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Hobson's choice? : the politics of international crisis escalation Robinson, P. Stuart 1991

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HOBSON'S CHOICE? THE POLITICS OF INTERNATIONAL CRISIS ESCALATION by P. STUART ROBINSON B = A. (Honours), The U n i v e r s i t y of L e i c e s t e r M.A., The U n i v e r s i t y of Ca l g a r y A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF DOCTOR OF PHILOSOPHY i n THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES ( P o l i t i c a l Science) We accept t h i s t h e s i s as conforming to the r e q u i r e d standard THE UNIVERSITY OF BRITISH COLUMBIA September 1991 (p) P. S t u a r t Robinson, 1991 In presenting this thesis in partial fulfilment of the requirements for an advanced degree at the University of British Columbia, I agree that the Library shall make it freely available for reference and study. I further agree that permission for extensive copying of this thesis for scholarly purposes may be granted by the head of my department or by his or her representatives. It is understood that copying or publication of this thesis for financial gain shall not be allowed without my written permission. Department of The University of British Columbia Vancouver, Canada Date DE-6 (2/88) Abstract The exi s t i n g l i t e r a t u r e does l i t t l e to reveal the sources of escalation i n international security c r i s e s . This thesis reveals some of them by means of a general a n a l y t i c a l framework designed to s e n s i t i z e us to the d i s t i n c t i v e p o l i t i c a l context of in d i v i d u a l cases. Most theorising about c r i s i s focuses narrowly on decision-making: the cognitive and/or organisational processes that form and implement polic y . Such an approach e s s e n t i a l l y treats decision—makers as autonomous actors more or less e f f e c t i v e l y securing t h e i r u t i l i t y . Their broad p o l i t i c a l c o n t e x t — t h e nation—state they represent and the i s s u e — a r e given. In these terms, decision—making i s c r i t i c a l to poli c y . Technical prescriptions to improve the process should therefore also improve p o l i c y . However, both largely r e f l e c t p o l i t i c a l constraints immune to such "improvement.' In c r i s e s such constraints apparently produce sloppy decision—making, because they d r a s t i c a l l y reduce the p o l i t i c a l l y expedient options and thus the importance of the process of choosing. They can also increase escalation. I i d e n t i f y the escalatory p o l i t i c a l constraints of c r i s i s , and argue for t h e i r importance by examining a case that reveals them unusually s t a r k l y : one ending in war. This i s the basis of a framework for analysing the p o l i t i c a l dimension of c r i s i s escalation. The p o l i t i c a l context i s important because of the general p o l i t i c a l r o l e o f t h e f o r e i g n — p o l i c y — m a k e r , and t h e k i n d o f i s s u e r a i s e d i n a c r i s i s . An i n d i v i d u a l a c t i n g f o r t h e s t a t e a t l e a s t n o m i n a l l y r e p r e s e n t s t h e c o m m u n i t y — t h e n a t i o n — o f w h i c h t h e s t a t e i s t h e p o l i t i c a l e x p r e s s i o n . T h i s i s a r o l e w h i c h , a s l o n g a s he o c c u p i e s i t , he must i n some measure p e r f o r m . As s u c h , he i s c o n s t r a i n e d by t h e i m p l i c i t o r e x p l i c i t o b l i g a t i o n s o f h i s o f f i c e . T h e s e a r e common t o a l l s t a t e s ( d e f i n e d a s an i n s t i t u t i o n w i t h supreme a u t h o r i t y t o o r d e r t h e a f f a i r s o f a community) t h o u g h t h e y v a r y g r e a t l y i n f o r m and s u b s t a n c e . An i n t e r n a t i o n a l c r i s i s i s e s s e n t i a l l y a p e r i o d o f e x t r a o r d i n a r y t h r e a t t o i m p o r t a n t n a t i o n a l i n t e r e s t s and e x t r a o r d i n a r y l i k e l i h o o d o f war. B e c a u s e c r i s e s i n v o l v e t h e d i s p u t e o f i m p o r t a n t n a t i o n a l i n t e r e s t s and t h e u s e o f f o r c e — a t l e a s t by i m p l i c i t t h r e a t — t h e y p r o v o k e u n u s u a l p o l i t i c a l and p u b l i c a t t e n t i o n . A c o e r c i v e d e m o n s t r a t i o n o f f o r c e must be p u b l i c l y l e g i t i m i s e d , by d e f i n i n g t h e i s s u e a s i m p o r t a n t and t h e a d v e r s a r y a s t h e w r o n g — d o e r . D e p e n d i n g on t h e s a l i e n c e o f t h e i s s u e and t h e character o f t h e s t a t e , s u c h a d e m o n s t r a t i o n c o n s t i t u t e s a l e s s e r o r g r e a t e r commitment, a more o r l e s s c o n s t r a i n i n g i n v o c a t i o n o f p u b l i c e x p e c t a t i o n s c o n c e r n i n g t h e l e a d e r ' s o b l i g a t i o n s o f o f f i c e . To u n d e r s t a n d how and why s u c h commitments t e n d t o be more o r l e s s p o w e r f u l and t h u s more o r l e s s e s c a l a t o r y , we must i d e n t i f y t h e s o u r c e s o f i s s u e s a l i e n c e , i n t h e c h a r a c t e r o f t h e s t a t e s and i n t h e o b j e c t o f d i s p u t e . D i f f e r e n t c o m b i n a t i o n s o f a s p e c t s o f o b j e c t and s t a t e s w i l l have more o r l e s s e s c a l a t o r y e f f e c t s . Some w i l l i n v o k e a g r e a t e r s e n s e i n t h e p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c y o f t h a t l e a d e r ' s o b l i g a t i o n s t o e s c a l a t e , f o r e xample, b e c a u s e t h e a d v e r s a r y has a d e s p i s e d p o l i t i c a l s y s t e m , o r b e c a u s e t h e i s s u e i n v o l v e s t e r r i t o r y p o p u l a t e d by l o y a l s u b j e c t s . S u ch a t e n o r o f p u b l i c o r p e e r o p i n i o n , a l b e i t i l l -d e f i n e d , i m p o s e s p a l p a b l e p o l i t i c a l c o s t s on c o n c i l i a t o r y a c t i o n s . The i d e n t i f i e d e s c a l a t i o n - r e l e v a n t v a r i a b l e s a r e : t h e s t a t e s ' b a l a n c e o f power, p o l i t i c a l s y s t e m i c d i s t a n c e , h i s t o r y o f c o n t a c t , c u r r e n t p o l i t i c a l i n s t a b i l i t y , and t h e d i s p u t e d o b j e c t ' s i n d i v i s i b i l i t y , p r e e m p t i b i 1 i t y , e m o t i v e p o t e n t i a l and u t i l i t y . A c r i s i s c a n be c h a r a c t e r i s e d a c c o r d i n g t o how e s c a l a t o r y o r de— e s c a l a t o r y a r e t h e e f f e c t s o f t h e s e v a r i a b l e s . I c h a r a c t e r i s e t h r e e c a s e — s t u d i e s t h u s t o h e l p u s e v a l u a t e t h e ' c h a r a c t e r i s a t i o n ' a s an a n a l y t i c a l i n s t r u m e n t . The i n s t r u m e n t d o e s more t h a n draw o u r a t t e n t i o n n i c e l y t o t h e d y n a m i c s o f c r i s i s e s c a l a t i o n . By e m p h a s i s i n g t h e f o r e i g n -p o l i c y — m a k e r ' s r o l e a s t h e n o t i o n a l p e r s o n o f t h e s t a t e , and h i s s y m b o l i c a l l y and p r a c t i c a l l y i m p o r t a n t o b l i g a t i o n s t o p o l i t i c a l c o n s t i t u e n c y , i t p r o v i d e s a more c o n c e p t u a l l y c o h e r e n t a l t e r n a t i v e t o t h e r e a l i s t s ' a n t h r o p o m o r p h i c s t a t e , and t o t h e c r i s i s l i t e r a t u r e ' s autonomous d e c i s i o n — m a k e r , a s t h e f o c u s o f a n a l y s i s . Contents Abstract i i Contents v Figures and Tables v i Acknowledgements « v i i 1. Introduction 1 2. C r i s i s Theory 36 3. The Neglect of P o l i t i c s 86 4. The Falklands/lialvinas C r i s i s (Case I) 111 5. The P o l i t i c a l Characterisation of C r i s i s 148 6. I l l u s t r a t i o n : The Cuban M i s s i l e C r i s i s (Case II) 198 7. The 1973 Middle East C r i s i s (Case III) 229 8. The 1974 Cyprus C r i s i s (Case IV) 264 9. Conclusion 298 Bibliography 335 Figures and Tables Figure 2—1: The P r i n c i p a l C r i s i s Bargaining Games Figure 5 — 1 : The Form of the Characterisation Table 9—1: Comparative Evaluation of Variables Across Cases A c k n o w l e d g e m e n t s v i i Thanks to my s u p e r v i s o r Kal H o l s t i f o r keeping s t y l e and content f i r m l y on the r a i l s , to readers Robert Jackson and B r i a n Job f o r t h e i r many t h o u g h t f u l comments, to u n o f f i c i a l committee-member Mart i n G r i f f i t h s f o r h e l p i n g rescue t h i s work from i t s n a d i r , to Jo—anne D i l l a b o u g h f o r moral support i n mine, and l a s t but not l e a s t , Cathy Cooke, who e f f e c t e d my rescue. 1 C h a p t e r Is I n t r o d u c t i o n Toward t h e end o f t h e 1 6 t h c e n t u r y , one Thomas Hobson o p e r a t e d t h e l e a d i n g l i v e r y s t a b l e i n t h e u n i v e r s i t y town o f C a m b r i d g e , E n g l a n d . D e v o t e d t o t h e w e l f a r e o f h i s h o r s e s , he e s t a b l i s h e d a f i r m r u l e t h a t e a c h c u s t o m e r i n t u r n must t a k e t h e h o r s e n e a r e s t t h e d o o r when he a r r i v e d . He t o l e r a t e d no p i c k i n g and c h o o s i n g , i n s i s t i n g t h a t t h i s s t r i c t o r d e r o f r o t a t i o n be f o l l o w e d . T h u s , when someone o f f e r e d you Hobson's c h o i c e , you were a c t u a l l y b e i n g o f f e r e d no c h o i c e a t a l l . M o r r i s D i c t i o n a r y o f t h e O r i g i n s o f Words and P h r a s e s Our c o n c e r n i s t h e phenomenon o f i n t e r n a t i o n a l c r i s i s , l o o s e l y d e f i n e d a s a p e r i o d o f e x t r a o r d i n a r y m i l i t a r y t e n s i o n between s t a t e s , d i s t i n c t f r o m normal p e a c e f u l r e l a t i o n s on t h e one hand, and a l l — o u t w a r f a r e on t h e o t h e r . Two r e a s o n s e x p l a i n and j u s t i f y o u r a t t e n t i o n t o t h i s t o p i c . F i r s t , c r i s e s a r e i m p o r t a n t : t h e i r e v e n t s have a s i g n i f i c a n t i m p a c t on t h e c o u r s e o f i n t e r n a t i o n a l h i s t o r y . W i t h o u t an u n d e r s t a n d i n g o f c r i s i s o u r g e n e r a l u n d e r s t a n d i n g o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s w i l l be s e r i o u s l y d e f i c i e n t . T h i s assumes t h a t e v e n t s a r e n o t e n t i r e l y d e t e r m i n e d by u n d e r l y i n g e c o n o m i c o r o t h e r s t r u c t u r a l c o n d i t i o n s , and t h a t t h e v o l a t i l e and v a r i a b l e c o n d i t i o n s o f c r i s i s a r e r e l e v a n t . They a r e r e l e v a n t , i n p a r t i c u l a r , t o w h e t h e r o r n o t s t a t e s r e s o r t t o arms t o s e t t l e t h e i r d i f f e r e n c e s , t h a t i s , t o t h e t r a d i t i o n a l c o n c e r n o f t h e i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s s c h o l a r . S e c o n d , most o f t h e e x i s t i n g t h e o r e t i c a l work on c r i s i s d e a l s i n a d e q u a t e l y w i t h t h i s c o n c e r n . C r i s i s s c h o l a r s have e i t h e r n o t s e r i o u s l y a t t e m p t e d t o make s e n s e o f t h e and f a i l e d . They p r o v i d e t h e i r t o o p a r t i a l a c c o u n t o f f o r e i g n p o l i c y — m a k i n g i n c r i s i s v i a two main a n a l y t i c a l p a t h s . The most w e l l — h e e l e d i s t h e p a t h o f d e c i s i o n — m a k i n g t h e o r y . T h i s i s o l a t e s t h e d e c i s i o n - m a k e r ( o r g r o u p s t h e r e o f ) and c l o s e l y e x a m i n e s how h e A makes d e c i s i o n s and i m p l e m e n t s them u n d e r t h e p s y c h o l o g i c a l and o r g a n i s a t i o n a l s t r e s s e s t y p i c a l o f a c r i s i s . A n o t h e r i s t h e game t h e o r y o r b a r g a i n i n g a p p r o a c h , w h i c h c o n c e i v e s c r i s i s i n t e r a c t i o n s a s a k i n d o f r u d i m e n t a r y b u t l o g i c a l b a r g a i n i n g game. The f o r m e r l o o k s a t human a c t o r s l a r g e l y a b s t r a c t e d o u t o f t h e i r p o l i t i c a l s e t t i n g , and t r e a t e d a s d e c i s i o n — m a k e r s s e e k i n g t h e i r own u n c o n s t r a i n e d and u n p r o b l e m a t i c a l g o a l s , w h e t h e r t h e s e be t h e i n t e r e s t s o f t h e i r b u r e a u c r a t i c o r g a n i s a t i o n , o r t h e i n t e r e s t s o f n a t i o n a l f o r e i g n p o l i c y . D e c i s i o n — m a k i n g t h e o r y l o o k s o n l y a t t h e p r a c t i c a l d i f f i c u l t i e s e n c o u n t e r e d i n t h e p u r s u i t o f s u