s s m e n t : The o r i g i n a l C o l i s e u m and S t a d i u m s t a t i o n ARP's c o n t a i n e d o b j e c t i v e s f o r r oadway c i r c u l a t i o n w h i c h w o u l d r e q u i r e a r e -s t r u c t u r i n g o f t h e N o r t h e a s t a r t e r i a l r oadway s y s t e m s u c h t h a t t r a f f i c w o u l d be r e - r o u t e d t o t h e p e r i p h e r y o f n e i g h b o r h o o d s . However, t h e roadway n e t w o r k a n a l y s i s u n d e r t a k e n by t h e 147 T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s D e s i g n d e p a r t m e n t i n d i c a t e d t h a t t h e r o a d -way o b j e c t i v e s a s p r o p o s e d c o u l d n o t be i m p l e m e n t e d a t t h e p r e s e n t t i m e b e c a u s e o f l e v e l s o f c o n g e s t i o n i n c e r t a i n c o m p o n e n t s o f t h e a r t e r i a l r o a d w a y s y s t e m . ( T h i s i s s u e was one o f t h e u n d e r l y i n g f a c t o r s t h a t l e n g t h e n e d t h e p l a n a p p r o v a l p r o c e s s t o s i x y e a r s ) ( C o l i s e u m / S t a d i u m ARP B a c k g r o u n d R e p o r t : 1 9 8 3 ) As a r e s u l t , t h e p l a n was amended t h e r e b y r e t a i n i n g t h e e x i s t -i n g a r t e r i a l r o a d w a y s y s t e m w i t h t h e o r i g i n a l o b j e c t i v e s t o be g i v e n f u t u r e c o n s i d e r a t i o n . P o l i c y 8.D.3, w h i c h was a c l e a r a t t e m p t a t c o o r d i n a t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n h a s r e c e i v e d l i t t l e s u p p o r t a t t h e ARP l e v e l i n t h e N o r t h e a s t r a p i d t r a n s i t c o r r i d o r . P a r k s a nd R e c r e a t i o n The G e n e r a l P l a n i d e n t i f i e d t h e l a c k o f a d e q u a t e p r o v i s i o n f o r o p e n s p a c e i n t h e i n n e r c i t y a s a c r i t i c a l i s s u e i n t h e r e d e v e l o p m e n t t o h i g h e r d e n s i t i e s i n a s s o c i a t i o n w i t h t h e i m p l e m e n t a t i o n o f LRT: The t r e n d t o w a r d s h i g h e r d e n s i t y r e d e v e l o p m e n t i s p l a c i n g more p r e s s u r e o n e x i s t i n g l i m i t e d f a c i l i t i e s , and t h e h i g h c o s t o f l a n d r e q u i r e s t h e e x p e n d i t u r e o f c o n s i d e r a b l e f u n d s t o a c q u i r e l a n d f o r e v e n a s m a l l p a r k . G i v e n h i g h l a n d c o s t s , s h o r t a g e s o f s u i t a b l e a v a i l a b l e l a n d , a n d h i g h e r d e n s i t y r e -d e v e l o p m e n t p r e s s u r e s , i t w i l l be e x c e e d i n g l y d i f -f i c u l t t o a l l e v i a t e t h i s p r o b l e m . (GMP;1981;10.4) The s t r a t e g y t o c o m p e n s a t e f o r t h e l a c k o f o p e n s p a c e i s s t a t e d i n t h e f o l l o w i n g p o l i c y : P o l i c y 10.A.4 The C i t y w i l l i m p o s e a r e d e v e l o p m e n t l e v y t o a s s i s t i n t h e a c q u i s i t i o n o f l a n d f o r p a r k s a n d s c h o o l s i n a r e a s u n d e r g o i n g r e d e v e l o p m e n t w i t h i n t h e C i t y t h r o u g h t h e a d o p t i o n o f A r e a 148 Redevelopment P l a n b y - l a w s . D i s c u s s i o n : The P l a n n i n g A c t , 1977, p r o v i d e s f o r t h e i m p o s i t i o n o f a r e -development l e v y i n a r e a s u n d e r g o i n g redevelopment, as a means o f c o l l e c t i n g funds f o r t h e a c q u i s t i o n o f l a n d f o r p a r k s , s c h o o l s , and new or expanded r e c r e a t i o n a l f a c i l i t i e s . By a l t e r i n g the o r i g i n a l development t o h i g h e r d e n s i t y , t h e r e w i l l be a need t o o f f s e t t h e l o s s o f p r i v a t e a m e n i t i e s . The l e v y can o n l y be imposed upon a d o p t i o n by c o u n c i l o f an a r e a redevelopment p l a n . Assessment: The P l a n n i n g A c t p r o v i d e s t h e l e g i s l a t i v e a u t h o r i t y f o r c o u n c i l t o impose a redevelopment l e v y where an a r e a redevelopment p l a n has been adopted by bylaw. The p r o v i s i o n s o f t h e A c t p r o v i d e s c o u n c i l w i t h t h e a u t h o r i t y t o e s t a b l i s h such l e v y t o c l a s s e s o f l a n d u s e s w i t h i n the redevelopment a r e a as c o u n c i l deems n e c e s s a r y . (Redevelopment Levy P o l i c y Paper;1981) The purpose o f t h e l e v y i s t o c r e a t e a s o u r c e o f funds t o a c q u i r e l a n d f o r r e c r e a t i o n or s c h o o l p u r p o s e s where i t i s a n t i c i p a t e d t h a t t h e p r o v i s i o n o f h i g h e r d e n s i t i e s w i l l r e s u l t i n the i n c r e a s e d need f o r open space and r e l a t e d a m e n i t i e s . The l e v y r a t e s t r u c t u r e was s e t a t $800 per d w e l l i n g u n i t and $9 per square meter on c o m m e r c i a l , i n d u s t r i a l , or o f f i c e development. On t h e p o s i t i v e s i d e , the l e v y s e r v e s t o reduce t h e d e f i c i e n c y of p a r k l a n d i n some neighborhoods or d i s t r i c t s o f t h e c i t y as i d e n t i f i e d i n t h e P a r k s Master P l a n and a l s o p r o v i d e s c a p i t a l f o r new s c h o o l s where i n c r e a s e d s t u d e n t p o p u l a t i o n s i s f o r e c a s t . However, w i t h r e s p e c t t o t h e development i n d u s t r y , the nega-t i v e s f a r outweighed t h e b e n i f i t s . The l e v y was seen as an added 149 c o s t t o d e v e l o p m e n t t h a t s i m p l y c o u l d n o t be a f f o r d e d . I m p l e m e n t -i n g a nd a d m i n i s t e r i n g t h e p o l i c y was u n c e r t a i n a s was t h e e f f e c t -i v e n e s s o f s u c h a p o l i c y . The r a t e i n t h e b y l a w s i m p l y was n o t enough t o c o v e r t h e l a n d a c q u i s t i o n c o s t s e v e n t h o u g h i t had a m a j o r i m p a c t on t h e c o s t o f t h e p r o j e c t . G e n e r a l l y s p e a k i n g , a c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t o f 1 , 0 0 0 , 0 0 0 s q . f t . w o u l d be r e q u i r e d t o p a y a l e v y o f $ 1 , 0 0 0 , 0 0 0 . The l e v y was i n c l u d e d i n b o t h t h e C o l i s e u m and S t a d i u m a r e a r e d e v e l o p m e n t p l a n b y l a w s . The d e v e l o p m e n t i n d u s t r y ' s r e a c t i o n was ' s h o c k ' , ' u n b e l i e v a b l e ' , and ' o u t r a g e ' . ( E d m o n t o n J o u r n a l ; 1 9 8 1 ) M o r e o v e r , t h e r e d e v e l o p m e n t l e v y was a m a j o r r e a s o n f o r t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e z o n i n g f r e e z e - a n o t h e r d i s i n c e n -t i v e t o r e d e v e l o p m e n t . S i n c e t h e l e v y c o u l d n o t be c o l l e c t e d u n t i l a n a d o p t e d ARP was i n p l a c e and t h e c i t y d i d n o t w a n t t o l o s e o u t on any c o n t r i b u t o r s t o t h e f u n d t h e z o n i n g f r e e z e c o n t i n u e d f o r t h e d u r a t i o n o f t h e p l a n a p p r o v a l p r o c e s s - n e a r l y s i x y e a r s . F i n a l l y , i n 1984, c o u n c i l w i t h d r e w t h e r e d e v e l o p m e n t l e v y . H owever, t h e damage ha d a l r e a d y b e e n done - a c o n t r i b u t i n g f a c t o r t o t h e l a c k o f r e d e v e l o p m e n t a d j a c e n t t o t h e NELRT s y s t e m . I m p l e m e n t a t i o n The G e n e r a l P l a n s t a t e s t h a t i m p l e m e n t a t i o n and m o n i t o r i n g a r e e s s e n t i a l f a c t o r s t h r o u g h o u t t h e p l a n n i n g p r o c e s s , " A G e n e r a l P l a n , by i t s e l f , c a n n o t be m e a n i n g f u l o r e f f e c t i v e i f i t s p o l i c i e s a r e n o t i m p l e m e n t e d and m o n i t o r e d . " (GMP;1981;15.1) The GMP i d e n t i f i e s a number o f m e c h a n i s m s t h a t w i l l be u t i l i z e d t o i m p l e m e n t t h e p o l i c y d i r e c t i v e s i n c l u d i n g ; t h e l a n d u s e b y l a w , 1 5 0 a r e a s t r u c t u r e / r e d e v e l o p m e n t p l a n s , s u b d i v i s o n p l a n n i n g , and t h e l o c a l p o l i c y p l a n . The f o l l o w i n g p o l i c i e s d e a l s p e c i f i c a l l y w i t h i m p l e m e n t a t i o n and c o - o r d i n a t i o n . P o l i c y 17.A.2 The C i t y w i l l e s t a b l i s h t h e G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n I m p l e m e n t a -t i o n P r o g r a m t o c o o r d i n a t e , i n c o n j u n c t i o n w i t h t h e C o r p o r a t e P o l i c y P l a n n i n g o f f i c e , t h e d e l e g a t i o n o f r e s p o n s i b i l i t y t o p r o g r a m m a n a g e r s t o i m p l e m e n t t h e p o l i c i e s o f t h e G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n . D i s c u s s i o n : The GMP I m p l e m e n t a t i o n P r o g r a m , t o g e t h e r w i t h t h e C o r p o r a t e P o l i c y P l a n n i n g o f f i c e , w i l l h e l p t o m a i n t a i n c o n t i n u i t y b e t w e e n t h e GMP and d i r e c t i v e s t o s p e c i f i c d e p a r t m e n t s r e g a r d i n g r e q u i r e -m e n t s , t o e n s u r e a p p r o p r i a t e and t h o r o u g h p r o g r a m s a r e e s t a b l i s h e d . (GMP ; 1 9 8 1 ; 15. 