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Methods of municipal fiscal evaluation Cook, Helen Marie 1986

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METHODS OF MUNICIPAL FISCAL EVALUATION By HELEN MARIE COOK B.A., The U n i v e r s i t y o f Ottawa, 1982 A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF ARTS i n THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES S c h o o l o f Community and R e g i o n a l P l a n n i n g We a c c e p t t h i s t h e s i s as c o n f o r m i n g t o t he r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF" BRITISH COLUMBIA November 1986 (c) flelen M a r i e Cook, 1986 I n p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r an a d v a n c e d d e g r e e a t t h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , I a g r e e t h a t t h e L i b r a r y s h a l l make i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r r e f e r e n c e a n d s t u d y . I f u r t h e r a g r e e t h a t p e r m i s s i o n f o r e x t e n s i v e c o p y i n g o f t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y p u r p o s e s may be g r a n t e d by t h e h e a d o f my d e p a r t m e n t o r by h i s o r h e r r e p r e s e n t a t i v e s . I t i s u n d e r s t o o d t h a t c o p y i n g o r p u b l i c a t i o n o f t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g a i n s h a l l n o t be a l l o w e d w i t h o u t my w r i t t e n p e r m i s s i o n . D e p a r t m e n t o f The U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a " CJ 1956 Main M a l l V a n c o u v e r , C a n a d a V6T 1Y3 D a t e DE-6 (3/81) i i ABSTRACT T h i s i s an a n a l y s i s o f metho d s a v a i l a b l e f o r m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . The s t u d y a t t e m p t s t o e x p l a i n t h e s e l e c t i o n o f f a c t o r s i n c l u d e d i n e v a l u a t i o n t o o l s d e s i g n e d t o g u a g e m u n i c i p a l f i n a n c i a l c o n d i t i o n . I t a l s o a t t e m p t s t o e x p l a i n how t h e s e f a c t o r s a r e i n t e r p r e t e d a s m u n i c i p a l f i s c a l s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s . Among t h e c o n s e q u e n c e s w h i c h c a n u n d e r m i n e m u n i c i p a l f i n a n c i a l management a r e d w i n d l i n g r e v e n u e s , i n c r e a s i n g s e r v i c e demands, a n d i n c r e a s i n g l y c o m p l e x f i n a n c i a l a d m i n i s t r a t i o n s y s t e m s . The m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n l i t e r a t u r e p r o v i d e s i n f o r m a t i o n a b o u t t h e t e c h n i c a l d e s i g n p o s s i b i l i t i e s a s w e l l a s c h o i c e s e x p r e s s e d i n t o o l s c u r r e n t l y u s e d . T h e r e a r e i n c o n s i s t e n c i e s i n t h e meas u r e m e n t o f f i s c a l i n d i c a t o r s a s w e l l a s d i f f e r e n c e s i n t h e i n t e r p r e t a t i o n o f r e s u l t s . Two b a s i c a p p r o a c h e s , c o m p a r i s o n a n d c a s e s t u d y , a r e d i s c e r n e d w i t h i n t h e v a r i e t y o f t o o l s f o u n d i n t h e l i t e r a t u r e . H o w e v e r , t h a t l i t e r a t u r e d o e s n o t p r o v i d e e x p l i c i t r e a s o n s f o r c h o o s i n g a s p e c i f i c e v a l u a t i o n a p p r o a c h . An i n h e r e n t p r o b l e m i n m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n d e s i g n i s t h e c o n f l i c t b e t w e e n p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s s u c h a s h e a l t h a n d w e l f a r e a n d c o r p o r a t e o b j e c t i v e s s u c h a s f i n a n c i a l s o l v e n c y a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y . F u r t h e r i n v e s t i g a t i o n f o c u s e s on a t t e m p t s i n p u b l i c f i n a n c e t h e o r y t o r e c o n c i l e p u b l i c a n d c o r p o r a t e o b j e c t i v e s . The two m a i n s t r e a m p u b l i c f i n a n c e i d e o l o g i e s , S o c i a l W e l f a r e a n d P u b l i c C h o i c e , a r e f o u n d t o p a r a l l e l t h e c o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y e v a l u a t i o n a p p r o a c h e s . A s e c o n d c o n c l u s i o n r e l a t e s t h e d e s i g n o f a m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n t o t h e r o l e i t i s i n t e n d e d t o s e r v e . F i n a n c i a l management r e q u i r e m e n t s a r e n o t u n i f o r m a c r o s s c i t i e s , n o r a r e t h e p o l i t i c a l o b j e c t i v e s o f a g e n c i e s d o i n g e v a l u a t i o n s . S p o n s o r s t e n d t o e m p h a s i z e f a c t o r s w h i c h r e f l e c t t h e i r own i n t e r p r e t a t i o n o f f i n a n c i a l p r o b l e m s o r management r e q u i r e m e n t s . I n g e n e r a l , c a s e s t u d y f i s c a l e v a l u a t i o n s a r e b e s t s u i t e d f o r u s e by m u n i c i p a l i t i e s , w h i l e t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h c a n a s s i s t s e n i o r g o v e r n m e n t s i n e n s u r i n g t h e f i n a n c i a l s e c u r i t y o f l o c a l g o v e r n m e n t s . iv TABLE OF CONTENTS Page ABSTRACT i i L i s t o f F i g u r e s v i A c k n o w l e d g e m e n t s . . . . . v i i CHAPTER ONE - INTRODUCTION 1 . 0 I n t r o d u c t i o n 1 CHAPTER TWO - BACKGROUND 2.0 The C o n c e p t o f M u n i c i p a l F i s c a l C o n d i t i o n 10 2.1 D e f i n i t i o n s o f M u n i c i p a l F i s c a l S t r e s s 12 2.2 M u n i c i p a l F i s c a l C o n d i t i o n V o c a b u l a r y 15 2.2.1 The I n s t i t u t i o n a l E n v i r o n m e n t .17 2.3 F a c t o r s A s s o c i a t e d w i t h M u n i c i p a l F i s c a l S t r e s s 19 2.4 The D e v e l o p m e n t o f F i s c a l E v a l u a t i o n T o o l s 21 CHAPTER THREE - LITERATURE REVIEW 3.0 I n t r o d u c t i o n 25 3.1 The C o m p a r a t i v e E v a l u a t i o n D e s i g n 27 3.1.1 The D e p a r t m e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t 29 3.1.2 The C o n g r e s s i o n a l B u d g e t O f f i c e 31 3.1.3 The U.S. T r e a s u r y 32 3.1.4 C l a r k a n d F e r g u s o n 33 3.1.5 T o u c h e - R o s s 37 3.1.6 The U r b a n I n s t i t u t e 39 3.1.7 The A d v i s o r y C o m m i s s i o n on I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s 41 3.1.8 A r o n s o n a n d K i n g 42 3.1.9 Summary 43 3.2 The C a s e S t u d y E v a l u a t i o n D e s i g n 46 3.2.1 The C r e d i t R a t i n g A p p r o a c h 48 3.2.2 The I n t e r n a t i o n a l C i t y Management A s s o c i a t i o n ..50 3.2.3 The M u n i c i p a l F i n a n c e O f f i c e r ' s A s s o c i a t i o n ....53 3.2.4 C a s e S t u d y D e s i g n F i n d i n g s 54 3.3 Summary o f E v a l u a t i o n D e s i g n F i n d i n g s 55 CHAPTER FOUR - THE ROLE OF PUBLIC FINANCE 4.0 I n t r o d u c t i o n 59 4.1 E c o n o m i c C h o i c e s 61 4.2 The Need f o r a P u b l i c S e c t o r 62 4.3 The M a r k e t S c h o o l 63 4.3.1 I m p u r e P u b l i c Goods 67 4.3.2 S e r v i c e P r o v i s i o n E x t e r n a l i t i e s 67 4.3.3 E q u a l T r e a t m e n t Of E q u a l s 67 4.4 The C e n t r a l i s t S c h o o l 68 4.4.1 The R a d i c a l B r a n c h 69 4.4.2 The Needs A s s e s s m e n t B r a n c h 70 4.5 Summary o f P u b l i c F i n a n c e T h e o r i e s 72 V CHAPTER F I V E - LOGICAL LINKS BETWEEN THEORY AND EVALUATION DESIGN 5.0 A Framework o f C o m p a r i s o n 75 5.1 L o g i c a l L i n k s : The C o m p a r a t i v e A p p r o a c h 76 5.2 L o g i c a l L i n k s : The C a s e S t u d y A p p r o a c h 82 5.3 L e s s o n s L e a r n e d f r o m E x p e r i e n c e 85 5.4 M e r i t s o f E v a l u a t i o n D e s i g n 87 5.4.1 The C o m p a r a t i v e A p p r o a c h 87 5.4.2 The Case S t u d y A p p r o a c h 89 5.5 L i m i t s o f E v a l u a t i o n D e s i g n 90 5.5.1 The C o m p a r a t i v e A p p r o a c h 90 5.5.2 The C a s e S t u d y A p p r o a c h 91 5.6 I m p l i c a t i o n s 92 CHAPTER SIX - SUMMARY OF CONCLUSIONS 6.0 G e n e r a l C o n c l u s i o n s 95 6.1 I m p l i c a t i o n s f o r t h e A p p l i c a t i o n o f F i s c a l E v a l u a t i o n s .98 L I S T OF REFERENCES 103 v i L i s t o f F i g u r e s Page F i g u r e 3.2 F a c t o r s A f f e c t i n g F i n a n c i a l C o n d i t i o n 51 F i g u r e 4.2 Framework o f P o l i t i c a l I d e o l o g y 64 F i g u r e 5.1 L o g i c a l L i n k s : The C o m p a r a t i v e A p p r o a c h 78 F i g u r e 5.2 L o g i c a l L i n k s : The Case S t u d y A p p r o a c h 83 A c k n o w l e d g e m e n t s I t h a n k my a d v i s o r , H e n r y H i g h t o w e r , f o r h i s p a t i e n c e a n d f o r h i s e n c o u r a g e m e n t . I a l s o t h a n k my c l o s e f r i e n d s f o r t h e i r s u p p o r t , J o y c e a n d J a c k Cook, a n d M a l c o l m M a c K i l l o p . 1 1.0 INTRODUCTION L o c a l p u b l i c e x p e n d i t u r e l e v e l s i n C a n a d a a r e a f u n c t i o n o f a c t i v i t i e s m a n d a t e d by t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t , a n d a c t i v i t i e s a c c u m u l a t e d i n r e s p o n s e t o l o c a l v o t e r demand. W h a t e v e r t h e d e g r e e o f p r o v i n c i a l c o n t r o l may b e , C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s a r e i n v o l v e d t o some e x t e n t i n a v a r i e t y o f e x p e n d i t u r e r e s p o n s i b i l i t i e s , s u c h a s e d u c a t i o n , t r a n s p o r t a t i o n , p l a n n i n g , p r o t e c t i o n , h e a l t h a n d s o c i a l a s s i s t a n c e , h o u s i n g , i n d u s t r y a n d t o u r i s m , a n d r e c r e a t i o n a n d c u l t u r e ( B i s h 1 9 8 1 ) . M o s t p r o v i n c e s h a v e e s t a b l i s h e d some f o r m o f b o a r d w i t h q u a s i - j u d i c i a l p o w e r s t o m o n i t o r m u n i c i p a l a c t i v i t i e s , p a r t i c u l a r l y i n l a n d u s e p l a n n i n g , c a p i t a l e x p e n d i t u r e s , a n d b o r r o w i n g ( B i r d & S l a c k 1 9 8 3 ) . I n B r i t i s h C o l u m b i a , t h e M u n i c i p a l F i n a n c e A u t h o r i t y ( M F A ) , a f f i l i a t e d w i t h t h e p r o v i n c i a l M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , i s t h e a u t h o r i t y o v e r s e e i n g b o r r o w i n g ( B i s h 1 9 8 1 ) . O t h e r m u n i c i p a l f u n c t i o n s a r e m o n i t o r e d by t h e m i n i s t r y a d m i n i s t r a t i o n . When f i n a n c i a l r e s o u r c e s were on t h e r i s e , g o v e r n m e n t s were a b l e t o i n c r e a s e t h e i r s p e n d i n g r e s p o n s i b i l i t i e s w i t h r e l a t i v e e a s e , t o r e a c h an u n p r e c e d e n t e d l e v e l o f i n v o l v e m e n t i n t h e l o c a l economy ( B e n n e t t 1 9 8 0 ) . R a p i d g r o w t h i n m u n i c i p a l e x p e n d i t u r e s d u r i n g t h e 1960's t o 1970's was c a u s e d by r i s i n g demands, s u c h a s t h o s e f o r i n c r e a s e d s e r v i c e s , l o c a l i m p r o v e m e n t p r o j e c t s , s o c i a l s e r v i c e s , a s w e l l a s i n c r e a s e d p u b l i c e m p l o y e e b a r g a i n i n g p o w e r . The i n c r e a s e i n e x p e n d i t u r e s was o f f - s e t by s e n i o r g o v e r n m e n t a i d , h i g h e r l e v e l s o f p e r s o n a l i n c o m e , a n d e c o n o m i c g r o w t h , r e s u l t i n g i n e n l a r g e d r e v e n u e f u n d s . The 2 v o l u n t a r y a d d i t i o n o f new s p e n d i n g r e s p o n s i b i l i t i e s a l o n g w i t h h i g h e r l e v e l commitment t o e x i s t i n g p r o g r a m s was a c c e p t e d when i t was a c c o m p a n i e d by an a c c r e t i o n o f w e a l t h i n t h e m u n i c i p a l i t y . The g r o w t h o f l o c a l g o v e r n m e n t c o n t i n u e d l a r g e l y u n i n t e r r u p t e d a n d u n q u e s t i o n e d u n t i l t h e e c o n o m i c r e c e s s i o n f o r c e d p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n s t o c o n s i d e r t h e f i n a n c i a l i m p l i c a t i o n s o f m u n i c i p a l p o l i c y a n d s e r v i c e l e v e l s . The r e c e n t r e c e s s i o n , a s e v i d e n c e d i n e c o n o m i c d e c l i n e , p o p u l a t i o n c h a n g e ( o f t e n d e c l i n e ) , a n d c o n s t r i c t e d l o c a l a n d i n t e r g o v e r n m e n t a l p u b l i c r e v e n u e s , h a s i n t e n s i f i e d t h e f i s c a l p r e s s u r e s b e i n g e x p e r i e n c e d by m u n i c i p a l i t i e s . The l e v e l o f r e v e n u e s r e q u i r e d f o r m u n i c i p a l i t i e s t o s u s t a i n t r a d i t i o n a l o p e r a t i o n s t a n d a r d s i s no l o n g e r a v a i l a b l e , a n d t h e t a x b u r d e n h a s become e x c e s s i v e l y n o t i c e a b l e t o t a x p a y e r s . S o m e t i m e s , t h e s e c i r c u m s t a n c e s h a v e c o n t r i b u t e d t o t h e f i n a n c i a l e m e r g e n c i e s o f l a r g e r A m e r i c a n c i t i e s , a n d t o c o n s i d e r a b l e f i n a n c i a l d i f f i c u l t i e s i n o t h e r c i t i e s . The c o n t i n u o u s j u x t a p o s i t i o n o f r e v e n u e a n d e x p e n d i t u r e demands h a s i n d u c e d t h e c o n s i d e r a t i o n o f a m e l i o r a t i n g t o o l s o t h e r t h a n t a x i n c r e a s e s . The s e a r c h f o r a l t e r n a t i v e s t o l o c a l t a x i n c r e a s e s a n d l o c a l s e r v i c e c u t b a c k s h a s s p a r k e d i n t e r e s t i n t e c h n i q u e s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . M u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l s a r e t h o u g h t t o be u s e f u l f o r m a n a g i n g s c a r c e f i n a n c i a l r e s o u r c e s w i t h o u t r i s k i n g t h e g o o d - v a l u e - f o r money t h a t t a x p a y e r s e x p e c t . U s a g e o f t h e " e v a l u a t i o n " t e r m c o n j u r e s up i m a g e s o f t r a d i t i o n a l 3 e v a l u a t i o n formats which are a s s o c i a t e d with s p e c i f i c programs. M u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s are not molded to the same r i g i d s t r u c t u r e because they are responding to some unorganized p e r c e p t i o n s of f i s c a l s t r e s s . The b a s i s of f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l s i s the use of f i n a n c i a l i n d i c a t o r s f o r f i n a n c i a l a n a l y s i s . I n d i c a t o r s may show d i r e c t , or i n d i r e c t r e l a t i o n s h i p s to f i s c a l c o n d i t i o n , and they may a l s o show changes over time i n the f i s c a l h e a l t h of one j u r i s d i c t i o n , or permit comparisons of j u r i s d i c t i o n s with s i m i l a r c h a r a c t e r i s t i c s . The use of formal f i s c a l e v a l u a t i o n s i n a munici p a l context i s f a i r l y n o v e l . In the past, other s t r a t e g i e s of f i n a n c i a l management have been favoured. At the l o c a l government l e v e l , c i t y t r e a s u r e r s have been f o r c e d to accept some expenditure cutbacks, and the postponement of planned program or s e r v i c e enhancements. At the p r o v i n c i a l government l e v e l , most a c t i v i t y has focussed on the degree of p r o v i n c i a l f i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t y f o r l o c a l s e r v i c e d e l i v e r y . Regardless of whether or not a ' f i n a n c i a l c r i s i s ' e x i s t s w i t h i n a m u n i c i p a l i t y , l o c a l government c o n t i n u o u s l y faces the c h a l l e n g e of managing sc a r c e f i n a n c i a l r e s o u r c e s . Downes (1985), suggests t h a t without guidance, or planned s t r a t e g y , most l o c a l governments, can at best, muddle t h e i r way through f i s c a l u n c e r t a i n t y . T y p i c a l m u n i c i p a l responses are d e s c r i b e d by Downes as: Denying there i s a problem, d e l a y i n g a c t i o n u n t i l a c r i s i s o c c u r s , s t r e t c h i n g the o r g a n i z a t i o n to i t s l i m i t s , r e s i s t i n g t i m e l y a c t i o n , c u t t i n g , but then r e s t o r i n g l o s t funds as soon as p o s s i b l e . (1985, page 3) 4 M u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s have been u s e d a s a r e s e a r c h t o o l , a n d a s a management t o o l . As a r e s e a r c h a i d , m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s have been u s e d t o l e a r n a b o u t t h r e e i m p o r t a n t a s p e c t s o f m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s ( B i r d & S l a c k 1983 p. 1 3 ) . 