c h g o a l s , w h i c h a r e t a k e n a s g i v e n . The l a t t e r t r e a t s s t a t e s a s u n i f i e d , s e l f -c e n t r e d n o t i o n a l p e r s o n s who b a r g a i n i n an e f f o r t t o m a x i m i z e t h e i r i n t e r e s t s a t t h e e x p e n s e o f e a c h o t h e r . T h e s e a r e t h e two v a r i e t i e s o f a r b i t r a r y a b s t r a c t i o n p r e c l u d i n g e f f e c t i v e a n a l y s i s : t h e autonomous d e c i s i o n — m a k e r and t h e p e r s o n i f i e d s t a t e . T h e s e a b s t r a c t i o n s p r e c l u d e e f f e c t i v e a n a l y s i s , n o t o n l y o f c r i s i s e s c a l a t i o n , t h i s d i s s e r t a t i o n ' s c h o s e n f o c u s , b u t a l s o o f c r i s i s f o r e i g n p o l i c y — m a k i n g i n g e n e r a l . Much o f t h e x F o r t h e s a k e o f c o n v e n i e n c e t h e p e r s o n a l pronoun 'he' s u b s t i t u t e s f o r 'he o r s h e ' i n d i s c u s s i o n s r e l a t i n g t o a b s t r a c t i n d i v i d u a l s . l i t e r a t u r e ' s a n a l y t i c a l c o n c e r n i s w i t h c r i s i s management. As s u c h , i t i d e n t i f i e s f o r e i g n p o l i c y - m a k i n g p r o b l e m s p a r t i c u l a r t o c r i s i s , and p r o v i d e s s u i t a b l e r e m e d i e s . The n a r r o w c o n c e p t i o n o f t h e p r o b l e m s t h w a r t s t h e i n t e n t o f t h e p r e s c r i b e d r e m e d i e s , however. The p r o b l e m s a r e c o n c e i v e d , e s s e n t i a l l y , a s t e c h n i c a l f a i l u r e s o f e f f e c t i v e d e c i s i o n — m a k i n g , a r i s i n g f r o m t h e e x t r a o r d i n a r y s t r e s s e s and s t r a i n s o f a c r i s i s . T e c h n i c a l s o l u t i o n s , s u c h a s f i n e — t u n i n g t h e d e c i s i o n — m a k i n g p r o c e s s , a r e f u t i l e , b e c a u s e s u c h p r o b l e m s a r e a c t u a l l y b r o a d e r and more p r o f o u n d i n n a t u r e . They a r i s e f r o m t h e p o l i t i c a l c o n d i t i o n s o f t h e d e c i s i o n . No amount o f t i n k e r i n g w i t h t h e d e c i s i o n — m a k i n g p r o c e s s c a n a f f e c t s u c h c o n d i t i o n s . In t h e l i g h t o f t h e s h o r t c o m i n g s o f t h e d e c i s i o n — m a k i n g and b a r g a i n i n g a p p r o a c h e s , more f u l l y e l a b o r a t e d l a t e r , I want t o s u g g e s t an a l t e r n a t i v e . T h i s i s t o s t u d y above a l l t h e p o l i t i c s o f e s c a l a t i o n i n c r i s i s , a s o p p o s e d t o s t a t e d e c i s i o n — m a k i n g o r i n t e r — s t a t e b a r g a i n i n g . S u c h an a p p r o a c h , I s h o u l d s t r e s s a t t h e o u t s e t , l e a d s away f r o m a n o m o t h e t i c t h e o r y o f c r i s i s , and t o w a r d s a k i n d o f c o n t e x t u a l map o f t h e v a r i a b l e p o l i t i c a l c o n d i t i o n s r e l e v a n t t o c r i s i s e s c a l a t i o n . R a t h e r t h a n l a y down s p u r i o u s laws o f p o l i t i c a l b e h a v i o u r i n c r i s i s , I w i l l p l o t t h e p r i n c i p a l ways c r i s e s v a r y p o l i t i c a l l y t h a t a f f e c t t h e i r t e n d e n c y t o e s c a l a t e . T h e s e v a r i a t i o n s a f f e c t t h e p o l i t i c a l l e a d e r ' s p e r c e p t i o n o f how f a r h i s c o n s t i t u e n c y h o l d s him r e s p o n s i b l e f o r s e c u r i n g t h e n a t i o n a l i n t e r e s t . A s t r o n g s e n s e o f s u c h r e s p o n s i b i l i t y o r o b l i g a t i o n i s l i k e l y t o c o n t r i b u t e t o e s c a l a t i o n . B r i e f l y , t h e r e l e v a n t v a r i a t i o n s a r e i n : t h e d i s p u t i n g s t a t e s ' b a l a n c e o f power, d i v e r g e n c e o f p o l i t i c a l s y s t e m , and r e g i m e v u l n e r a b i l i t y ; and t h e o b j e c t o f d i s p u t e ' s i n d i v i s i b i l i t y , p r e e m p t i b i 1 i t y , e m o t i v e p o t e n t i a l , and u t i l i t y . The r e m a i n d e r o f t h i s c h a p t e r l a y s o u t t h e e s s e n t i a l argument, and i s o r g a n i s e d a s f o l l o w s . F i r s t , I o u t l i n e t h e p r i n c i p a l ways o f a p p r o a c h i n g c r i s i s and c r i t i c i s e t h e i r n e g l e c t o f i t s p o l i t i c a l d i m e n s i o n . Then I p r o p o s e an a l t e r n a t i v e a p p r o a c h f o c u s i n g on t h e p o l i t i c s o f e s c a l a t i o n — i n c l u d i n g a d e f i n i t i o n o f c r i s i s c o n d u c i v e t o s u c h a f o c u s — w h i c h I a r g u e i s more a n a l y t i c a l l y p r o f o u n d . D e c i s i o n — m a k i n g and c r i s i s have become s o i n t e r w o v e n i n t h e p e r c e p t i o n s o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s s c h o l a r s a s t o become a compound t e r m : t h e s u b j e c t o f c r i s i s d e c i s i o n — m a k i n g . S u c h i s t h e d o m i n a n c e o f t h e d e c i s i o n — m a k i n g a p p r o a c h . An o u t b u r s t o f t h e o r y i n t h e l a t e 1960's and e a r l y 1970's has l e f t a framework f o r p o l i t i c a l s c i e n t i s t s t o examine t h e m i n u t i a e o f how f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n s a r e made, and how t h e y d e v i a t e f r o m an i m p l i c i t p r o c e d u r a l i d e a l o f t h e r a t i o n a l p u r s u i t o f f o r e i g n p o l i c y g o a l s . 2 The r e c e i v e d t h e o r e t i c a l maxims a r e p s y c h o l o g i c a l 3 Some o f t h e most r e c e n t e x a m p l e s were p r e s e n t e d a t t h e I n t e r n a t i o n a l S t u d i e s A s s o c i a t i o n A n n u a l C o n v e n t i o n i n V a n c o u v e r ( M a r c h , 1 9 9 1 ) . See M i c h a e l D. W a l l a c e and K i m b e r l e y L. T hachuk, " I n f o r m a t i o n P r o c e s s i n g among L e a d e r s u n d e r S t r e s s : Some ( V e r y ! ) P r e l i m i n a r y F i n d i n g s , f r o m t h e G u l f C r i s i s , " K a r e n S u t t i e r i and M i c h a e l W a l l a c e , " T e s t i n g some P r o p o s i t i o n s on t h e Cuban M i s s i l e C r i s i s , " and S t e p h e n G. W a l k e r and G e o r g e L. Watson, "The M o t i v a t i o n a l Imagery and C o g n i t i v e C o m p l e x i t y o f B r i t i s h F o r e i g n P o l i c y L e a d e r s . " e x p l a n a t i o n s o f how u n d e r h i g h s t r e s s t h e b r a i n d e v i a t e s f r o m r a t i o n a l c o g n i t i o n . Now t h e s e e x p l a n a t i o n s a r e v a r i o u s b u t t h e y s h a r e a common b a s i c a rgument, w h i c h m i g h t be c o u c h e d t h u s . C r i s e s e x h i b i t s u c h c h a r a c t e r i s t i c s a s h i g h t h r e a t , s h o r t d e c i s i o n — m a k i n g t i m e , s u r p r i s e , and h i g h p r o b a b i l i t y o f w a r . 3 As s u c h , t h e y p l a c e an u n u s u a l demand on t h e d e c i s i o n — m a k e r : you must a c t on t h i s m a t t e r o f t h e u t m o s t i m p o r t a n c e , and you have l i t t l e t i m e t o d e c i d e what t o do. The r e s u l t i s p s y c h o l o g i c a l s t r e s s . S u c h s t r e s s l e a d s t o s l o p p y c o n s i d e r a t i o n o f i n f o r m a t i o n and p o l i c y a l t e r n a t i v e s , and u l t i m a t e l y t o p o o r f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n s . * How and why s t r e s s i n d u c e s t h i s k i n d o f p o l i c y -making i s a n swered i n s e v e r a l ways, w i t h t h e h e l p o f s e v e r a l r e l a t e d p s y c h o l o g i c a l t h e o r i e s . Two p r i n c i p a l d e c i s i o n — m a k i n g p a t h o l o g i e s emerge i n t h e l i t e r a t u r e . One s u g g e s t s t h a t d e c i s i o n — m a k e r s u n w a r r a n t e d l y f i t t h e i r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s i t u a t i o n t o match t h e i r p r e -e s t a b l i s h e d , p e r h a p s o v e r l y s i m p l i s t i c , b e l i e f s . The o t h e r s u g g e s t s t h a t d e c i s i o n — m a k e r s u n w a r r a n t e d l y f i t t h e i r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e s i t u a t i o n t o match t h e i r p r e — e s t a b l i s h e d 3 D e c i s i o n — m a k i n g d e f i n i t i o n s o f c r i s i s s h a r e some o r a l l o f t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s . C h a r l e s Hermann, f o r example, r e c e n t l y added " h i g h p r o b a b i l i t y o f war' b u t d r o p p e d ' s u r p r i s e ' f r o m h i s c o n c e p t u a l c r i t e r i a . F o r t h e e a r l i e r d e f i n i t i o n s e e I n t e r n a t i o n a l C r i s e s : Some I n s i g h t s f r o m B e h a v i o r a l R e s e a r c h (New Y o r k : The F r e e P r e s s , 1 9 7 2 ) , 13. F o r t h e l a t e r d e f i n i t i o n s e e " E n h a n c i n g C r i s i s S t a b i l i t y , " i n G i l b e r t R. Winham ( e d . ) . New  I s s u e s i n C r i s i s Management ( B o u l d e r : Westview P r e s s , 1 9 8 8 ) , 122. "* On s t r e s s , s e e O l e R. H o l s t i , "The B e l i e f S y s t e m and N a t i o n a l Images: A C a s e S t u d y , " i n J.N. Rosenau ( e d . ) . I n t e r n a t i o n a l P o l i t i c s and F o r e i g n P o l i c y (New Y o r k : The F r e e P r e s s , 1 9 6 9 ) , 264, and Hermann, I n t e r n a t i o n a l C r i s e s , i b i d . , 284. hopes and d e s i r e s . In s h o r t , d e c i s i o n — m a k e r s s e e what t h e y e x p e c t t o s e e , o r d e c i s i o n - m a k e r s s e e what t h e y want t o s e e . 3 The end r e s u l t , a t any r a t e , i s much t h e same, a d y s f u n c t i o n a l ( t o e f f e c t i v e d e c i s i o n - m a k i n g ) c o g n i t i v e c l o s u r e . D e c i s i o n -makers r e s i s t i n f o r m a t i o n i n c o n s i s t e n t w i t h t h e i r way o f s e e i n g t h i n g s — i g n o r i n g o r d i s t o r t i n g i t . T h e s e a p p r o a c h e s f o c u s on t h e i n d i v i d u a l and t h e p s y c h o l o g y o f h i s d e c i s i o n — m a k i n g , t h o u g h J a n i s , f o r i n s t a n c e , l o o k s a t t h e d y n a m i c s o f i n d i v i d u a l s i n d e c i s i o n — m a k i n g g r o u p s whereby an i n — g r o u p m e n t a l i t y d e v e l o p s t o a m p l i f y t h e same e s s e n t i a l p a t h o l o g y . * B u t t h e r e i s a n o t h e r i m p o r t a n t s u b d i v i s i o n o f d e c i s i o n — m a k i n g t h e o r y , whose i n d i s p u t a b l e l u m i n a r y i s Graham A l l i s o n . The f o c u s i s s i m i l a r b u t a l i t t l e b r o a d e r : t h e o r g a n i s a t i o n and b u r e a u c r a t i c p o l i t i c s o f d e c i s i o n — m a k i n g . T h e r e i s no u n i t a r y a c t o r who makes d e c i s i o n s and t h e n i m p l e m e n t s them i n f u l l a c c o r d a n c e w i t h h i s w i s h e s . Two p r o c e s s e s i n t e r f e r e i n p r a c t i c e w i t h t h i s " r a t i o n a l a c t o r " i d e a l . F i r s t , d e c i s i o n s a r e t h e r e s u l t o f a p r o c e s s o f p o l i t i c a l b a r g a i n i n g between b u r e a u c r a t i c i n t e r e s t s w i t h i n g o v e r n m e n t . F o r e i g n p o l i c y i s n o t s i m p l y c h o s e n , b u t emerges 3 R i c h a r d Ned Lebow n i c e l y makes t h i s c o m p a r i s o n i n e v a l u a t i n g t h e work o f R o b e r t J e r v i s and I r v i n g J a n i s , i n Between  P e a c e and War: The N a t u r e o f I n t e r n a t i o n a l C r i s i s ( B a l t i m o r e : J o h n H o p k i n s , 1 9 8 1 ) , 111. * I r v i n g L. J a n i s , V i c t i m s o f G r o u p t h i n k ( B o s t o n : Houghton M i f f l e n , 1 9 7 2 ) . f r o m t h i s i n t r a — g o v e r n m e n t a l , h i e r a r c h i c a l c o m p e t i t i o n . ^ S e c o n d , d e c i s i o n s a r e f r a m e d and i m p l e m e n t e d i n an o r g a n i s a t i o n a l c o n t e x t . Government o r g a n s w i t h t h e i r own b u r e a u c r a t i c p r o c e d u r e s and i n t e r e s t s , f i l t e r t h e i n f o r m a t i o n p r o v i d i n g t h e t e r m s o f any d e c i s i o n . Then, a f t e r t h e d e c i s i o n i s made, s u c h o r g a n s i m p l e m e n t i t , i n t e r f e r i n g w i t h i t s i n t e n t i n a c c o r d a n c e , a g a i n , w i t h s u c h p r o c e d u r e s and i n t e r e s t s . 