3) A s s e s s m e n t : D i s c u s s i o n s w i t h c i t y p l a n n e r s r e s p o n s i b l e f o r t h e ARP' s a d j a c e n t t o t h e LRT l i n e i n d i c a t e s t h a t no f o r m a l i m p l e m e n t a t i o n p r o g r a m was i n s t i t u t e d . M o r e o v e r , t h e C o r p o r a t e P o l i c y P l a n n i n g O f f i c e and i t s d i r e c t i v e s t h r o u g h t h e l o c a l p o l i c y p l a n , w e r e i n t e n d e d t o p r o v i d e t h e c o o r d i n a t i v e r o l e w i t h i n and b e t w e e n l i n e d e p a r t m e n t s . However, t h e O f f i c e and p o l i c y p l a n was d i s b a n d e d i n 1984 l e a v i n g a m a j o r g a p i n t h e c o o r d i n a t i o n o f GMP d i r e c t i v e s a n d t h e c o n t i n u i t y o f p r o g r a m s a t t h e d e p a r t m e n t a l l e v e l . P o l i c y 17.A.3 S p e c i f i c a l l y , t h e C i t y w i l l a l s o e s t a b l i s h t h e f o l l o w i n g new p r o g r a m s : a) D i s t r i c t P l a n n i n g P r o g r a m ; 151 b) D e v e l o p m e n t I n d u s t r y L i a i s o n C o m m i t t e e ; a n d , c) G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n M o n i t o r i n g P r o g r a m . D i s c u s s i o n : The D i s t r i c t P l a n n i n g P r o g r a m i s i n t e n d e d t o b r i d g e t h e g a p b e t w e e n new and o l d a r e a s o f t h e C i t y a n d w i l l e n a b l e s p e c i a l p r o g r a m s a nd p r o j e c t s s u c h a s LRT t o be e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t e d . A s s e s s m e n t : The d i s t r i c t p l a n n i n g p r o g r a m a p p e a r s t o be t a k i n g t h e same r o u t e a s t h e ARP's. The P l a n n i n g D e p a r t m e n t h a s b e e n w o r k i n g on t h e p r o g r a m s i n c e 1982 w i t h o u t f o r m a l a p p r o v a l by c o u n c i l . I t i s e s t i m a t e d t h a t a n o t h e r two y e a r s w i l l have l a p s e d b e f o r e t h e d i s t r i c t p r o g r a m i s i m p l e m e n t e d . The r o l e o f t h e D e v e l o p m e n t I n d u s t r y L i a i s o n C o m m i t t e e i s c e n t r a l t o t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e G r o w t h S t r a t e g y . F o r m a l c o n s u l t a t i o n w i t h t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y f r o m t h e o u t s e t o f d e t a i l e d l a n d u s e p o l i c y f o r m u l a t i o n c a n e n s u r e s u p p o r t o f t h e b u s i n e s s s e c t o r i n m e e t i n g m u n i c i p a l o b j e c t i v e s . A s s e s s m e n t : As s t a t e d e a r l i e r , t h e U r b a n D e v e l o p m e n t I n s t i t u t e was i n f o r m a l l y a s s o c i a t e d w i t h t h e p l a n n i n g p r o c e s s o f t h e c o l i s e u m / s t a d i u m A R P ' s , h o w e v e r , no f o r m a l ' D e v e l o p m e n t I n d u s t r y L i a i s o n C o m m i t t e e ' was e v e r e s t a b l i s h e d _ a n o t h e r p r o c e s s - o r i e n t e d means o f c o o r d i n a t i o n t h a t was n e v e r f u l l y i m p l e m e n t e d . The G e n e r a l P l a n M o n i t o r i n g P r o g r a m i s a means t o m a i n t a i n t h e p l a n ' s r e l e v a n c e . The p r o g r a m was t o become t h e r e s p o n s i b i l i t y o f a b r a n c h o f t h e p l a n n i n g d e p a r t m e n t . I t was f u r t h e r s u g g e s t e d t h e a n a l y t i c a l a n d e v a l u a t i o n f u n c t i o n w o u l d be 152 p r e s e n t e d a s an a n n u a l r e p o r t t o c o u n c i l . A s s e s s m e n t : A l t h o u g h f o r m a l l y i n c l u d e d a s one o f t h e r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e l o n g - r a n g e p l a n n i n g b r a n c h , t h e p l a n h a s y e t t o s e e any amendments e v e n t h o u g h t h e i m p l e m e n t a t i o n o f i t s c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y h a s b e e n l e s s t h a n a s u c c e s s s t o r y . To s u m m a r i z e , t h e 1981 p l a n was c r i t i c a l o f t h e 1971 GMP "go w i t h t h e f l o w " s t r a t e g y w h e r e b y t h e c i t y w o u l d c o n t i n u e t o e x p a n d o u t w a r d s i n t o t h e s u b u r b a n a r e a s . H e n c e , w i t h t h e o p p o r t u n i t y t o u t i l i z e LRT a s a n i m p e t u s f o r i n n e r c i t y r e d e v e l o p m e n t , t h e p l a n a d v o c a t e d a c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y w h e r e b y t h e downtown w o u l d m a i n t a i n i t s d o m i n a n c e w i t h n o d a l p o i n t s d e v e l o p i n g a t m a j o r t r a n s p o r t a t i o n a c c e s s p o i n t s s u c h a s LRT s t a t i o n s . H o w e v e r , a r e v i e w o f t h e p o p u l a t i o n a n d h o u s i n g t r e n d s i n d i c a t e s t h a t t h e r a t e o f i n c r e a s e i n t h e s u b u r b s h a s a c t u a l l y i n c r e a s e d s i m i l a r t o what was p r o p o s e d i n t h e 1971 p l a n . M o r e o v e r , t h e p o l i c i e s t h a t r e l a t e t o t h e d e v e l o p m e n t o f LRT and t h e c o o r d i n a t i o n o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n have b e e n i n e f f e c t i v e . T h e r e h a s b e e n no v i s i b l e s i g n s o f r e d e v e l o p m e n t a l o n g t h e NELRT a l i g n m e n t . A l t h o u g h m a r k e t and e c o n o m i c c o n d i t i o n s , among o t h e r s , have a n i m p a c t o n w h e t h e r d e v e l o p m e n t w i l l o c c u r , t h e Edmonton e x p e r i e n c e s u g g e s t s t h a t t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k a l s o h a s a n i m p a c t o n t h e s u c c e s s o f i m p l e m e n t i n g l a r g e r s o c i e t a l g o a l s ( i . g . c o m p a c t g r o w t h ) . Some o f t h e mos t n o t i c a b l e f a c t o r s i n c l u d e : a r e a c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s , t h e i n t r o d u c t i o n o f d i s i n c e n t i v e s , a n d t h e l a c k o f f o r m a l m e c h a n i s m s t o i m p l e m e n t new s t r a t e g i e s a n d t e c h n o l o g i e s . Summary 153 The C i t y o f Edmonton i s a d o m i n a n t i n d u s t r i a l , f i n a n c i a l , a nd i n s t i t u t i o n a l c e n t r e f o r w e s t e r n C a n a d a . W i t h n e a r l y a b i l l i o n d o l l a r a n n u a l b u d g e t due t o t h e o w n e r s h i p o f m a j o r u t i l i t i e s , t h e C i t y h a s one o f t h e l a r g e s t b u e a u c r a c i e s i n t h e c o u n t r y , c e r t a i n -l y t h e l a r g e s t i n r e l a t i o n t o t h e p o p u l a t i o n i t s e r v e s . The P l a n n i n g D e p a r t m e n t a l o n e e m p l o y s i n e x c e s s o f 200 f u l l t i m e e m p l o y e e s . The C i t y h a s a l w a y s e m p h a s i z e d t h e r o l e o f p u b l i c t r a n s i t i n t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . H o w e v e r , i t w a s ' n t u n t i l t h e i n t r o -d u c t i o n o f L i g h t R a i l T r a n s i t i n 1978 t h a t p u b l i c t r a n s i t was s e e n a s a means o f s h a p i n g u r b a n g r o w t h i n Edmonton. The i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i s t y p i c a l l y b u r e a u c r a t i c w i t h c i v i c r e s p o n s i b i l i t i e s d i v i d e d i n t o f u n c t i o n a l ' p r o d u c t ' l i n e s w i t h e s t a b l i s h e d l i n e s o f a u t h o r i t y . A l t h o u g h t h e P r o v i n c e i s t h e p r i m a r y f u n d i n g s o u r c e f o r LRT, t h e f r a m e w o r k i s d e c e n t r a l i z e d t o t h e p o i n t t h a t t h e C i t y i s r e s p o n s i b l e f o r d e v e l o p i n g and manag-i n g t r a n s p o r t a t i o n and l a n d u s e c o n s i d e r a t i o n s . The Edmonton M e t r o p o l i t a n R e g i o n a l P l a n n i n g C o m m i s s i o n p l a y s a m i n o r r o l e i n t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e p o l i c y b u t h a s v i r t u a l l y no i n p u t i n t h e d e v e l o p m e n t o f LRT. The p l a n n i n g p r o c e s s i s c h a r a c t e r i z e d by t h e more t r a d i t i o n a l f o r m s s u c h a s h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y , r u l e s , g o a l - s e t t i n g , and d i r e c t c o n t a c t . The i n t r o d u c t i o n o f LRT h a d l i t t l e i m p a c t on t h e e x i s t i n g s t r u c t u r e and p r o c e s s i n Edmonton. LRT was s i m p l y 'added' t o t h e e x i s t i n g s y s t e m and i n c o r p o r a t e d i n t o t h e m a n d a t e s o f s p e c i f i c d e p a r t m e n t s . The p r i m a r y c h a n g e s t o t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k o c c u r e d a t 154 t h e s t r a t e g y l e v e l w h e r e LRT was s e e n a s a c a t a l y s t i n r e d i r e c t -i n g g r o w t h i n t o t h e i n n e r c i t y t h e r e b y i m p l e m e n t i n g t h e c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y a s e n v i s a g e d i n t h e 1981 G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n . I n a s s e s s i n g t h e p o l i c y s t a t e m e n t s t h a t r e l a t e t o LRT, i t i s o b v i o u s t h e P l a n h a s b e e n i n e f f e c t i v e i n i m p l e m e n t -i n g t h i s g r o w t h s t r a t e g y . I n f a c t , i n n e r c i t y p o p u l a t i o n s i m m e d i a t l y a d j a c e n t t o LRT have a c t u a l l y d e c l i n e d s i n c e 1978 w h i l e t h e s u b u r b s have c o n s i s t e n t l y i n c r e a s e d t h e i r s h a r e o f t h e C i t y ' s p o p u l a t i o n . I n s t i t u t i o n a l f a c t o r s t h a t have c o n t r i b u t e d t o t h i s l a c k l u s t r e p e r f o r m a n c e i n c l u d e : 1. The D i s t r i c t p l a n n i n g p r o c e s s h a s y e t t o be i m p l e m e n t e d ; 2. The l o c a l p o l i c y p l a n was d i s b a n d e d a f t e r t h e 1981 d r a f t ; 3. A r e a c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s f o r l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n t h a t t o o k n e a r l y s i x y e a r s t o c o m p l e t e a f t e r t h e i n t r o d u c t i o n o f LRT; 4. The C l a r e v i e w Town C e n t e r h a s y e t t o d e v e l o p ; 5. O t h e r t h a n i n c r e a s e s i n d e n s i t y and t h e a q u i s i t i o n o f l a n d s a d j a c e n t t o t h e LRT s t a t i o n s , t h e r e h a s b e e n no i n c e n t i v e s a v a i l a b l e f o r d e v e l o p m e n t a d j a c e n t t o t h e LRT l i n e . 