1. I t s measurement ( i d e n t i f i c a t i o n ) 2. I t s c a u s e s ( i n d i c a t o r s ) 3. I t s s i g n i f i c a n c e ( c r i t e r i a ) The p r e l i m i n a r y o b j e c t i v e o f r e s e a r c h e r s was t o become r e a s o n a b l y a d e p t a t i d e n t i f y i n g f i n a n c i a l p r o b l e m s , as i n i t e m (1) a b o v e . A t t e m p t s t o f i n d a s o l u t i o n i n v o l v e d r e f i n i n g t h e r e s e a r c h t o i n c l u d e ( 2 ) , f i n a n c i a l i n d i c a t o r s . S e n i o r government a g e n c i e s f o c u s s e d more i n t e n t l y on t h e s i g n i f i c a n c e o f p r o b l e m s , and c r i t e r i a t o i n t e r p r e t t h e i r s e r i o u s n e s s . The use o f f i s c a l e v a l u a t i o n s by management i s b ecoming i n c r e a s i n g l y p o p u l a r . More o f t e n , t h e l i t e r a t u r e r e p o r t s t h a t f i s c a l e v a l u a t i o n s a r e t h e t o o l c h o s e n by c r e d i t a g e n c i e s , m u n i c i p a l i t i e s , and s e n i o r g o v e r n m e n t s . However, t h a t i s n o t t o s u g g e s t t h a t t h e e v a l u a t i o n i s t h e o n l y answer t o e f f e c t i v e management, nor t h a t m u n i c i p a l i t i e s have begun t o a c c e p t i t a s s u c h . The A m e r i c a n p u b l i c has become a t t u n e d t o t h e q u e s t i o n o f l o c a l f i s c a l c o n d i t i o n s i n c e t h e v i r t u a l b a n k r u p t c y o f New Y o rk c i t y i n 1975. By 1980, s i m i l a r p r o b l e m s were d e t e c t e d i n C l e v e l a n d , T o l e d o , D e t r o i t , and San F r a n c i s c o ( S t a n d a r d & P o o r ' s 1 980). M u n i c i p a l c r e d i t r a t i n g a g e n c i e s l i k e S t a n d a r d & P o o r ' s became s e n s i t i z e d t o t h e a c c o u n t i n g and f i n a n c i a l r e p o r t i n g 5 p r a c t i c e s of U.S. c i t i e s , r e s u l t i n g i n s e v e r a l c a s e s of S t a n d a r d & P o o r ' s downgrading or w i t h d r a w i n g m u n i c i p a l bond r a t i n g s ( S t a n d a r d & Poor's 1980). There have been s e v e r a l e f f o r t s i n the U.S. t o d e v e l o p f i s c a l i n d i c a t o r s t h a t would h e l p c i t i e s i n t e r p r e t f i n a n c i a l i n f o r m a t i o n and t a k e a c t i o n t o a v o i d f i n a n c i a l e m e r g e n c i e s , such as t h o s e e x p e r i e n c e d by New York i n 1975, and by o t h e r c i t i e s s i n c e . The commitment of r e s o u r c e s i n the U.S. t o s t u d y i n g problems of l o c a l p u b l i c f i n a n c e has come from b o t h p u b l i c and p r i v a t e s e c t o r s , and has produced s e v e r a l major s t u d i e s of urban f i s c a l s t r a i n . The documentation of Canadian e x p e r i e n c e s w i t h t h e m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n as a r e s e a r c h or management t o o l i s s p a r s e . In a s u r v e y of w e s t e r n C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s , r e s e a r c h e r B r i a n Downes (1985) found v e r y l i t t l e s y s t e m a t i c m o n i t o r i n g of f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e . Indeed, a s e a r c h i n the l i b r a r y f o r m a t e r i a l s p e r t a i n i n g t o t h e measurement of m u n i c i p a l f i s c a l h e a l t h anywhere i n Canada r e t r i e v e s v e r y l i t t l e . Downes s u g g e s t s t h a t t h i s i s so because i n Canada, v e r y few p e o p l e p e r c e i v e r e s o u r c e c o n s t r a i n t a t t h e l o c a l government l e v e l as a s e r i o u s problem and c e r t a i n l y not as a f i s c a l c r i s i s . B i r d and S l a c k (1983) a l s o s u p p o r t t h i s v i e w , i n t h e i r e x a m i n a t i o n of urban p u b l i c f i n a n c e i n Canada. I t i s t h e i r c o n t e n t i o n t h a t Canadians m i s t a k e n l y p e r c e i v e American problems as t h e i r own, i n c l u d i n g the r e c e n t a t t e n t i o n g i v e n t o t h e f i s c a l c r i s e s of many l a r g e U.S. c i t i e s . Downes, and B i r d and S l a c k agree t h a t Canadian m u n i c i p a l f i s c a l problems c o u l d never r e s u l t 6 i n b a n k r u p t c y , l a r g e l y b e c a u s e o f t h e c o n s t i t u t i o n a l s t a t u s o f m u n i c i p a l c o r p o r a t i o n s , a n d t h e t e n d e n c y o f p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s t o b a i l o u t m u n i c i p a l i t i e s when n e c e s s a r y . I n a d d i t i o n t o t h e p r o t e c t i v e s t r u c t u r e s e n v e l o p i n g C a n a d i a n m u n i c i p a l f i n a n c e s , i s t h e f a c t t h a t s o c i a l a n d e c o n o m i c c o n d i t i o n s w h i c h c a n a c c e n t u a t e f i s c a l s t r e s s a r e l e s s s e v e r e i n most C a n a d i a n c i t i e s . N e v e r t h e l e s s , C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s c o u l d b e n e f i t f r o m t h e A m e r i c a n e x p e r i e n c e w i t h f i s c a l e v a l u a t i o n s . A l t h o u g h C a n a d i a n m u n i c i p a l f i s c a l p r o b l e m s a r e n o t i n t h e m a g n i t u d e o f some A m e r i c a n c i t i e s , C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s s h a r e t h e c h a l l e n g e s o f e r o d i n g r e v e n u e s , i n c r e a s e d e x p e n d i t u r e demands, a g i n g i n f r a s t r u c t u r e , a n d c o m p l e x f i n a n c i a l a r r a n g e m e n t s w i t h s e n i o r l e v e l s o f g o v e r n m e n t . The f i s c a l e v a l u a t i o n c o u l d p r o v e most u s e f u l t o m u n i c i p a l i t i e s a s a t o o l t o i m p r o v e f i n a n c i a l management, a n d , u l t i m a t e l y , f i n a n e i a l - p e r f o r m a n c e . I n t h i s r o l e , t h e f i s c a l e v a l u a t i o n c o u l d a l s o s e r v e a s an e a r l y w a r n i n g s y s t e m . T h i s r e s e a r c h t u r n s t o A m e r i c a n e x a m p l e s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n i n o r d e r t o d i s c o v e r t h e c r i t i c a l e l e m e n t s o f an e v a l u a t i o n , a n d t o i d e n t i f y t h e most a p p r o p r i a t e u s e s f o r an e v a l u a t i o n i n t h e B r i t i s h C o l u m b i a c o n t e x t . A p r e l i m i n a r y e x a m i n a t i o n o f t h i s l i t e r a t u r e f i n d s t h a t t h e r e a r e v a r i a t i o n s i n e v a l u a t i o n a p p r o a c h a n d i n t h e s e l e c t i o n o f i n d i c a t o r s . F u r t h e r m o r e , v e r y few a u t h o r s o f e v a l u a t i o n s o f f e r a r a t i o n a l e f o r t h e a p p r o a c h a n d i n d i c a t o r s c h o s e n . What becomes c l e a r f r o m t h e o v e r v i e w o f e v a l u a t i o n t o o l s , i s t h a t 7 m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n i s n o t s i m p l y an e x e r c i s e o f a s s e m b l i n g m e a s u r e s o f f i n a n c i a l o p e r a t i o n a l s t a t u s a n d w e a l t h . S e r i o u s c o n s i d e r a t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n a u t o m a t i c a l l y i n v o l v e s m e a s u r e s w h i c h i m p l i c i t l y r e f l e c t t h e b a l a n c e b e t w e e n p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y . C o n s i d e r a t i o n o f f i n a n c i a l s t a b i l i t y a l s o i n c l u d e s an e x a m i n a t i o n o f f i s c a l r e s p o n s i b i l i t y : A r e t a x p a y e r s g e t t i n g what t h e y p a y f o r ? ; a n d , Does t h e g o v e r n m e n t d e p l o y f u n d s e f f i c i e n t l y ? T h e s e a r e q u e s t i o n s w h i c h r e l a t e f i s c a l management t o c u r r e n t o p e r a t i o n a l s t a t u s . The s c o p e o f t h e s e c o n c e r n s i s n o t o f t e n a d d r e s s e d by a s i n g l e e v a l u a t i o n . N e v e r t h e l e s s , e v a l u a t i o n d e s i g n i n h e r e n t l y r e f l e c t s t r a d e - o f f s b e t w e e n p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y . T h i s s t u d y h a s two p u r p o s e s ; f i r s t , t o e x a m i n e how A m e r i c a n m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l s a r e d e s i g n e d ; a n d , s e c o n d l y , t o e x a m i n e how t h o s e t o o l s d e a l w i t h t h e c o n f l i c t b e t w e e n p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y . The c h o i c e o f f a c t o r s u s e d a s i n d i c a t o r s o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n , a n d t h e i r i n t e r p r e t a t i o n a s m u n i c i p a l f i n a n c i a l s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s i s n o t c o n s i s t e n t a m o n g s t e x i s t i n g t o o l s . I t i s i m p o r t a n t t o d i s c o v e r why t h e r e a r e v a r i a t i o n s i n t h e c o n s t r u c t i o n o f t o o l s , a n d i n t h e i r a p p l i c a t i o n , i n o r d e r t o be a b l e t o u s e t h e t o o l s e f f e c t i v e l y . The a n a l y s i s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n d e s i g n i s f a c i l i t a t e d b y : 1. P r e s e n t i n g an o v e r v i e w o f how f i s c a l c o n d i t i o n h a s been d e s c r i b e d by ' e x p e r t s ' . 8 2. Examining the main factors postulated to determine f i s c a l stress. 3. Focussing on the selection of factors used in f i s c a l evaluation to o l s . The analysis of how evaluation design r e f l e c t s the c o n f l i c t between public sector service objectives and economic e f f i c i e n c y objectives i s achieved by: 1. Looking at how evaluations are applied to achieve the management requirements of users. 2. Examining th e o r e t i c a l responses to resolving the c o n f l i c t between public service and economic objectives. 3. A r t i c u l a t i n g the l o g i c a l l i n k s between theory and municipal f i s c a l evaluation design features. Based on the preliminary l i t e r a t u r e review, the discussion is organized by design type: comparative and case study. This analysis of evaluation design employs eight American examples of comparative approaches to municipal f i s c a l condition, and three American examples of the case study approach. The reasons for choosing these examples are: 1. The number of examples was lim i t e d to a 'doable' project. 2. The number of examples for each design type p a r a l l e l s t h e i r incidence in the l i t e r a t u r e . 3. The s p e c i f i c examples chosen are widely referenced in the l i t e r a t u r e . 4. The examples represent interests which have Canadian counterparts. Information received from the analysis of design examples i s 9 e x a m i n e d f o r s i m i l a r i t i e s a n d d i f f e r e n c e s i n t h e i n d i c a t o r s c h o s e n by d e s i g n t y p e , and f o r d i f f e r e n c e s between t h e c o m p a r a t i v e and c a s e s t u d y a p p r o a c h . The p r e s e n t a t i o n o f t h i s s t u d y ' s f i n d i n g s p r o c e e d s i n t h e f o l l o w i n g manner: 1 . A d i s c u s s i o n o f t h e f i s c a l s t r e s s c o n c e p t . 2. D e f i n i t i o n o f t e r m s p r e v a l e n t i n t h e e v a l u a t i o n d e s i g n l i t e r a t u r e . 3. D e s c r i p t i o n and a n a l y s i s o f t h e examples o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . 4. A r e v i e w o f t h e o r e t i c a l r e s p o n s e s t o t h e c o n f l i c t between p u b l i c a n d e c o n o m i c o b j e c t i v e s . 5 . A n a l y s i s o f t h e l o g i c a l l i n k s between t h e o r y and e v a l u a t i o n d e s i g n f e a t u r e s . 6. A d i s c u s s i o n o f e v a l u a t i o n d e s i g n m e r i t s and l i m i t a t i o n s w i t h r e s p e c t t o t h e c o n f l i c t between p u b l i c and e c o n o m i c o b j e c t i v e s . 7. C o n c l u s i o n s and i m p l i c a t i o n s f o r a p p l i c a t i o n o f M u n i c i p a l F i s c a l E v a l u a t i o n t o o l s . B a s e d on t h e f i n d i n g s f r o m t h e a n a l y s i s o f l i t e r a t u r e and t h e o r y , t h e m e r i t s o f s p e c i f i c e v a l u a t i o n t o o l s become c l e a r e r . F u r t h e r c o n c l u s i o n s f o c u s on t h e a p p l i c a b l i t y o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s a s a t o o l f o r m u n i c i p a l f i n a n c i a l p l a n n i n g . As a p r e c u r s o r t o d e s c r i b i n g t h e e x a m ples o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n , t h e n e x t s e c t i o n o f t h i s s t u d y d e s c r i b e s some of t h e i m p o r t a n t c o n c e p t s u s e d by e v a l u a t i o n a u t h o r s . 10 I I - BACKGROUND ON MUNICIPAL FISCAL EVALUATION 2.0 The C o n c e p t o f M u n i c i p a l F i s c a l C o n d i t i o n The c o n c e p t o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n has a q u a l i t a t i v e and a q u a n t i t a t i v e component. One i n d i c a t o r o f 'good' f i s c a l c o n d i t i o n i s when a m u n i c i p a l i t y c a n p e r f o r m i t s r e s p o n s i b i l i t i e s w i t h f i n a n c i a l ' e ase' However, i t i s d i f f i c u l t t o d e f i n e and q u a n t i f y t h e c o n c e p t o f ' e a s e ' . E a s e c o u l d r e f e r t o t h e a b i l i t y o f a m u n i c i p a l i t y t o r a i s e t a x e s w i t h o u t p o l i t i c a l r e p e r c u s s i o n s ; o r , t h e a b i l i t y t o meet e x p e n d i t u r e demands w i t h i n t h e e x i s t i n g b u d g e t . The q u a l i t a t i v e component o f f i s c a l c o n d i t i o n i s most o f t e n d e s c r i b e d i n t e r m s o f p o l i t i c a l r e s p o n s i v e n e s s t o c i t i z e n demands. The d e f i n i t i o n s o f p o l i t i c a l r e s p o n s i v e n e s s and c i t i z e n demands a r e e q u a l l y a mbiguous a s t h e c o n c e p t o f e a s e , b u t a r e , a t l e a s t , more d e s c r i p t i v e . The q u a n t i t a t i v e component o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n u s u a l l y i n c l u d e s a c c o u n t i n g m e a s u r e s o f b u d g e t s o l v e n c y , o r c a s h f l o w . I t d o e s n o t measure whether o r n o t t h e b u d g e t i s e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t , o r a d v a n t a g e o u s t o m e e t i n g p o l i c y o b j e c t i v e s . Q u a n t i t a t i v e a s p e c t s a r e s t r i c t l y c o n c e r n e d w i t h f i n a n c i a l o p e r a t i o n s d i r e c t l y r e l a t e d t o b a l a n c i n g t h e b u d g e t , m e e t i n g e x p e n d i t u r e o b l i g a t i o n s , and f i n a n c i a l p l a n n i n g p r i o r i t i e s . I n c o n t r a s t , t h e q u a l i t i a t i v e component e m p h a s i z e s t h e r e l a t i o n s h i p among f i n a n c i a l o p e r a t i o n s , a d m i n i s t r a t i o n , p u b l i c a c c o u n t i n g p r i n c i p l e s , and government p o l i c y o b j e c t i v e s . S i n c e f i n a n c i a l p l a n n i n g and b u d g e t s e t t i n g a r e r e s p o n d i n g d i r e c t l y t o government p o l i c y , q u a n t i t a t i v e a n d q u a n t i t a t i v e components o f f i s c a l c o n d i t i o n a r e i n e x t r i c a b l y l i n k e d . 