3 One c e n t r a l p r o b l e m i s common t o a l l t h e s e a p p r o a c h e s : a f o c u s t o o n a r r o w l y c o n c e i v e d . T h i s i s most a p p a r e n t i n t h e c a s e o f t h e p s y c h o l o g i c a l i n t e r p r e t a t i o n s , w h i c h examine t h e p s y c h o l o g y o f t h e d e c i s i o n — m a k e r t o t h e e x c l u s i o n o f any b r o a d e r c o n t e x t . Most i m p o r t a n t l y , t h e y e x c l u d e t h e n a t u r e o f t h e t y p i c a l c r i s i s i s s u e , i n t e r m s o f t h e o b j e c t o f d i s p u t e and i t s i m p a c t on t h e p u b l i c c o n s c i o u s n e s s o f t h e n a t i o n i n v o l v e d — a n d n o t l e a s t on t h e d e c i s i o n — m a k e r h i m s e l f . C r i s e s , t y p i c a l l y i n v o l v i n g a t h r e a t t o i m p o r t a n t n a t i o n a l c o n c e r n s , engage p u b l i c a t t e n t i o n much more r e a d i l y t h a n e v e r y d a y f o r e i g n p o l i c y s i t u a t i o n s , o r a t l e a s t t h r e a t e n t o . Even t h o u g h l e a d e r s may t a k e many o f t h e i m p o r t a n t c r i s i s d e c i s i o n s b e f o r e t h e s i t u a t i o n i s r e v e a l e d t o a w i d e r a u d i e n c e , t h e y do s o n e v e r t h e l e s s i n a n t i c i p a t i o n o f t h e p u b l i c r e a c t i o n . The h i g h p r o b a b i l i t y o f war e n s u r e s t h i s . P r e p a r a t i o n s f o r s u c h an e v e n t u a l i t y a r e h a r d t o keep s e c r e t , and i n any c a s e , l e a d e r s w i l l want t o r e v e a l them. ~* Graham A l l i s o n , E s s e n c e o f D e c i s i o n ( B o s t o n : L i t t l e and Brown, 1 9 7 1 ) , 162-184. ° I b i d . , 78-100. 8 F o r any modern s t a t e , however c l a n d e s t i n e i t s l e a d e r s h i p , war i s a p u b l i c a c t i v i t y . O r d i n a r y c i t i z e n s must f i g h t . To p r e p a r e f o r t h e c o o r d i n a t e d a c t i v i t y o f w a r f a r e , l e a d e r s must p r e p a r e and m o b i l i s e t h e i r p o p u l a t i o n s . They must r e v e a l t h e c r i s i s i s s u e , and do s o i n t h e h a r s h l i g h t r e q u i r e d t o p r e p a r e r e s o l v e and d e m o n s t r a t e i t t o an a d v e r s a r y . In t h i s way a c l o i s t e r e d and complex f o r e i g n p o l i c y p r o b l e m becomes a p u b l i c and s i m p l e p o l i t i c a l one. -( In t e r m s o f t h e d e c i s i o n — m a k i n g c o r r e l a t i o n o f s t r e s s w i t h c o g n i t i v e and p r o c e d u r a l s i m p l i c i t y and r i g i d i t y , and i n t u r n w i t h p o o r f o r e i g n p o l i c y — m a k i n g , a c r i t i c a l i n t e r v e n i n g v a r i a b l e i s l e f t o u t . T h i s i s t h e d e c i s i o n maker's c o g n i z a n c e o f t h e a c t u a l o r p r o b a b l e n a t i o n a l p u b l i c r e a c t i o n and what w i l l c o n s e q u e n t l y be e x p e c t e d o f him a s t h e i r ' r e p r e s e n t a t i v e . ' H i s v e r y p o l i t i c a l s u r v i v a l may even h i n g e on t a k i n g a c e r t a i n c o u r s e o f a c t i o n , and t h e i n t e r p r e t a t i o n o f e v e n t s t h a t g o e s w i t h i t . The s i m p l i c i t y and r i g i d i t y o f h i s d e c i s i o n — m a k i n g i s more a p r o d u c t o f p o l i t i c a l c o n s t r a i n t s t h a n s t r e s s - i n d u c e d p s y c h o l o g i c a l d y s f u n c t i o n o r o r g a n i s a t i o n a l i n a d e q u a c y t o e x t r a o r d i n a r y p o l i c y — m a k i n g c o n d i t i o n s . The f o c u s on d e c i s i o n -making assumes a r a n g e o f m e a n i n g f u l o p t i o n s t o d e c i d e between, b u t p o l i t i c a l p r e s s u r e c a n r e d u c e t h e s e t o no more t h a n one: " t h e h o r s e n e a r e s t t h e d o o r . " I am n o t d i s p u t i n g t h e i n c i d e n c e o f p s y c h o l o g i c a l c o p i n g -mechanisms. I am s u g g e s t i n g t h a t d e c i s i o n — m a k i n g a n a l y s t s o v e r r a t e them a s e x p l a n a t o r y f a c t o r s . They i n t e r p r e t them a s s o u r c e s o f d e v i a t i o n f r o m p o t e n t i a l l y more r a t i o n a l l y i n s t r u m e n t a l f o r e i g n p o l i c y b e h a v i o u r . B u t i f d e c i s i o n — m a k e r s ' a r e c o n s t r a i n e d by p e r c e i v e d c o n s t i t u e n c y e x p e c t a t i o n s t o t a k e c e r t a i n a c t i o n s , t h e mechanisms a r e more m e a n i n g f u l l y i n t e r p r e t e d a s ways o f c o p i n g w i t h , and r a t i o n a l i s i n g , p o l i t i c a l l y c o n s t r a i n e d c h o i c e s . They a r e l e s s c a u s a l f a c t o r , more p s y c h o l o g i c a l s i d e — e f f e c t . The b u r e a u c r a t i c / o r g a n i s a t i o n a l f o c u s i s a l i t t l e w i d e r , e v e n p u t t i n g d e c i s i o n s i n a p o l i t i c a l s e t t i n g . U n f o r t u n a t e l y t h i s p o l i t i c a l s e t t i n g i s r a t h e r n a r r o w l y c o n c e i v e d i n t e r m s , e s s e n t i a l l y , o f t h e p o p u l a r b e h a v i o u r a l model o f p l u r a l i s t i c c o m p e t i t i o n . ' " The model d e — e m p h a s i s e s t h e u n d e r l y i n g h i e r a r c h y o f power. I t f o c u s e s on e x p l i c i t c o n f l i c t and b a r g a i n i n g between a c t o r s , and i g n o r e s t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e v e r y agenda o f what i s n e g o t i a b l e , where c o n f l i c t i s p e r m i t t e d , i s d e t e r m i n e d by one a c t o r ' s i m p l i c i t r e c o g n i t i o n o f t h e p r e e m i n e n c e o r a u t h o r i t y o f a n o t h e r . 1 0 S u c h an argument i s p e r h a p s nowhere more t e l l i n g t h a n i n t h e c o n t e x t o f an i n t e r n a t i o n a l c r i s i s . H e r e t h e s a l i e n c e o f an i s s u e o f n a t i o n a l c o n c e r n e m p h a s i s e s t h e a u t h o r i t y o f t h e n a t i o n a l l e a d e r and n a t i o n a l i n t e r e s t a s he d e f i n e s i t , and de— R o b e r t S. D a h l , Modern P o l i t i c a l A n a l y s i s ( E n g l e w o o d C l i f f s , New J e r s e y : P r e n t i c e H a l l , I n c . , 1 9 6 3 ) . 1 0 F o r a more d e t a i l e d e x p o s i t i o n o f t h i s argument, s e e R a l p h M i l i b a n d , The S t a t e i n C a p i t a l i s t S o c i e t y ( L o n d o n : Q u a r t e t B ooks, 1 9 7 7 ) , 153-157. 10 e m p h a s i s e s t h e s a l i e n c e o f p a r o c h i a l b u r e a u c r a t i c i n t e r e s t s - 1 1 He i s much l e s s c o n s t r a i n e d by c o n f l i c t i n g g o v e r n m e n t a l e x p e c t a t i o n s , much more s o by g o v e r n m e n t a l and p u b l i c c o n s e n s u s on t h e n a t i o n a l i n t e r e s t . Once he has h e l p e d d e f i n e i t , t h e p o l i t i c a l l e a d e r must a l s o d e l i v e r i t i n some measure. T h e r e i s no d o u b t t h a t o r g a n i s a t i o n a l f r i c t i o n impedes t h e e f f e c t i v e s u p p l y o f i n f o r m a t i o n t o t h e d e c i s i o n - m a k e r and t h e e f f e c t i v e t r a n s l a t i o n o f h i s d e c i s i o n s i n t o c o n c r e t e a c t i o n s , b u t p e r h a p s r a t h e r l e s s s o i n c r i s i s t h a n i n o t h e r f o r e i g n p o l i c y s i t u a t i o n s . The i m p o r t a n c e o f t h e c r i s i s i s s u e demands t h e u n u s u a l a t t e n t i o n s o f t o p — l e v e l d e c i s i o n — m a k e r s , w h i c h r e d u c e t h e f r i c t i o n o f t h e i r a c t i o n s and t h e b a c k g r o u n d n o i s e o f t h e i r m e s s a g es. E v i d e n c e i s a b u n d a n t t h a t l e a d e r s i n c r i s i s b y p a s s and s t r e a m l i n e u s u a l b u r e a u c r a t i c c h a n n e l s , and e x e r c i s e u n u s u a l e x e c u t i v e c o n t r o l , e s p e c i a l l y o v e r t h e a c t i o n s o f t h e i r armed f o r c e s . i = A t f i r s t s i g h t S n y d e r and D i e s i n g ' s a p p r o a c h t o c r i s i s , w h i c h c a s t s t h e i n t e r a c t i o n o f s t a t e s a s a k i n d o f b a r g a i n i n g game, seems p r o m i s i n g . I t i s b r o a d e r i n s c o p e , e n c a p s u l a t i n g t h e i n t e r a c t i v e d y n a m i c s o f a c r i s i s , n o t j u s t t h e i n t e r n a l m e c h a n i c s o f a s t a t e ' s f o r e i g n p o l i c y — m a k i n g p r o c e s s . However, i t i s a l s o ± : L T h i s i s e s s e n t i a l l y L a w r e n c e Freedman' s c r i t i c i s m o f A l l i s o n i n " L o g i c , P o l i t i c s and F o r e i g n P o l i c y P r o c e s s e s : A C r i t i q u e o f t h e B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l , " I n t e r n a t i o n a l  A f f a i r s 52:3 ( J u l y , 1 9 7 6 ) , 444. 1 3 See, i n p a r t i c u l a r , t h e s h o r t c a s e — s t u d i e s o f t h e F a l k 1 a n d s / M a l v i n a s and t h e Cuban m i s s i l e c r i s e s w h i c h f o l l o w i n C h a p t e r s 4 and 6 , f o r s u c h e v i d e n c e . 11 more a b s t r a c t , t o t h e p o i n t t h a t much o f r e l e v a n c e t o how t h e game d e v e l o p s i s e x c l u d e d . The game t h u s becomes a d e s c r i p t i v e s h e l l w i t h l i t t l e a n a l y t i c a l c o n t e n t . E a c h s t a t e i s assumed, w i t h some l i m i t e d q u a l i f i c a t i o n s , t o be a r a t i o n a l a c t o r w i t h a s t r a i g h t f o r w a r d and r e l a t i v e l y s t a t i c s e t o f v a l u e s w i t h r e g a r d t o t h e d i s p u t e . 1 3 However, t h e l o g i c a l c o n s t r a i n t o f b a r g a i n i n g — t o show f i r m n e s s e a r l y on i n o r d e r t o a v o i d u n n e c e s s a r y c o n c e s s i o n s — h a s a d o m e s t i c p o l i t i c a l i m p a c t w h i c h a f f e c t s t h e f u r t h e r c o u r s e o f t h e game. Such d o m e s t i c p o l i t i c a l d y n a m i c s may ev e n t r a n s f o r m t h e s t a t e ' s ' v a l u e s ' and t h u s c r e a t e an e n t i r e l y new game. I f a s t a t e s m a n n e e d s t o d e m o n s t r a t e w i l l i n g n e s s t o f i g h t he w i l l need t o make p u b l i c m i l i t a r y p r e p a r a t i o n s and p e r h a p s j u s t i f y t h e s e t o h i s c o n s t i t u e n c y . He w i l l p r o b a b l y do s o i n t e r m s o f t h e n a t i o n ' s r i g h t f u l c a u s e a g a i n s t i t s a d v e r s a r y , i n v o k i n g t h e p o l i t i c a l s a l i e n c e o f t h e i s s u e . The c o n s e q u e n t p u b l i c p e r c e p t i o n o f t h e i s s u e makes i t more p o l i t i c a l l y d i f f i c u l t f o r t h e s t a t e s m a n t o a v o i d t a k i n g f u r t h e r h o s t i l e i n i t i a t i v e s o r t o r e t r e a t f r o m t h o s e a l r e a d y t a k e n . The f o r e i g n p o l i c y v a l u e s p u r s u e d by t h i s s t a t e s m a n a l t e r a s t h e i s s u e i s e s c a l a t e d t o a p u b l i c m a t t e r o f p r i n c i p l e and r e p u t a t i o n . He i s n o t a s i m p l e a c t o r w i t h s i m p l e v a l u e s . P o l i t i c a l l y , he must a c t on b e h a l f o f h i s n a t i o n — s t a t e , i n a c c o r d a n c e — a t l e a s t t o some e x t e n t — w i t h t h e v o l a t i l e w i s h e s o f i t s m a s s — s o c i e t y . In c o n c l u s i o n , w h i l e t a k i n g more s t o c k o f 1 3 G l e n n H. S n y d e r and P a u l D i e s i n g , C o n f l i c t Among N a t i o n s ;  B a r g a i n i n g , D e c i s i o n M a k i n g and Sy s t e m S t r u c t u r e i n I n t e r n a t i o n a l  C r i s e s ( P r i n c e t o n : P r i n c e t o n U n i v e r s i t y P r e s s , 1 977), 183—184. i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c s , S n y d e r and D i e s i n g , l i k e t h e d e c i s i o n -making t h e o r i s t s , n e g l e c t t h e r o l e o f d o m e s t i c p o l i t i c s . I f t h e c r i s i s l i t e r a t u r e d o e s a p o o r j o b o f e x p l a i n i n g c r i s i s e v e n t s (and t h e argument f o r how and why i t d o e s s o i s f u r t h e r d e v e l o p e d i n t h e n e x t c h a p t e r ) , what i s t h e a l t e r n a t i v e ? I d o u b t t h e a d v i s a b i l i t y o f a t t e m p t i n g t o d e v e l o p a d e f i n i t i v e t h e o r y o f a phenomenon o f s u c h c o m p l e x i t y a s c r i s i s . T h i s would u n d o u b t e d l y be v e r y d i f f i c u l t , and a r g u a b l y i m p o s s i b l e . I t would be more p r a c t i c a l and more u s e f u l t o f o c u s on what i s i n t e r e s t i n g and i m p o r t a n t . What i s i m p o r t a n t , f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f u n d e r s t a n d i n g how and why p e a c e and o r d e r b r e a k down i n t h e i n t e r n a t i o n a l s y s t e m , i s t h e p r o c e s s o f e s c a l a t i o n . What i s i n t e r e s t i n g f o r a s t u d e n t o f p o l i t i c s — a n d i m p o r t a n t t o o f o r t u i t o u s l y — i