6. The D e v e l o p m e n t L i a i s o n C o m m i t t e e was n e v e r f o r m a l l y e s t a b l i s h e d ; 7. The i n t r o d u c t i o n o f d i s i n c e n t i v e s s u c h a s t h e r e z o n i n g f r e e z e a n d t h e r e d e v e l o p m e n t l e v y ; 8. No f o r m a l a d o p t i o n o f a t r a n s p o r t a t i o n p l a n and r e l a t e d p r o c e s s a n d s t r a t e g y . 9. The l a c k o f a f o r m a l i m p l e m e n t a t i o n o r m o n i t o r i n g s y s t e m . C l e a r l y t h e e n v i r o n m e n t t h a t h a s d e v e l o p e d o v e r t h e p a s t 8 y e a r s s i n c e t h e o p e n i n g o f LRT h a s b e e n l e s s t h a n p o s i t i v e a nd h a s i n h i b i t e d t h e c o - o r d i n a t i o n o f l a n d u s e and LRT. The f o l l o w i n g c h a p t e r a p p l i e s t h e m o d e l d e v e l o p e d i n c h a p t e r 4 t o t h e C i t y o f Edmonton c a s e s t u d y t o i d e n t i f y p r o p o s e d m e a s u r e s t o be t a k e n by s e n i o r p u b l i c management and p e r s o n n e l i n o b t a i n -i n g a more e f f e c i e n t a nd e f f e c t i v e u s e o f Edmonton's LRT s y s t e m . 156 CHAPTER 6 A P P L I C A T I O N OF THE INSTITUTIONAL INTEGRATION MODEL The m o d e l d e p i c t e d i n c h a p t e r 4 m a i n t a i n e d t h a t a p r o p e r ' f i t 1 b e t w e e n t h e e n v i r o n m e n t , s t r u c t u r e , p r o c e s s and s t r a t e g y was n e c e s s a r y i n o r d e r t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t s o c i e t a l g o a l s and o b j e c t i v e s . I t was f u r t h e r a r g u e d t h a t one c a n n o t s u c c e s s f u l l y c o - o r d i n a t e t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e a d j a c e n t t o l i g h t r a p i d t r a n s i t w i t h o u t c o m p e n s a t i n g , r e i n f o r c i n g c h a n g e s t o t h e p r o c e s s a n d s t r u c t u r e . The u n d e r l y i n g q u e s t i o n i s how d o e s one d e t e r m i n e when c h a n g e i s r e q u i r e d and w h a t t y p e o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s a r e a p p r o p r i a t e ? I t was s u g g e s t e d t h a t t h e p l a n n e r must a d d r e s s t h e s e q u e s t i o n s t h r o u g h a r a t i o n a l d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s c o m b i n e d w i t h a d i a g n o s t i c t o o l commonly r e f e r r e d t o a s o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p -ment. T h i s c h a p t e r p r e s e n t s a p r a c t i c a l a p p l i c a t i o n o f t h e m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n by e x a m i n i n g t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e c a s e s t u d y d i s c u s s e d i n c h a p t e r 5. A s s e s s i n g t h e P r o b l e m I n r e v i e w i n g t h e C i t y o f Edmonton c a s e s t u d y , i t i s e v i d e n t t h a t t h e i n t r o d u c t i o n o f LRT was s e e n a s a means o f a c c o m p l i s h i n g l a r g e r s o c i e t a l g o a l s . The c i t y ' s 1981 G e n e r a l M u n i c i p a l P l a n a d o p t e d a c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y w h i c h e m p h a s i z e d t h e r o l e o f LRT i n r e d i r e c t i n g g r o w t h t o ' n o d a l p o i n t s ' a l o n g t h e t r a n s i t c o r r i d o r . T h i s s t r a t e g y was a r e v e r s a l f r o m t h e one a d v o c a t e d i n t h e 1971 G e n e r a l P l a n w h i c h p r o m o t e d t h e c o n t i n u e d g r o w t h and e x p a n s i o n o f t h e c i t y ' s s u b u r b s . Hence a m a j o r s t r a t e g i c c h a n g e had a c c o m p a n i e d t h e i n t r o d u c t i o n o f LRT i n Edmonton. 157 I n s o d o i n g , a number o f p o l i c y d i r e c t i v e s w e r e e s t a b l i s h e d . I n a s s e s s i n g t h e s e d i r e c t i v e s , i t i s c o n c l u d e d t h a t t h e p l a n n i n g p r o c e s s h a d b e e n i n e f f e c t i v e i n i m p l e m e n t i n g t h e g r o w t h s t r a t e g y . P o p u l a t i o n h a s c o n t i n u e d t o i n c r e a s e a t an a c c e l e r a t e d r a t e i n t h e s u b u r b s w h i l e i n n e r c i t y p o p u l a t i o n c o n t i n u e s t o d e c l i n e . M o r e o v e r , t h e r e h a s b e e n no n o t i c e a b l e s i g n s o f r e d e v e l o p m e n t a l o n g t h e r a p i d t r a n s i t c o r r i d o r , p a r t i c u l a r l y a t t h e s c a l e p r o p o s e d i n t h e r e d e v e l o p m e n t p l a n s . Some o f t h e more n o t i c e a b l e f a c t o r s i d e n t i f i e d i n c l u d e ; a r e a c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s , t h e i m p l e m e n t a t i o n o f d i s i n c e n t i v e s , t h e l a c k o f d e v e l o p m e n t i n c e n -t i v e s , l a c k o f c o m m u n i c a t i o n among t h e d e p a r t m e n t s r e s p o n s i b l e f o r l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g , and t h e l a c k o f f o r m a l m e chanisms t o i m p l e m e n t t h e new s t r a t e g i e s and t e c h n o l o g y . F u r t h e r m o r e , t h e r e was no e v i d e n c e t h a t t h e i n t r o d u c t i o n o f LRT i n 1978 had any n o t i c e a b l e i m p a c t on t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k t h a t e x i s t e d a t t h a t t i m e . LRT was m e r e l y a d d e d t o t h e o r g a n i z a -t i o n a n s p h y s i c a l i n f r a s t r u c t u r e l i k e any o t h e r t r a n s p o r t a t i o n p r o j e c t . I n a s s e s s i n g t h e s i t u a t i o n , i t a p p e a r s t h e c i t y e m p h a s i z e d t h e s u b s t a n t i v e a s p e c t s o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s i . e . f i n a n c i n g , m o d a l c h o i c e , l o c a t i o n o f s e r v i c e s , and o p e r a t i o n s p e r f o r m a n c e . To t h i s e n d , Edmonton's LRT s y s t e m was s u c c e s s f u l . The l i n e was i m p l e m e n t e d on t i m e and w i t h i n b u d g e t . The p r o b l e m s t h a t h ave s u r f a c e d o v e r t h e p a s t e i g h t y e a r s a p p e a r t o have stemmed f r o m t h e p r o c e d u r a l a s p e c t s o f t h e p l a n -n i n g p r o c e s s i . e . o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , s t r a t e g y , p r o c e s s , and f o r u m s f o r i n t e r a c t i o n - o r l a c k t h e r e o f . T h e r e i s a c l e a r 158 p r o b l e m o f ' f i t ' b e t w e e n t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s . A l t h o u g h m a r k e t c o n d i t i o n s , among o t h e r t h i n g s , h a s had an i m p a c t on d e v e l o p m e n t a c t i v i t y t h e l a c k o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a -t i o n h a s a f f e c t e d t h e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l a d j a c e n t t o LRT and u l t i m a t e l y t h e e f f e c t i v e n e s s i n a c h i e v i n g t h e c i t y ' s g r o w t h s t r a t e g y . I n r e v i e w i n g t h e ' o r g a n i z a t i o n a l h e a l t h ' o f t h e c i t y i . e . a b i l i t y t o a d a p t and r e a c t , Edmonton a p p e a r s t o have e m p h a s i z e d o r g a n i z a t i o n a l e f f e c i e n c y ( o p e r a t i o n s p e r f o r m a n c e , b u d g e t i n g e t c . ) o v e r o r g a n i z a t i o n a l e f f e c t i v e n e s s ( a c h i e v i n g g o a l s and o b j e c t i v e s ) . As d i s c u s s e d p r e v i o u s l y , e f f i c i e n c y s h o u l d o n l y be a c o n t r i b u t i n g f a c t o r t o w a r d s an e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t C o n c l u s i o n s d r a w n f r o m t h e p r e v i o u s c h a p t e r s s u g g e s t s t h a t t h e b e s t way t o o r g a n i z e f o r l a n d u s e and LRT i s t o d e t e r m i n e t h e amount o r l e v e l o f u n c e r t a i n t y and d i v e r s i t y w i t h i n t h e e n v i r o n -ment. The d e s i g n p r o b l e m i s t o i d e n t i f y and i m p l e m e n t t h e i n t e g r a t i v e m e n c h a n i s m s w h i c h c a n c o p e w i t h t h i s l e v e l o f u n c e r t a i n t y and d i v e r s i t y . E c o n o m i c S i n c e 1 9 7 3 , i n d u s t r i a l i z e d n a t i o n s , i n c l u d i n g C a n a d a , have b e e n e x p e r i e n c i n g e c o n o m i c d i f f i c u l t y i n c o p i n g w i t h p e r i o d s o f h i g h i n f l a t i o n a n d r e c e s s i o n . I n t h e p e r i o d f r o m 1973 t o 1 9 8 1 , o i l p r i c e s w e r e r i s i n g and A l b e r t a ' s economy grew a t a r a p i d r a t e . A l t h o u g h t h i s p e r i o d meant g r o w t h and p r o s p e r i t y f o r A l b e r t a , i n C a n a d a , b o t h t h e p r i v a t e and p u b l i c s e c t o r s w e r e i n c r e a s i n g l y c o n c e r n e d w i t h t h e u n c e r t a i n t y and i n s t a b i l i t y a s s o c i a t e d w i t h t h i s i n f l a t i o n a r y p e r i o d . 