11 O p t i m a l f i n a n c i a l c o n d i t i o n i s n o t an a b s o l u t e c o n c e p t due t o s e v e r a l c h o i c e s o f e c o n o m i c o r g a n i z a t i o n a n d p u b l i c f i n a n c e . N e v e r t h e l e s s , t h e r e a r e s i t u a t i o n s w h i c h a r e c o n c e d e d by f i n a n c i a l a n a l y s t s , t r e a s u r e r s , a n d t a x p a y e r s , a s b e i n g ' u n a c c e p t a b l e ' , ' p o o r ' , ' s t r a i n e d ' , o r ' s t r e s s e d ' . T h e s e d e s c r i p t i v e s p o i n t t o u n a c c e p t a b l e d e v i a t i o n s f r o m a s t a t e o f h a r m o n i o u s a f f a i r s , ( h o w e v e r l o o s e l y p e r c e i v e d a n d d e f i n e d ) , w h i c h a r e p e r c e i v e d t o t h r e a t e n t h e r o l e a n d o p e r a t i o n o f l o c a l g o v e r n m e n t . The r e l e v a n t q u e s t i o n s a s s o c i a t e d w i t h t h e s e d e v i a t i o n s a r e : - i n what c o n t e x t ( s ) do d e v i a t i o n s a p p e a r a b n o r m a l ? - when a r e t h e y t h e t h r e s h o l d t o r e p e a t e d a n d s e r i o u s f i n a n c i a l d i f f i c u l t y ? - when do t h e y c o m p r o m i s e p r i n c i p l e s o f f i n a n c i a l management a n d p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ? - when do t h e y t h r e a t e n l o c a l g o v e r n m e n t e x p e d i e n c y ? P r o b l e m a t i c f i n a n c i a l c i r c u m s t a n c e s ( a b n o r m a l d e v i a t i o n s ) , a r e u s u a l l y d e s c r i b e d by t h e l a b e l s f i s c a l s t r e s s , f i s c a l s t r a i n , f i s c a l i m b a l a n c e , o r f i s c a l n e e d . A l l l a b e l s r e f e r t o v a g u e p e r c e p t i o n s o f p r o b l e m s d i r e c t l y w i t h f i n a n c i n g o r i n d i r e c t l y a t t r i b u t a b l e t o f i n a n c i n g . I t i s d i f f i c u l t t o p r e d i c t a f i s c a l s t r e s s s i t u a t i o n , and i t s c o n s e q u e n c e s f o r p r o g r a m d e l i v e r y b e c a u s e t h e r e a r e no u n i v e r s a l l y a c c e p t e d g u a g e s o f f i n a n c i a l c o n d i t i o n . As a r e s u l t , c o n s i d e r a b l e d i s c r e t i o n e n t e r s i n t o t h e i d e n t i f i c a t i o n a n d d e f i n i t i o n o f f i s c a l s t r e s s . T h i s s e c t i o n l o o k s a t some o f t h e more p r e v a l e n t i d e a s u s e d i n t h e l i t e r a t u r e t o d e f i n e a n d d e s c r i b e f i s c a l s t r e s s . 12 2.1 D e f i n i t i o n s o f M u n i c i p a l F i s c a l S t r e s s The p e r c e i v e d c r i t i c a l f i n a n c i a l c o n d i t i o n o f s e v e r a l l a r g e A m e r i c a n c i t i e s has s p u r r e d many d e s c r i p t i o n s o f t h e p r o b l e m . Some a u t h o r s a s s o c i a t e e c o n o m i c h a r d s h i p w i t h m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s , and f o c u s on measures o f unemployment, i n d u s t r i a l m i g r a t i o n , o b s o l e t e m a n u f a c t u r i n g p l a n t s , e t c . , ( T o u c h e - R o s s 1981). O t h e r r e s e a r c h e x a m ines s o c i a l and d e m o g r a p h i c components s u c h a s age and r a c i a l c o m p o s i t i o n , and income c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e p o p u l a t i o n (HUD 1979; U.S. T r e a s u r y 1979) . T h e r e a r e fewer s t u d i e s w h i c h f o c u s on t h e i n t e r r e l a t i o n s h i p s among f i s c a l s t r e s s , p o l i t i c s , p u b l i c s e r v i c e d e l i v e r y c o s t s , a n d f i n a n c i a l management ( C l a r k and F e r g u s o n 1981; ICMA 1980). Whatever a s p e c t o f f i n a n c i a l s t r e s s i s e m p h a s i z e d by a u t h o r s , t h e g e n e r a l a greement seems t o be t h a t f i s c a l s t r e s s d o e s n o t n e c e s s a r i l y mean b a n k r u p t c y , o r a n n u a l b u d g e t i m b a l a n c e s . W i t h i n t h e s e p a r a m e t e r s a r e s e v e r a l c o n d i t i o n s w h i c h a f f e c t t h e l o n g and s h o r t t e r m f i n a n c e s o f a m u n i c i p a l i t y . S h o r t t e r m f i s c a l s t r e s s i s o f t e n e v i d e n c e d o r m e a s u r e d by t h e d e g r e e of ' c a s h s o l v e n c y ' ; a s t r e s s e d v e r d i c t r e s u l t s when e x p e n d i t u r e o b l i g a t i o n s e x c e e d r e v e n u e s d u r i n g a s p e c i f i c b u d g e t p e r i o d ( G r o v e s , G o d s e y , Shulman 1984). Long t e r m f i s c a l s t r e s s e x t e n d s t h e c o n d i t i o n i n t o t h e f o r s e e a b l e f u t u r e , e n d a n g e r i n g t h e f u l f i l l m e n t o f c a p i t a l p l a n s s u c h as t h e r e p l a c e m e n t and m a i n t e n a n c e o f e x i s t i n g c a p i t a l f a c i l i t i e s (MIS R e p o r t 1980). The l o n g t e r m s t r e s s l e a d s t o slow d e t e r i o r a t i o n o f t h e q u a l i t y of l i f e w i t h r e s p e c t t o p r o t e c t i o n , s a n i t a t i o n , a c c e s s and e n v i r o n m e n t . 13 The b a s i c d i f f e r e n c e b e t w e e n l o n g a n d s h o r t t e r m f i s c a l s t r e s s i s t h e s e v e r i t y a n d d u r a t i o n o f p r o b l e m s . D e f i n i t i o n s o f m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s may a l l u d e t o t h e p r o c e s s c o n t r i b u t i n g t o f i s c a l c o n d i t i o n , o r c o n c e n t r a t e on t h e c h a r a c t e r o f f i s c a l c o n d i t i o n . The d e f i n i t i o n s o f f i s c a l s t r e s s w h i c h a p p l y i n a C a n a d i a n c o n t e x t a r e l e s s s e v e r e t h a n A m e r i c a n p r o b l e m s . One r e a s o n why C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s do n o t e x p e r i e n c e t h e same m a g n i t u d e o f p r o b l e m s i s t h a t s o c i a l a n d e c o n o m i c c o n d i t i o n s a r e more s t a b l e i n C a n a d a . A n o t h e r r e a s o n i s t h e i n s t i t u t i o n a l s e t t i n g o f C a n a d i a n c i t i e s . The f i n a n c i a l a c t i v i t i e s o f C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s a r e c l o s e l y m o n i t o r e d by p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s . How t h e s t a t u s o f C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s c o m p a r e s w i t h A m e r i c a n c i t i e s i s d i s c u s s e d i n S e c t i o n 2.2.1 B i r d a n d S l a c k d e f i n e C a n a d i a n m u n i c i p a l f i n a n c e p r o b l e m s i n t e r m o f f i s c a l i m b a l a n c e . The i m b a l a n c e i s t h e i n a b i l i t y o f many j u r i s d i c t i o n s t o f u n d c u r r e n t e x p e n d i t u r e s f r o m own s o u r c e r e v e n u e s ( B i r d & S l a c k 1 9 8 3 ) . Why? B e c a u s e g o o d f i s c a l d e c i s i o n s a nd p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y a r e b e s t m a i n t a i n e d when s p e n d i n g i s m a t c h e d w i t h t a x i n g a u t h o r i t y . Own s o u r c e r e v e n u e s a r e t h o s e r a i s e d d i r e c t l y by t h e l o c a l j u r i s d i c t i o n a s p e r m i t t e d i n t h e p e r t i n e n t l e g i s l a t i o n . B i r d a n d S l a c k d i s c o v e r t h a t t h e s h a r e o f c u r r e n t m u n i c i p a l e x p e n d i t u r e s c o v e r e d by o w n - s o u r c e r e v e n u e s d e c r e a s e d f r o m 1967 t o 1978, b u t t h a t p r o v i n c i a l g r a n t s i n c r e a s e d t o more t h a n make up t h e d i f f e r e n c e . The i n e l a s t i c i t y o f t h e p r i n c i p a l r e v e n u e s o u r c e -- p r o p e r t y t a x -- h a s h i n d e r e d t h e a b i l i t y o f many m u n i c i p a l i t i e s t o k e e p p a c e w i t h e x p e n d i t u r e 1 4 i n c r e a s e s . 1 The " f i s c a l c r i s i s o f u r b a n A m e r i c a " has been d e s c r i b e d by B u r c h e l l a n d L i s t o k i n a s t h e i n a b i l i t y o f many j u r i s d i c t i o n s t o : - p r o v i d e r e g u l a r o p e r a t i n g f u n d s t o s u p p o r t minimum l e v e l s o f b a s i c s e r v i c e s l i k e f i r e a nd p o l i c e p r o t e c t i o n - r e g u l a r l y and f u l l y meet e x i s t i n g l o n g t e r m d e b t o b l i g a t i o n s - m a i n t a i n a sound f i n a n c i a l p o s i t i o n f o r f u t u r e b o r r o w i n g i n m u n i c i p a l bond m a r k e t s - e v a l u a t e n e c e s s a r y s e r v i c e s a n d e x p e n d i t u r e s , a n d shape a p u b l i c s e r v i c e s y s t e m w h i c h r e f l e c t s t h e s e n e e d s - m a x i m i z e t h e e m p h a s i s on l o c a l r e v e n u e s so t h a t l o c a l a c c o u n t a b i l i t y i s m a i n t a i n e d (1981, page 12) The l i t e r a t u r e o f t e n r e f e r s t o f i s c a l s t r e s s a s a r i s i n g f r o m a "need" (CBO 1980; HUD 1981; B r o o k i n g s 1980). The need f o r a d d i t i o n a l r e v e n u e s i s e s t i m a t e d by p o v e r t y l e v e l s ( u s i n g income v a r i a b l e s ) , t h e p h y s i c a l c o n d i t i o n o f h o u s i n g , a n d o f s e r v i c e i n f r a s t r u c t u r e . The a b i l i t y o f t h e s e f i s c a l i n d i c a t o r s t o gauge m u n i c i p a l f i s c a l h e a l t h r e s t s on t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e y c a p t u r e t h e many ec o n o m i c and s o c i a l c o n d i t i o n s w h i c h a f f e c t l o c a l g overnment f i n a n c e ( A r o n s o n 1 9 8 4 ) . The d i f f e r e n t d e f i n i t i o n s o f f i s c a l s t r e s s a r e d i f f i c u l t t o rank a c c o r d i n g t o a c c u r a c y b e c a u s e t h e r e a r e so many d i f f e r e n t p e r c e p t i o n s o f t h e p r o b l e m . Some r e f i n e m e n t s have o c c u r r e d a s 1 S e v e r a l s t u d i e s e s t i m a t i n g t h e income e l a s t i c i t y of v a r i o u s r e v e n u e s o u r c e s have shown t h a t f o r a v e r a g e n a t i o n a l d a t a , t h e p r o p e r t y t a x and g e n e r a l s a l e s t a x a r e n e u t r a l , i n d i c a t i n g t h a t r e v e n u e s r i s e e x a c t l y w i t h income.- The p r o b l e m i s t h a t e x p e n d i t u r e n e e d s r i s e f a s t e r t h a n , a n d sometimes i n v e r s e l y w i t h income ( B e n n e t t 1980). 1 5 knowledge a b o u t t h e b e h a v i o u r o f m u n i c i p a l f i n a n c i a l s y s t e m s i n c r e a s e s . More o f t e n , however, d e f i n i t i o n s o f f i s c a l s t r e s s r e f l e c t an a g e n c y ' s p u r v i e w o f r e s p o n s i b i l i t y . The p o p u l a r i t y o f d e f i n i t i o n s i s d e r i v e d f r o m s u c e s s i v e e n d o r s e m e n t s by r e s p e c t e d a u t h o r i t i e s . . 2.2 A M u n i c i p a l F i s c a l C o n d i t i o n V o c a b u l a r y S e v e r a l q u a n t i t a t i v e m e a s u r e s may be u s e d t o d e s c r i b e t h e f i s c a l s t r e s s c o n c e p t . The v a r i e t y o f i n d i c a t o r s u s e d by a u t h o r s t o d e s c r i b e f i s c a l s t r e s s c o n t r i b u t e s t o t h e a m b i g u i t y o f t h e c o n c e p t , t h e r e b y l i m i t i n g t h e a c c u r a c y o f f i s c a l e v a l u a t i o n s . Some o f t h e c o n c e p t s u s e d by a u t h o r s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s a r e o u t l i n e d b e l o w . P o p u l a t i o n d y n a m i c s a r e i m p o r t a n t t o f i s c a l c o n d i t i o n . The d e b a t e c e n t r e s on t h e r e l a t i v e i m p o r t a n c e o f p o p u l a t i o n c h a r a c t e r i s t i c s . R e s e a r c h h a s f o u n d t h a t l a r g e r p o p u l a t i o n s t e n d t o be h e t e r o g e n e o u s and demand a w i d e r v a r i e t y o f s e r v i c e s ( S e i d e l 1985). G r o w i n g p o p u l a t i o n s l e a d more s p e c i f i c a l l y t o c a p i t a l f a c i l i t i e s demands. D e c l i n i n g p o p u l a t i o n s c a n weaken community r e s o u r c e s b e c a u s e l o c a l g overnment c a n n o t p r o p o r t i o n a t e l y r e d u c e c o s t s due t o h i g h o v e r h e a d ( S e i d e l 1985). Common m e a s u r e s o f p o p u l a t i o n d y n a m i c s i n c l u d e : t o t a l p o p u l a t i o n , p o p u l a t i o n c h a n g e s o v e r s p e c i f i e d p e r i o d s , g r o w t h r a t e s . Community ( a n d o t h e r ) Age : The age s t r u c t u r e o f a community c a n p l a c e p r e s s u r e s on l o c a l f i n a n c e s t h r o u g h c h a n g i n g community s e r v i c e s n e e d s , r e s u l t i n g i n c h a n g e s t o e x p e n d i t u r e p a t t e r n s . Common m e a s u r e s i n c l u d e : d e c l i n i n g p r o p e r t y v a l u e s , o b s o l e t e 1 6 m a n u f a c t u r i n g , a g i n g p o p u l a t i o n , d e t e r i o r a t i n g p u b l i c c a p i t a l f a c i l i t i e s , a g i n g h o u s i n g s t o c k (HUD 1980; T o u c h e - R o s s 1981; ICMA 1 9 8 1 ) . B a s i c S e r v i c e s a r e t h o s e p r o v i d e d by a l m o s t e v e r y m u n i c i p a l i t y o f a c r i t i c a l s i z e . F o r e x a m p l e : f i r e , p o l i c e , s t r e e t m a i n t e n a n c e , s e w e r a n d w a t e r s e r v i c e s . F i s c a l e v a l u a t i o n s t u d i e s o f t e n f o c u s on e x p e n d i t u r e s o n l y f o r t h e s e s e r v i c e s t o a v o i d c o m p a r i n g m u n i c i p a l i t i e s p r o v i d i n g d i f f e r e n t r a n g e s o f s e r v i c e s . The most common m e a s u r e o f B a s i c S e r v i c e s i s t h e c o s t o f B a s i c S e r v i c e s p e r c a p i t a . N o n B a s i c S e r v i c e s a r e n o t p r o v i d e d by a l l m u n i c i p a l i t i e s , a n d i n c l u d e w e l f a r e , l i b r a r i e s , h o s p i t a l s , h e a l t h s e r v i c e s , p a r k s a n d r e c r e a t i o n , c u l t u r e . The common m e a s u r e o f t h e s e i s c o s t p e r c a p i t a . G e n e r a l D e b t B u r d e n r e f e r s t o o u t s t a n d i n g d e b t e x c e p t t h a t w h i c h i s f i n a n c e d by u s e r f e e s , s u c h a s u t i l i t i e s . Common m e a s u r e s i n c l u d e t h e r a t i o o f l o n g t e r m d e b t t o a s s e s s e d p r o p e r t y v a l u e ; d e b t p e r c a p i t a . G e n e r a l D e b t S e r v i c e r e f e r s t o t h e p r i n c i p a l a n d i n t e r e s t p a y m e n t s a m u n i c i p a l i t y makes t o r e d u c e d e b t . Common m e a s u r e i s p a y m e n t s a s a p e r c e n t a g e o f o p e r a t i n g b u d g e t . U s u a l l y , h i g h d e b t s e r v i c e r a t i o s a r e i n t e r p r e t a t e d a s a s i g n o f f i s c a l s t r e s s , due t o t h e l i m i t s on o p e r a t i n g e x p e n d i t u r e s . F i s c a l C a p a c i t y i s t h e t e r m u s e d t o d e s c r i b e t h e f i n a n c i a l r e s o u r c e s a v a i l a b l e t o l o c a l g o v e r n m e n t . Common m e a s u r e s o f f i s c a l c a p a c i t y i n c l u d e p e r c a p i t a i n c o m e a n d a s s e s s e d p r o p e r t y v a l u e p e r c a p i t a . The a c c u r a c y o f t h e s e m e a s u r e s i s l i m i t e d 1 7 b e c a u s e i n c o m e i s n o t t a x e d by l o c a l g o v e r n m e n t , a n d u n l i k e C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s , some A m e r i c a n c i t i e s r e c e i v e l e s s t h a n 50 p e r c e n t o f t h e i r r e v e n u e f r o m p r o p e r t y t a x e s ( S e i d e l 1 9 8 5 ) . F i s c a l E f f o r t r e f e r s t o t h e d e g r e e t h e l o c a l g o v e r n m e n t a t t e m p t s t o meet c o m m u n i t y s e r v i c e demands f r o m i t s own r e v e n u e s o u r c e s a s o p p o s e d t o r e l y i n g on i n t e r g o v e r n m e n t a l t r a n s f e r s . F o r e x a m p l e , a m u n i c i p a l i t y w i t h h i g h f i s c a l e f f o r t , i . e . , u s i n g a l l l o c a l r e s o u r c e s c o u l d be v i e w e d a s s t r e s s e d , o r n o t . T a x p a y e r s may h a v e c h o s e n t o e x h a u s t r e s o u r c e s i n o r d e r t o f i n a n c e s e r v i c e s . Common m e a s u r e s o f f i s c a l e f f o r t i n c l u d e : t h e r a t i o o f l o c a l t a x e s , p e r m i t f e e s , e t c . , t o a s s e s s e d v a l u e . 