s t h e i n f l u e n c e o f i n t e r n a t i o n a l and d o m e s t i c p o l i t i c s on t h i s p r o c e s s . I f t h i s i s o u r f o c u s , t h e n a n o m o t h e t i c t h e o r y o f c r i s i s i s c e r t a i n l y p r e c l u d e d . F o r t h e p o l i t i c a l c o n d i t i o n s o f c r i s i s e s c a l a t i o n a r e n o t c o n s t a n t . S t a t e s ' p o l i t i c a l s y s t e m s v a r y , and c o n s e q u e n t l y s o do t h e i r r e a c t i o n s t o e a c h o t h e r and t o g i v e n a s p e c t s o f a d i s p u t e . S uch a s p e c t s o f t h e d i s p u t e a l s o v a r y f r o m c r i s i s t o c r i s i s . I s t h e r e a n y t h i n g t o be done, t h e n , beyond t h e i d i o g r a p h i c c a s e -s t u d y ? I b e l i e v e t h e r e i s . The ways c r i s e s v a r y p o l i t i c a l l y t h a t a r e most s i g n i f i c a n t t o e s c a l a t i o n c a n be c h a r a c t e r i s e d i n t h e a b s t r a c t , t h e n a p p l i e d a s a g e n e r a l a n a l y t i c a l t o o l t o t h e s t u d y o f i n d i v i d u a l c a s e s . B e f o r e o u t l i n i n g t h e t e r m s o f o u r c h a r a c t e r i s a t i o n o f t h e p o l i t i c s o f c r i s i s e s c a l a t i o n i n more d e t a i l , we s h o u l d f i r s t e s t a b l i s h a d e f i n i t i o n o f t h e c o n c e p t t h a t i s c o n s i s t e n t i n t u i t i v e l y w i t h o u r common p a r l a n c e u n d e r s t a n d i n g , and c o n d u c i v e t o t h e a n a l y t i c a l t a s k a t hand. The b e n e f i t s o f a n o t i o n o f c r i s i s i n harmony w i t h t h a t u s e d i n e v e r y d a y s p e e c h a r e c l e a r , namely t h e a n a l y t i c a l d i v i d e n d s o f c l a r i t y and e f f e c t i v e i n t e g r a t i o n w i t h o t h e r l i n g u i s t i c c o n c e p t s . The p r e c i s i o n w h i c h seems t o be g a i n e d t h r o u g h a h i g h l y t e c h n i c a l d e f i n i t i o n may p r o v e s p u r i o u s a s i t m i x e s awkwardly and m i s l e a d i n g l y w i t h t h e o r d i n a r y l a n g u a g e one must t o some e x t e n t u s e i n d i s c u s s i n g i t . Common p a r l a n c e s h o u l d be t h e m u t u a l l y c o m p r e h e n s i b l e s t a r t i n g -p o i n t and e v a l u a t i v e r e f e r e n c e — p o i n t f o r a more r i g o r o u s and a n a l y t i c a l l y u s e f u l c o n c e p t . A c r i s i s , a s we g e n e r a l l y u n d e r s t a n d i t , i s a t r a u m a t i c c o u r s e o f e v e n t s . I t s most d i s t i n g u i s h i n g f e a t u r e s a r e i t s a b n o r m a l i t y o r e x t r a o r d i n a r i n e s s , and i t s t h r e a t e n i n g q u a l i t y , t h e s e n s e t h a t some t h i n g o r t h i n g s h i g h l y v a l u e d o r a t l e a s t w e l l - e s t a b l i s h e d , a r e e n d a n g e r e d . E x t r a o r d i n a r y a c t i o n s must be t a k e n t o p r e s e r v e them. C r i s i s i s an i n s t r u m e n t a l c o n c e p t . The s t a t u s o f a s e r i e s o f e v e n t s a s c r i s i s d e p ends on o n e ' s p e r s p e c t i v e : f o r what o r whom a r e t h e y a c r i s i s ? Any s u b s t a n t i v e c o n s i d e r a t i o n o f t h e c o n c e p t t h u s r e q u i r e s c a r e f u l s p e c i f i c a t i o n o f what k i n d o f m a t t e r i s a t s t a k e , i n whose e s t i m a t i o n , and i n what c a p a c i t y . T h i s i s b e s t i l l u s t r a t e d by an e x t r e m e example whereby an e v e n t c an c o n s t i t u t e a c r i s i s f o r an i n d i v i d u a l . 14 d e p e n d i n g on t h e c o n t e x t i n w h i c h he c o n s i d e r s i t . H i s Sunday s o c c e r team c o n c e d i n g t h e o n l y g o a l w i t h a few m i n u t e s t o go p o s e s a m a j o r t h r e a t t o h i s h o pes, and p e r h a p s t o h i s e x p e c t a t i o n s o f a c h i e v i n g v i c t o r y . From t h e p e r s p e c t i v e o f t h e s o c c e r p l a y e r i t c o n s t i t u t e s a c r i s i s . I t i s u n l i k e l y , however, t h a t t h i s c o n s t i t u t e s a c r i s i s t o him more g e n e r a l l y , a s an i n d i v i d u a l , s i n c e i t p r o b a b l y d o e s n o t s e r i o u s l y t h r e a t e n h i s l i f e o r w e l l - b e i n g . F o r a c r i s i s t o be u n d e r s t o o d i t must be a c r i s i s o f o r f o r s o m e t h i n g o r someone, w h e t h e r t h a t be t h e p l a n e t , o r t h e f l y , a s i t s compound ey e p i c k s o u t t h e a p p r o a c h o f t h e d r e a d e d s w a t t e r . In t h e f i e l d o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s , t h e p o i n t o f w i d e s t c o n s e n s u s a b o u t c r i s i s i s t h a t i t c o n s t i t u t e s some k i n d o f p h a s e between p e a c e and war. A l t h o u g h i t i s a n e c e s s a r y p r e l u d e t o war i t may c u l m i n a t e i n a r e t u r n t o p e a c e f u l r e l a t i o n s ; t h a t i s , c r i s i s i s a n e c e s s a r y b u t n o t a s u f f i c i e n t c o n d i t i o n o f mass armed v i o l e n c e . The c l a i m o f c r i s i s t o be a n e c e s s a r y c o n d i t i o n o f war i s n o t a c l a i m made by a l l i n t h e l i t e r a t u r e , n o r one w h i c h i s g i v e n much j u s t i f i c a t i o n . S u c h j u s t i f i c a t i o n i s u s e f u l , i f o n l y i n t h a t i t l e a d s us t o c l a r i f y o u r c o n c e p t i o n o f war, upon w h i c h , i t w i l l become c l e a r , o u r c o n c e p t i o n o f c r i s i s must p i v o t . The p o l i t i c a l q u a l i t y o f war must be e m p h a s i s e d . I t i s a c l a s h o f arms between p o l i t i c a l e n t i t i e s c a l l e d n a t i o n s t a t e s . The u n e x p e c t e d c l a s h o f n a t i o n a l armed f o r c e s d o e s n o t c o n s t i t u t e a war u n t i l t h i s i s a t l e a s t " r u b b e r stamped' by t h e p o l i t i c a l 1 5 a u t h o r i t i e s . T hus a war, p r o p e r l y s p e a k i n g , c a n n o t be e n t e r e d i n t o u n c o n s c i o u s l y by i t s p r i n c i p a l a c t o r s . A t l e a s t one o f t h e s t a t e s m e n must p e r c e i v e , i f o n l y m o m e n t a r i l y , a s t r o n g l i k e l i h o o d o f war b e f o r e i t commences. T h i s i s c l e a r l y n o t t o deny t h a t i n u n u s u a l c i r c u m s t a n c e s t h e c r i s i s may be r e d u c e d , f o r a n a l y t i c a l p u r p o s e s , t o n o t h i n g , b u t , l o g i c a l l y , i f war i s s o c o n c e i v e d i n t e r m s o f t h e a c t i o n s o f s t a t e s and c r i s i s i n t e r m s o f t h e p e r c e p t i o n o f t h e imminence o f w a r l i k e a c t i o n s , t h e n any war must be p r e c e d e d by a c r i s i s o f s o r t s . T h i s i d e a o f c r i s i s a s p e a c e t i m e ' s c l e a r i n g - h o u s e f o r war may be d i f f i c u l t t o g r a s p . S u p e r f i c i a l l y i t seems c o n t r a d i c t o r y : a n e c e s s a r y phase between p e a c e and war, b u t one from w h i c h war d o e s n o t n e c e s s a r i l y r e s u l t . I t s s e n s e m i g h t be c l a r i f i e d by an a n a l o g y . A s s u m i n g f o r a moment t h a t an i n d i v i d u a l were e n t i r e l y s a f e f r o m a c c i d e n t a l o r v i o l e n t i n j u r y , i l l n e s s — o f some k i n d — becomes t h e n e c e s s a r y p r e l u d e t o h i s d e a t h , even t h o u g h he p r o b a b l y e n d u r e s r e p e a t e d and v a r i o u s i l l n e s s e s a f t e r w h i c h he s i m p l y r e t u r n s t o normal h e a l t h . I t i s a d i s t i n c t i v e e p i s o d e i n a l i f e w i t h a d i s t i n c t i v e r e l a t i o n s h i p t o d e a t h , b u t n o t a d e t e r m i n i s t i c one. Our c o n c e r n i s s o l e l y w i t h s e c u r i t y c r i s e s , where s e c u r i t y i s t o be u n d e r s t o o d i n i t s n a r r o w s e n s e o f p r o t e c t i o n f r o m e x t e r n a l m i l i t a r y v i o l e n c e , o r p r o t e c t i o n o f o t h e r n a t i o n a l i n t e r e s t s t h r o u g h a t l e a s t p o t e n t i a l l y v i o l e n t means, on a n a t i o n a l s c a l e . We e x c l u d e e n v i r o n m e n t a l o r e c o n o m i c t h r e a t s t o a s t a t e where t h e s e a r e n o t s u s c e p t i b l e t o any m i l i t a r y o r 16 s t r a t e g i c remedy. P u t i n more i n t e r n a t i o n a l t e r m s , we e x c l u d e c o n f l i c t s t h a t i n v o l v e no s i g n i f i c a n t p o s s i b i l i t y o f a mass r e s o r t t o a r m s . 1 4 To s h i f t t h e f o c u s somewhat away f r o m t h e f o r e i g n p o l i c y p e r s p e c t i v e , Hermann's t e r m " p o l i t i c o — m i 1 i t a r y c r i s i s " has i t s m e r i t s . T h i s i m p l i e s a d i s p u t e between t h e p r i n c i p a l p o l i t i c a l e n t i t i e s — n a t i o n s t a t e s — w h i c h c a r r i e s t h e p o s s i b i l i t y o f a r e s o r t t o m i l i t a r y v i o l e n c e . T h a t t h e s t u d y o f t h i s c a t e g o r y o f e v e n t s i s w o r t h w h i l e i s h a r d l y i n d o u b t . A n o t h e r q u e s t i o n i s w h e t h e r i t makes s e n s e t o i n c l u d e i t a s a s u b s e t w i t h i n a much b r o a d e r c o n c e p t i o n o f c r i s i s . M c C l e l l a n d a r g u e s t h a t i t d o e s , on t h e b a s i s - o f h i s p e r c e p t i o n o f g r o w i n g i n t e r d e p e n d e n c e and t h e i n c r e a s i n g i m p o r t a n c e o f n o n — m i l i t a r y t h r e a t s . 1 3 However, t h e r e s p o n s e o f s t a t e s t o a m i l i t a r y t h r e a t ( o r one w i t h m i l i t a r y i m p l i c a t i o n s ) i s s o d i s t i n c t i v e , a s i s t h e k i n d o f i n t e r a c t i o n i t e n g e n d e r s , as t o make i t a t b e s t c o u n t e r p r o d u c t i v e , a t w o r s t n o n s e n s i c a l , t o lump i t t o g e t h e r w i t h o t h e r phenomena, w h i c h on a v e r y a b s t r a c t l e v e l a r e r a t h e r s i m i l a r . Two d i s t i n g u i s h i n g and c r i t i c a l f e a t u r e s o f t h e p o l i t i c o — m i 1 i t a r y c r i s i s i l l u s t r a t e t h i s p o i n t . N o t e t h a t t h e p h r a s e 'mass r e s o r t t o arms' u s e s t h e word 'mass' s y m b o l i c a l l y r a t h e r t h a n l i t e r a l l y . T h i s c a r r i e s t h e s e n s e o f war a s t h e a t l e a s t n o m i n a l a c t i o n s o f t h e m u l t i t u d e t h a t c o m p r i s e s t h e s t a t e . The t e s t o f w h e t h e r an e v e n t c o n s t i t u t e s a 'mass r e s o r t t o arms' i s n o t q u a n t i t a t i v e b u t q u a l i t a t i v e . Does t h e e v e n t b e g i n a p r o c e s s t h a t i m p l i c i t l y (and p o t e n t i a l l y e x p l i c i t l y ) e n g a g e s t h e mass p u b l i c i n armed s t r u g g l e ? 1 = 5 C h a r l e s A. M c C l e l l a n d , "The A n t i c i p a t i o n o f I n t e r n a t i o n a l C r i s e s : P r o s p e c t s f o r T h e o r y and R e s e a r c h , " I n t e r n a t i o n a l S t u d i e s  Q u a r t e r l y 21:1 ( March, 1 9 7 7 ) , 15-38. 17 T h e s e a r i s e f r o m t h e p e c u l i a r e x i g e n c i e s o f a b u r g e o n i n g m i l i t a r y c o n f l i c t . F i r s t i s t h e need f o r a t l e a s t some d e g r e e o f p o l i t i c a l as w e l l a s m i l i t a r y m o b i l i s a t i o n , t h e p r e p a r a t i o n o f t h e p o p u l a t i o n f o r t h e s t r i c t u r e s and dilemmas o f war. T h i s i n v o l v e s a p r o c e s s o f l e g i t i m i s a t i o n t h r o u g h a p p e a l s t o n a t i o n a l i s m and x e n o p h o b i c d e f i n i t i o n and c o n d e m n a t i o n o f an e x t e r n a l f o e . S e c o n d i s t h e a t t e n u a t i o n o f n o r m a l i n t e r — s t a t e c o m m u n i c a t i o n . On t h e p l a n e o f i n t e r a c t i o n s o m e t h i n g v e r y d i s t i n c t i v e a l s o happens, a r i s i n g f r o m t h e u n u s u a l l y a c u t e l e v e l s o f c o n f l i c t and h o s t i l i t y between t h e p r o t a g o n i s t s . The s t a t e s draw away f r o m e a c h o t h e r , s e v e r i n g n o r m a l l i n e s o f d i p l o m a t i c c o n t a c t . C o m m u n i c a t i o n becomes more d e p e r s o n a l i s e d and s y m b o l i c . I n t e n t and r e s o l v e a r e c o n v e y e d by a c t i o n s r a t h e r t h a n words a s v e r b a l c o m m u n i c a t i o n becomes i n c r e a s i n g l y i n d i r e c t — v i a n e g o t i a t i n g i n t e r m e d i a r i e s — o r c e a s e s a l t o g e t h e r . T h e s e f e a t u r e s o f p o l i t i c o — m i l i t a r y c r i s e s a r e a b s e n t f r o m o t h e r s p e c i e s , e x c e p t i n a most t e n u o u s , m e t a p h o r i c a l s e n s e , and t h e y make a p o w e r f u l c a s e f o r t r e a t i n g t h i s s p e c i e s a s a d i s t i n c t i v e phenomenon and a s e p a r a t e c o n c e p t . And s o t o a d e f i n i t i o n . F o r o u r p u r p o s e s an i n t e r n a t i o n a l c r i s i s i s a s h a r p l y i n c r e a s e d l i k e l i h o o d o f war p e r c e i v e d by one o r more p a r t i e s t o a d i s p u t e , where one o r more o f t h e s e s t a t e s p e r c e i v e a s u r p r i s i n g t h r e a t t o i m p o r t a n t n a t i o n a l i n t e r e s t s and u n u s u a l l y s h o r t r e s p o n s e t i m e . The d e f i n i t i o n owes much t o S n y d e r and D i e s i n g , 1 * Hermann, O.R. H o l s t i , * - 7 - L e b o w i B and o t h e r s , S n y d e r and D i e s i n g , o p . c i t . , 6 . 