159 To compensate f o r t h i s u n c e r t a i n t y , the N a t i o n a l Energy P o l i c y was i n t r o d u c e d i n 1980 as a means of reducing the upward s p i r a l o f o i l p r i c e s . T h i s program, which l a s t e d u n t i l 1984, had a major impact on the p e t r o l e u m l producing s e c t o r s of the country and e f f e c t i v e l y e l i m i n a t e d e x p l o r a t i o n and r e s e a r c h around the Edmonton r e g i o n . More r e c e n t l y , the sharp d e c l i n e i n the p r i c e per b a r r e l l of o i l t o a low o f $9.00 i n 1985/86 has compounded the economic u n c e r t a i n t y of the petroleum i n d u s t r y . Unemployment r a t e s continue to hover around 10% i n A l b e r t a , and with a l o s s i n o i l revenues, the government has l o s t i t s t r i p l e 'A' borrowing r a t i n g . Recent economic f o r e c a s t s i n d i c a t e t h a t t h i s economic c l i m a t e of u n c e r t a i n t y w i l l continue a t l e a s t u n t i l 1992 w i t h modest economic performance, r e l a t i v e l y low o i l p r i c e s , and moderate unemployment r a t e s of 10 to 12% (Edmonton Pl a n n i n g Department;1987) P o l i t i c a l Assessment The g r e a t e s t c h a l l e n g e a t the F e d e r a l and P r o v i n c i a l l e v e l s c o n t i n u e s to be the l a c k of a formal energy program and p o l i c y t h a t w i l l induce the economic recovery of t h i s key s e c t o r of the A l b e r t a economy. Although the NEP was o f f i c i a l l y terminated i n 1985, no new programs have been i n t r o d u c e d a t the F e d e r a l l e v e l to f u r t h e r s t i m u l a t e the petroleum i n d u s t r y . The F e d e r a l d e c i s i o n to r e e v a l u a t e i t s commitment i n s u p p o r t i n g the Husky O i l B i - p r o v i n c i a l upgrader i n Lloydminster and i t s lack of f i n a n c i a l support f o r the Syncrude Tar Sands p r o j e c t r e f l e c t s the F e d e r a l Governments p o s i t i o n r e g a r d i n g long-term energy s e l f 160 s u f f i c i e n c y A t t h e P r o v i n c i a l l e v e l , t h e P r o g r e s s i v e C o n s e r v a t i v e p a r t y h a s d o m i n a t e d t h e A l b e r t a p o l i t i c a l s c e n e f o r t h e p a s t two d e c a d e s . T h i s l o n g t e r m m andate s h o u l d h e l p t o a d d s t a b i l i t y t o a n o t h e r -w i s e u n c e r t a i n f u t u r e . H owever, r e c e n t F e d e r a l a n d P r o v i n c i a l b u d g e t c u t s a d d t o t h e u n c e r t a i n t y o f f u n d i n g f o r LRT i n t h e f u t u r e . A t t h e l o c a l l e v e l , t h e C i t y C o m m i s s i o n e r f o r m o f l o c a l g o v e r n m e n t was r e p l a c e d by a n e x e c u t i v e c o m m i t t e e o f c o u n c i l i n 1983. T h i s new f o r m o f g o v e r n m e n t i s i n t e n d e d t o p l a c e more o f t h e d e c i s i o n m a k i n g a u t h o r i t y w i t h e l e c t e d o f f i c i a l s . A C i t y Manager was h i r e d i n 1985 w i t h t h e o p t i m i s m t h a t a more e f f e c t i v e and e f f i c i e n t l e g i s l a t i v e a n d a d m i n i s t r a t i v e o r g a n i z a t i o n w i l l d e v e l o p . H o w e v e r , t h e r e have b e e n no m a j o r c h a n g e s t o t h e o r g a n i z a t i o n a l f r a m e w o r k a t t h e d e p a r t m e n t a l l e v e l . T a k i n g t h e p e r i o d o f LRT a s a w h o l e ( 1 9 7 8 - 1 9 8 6 ) , t h e m o s t s t r i k i n g f e a t u r e h a s b e e n t h e i n c r e a s e d c o m p l e x i t y w i t h i n w h i c h t h e o r g a n i z a t i o n must o p e r a t e . The i n v e s t m e n t c l i m a t e h a s b e e n l e s s t h a n p o s i t i v e . H i g h i n t e r e s t r a t e s , l a n d c o s t s , and c o n s t r u c t i o n c o s t s h a s i n c r e a s e d t h e l e v e l o f r i s k a s s o c i a t e d w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f l a r g e s c a l e p r o j e c t s i n Edmonton. The p h y s i c a l c h a r a c t e r i s t i c s o f n o r t h e a s t Edmonton h a s a l s o h a d an i m p a c t . The l i n e d e v e l o p e d a l o n g and e x i s t i n g r a i l r i g h t - o f -way w h i c h h i s t o r i c a l l y h a d s e r v e d t h e i n d u s t r y i n t h e a r e a . As a c r e s u l t , t h e c o r r i d o r i s v i r t u a l l y u n d e v e l o p e d . The i m m e d i a t e p o p u l a t i o n b a s e i s a n o m i n a l 50,000+, h a r d l y t h e t r a d e a r e a r e q u i r e d t o s u p p o r t m a j o r c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t s . Community s u p p o r t h a s b e e n l e s s t h a n e n t h u s i a s t i c a s shown i n 161 t h e f o l l o w i n g a r t i c l e s : 1. " R e p o r t on LRT M i s s e s ' P r o b l e m s ' " Edmonton Journal;1979. - A l d e r m a n Buck O l s e n d i s c u s s e s t h e l a c k o f r i d e r s h i p . 2. " P l a n n e r s M i s c u e on l a n d Near LRT" Edmonton Journal;1980. " T h e r e ' s n o t h i n g i n t h o s e p l a n s t o e n c o u r a g e a d e v e l o p e r t o go o u t t h e r e " 3. "LRT: M u l t i - m i l l i o n D o l l a r Muddle" A l b e r t a Report;1981 Lack o f f u n d i n g and c o n f u s i o n o v e r l o c a t i o n o f n e x t a l i g n m e n t . 4. " D e v e l o p e r ' s S h o c k e d o v e r C i t y L e v y " Edmonton Journal;1981. r e f e r r i n g t o r e d e v e l o p m e n t l e v y imposed on l a n d a d j a c e n t t o t h e LRT l i n e . 5. "We d o n ' t Need an Overgrown S t r e e t - c a r S y s t e m " Edmonton Journal;1982 The l a c k o f c e r t a i n t y r e g a r d i n g r o u t e a l i g n m e n t s and t h e a p p a r e n t l a c k o f s u p p o r t f r o m a l d e r m a n , e d i t o r i a l i s t s , and d e v e l o p e r s h a s r e s u l t e d i n o n l y m o d e r a t e community s u p p o r t f o r t h e p r o j e c t . P e r h a p s t h e most c r u c i a l f a c t o r h a s b een t h e u n c e r t a i n t y s u r -r o u n d i n g l o n g - t e r m f i n a n c i n g o f t h e LRT p r o j e c t . The i n i t i a l f i v e y e a r p r o g r a m was 100% p r o v i n c i a l l y f u n d e d . I n 1984, t h e p r o v i n c i a l c o n t r i b u t i o n d r o p p e d t o 75% and, a r e c e n t a r t i c l e i n t h e A l b e r t a R e p o r t s u g g e s t s t h e p r o v i n c e may f u r t h e r r e d u c e i t s c o n t r i b u t i o n t o t h e p r o j e c t g i v e n a p r o j e c t e d p r o v i n c i a l d e f i c i t o f n e a r l y 4 b i l l i o n d o l l a r s i n 1987: T h i s n a t u r a l l y i m p l i e d m a j o r c u t s i n t r a n s p o r t a t i o n s p e n d i n g . T r a n s p o r t a t i o n M i n i s t e r J . A l l e n A d a i r , f o r i n s t a n c e , d i d n o t deny t h a t e x p a n s i o n o f Edmonton's o n e - l e g g e d LRT s y s t e m m i g h t be s t o p p e d . ( A l b e r t a Report;1986;4) 162 Commitment t o f u n d i n g h a s p l a g u e d t h e p r o j e c t s i n c e i t s i n c e p -t i o n . I n 1 9 7 9 , t h e p r o v i n c e r e q u e s t e d a s t u d y o f t h e R a p i d T r a n s i t s p e r f o r m a n c e t o d a t e b e f o r e a n y a d d i t i o n a l p r o v i n c i a l f u n d s w o u l d be c o n s i d e r e d . ( E d m o n t o n J o u r n a l ; 1 9 7 9 ; B 1 ) A 1981 a r t i c l e i n A l b e r t a R e p o r t t y p i f i e d t h e u n c e r t a i n t y r e g a r d i n g a p r o v i n c i a l c ommitment t o t h e p r o j e c t : The u n r e s o l v e d d e b a t e i n b o t h Edmonton and C a l g a r y a b o u t f u t u r e LRT e x p a n s i o n h a s l e f t p r o v i n c i a l a u t h -o r i t i e s l e e r y a b o u t f u n d i n g c o m m i t m e n t s . I n t h e l e g i s l a t u r e l a s t week E r i c M u s g r e a v e (PC, C a l g a r y -M c K n i g h t ) s o u n d e d a n o m i n o u s w a r n i n g : ' I f l o c a l p o l i t i c i a n s w a n t t o b a n k r u p t t h e s y s t e m , t h a t ' s t h e i r p e r o g a t i v e . B u t I t h i n k we s h o u l d make i t c l e a r w e ' r e n o t g o i n g t o b a i l them o u t . ( A l b e r t a R e p o r t ; 1 9 8 1 ; 2 2 ) A 1982 a r t i c l e t i t l e d " L o o k s L i k e t h e End o f t h e L i n e F o r LRT", e c h o e d t h e same s e n t i m e n t a t t h e l o c a l l e v e l : As i n Edmonton, w h e r e s o u t h w a r d e x t e n s i o n o f t h e LRT i s on h o l d , C a l g a r y c a n n o t a f f o r d t o p r o c e e d e i t h e r a s o u t h e r n a d d i t i o n o r a p r o p o s e d n o r t h w e s t r o u t e . The p r o b l e m i n b o t h c i t i e s i s a l a c k o f money. ( A l b e r t a R e p o r t ; 1 9 8 2 ; 1 4 ) T r e n d s A r e c e n t r e p o r t t i t l e d " M a n a g i n g U r b a n C h a n g e " p r e p a r e d by t h e l o n g r a n g e p l a n n i n g b r a n c h o f t h e Edmonton P l a n n i n g D e p a r t m e n t , s u g g e s t s t h a t t h e e c o n o m i c p r o s p e c t s f o r Edmonton e q u a t e t o two w o r d s - r e c e s s i o n a nd s l o w r e c o v e r y . A number o f s t r a t e g i c i s s u e s w e r e d i s c u s s e d i n t h e r e p o r t w h i c h w i l l h ave a n i m p a c t on g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t i n Edmonton t o t h e y e a r 1997. The r e p o r t p r o j e c t s a n a n n u a l p o p u l a t i o n g r o w t h r a t e o f 1.3%, w e l l b e l o w t h e 2.6% g r o w t h r a t e e x p e r i e n c e d b e t w e e n 1976 t o 1 9 8 1 . I t i s s u g g e s t e d t h a t t h i s s l o w e r g r o w t h r a t e i s a t t r i b u t e d t o a n i n c r e a s e i n o u t - m i g r a t i o n w i t h a c o r r e s p o n d i n g d e c r e a s e i n i n - m i g r a t i o n . T h i s i n t u r n may r e s u l t i n t h e u n d e r u t i l i z a t i o n o f 163 ex i s t ing f a c i l i t i e s i n Edmonton. Indicators of excess capacity are evident throughout the Edmonton economy: * r e n t a l vacancy rates i n excess of 4%; * downtown o f f i c e space vacancy rates i n excess of 18%; * serviced i n d u s t r i a l land i n excess of 970 Ha. (a 14 y r . supply); * unemployment rates averaging 11.5% i n 1986. The report suggests that , "The slow populat ion growth, combined with e x i s t i n g surpluses for many f a c i l i t i e s suggests that new investment a c t i v i t y over 1987 to 1992 w i l l remain below the boom year peaks" (Edmonton Long Range Planning Branch;1987;10) Other key issues ra i sed i n the report that w i l l compound the uncertainty regarding the p o t e n t i a l for redevelopment i n the LRT corr idor are: 1. Market preference for s ing le family housing w i l l fue l suburban growth. Forecasts for housing s tar t s to 1992 indicate the s ing le family dwell ing w i l l account for 95% of the t o t a l . This emphasis on new r e s i d e n t i a l development and investment w i l l increase the d i s p a r i t y between o ld and new neighborhoods at the expense of the p r e v a i l i n g growth strategy of compact r e s i d e n t i a l development. 