2.2.1 The I n s t i t u t i o n a l E n v i r o n m e n t The e v a l u a t i o n t o o l s e x a m i n e d i n t h i s s t u d y s o m e t i m e s u s e t h e a b o v e t e r m s . The d e f i n i t i o n o f i t e m s s u c h a s f i s c a l e f f o r t , g e n e r a l d e b t b u r d e n , a n d c o m m u n i t y age a r e u n i v e r s a l t o C a n a d i a n a n d A m e r i c a n c i t i e s . H o w e v e r , t h e m e a s u r e s u s e d t o d e s c r i b e t h e s e c o n d i t i o n s a r e n o t i d e n t i c a l . The s t a n d a r d s u s e d f o r A m e r i c a n c i t i e s ' p e r f o r m a n c e i n a n y o f t h e s e a r e a s a r e n o t a l w a y s a p p l i c a b l e i n t h e C a n a d i a n c o n t e x t . T h e r e a r e d i f f e r e n c e s i n t h e e c o n o m i c a n d s o c i a l make-up o f C a n a d i a n c i t i e s , a s w e l l a s d i f f e r e n t c o n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s . The p r e p a r a t i o n o f an e v a l u a t i o n f o r C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s w o u l d r e q u i r e a s e l e c t i o n o f m e a s u r e s t h a t r e f l e c t e d C a n a d i a n m u n i c i p a l r e s p o n s i b i l i t i e s a n d f i n a n c i a l a r r a n g e m e n t s . F o r e x a m p l e , any home b u i l t b e f o r e 1940 was t h e s t a n d a r d m e a s u r e f o r a g e d h o u s i n g i n t h e U.S. e x a m p l e s . S i n c e C a n a d a h a s 18 u r b a n i z e d a t a d i f f e r e n t p a c e , i t m i g h t be a p p r o p r i a t e t o a d j u s t t h a t d a t e i n some c i t i e s t o 1945. A n o t h e r measure w h i c h i s o f t e n u s e d i n t h e A m e r i c a n e x a m p l e s i s u t i l i t i e s d e b t s e r v i c e . Most C a n a d i a n c i t i e s a r e not i n v o l v e d i n t h e p r o v i s i o n o r d e l i v e r y o f u t i l i t i e s , h e nce t h i s measure i s n o t an i n d i c a t o r o f f i s c a l c o n d i t i o n . G e n e r a l l y , A m e r i c a n c i t i e s have more i n d e p e n d e n c e i n t h e r e s p o n s i b i l i t i e s w h i c h t h e y may assume t h a n t h e i r C a n a d i a n c o u n t e r p a r t s . C o r r e s p o n d i n g l y , A m e r i c a n c i t i e s a l s o have more f i n a n c i a l f r e e d o m . A l t h o u g h t h e s t a t e l e g i s l a t i o n v a r i e s , A m e r i c a n c i t i e s c a n borrow money on bond m a r k e t s w i t h o u t s t a t e a p p r o v a l (Magann 1983). I n a d d i t i o n , t h e a c c o u n t i n g p r o c e d u r e s t o m a i n t a i n a c c o u n t a b i l i t y a n d a c c u r a t e f i n a n c i a l s t a t e m e n t s a r e o f t e n n o t f o l l o w e d by A m e r i c a n c i t i e s u nder f i s c a l p r e s s u r e (Magann 1983). C o n t r a s t i n g t h e r a t h e r ' l o o s e ' A m e r i c a n r e p o r t i n g p r o c e d u r e s a r e t h e v e r y s t r i c t c o n t r o l s on C a n a d i a n c i t i e s . I n B.C., o n l y t h e C i t y o f V a n c o u v e r c a n borrow i n d e p e n d e n t l y o f t h e p r o v i n c i a l government on i n t e r n a t i o n a l money m a r k e t s . O t h e r m u n i c i p a l i t i e s must p r e p a r e f i v e y e a r c a p i t a l p l a n s and s u b m i t t h e i r a n n u a l c a p i t a l r e q u i r e m e n t s t o t h e p r o v i n c i a l a g e n c y , t h e M u n i c i p a l F i n a n c e A u t h o r i t y . I f t h e r e q u e s t i s a p p r o v e d , t h e amounts r e q u i r e d a r e i n c l u d e d i n t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t ' s b o r r o w i n g f o r t h a t f i s c a l y e a r . The r e v e n u e s a v a i l a b l e t o m u n i c i p a l i t i e s f o r o p e r a t i n g e x p e n s e s i n B.C. a r e s i m i l a r l y r e s t r i c t e d by p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n . E a c h c l a s s i f i c a t i o n o f m u n i c i p a l i t y ; c i t y , 1 9 d i s t r i c t , t o w n o r v i l l a g e , h a s i t s own p r o p e r t y t a x l i m i t s , a n d o t h e r s o u r c e l i m i t s . The o v e r a l l a n n u a l f i n a n c i a l o p e r a t i o n s o f m u n i c i p a l i t i e s i s r e v i e w e d a n n u a l l y by t h e MFA when m u n i c i p a l i t i e s s u b m i t t h e r e q u i r e d a u d i t r e p o r t . Much o f t h e l i t e r a t u r e on m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n i s p r o d u c e d i n t h e U n i t e d S t a t e s . F o r t h e most p a r t , t h e F e d e r a l l e v e l r e p r e s e n t e d i n t h e A m e r i c a n l i t e r a t u r e i s e x t r a p o l a t e d t o t h e p r o v i n c i a l l e v e l i n C a n a d a . Some o f t h e e v a l u a t i o n t o o l s t o be d i s c u s s e d do h a v e p o s s i b l e a p p l i c a t i o n i n C a n a d i a n f e d e r a l g o v e r n m e n t c o n t e x t s , b u t t h i s s t u d y f o c u s s e s e x c l u s i v e l y on t h e i r a p p l i c a t i o n a t t h e m u n i c i p a l l e v e l . The d i f f e r e n c e s b e t w e e n A m e r i c a n a n d C a n a d i a n c i t i e s do n o t r e n d e r t h e f i n d i n g s f r o m t h i s s t u d y i r r e l e v e n t b e c a u s e t h e d i s c u s s i o n f o c u s s e s o n l y on t h o s e a p p l i c a t i o n s w h i c h a r e a p p r o p r i a t e t o t h e C a n a d i a n s i t u a t i o n . 2.3 F a c t o r s A s s o c i a t e d w i t h M u n i c i p a l F i s c a l S t r e s s T h e r e a r e many s o c i o - e c o n o m i c a n d m a c r o - e c o n o m i c c o n d i t i o n s w h i c h h a v e b e e n a s s o c i a t e d w i t h m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s . The r e l a t i o n s h i p o f t h e s e f a c t o r s w i t h m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n , i s e m p i r i c a l l y i n c o n s i s t e n t . The l i t e r a t u r e f o r u n d e r s t a n d i n g m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s i n t h e U n i t e d S t a t e s h a s been s u m m a r i z e d by I r e n e R u b i n ( 1 9 8 2 ) i n t e r m s o f 3 m o d e l s : ( 1) The m i g r a t i o n a n d t a x b a s e m o d e l ( 2 ) The b u r e a u c r a t i c g r o w t h m o d e l , a n d ( 3 ) The p o l i t i c a l v u l n e r a b i l i t y m o d e l . T h i s p a r t i c u l a r v i e w t o c a t e g o r i z i n g t h e l i t e r a t u r e may, i n p a r t , s t e m f r o m a c o n s e n s u s s t a t e m e n t , ( p r e m a t u r e a c c o r d i n g t o some), on t h e p r i m a r y c a u s e s o f m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s i n A m e r i c a n c i t i e s ( T o u c h e - R o s s 2 0 1 9 8 1 ) . Kamer ( 1 9 8 3 ) s u m m a r i z e s t h e s e c a u s e s t o be: - r e d u c e d f e d e r a l a i d t o l o c a l g o v e r n m e n t - t h e n a t i o n a l r e c e s s i o n a n d i t s i n f l a t i o n a r y a f f e c t on i n t e r e s t r a t e s f o r m u n i c i p a l b o n d s a t a t i m e when t h e r e q u i r e m e n t s f o r a d d i t i o n a l r e v e n u e became a c u t e - e c o n o m i c a n d d e m o g r a p h i c s h i f t s c o m p r i s e d o f two movements: (1) u r b a n - s u b u r b a n ( 2 ) n o r t h - s o u t h - p o o r m u n i c i p a l management a s a r e s u l t o f o v e r g r o w n b u r e a u c r a c i e s s e e k i n g t o p e r p e t u a t e t h e m s e l v e s . R u b i n ( 1 9 8 3 ) s u g g e s t s t h a t f i s c a l s t u d i e s i m p l i c i t l y t a k e on one o f t h e t h r e e a p p r o a c h e s , s o m e t i m e s c o m b i n i n g e l e m e n t s f r o m e a c h a n d a s s i g n i n g d i f f e r e n t w e i g h t s o f i m p o r t a n c e . The m i g r a t i o n a n d t a x b a s e m o d e l a t t r i b u t e s s t r e s s t o p o p u l a t i o n a n d j o b s h i f t s , a n d t h e i r n e g a t i v e a f f e c t on t h e t a x b a s e . W h e t h e r t h e s h i f t be u r b a n - s u b u r b a n o r e x t r a - r e g i o n a l , b o t h t y p e s c a u s e s t r e s s t o c i t i e s e x p e r i e n c i n g t h e l o s s o r g a i n . A c i t y w i t h a d e c r e a s i n g number o f t a x p a y e r s must m a i n t a i n e x i s t i n g s e r v i c e l e v e l s w i t h l e s s r e v e n u e t o r e m a i n i n g c o n s t i t u e n t s . The g r o w i n g c i t y e x p e r i e n c e s a wave o f new demand w h i c h c a n n o t be e a s i l y o r q u i c k l y a ccommodated. The b u r e a u c r a t i c g r o w t h m o d e l i s b a s e d on t h e p r e m i s e t h a t l o c a l g o v e r n m e n t grew t o o l a r g e t o o q u i c k l y a s t h e r e s u l t o f o v e r - z e a l o u s b u r e a u c r a t s . T h e i r e m p h a s i s on e m p i r e b u i l d i n g r a t h e r t h a n r e s p o n d i n g t o g e n u i n e demand f o r a d d i t i o n a l s e r v i c e s h a s l e a d t o u n n e c e s s a r y o v e r h e a d d u r i n g t i m e s o f r e t r e n c h m e n t , a n d h a s p r o v e n d i f f i c u l t t o remove. The p o l i t i c a l v u l n e r a b i l i t y m o d e l p o s t u l a t e s t h a t t h e more 21 v u l n e r a b l e a c i t y i s t o t h e demands o f s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s , t h e g r e a t e r l i k e l i h o o d t h a t o v e r s p e n d i n g a n d f i s c a l s t r e s s w i l l r e s u l t . T h i s m o d e l i s p a r t i c u l a r l y a p p l i c a b l e t o o l d e r A m e r i c a n c i t i e s e x p e r i e n c i n g an e x o d u s o f t h e m i d d l e c l a s s t o t h e s u b u r b s , l e a v i n g e c o n o m i c a l l y d i s a d v a n t a g e d m i n o r i t i e s i n t h e c e n t r a l c i t y Q u i t e o f t e n , some e l e m e n t s o f t h e t h r e e m o d e l s s u g g e s t e d by R u b i n a r e t r a n s l a t e d i n t o i n d i c a t o r s o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . The v a r i a b l e s u s e d t o m e a s u r e f i s c a l c o n d i t i o n f a l l i n t o t h r e e c a t e g o r i e s : S o c i a l , E c o n o m i c , a n d G o v e r n m e n t a l . T h i s s t u d y u s e s t h e l a b e l " e x o g e n o u s f a c t o r s " t o d e s c r i b e t h e s e n o n -f i n a n c i a l m e a s u r e s u s e d i n f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l s . 2.4 The D e v e l o p m e n t o f F i s c a l E v a l u a t i o n T o o l s The m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n i s one o f many t o o l s w h i c h c a n c o n t r i b u t e t o m u n i c i p a l f i n a n c i a l management a n d p l a n n i n g . T o o l s w i t h s i m i l a r o b j e c t i v e s h a v e a l s o e v o l v e d i n t h e p r i v a t e s e c t o r . T h i s s t u d y d i f f e r e n t i a t e s b e t w e e n t h e p r i v a t e s e c t o r t o o l o f m u n i c i p a l a u d i t i n g a n d m u n i c i p a l f i n a n c i a l e v a l u a t i o n . The m a i n r e a s o n f o r t h i s s e p a r a t i o n i s t h a t t h e t r a d i t i o n a l r o l e o f a u d i t i n g i n C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s h a s been l i m i t e d t o t h e a t t e s t f u n c t i o n ( H a n s o n & B o i s c l a i r 1 9 8 3 ) . G e n e r a l l y , a u d i t o r s e x a m i n e a c c o u n t i n g r e c o r d s a n d s u p p o r t i n g e v i d e n c e t o e x p r e s s an o p i n i o n a s t o w h e t h e r t h e f i n a n c i a l s t a t e m e n t s a r e f a i r l y r e p r e s e n t e d ( H a n s o n & B o i s c l a i r 1 9 8 3 ) . The a t t e s t a u d i t ' s a b i l i t y t o c o n t r i b u t e t o m u n i c i p a l f i n a n c i a l management i s l i m i t e d b e c a u s e a t t e s t a u d i t s i g n o r e t h e mai n o p e r a t i n g o f f i c e r s o f a m u n i c i p a l i t y (Magann 1983; H a n s o n & 22 B o i s c l a i r 1983). W i t h o u t c o n s i d e r a t i o n o f t h e p r o b l e m s and p l a n s of s e n i o r o f f i c i a l s , a t t e s t a u d i t s a r e u n a b l e t o s a t i s f y c l i e n t n eeds i n t h e management f u n c t i o n (Magann 1983; Hanson & B o i s c l a i r 1983). R e s e a r c h i n t o t h e f i n a n c i a l r e p o r t i n g p r a c t i c e s o f A m e r i c a n c i t i e s f o u n d many d i s c r e p e n c i e s and m i s r e p r e s e n t a t i o n o f f a c t (Magann 1983). As a r e s u l t , t h e b a l a n c e s h e e t a p p r o a c h t o f i n a n c i a l a n a l y s i s came t o be v i e w e d as a p o o r s u b s t i t u t e f o r i n d e p t h e v a l u a t i o n s . A u d i t o r s came t o r e a l i z e t h a t f i n a n c i a l c r i t e r i a a p p l i e d i n t h e p r i v a t e s e c t o r were n o t n e c e s s a r i l y a p p l i c a b l e t o l o c a l government o p e r a t i o n s b e c a u s e t h e p u r p o s e o f l o c a l g o v ernment i s not t o a c c u m u l a t e a s s e t s a n d maximize p r o f i t s . A u d i t o r s began t o view m u n i c i p a l f i n a n c i a l s t a b i l i t y i n t e r m s o f f i s c a l r e s p o n s i b i l i t y , a n d t h e y a r e b e g i n n i n g t o p r o b e d e e p e r i n t o m u n i c i p a l o p e r a t i o n s , m a n a g e r i a l p r a c t i c e s , and t h e l i k e . T h i s new a p p r o a c h i s known a s C o m p r e h e n s i v e A u d i t i n g (Hanson & B o i s c l a i r 1 9 8 3). C o m p r e h e n s i v e a u d i t i n g a t t h e m u n i c i p a l l e v e l i s p a r t i c u l a r l y new, a n d n o t w e l l documented. T e c h n i q u e s f o r a p p l y i n g c o m p r e h e n s i v e a u d i t i n g i n m u n i c i p a l i t i e s a r e s l o w l y b e i n g d e v e l o p e d a n d e x p e r i m e n t e d w i t h . However, t h e b r o a d e r mandate b e i n g g i v e n t o a u d i t o r s i s p e r c e i v e d by many t o t h r e a t e n c o u n c i l ' s d e m o c r a t i c p r o c e d u r e , and a s o v e r r i d i n g c i t i z e n c o n c e r n s (Hanson & B o i s c l a i r 1983). S i n c e t h e r e i s v e r y l i t t l e d o c u m e n t a t i o n on t h e s p e c i f i c t e c h n i q u e s o f d o i n g c o m p r e h e n s i v e a u d i t i n g a t t h e m u n i c i p a l l e v e l i n Canada, t h e r e i s g e n u i n e d o u b t i n t h e minds o f some m u n i c i p a l o f f i c e r s t h a t a u d i t o r s 23 c o u l d c o n t r i b u t e t o s o l v i n g f i n a n c i a l management p r o b l e m s . T h e r e i s s i g n i f i c a n t l y more l i t e r a t u r e on t h e d e s i g n a nd a p p l i c a t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s i n t h e g e n r e d i s c u s s e d by t h i s s t u d y . T h i s s t u d y f o c u s s e s on t h e s e l e c t i o n o f i n d i c a t o r s u s e d i n m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s , a n d t h e i r p e r c e i v e d a s s o c i a t i o n w i t h m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . The e x a m p l e s o f f i s c a l e v a l u a t i o n r e v i e w e d h e r e f a l l i n t o two c a t e g o r i e s : c o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y . The c o m p a r a t i v e a p p r o a c h i s d e s i g n e d t o c o m p a r e a n d r a n k t h e f i s c a l c o n d i t i o n o f m u n i c i p a l i t i e s . G e n e r a l l y , f e d e r a l a g e n c i e s a n d a c a d e m i c r e s e a r c h e r s e m p l o y t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h b e c a u s e t h e y a r e e x a m i n i n g many m u n i c i p a l i t i e s . T h e i r p u r p o s e i s o f t e n t o i d e n t i f y t h o s e w h i c h f a l l i n t o t h e b o t t o m f a c t i o n . The c o m p a r a t i v e t e c h n i q u e u s e s c o m p o s i t e i n d e x s c o r e s t o r a n k c i t i e s . The c a s e s t u d y e v a l u a t i o n i s d e s i g n e d t o m o n i t o r t h e r e s p o n s e o f l o c a l g o v e r n m e n t f i n a n c e t o s o c i o - e c o n o m i c t r e n d s i n t h e m u n i c i p a l i t y . C r e d i t r a t i n g s e r v i c e s d e v e l o p e d t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h on b e h a l f o f c r e d i t o r s a n d i n v e s t o r s i n m u n i c i p a l s e c u r i t i e s . V a r i a t i o n s on t h e o r i g i n a l d e s i g n d e v e l o p e d t o e n a b l e m u n i c i p a l s e l f e v a l u a t i o n , a n d t o p r o m o t e an u n d e r s t a n d i n g o f t h e c r e d i t a n a l y s i s p r o c e s s . Where c r e d i t a n a l y s i s u s e s i n f o r m a t i o n t o r a t e t h e a b i l i t y o f a m u n i c i p a l i t y t o r e p a y d e b t , t h e two m a i n v a r i a t i o n s u t i l i z e h i s t o r i c a l t r e n d a n a l y s i s t o m o n i t o r o v e r a l l f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e . The c a s e s t u d y d e s i g n b a s e s i t s i n t e r p r e t a t i o n f r o m r e c o g n i z e d f i n a n i c a l p e r f o r m a n c e s t a n d a r d s , w h i c h a r e t e m p e r e d t o a c c o u n t f o r any 24 s p e c i a l m u n i c i p a l c h a r a c t e r i s t i c s . The s e c o n d s e c t i o n o f t h e l i t e r a t u r e r e v i e w i s d e v o t e d t o t h r e e e x a m p l e s o f t h e c a s e s t u d y d e s i g n . T o g e t h e r w i t h t h e e i g h t e x a m p l e s o f t h e c o m p a r a t i v e d e s i g n , t h e s t u d y f i n d s i n f o r m a t i o n w i t h r e s p e c t t o d e s i g n o p t i o n s , a l t e r n a t i v e m e a s u r e m e n t s a n d i n d i c a t o r s , a n d how t o i n t e r p r e t r e s u l t s . 