18 b u t I have a d a p t e d t h e i r s t i p u l a t i o n s w i t h common p a r l a n c e and o u r a n a l y t i c a l c o n c e r n s i n mind. The ' l i k e l i h o o d o f war' i s s t a n d a r d f a r e and t h e r a t i o n a l e f o r i t s i n c l u s i o n and c e n t r a l i t y i s p r o v i d e d a b o v e . A m i n o r d e p a r t u r e i s t h e s u b s t i t u t i o n o f ' l i k e l i h o o d ' f o r ' p r o b a b i l i t y . ' T h i s h e l p s s t r e s s t h a t no p r e c i s e n u m e r i c a l v a l u e i s , o r c a n a t t h i s s t a g e , be a t t a c h e d t o t h e c h a n c e s o f war. What we c a n s a y i s t h a t t h e c h a n c e s o f war c a n r e a s o n a b l y be assumed t o be h i g h e r t h a n u s u a l . The v a g a r i e s o f t h e p o s s i b l e i n f l u e n c e s on a c t i o n and t h e i n h e r e n t u n p r e d i c t a b i l i t y o f human b e i n g s , p r e c l u d e us f r o m e s t a b l i s h i n g r e l i a b l e c r i t e r i a f o r t h e c a r d i n a l measurement o f p r o b a b i l i t y . The m o d i f i e r ' s h a r p l y i n c r e a s e d , ' on t h e o t h e r hand, i s an i n n o v a t i o n . T h i s i m p l i e s a s t e p — l e v e l c h a n g e i n t h e p a t t e r n o f i n t e r — s t a t e r e l a t i o n s . C r i s e s a r e , t y p i c a l l y , q u i t e sudden t r a n s f o r m a t i o n s o f t h e more p e a c e f u l ' b u s i n e s s a s u s u a l . They f o r m a d i s t i n c t p h a s e o f i n t e n s e , h o s t i l e i n t e r a c t i o n , i n w h i c h s t a t e s work h a r d t o r e s o l v e t h e d i s p u t e — a s f a r as p o s s i b l e — i n t h e i r f a v o u r . I n d i c a t o r s o f t h i s p e r c e p t i o n i n c l u d e p a r t i c i p a n t s ' r e t r o s p e c t i v e a c c o u n t s and most r e l i a b l e , t h e i r c o n s i s t e n t b e h a v i o u r : s t r a t e g i c p r e p a r a t i o n s made i n c a s e o f war. The r e l i a n c e on p e r c e p t i o n s h e r e i s a p p r o p r i a t e b e c a u s e t h e y p r o v i d e a good i n d i c a t i o n o f t h e s u b s t a n t i v e e x i s t e n c e o f a g r e a t 1 7 Q l e R. H o l s t i , C r i s i s , E s c a l a t i o n , War ( M o n t r e a l : M c G i l l U n i v e r s i t y P r e s s , 1 7 7 2 ) , 9. 1 S Lebow, o p . c i t . , 10-12. 1 9 l i k e l i h o o d o f war. I t i s s u f f i c i e n t f o r one o f t h e s t a t e s ' l e a d e r s t o p e r c e i v e t h i s d a n g e r o f war, s i n c e t h e i r c o n s e q u e n t a c t i o n s a r e l i k e l y t o p r o v o k e a r e a c t i o n i n j u r i o u s t o p e a c e f u l r e l a t i o n s . D e c i s i o n - m a k e r s a r e s u f f i c i e n t l y u n p r e d i c t a b l e t h a t no c o n c r e t e i m pediment t o t h e i r r e a c t i n g t h r e a t e n i n g l y , s u c h a s i n o r d i n a t e weakness, c a n o b v i a t e a s i g n i f i c a n t i n c r e a s e i n t h e p r o b a b i l i t y o f war. The d e f i n i t i o n assumes t h e e x i s t e n c e o f a ' d i s p u t e ' o f some k i n d , however c o n c r e t e o r e p h e m e r a l . The v a g u e n e s s o r f l e x i b i l i t y o f t h e term i s a p p r o p r i a t e . The p o s s i b l e s o u r c e s o f a c r i s i s — p r o v o k i n g d i s p u t e a r e t o o v a r i o u s t o be embodied i n a g e n e r a l d e f i n i t i o n . S u c h s o u r c e s m i g h t be e x t e r n a l , s u c h a s t e r r i t o r i a l f r i c t i o n , o r i n t e r n a l , s u c h a s s u p p o r t — b o l s t e r i n g f o r e i g n a d v e n t u r i s m . The more d e c i s i o n — m a k i n g o r i e n t a t e d component o f t h e d e f i n i t i o n hangs on a t l e a s t one o f t h e s t a t e s p e r c e i v i n g t h r e a t , s u r p r i s e and t i m e r e s t r i c t i o n , assumed t o go hand i n hand w i t h t h e l i k e l i h o o d o f war. N o t e t h a t t h e r e i s no l o g i c a l c o n n e c t i o n between t h e i n t e r - r e l a t i o n a l and d e c i s i o n — m a k i n g c omponents. H y p o t h e t i c a l l y , one m i g h t have two s t a t e s whose l e a d e r s a r e d e l i g h t e d a t t h e o p p o r t u n i t y t o go t o war and a r e so c o n f i d e n t o f v i c t o r y t h a t n e i t h e r p e r c e i v e s any d a n g e r t o t h e i n t e r e s t s o f t h e i r s t a t e s . S u ch a s c e n a r i o i s p o s s i b l e b u t i n c o n t e m p o r a r y i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s a t l e a s t , t o o u n l i k e l y t o be w o r t h y o f c o n s i d e r a t i o n . We can make a f a i r l y r e l i a b l e g e n e r a l i s a t i o n on t h e b a s i s o f h i s t o r i c a l e x p e r i e n c e and common s e n s e , t h a t a t 20 l e a s t one o f t h e s t a t e s ' a c t o r s w i l l e x p e r i e n c e t h e t h r e a t and t h e p r e s s u r e s o f t h e shadow o f war. We r e t a i n t h e e l e m e n t o f s u r p r i s e , p o p u l a r amongst d e c i s i o n -making a n a l y s t s o f t h e 1960's and 70's b u t l a t e l y f a l l e n i n t o d i s r e p u t e . The c o n d i t i o n s o f t h r e a t and t i m e — r e s t r i c t i o n a r e a l m o s t c e r t a i n t o r e q u i r e t h e c o n d i t i o n o f s u r p r i s e , f o r a t l e a s t one o f t h e p r o t a g o n i s t s t a t e s . I f t h e s i t u a t i o n were h i g h l y f o r e s e e a b l e , why would s t e p s n o t have been t a k e n t o d e a l w i t h i t o u t s i d e a h a s t e — i n d u c i n g p e r i o d o f i n t e n s e a c t i v i t y ? S u c h s h a r p c h a n g e s i n t h e c o n d u c t o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s r e s u l t f r o m some e x t r a o r d i n a r y a c t i o n , a c t u a l o r i mminent, w h i c h a l t e r s o r t h r e a t e n s t o a l t e r t h e power r e l a t i o n s h i p v i s - a - v i s a d i s p u t e d i n t e r e s t . I f s u c h an a c t i o n were p r e d i c t a b l e by t h e a d v e r s a r y y e t s t i l l o f t h i s e x t r a o r d i n a r y n a t u r e , t h e o n s e t o f t h e c r i s i s would s i m p l y have been e a r l i e r , a t t h e p o i n t a t w h i c h t h e a d v e r s a r y p e r c e i v e d t h i s a c t i o n l i k e l y . I t i s n o t w i t h o u t good r e a s o n t h a t s u r p r i s e h a s l o n g been a p o p u l a r a t t r i b u t e t o i d e n t i f y w i t h c r i s i s . Y e t s u r p r i s i n g l y , Hermann h i m s e l f u n c e r e m o n i o u s l y d r o p p e d s u r p r i s e f r o m h i s d e f i n i t i o n ( s e e a b o v e ) , a p p a r e n t l y on t h e a d v i c e o f M i c h a e l B r e c h e r , who r e g a r d s i t as i n s i g n i f i c a n t and d i f f i c u l t t o o p e r a t i o n a l i s e . 1 ' The f a c t o r o f s u r p r i s e i s a l s o c o n s p i c u o u s by i t s a b s e n c e i n t h e d e f i n i t i o n f a v o u r e d by L e b o w . 2 0 Why B r e c h e r and o t h e r s r e g a r d s u r p r i s e a s ^ M i c h a e l B r e c h e r , "Toward a T h e o r y o f I n t e r n a t i o n a l C r i s i s B e h a v i o u r , ' I n t e r n a t i o n a l S t u d i e s Q u a r t e r l y 21:1 (March 1 9 7 7 ) , 42-44. 2 0 Lebow, o p . c i t . , 10-12. i n s i g n i f i c a n t i s u n c l e a r , u n l e s s i t i s b e c a u s e i t i s d i f f i c u l t t o o p e r a t i o n a l i s e . The e l e m e n t o f s u r p r i s e i s h i g h l y s i g n i f i c a n t t o t h e p r o b l e m o f t i m e p r e s s u r e i n c r i s i s , and g e n e r a l l y h e l p s us draw a more v i v i d p i c t u r e o f t h e u n u s u a l t h o u g h p e r e n n i a l e v e n t s c h a r a c t e r i s t i c o f c r i s e s . O p e r a t i o n a l i s a t i o n i s h a r d l y an i s s u e . S u r p r i s e i s i m p o r t a n t , p r i n c i p a l l y , i n h e l p i n g t o e x p l a i n t h e p r e s e n c e o f t i m e c o n s t r a i n t s . The l a t t e r has some f a i r l y s t r a i g h t f o r w a r d b e h a v i o u r a l i n d i c a t o r s , s u c h a s : i n c r e a s e d i n f o r m a t i o n s e a r c h , h o l d i n g o v e r o f o t h e r b u s i n e s s , t h e p a s s i n g o v e r o f t h e u s u a l d e c i s i o n — m a k i n g c h a n n e l s , and t h e c r e a t i o n o f ad hoc d e c i s i o n - m a k i n g g r o u p s . The t h r e a t i s c o u c h e d i n t e r m s o f ' i m p o r t a n t n a t i o n a l i n t e r e s t s . ' T h i s r e q u i r e s some e x p l a n a t i o n and j u s t i f i c a t i o n . No measure o f i m p o r t a n c e i s more r e l i a b l e t h a n a s t r o n g " p e r c e i v e d l i k e l i h o o d o f war' and i t s b e h a v i o u r a l i n d i c a t o r s . T h i s i s t h e t e s t o f i m p o r t a n c e c o n s i s t e n t w i t h t h e main t h r u s t o f t h e d e f i n i t i o n , d e s c r i b i n g a p h a s e between p e a c e and war. The s u b s t i t u t i o n o f ' n a t i o n a l i n t e r e s t s ' f o r Hermann's " b a s i c v a l u e s " i s s i g n i f i c a n t . By c o u c h i n g t h e d e c i s i o n — m a k e r ' s c o n c e r n s i n t h e s e t e r m s we i d e n t i f y t h e n a t u r e o f h i s s i t u a t i o n more a c c u r a t e l y . The word ' b a s i c ' d o e s n o t a d d r e s s t h e p r o b l e m o f whose c o n c e r n s a r e a t i s s u e . As r e p r e s e n t a t i v e o f t h e s t a t e t h e d e c i s i o n — m a k e r must d e f i n e t h e s i t u a t i o n i n t e r m s o f t h e n a t i o n a l i n t e r e s t o r r a t h e r what seems l i k e l y t o be t h e common p e r c e p t i o n o f t h e n a t i o n a l i n t e r e s t . I t i s t h e p o t e n t i a l t h r e a t t o h i m s e l f i n t h e r o l e o f s t a t e s m a n o f s u c h a t h r e a t t o t h e n a t i o n a l i n t e r e s t , t h a t f o r c e s him t o a c t , and i n f l u e n c e s t h e k i n d o f a c t i o n s he t a k e s . A l s o t h e word ' v a l u e ' s u g g e s t s an e n d u r i n g good, s o m e t h i n g more s u b s t a n t i a l and t i m e l e s s t h a n mere c o n t i n g e n t p r e f e r e n c e s . The f o c u s on v a l u e i s m i s l e a d i n g , s u g g e s t i n g t h a t t h e s t a t e s m a n ' s c r i t e r i a o f a c t i o n a r e more c o n s t a n t t h a n i s r e a l l y t h e c a s e . V a l u e s p r o v i d e t h e a b s t r a c t c o n t e x t o f any i n t e r p r e t a t i o n o f t h e more c o n c r e t e i n t e r e s t . The l a t t e r i d e n t i f i e s how r e l a t i v e l y g e n e r a l and c o n s t a n t v a l u e s a p p l y t o p a r t i c u l a r and v a r i a b l e c i r c u m s t a n c e s . F o r example, t h e v a l u e o f s e l f — d e t e r m i n a t i o n i s a r e l a t i v e c o n s t a n t i n t h e B r i t i s h p o l i t i c a l c o n s c i o u s n e s s , b u t has a p p l i e d d i f f e r e n t l y t o d i f f e r e n t s i t u a t i o n s , d e p e n d i n g on p r u d e n t i a l c o n s i d e r a t i o n s o r t h e need t o t r a d e t h e v a l u e o f f a g a i n s t o t h e r s . In 19B2 s e l f — d e t e r m i n a t i o n , i n c o n j u n c t i o n w i t h t h e v a l u e o f m a i n t a i n i n g t h e r e s p e c t i v e r e p u t a t i o n s o f n a t i o n and g o v e r n m e n t , t r a n s l a t e d i n t o a n a t i o n a l i n t e r e s t i n s a v i n g t h e F a l k l a n d e r s f r o m t h e unwanted s u z e r a i n t y o f A r g e n t i n a . . On t h e o t h e r hand, t h e v a l u e has s o f a r f a i l e d t o t r a n s l a t e i n t o a n a t i o n a l i n t e r e s t i n s a v i n g t h e Hong Kong C h i n e s e f r o m t h e unwanted s u z e r a i n t y o f M a i n l a n d C h i n a . Some c i r c u m s t a n c e s p r o b a b l y c o n t r i b u t i n g t o t h i s a