2. Inner C i t y populat ion i s expected to continue to dec l ine during the period 1987 to 1992. The impact for mixed use development adjacent to LRT as proposed i n the redevelopment plans i s obvious- no populat ion, no trade area , no trade area, no development a c t i v i t y . The fol lowing points h i g h l i g h t the environmental impacts with 164 r e s p e c t t o t h e r e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e a d j a c e n t t o LRT i n Edmonton s i n c e i t s i n t r o d u c t i o n i n 1978: * The u n c e r t a i n t y and r i s k a s s o c i a t e d w i t h t h e p e t r o c h e m i c a l i n d u s t r y - t h e d r i v i n g f o r c e i n Edmonton's l o c a l economy. * P e r i o d s o f h i g h u n e m p l o y m e n t , i n f l a t i o n a nd i n t e r e s t r a t e s . * A p e r i o d o f r a p i d i n c r e a s e s a n d d e c r e a s e s i n t h e p r i c e o f o i l . * A p e r i o d o f f i s c a l boom (1978-1984) and b u s t ( 1 9 8 5 - ) . * The i n t r o d u c t i o n o f a t e c h n o l o g y n e v e r b e f o r e i m p l e m e n t e d i n N o r t h A m e r i c a . * M o d e r a t e c o m m u n i t y s u p p o r t . * U n c e r t a i n t y r e g a r d i n g l o n g - t e r m f u n d i n g c o m m i t m e n t s t o LRT. * P r o j e c t i o n s o f c o n t i n u e d r e c e s s i o n a n d s l o w g r o w t h 1 9 8 7 - 9 2 . * An o v e r s u p p l y o f e x i s t i n g f a c i l i t i e s i n Edmonton; h o u s i n g , i n d u s t r i a l , a n d c o m m e r c i a l s p a c e . * The m a r k e t p r e f e r e n c e f o r p e r i p h e r a l s u b u r b a n d e v e l o p m e n t a n d s i n g l e f a m i l y h o u s i n g . * The c o n t i n u e d d e c l i n e o f i n n e r c i t y p o p u l a t i o n . An a s s e s s m e n t o f t h e s e f a c t o r s i n d i c a t e s a n e n v i r o n m e n t t h a t i s h i g h l y d y n a m i c , c o n s t a n t l y c h a n g i n g w i t h a h i g h d e g r e e o f c o m p l e x i t y , u n c e r t a i n t y , and r i s k , p a r t i c u l a r l y w i t h r e s p e c t t o t h e d e v e l o p m e n t o f LRT. M o r e o v e r , a r e d u c t i o n i n t h e l e v e l o f u n c e r t a i n t y i s u n l i k e l y f o r a t l e a s t t h e n e x t f i v e y e a r s . I n f a c t , g i v e n t h e u n c e r t a i n t y r e g a r d i n g l o n g - t e r m f u n d i n g , t h e i n s t i t u t i o n a l p r o b l e m s d i s c u s s e d above s u g g e s t s LRT may be o p e r a t i n g w i t h i n a ' t u r b u l e n t e n v i r o n m e n t ' w h e r e t h e l a c k o f r e s o u r c e s i . e . f u n d i n g and k n o w l e d g e may p r e c l u d e t h e a b i l i t y t o a c h i e v e t h e C i t y ' s g o a l s and o b j e c t i v e s . I n t r o d u c i n g a t e c h n o -165 l o g i c a l i n n o v a t i o n s u c h a s LRT i n t h i s t y p e o f e n v i r o n m e n t m e r e l y adds c o n f u s i o n and a m b i g u i t y t o t h e l a n d u s e t r a n s p o r t a t i o n s u b -s y s t e m a n d c a l l s i n t o q u e s t i o n e x i s t i n g g o a l s and o b j e c t i v e s . The i n s t i t u t i o n a l m o d e l w o u l d l e a d u s t o p r e d i c t a n e e d f o r more s o p h i s t i c a t e d i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s t o c o p e w i t h t h e i n -c r e a s e d c o m p l e x i t y a n d u n c e r t a i n t y a s s o c i a t e d w i t h t h e i n t r o d u c -t i o n o f a n i n n o v a t i v e t e c h n o l o g y and r e v i s e d g r o w t h s t r a t e g y . F u r t h e r m o r e , t h e l o n g e v i t y o f LRT w i t h i n t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m ( e x t e n s i o n s t o t h e s y s t e m a r e p r o p o s e d w e l l i n t o t h e n e x t c e n t u r y ) s u g g e s t s t h a t a r e o r g a n i z a t i o n o r ' f i t ' s h o u l d be d e s i g n e d s u c h t h a t i t t a k e s on p e r m a n e n t q u a l i t i e s w i t h i n t h e f r a m e w o r k . T h e r e f o r e a r e v i e w o f t h e o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s i s a p p r o p r i a t e b a s e d on t h e i m p a c t t h a t LRT h a s on t h e p r e s e n t i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . S t r a t e g y G i v e n Edmonton's commitment t o r e v e r s i n g t h e t r e n d i n r e s i d e n -t i a l d e v e l o p m e n t by a d o p t i n g a c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y u s i n g a n u n p r o v e n t e c h n o l o g y a s t h e c a t a l y s t f o r r e d i r e c t i n g g r o w t h d u r i n g a p e r i o d o f h i g h u n c e r t a i n t y , t h e m o d e l p r e d i c t s t h a t t h e u s e o f j o i n t d e v e l o p m e n t i s r e q u i r e d a s one o f i t s s t r a t e g i c i n i t i a t i v e s . S u c h an a p p r o a c h u s e s l a n d u s e and t h e t r a n s i t s t a t i o n i t s e l f t o d e v e l o p a c o m p r e h e n s i v e , i n t e g r a t e d f a c i l i t y . A i r r i g h t s , g r o u n d l e a s e s , s u p p o r t i v e z o n i n g and l a n d u s e p l a n -n i n g , p u b l i c l a n d a s s e m b l y , c o o r d i n a t e d s t a t i o n l o c a t i o n s and a c c e s s , and d e v e l o p m e n t i n c e n t i v e s a r e a l l r e q u i r e d i n o r d e r t o c r e a t e t h e m o s t p o s i t i v e e n v i r o n m e n t p o s s i b l e . H e n c e , j o i n t d e v e l o p m e n t i s a s p e c i f i c s t r a t e g i c t o o l t h a t 1 6 6 p e r m i t s a n d r e a l i z e s t h e p o t e n t i a l o f r a p i d t r a n s i t s t a t i o n d e v e l o p m e n t a s w e l l a s t h e o v e r a l l g r o w t h s t r a t e g i e s . I n o r d e r t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t j o i n t d e v e l o p m e n t , s u p p o r t i v e f e d e r a l a nd p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n may be r e q u i r e d . The s t r a t e g i c m e c h a n i s m s f o r i n t e g r a t i n g l a n d u s e a n d r a p i d t r a n s i t i n Edmonton w e r e l i m i t e d t o s u p p o r t i v e p l a n s and p o l i c i e s . E v e n a t t h i s l o w e s t l e v e l o f i n t e g r a t i o n t h e r e was e v i d e n c e o f a number o f d i s i n c e n t i v e s i . e . z o n i n g f r e e z e , r e d e v e l o p m e n t l e v y , a nd a p l a n n i n g p r o c e s s t h a t t o o k n e a r l y s i x y e a r s t o c o m p l e t e , a n d h a d a n i m m e d i a t e i m p a c t o n t h e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l w i t h i n t h e LRT c o r r i d o r . The C i t y d i d , h o w e v e r , have s u p p o r t i v e l a n d u s e p o l i c i e s and had a c t i v e l y a s s e m b l e d l a n d s a d j a c e n t t o t h e LRT s t a t i o n s w h i c h p r o v i d e d t h e i m p e t u s f o r j o i n t d e v e l o p m e n t . H o w e v e r , t h e l a c k o f d e v e l o p m e n t i n c e n t i v e s a n d i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s meant t h a t i n s t i t u t i n g j o i n t d e v e l o p m e n t was s i m p l y o u t s i d e t h e s c o p e o f t h e e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . P r o c e s s The t h e s i s m a i n t a i n s t h a t s u c c e s s f u l s t r a t e g i c c h a n g e r e q u i r e s c o m p e n s a t i n g r e i n f o r c i n g c h a n g e s t o t h e p r o c e s s and s t r u c t u r e . G i v e n t h e e m p h a s i s o f LRT i n a c h i e v i n g t h e c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y , t h e m o d e l p r e d i c t s t h e n e e d f o r a h i g h e r d e g r e e o f i n t e r d e p e n d e n c e among t h o s e d e p a r t m e n t s d i r e c t l y r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t i n g t h e s t r a t e g y . T h i s l e a d s t o t h e n e e d f o r c r o s s -d e p a r t m e n t a l p r o c e s s o r i e n t e d m e c h a n i s m s . G i v e n t h e p e r m a n e n c e o f LRT w i t h i n t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a n d t h e l o n g t e r m commitment t o d e v e l o p i n g t h e a d j a c e n t l a n d t o h i g h e r d e n s i t y m i x e d - u s e d e v e l o p m e n t s , i t i s l i k e l y t h a t t h e o r g a n i z a t i o n would have moved towards permanent teams and i n t e g r a t e d r o l e s or departments i n o r d e r to ach ieve s t r a t e g i c per formance . In Edmonton, the t r a d i t i o n a l p r o c e s s - o r i e n t e d mechanisms such as h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y , r u l e s , g o a l s e t t i n g , and d i r e c t c o n t a c t were used b e f o r e and a f t e r the i n t r o d u c t i o n o f LRT. There i s no e v i d e n c e to suggest t h a t the h i g h e r forms o f p r o c e s s -o r i e n t e d mechanisms were ever a t t e m p t e d . In f a c t , the case s tudy p o i n t e d out t h a t the departments r e s p o n s i b l e f o r t r a n s p o r t a t i o n and l a n d use a c t u a l l y deve loped t h e i r own independent p r o c e s s e s w i t h o n l y a d v i s o r y or token i n p u t from the o t h e r . The i n t r o d u c t i o n o f permanent teams or i n t e g r a t e d r o l e s would have c e r t a i n l y improved the communicat ion between the two d e p a r t -ments. The move towards these h i g h e r forms o f i n t e g r a t i v e p r o c e s s e s c o u l d have been t r a n s i t i o n a l w i t h l i a i s o n r o l e s and temporary t a s k f o r c e used d u r i n g the i n i t i a l phases o f L R T , d e v e l o p i n g e v e n t u a l l y i n t o permanent teams w i t h i n the framework. Once LRT had b l ended i n t o the system and the c o n c e n t r a t e d growth s t r a t e g y had been s u c c e s s f u l l y implemented, the more t r a d i t i o n a l p r o c e s s - o r i e n t e d