25 I I I - LITERATURE REVIEW OF MUNICIPAL F I S C A L EVALUATION DESIGNS 3.0 I n t r o d u c t i o n T h i s c h a p t e r c r i t i q u e s some o f t h e m e t h o d s a v a i l a b l e f o r m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n a s t h e f i r s t s t e p i n a t t e m p t i n g t o e x p l a i n t h e s e l e c t i o n o f f i s c a l i n d i c a t o r s , a n d t h e i r i n t e r p r e t a t i o n s a s m u n i c i p a l f i s c a l s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s . As p r e v i o u s l y m e n t i o n e d , t h e c o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y d e s i g n s a r e d i s c e r n e d w i t h i n t h e v a r i e t y o f t o o l s c u r r e n t l y u s e d f o r m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . T h i s l i t e r a t u r e r e v i e w w i l l d e m o n s t r a t e t h a t t h e two d e s i g n s a s c r i b e d i f f e r e n t symptoms a n d m e a s u r e s t o m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s . The e n s u i n g p r e s e n t a t i o n i s o r g a n i z e d by i n d i v i d u a l s t u d y i n o r d e r t o h i g h l i g h t e a c h a u t h o r ' s c h o i c e o f e v a l u a t i o n m e t h o d s . D i f f e r e n c e s among t h e e v a l u a t i o n t o o l s e x a m i n e d a r e f o u n d a t two l e v e l s o f t h e e v a l u a t i o n p r o c e d u r e . A u t h o r s h a v e n a r r o w e d t h e i r i n v e s t i g a t i o n s t o a r e a s o f s p e c i f i c c o n c e r n t o t h e i r c l i e n t s . T a k e n t o g e t h e r a s a body o f l i t e r a t u r e , t h e s t u d i e s c o v e r many d i m e n s i o n s o f f i s c a l c o n d i t i o n . The s e c o n d s o u r c e o f d i f f e r e n c e s among e v a l u a t i o n m e t h o d s i s t h e s p e c i f i c a t i o n o f f i s c a l c o n d i t i o n i n t e r m s o f s o c i a l o b j e c t i v e s , s u c h a s h e a l t h a n d w e l f a r e , r a t h e r t h a n r e s t r i c t i n g d e s c r i p t i o n s t o m e a s u r e s o f f i n a n c i a l s o l v e n c y , b o u y a n c y , a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y . T h i s c h a p t e r f i n d s t h a t t h e c o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y e v a l u a t i o n d e s i g n s g i v e d i f f e r e n t i n t e r p r e t a t i o n s t o b a l a n c i n g t h e m e a s u r e m e n t o f p u b l i c s e r v i c e a n d m a r k e t f o r c e o b j e c t i v e s . The c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n a p p r o a c h u s e s d a t a on m u n i c i p a l 26 s o c i o - e c o n o m i c t r e n d s w h i c h i s c o n v e r t e d i n t o c o m p o s i t e s c o r e s f o r e a c h m u n i c i p a l i t y . An a n a l y s i s o f e i g h t c o m p a r a t i v e s t u d i e s f i n d s t h a t a n a l y s t s do n o t a g r e e on a d e f i n i t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s , a n d t h a t few common e l e m e n t s e x i s t among t h e s t u d i e s . A p r i m a r y d i f f i c u l t y w i t h t h e c o m p a r a t i v e d e s i g n i s t h e l i m i t e d a c c u r a c y o f q u a n t i t a t i v e m o d e l s t o m e a s u r e t h e i n f l u e n c e o f s o c i o - e c o n o m i c v a r i a b l e s on m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . The r e l i a b i l i t y o f q u a n t i t a t i v e m e t h o d s i s u n d e r m i n e d by t h e a b s t r u s e r e l a t i o n s h i p among e x o g e n o u s f a c t o r s a n d m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . I n a d d i t i o n , a n a l y s t s o f t e n f a i l t o r e c o g n i z e d i f f e r e n c e s i n s e r v i c e r e s p o n s i b i l i t y w i t h c o r r e s p o n d i n g a d j u s t m e n t s t o t h e i n d e x o f c i t y s c o r e s . S e v e r a l i n c o n s i s t e n c i e s f o u n d i n t h e l i t e r a t u r e p r e v e n t any one m e t h o d f r o m e m e r g i n g a s s u p e r i o r . An a n a l y s i s o f t h r e e c a s e s t u d y a p p r o a c h e s r e v e a l s t h a t t h e y a r e d e s i g n e d t o m o n i t o r how w e l l a l o c a l g o v e r n m e n t manages i t s f i n a n c e s i n r e s p o n s e t o s o c i o - e c o n o m i c t r e n d s i n t h e m u n i c i p a l i t y . The d i s t i n c t i v e m u n i c i p a l a t t r i b u t e s e x a m i n e d by c a s e s t u d y a n a l y s t s p r e v e n t v a l i d c o m p a r i s o n s o f f i s c a l c o n d i t i o n among m u n i c i p a l i t i e s . C l o s e e x a m i n a t i o n o f t h e e x a m p l e s r e v e a l s t h a t t h e r e l i a b i l i t y o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h i s d e r i v e d f r o m r i g o u r o u s d a t a c o l l e c t i o n a n d t h e u s e o f e s t a b l i s h e d f i n a n c i a l i n d i c a t o r s . The c a s e s t u d y d e s i g n r e c o g n i z e s u n i q u e m u n i c i p a l r e s p o n s i b l i t i e s a n d c i r c u m s t a n c e t h r o u g h d i s c r e t i o n a r y t e m p e r i n g o f t h e e s t a b l i s h e d b e n c h m a r k s . 27 3.1 The C o m p a r a t i v e E v a l u a t i o n D e s i g n The f i r s t p a r t o f t h i s s e c t i o n r e v i e w s e i g h t e x a m p l e s o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . C o m p a r a t i v e s t u d i e s s h a r e a number o f t e c h n i c a l c h a r a c t e r i s t i c s , a l l o w i n g them t o be c l a s s i f i e d a s t h e same e v a l u a t i o n d e s i g n . Many e v a l u a t i o n s o f t h i s k i n d , i n c l u d i n g f i v e o f t h e e i g h t d i s c u s s e d h e r e , were d e s i g n e d by A m e r i c a n f e d e r a l a g e n c i e s f o r : ( B u r c h e l l e t . a l . , 1981 p.170) ( i ) d e m o n s t r a t i n g t h e n e e d f o r f e d e r a l f u n d i n g a s s i s t a n c e p r o g r a m s ( i i ) e s t a b l i s h i n g m u n i c i p a l e l i g i b i l i t y f o r a g r a n t M o s t o f t h e c o m p a r a t i v e e x a m p l e s r e v i e w e d a r e a t t e m p t i n g t o i d e n t i f y some f o r m o f f i n a n c i a l n e e d a t t h e l o c a l g o v e r n m e n t l e v e l . H o w e v e r , n o t many e x a m p l e s h a v e d e s i g n f e a t u r e s w h i c h a r e u s e d t o d e t e r m i n e i f t h e f i n a n c i a l n e e d m e a s u r e d w a r r a n t s p u b l i c s e c t o r a s s i s t a n c e . V e r y few a u t h o r s c l e a r l y a r t i c u l a t e t h e r a t i o n a l e f o r s e n i o r g o v e r n m e n t a s s i s t a n c e a c t i v i t y . S t u d i e s u s i n g t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h g e n e r a l l y s h a r e s i x p r o c e d u r a l e l e m e n t s ( B u r c h e l l e t . a l . , p. 1 6 0 ) . I t i s u s e f u l t o r e v i e w t h e s e s i x e l e m e n t s h e r e b e c a u s e t h e y p r o v i d e a b a s i s f o r u n d e r s t a n d i n g how e a c h a n a l y s t c o n s t r u c t s t h e e v a l u a t i o n , a s w e l l a s a t e r m i n o l o g y t o d e s c r i b e t h e p r o c e d u r e . 28 The s i x e l e m e n t s i d e n t i f i e d by p o l i c y a n a l y s t , R o b e r t B u r c h e l l ( B u r c h e l l e t . a l . , 1981 p. 1 6 0 ) , c a n be d e s c r i b e d a s f o l l o w s : ( 1 ) L e g i s l a t i v e I n t e n t : A m e r i c a n f e d e r a l a g e n c i e s o f t e n r e c e i v e l e g i s l a t i v e d i r e c t i o n on w h i c h d i m e n s i o n o f f i s c a l s t r e s s i s t o be m e a s u r e d . N o n g o v e r n m e n t a l a g e n c i e s d e s c r i b e i n t e n t by s p e c i f y i n g t h e e v a l u a t i o n f o c u s ; ( 2C o n c e p t u a l I n d i c a t o r s : t h e s e a r e t h e m a j o r d i m e n s i o n s o f t h e p r o b l e m w h i c h a r e a n a l y z e d . F o r e x a m p l e : e c o n o m i c g r o w t h , p h y s i c a l d e c a y ; (3) Q u a n t i f i a b l e V a r i a b l e s : T h e s e a r e t h e m e a s u r e s u s e d t o r e p r e s e n t e a c h o f t h e c o n c e p t u a l i n d i c a t o r s . F o r e x a m p l e : employment s t r u c t u r e , age o f h o u s i n g s t o c k , t a x b a s e c h a n g e ; ( 4 ) V a r i a b l e D e f i n i t i o n : The m a t h e m a t i c a l f o r m a t o f t h e v a r i a b l e s u s e d : s t a t i c , i n c r e m e n t s , o r r a t e s ; ( 5 ) V a r i a b l e L i n k a g e s : T h i s r e f e r s t o t h e s t a t i s t i c a l t e c h n i q u e u s e d t o a g g r e g a t e q u a n t i f i a b l e v a r i a b l e s i n t o a c o m p o s i t e i n d e x ; ( 6 ) S t a n d a r d s a n d E l i g i b i l i t y C r i t e r i a : F e d e r a l a g e n c i e s s e l e c t some t h r e s h o l d c r i t e r i a f r o m t h e m e a s u r e s u s e d t o e s t a b l i s h m u n i c i p a l e l i g i b i l i t y f o r a s s i s t a n c e . Non-g o v e r n m e n t a l a g e n c i e s i d e n t i f y f i s c a l l y s t r e s s e d m u n i c i p a l i t i e s w i t h s i m i l a r t h r e s h o l d c r i t e r i a . U n l i k e most o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h e s , two f e d e r a l s t u d i e s ( A C I R a n d t h e U r b a n I n s t i t u t e ) m o d i f y t h e a n a l y s i s p r o c e d u r e by o m i t t i n g t h e ' v a r i a b l e l i n k a g e ' p r o c e d u r e . S p e c i f i c t r e n d s a r e e x a m i n e d w i t h o u t c o n v e r t i n g d a t a i n t o c o m p o s i t e s c o r e s . T h e s e two s t u d i e s a n d a n o n - g o v e r n m e n t a l e x a m p l e a r e c r i t i q u e d i n t h e l a s t s e c t i o n o f t h e c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n r e v i e w . 29 3.1.1 The D e p a r t m e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t The A m e r i c a n f e d e r a l D e p a r t m e n t o f H o u s i n g a n d U r b a n D e v e l o p m e n t (HUD) d e v e l o p e d two e v a l u a t i o n methods i n r e s p o n s e t o C o n g r e s s i o n a l m a n d a t e s f o r f e d e r a l f u n d i n g a s s i s t a n c e t o c i t i e s ( B u r c h e l l e t . a l . , 1 9 8 1 ) . D e v e l o p e d i n 1979, t h e Community Need I n d e x (CNI) a t t e m p t e d t o b r i n g i n c r e a s e d s o p h i s t i c a t i o n t o t h e m easurement o f n e e d a n d i n f e r r e d f i s c a l s t r e s s f o r i l l u s t r a t i v e p u r p o s e s . M u l t i v a r i a t e F a c t o r A n a l y s i s was c h o s e n a s t h e s t a t i s t i c a l t e c h n i q u e . The e m p i r i c a l d a t a u s e d a s i n p u t s t o t h e f a c t o r a n a l y s i s i n c l u d e d q u i t e a v a r i e t y o f i n d i c a t o r s o f d e m o g r a p h y , p o v e r t y , e c o n o m i c a c t i v i t y , a n d s o c i a l t r a u m a . T h r e e c o n c e p t u a l v a r i a b l e s e m e r g e d f r o m t h e f a c t o r a n a l y s i s , w h i c h w ere i d e n t i f i e d w i t h t h e l a b e l s Age a n d D e c l i n e , D e n s i t y , a n d P o v e r t y . The p u r p o s e o f t h e a n a l y s i s r e q u i r e d a c o m p o s i t e i n d e x i n d i c a t i v e o f a b o v e a v e r a g e n e e d , s o a s i n g l e s c o r e f o r e a c h c i t y was c o m p u t e d by w e i g h t i n g a n d c o m b i n i n g t h e f a c t o r s c o r e s . The w e i g h t s c h o s e n , ( w i t h o u t e x p l a n a t i o n ) were 40% P o v e r t y , 3 5 % Age a n d D e c l i n e , a n d 3 5 % D e n s i t y ( B u r c h e l l e t . a l . , 1981 p . 1 8 6 ) . A c i t y w o u l d r e c e i v e a h i g h s c o r e on a f a c t o r i f i t h a d a h i g h p e r c e n t a g e o f most o f t h e v a r i a b l e s t h a t d e f i n e d t h a t f a c t o r ; w i t h p o s i t i v e s c o r e s b e i n g i n d i c a t i v e o f a b o v e a v e r a g e n e e d . W h i l e t h e CNI c a n i l l u s t r a t e t h e r e l a t i v e p o s i t i o n o f a m u n i c i p a l i t y , i t i s d i f f i c u l t t o q u a n t i f y t h e d i f f e r e n c e b e t w e e n i n d i v i d u a l m u n i c i p a l s c o r e s due t o t h e f a c t o r a n a l y s i s . The t h r e e v a r i a b l e s g r o u p i n g s a r e n o t m u t u a l l y e x c l u s i v e ; t h e r e f o r e , t h e i m p o r t a n c e o f v a r i a b l e s w h i c h a p p e a r t w i c e v e r s u s t h o s e t h a t 30 a p p e a r o n c e i s u n c l e a r . F o r e x a m p l e , t h e p e r c e n t a g e o f f a m i l i e s w i t h a f e m a l e h e a d i s i n c l u d e d i n b o t h t h e AGE and DECLINE a n d POVERTY i n d i c a t o r s , s i m i l a r l y w i t h t h e p e r c e n t a g e o f n o n - w h i t e f a m i l i e s . I n a d d i t i o n , t h e w e i g h t s w h i c h a r e a s s i g n e d t o t h e c o n c e p t u a l f a c t o r s a r e n o t e x p l a i n e d i n any a c c o u n t o f t h e r e s e a r c h . The CNI e v a l u a t i o n w o u l d be more a p p r o p r i a t e l y d e s c r i b e d a s a me t h o d t o i d e n t i f y c i t i e s w i t h t h e g r e a t e s t p r e v a l e n c e o f s o c i a l a n d w e l f a r e n e e d , a n d t h e HUD d e p a r t m e n t (CNI method) e q u a t e s m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s w i t h t h a t s o r t n e e d . The HUD d e p a r t m e n t i s a l s o r e s p o n s i b l e f o r UDAG, U r b a n 1 D e v e l o p m e n t A c t i o n G r a n t s , w h i c h a r e i n t e n d e d t o h e l p a l l e v i a t e p h y s i c a l a n d e c o n o m i c d e t e r i o r a t i o n i n u r b a n a r e a s . The s i x c r i t e r i a w h i c h were s e l e c t e d a s i n d i c a t o r s o f p h y s i c a l a n d e c o n o m i c d e t e r i o r a t i o n a r e : age o f h o u s i n g , p e r c a p i t a i n c o m e , p o p u l a t i o n d e c l i n e , u n e m p l o y m e n t , j o b l a g / d e c l i n e , a n d p o v e r t y ( B u r c h e l l e t . a l . , 1 9 8 1 ) . The m e d i a n v a l u e o f e a c h v a r i a b l e r e p r e s e n t i n g t h e c r i t e r i a i s c o n s i d e r e d t o be t h e a c c e p t a b l e s t a n d a r d s c o r e . A m u n i c i p a l i t y i s e l i g i b l e f o r a UDAG i f i t h a s s c o r e s b e l o w t h e m e d i a n on t h r e e o f t h e s i x c r i t e r i a . The UDAG l e g i s l a t i o n a n d p r o g r a m o b j e c t i v e s do n o t c l a i m t o e v a l u a t e m u n i c i p a l f i s c a l h e a l t h . H o w e v e r , t h e UDAG e l i g i b i l i t y c r i t e r i o n i s o f t e n r e f e r e n c e d a s an e x a m p l e o f f i s c a l e v a l u a t i o n b e c a u s e i t a d d r e s s e s a common m a n i f e s t a t i o n o f f i s c a l s t r e s s : e c o n o m i c a n d p h y s i c a l d e t e r i o r a t i o n . The UDAG p r o g r a m i s a s s o c i a t e d w i t h t h e r e d e v e l o p m e n t o f s p e c i a l a r e a s l i k e t h e downtown, where a l a r g e p r o p o r t i o n o f t h e r e d e v e l o p m e n t r e q u i r e s 31 c a p i t a l o u t l a y b e y o n d t h e means o f t h e l o c a l g o v e r n m e n t . A g a i n , t h e HUD d e p a r t m e n t a s s o c i a t e s f i s c a l s t r e s s w i t h an i n a b i l i t y t o make l a r g e c a p i t a l e x p e n d i t u r e s t o s t e m p h y s i c a l a n d e c o n o m i c d e t e r i o r a t i o n . 