r e t h e g r e a t e r power o f C h i n a compared t o A r g e n t i n a , an a r g u a b l y g r e a t e r B r i t i s h i d e n t i f i c a t i o n w i t h t h e w h i t e A n g l o - S a x o n s o f t h e F a l k l a n d s t h a n w i t h t h e A s i a n s o f Hong Kong, and t h e v a l u e o f h o n o u r i n g t r e a t i e s s u c h as t h e p r e — e x i s t i n g agreement t o c e d e t h e i s l a n d t o C h i n a . By f o c u s i n g on t h e n a t i o n a l i n t e r e s t , a s i t r e l a t e s t o t h e m o t i v a t i o n s o f t h e 23 d e c i s i o n - m a k e r i n h i s p u b l i c r o l e o r o f f i c e , o u r a t t e n t i o n i s drawn t o an i m p o r t a n t and dynamic d i m e n s i o n o f c r i s i s . The d e c i s i o n — m a k e r ' s p e r c e p t i o n o f t h e commonly a c c e p t e d n a t i o n a l i n t e r e s t c o n s t r a i n s h i s a c t i o n s and t h e s e a c t i o n s i n t u r n c a n a l t e r t h e p u b l i c and t h u s h i s own p e r c e p t i o n o f t h e n a t i o n a l i n t e r e s t . F o r s u c h a c t i o n s h e l p s h a p e t h e p o l i t i c a l c i r c u m s t a n c e s t o w h i c h v a l u e s a r e i n t e r p r e t a t i v e l y a p p l i e d . a i F i n a l l y , t h e d e f i n i t i o n p o s i t s " u n u s u a l l y s h o r t r e s p o n s e t i m e . ' * U n u s u a l n e s s ' p r o v i d e s t h e key t o t h e b e h a v i o u r a l i n d i c a t o r h e r e . When p o l i t i c a l l e a d e r s t a k e e x t r a o r d i n a r y i n s t i t u t i o n a l m e a sures t o e x p e d i t e c o n s i d e r a t i o n o f t h e f o r e i g n p o l i c y p r o b l e m , t i m e i s c l e a r l y s h o r t enough, a t l e a s t , t o a f f e c t d e c i s i o n — m a k i n g o r g a n i s a t i o n . S u ch m e a s u r e s i n c l u d e t e m p o r a r i l y d r o p p i n g o t h e r b u s i n e s s , b y p a s s i n g m i d d l e — l e v e l b u r e a u c r a c y , and f o r m i n g ad hoc d e c i s i o n — m a k i n g g r o u p s . They a r e t h e l i t m u s t e s t o f s i g n i f i c a n t l y s h o r t r e s p o n s e t i m e . Time, a s H o l s t i n o t e s , i s r e l a t i v e ; t h a t i s , r e l a t i v e t o p r o b l e m c o m p l e x i t y and d e c i s i o n — m a k i n g e f f i c i e n c y . 2 2 T h i s t r u i s m d o e s n o t , however, c o n s t i t u t e a c a s e f o r s u b s t i t u t i o n , e s p e c i a l l y s i n c e a b e t t e r a l t e r n a t i v e d o e s n o t a p p e a r t o be r e a d i l y a v a i l a b l e . B r e c h e r a s s e r t s t h a t " f i n i t e t i m e ' p r o v i d e s a more 3 1 C o n s i d e r S n y d e r and D i e s i n g ' s game c o n c e p t i o n o f c r i s i s f o r e i g n — p o l i c y . The s u b s t i t u t i o n o f ' i n t e r e s t s ' f o r ' v a l u e s ' would b e t t e r d e s c r i b e s t a t e s ' p a r t i c u l a r outcome r a n k i n g s o f a p a r t i c u l a r d i s p u t e . T h i s would r e s o l v e some o f t h e p r o b l e m s o f t h e i r a p p r o a c h , d e s c r i b e d on pp. 11—12 o f t h i s c h a p t e r . The u s e o f ' v a l u e s ' m i s l e a d s by s u g g e s t i n g a c o n s t a n c y t h a t t h e o p e r a t i o n a l c o n c e r n s o f a p a r t y t o c r i s i s s i m p l y do n o t h a ve. 3 3 H o l s t i , C r i s i s . E s c a l a t i o n , War, o p . c i t . , 14. p r e c i s e t e r m . 2 3 T h i s i s a q u i t e i n c r e d i b l e c l a i m . He r e p l a c e s a t e r m , d i f f i c u l t t o q u a n t i f y and r e l a t i v e t o o t h e r f a c t o r s , w i t h one t h a t p r o v i d e s no l e s s t h a n an a l 1 — i n c l u s i v e u m b r e l l a f o r any d e c i s i o n — m a k i n g e x p e r i e n c e any t i m e anywhere. When has a d e c i s i o n — m a k e r e v e r f e l t he had i n f i n i t e t i m e t o make a d e c i s i o n ? ' S h o r t ' a t l e a s t s p e a k s t o t h e q u a l i t y o f t h e d e c i s i o n — m a k e r ' s e x p e r i e n c e and, t i e d t o i t s r e l a t i v e l y c o n c r e t e i n s t i t u t i o n a l s t a t u s a s ' u n u s u a l , ' has some o p e r a t i o n a l p r e c i s i o n . 3 * * Two f u r t h e r p o i n t s s h o u l d be c l a r i f i e d w i t h r e s p e c t t o t h i s d e f i n i t i o n . F i r s t , t h e w o r d i n g c l e a r l y i m p l i e s t h e p e r s o n i f i c a t i o n o f t h e s t a t e . The s t a t e i s t r e a t e d a s a n o t i o n a l p e r s o n , w h i c h p e r c e i v e s i t s c i r c u m s t a n c e s and p o n d e r s i t s a p p r o p r i a t e a c t i o n s . T h i s may seem an odd a p p r o a c h t o a c o n c e p t t h a t has l o n g been t h e domain o f d e c i s i o n — m a k i n g t h e o r y , w i t h i t s e m p h a s i s on how r e a l l i v e human a c t o r s o p e r a t e i n a b u r e a u c r a t i c s e t t i n g u n d e r i n t e n s e s t r e s s . I n d e e d , t o p — l e v e l d e c i s i o n — m a k e r s ' p e r c e p t i o n s c o u l d be s u b s t i t u t e d f o r s t a t e s ' p e r c e p t i o n s , and i f an e m p i r i c a l c l a r i f i c a t i o n i s r e q u i r e d , t h e r e you have i t . The us e o f t h e p e r s o n i f i e d s t a t e , however, i s a d e l i b e r a t e a t t e m p t t o move away f r o m t h e u s u a l f o c u s o f d e c i s i o n — m a k i n g t h e o r y , and t o c o n s i d e r t h e s e e x i s t e n t i a l i n d i v i d u a l s i n t h e c o n t e x t o f what i s an a b s t r a c t r o l e . They do a c t on b e h a l f o f t h e s t a t e , i n t h e i r own p e r c e p t i o n a s w e l l a s t h e g e n e r a l p u b l i c ' s , and t h i s has a 3 3 B r e c h e r , o p . c i t . , 14. 3"* A l s o I have no o b j e c t i o n s t o O l e R. H o l s t i ' s " r e s t r i c t e d t i m e " f o r w h i c h i n d i c a t o r s m i g h t be f o u n d t o f i t t h e c o n c e p t i n a s i m i l a r way. See C r i s i s . E s c a l a t i o n . War, o p . c i t . , 9 . p r o f o u n d e f f e c t on t h e i r o b j e c t i v e s , t h e i r e t h i c a l c r i t e r i a o f a c t i o n , i n s h o r t , on t h e i r whole r a n g e o f b e h a v i o u r . T h i s i s an i m p o r t a n t p o i n t made many t i m e s i n t h e p a s t , o r assumed a s an a n a l y t i c a l p r i n c i p l e , by more t r a d i t i o n a l i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s s c h o l a r s , 3 3 b u t has n o t been p o p u l a r w i t h d e c i s i o n — m a k i n g t h e o r i s t s . The r o l e o f t h e n o t i o n a l p e r s o n o f t h e s t a t e i s an e m p i r i c a l l y i m p o r t a n t d i m e n s i o n o f t h e d e c i s i o n — m a k e r ' s s i t u a t i o n , and one w h i c h c o n t r i b u t e s e n o r m o u s l y t o e x p l a i n i n g t h e p r o c e s s o f c r i s i s e s c a l a t i o n . 3 * * S e c o n d , t h e p r e c i s e t e m p o r a l b o u n d a r i e s o f t h e c o n c e p t o f c r i s i s s h o u l d be c l a r i f i e d . I t i s t e m p t i n g , w i t h t h e g i f t o f h i n d s i g h t , t o i d e n t i f y some p o i n t i n a d i s p u t e w h i c h seems ' o b j e c t i v e l y ' t o have begun e s c a l a t i n g a c o n f l i c t t o w a r d s war. To u s e t h e example o f t h e 1982 F a l k 1 a n d s / M a l v i n a s c r i s i s , one m i g h t a r g u e t h a t A r g e n t i n i a n s c r a p m e r c h a n t s s p a r k e d a war— t h r e a t e n i n g c r i s i s between B r i t a i n and A r g e n t i n a when t h e y r a i s e d t h e . f l a g on t h e t i n y i s l a n d o f S o u t h G e o r g i a . The e v i d e n c e s u g g e s t s , however, t h a t t h e B r i t i s h d i d n o t p e r c e i v e a m i l i t a r y e s c a l a t i o n l i k e l y u n t i l i n t e l l i g e n c e o f t h e A r g e n t i n e i n v a s i o n — a t t h a t p o i n t o n l y h o u r s away. The A r g e n t i n i a n s , on t h e o t h e r 3 3 F o r an e x c e l l e n t d i s c u s s i o n o f t h i s s e e Edward H a l l e t t C a r r , The Twenty Y e a r s ' C r i s i s ; An I n t r o d u c t i o n t o t h e S t u d y o f  I n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s (New Y o r k : H a r p e r and Row, 1 9 6 4 ) , e s p e c i a l l y 194-203. 3 A The c a r d i n a l e r r o r o f t h e c l a s s i c a l and b a r g a i n i n g a p p r o a c h e s t o i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c s i s t o a n t h r o p o m o r p h i s e t h i s n o t i o n a l o r a r t i f i c i a l p e r s o n . In o r d e r t o u n d e r s t a n d t h e l e v i a t h a n and i t s ' a c t i o n s ' we must c o n s i d e r how a c t u a l p o l i t i c a l a r r a n g e m e n t s a f f e c t human a c t o r s ' a t t e m p t s t o g i v e m o t i v e f o r c e t o t h e s t a t e . hand, were c o n f i d e n t t o t h e l a s t t h a t B r i t a i n would n o t r e s p o n d m i l i t a r i l y t o t h e f a i t a c c o m p l i s e i z u r e o f t h e i s l a n d s . 3 7 " In t h e t e r m s o f t h e c o n c e p t a s d e f i n e d , t h e c r i s i s b e g i n s a t t h e moment o f i n t e l l i g e n c e o f t h e imminent i n v a s i o n , a s v e r i f i e d s u b s e q u e n t l y by s u c h e x t r a o r d i n a r y B r i t i s h a c t i o n s a s t h e f o r m a t i o n o f an ad hoc 'war c a b i n e t , ' i n i t i a l p r e p a r a t i o n o f a n a v a l t a s k f o r c e , and a s t r o n g w a r n i n g message s e n t t o A r g e n t i n a v i a t h e i r m u t u a l a l l y , t h e U n i t e d S t a t e s . 3 0 A c r i s i s m i g h t end when t e n s i o n s e a s e and i t s d e f i n i n g c o n d i t i o n s r e l a x . O t h e r w i s e i t e nds when i t e s c a l a t e s i n t o mass armed v i o l e n c e w i t h t h e f u l l s a n c t i o n o f p o l i t i c a l l e a d e r s , i n a c c o r d a n c e w i t h t h e n o t i o n o f war o u t l i n e d a b o v e . A f o r m a l d e c l a r a t i o n i s n o t r e q u i r e d , s i n c e t h i s may be b y p a s s e d i n an e f f o r t t o c o n t a i n o r l i m i t t h e c o n f l i c t . B e h a v i o u r a l i n d i c a t o r s o f o f f i c i a l l y s a n c t i o n e d mass armed v i o l e n c e p r o v i d e a more a p p r o p r i a t e measure o f t h e c o n d i t i o n o f war, where a m i l i t a r y c o n t e s t r e p l a c e s n e g o t i a t i o n a s t h e p r i n c i p a l method o f s e t t l i n g t h e d i s p u t e . The c o n c e p t d e f i n e d , we can now i d e n t i f y what i s common p o l i t i c a l l y t o a l l c r i s e s . S n y d e r and D i e s i n g n i c e l y h i g h l i g h t t h e i n t e r n a t i o n a l d i m e n s i o n i n t e r m s o f t h e r e q u i r e m e n t s o f b a r g a i n i n g between a c t o r s w i t h b o t h m utual and c o n f l i c t i n g R e p o r t o f a Committee o f P r i v y C o u n s e l l o r s , F a l k l a n d  I s l a n d Review ( F r a n k s R e p o r t ) Command 8787 ( L o n d o n : Her M a j e s t y ' s S t a t i o n a r y O f f i c e , 1 9 8 2 ) , 67. 3 S I b i d . , 67; and i n t e r v i e w w i t h C h i e f o f N a v a l S t a f f A d m i r a l S i r Henry L e a c h ( J u n e , 1 9 8 3 ) . 27 i n t e r e s t s i n an e s s e n t i a l l y a n a r c h i c a l s y s t e m . 3 " " To c a p t u r e t h e d o m e s t i c p o l i t i c a l e l e m e n t we must e s t a b l i s h a s e n s e o f what i t means t o be t h e p o l i t i c a l l e a d e r o f a s t a t e , and how t h i s r e l a t e s t o c r i s i s f o r e i g n p o l i c y — m a k i n g . The l e a d e r ( o r g r o u p o f l e a d e r s ) o f any s t a t e c o n s t i t u t e s t h e p o p u l a t i o n ' s H o b b e s i a n " R e p r e s e n t a t i v e . " F o r i f t h e a c t i o n s o f t h e r u l e r o r r u l i n g e l i t e a r e t o be u n d e r s t o o d a s t h e a c t i o n s o f t h e s t a t e , t h e r u l e r must be u n d e r s t o o d a t l e a s t m i n i m a l l y t o r e p r e s e n t i t s m u l t i t u d e . The a c t i o n s on t h e s t a t e ' s b e h a l f o f s u c h a s o v e r e i g n l e a d e r , r e i f y t h e m u l t i t u d e i n t o a commonly a c c e p t e d p o l i t i c a l u n i t y , t h e " A r t i f i c i a l 1 p e r s o n " w h i c h i s t h e s t a t e . 3 0 The p o l i t i c a l e l e m e n t s common t o a l l c r i s i s a c t o r s a r e t h e n e c e s s a r y c o n d i t i o n s o f t h e modern n a t i o n — s t a t e . T h e s e i n c l u d e , most i m p o r t a n t l y , an a t l e a s t m i n i m a l o b l i g a t i o n on t h e l e a d e r ' s p a r t t o a c t on b e h a l f o f t h e n a t i o n ' s a b s t r a c t u n i t y — t o p u r s u e , a t l e a s t n o m i n a l l y , i t s s u p p o s e d c o l l e c t i v e i n t e r e s t . 