mechanisms may be a l l t h a t would be r e q u i r e d . S t r u c t u r e A measure o f the impact t h a t LRT has had w i t h i n the i n s t i t u t i o n a l framework can be examined by u s i n g B u r k e ' s m a t r i x o f scope and depth change p r e s e n t e d i n Chapter 3. The m a t r i x measures the l e v e l o f p e n e t r a t i o n i n t o the system s t r u c t u r e as w e l l as the h o r i z o n t a l impact a c r o s s the f u n c t i o n a l depar tments . In Edmonton, LRT i s p a r t o f the l a n d use t r a n s p o r t a t i o n sub 168 s y s t e m and . h a s p e n e t r a t e d i n t o t h e f o u r t h o r l o c a l l e v e l o f g o v e r n m e n t . S i n c e f u n d i n g a nd a u t h o r i t y a r e a l s o a t t h e l o c a l l e v e l , i t s h o r i z o n t a l i m p a c t i s m i n i m a l , a f f e c t i n g p r i m a r i l y t h o s e d e p a r t m e n t s r e s p o n s i b l e f o r l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n i . e . P l a n n i n g D e p a r t m e n t , R e a l E s t a t e a nd H o u s i n g , T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m s D e s i g n , and Edmonton T r a n s i t . S i n c e LRT a f f e c t s o n l y a s u b c o m p o n e n t o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k , i t c a n n o t be c l a s s i f i e d a s a r e v o l u t i o n a r y t e c h n o l o g y . I t i s r e v o l u t i o n a r y o n l y t o t h e d e p a r t m e n t s t h a t c o n s t i t u t e t h e p u b l i c t r a n s i t / l a n d u s e s u b s y s t e m . T h e r e f o r e , t h e m o d e l p r e d i c t o n l y m i n o r c h a n g e s t o t h e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e a s a w h o l e , w i t h t h e p r i m a r y f o c u s o f c h a n g e w i t h i n t h e l a n d u s e / t r a n s p o r t a t i o n s u b s y s t e m . G i v e n t h e e n v i r o n m e n t a l c o n d i t i o n s a nd t h e p r o p o s e d c h a n g e s t o t h e s t r a t e g y a n d p r o c e s s , t h e c o n t i n g e n c y m o d e l l e a d us t o c o n c l u d e t h a t a n a l t e r n a t i v e s u b s y s t e m o r d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n s h o u l d h a v e b e e n i n s t i t u t e d i n o r d e r t o a c o m p l i s h t h e c o n c e n -t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y . S i n c e Edmonton m a i n t a i n s a t l e a s t 50% o f t h e t o t a l u r b a n p o p -u l a t i o n a n d e n c o m p a s s e s a t l e a s t 50% o f t h e t o t a l m e t r o p o l i t a n l a n d a r e a , a u t h o r i t y a n d f u n d i n g s h o u l d be t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e l o c a l g o v e r n m e n t . T h e r e f o r e , t h e d e v e l o p m e n t o f a n a l t e r n a -t i v e s u b s y s t e m o r d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n s h o u l d be c o n f i n e d t o t h e t r a n s p o r t a t i o n / l a n d u s e s u b s y s t e m a t t h e l o c a l l e v e l . S u c h a n e n t i t y w o u l d be r e s p o n s i b l e f o r t h e p l a n n i n g , c o -o r d i n a t i o n , a nd i m p l e m e n t a t i o n o f l a n d u s e d e v e l o p m e n t and t h e LRT. The s u b s y s t e m w o u l d i d e a l l y p o s s e s s t h e n e c e s s a r y f u n d i n g a n d a u t h o r i t y i n c l u d i n g c o n t r o l o v e r l a n d u s e s a n d p o w e r s o f 169 l a n d a s s e m b l y a n d d e v e l o p m e n t t o e n s u r e t h e s u c c e s s f u l i m p l e m e n -t a t i o n o f t h e g r o w t h s t r a t e g y . I t i s c r i t i c a l t h a t t h i s s u b s y s t e m be i n i t i a t e d a t t h e d e v e l o p m e n t s t a g e s o f LRT t o t a k e f u l l a d v a n -t a g e o f t h e i n t e g r a t i v e m e a s u r e s s u c h a s j o i n t d e v e l o p m e n t . I n a s s e s s i n g t h e c a s e s t u d y , t h e i n t r o d u c t i o n o f LRT h a d l i t t l e i m p a c t on t h e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e . The o r g a n i z a t i o n c o n t i n u e d a s a t y p i c a l ' b u r e a u c r a t i c * s t r u c t u r e c h a r a c t e r i z e d by s t r u c t u r a l f u n c t i o n a l i s m w h e r e b y e a c h d e p a r t m e n t , b r a n c h , a nd s e c t i o n h a s s p e c i f i c r e s p o n s i b i l i t i e s . LRT was s i m p l y a d d e d t o t h e t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k w h i l e t h e l a n d u s e c o n s i d e r a t i o n s w e r e i n c o r p o r a t e d i n t o t h e p l a n n i n g p r o c e s s . V i r t u a l l y a l l t h e f a c t o r s t h a t u s u a l l y i n h i b i t a n a l t e r n a t i v e s u b s y s t e m o r d e v e l o p m e n t c o r p o r a t i o n f r o m b e i n g a d o p t e d d i d n o t e x i s t a t t h e t i m e LRT was i n t r o d u c e d i n Edmonton. The r e s p o n s -i b i l i t y f o r f u n d i n g a n d a u t h o r i t y was a t t h e l o c a l l e v e l , t h e r e w e r e no o v e r l a p p i n g j u r i s d i c t i o n s b o u n d a r i e s s i n c e LRT was p u r e l y a l o c a l t r a n s i t s y s t e m , a nd t h e c i t y h a d a c q u i r e d v i r t u a l l y a l l t h e d e v e l o p a b l e l a n d s a d j a c e n t t o t h e LRT s t a t i o n s . T h e r e f o r e , t h e ' c r i t i c a l p a t h ' t h a t d e v e l o p e d t h r o u g h t h e a p p l i c a t i o n o f t h e m o d e l may h a v e b e e n a n e f f e c t i v e means o f i m p l e m e n t i n g b o t h LRT and t h e c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y s i n c e t h e i m p e t u s was a l r e a d y i n p l a c e . Summary D u r i n g t h e p e r i o d p r i o r t o LRT, t h e C i t y o f Edmonton o p e r a t e d i n a r e l a t i v e l y s t a b l e , s i m p l e e n v i r o n m e n t w h e r e t h e p r i v a t e a u t o m o b i l e was t h e d o m i n a n t f o r m o f t r a n s p o r t a t i o n a n d t h e a c c o m p a n y i n g s t r a t e g i e s e m p h a s i z e d s u b u r b a n d e v e l o p m e n t a nd 170 i n v e s t m e n t i n r o a d c o n s t r u c t i o n . U nder t h e s e c o n d i t i o n s , t h e m o d e l l e a d us t o p r e d i c t a r e l a t i v e l y u n s o p h i s t i c a t e d o r g a n i z a t i o n w i t h t r a d i t i o n a l i n t e g r a t i n g m e c h a n i s m s and a h i g h d e g r e e o f c e n t r a l i z e d d e c i s i o n m a k i n g . T h e r e seems t o be s u p p o r t f o r t h i s p r e d i c t i o n . The d e p a r t m e n t s w e r e f u n c t i o n a l l y o r i e n t e d w i t h e a c h d e p a r t m e n t f o c u s i n g o n a s i n g l e w e l l - d e f i n e d t a s k . The n e e d f o r i n t e r a c t i o n was t h e r e f o r e l i m i t e d . I n t e g r a t i o n was a c h i e v e d p r i m a r i l y t h r o u g h s u p p o r t i v e p l a n s and p o l i c i e s , h i e r a r c h y o f a u t h o r i t y , r u l e s and p r o c e d u r e , g o a l s e t t i n g , and d i r e c t c o n t a c t . S c r u t i n y o f p r o g r a m s and p r o j e c t s was h a n d l e d t h r o u g h t h e b u d g e t a r y p r o c e s s . T a k i n g t h e p e r i o d o f d e v e l o p m e n t o f LRT i n Edmonton a s a w h o l e ( 1 9 7 8 - 1 9 8 6 ) , t h e m o s t s t r i k i n g f e a t u r e h a s b e e n t h e i n c r e a s e d e n v i r o n m e n t a l c o m p l e x i t y b r o u g h t on by p o l i t i c a l , e c o n o m i c , and t e c h n o l o g i c a l u n c e r t a i n t y . As we h a v e s e e n , t h e c o n t i n g e n c y m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n t r a c e s o r g a n i z a t i o n a l i n e f f e c t i v e n e s s t o a m i s m a t c h b e t w e e n t h e d e s i g n o f t h e o r g a n i z a -t i o n a n d i t s e n v i r o n m e n t . I n e f f e c t i v e n e s s a p p e a r s t o d e v e l o p a s a r e s u l t o f a f a i l u r e t o p e r c e i v e a n d t h e r e f o r e r e a c t t o e n v i r o n -m e n t a l c h a n g e . S u c h was t h e c a s e w i t h t h e C i t y o f Edmonton and i t s i m p l e m e n t a t i o n o f t h e LRT. I n t h e Edmonton c a s e s t u d y i t i s a l s o a p p a r e n t t h a t t h e i n s t i -t u t i o n a l f r a m e w o r k f a i l e d t o a d d r e s s t h e n e e d e d c h a n g e s t o t h e p r o c e s s a n d s t r u c t u r e i n o r d e r t o e f f e c t i v e l y i m p l e m e n t t h e c h a n g e i n d i r e c t i o n a t t h e s t r a t e g i c l e v e l . The m o d e l p r e d i c t s t h a t g i v e n t h e d y n a m i c a n d a t t i m e s t u r b u l e n t e n v i r o n m e n t c o u p l e d w i t h t h e c i t y ' s c ommitment t o a c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y , t h e 171 f o l l o w i n g o r g a n i z t i o n a l c h a n g e s s h o u l d h ave t a k e n p l a c e : S t r a t e g y Use o f J o i n t D e v e l o p m e n t D e v e l o p m e n t I n c e n t i v e s S u p p o r t i v e P l a n s and P o l i c i e s P r o c e s s I n t e g r a t e d r o l e s / p e r m a n e n t I n t e r d e p a r t m e n t a l l i a i s o n r teams o l e s S t r u c t u r e - D e v e l o p m e n t C o r p o r a t i o n a n d / o r A l t e r n a t i v e S u b s y s t e m The q u a l i f y i n g f a c t o r i n i m p l e m e n t i n g t h i s l i s t o f m e c h anisms i s c o s t . The e n v i r o n m e n t a l t r e n d s s u g g e s t t h a t t h e C i t y o f Edmonton w i l l c o n t i n u e t o h a v e h i g h l e v e l s o f e n v i r o n m e n t a l u n c e r t a i n t y c o u p l e d w i t h g r o w t h t r e n d s t h a t p r e d i c t c o n t i n u e d s u b u r b a n g r o w t h a n d s i n g l e f a m i l y h o u s i n g d e v e l o p m e n t c o u p l e d w i t h a d e c l i n i n g i n n e r c i t y p o p u l a t i o n . The C i t y t h e r e f o r e h a s two o p t i o n s : 1. R e v i s e t h e g r o w t h s t r a t e g y t o r e f l e c t t h e s t a t u s quo and i m p l e m e n t LRT s i m p l y a s a means o f m o v i n g p e o p l e , o r ; 2. D e v e l o p LRT a s a means i n a c c o m p l i s h i n g b r o a d e r s o c i e t a l g o a l s s u c h a s e f f i c i e n t u s e o f l a n d a n d managed g r o w t h . The c o s t - e f f e c t i v e a p p r o a c h w o u l d f a v o r t h e f o r m e r w h i l e t h i s t h e s i s a r g u e s t h e l a t t e r . W i t h t h e i n v e s t m e n t o f h u n d r e d s o f m i l l i o n s o f d o l l a r s i n c a p i t a l i m p r o v e m e n t s , a c o m m u n i t y s h o u l d t a k e a d v a n t a g e o f i t s p o t e n t i a l t o i m p r o v e t h e t o t a l u r b a n e n v i r o n m e n t . The c o s t o f i m p r o v i n g o r g a n i z a t i o n a l h e a l t h i s m i n i m a l c o m p a r e d t o t h e u l t i m a t e b e n e f i t s . C l e a r l y , t h e p r o p o s e d i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s s h o u l d have b e e n i m p l e m e n t e d p r i o r t o t h e o p e n i n g o f LRT i n 1978. T h a t d o e s n o t , h o w e v e r , p r e c l u d e them f r o m b e i n g i m p l e m e n t e d u n d e r t o d a y s c o n d i t i o n s . T h e i r e f f e c t i v e -n e s s h o w e v e r w o u l d n o t be a s s i n c e m o s t o f t h e t r a n s p o r t a t i o n i n f r a s t r u c t u r e i s i n p l a c e . 