3.1.2 The C o n g r e s s i o n a l B u d g e t O f f i c e The C o n g r e s s i o n a l B u d g e t O f f i c e t e c h n i q u e c o n c e p t u a l i z e d u r b a n n e e d i n t e r m s o f t h r e e phenomena; s o c i a l , e c o n o m i c , a n d f i s c a l ( B u r c h e l l 1981; A r o n s o n 1984; Kamer 1983 ) . A c c o r d i n g t o t h e CBO, t h e p o s s i b i l i t y o f f i n a n c i a l c r i s i s a n d d e f a u l t i s m a n i f e s t e d i n u n b a l a n c e d b u d g e t s , low l i q u i d i t y , h i g h t a x e s , l a r g e d e b t , a n d l o w bond r a t i n g s . The q u a n t i f i a b l e v a r i a b l e s u s e d t o r e p r e s e n t l o n g t e r m f i s c a l n e e d were t a x e f f o r t , p r o p e r t y t a x b a s e , and s e r v i c e n e e d s . The v a r i a b l e s were d e f i n e d a s b e l o w : ( A r o n s o n 1984 p. 12; B u r c h e l l e t . a l . , 1981 p. 181) 1. Tax E f f o r t - T a x e s a s p e r c e n t o f i n c o m e 2. P r o p e r t y Tax B a s e p e r C a p i t a 3. HUD I n d e x 1 - A m u l t i p l i c a t i v e i n d e x t o m e a s u r e c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t n e e d , t a x e f f o r t , a n d f i s c a l c a p a c i t y . 4. HUD I n d e x 2 - HUD i n d e x 1 ( i t e m 3 a b o v e ) a d i f f e r e n t i n d e x t o m e a s u r e c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t n e e d , t a x e f f o r t , a n d f i s c a l c a p a c i t y . E a c h c i t y ' s s c o r e on t h e a b o v e f o u r v a r i a b l e s was s t a n d a r d i z e d t o a Z - s c o r e , a n d t h e Z - s c o r e s were summed i n t o a s i n g l e 32 c o m p o s i t e s c o r e . C i t y s c o r e s were r a n k e d , w i t h h i g h e r s c o r e s r e p r e s e n t i n g g r e a t e r n e e d . A r o n s o n ( 1 9 8 4 ) i d e n t i f i e s t h e m a j o r w e a k n e s s o f t h e CBO i n d e x a s f a i l i n g t o r e c o g n i z e t h e d i f f e r e n t s e r v i c e r e s p o n s i b i l i t i e s a c r o s s c i t i e s w i t h c o r r e s p o n d i n g a d j u s t m e n t s t o t h e i n d e x . As a r e s u l t , c i t i e s w i t h g r e a t e r s p e n d i n g r e s p o n s i b i l i t i e s a r e p r e d i s p o s e d t o show up a s h a v i n g g r e a t e r n e e d , e v e n i f t h e y h a v e s i m i l a r s o c i o - e c o n o m i c c o n d i t i o n s a s c i t i e s w i t h l e s s r e s p o n s i b i l i t i e s . The p r e c i s e s i g n i f i c a n c e o f an i n d i v i d u a l c i t y ' s r a n k i s a n o t h e r w e a k n e s s o f t h e i n d e x a p p r o a c h . I n t h i s c a s e , t h e c o m b i n a t i o n o f p u r e d a t a ( e . g . , t a x e f f o r t , p r o p e r t y t a x b a s e ) w i t h t h e i n d e x e d s c o r e s o f HUD compounds t h e e f f e c t o f some c h a r a c t e r i s t i c s on t h e c o m p o s i t e s c o r e . 3.1.3 The U.S. T r e a s u r y The U.S. T r e a s u r y d e v e l o p e d an i n d e x i n o r d e r t o e v a l u a t e t h e i m p a c t o f t h e f e d e r a l e c o n o m i c s t i m u l u s p a c k a g e on 48 c i t i e s ( A r o n s o n 1984 p . 1 6 ; B u r c h e l l e t . a l . , 1981 p . 1 8 7 ) . V a r i a b l e s were m e a s u r e d i n e a c h o f t h e 48 c i t i e s , a n d t r a n s f o r m e d t o s t a n d a r d i z e d Z - s c o r e s . A s i n g l e c o m p o s i t e s c o r e f o r e a c h c i t y was d e t e r m i n e d a s t h e w e i g h t e d sum o f t h e f i v e s t a n d a r d i z e d s c o r e s , u s i n g t h e w e i g h t s shown i n p a r e n t h e s i s w i t h t h e v a r i a b l e s l i s t e d b e l o w ( B u r c h e l l e t . a l . , 1 9 8 1 p. 1 8 7 ) . 1. P o p u l a t i o n c h a n g e ( 3 7 ) 2. Change i n c i t y p e r c a p i t a i n come a s a r a t i o t o n a t i o n a l p e r c a p i t a i n come (27 ) 3. Change i n p e r c a p i t a own s o u r c e r e v e n u e s 33 a s a r a t i o t o Change i n p e r c a p i t a i ncome ( 1 2 ) 4. Change i n p e r c a p i t a l o n g t e r m d e b t o u t s t a n d i n g a s a r a t i o t o c h a n g e p e r c a p i t a i n c o m e ( 1 2 ) 5. P e r c e n t a g e c h a n g e i n f u l l m a r k e t v a l u e o f p r o p e r t y . ( 1 2 ) T h i s e v a l u a t i o n i n d e x s h a r e s some t e c h n i c a l c h a r a c t e r i s t i c s w i t h o t h e r s e x a m i n e d . The HUD Community Need I n d e x a l s o e m p l o y e d w e i g h t s w i t h o u t r a t i o n a l i z i n g t h e i r d i s t r i b u t i o n among t h e v a r i a b l e s . HUD p l a c e d g r e a t e r i m p o r t a n c e on POVERTY, b u t t h e U.S. T r e a s u r y c h o s e t o e m p h a s i z e p o p u l a t i o n c h a n g e . The v a r i a b l e s c h o s e n by t h e T r e a s u r y c o r r e s p o n d w i t h t h e m i g r a t i o n a n d t a x b a s e m o d e l d e s c r i b e d i n C h a p t e r 2. 3.1.4 C l a r k a n d F e r g u s o n The C l a r k a n d F e r g u s o n e v a l u a t i o n i s d e s i g n e d i n r e s p o n s e t o t h e m a j o r c r i t i c i s m o f o t h e r c o m p a r a t i v e m e t h o d s . H e r e t o f o r e , a n a l y s t s h a v e f a i l e d t o r e c o g n i z e t h e d i f f e r e n c e i n m u n i c i p a l r e s p o n s i b i l i t i e s w i t h c o r r e s p o n d i n g a d j u s t m e n t s t o t h e i n d e x r a n k i n g s . C l a r k a n d F e r g u s o n were p a r t i c u l a r l y i n t e r e s t e d i n o b s e r v i n g t h e c o n s e q u e n c e s o f d i f f e r e n t e c o n o m i c a n d s o c i a l t r e n d s on m u n i c i p a l f i n a n c e s . The a u t h o r s a t t e m p t e d t o d e v e l o p f i s c a l s t r a i n i n d i c a t o r s a s r a t i o s o f " f i s c a l p o l i c y o u t p u t s t o p r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s " , a n d t e s t e d them u s i n g d a t a f r o m a s a m p l e o f 62 A m e r i c a n c i t i e s ( C l a r k a n d F e r g u s o n 1 9 8 3 ) . 34 F i s c a l s t r a i n was c o n c e p t u a l i z e d i n t h e f o l l o w i n g f u n c t i o n : C i t y government s p e n d i n g + d e b t F i s c a l S t r a i n = P r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s C l a r k and F e r g u s o n c o n t e n d e d t h a t t h e r e l a t i o n s h i p s among p r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s and f i s c a l c o n d i t i o n a r e n o t d e t e r m i n i s t i c b e c a u s e t h e y a r e o f t e n shown t o be e m p i r i c a l l l y weak. I n s t e a d , t h e a u t h o r s v i e w p r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s a s " f a c i l i t a t o r s o f i n f l u e n c e " ( C l a r k and F e r g u s o n 1983 p . 2 6 ) . The a u t h o r s a r g u e t h a t r e s o u r c e s a r e p r o p e r t i e s o f i n d i v i d u a l s o r c o l l e c t i v e s t h a t f a c i l i t a t e a t t a i n m e n t o f t h e i r i n t e r e s t s . The r o l e o f p r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s , i n t h e i r v i e w , i s a s f o l l o w s : The l a r g e r t h e q u a n t i t y o f r e s o u r c e s a t t h e d i s p o s a l o f a p a r t i c i p a n t ( s e c t o r , o r g a n i z a t i o n , o r p o l i t i c a l l e a d e r ) , t h e g r e a t e r t h e p a r t i c i p a n t ' s p o t e n t i a l e f f e c t s on o t h e r p a r t i c i p a n t s and on f i s c a l p o l i c y o u t p u t s ( C l a r k and F e r g u s o n , 1983 page 26.) A c r i t i c a l p o i n t i n t h e a u t h o r s ' t h e o r y i s t h a t r e s o u r c e s a r e o f t e n n o t u s e d . When t h e y a r e , i n f l u e n c e i s e x e r c i s e d and t h e l o c a l government f i n a n c e s y s t e m r e s p o n d s . The c l o s e r p u b l i c p o l i c i e s a r e t o c i t i z e n p r e f e r e n c e s , t h e more s t a b l e t h e s y s t e m . A c c o r d i n g t o t h e i r t h e o r y . A s y s t e m n e a r e q u i l i b r i u m s h o u l d g e n e r a t e a r e l a t i v e l y s t a b l e p a t t e r n o f f i s c a l p o l i c y o u t p u t s , s u c h as e x p e n d i t u r e s . I n s t a b i l i t y r e s u l t s f r o m a c h a n g i n g p a t t e r n o f f i s c a l p o l i c y o u t p u t , s u c h as v o l a t i l e s p e n d i n g p a t t e r n s ( C l a r k a n d F e r g u s o n 1983, page 2 9 ) . C l a r k and F e r g u s o n i n t e r p r e t t h e s t r e n g t h o f a r e l a t i o n s h i p , o r t h e amount of i n f l u e n c e a r e s o u r c e h a s on l o c a l 35 f i n a n c e , a s a f u n c t i o n o f c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n . T h i s a p p r o a c h i s a c o m p l e t e r e v e r s a l o f c o n c e p t s u s e d by o t h e r c o m p a r a t i v e m e t h o d s e x a m i n e d t h u s f a r . P r e v i o u s s t u d i e s s t r o n g l y a l l u d e t o a d i r e c t r e l a t i o n s h i p b e t w e e n e x o g e n o u s f a c t o r s a n d m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i . t i o n , a n d t h e y o f t e n a s s i g n w e i g h t s t o m a g n i f y t h e e f f e c t o f p a r t i c u l a r c h a r a c t e r i s t i c s . C l a r k a n d F e r g u s o n u se two common m e t h o d s t o o v e r c o m e t h e b a r r i e r o f n o n c o m p a r a b i l i t y i n f u n c t i o n s a c r o s s c i t i e s by u s i n g common f u n c t i o n e x p e n d i t u r e s , a n d c o m p a r i n g p r o p o r t i o n a t e c h a n g e s a s o p p o s e d t o a b s o l u t e l e v e l s o f e x p e n d i t u r e s a n d r e v e n u e . I n o r d e r t o c a p t u r e t h e v a r i a t i o n s a c r o s s c i t i e s on v a r i a b l e s m e a s u r e d by a b s o l u t e l e v e l , t h e a u t h o r s d e v e l o p e d a " F u n c t i o n a l P e r f o r m a n c e I n d e x " ( F P I ) t o m e a s u r e t h e r a n g e o f f u n c t i o n s p e r f o r m e d by a c i t y a n d c o n t r o l f o r them i n s t a t i s t i c a l a n a l y s i s . The F P I e x p l a i n e d o v e r 80 p e r c e n t o f t h e v a r i a n c e i n l e v e l m e a s u r e s o f g e n e r a l e x p e n d i t u r e s , r e v e n u e s , a n d p e r s o n a l s e r v i c e s . 36 D i f f e r e n c e s i n t h e r e v e n u e s t r u c t u r e a c r o s s c i t i e s was a d d r e s s e d t h r o u g h a C i t y W e a l t h I n d e x , d e f i n e d a s f o l l o w s : The w e i g h t f o r p r o p e r t y t a x r e v e n u e s (T) i s t h e p e r c e n t a g e t h e y a r e o f t o t a l government r e v e n u e s . CWI = W i l + WiT The w e i g h t f o r median f a m i l y income ( i ) i s t h e p e r c e n t a g e o f a l l o t h e r l o c a l government r e v e n u e s ( C l a r k a n d F e r g u s o n 1983 page 3 0 ) . The a u t h o r s d e v e l o p f i s c a l s t r a i n i n d i c a t o r s , h a n d l i n g t h e d i f f e r e n c e s i n f u n c t i o n a l r e s p o n s i b i l i t y w i t h one o f t h e t h r e e methods d e s c r i b e d . R a t i o i n d i c a t o r s u s e f o u r n u m e r a t o r s : g e n e r a l e x p e n d i t u r e s , own r e v e n u e s , common f u n c t i o n s , a n d d e b t ; and t h r e e d e n o m i n a t o r s : median f a m i l y income, p o p u l a t i o n c h a n g e , and t h e C i t y W e a l t h Index (CWI). The t h r e e l e v e l m e a s u r e s , g e n e r a l e x p e n d i t u r e s , own r e v e n u e s and d e b t , were r e g r e s s e d on t h e FPI t o a d j u s t f o r l o c a t i o n a l v a r i a t i o n s . The r e s i d u a l was d i v i d e d by t h e CWI s c o r e . The s e r i e s o f f i s c a l s t r a i n i n d i c a t o r s d e r i v e d f o r e a c h c i t y were compared. A f t e r a d j u s t i n g f o r f u n c t i o n a l r e s p o n s i b i l i t y , c i t i e s w i t h s i m i l a r C i t y W e a l t h Index s c o r e s were f o u n d t o have d i f f e r e n t f i s c a l s t r a i n i n d i c a t o r s . S i m i l a r l y -i n c o n c l u s i v e r e s u l t s were f o u n d w i t h t h e p o p u l a t i o n change c h a r a c t e r i s t i c s o f c i t i e s . Low c o r r e l a t i o n s between s o c i o -e c o n o m i c c h a r a c t e r i s t i c s and f i s c a l p r o b l e m s s u p p o r t e d t h e a u t h o r s ' h y p o t h e s i s t h a t t h e two a r e w e a k l y r e l a t e d . The f i n d i n g a l s o s u p p o r t s t h e i r i n i t i a l a s s e s s m e n t t h a t p r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s may o r may n o t be " a c t i v a t e d " i n a m u n i c i p a l i t y ; t h e r e f o r e , f i s c a l c o n d i t i o n c a n n o t be e x p l a i n e d by p r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s a l o n e . 37 The e v a l u a t i o n d e s i g n e m p l o y e d by C l a r k a n d F e r g u s o n i n v o l v e s a s e r i e s o f s t a t i s t i c a l o p e r a t i o n s . I n d e e d , f a r t o o many were p e r f o r m e d ( r e g r e s s i o n s , r a t i o s o f r e s i d u a l s , e t c . ) t o e l a b o r a t e on h e r e . No c r i t e r i a a r e u s e d t o d i s t i n g u i s h f i s c a l s t r a i n f r o m f i s c a l h e a l t h , a s t h e a u t h o r s f e l t i t was more u s e f u l t o make c o m p a r i s o n s among t h e c i t i e s . 3.1.5 T o u c h e - R o s s A m a j o r c r e d i t o r o f A m e r i c a n m u n i c i p a l i t i e s , t h e F i r s t N a t i o n a l Bank o f B o s t o n , a n d T o u c h e - R o s s , an i n t e r n a t i o n a l a c c o u n t i n g a n d i n v e s t m e n t f i r m , u n d e r t o o k a s t u d y t o i s o l a t e t h e i m p a c t o f s o c i o - e c o n o m i c f o r c e s on m u n i c i p a l f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e . The a u t h o r s c h a l l e n g e d t h e a s s u m p t i o n t h a t m u n i c i p a l s t r e s s c a n be d e t e c t e d by u s i n g o n l y s o c i o - e c o n o m i c i n d i c a t o r s ( T o u c h e - R o s s 1 9 8 1 ) . The a u t h o r s i d e n t i f i e d t h r e e c a t e g o r i e s o f f a c t o r s a s s o c i a t e d w i t h m u n i c i p a l f i n a n c i a l c o n d i t i o n ( T o u c h e - R o s s 1981 p. 1 1 6 ) . 1. E c o n o m i c f a c t o r s d e s c r i b e t h e r e s o u r c e b a s e o f a commmunity. The v a r i a b l e s i n c l u d e : m a n u f a c t u r i n g i n v e s t m e n t , c h a n g e i n m a n u f a c t u r i n g e m p l o y m e n t , c h a n g e i n m a n u f a c t u r i n g i n v e s t m e n t , m e d i a n f a m i l y i n c o m e , c h a n g e i n p o p u l a t i o n , p e r c e n t c h a n g e i n s i n g l e f a m i l y h o u s i n g s t a r t s . 2. S o c i a l c o n d i t i o n s d e s c r i b e t h e " c o n s e q u e n c e s o f e c o n o m i c g r o w t h " . The v a r i a b l e s u s e d a r e : p e r c e n t o f m i n o r i t y p o p u l a t i o n , p e r c e n t b e l o w l o w income l e v e l , u n e m p l o y m e n t r a t e , p e r c e n t o f p r e - 1 9 3 9 h o u s i n g s t o c k 3. S t r u c t u r a l c o n d i t i o n s d e s c r i b e t h e t a x i n g a n d s p e n d i n g p a r a m e t e r s o f a j u r i s d i c t i o n . The v a r i a b l e s u s e d i n c l u d e t h e s q u a r e m i l e s i n t h e j u r i s d i c t i o n , a n d p o p u l a t i o n d e n s i t y . 