3 1 The t e r m s o f s u c h o b l i g a t i o n o r r e s p o n s i b i l i t y v a r y d r a s t i c a l l y , o f c o u r s e , b u t w i t h o u t o b l i g a t i o n o r r e s p o n s i b i l i t y o f some o r d e r , t h e p e r s o n ( s ) i n q u e s t i o n s i m p l y d o e s n o t f u l f i l t h e t e r m s o f t h e d e f i n i t i o n : he i s n o t a s o v e r e i g n l e a d e r . Even t h e l e a d e r most s t e e p e d i n d e s p o t i s m and consumed by s e l f — i n t e r e s t w i l l a t S n y d e r and D i e s i n g , o p . c i t . , 489-490. 3 0 Thomas Hobbes, L e v i a t h a n ( L o n d o n : P e n g u i n Books, 1 9 8 8 ) , C h a p t e r 16. 3 X F o r Hobbes t h e o b l i g a t i o n r e s t s i n t h e s o v e r e i g n ' s p r u d e n t i a l need t o o b s e r v e t h e d i c t a t e s o f r e a s o n / n a t u r a l law i n o r d e r t o p r e s e r v e and s e c u r e h i s s o v e r e i g n t y , i b i d . - . C h a p t e r 30. 28 l e a s t r a t i o n a l i s e h i s a c t i o n s a s s e r v i n g t h e n a t i o n ' s t r u e i n t e r e s t s . He w i l l r e t a i n t h e o s t e n s i b l e f u n c t i o n s o f t h e r o l e . What i s p o l i t i c a l l y v a r i a b l e i s t h e more p r e c i s e c h a r a c t e r o f p o l i t i c a l o b l i g a t i o n , and t h u s when, how and why i t i s l i k e l y t o c o n s t r a i n l e a d e r s ' a c t i o n s i n an i n t e r n a t i o n a l c r i s i s . What i s c o n s t a n t i s t h a t t h e o n s e t o f a c r i s i s p r e s s u r e s l e a d e r s t o show f i r m n e s s o f r e s o l v e t o t h e a d v e r s a r y ( i n c l u d i n g some c o e r c i v e and p u b l i c t h r e a t o f f o r c e ) , w h i c h i n t u r n e v o k e s an u n u s u a l l y s h a r p s e n s e i n t h e l e a d e r o f h i s o b l i g a t i o n s t o t h e a u t h o r s o f h i s a u t h o r i t y . 3 3 V a r i a t i o n s o f p o l i t i c a l s y s t e m , r e l a t i v e s e c u r i t y D f t e n u r e o f p o l i t i c a l p o s i t i o n s , ' and p o l i t i c a l s a l i e n c e o f t h e o b j e c t o f d i s p u t e , a l l a f f e c t j u s t how t h i s s e n s e o f p o l i t i c a l o b l i g a t i o n w i l l c o n s t r a i n a l e a d e r , and t h e e x t e n t t o w h i c h i t w i l l c o n t r i b u t e t o e s c a l a t i o n . I n s t e a d o f l a y i n g down a n o m o t h e t i c t h e o r y o f c r i s i s , t h e n , we must i s o l a t e t h e p o l i t i c a l f a c t o r s whose v a r i a t i o n f r o m c r i s i s t o c r i s i s s i g n i f i c a n t l y a f f e c t s t h e p r o p e n s i t y t o e s c a l a t i o n , v i a s o v e r e i g n l e a d e r s ' p e r c e p t i o n s o f p o l i t i c a l o b l i g a t i o n . Then a g i v e n c r i s i s m i g h t be c h a r a c t e r i s e d p o l i t i c a l l y i n a way w h i c h h e l p s us u n d e r s t a n d how and why i t e s c a l a t e s . When a l e a d e r , p r e s s u r e d by t h e r e q u i r e m e n t s o f i n t e r n a t i o n a l b a r g a i n i n g , d e m o n s t r a t e s r e s o l v e a g a i n s t h i s s t a t e ' s a d v e r s a r y , t h i s i n v o l v e s him i n a p o l i t i c a l commitment. He p u b l i c l y i n v o k e s t h e p o l i t i c a l s a l i e n c e o f t h e i s s u e : t h e 3 3 See Hobbes's c l a s s i c d i s c u s s i o n o f t h e c o n c e p t o f a u t h o r i t y , i b i d . , 217-219. importance of the d i s p u t e d i n t e r e s t and the i l l e g i t i m a c y of the a d v e r s a r y ' s c l a i m s t h e r e t o . He probably does so v e r b a l l y and p h y s i c a l l y , demonstrating or p r e p a r i n g m i l i t a r y f o r c e as a n a t i o n a l l y s a n c t i o n e d instrument of f o r e i g n p o l i c y . Such p u b l i c a c t i o n s s e t up e s c a l a t o r y c o n s t r a i n t s on f u t u r e a c t i o n i n the form of p u b l i c l y d e f i n e d i n t e r e s t s . a n d e x p e c t a t i o n s . The e x t e n t to which such c o n s t r a i n t s e s c a l a t e the c r i s i s depends on the s t r e n g t h of the i s s u e ' s p o l i t i c a l s a l i e n c e . The i s s u e i s what i s a t s t ake i n the d i s p u t e . I t s p o l i t i c a l s a l i e n c e i s the p o l i t i c a l appeal of what i s a t s t a k e . As such p o l i t i c a l s a l i e n c e i s determined by -a broad range of f a c t o r s r e l a t i n g to the o b j e c t of d i s p u t e i t s e l f , the p o l i t i c a l nature and c ircumstances of the s t a t e , and i t s p o l i t i c a l r e l a t i o n s h i p with the o t h e r party to the d i s p u t e . Our c h a r a c t e r i s a t i o n i s o l a t e s the f a c t o r s t h a t seem to c o n t r i b u t e most i m p o r t a n t l y to e s c a l a t o r y p o l i t i c a l s a l i e n c e . These a r e : a reasonable balance of power, d i v e r g e n t p o l i t i c a l systems, mutual u n f a m i 1 i a r i t y , p o l i t i c a l i n s t a b i l i t y , and high i n d i v i s i b i l i t y , p r e e m p t i b i 1 i t y , emotive p o t e n t i a l and u t i l i t y of the o b j e c t of d i s p u t e . Where such c o n d i t i o n s are present they r e i n f o r c e each other through p u b l i c d e f i n i t i o n and e l a b o r a t i o n of the n a t i o n a l i n t e r e s t and render the c r i s i s i s s u e h i g h l y p o l i t i c a l l y s a l i e n t . In t h i s way, they make e s c a l a t o r y commitments d i f f i c u l t to r e v e r s e , and add momentum to c o n t i n u i n g e s c a l a t o r y p o l i t i c a l p r e s s u r e . An i d e a l -type h y p o t h e t i c a l example w i l l help i l l u s t r a t e t h i s p o i n t . A t o t a l i t a r i a n Communist s t a t e c a l l e d E n g e l s l a n d annexes a v u l n e r a b l e and r e s o u r c e — r i c h c o r n e r o f a l i b e r a l d e m o c r a t i c s t a t e c a l l e d Benthemeny. A l i e n a t e d by g e o g r a p h y and i d e o l o g y , t h e h i s t o r i c a l d e a l i n g s o f t h e two s t a t e s have been few. The t e r r i t o r y was h i s t o r i c a l l y p a r t o f E n g e l s l a n d , and a s i z e a b l e m i n o r i t y o f i t s p o p u l a t i o n i d e n t i f i e s s t r o n g l y w i t h t h e Communist s t a t e . N e i t h e r s t a t e i s o b v i o u s l y much more p o w e r f u l t h a n t h e o t h e r . E n g e l s l a n d ' s r u l i n g e l i t e i s f i g h t i n g o f f an i n t e r n a l a s s a u l t on i t s i d e o l o g i c a l l e g i t i m a c y . Benthemeny i s f i g h t i n g d o m e s t i c u n r e s t and c h r o n i c e l e c t o r a l u n p o p u l a r i t y . The r e s p e c t i v e l e a d e r s d e m o n s t r a t e r e s o l v e w i t h m i l i t a r y p r e p a r a t i o n s and p u b l i c d e c l a r a t i o n s o f t h e i r r i g h t f u l , h u m a n i t a r i a n c l a i m t o t h e t e r r i t o r y . T h e s e l e a d e r s a r e a l m o s t bound t o be u n d e r enormous d o m e s t i c p o l i t i c a l p r e s s u r e — w h i c h t h e y t h e m s e l v e s a r e o b l i g e d t o s t o k e u p — t o d e f e n d t h e p o s s e s s i o n s , p e o p l e , p o l i t i c a l v a l u e s and r e p u t a t i o n o f t h e i r s t a t e i n t h i s c r i s i s s t r u g g l e a g a i n s t t h e d e s p i s e d and p o o r l y comprehended i n t e r l o p e r . I t s h o u l d be c l e a r by now t h a t t h i s work i s an e x e r c i s e i n t h e s t u d y o f p o l i t i c s . In t h e i n t e r n a t i o n a l c o n t e x t t h i s i s t h e n a t u r e o f t h e o p e r a t i o n and i n t e r a c t i o n o f t h e w o r l d ' s p r i n c i p a l and o v e r w e e n i n g p o l i t i c a l e n t i t i e s : n a t i o n s t a t e s . The p o i n t i s n o t t o a r g u e t h a t i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s i n g e n e r a l o r c r i s e s i n p a r t i c u l a r a r e e n t i r e l y d e t e r m i n e d by t h e n a t u r e o f i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c s a n d / o r n a t i o n s t a t e s , b u t t h a t t h e r e i s an i m p o r t a n t c o n s t r a i n i n g p o l i t i c a l c o n t e x t i n w h i c h t h e s e human a c t o r s must o p e r a t e . They may make more o r l e s s o f t h a t c o n t e x t , d e p e n d i n g on l u c k , s k i l l , p e r s o n a l i t y o r o t h e r f a c t o r s u n c o n d u c i v e t o t h e o r y . P o l i t i c a l t h e o r y c a n p r o v i d e a c l e a r e r u n d e r s t a n d i n g o f t h e p a r t i c u l a r p o l i t i c a l e n v i r o n m e n t i n w h i c h d e c i s i o n - m a k e r s o p e r a t e , w h i c h c r e a t e s c e r t a i n l i m i t e d c o n s t r a i n t s on, o r t e n d e n c i e s i n , t h e i r b e h a v i o u r . Thus my f o c u s i s r e s t r i c t e d t o t h e c o n t e m p o r a r y c o n t e x t . I do n o t p r o p o s e a m e t a p h y s i c a l v i s i o n o f t h e n a t u r e o f man and i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c s , w i t h a c o r r e s p o n d i n g s e t o f i m m u t a b l e laws o f i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s . The t h e o r y o u t l i n e d f o l l o w s f r o m an ( a d m i t t e d l y h i g h l y i n t e r p r e t a t i v e ) e v a l u a t i o n o f an h i s t o r i c a l l y p a r t i c u l a r s o c i a l and p o l i t i c a l r e a l i t y : t h e i n s t i t u t i o n s , p o l i t i c a l and s o c i a l , d o m e s t i c and i n t e r n a t i o n a l , a s t h e y o p e r a t e n o w , 3 3 and a s t h e y s e r v e t o c o n s t r a i n t h e p o t e n t i a l l y i n f i n i t e l y v a r i a b l e b e h a v i o u r o f human b e i n g s . The e s s e n t i a l c o n c e p t i o n o f t h e p o l i t i c s o f c r i s i s e s c a l a t i o n o u t l i n e d , i t r e m a i n s o n l y t o e x p l a i n how t h i s i s t o be more f u l l y e l a b o r a t e d . We b e g i n i n C h a p t e r 2 w i t h a c r i t i q u e o f t h e l i t e r a t u r e . On t h e b a s i s o f t h i s . C h a p t e r 3 makes t h e c l a i m t h a t e x i s t i n g a p p r o a c h e s a r e t o o n a r r o w l y c o n c e i v e d t o do j u s t i c e t o t h e i r s u b j e c t - m a t t e r i n g e n e r a l , and t o t h e p r o c e s s o f e s c a l a t i o n i n p a r t i c u l a r . C h a p t e r 4 p r o v i d e s f u r t h e r s u p p o r t f o r t h e c l a i m w i t h t h e h e l p o f a " c r u c i a l " c a s e - s t u d y o f t h e 3 3 I am u s i n g t h e t e r m "now' t o r e f e r t o what we m i g h t r e a s o n a b l y t r e a t as an h i s t o r i c a l l y d i s t i n c t t i m e — p e r i o d . I assume t h e e s s e n t i a l c o m p a r a b i l i t y o f p o s t — w a r i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c s . F a l k l a n d s / M a i v i n a s c r i s i s . 3 ' * The l i t e r a t u r e c o n c e n t r a t e s on c r i s i s management i s s u e s a r i s i n g f r o m s u p e r p o w e r d i s p u t e s . S u c h d i s p u t e s , c o n s t r a i n e d by f e a r s o f n u c l e a r c o n f l a g r a t i o n , have been p e a c e f u l l y r e s o l v e d . However, e s c a l a t o r y d y n a m i c s common t o c r i s e s m i g h t be l e s s o b v i o u s i n t h i s c a t e g o r y o f c a s e s , b u t i m p o r t a n t n o n e t h e l e s s . What makes a s u p e r p o w e r c r i s i s d i f f e r e n t i s o b v i o u s : t h e n u c l e a r c o n s t r a i n t on e s c a l a t i o n . What makes i t t h e same i s l e s s s o , b u t i m p o r t a n t f o r a l l t h a t . The s i m i l a r i t i e s a r e t h e s o u r c e s o f h o s t i l e b e h a v i o u r a g a i n s t w h i c h t h e huge s t a k e s o f t h e n u c l e a r o p t i o n must p r o v i d e a hedge, i f a g l o b a l d i s a s t e r i s t o be a v e r t e d . T h e s e s o u r c e s r e s t i n t h e n a t u r e o f p o l i t i c a l c o m p e t i t i o n w i t h i n s t a t e s and between them. We m i g h t r e v e a l t h e d y n a m i c s o f p o l i t i c a l c o m p e t i t i o n more c l e a r l y by e x a m i n i n g a c r i s i s where n u c l e a r weapons were n o t a c r i t i c a l c o n s t r a i n t on e s c a l a t i o n and a v i o l e n t outcome e n s u e d . In t h i s s e n s e t h e c a s e i s c r u c i a l : an a p p r o p r i a t e l y demanding e n v i r o n m e n t i n w h i c h t o a p p l y c l a i m s o r a s s u m p t i o n s o f r a t i o n a l o r a t l e a s t p o l i t i c a l l y autonomous d e c i s i o n — m a k i n g . 