172 M o r e o v e r , i m p l e m e n t i n g t h e l i s t o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s d o e s n o t a u t o m a t i c a l l y g u a r a n t e e t h a t r e d e v e l o p m e n t w i l l t a k e p l a c e n o r d o e s i t g u a r a n t e e t h e C i t y w o u l d be s u c c e s s f u l i n i m p l e m e n -t i n g i t s c o n c e n t r a t e d g r o w t h s t r a t e g y . T h e r e f o r e , a c r i t i c a l p h a s e i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s i s t h e f i n a l s t e p - m o n i t o r i n g . A f r a m e w o r k a s c o m p l e x a n d d y n a m i c a s t h e one p r o p o s e d r e q u i r e s c o n t i n u a l f e e d b a c k . I f t h e p r o b l e m c o n t i n u e s , a r e - e v a l u a t i o n o f t h e c h o s e n and p o t e n t i a l s o l u t i o n s i s r e q u i r e d . T h e r e f o r e , i t i s e s s e n t i a l t o h a v e a manager i n p l a c e w i t h t h e a b i l i t y t o m o n i t o r t h e p r o g r e s s t o e n s u r e t h a t t h e o r g a n i z a t i o n i s i n b a l a n c e and f u n c t i o n i n g p r o p e r l y . T h i s i n v o l v e s b u i l d i n g c o - o p e r a t i o n , t r u s t , a nd r e s o l v i n g c o n f l i c t s i n o r d e r t o m a i n t a i n t h e c o o r d i n a t i v e m e a s u r e s r e q u i r e d t o e n s u r e t h e p r o c e s s o p e r a t e s e f f i c i e n t l y and e f f e c t i v e l y a s p o s s i b l e . I n t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n s u c h l e a d e r -s h i p may i n v o l v e b o t h c o u n c i l and s e n i o r l e v e l s o f a d m i n i s t r a -t i o n . A c r i t i c a l r o l e o f management i s m o n i t o r i n g and a d a p t i n g t o c h a n g e s i n t h e e n v i r o n m e n t t h r o u g h c o n t i n u a l e v a l u a t i o n o f t h e o r g a n i z a t i o n s p e r f o r m a n c e i n a c h i e v i n g s o c i e t a l g o a l s a n d o b j e c t -i v e s . The c o n t i n g e n c y m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n i s d e s i g n e d t o a s s i s t i n u n r a v e l i n g t h i s c o m p l e x and d y n a m i c p r o c e s s . 173 CHAPTER 7 OBSERVATIONS AND IMPLICATIONS FOR CHANGE Summary T h i s s t u d y e x a m i n e d t h e t h e o r e t i c a l and e m p i r i c a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n i n u r b a n a r e a s . The e v i d e n c e s u p p o r t s t h e n o t i o n t h a t l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n a r e i n t e r -r e l a t e d and i m p a c t v i r t u a l l y a l l a s p e c t s o f u r b a n l i f e a s s u c h t h e y s h o u l d be p l a n n e d and managed i n a c o o r d i n a t e d f a s h i o n . H o w e v e r , l i t t l e a t t e n t i o n h a s b e e n g i v e n t o t h e e f f e c t s t h a t t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k h a s on t h e s e two a c t i v i t i e s . The p l a n n i n g p r o c e s s h a s t y p i c a l l y e x a m i n e d t h e l a n d u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p f r o m a s u b s t a n t i v e p o i n t o f v i e w i . e . f i n a n c i n g , m o d a l c h o i c e , l o c a t i o n o f s e r v i c e s , and o p e r a -t i o n s p e r f o r m a n c e w i t h a t t e m p t s t o q u a n t i f y a n o f t e n i n t a n g i b l e p r o c e s s . The s t u d y c o n c l u d e s t h a t t h e p l a n n i n g p r o c e s s s h o u l d c o n c e n -t r a t e on t h e p r o c e d u r a l a s p e c t s o f t h e l a n d u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p s u c h a s o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e , p r o c e s s , and s t r a t e g y , a u t h o r i t y and r e s p o n s i b i l i t y , and f o r u m s f o r i n t e r -a c t i o n s i n c e many o f t h e i s s u e s r a i s e d a r e g o v e r n m e n t a l . The b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n i s t h e most t y p i c a l o r g a n i z -a t i o n a l f o r m i n t h e p u b l i c s e c t o r . T h i s t y p e o f o r g a n i z a t i o n e x e m p l i f i e s s t r u c t u r a l f u n c t i o n a l i s m . T h a t i s , e a c h g o v e r n m e n t w i t h i n t h e s t r u c t u r e h a s a d i f f e r e n t and s p e c i f i c t a s k t o p e r -f o r m . The r e s u l t a r e s e p a r a t e l i n e s o f a u t h o r i t y and communica-t i o n s s y s t e m s . I n f a c t , t h e e v i d e n c e s u p p o r t s t h e a r g u - ment t h a t l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n d e c i s i o n s a r e made l a r g e l y i n d e p e n -174 d e n t o f e a c h o t h e r . I t was f u r t h e r n o t e d t h a t t h e b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n i s m o s t e f f e c t i v e when i t s e n v i r o n m e n t i s s t a b l e and u n c h a n g i n g . H o w e v e r , a c h a n g e i n t h e e n v i r o n m e n t a s a r e s u l t o f p o l i t i c a l , s o c i a l , e c o n o m i c , o r t e c h n o l o g i c a l c h a n g e w i l l h a v e a n i m p a c t on t h e p e r f o r m a n c e o f t h e o r g a n i z a t i o n . New t e c h n o l o g i e s s u c h a s LRT o f t e n c r e a t e new a d m i n i s t r a t i v e p r o b l e m s w h i c h may r e q u i r e a new o r a t l e a s t m o d i f i e d s t r u c t u r e and p r o c e s s . I t was a r g u e d t h a t t h e a b i l i t y o f an o r g a n i z a t i o n t o e f f e c t i v e -l y i m p l e m e n t i n n o v a t i v e t e c h n o l o g i e s i s c o n t i n g e n t u p o n t h e c o n g r u e n c e o r ' f i t 1 among t h e c o m p o n e n t s t h a t c o n s t i t u t e t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . H e n c e , i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s p r o v i d e t h e i m p e t u s i n m a i n t a i n i n g b o t h a n e f f e c t i v e and e f f i c i e n t o r g a n -i z a t i o n . The s t u d y p o i n t s o u t t h a t t h e r e a r e a number o f i n t e g r a t i v e m echanisms f r o m w h i c h t o c h o o s e , a l l h a v i n g d i f f e r e n t i m p a c t s on t h e o r g a n i z a t i o n . A c o n t i n g e n c y m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a -t i o n was d e v e l o p e d t h a t m a i n t a i n s t h e r e i s no one b e s t way o f c o - o r d i n a t i n g l a n d u s e and t h e LRT b u t t h a t a l l ways a r e n o t e q u a l l y e f f e c t i v e . The ' c h o i c e ' d e p e n d s on what g o a l s and o b j e c t i v e s t h e o r g a n i z a -t i o n i s t r y i n g t o a c h i e v e . The e n v i r o n m e n t p l a y s an e s s e n t i a l p a r t i n d e t e r m i n i n g w h i c h i n t e g r a t i v e m e c h anisms a r e r e q u i r e d . An o r g a n i z a t i o n t h a t o p e r a t e s w i t h i n a s t a b l e , u n c h a n g i n g e n v i r o n m e n t w i l l n o t r e q u i r e e l a b o r a t e and s o p h i s t i c a t e d f o r m s o f i n t e g r a t i o n t o a c c o m p l i s h i t s g o a l s and o b j e c t i v e s a s one t h a t i s o p e r a t i n g w i t h i n a d y n a m i c o r t u r b u l e n t e n v i r o n m e n t . 175 A l t e r n a t i v e paths are t h e r e f o r e p o s s i b l e depending upon the nature of the environment and the l e v e l of impact t h a t the t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n has on the e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l frame-work . The C i t y of Edmonton's North East L i g h t Rapid T r a n s i t system was used as a case study to t e s t both the h y p o t h e s i s and the p r a c t i c a l a p p l i c a t i o n of the model. I t s review i n d i c a t e s t h a t LRT was seen as means of implementing a newly d e v i s e d growth s t r a t e g y t h a t concentrated growth w i t h i n the inner c i t y and at 'nodal p o i n t s ' of high a c t i v i t y . The C i t y ' s o r g a n i z a t i o n a l framework i s t y p i c a l l y b u r e a u c r a t i c and u t i l i z e s the t r a d i t i o n a l forms of i n t e g r a t i o n . Moreover, the i n t r o d u c t i o n of LRT had l i t t l e impact on the i n s t i t u t i o n a l frame-work and had been simply added to the e x i s t i n g system. A c r i t i c a l examination of the growth s t r a t e g y ' s l a c k of success p o i n t s to a number of i n s t i t u t i o n a l f a c t o r s t h a t had i n h i b i t e d the a b i l i t y of the o r g a n i z a t i o n to achieve i t s o b j e c t i v e s . Given the complex and dynamic nature of the environment and the r o l e of LRT i n implementing the growth s t r a t e g y , the model p r e d i c t e s the need f o r a number of s o p h i s t i c a t e d i n t e g r a t i v e mechanisms th a t , i f i n s t i t u t e d , c o u l d have c r e a t e d the p o s i t i v e environment r e q u i r e d to s u c c e s s f u l l y implement Edmonton's growth s t r a t e g y . The study concluded t h a t implementing any or a l l of the c o - o r d i a n t i v e mechanisms does not n e c e s s a r i l y gaurentee an e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e . E f f e c t i v e n e s s depends on constant m o nitoring of the d e s i g n v a r i a b l e s and i n p a r t i c u l a r the environment such t h a t the o r g a n i z a t i o n has the a b i l i t y to adapt and r e a c t as r e q u i r e d . 