38 T o u c h e - R o s s e m p l o y e d e c o n o m i c , s o c i a l a n d s t r u c t u r a l v a r i a b l e s t o c l a s s i f y 66 m i d - s i z e d c i t i e s ( p o p u l a t i o n l e s s t h a n one m i l l i o n ) i n t o g r o u p s o f homogenous c h a r a c t e r i s t i c s . The 66 c i t i e s were c l a s s i f i e d s t a t i s t i c a l l y i n t o f o u r c l u s t e r s b a s e d on s i x v a r i a b l e s . 1 F o u r g r o u p s w i t h t h e f o l l o w i n g c h a r a c t e r i s t i c s w ere f o r m e d : - H i g h i n v e s t m e n t a n d i n c o m e c i t i e s - A bove a v e r a g e i n v e s t m e n t a n d i n c o m e c i t i e s - A v e r a g e i n v e s t m e n t a n d a v e r a g e i n c o m e c i t i e s - B e l o w a v e r a g e i n v e s t m e n t a n d i n c o m e c i t i e s T h e s e c a t e g o r i e s were f u r t h e r s u b d i v i d e d i n t o g r o u p s o f a (1) l a r g e o r s m a l l d e p e n d e n t p o p u l a t i o n a n d ( 2 ) a h i g h o r low p o p u l a t i o n d e n s i t y . The l a b e l ' f i s c a l s t r e s s ' was a p p l i e d t o e a c h c i t y whose t a x , d e b t o r e x p e n d i t u r e v a r i a b l e s c o r e was more t h a n one s t a n d a r d d e v i a t i o n w o r s e t h a n t h e mean o f c i t i e s i n i t s c l u s t e r . T o u c h e - R o s s do n o t r a t i o n a l i z e t h e u s e o f one s t a n d a r d d e v i a t i o n a s a t h r e s h o l d v a l u e . The h y p o t h e s i s c h o s e n t o t e s t t h e l i n k a g e b e t w e e n s o c i o -e c o n o m i c i n d i c a t o r s a n d f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e was " t h a t o l d e r , i n d u s t r i a l l y a g e d c i t i e s w o u l d be t h e o n e s most l i k e l y t o h a v e h i g h t a x , d e b t a n d e x p e n s e r a t i o s ; t h e r e f o r e , f i s c a l l y s t r e s s e d " ( T o u c h e - R o s s 1 9 8 1 ) . The e x a m i n a t i o n o f c i t i e s w i t h two o r more f i n a n c i a l r a t i o s i n e x c e s s o f one s t a n d a r d d e v i a t i o n f o u n d t h a t The s t a t i s t i c a l t e c h n i q u e u s e d by T o u c h e - R o s s t o c l a s s i f y c i t i e s i n t o g r o u p s was n o t s p e c i f i e d i n t h i s r e f e r e n c e . 39 t h e r e w e r e s i g n i f i c a n t numbers who " b u c k e d t h e t r e n d " , a n d t h a t t h e h y p o t h e s i s was n o t s u p p o r t e d by t h e d a t a ( T o u c h e - R o s s 1 9 8 1 ) . The r e s e a r c h e r s f o u n d t h a t c i t i e s do a v o i d f i s c a l s t r e s s u n d e r what a p p e a r t o be a d v e r s e s o c i o - e c o n o m i c c o n d i t i o n s , t h u s m a k i n g i t d i f f i c u l t t o f o r m u l a t e r e l i a b l e t h e o r y a b o u t t h e i n f l u e n c e o f s o c i o - e c o n o m c c o n d i t i o n s on m u n i c i p a l f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e . The a u t h o r s s u g g e s t e d t h a t t h e management a n d d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s i s t h e component t h a t h o l d s t h e g r o w t h o f l o c a l p u b l i c s e r v i c e s i n b a l a n c e w i t h u n d e r l y i n g e c o n o m i c r e s o u r c e s u n d e r a d v e r s e c o n d i t i o n s . A l t h o u g h t h e methods e m p l o y e d by T o u c h e - R o s s c o m p a r e c i t i e s w i t h s i m i l a r c h a r a c t e r i s t i c s , f u n c t i o n a l r e s p o n s i b i l i t y i s n o t one o f t h e v a r i a b l e s u s e d t o c l a s s i f y c i t i e s . H o w e v e r , t h e f i n d i n g s a b o u t m u n i c i p a l f i s c a l b e h a v i o u r s u p p o r t t h e c o n c l u s i o n s o f C l a r k a n d F e r g u s o n . 3.1.6 The U r b a n I n s t i t u t e The t r e n d m o n i t o r i n g a p p r o a c h c o m p a r e s m u n i c i p a l i t i e s t o e a c h o t h e r i n t e r m s o f t h e i r p e r f o r m a n c e on s e v e r a l s o c i o -e c o n o m i c a n d f i n a n c i a l c h a r a c t e r i s t i c s . U n l i k e most o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h e s , d a t a on t h e t r e n d s e x a m i n e d a r e n o t c o n v e r t e d i n t o c o m p o s i t e s c o r e s a n d i n d e x e d . I n a g o o d e x a m p l e o f t h i s , a p p r o a c h , t h e U r b a n I n s t i t u t e e x p l o r e s f i s c a l s t r e s s t o i d e n t i f y t h e key e l e m e n t s o f f e d e r a l f i s c a l a i d p r o g r a m s d e s i g n e d t o a l l e v i a t e f i s c a l s t r a i n r e s u l t i n g f r o m weak m u n i c i p a l e c o n o m i e s ( A r o n s o n 1 9 8 4 ) . 4 0 The f o l l o w i n g v a r i a b l e s were e m p l o y e d a s i n d i c a t o r s o f f i s c a l s t r a i n . - v a l u e & g r o w t h o f l o c a l t a x e s - l e v e l & g r o w t h o f s p e n d i n g r e l a t i v e t o r e v e n u e c a p a c i t y - l e v e l & c h a n g e i n t h e number o f m u n i c i p a l e m p l o y e e s - . l e v e l & c h a n g e i n m u n i c i p a l wages The d o m i n a n c e o f l o c a l g o v e r n m e n t f u n c t i o n a n d s i z e s u g g e s t s t h a t t h e U r b a n I n s t i t u t e h a s a n o t i o n t h a t f i s c a l s t r a i n i s t i e d t o t h e b u r e a u c r a t i c g r o w t h m o d e l d i s c u s s e d i n C h a p t e r 2. T h i s i s n o t c o n s i s t e n t w i t h t h e o b j e c t i v e o f l i n k i n g t h e e c o n o m i c b a s e t o f i s c a l c o n d i t i o n . The U r b a n I n s t i t u t e s u g g e s t e d s h o r t t e r m f i n a n c i a l p o s i t i o n be m e a s u r e d by - c u r r e n t y e a r s u r p l u s / d e f i c i t a s a p e r c e n t o f t o t a l e x p e n d i t u r e s - c u m u l a t i v e s u r p l u s / d e f i c i t - e x c e s s c a s h on h a n d a s a p e r c e n t o f t o t a l e x p e n d i t u r e s - t h e number o f c o n s e c u t i v e c a s h d e f i c i t m o nths The d e s i g n l i m i t a t i o n o f t h e U r b a n I n s t i t u t e e v a l u a t i o n i s t h a t b o t h s e t s o f m e a s u r e s a r e s u g g e s t e d w i t h o u t r e f e r e n c e t o n o r m a t i v e s t a n d a r d s . 41 3.1.7 The A d v i s o r y C o m m i s s i o n on I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s The A d v i s o r y C o m m i s s i o n on I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s ( A C I R ) d e v e l o p e d a m e a s u r e c o m p r i s e d o f t a x e f f o r t a n d t h e c h a n g e i n t a x e f f o r t a n d named i t " F i s c a l B l o o d P r e s s u r e " ( A r o n s o n 1 9 8 4 ) . Tax e f f o r t was d e f i n e d a s t h e r a t i o o f own s o u r c e r e v e n u e s t o r e s i d e n t p e r s o n a l i n c o m e . The c h a n g e i n t a x e f f o r t was d e f i n e d a s t h e a v e r a g e a n n u a l r a t e o f c h a n g e i n t h e r a t i o o f t a x c o l l e c t i o n s t o r e s i d e n t p e r s o n a l i n c o m e . B o t h t a x e f f o r t a n d c h a n g e i n t a x e f f o r t w e r e i n d e x e d by e x p r e s s i n g them a s a p e r c e n t a g e o f t h e m e d i a n v a l u e . ACIR u s e d s t a t e a n d c i t y d a t a i n a n a t i o n a l s t u d y a n d d i v i d e d t h e r e s u l t s i n t o f o u r c a t e g o r i e s o f F i s c a l B l o o d P r e s s u r e : 1. H i g h a n d R i s i n g ; h i g h t a x e f f o r t a n d r i s i n g 2. H i g h a n d F a l l i n g ; h i g h t a x e f f o r t a n d f a l l i n g 3. Low a n d R i s i n g ; l o w t a x e f f o r t b u t r i s i n g 4. Low a n d F a l l i n g ; l o w t a x e f f o r t a n d f a l l i n g The ACIR e v a l u a t i o n d e s i g n i s t h e f i r s t t o make p r e d i c t i v e e f f o r t s u s i n g t r e n d s a n a l y s i s . H o w e v e r , t h e c o n c e p t o f h a v i n g f o u r c a t e g o r i e s o f " F i s c a l B l o o d P r e s s u r e d o e s n o t t r a n s l a t e w e l l i n t o s i g n i f i c a n t o r q u a n t i f i a b l e d i f f e r e n c e s . P r e s u m a b l y , ACIR l i s t s t h e f o u r c a t e g o r i e s i n d e s c e n d i n g o r d e r o f s e v e r i t y ; h o w e v e r , i t i s n o t c l e a r t h a t t h e a b s o l u t e l e v e l makes more d i f f e r e n c e t h a n t h e d i r e c t i o n o f c h a n g e i n t h e r e c e n t p a s t . The AC I R t e c h n i q u e i s f u r t h e r l i m i t e d by i n t e r p r e t i n g f i s c a l s t r e s s 42 i n t e r m s o f p e r s o n a l i ncome a n d t a x e s p a i d . P e r s o n a l i n c o m e l e v e l i s n o t t h e b a s i s o f m u n i c i p a l t a x a t i o n , n o r d o e s i t r e p r e s e n t t h e r a n g e o f r e v e n u e s a v a i l a b l e t o a m u n i c i p a l i t y . 3.1.8 A r o n s o n a n d K i n g I n d e p e n d e n t r e s e a r c h by A r o n s o n a n d K i n g ( A r o n s o n 1 9 8 4 ) , f o c u s e s on d e v e l o p i n g a n e a r l y w a r n i n g s y s t e m t o d e t e c t i m p e n d i n g f i s c a l c r i s e s . A r o n s o n ( 1 9 8 4 ) e x p l a i n s t h e i r t a s k a s f o l l o w s : ( A r o n s o n 1984) t h e r e a r e g o v e r n m e n t u n i t s u n q u e s t i o n a b l y i n f i n a n c i a l s t r a i t s . I f i t i s p o s s i b l e t o p a r t i a l l y d e s c r i b e t h i s c o n d i t i o n , a n d i f r e l a t i v e l y g o od t i m e s e r i e s d a t a e x i s t s d e s c r i b i n g t h e i r d e t e r i o r a t i n g f i s c a l p o s i t i o n , i t s h o u l d be p o s s i b l e t o d e t e r m i n e t h e p r o b l e m a t h a n d . T h e i r a p p r o a c h u s e s t h e f o l l o w i n g s e v e n i n d i c a t o r s o f f i s c a l c o n d i t i o n . T h e s e a r e common m e a s u r e s o f c o r p o r a t e l i q u i d i t y w h i c h , a c c o r d i n g t h e t h e i r t h e o r y , w i l l c h a n g e v a l u e s o v e r t i m e t o r e f l e c t a b u i l d - u p o f f i n a n c i a l t r o u b l e s . • l o n g t e r m d e b t r e t i r e d • t o t a l a n n u a l i n t e r e s t p a y m e n t s • s h o r t t e r m d e b t o u t s t a n d i n g a t y e a r e n d • r e v e n u e f r o m own s o u r c e s • t o t a l r e v e n u e s • S t a t e p e r s o n a l i n c o m e • c a s h & s e c u r i t y h o l d i n g s o f t h e g o v e r n m e n t M e a s u r e m e n t s o f t h e s e i n d i c a t o r s were e x a m i n e d f o r two s a m p l e s o f c i t i e s , a n d f o r s e v e r a l p e r i o d s b e t w e e n 1961 a n d 1975. A s a m p l e o f c i t i e s w i t h d e f i n i t e symptoms o f f i s c a l s t r e s s was c o m p a r e d t o a c o n t r o l s a m p l e o f c i t i e s w i t h o u t known p r o b l e m s . A f t e r n o t i n g t h a t s h o r t - t e r m d e b t t r e n d s f o r New Y o r k 43 i n d i c a t e d an u n m i s t a k a b l e b u i l d - u p i n f i s c a l p r e s s u r e o v e r t h e 1961-1975 p e r i o d , New Y o r k was e x c l u d e d f r o m t h e a g g r e g a t e a n a l y s i s . A g g r e g a t e m e a s u r e s e x c l u d i n g New Y o r k p r o d u c e d no d a n g e r o u s t r e n d s . A l t h o u g h A r o n s o n a n d K i n g b e l i e v e t h a t t h e s e v e n i n d i c a t o r s c h o s e n c a p t u r e t h e e s s e n t i a l f i n a n c i a l c h a r a c t e r i s t i c s o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n , t h e y a r e u n w i l l i n g t o e x c l u d e o t h e r p o s s i b l e i n d i c a t o r s o f f i s c a l s t r e s s . New Y o r k was known t o h a v e f i s c a l p r o b l e m s d u r i n g t h e 1961-1975 p e r i o d , a n d t h i s was c a p t u r e d w i t h t h e s h o r t t e r m d e b t m e a s u r e . No o t h e r c i t y i n c l u d e d i n t h e same s a m p l e e x h i b i t e d t h e same u n i n t e r r u p t e d p a t t e r n i n any o f t h e s e v e n i n d i c a t o r s . A r o n s o n a n d K i n g s u g g e s t t h a t a s i g n a l o f i m p e n d i n g f i n a n c i a l c r i s i s c o u l d be when t h e amount o f d e b t i n c u r r e d by a l o c a l g o v e r n m e n t e x c e e d s t h e a v e r a g e u s e o f d e b t by o t h e r m u n i c i p a l i t i e s . 3.1.9 S y n t h e s i s o f t h e C o m p a r a t i v e A p p r o a c h The e i g h t e x a m p l e s o f c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n d e s i g n d e m o n s t r a t e t h a t e a c h s t u d y h a s u n i q u e q u a l i t i e s . Some o f t h e v a r i a t i o n s among s t u d y m e t h o d s c a n be a t t r i b u t e d t o t h r e e m e t h o d o l o g i c a l c h a l l e n g e s a s s o c i a t e d w i t h m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . ( 1) I n a d e q u a t e f i n a n c i a l d a t a f o r some l o c a t i o n s (2) D i f f i c u l t y i n a c c o u n t i n g f o r t h e e f f e c t o f v a r y i n g m u n i c i p a l r e s p o n s i b i l i t i e s 44 (3) C o m p l e x r e l a t i o n s h i p among f a c t o r s w h c i h a r e e x t e r n a l t o m u n i c i p a l f i n a n c i a l o p e r a t i o n s . T h e r e a r e f o u r r e a s o n s t o be u n c e r t a i n a b o u t t h e r e l i a b i l i t y o f t h e c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n a p p r o a c h . 1. The e x p e r t s h a v e n o t a g r e e d on a d e f i n i t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s 2. S t u d y a u t h o r s d e b a t e a b o u t a p p r o p r i a t e c o n c e p t u a l i n d i c a t o r s , a n d make i n c o n s i s t e n t u s e o f q u a n t i f i e d v a r i a b l e s a n d measurement t e c h n i q u e s . 3. S t u d y a u t h o r s do n o t u n i v e r s a l l y r e c o g n i z e t h a t some e x o g e n o u s f a c t o r s c o u l d h a v e a r e l a t i v e l y w e i g h t e d a f f e c t on m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . 4. The e f f e c t o f v a r y i n g m u n i c i p a l r e s p o n s i b i l i t i e s i s t r e a t e d i n c o n s i s t e n t l y , o r n o t a t a l l . M o s t o f t h e s t u d i e s r e v i e w e d s h a r e t h e same i n t e n t i o n s . E c o n o m i s t Roy B a h l o b s e r v e s t h a t : The s p i r i t o f many s t u d i e s r e l a t e s t o t h e p o s s i b i l i t y o f r e d i s t r i b u t i o n o f i n c o m e t h r o u g h t h e g o v e r n m e n t s e c t o r ; t h e r e f o r e , one p u r p o s e o f [ t h i s ] r e s e a r c h i s t o i d e n t i f y c a n d i d a t e s f o r s p e c i a l a s s i s t a n c e (1984 page 5 2 ) . M o s t o f t h e c o m p a r a t i v e s t u d i e s a l s o h a v e a common " v a r i a b l e l i n k a g e s " m e t h o d . S t a n d a r d i z e d m e a s u r e s o f s o c i o -e c o n o m i c i n d i c a t o r s a r e a g g r e g a t e d i n t o a s i n g l e i n d e x s c o r e f o r e a c h m u n i c i p a l i t y i n t h e s t u d y . The p u r p o s e o f t h e i n d e x f o r m a t i s t o r e p r e s e n t t h e p o s i t i o n o f e a c h m u n i c i p a l i t y r e l a t i v e t o o t h e r s . The n a t u r e o f d i f f e r e n c e s b e t w e e n i n d e x r a n k i n g s i s i n a d e q u a t e l y e x p l a i n e d i n q u a n t i f i e d t e r m s by a n y s t u d y . Some 45 a u t h o r s v a g u e l y r e f e r t o m u n i c i p a l i t i e s b e i n g " w o r s e o f f " ( A C I R ) t h a n o t h e r s , o r a s h a v i n g g r e a t e r o r more i m m e d i a t e " n e e d " (HUD). H o w e v e r , a s d i s c u s s e d i n C h a p t e r One, t h e t e r m s l a c k d e f i n i t i v e m e a n i n g . 