3 3 The o b v i o u s o b j e c t i o n i s t h a t a s i n g l e c a s e — s t u d y i s t o o n a r r o w a s o u r c e f o r an a n a l y t i c a l framework meant t o a p p l y t o c p n t e m p o r a r y i n t e r n a t i o n a l c r i s e s i n g e n e r a l . However, 3"* H a r r y E c k s t e i n , " C a s e — s t u d y and T h e o r y i n P o l i t i c a l S c i e n c e , " i n F r e d I . G r e e n s t e i n and N e l s o n W. P o l s b y ( e d s . ) . S t r a t e g i e s o f I n q u i r y : Handbook o f P o l i t i c a l S c i e n c e . V o l . 7 ( R e a d i n g , Mass.: A d d i s o n - W e s l e y , 1 9 7 5 ) , 97-98. 3 3 I b i d . , 117-119; K a r l P o p p e r , The L o g i c o f S c i e n t i f i c  D i s c o v e r y ( L o n d o n : H u t c h i n s o n , 1 9 7 2 ) , 78-92. g e n e r a l i s a t i o n s drawn f r o m a s i n g l e example may p r o v e more r e l i a b l e t h a n one m i g h t a t f i r s t s u p p o s e , b e c a u s e o f t h e n a t u r e o f t h e t h e o r i s i n g p r o c e s s . As C a m p b e l l n o t e s , any e x p l a n a t i o n o f a s i n g l e c a s e i s i m p l i c i t l y c o m p a r a t i v e . E x p l a i n i n g a p a r t i c u l a r e v e n t w i l l s u g g e s t b r o a d e r i m p l i c a t i o n s w h i c h p r o v i d e a t e s t o f t h e e x p l a n a t i o n : w h e t h e r f o r i n s t a n c e t h e i m p l i c a t i o n s f o r o t h e r a s p e c t s o f t h i s p a r t i c u l a r s e t t i n g a p p l y a s one would e x p e c t . T h i s i s t h e " p a t t e r n — m a t c h i n g " p r o c e s s o f b a s i c common sense. 3'*' F u r t h e r m o r e , s u c h a p r o c e s s need n o t and i n d e e d i s u n l i k e l y t o be l i m i t e d t o t h e c o n f i n e s o f t h e c a s e . As L i j p h a r t s u g g e s t s " c a s e s t u d i e s a r e u s u a l l y i m p l i c i t l y v i e w e d i n t h e t h e o r e t i c a l c o n t e x t o f a l a r g e number o f c a s e s . " 3 7 S u c h " p a t t e r n m a t c h i n g " may t h e r e f o r e s t r e t c h a c r o s s c a s e s . In t h i s s t u d y , f o r example, upon i d e n t i f y i n g t h e p o l i t i c a l c o n s t r a i n t s on t h e a c t i o n s o f t h e B r i t i s h a r i s i n g f r o m t h e A r g e n t i n i a n f a i t a c c o m p l i s e i z u r e o f t h e F a l k l a n d s / M a l v i n a s , I was i m m e d i a t e l y l e d t o compare t h i s w i t h t h e n e a r f a i t a c c o m p l i s i t i n g o f m i s s i l e s i n C u b a — a c a s e d e a l t w i t h e x t e n s i v e l y i n t h e l i t e r a t u r e . H e r e I was a b l e t o o b s e r v e s i m i l a r p o l i t i c a l c o n s t r a i n t s on A m e r i c a n a c t i o n s , a l t h o u g h i n t h i s c a s e t h e c r i s i s was r e s o l v e d c o m p a r a t i v e l y p e a c e f u l l y . S o c i a l s c i e n t i s t s seem a l m o s t u n i v e r s a l l y t o a c c e p t t h e common p r a c t i c e o f u s i n g a c a s e — s t u d y t o g e n e r a t e t h e o r y . O n l y 3** D o n a l d T. C a m p b e l l , " ' D e g r e e s o f Freedom' and t h e C a s e S t u d y , " C o m p a r a t i v e P o l i t i c a l S t u d i e s 8:2 ( J u l y , 1 9 7 5 ) , 181-182. 3 r r A r e n d t L i j p h a r t , "The C o m p a r a b l e C a s e S t r a t e g y i n C o m p a r a t i v e R e s e a r c h , " C o m p a r a t i v e P o l i t i c a l S t u d i e s 8:2 ( J u l y , 1 9 7 5 ) , 160. t h e t e r m i n o l o g y v a r i e s . F o r i n s t a n c e , f o r L i j p h a r t t h e s e a r e " H y p o t h e s i s — g e n e r a t i n g c a s e s t u d i e s , " f o r E c k s t e i n " H e u r i s t i c C a s e S t u d i e s . " 3 0 Most, i n c l u d i n g L i j p h a r t , E c k s t e i n , S e o r g e , and D i e s i n g , 3 * " seem t o a c c e p t t h e v a l u e o f t h e c a s e — s t u d y , i n t h i s c o n t e x t a t l e a s t . The c h o i c e o f t h e F a l k l a n d s / M a l v i n a s c a s e i s i m p o r t a n t a l s o i n t h i s r e s p e c t . The c r i s i s t h a t e n d s i n war i s t h e l e s s common v a r i e t y , b u t one l i k e l y t o r e v e a l most s h a r p l y t h o s e c o n d i t i o n s c o n d u c i v e t o e s c a l a t i o n — o u r a r e a o f t h e o r e t i c a l i n t e r e s t . L i j p h a r t ' s would c a l l i t a " d e v i a n t c a s e , 4 0 E c k s t e i n a " c r u c i a l " o n e . 4 1 C h a p t e r 5 d e t a i l s o u r c h a r a c t e r i s a t i o n o f c r i s i s , w h i c h i s embodied i n s i x main p r o p o s i t i o n s . T h e s e s t a t e how t h e a s p e c t s o f t h e c r i s i s i s s u e i d e n t i f i e d a b o v e t e n d t o promote t h e e s c a l a t i o n o f t h e c o n f l i c t . The c h a r a c t e r i s a t i o n s h o u l d n o t be i n t e r p r e t e d a s a s e t o f h y p o t h e s e s t o be e m p i r i c a l l y t e s t e d . I t s p r o p o s i t i o n s a r e i n t e n d e d t o s e n s i t i z e us t o t h e p o l i t i c a l d i m e n s i o n o f c r i s i s e s c a l a t i o n . I t i s an a n a l y t i c a l framework, n o t an e m p i r i c a l t h e o r y . C h a p t e r s 6, 7 and 8 a p p l y t h e c h a r a c t e r i s a t i o n t o t h e a n a l y s i s o f t h r e e c a s e — s t u d i e s . T h e s e a r e n o t d e t a i l e d e m p i r i c a l a c c o u n t s . The s t u d i e s a r e i n t e n d e d t o i l l u s t r a t e t h e 3 Q E c k s t e i n , o p . c i t . , 104. 3** P a u l D i e s i n g , P a t t e r n s o f D i s c o v e r y i n t h e S o c i a l  S c i e n c e s ( C h i c a g o : A l d i n e A t h e r t o n , 1 9 7 1 ) , 259-276. 4 0 L i j p h a r t , " C o m p a r a t i v e P o l i t i c s and t h e C o m p a r a t i v e Method," o p . c i t . , 692-693. 4 1 E c k s t e i n , o p . c i t . , 113-119. c h a r a c t e r i s a t i o n and i t s c o n t r i b u t i o n t o o u r u n d e r s t a n d i n g o f t h e e s c a l a t i o n p r o c e s s . J u s t a s t h e F a l k l a n d s / M a i v i n a s c a s e — w h i c h ended i n w a r — p r o v i d e d a demanding * t e s t i n g — g r o u n d ' f o r t h e d e c i s i o n — m a k i n g and b a r g a i n i n g a p p r o a c h e s , t h e s e c a s e s — w h i c h ended p e a c e f u l l y — p r o v i d e a demanding * t e s t i n g — g r o u n d ' f o r t h e p o l i t i c a l c h a r a c t e r i s a t i o n o f c r i s i s e s c a l a t i o n . The c a s e s f i t a n o t h e r c r i t e r i o n w h i c h makes them e f f e c t i v e i l l u s t r a t i o n s . T o g e t h e r w i t h t h e F a l k l a n d s / M a i v i n a s c a s e , t h e y e x h i b i t some s i g n i f i c a n t v a r i a t i o n a c r o s s a l l s i x p o l i t i c a l d i m e n s i o n s t h a t I a r g u e make a c r i s i s more o r l e s s e s c a l a t o r y . The c o n c l u d i n g c h a p t e r e v a l u a t e s t h e a n a l y t i c a l p e r f o r m a n c e o f t h e c h a r a c t e r i s a t i o n and s u g g e s t s some p o s s i b i l i t i e s f o r f u r t h e r r e f i n e m e n t . The c h a p t e r a l s o p l a c e s t h i s work on c r i s i s e s c a l a t i o n i n a b r o a d e r c o n t e x t , by e x a m i n i n g some o f i t s i m p l i c a t i o n s f o r i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s t h e o r y i n g e n e r a l . 36 C h a p t e r 2s C r i s i s T h e o r y T h i s c h a p t e r r e v i e w s t h e m a j o r a t t e m p t s t o t h e o r i z e a b o u t c r i s i s . 1 T h e s e v a r y i n t h e i r b r e a d t h : some do l i t t l e more t h a n a p p l y a few t h e o r e t i c a l p r i n c i p l e s t o some s p e c i f i c p r o b l e m s o f c r i s i s management. I n d e e d , t h e g o a l o f e f f e c t i v e management g u i d e s and c o n s t r i c t s much o f t h e work on i n t e r n a t i o n a l c r i s i s . D i s c u s s i o n o f t h e n a t u r e o f t h e phenomenon i s o f t e n a s k e t c h y p r e p a r a t o r y e x e r c i s e b e f o r e t h e i m p o r t a n t b u s i n e s s i n hand, t o p r o v i d e some p r a c t i c a l t i p s f o r e f f e c t i v e f o r e i g n p o l i c y — m a k i n g , e s p e c i a l l y A m e r i c a n f o r e i g n p o l i c y — m a k i n g . In p u r s u i n g t h i s a p p a r e n t l y l i m i t e d g o a l , however, t h e w r i t e r s move a l m o s t i n a d v e r t e n t l y , b u t n e c e s s a r i l y , i n t o t h e r e a l m o f e x p l a n a t i o n . They f i n d t h e m s e l v e s making g e n e r a l i s a t i o n s a b o u t c r i s i s p e r s e , f a r beyond t h e n a r r o w f o c u s o f A m e r i c a n f o r e i g n r e l a t i o n s , and y e t d e r i v e d a l m o s t e n t i r e l y f r o m i t . R e v i e w i n g s u c h c r i s i s t h e o r y i s i n e v i t a b l y s o m e t h i n g o f an a r c h a e o l o g i c a l e x e r c i s e . We must e x c a v a t e t h e f o u n d a t i o n s o f t h e o r y f r o m t h e i r s u p e r s t r u c t u r e o f p r a c t i c a l p o l i c y r e s e a r c h , b e f o r e we c a n h o l d them up t o t h e l i g h t t o be examined and 1 The f o c u s i s on a t t e m p t s t o t h e o r i z e a b o u t c r i s i s and how t h e y c o n t r i b u t e t o o u r u n d e r s t a n d i n g o f c r i s i s e s c a l a t i o n . I a l s o c o n s i d e r t h e o r e t i c a l work on f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n - m a k i n g p e r s e , i n s o f a r a s i t has s i g n i f i c a n t l y i n f l u e n c e d t h e s t u d y o f c r i s i s . F o r a more i n c l u s i v e , b i b l i o g r a p h i c a l a c c o u n t o f t h e c r i s i s d e c i s i o n - m a k i n g l i t e r a t u r e , s e e O l e R. H o l s t i , " C r i s i s D e c i s i o n M a k i n g , " i n P h i l i p E . T e t l o c k , J o L. Husbands, R o b e r t J e r v i s , P a u l C. S t e r n and C h a r l e s T i l l y ( e d s . ) , B e h a v i o r ,  S o c i e t y . and N u c l e a r War, ( O x f o r d : O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 8 9 ) , V o l . 1, 13-25. e f f o r t s r e s t on v e r y s h a k y f o u n d a t i o n s i n d e e d . As a t t e m p t s t o make s e n s e o f t h e phenomenon a s a w h o l e , t h e y a r e t o o c u l t u r a l l y p a r o c h i a l i n t h e i r v i s i o n o f t h e p o l i t i c a l w o r l d . As p o l i c y a d v i c e , t h e y a r e f l a w e d by t h e i r f a i l u r e t o t a k e t h e e s s e n t i a l f i r s t s t e p o f e s t a b l i s h i n g a s e t o f t h e o r e t i c a l p r o p o s i t i o n s t h a t w i l l make some s e n s e o f s u c h a v a r i a b l e phenomenon, and p r o v i d e t h e u n d e r s t a n d i n g upon w h i c h p r e s c r i p t i o n must be b a s e d . The p e r n i c i o u s i n f l u e n c e o f t h e p r e s c r i p t i v e i m p e r a t i v e i s l a r g e l y r e s p o n s i b l e f o r s e a l i n g much o f t h e work on c r i s i s w i t h i n c o m p a r t m e n t a l i z e d and i l l — d e f i n e d " l e v e l s o f a n a l y s i s . ' The l i m i t a t i o n s o f a l e v e l o f a n a l y s i s p r o v i d e a c o n v e n i e n t c o n t e x t f o r f o c u s i n g on more s p e c i f i c a s p e c t s o f f o r e i g n p o l i c y , and a m anageable domain f o r t h e a p p l i c a t i o n o f e s t a b l i s h e d t h e o r e t i c a l p r o p o s i t i o n s f r o m o t h e r d i s c i p l i n e s : c o g n i t i v e p s y c h o l o g y t o p r o b l e m s o f h i g h s t r e s s d e c i s i o n — m a k i n g , and game t h e o r y t o s t a t e i n t e r a c t i o n s , f o r e x a m p l e . The r e s u l t i s an amorphous, f r a g m e n t e d f i e l d , t h o u g h i t s e x p o n e n t s a r e u n i t e d by t h e two c r u c i a l a s s u m p t i o n s t h e y s h a r e . One i s t h a t i t i s a p p r o p r i a t e t o l i m i t o n e s e l f t o a l e v e l o f a n a l y s i s o f some k i n d i n s t u d y i n g c r i s i s . The o t h e r i s t h a t t h e c r i s i s d e c i s i o n — m a k e r e i t h e r i s a r a t i o n a l f o r e i g n p o l i c y u t i l i t y m a x i m i s e r o r t h a t he o u g h t t o (and t h e r e f o r e can) be. T h e s e a s s u m p t i o n s a r e c l o s e l y r e l a t e d . T o g e t h e r t h e y e x c l u d e p o l i t i c s f r o m t h e s t u d y o f c r i s i s and t r e a t t h e f o r e i g n p o l i c y d e c i s i o n -maker, s t r i p p e d o f h i s r e a l — l i f e c o n t e x t , a s a m e t a p h o r i c a l "economic man.' The " l e v e l o f a n a l y s i s " , c o i n e d by W a l t z i n o r d e r t o c a t e g o r i z e d i s t i n c t g e n r e s o f i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c a l t h e o r y , 3 has become a p e r m i s s i v e t e r m o f g r e a t c u r r e n c y i n t h e s u b — f i e l