176 I m p l i c a t i o n s f o r t h e P l a n n e r The a c t u a l a p p l i c a t i o n and m o n i t o r i n g o f s u c h a p r o c e s s i s i n a l l l i k l i h o o d t h e r e s p o n s i b i l i t y o f s e n i o r a d m i n i s t r a t i v e p e r s o n -n e l and c o u n c i l and t h e r e f o r e o u t s i d e t h e s c o p e o f t h e p l a n n e r s mandate. However, i t i s i m p e r a t i v e t h a t t h e p l a n n e r u n d e r -s t a n d and a c k n o w l e d g e t h i s p r o c e s s s o t h a t t h e p l a n s and s t r a t e g i e s t h a t a r e d e v e l o p e d c o i n c i d e w i t h t h e r e s o u r c e s t h a t a r e a v a i l a b l e w i t h i n t h e f r a m e w o r k . I n t h e Edmonton c a s e s t u d y a c o m p l e t e r e v e r s a l i n t h e p h i l o s o p h y o f g r o w t h and d e v e l o p m e n t o c c u r r e d w i t h v e r y l i t t l e a s s e s s m e n t o f how t h a t s t r a t e g y w o u l d i m p a c t on t h e o t h e r o r g a n i z a t i o n a l c o m p o n e n t s . The r e s u l t was a s t r a t e g y w i t h no means o f i m p l e m e n -t a t i o n . I n f a c t , t h e r a t e o f g r o w t h i n t h e s u b u r b s h a s a c t u a l l y i n c r e a s e d w h i l e i n n e r c i t y p o p u l a t i o n s c o n t i n u e d t o d e c l i n e and no r e d e v e l o p m e n t , p a r t i c u l a r l y o f t h e m a g n i t u d e p r o p o s e d by t h e p l a n n e r s i s e v i d e n t t o d a y . As a r e s u l t , E dmonton's p l a n n i n g p r o c e s s h a s b e e n s c r u t i n i z e d by a d m i n i s t r a t i o n , c o u n c i l , and t h e p u b l i c f o r i t s l a c k o f p e r f o r m a n c e . I t i s t h e r e f o r e s u g g e s t e d t h a t a g r e a t e r u n d e r s t a n d i n g and a w a r e n e s s o f t h e i m p a c t t h a t t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k h a s on t h e p l a n n i n g p r o c e s s w i l l c r e a t e t h e e f f e c t i v e n e s s and p e r f o r m a n c e t h a t we, a s p l a n n e r s s h o u l d s t r i v e f o r . C o n c l u s i o n I t was s u g g e s t e d i n two h y p o t h e s i s t h a t : 1) t h e n a t u r e o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k i n f l u e n c e s t h e e f f e c t i v e n e s s o f l a n d u s e p l a n n i n g a l o n g a t r a n s p o r t a t i o n c o r r i d o r , and 2) t h e r e a r e p o s i t i v e and n e g a t i v e c o m p o n e n t s t o any g i v e n i n s t i t u t i o n a l 177 f r a m e w o r k f o r l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g . I t i s p o s s i b l e t o i n c r e a s e t h e p o s i t i v e and d e c r e a s e o r m i n i m i z e t h e n e g a t i v e c o m p o n e n t s i n l i g h t o f E dmonton's e x p e r i e n c e . T h i s s t u d y o f o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t t h r o u g h t h e u s e o f i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s h a s b e e n d e v e l o p e d f r o m a m a n a g e r i a l p e r s p e c t i v e . I t h a s shown t h a t t h e n a t u r e o f t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k c a n h a v e an i n f l u e n c e on t h e e f f e c t i v e n e s s o f l a n d u s e p l a n n i n g a l o n g a t r a n s p o r t a t i o n c o r r i d o r . F u r t h e r m o r e , by e x a m i n -i n g t h e l a n d u s e / t r a n s p o r t a t i o n r e l a t i o n s h i p i n t h i s c o n t e x t , i t i s p o s s i b l e t o i d e n t i f y t h e p o s i t i v e and n e g a t i v e a s p e c t s o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s . M o r e o v e r , any t h e o r e t i c a l m o d e l o f t h i s f r a m e w o r k must be a b l e t o c o p e w i t h a h i g h l y d y n a m i c , c o n s t a n t l y c h a n g i n g p r o c e s s i f i t s t o make a c o n t r i -b u t i o n t o t h e f i e l d o f o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t i n t h e p u b l i c s e c t o r . I n t h i s r e s p e c t , t h e c o n t i n g e n c y m o d e l a p p e a r s t o o f f e r p o s i t i v e i n s i g h t i n t o c o m p l e x i t y o f o r g a n i z a t i o n a l a d a p t a t i o n and c h a n g e . H o w e v e r , t h e a p p r o a c h s t i l l r e q u i r e s r e f i n e m e n t . The p u b l i c s e c t o r o r g a n i z a t i o n i s b u t one component i n t h e l a n d u s e t r a n s p o r t a t i o n s u b s y s t e m . The p r i v a t e and h o u s e h o l d s e c t o r s , p r o p e r t y o w n e r s , u s e r g r o u p s , s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s , and s o c i e t y i n g e n e r a l a s d e s c r i b e d i n f i g u r e 2, p a ge 10 o f t h i s s t u d y a l l h ave an i m p a c t on t h e r e l a t i o n s h i p i n q u e s t i o n . Any a t t e m p t t o i n c o r p o r a t e a l l o f t h e s e f a c t o r s i s s i m p l y i n v i t i n g f r u s t r a t i o n . So l o n g a s t h i s r e m a i n s t h e c a s e , t h e a b i l i t y o f t h i s a p p r o a c h t o p r e d i c t w i t h c o m p l e t e c e r t a i n t y t h e a b s o l u t e ' c r i t i c a l p a t h ' must be q u a l i f i e d . As w e l l , t h e m o d e l p r e s e n t s i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s t h a t have 178 b e e n s p e c i f i c l y d e s i g n e d t o c o - o r d i n a t e t h e d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and l i g h t r a p i d t r a n s i t . A more g e n e r i c f o r m a t t h a t c o -o r d i n a t e s l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n i n g e n e r a l may have p r a c t i c a l a p p l i c a t i o n s a n d t h e r e f o r e w a r r e n t s f u r t h e r s t u d y . F o r e x a m p l e , a g e n e r a l i z e d i n s t i t u t i o n a l m o d e l o f i n t e g r a t i o n may p r o v i d e a c o m m u n i t y c o n s i d e r i n g t h e c o - o r d i n a t i o n o f l a n d u s e and t h e i n t r o d u c t i o n o f a bus s y s t e m t h e means o f a s s e s s i n g t h e i m p a c t s on t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . A c c e p t i n g t h e n , t h a t t h e s c o p e o f t h i s s t u d y h a s b e e n l i m i t e d , a f i n a l a s s e s s m e n t o f t h e p r a c t i c a l a p p l i c a t i o n o f t h e c o n t i n g e n c y a p p r o a c h t o c o - o r d i n a t i n g l a n d u s e and LRT r e m a i n s t o be s e e n . H owever, i n r e v i e w i n g t h e c a s e s t u d y i t a p p e a r s t h e a p p r o a c h h a s a l o t t o o f f e r . T h r o u g h i t s a p p l i c a t i o n , we have b e e n a b l e t o : 1. R e l a t e t o t h e d y n a m i c , c o m p l e x r e l a t i o n s h i p s w i t h i n t h e t r a n s p o r t a t i o n / l a n d u s e n e t w o r k . 2. D e t e r m i n e t h e p o s i t i v e a n d n e g a t i v e c o m p o n e n t s w i t h i n an e x i s t i n g i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k . 3. R e l a t e c e r t a i n i n t e g r a t i v e m e c h a n i s m s t o t h e l e v e l o f e n v i r o n m e n t a l c o m p l e x i t y . 4. I d e n t i f y w h e r e e n v i r o n m e n t a l c h a n g e s may a c t u a l l y r e d u c e t h e e f f e c t i v e n e s s o f a n o r g a n i z a t i o n i f c o r r e s p o n d i n g c h a n g e s t o t h e o r g a n i z a t i o n a r e n o t i m p l e m e n t e d . 5. E x p l a i n how p r o c e d u r a l a s p e c t s o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s c a n a f f e c t t h e outcome o f p r o p o s e d s t r a t e g i e s . 6. E x p l a i n o r g a n i z a t i o n a l i n e f f e c t i v e n e s s t h r o u g h t h e p r o c e s s o f o r g a n i z a t i o n a l ' f i t 1 . The c o n t i n g e n c y m o d e l o f i n s t i t u t i o n a l i n t e g r a t i o n i s a means 179 o f p r o v i d i n g a f r a m e w o r k f o r d e c i s i o n m a k i n g a t t h e l e v e l o f o r g a n i z a t i o n a l d e s i g n . " O t h e r f a c t o r s " , a s a l w a y s , w i l l be s i g n i f i c a n t i n t h e f i n a l o u t c o m e . N e v e r t h e l e s s , t h e d y n a m i c n a t u r e o f t h e c o n c e p t i s c a p a b l e o f p r o v i d i n g u s e f u l i n s i g h t i n t o t h e c o m p l e x i t i e s o f t h e c o - o r d i n a t e d d e v e l o p m e n t o f l a n d u s e and t r a n s p o r t a t i o n . 180 BIBLIOGRAPHY B o o k s A l o n s o , W i l l i a m . L o c a t i o n a n d L a n d U s e ; Tow a r d a. G e n e r a l T h e o r y  o f L a n d R e n t . U.S.A.: H a r v a r d U n i v e r s i t y P r e s s , 1964. A l t s h u l e r , A l l a n ; J . P . Womuck, a n d J.R. R u c h e r . The U r b a n T r a n s p o r t a t i o n S y s t e m P o l i t i c s a n d P o l i c y I n n o v a t i o n . U.S.A.: M.I.T. P r e s s , 1979. B a x t e r , R. ; M. E c h e n i u e a nd J . Owens ( e d s . ) . U r b a n D e v e l o p m e n t  M o d e l s . U.S.A.: The C o n s t r u c t i o n P r e s s L t d . , 1975. B e e r , M i c h a e l . 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