46 3.2 The C a s e S t u d y E v a l u a t i o n D e s i g n An a l t e r n a t i v e a p p r o a c h t o m e a s u r i n g m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n i s t h e c a s e s t u d y d e s i g n . The c a s e s t u d y a p p r o a c h f o c u s s e s on m o n i t o r i n g t h e r e s p o n s e o f l o c a l g o v e r n m e n t f i n a n c e s t o c h a n g e s i n s o c i o - e c o n o m i c c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e m u n i c i p a l i t y . T h i s s e c t i o n l o o k s a t t h r e e e x a m p l e s w h i c h h a v e been w i d e l y r e f e r e n c e d i n t h e m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n l i t e r a t u r e . The e x a m p l e s d e m o n s t r a t e t h a t c a s e s t u d i e s u s e t h e t y p e o f d a t a w h i c h i s commonly u s e d i n p u b l i c p o l i c y a n d p r o g r a m p l a n n i n g . U s e r s o f t h e c a s e s t u d y . d e s i g n f i n d t h a t i t f a c i l i t a t e s an i n d e p t h a n a l y s i s o f t h e f a c t o r s i m p o r t a n t t o a s p e c i f i c c i t y . C a s e s t u d y a n a l y s i s p r o c e d u r e s r e l y on t h e j u d g e m e n t o f a n a l y s t s t o i n t e r p r e t t h e m e a n i n g o f d a t a . J u d g e m e n t a l p r o c e d u r e s a l l o w a l l f e a t u r e s o f m u n i c i p a l o p e r a t i o n s t o be c o n s i d e r e d i n t h e c o n t e x t o f l o c a l h i s t o r i c a l d e v e l o p e m e n t . T h i s i s a f e a t u r e u n a v a i l a b l e w i t h t h e c o m p a r a t i v e d e s i g n . C a s e s t u d i e s d e p a r t f r o m t h e f r a m e w o r k o f s i x p r o c e d u r a l e l e m e n t s i d e n t i f i e d by B u r c h e l l ( 1 9 8 1 ) . H o w e v e r , t h r e e o f t h e d e f i n i t i o n s d e s c r i b e d i n s e c t i o n 3.1 c a n be t r a n s f e r r e d t o t h e c a s e s t u d y d e s i g n : C o n c e p t u a l I n d i c a t o r s ; Q u a n t i f i a b l e V a r i a b l e s ; a n d V a r i a b l e D e f i n i t i o n s . The c a s e s t u d y d e s i g n f o r m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n o r i g i n a t e d w i t h m u n i c i p a l b o nd r a t i n g a g e n c i e s l i k e M o o d y ' s , a n d S t a n d a r d a n d P o o r ' s . T hey h a v e a h i s t o r y o f r e p r e s e n t i n g m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n w i t h r e s p e c t t o d e b t r e p a y m e n t . The r a t i o n a l e f o r e v a l u a t i n g a m u n i c i p a l i t y i n t h e c o n t e x t o f i t s 47 own e n v i r o n m e n t i s b a s e d on t h e d e s i r e t o accommodate e a c h m u n i c i p a l i t y ' s u n i q u e c h a r a c t e r i s t i c s . C r e d i t a n a l y s i s i s d e s i g n e d t o i n t e r p r e t t h e f o l l o w i n g c h a r a c t e r i s t i c s w h i c h c a n d i f f e r by m u n i c i p a l i t y : . - l e g i s l a t i o n , s e r v i c e s p r o v i d e d , s o u r c e s o f r e v e n u e - d e g r e e t o w h i c h t a x b a s e i s s h a r e d - a n c i l l a r y s e r v i c e s p r o v i d e d a n d e x t e n t o f u s e r c h a r g e s - m e t h o d o f f u n d i n g u t i l i t y s e r v i c e s - e x t e n t o f d e b t f i n a n c i n g - s c h e d u l e o f d e b t r e p a y m e n t - r e l a t i o n s h i p o f a s s e s s m e n t t o m a r k e t v a l u e . The f i r s t e x a m p l e r e v i e w e d i s t h e c r e d i t r a t i n g e v a l u a t i o n d e s i g n . U n t i l t h e m u n i c i p a l f i n a n c i a l c r i s e s o f A m e r i c a n c i t i e s i n t h e l a t e 1 9 7 0 ' s , t h e a n a l y t i c t e c h n i q u e s o f c r e d i t a n a l y s i s were n o t a r t i c u l a t e d t o t h e p u b l i c . Two v a r i a t i o n s o f t h e c r e d i t r a t i n g p r o c e s s h a v e emerged l a r g e l y i n r e s p o n s e t o t h e d e s i r e f o r m u n i c i p a l s e l f e v a l u a t i o n . The F i n a n c i a l T r e n d M o n i t o r i n g S y s t e m ( F T M S ) , d e v e l o p e d by t h e I n t e r n a t i o n a l C i t y Management A s s o c i a t i o n ( I C M A ) , i s t h e s e c o n d e x a m p l e r e v i e w e d b e c a u s e i t p r o v i d e s g r e a t e r d e t a i l a b o u t t h e i n f o r m a t i o n u s e d by c a s e s t u d i e s , a n d t h e a n a l y s i s p r o c e s s . The s p e c i f i c t r e n d s a s s o c i a t e d w i t h f i n a n c i a l d e c l i n e a r e s u m m a r i z e d by a r e v i e w o f t h e M u n i c i p a l F i n a n c e O f f i c e r ' s A s s o c i a t i o n s t u d y . 48 3.2.1 The C r e d i t R a t i n g E v a l u a t i o n A p p r o a c h C r e d i t r a t i n g a g e n c i e s p l a c e i m p o r t a n c e on t h e d e p t h o f e x p e r i e n c e a n d amount o f i n f l u e n c e t h e f i n a n c e d e p a r t m e n t h a s i n m u n i c i p a l a d m i n i s t r a t i o n . N a t u r a l l y , t h e a n a l y s i s o f d e b t i n c r e d i t r a t i n g i s q u i t e e x t e n s i v e a n d c o v e r s numerous r e l a t i o n s h i p s . The o b j e c t i v e i s t o e s t a b l i s h a s a f e l e v e l a t w h i c h t h e t a x p a y e r c a n s u p p o r t f u t u r e d e b t l e v e l s . T h e r e a r e f i v e m a j o r a r e a s o f e v a l u a t i o n : e x p e n d i t u r e s , r e v e n u e s , d e b t s t r u c t u r e s , o p e r a t i n g b u d g e t , a n d t h e c a p i t a l b u d g e t . C r e d i t r a t i n g a g e n c i e s p l a c e more e m p h a s i s on t h e l o c a l economy a s a f a c t o r c o n t r i b u t i n g t o f i n a n c i a l c o n d i t i o n t h a n an y o t h e r f a c t o r . N o t o n l y a r e m e a s u r e s o f o v e r a l l w e a l t h i m p o r t a n t , b u t m e a s u r e s o f t h e a t t r a c t i v e n e s s o f a c i t y t o e c o n o m i c g r o w t h a r e a l s o i n c l u d e d ( N e y s m i t h 1 9 8 0 ) . The l o c a t i o n a n d a v a i l a b i l i t y o f a m e n i t i e s p l a y an i m p o r t a n t p a r t i n a t t r a c t i n g new r e s i d e n t s a n d i n d u s t r y , t h e r e b y c o n t r i b u t i n g t o t h e e c o n o m i c v i a b i l i t y o f t h e c o m m u n i t y . T h e s e t e s t s f o r t h e s o u n d n e s s o f t h e l o c a l economy r e s u l t i n l o w e r c r e d i t r a t i n g s f o r t h o s e w h i c h a r e l e s s d i v e r s e p e n a l i z i n g s i n g l e i n d u s t r y t y p e c o m m u n i t i e s . A r e v i e w o f e x t e r n a l l e g a l c o n s t r a i n t s w i l l i n c l u d e d o c u m e n t i n g s u p e r v i s i o n a n d c o n t r o l p r o c e d u r e s , a n d p r o v i n c i a l r e g u l a t i o n s w i t h r e s p e c t t o i n c u r r i n g d e b t , s e t t i n g t a x r a t e s , a n d any o t h e r c o n t r o l l e d f i n a n c i a l f u n c t i o n s . The m u n i c i p a l i t y w i l l be e v a l u a t e d on how w e l l i t o p e r a t e s w i t h i n t h e l e g a l i n f r a s t u c t u r e . L e g i s l a t i v e a n d management p o l i c i e s a n d p r a c t i c e s a r e r e v i e w e d i n a n a t t e m p t t o gauge t h e w i l l i n g n e s s o f l o c a l 49 g o v e r n m e n t t o r e s p o n d t o c i t i z e n demand, a s w e l l a s t h e d e g r e e o f p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y . The f o l l o w i n g q u e s t i o n s a r e a s k e d t o e x a m i n e c o r p o r a t e o p e r a t i o n s . - Can t h e g o v e r n m e n t impose t a x e s w i t h o u t v o t e r a p p r o v a l ? - How p r o f e s s i o n a l i s t h e a d m i n i s t r a t i o n ? - What a r e t h e c a p i t a l b u d g e t p l a n s ? S p e n d i n g p r i o r i t i e s ? - I s t h e r e an a n n u a l a u d i t ? The q u e s t i o n s a s k e d a n d m e a s u r e s u s e d a r e t o h e l p i d e n t i f y h i s t o r i c a l t r e n d s ; h o w e v e r , t h e r e i s no s e t r u l e f o r how l o n g t h e t r e n d s h o u l d b e , o t h e r t h a n b e i n g l o n g e n o u g h t o show c o n s i s t e n t c h a n g e s o r c y c l e s ( N e y s m i t h 1980; MIS R e p o r t 1 9 8 0 ) . The m a j o r c r i t e r i a u s e d by c r e d i t a n a l y s t s i s s u m m a r i z e d a s f o l l o w s : ( N e y s m i t h 1980) WHAT LOOKS GOOD • B a l a n c e d b u d g e t s • R e v e n u e b a s e s w i t h s t e a d y g r o w t h p a t t e r n s • D i v e r s i t y o f r e v e n u e b a s e s • L i q u i d i t y t o pay c u r r e n t l i a b i l i t i e s • S t e a d y employment g r o w t h r a t e s • Low o u t s t a n d i n g d e b t when new d e b t i s i n c u r r e d • E v e n d e b t s c h e d u l e WHAT LOOKS BAD • D e f i c i t s f o r more t h a n one f i s c a l y e a r • S h o r t t e r m d e b t n o t r e t i r e d a t e n d o f f i s c a l y e a r • S h r i n k i n g r e v e n u e b a s e s • L a c k o f r e v e n u e d i v e r s i t y • Sudden o r l a r g e p o p u l a t i o n c h a n g e • H i s t o r y o f d e f a u l t s o r g i m m i c k r y • T a x a n d d e b t l e v e l s a p p r o a c h i n g l e g a l l i m i t s • L a r g e a m ounts o f o u t s t a n d i n g d e b t when new d e b t i n c u r r e d • L a y o f f s . o r s t r i k e s i n p u b l i c o r . p r i v a t e s e c t o r 50 The c r e d i t r a t i n g g i v e n t o a m u n i c i p a l i t y i s b a s e d on t h e s i g n i f i c a n c e a c c o r d e d t o any o f t h e above c r i t e r i a . A h i g h r a t i n g i n d i c a t e s t h a t t h e s e c u r i t y i s w e l l p r o t e c t e d , now and i n t h e f o r s e e a b l e f u t u r e , and w a r r a n t s a l o w e r r a t e o f r e t u r n ( N e y s m i t h 1980). A low r a t i n g means t h a t t h e amount o f p r o t e c t i o n i s l e s s and t h e i s s u e r ' s a b i l i t y t o h o l d t h i s l e v e l o f p r o t e c t i o n i s u n c e r t a i n . S i n c e t h i s r e p r e s e n t s a g r e a t e r r i s k t o t h e i n v e s t o r , a low r a t i n g c a r r i e s a h i g h e r r a t e o f r e t u r n as c o m p e n s a t i o n f o r t h e r i s k . As a r e s u l t , c r e d i t r a t i n g s i n d i r e c t l y i n f l u e n c e t h e amount o f r e v e n u e d e v o t e d t o d e b t s e r v i c e , a s o p p o s e d t o o t h e r m u n i c i p a l g oods and s e r v i c e s . 3.2.2 The I n t e r n a t i o n a l C i t y Management A s s o c i a t i o n .A v a r i a t i o n o f t h e c r e d i t a n a l y s i s d e s i g n i s t h e F i n a n c i a l T r e n d M o n i t o r i n g S ystem d e v e l o p e d t o d e s c r i b e a m u n i c i p a l i t y ' s f i n a n c i a l s t r e n g t h s and w e a k n e s s e s . The a u t h o r s a r g u e t h a t t h e FTMS i s a management t o o l u s e f u l i n t h e f o l l o w i n g s i t u a t i o n s . 1. M u n i c i p a l i t i e s do have p r o b l e m s and w i s h t o p l a c e them i n b r o a d e r p e r s p e c t i v e . 2. They s e n s e t h e emergence o f p r o b l e m s b u t a r e h a v i n g d i f f i c u l t y p i n p o i n t i n g them. 3. They a r e i n sound c o n d i t i o n , b u t s e a r c h i n g f o r a s y s t e m t o m o n i t o r t h e i r f i n a n i c a l p o s i t i o n . The s y s t e m p u l l s t o g e t h e r i n f o r m a t i o n f r o m b u d g e t s and f i n a n c i a l r e p o r t s , mixes i t w i t h t h e a p p r o p r i a t e e c o n o m i c and d e m o g r a p h i c d a t a , and c r e a t e s a s e r i e s o f l o c a l government f i n a n c i a l i n d i c a t o r s w h i c h , when p l o t t e d o v e r t i m e c a n be u s e d CHART 3.2 FACTORS A F F E C T I N G FINANCIAL CONDITION ENVIRONMENTAL ORGANIZATIONAL FIN A N C I A L FACTORS FACTORS FACTORS Community Needs And Resources External Economic Conditions Inter-Governmental Constraints Natural Disasters & Emergencies P o l i t i c a l Culture Revenue Expenditures Legislative Policies Management practices Operating Position Debt Structure Unfunded L i a b i l i t i e s Condition of Capital 52 t o m o n i t o r c h a n g e s i n f i s c a l c o n d i t i o n ( G r o v e s 1 9 8 4 ) . C h a r t 3.2 i l l u s t r a t e s t h e FTMS d e s i g n . The s y s t e m i s b a s e d on t h e 12 c o n c e p t u a l i n d i c a t o r s t h a t i n f l u e n c e f i n a n c i a l c o n d i t i o n . T h e s e 12 a r e d e r i v a t i v e s o f t h r e e b a s i c i n f l u e n c e s : e n v i r o n m e n t a l , o r g a n i z a t i o n a l , a n d f i n a n c i a l . E n v i r o n m e n t a l f a c t o r s a r e c o m p r i s e d o f t h e p r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s a v a i l a b l e t o a m u n i c i p a l i t y , a s w e l l a s m a c r o e c o n o m i c c o n d i t i o n s . P r i v a t e s e c t o r r e s o u r c e s r e f e r t o t h e d e m o g r a p h i c , s o c i a l , a n d e c o n o m i c s t r u c t u r e o f a c o m m u n i t y . The m a c r o e c o n o m i c c o n d i t i o n s a r e n o t c o n s i d e r e d i m p o r t a n t t h e m s e l v e s , r a t h e r , a n a l y s t s a r e c o n c e r n e d w i t h t h e r e s p o n s e o f l o c a l g o v e r n m e n t t o i n f l a t i o n , e c o n o m i c r e c e s s i o n o r e x p a n s i o n . O r g a n i z a t i o n a l f a c t o r s a r e m e a s u r e s o f t h e g o v e r n m e n t ' s r e s p o n s e t o c h a n g e s i n t h e e n v i r o n m e n t a l f a c t o r s . Q u a l i t a t i v e f a c t o r s s u c h a s t h e s e a r e t h e most d i f f i c u l t t o i n c o r p o r a t e i n t o an e m p i r i c a l a n a l y s i s . The i n f l u e n c e o f o r g a n i z a t i o n a l f a c t o r s on f i s c a l h e a l t h i s most a p p r o p r i a t e l y e s t i m a t e d by c o m p a r i n g them t o p r i n c i p l e s o f p u b l i c f i n a n c e t h e o r y , a n d a c c o u n t i n g , b u d g e t i n g a n d f i n a n c i a l management p r a c t i c e s t a n d a r d s (Magann 1 9 8 3 ) . F i n a n c i a l f a c t o r s r e f l e c t t h e c o n d i t i o n o f t h e c i t y ' s f i n a n c e s . T h e s e a r e t h e t y p e o f m e a s u r e s i n t r o d u c e d by A r o n s o n an d K i n g ( 1 9 8 4 ) , a s f u n d s f l o w m e a s u r e s . C o m p l e m e n t i n g t h e 12 c o n c e p t u a l i n d i c a t o r s r e p r e s e n t e d i n C h a r t 3.2, a r e 36 q u a n t i f i a b l e v a r i a b l e s a c t i n g a s s u r r o g a t e m e a s u r e s f o r t h e d i f f e r e n t a s p e c t s o f e a c h f a c t o r . A v i s u a l e x a m i n a t i o n o f g r a p h s d i s p l a y i n g t h e s e i n d i c a t o r s o v e r t i m e i s 53 t h e a n a l y s i s t o o l . W h i l e t h e FTMS p r o v i d e s s u g g e s t i o n s o f what t r e n d s s h o u l d be w a t c h e d , t h e d e t e r m i n a t i o n o f w h e t h e r a t r e n d p o r t r a y s a p r o b l e m i s l e f t t o t h e d i s c r e t i o n o f t h e a n a l y s t . The number a n d r a n g e o f i n d i c a t o r s u s e d by FTMS g i v e s a c o m p r e h e n s i v e v i e w o f c i t y t r e n d s ; h o w e v e r , c a u t i o n i s n e c e s s a r y t o i n t e r p r e t t h e i m p a c t o f many i n t e r r e l a t e d d e t a i l s . t 3.2.3 The M u n i c i p a l F i n a n c e O f f i c e r ' s A s s o c i a t i o n I n t h e same v e i n a s c r e d i t r a t i n g , t h e M u n i c i p a l F i n a n c e O f f i c e r s A s s o c i a t i o n (MFOA) d e v e l o p e d a g u i d e b o o k e n t i t l e d " I s y o u r c i t y h e a d i n g f o r f i n a n c i a l t r o u b l e ? " c o n s i s t i n g o f q u e s t i o n s m u n i c i p a l i t i e s c a n a n s w e r t o a n a l y s e t h e i r f i n a n c i a l c o n d i t i o n ( A r o n s o n 1 9 8 4 ) . The MFOA a p p r o a c h i d e n t i f i e d f i v e c o n d i t i o n s w h i c h c o n t r i b u t e t o f i s c a l d e c l i n e , a n d s u g g e s t e d m o n i t o r i n g s p e c i f i c t r e n d s o r i n d i c a t o r s a s s o c i a t e d w i t h e a c h . 1. D e c l i n i n g e c o n o m i c v i t a l i t y . • t h e a p p r a i s e d v a l u e o f r e a l e s t a t e p e r c a p i t a i s g r o w i n g s l o w o r d e c l i n i n g • t h e number a n d v a l u e o f b u i l d i n g p e r m i t s i s s t a g n a n t • t h e number a n d v a l u e o f b u s i n e s s l i c e n c e s i s d e c l i n i n g • r e t a i l s a l e s v a l u e s a r e d e c l i n i n g • e x p e n d i t u r e s f o r s o c i a l s e r v i c e s a s a p e r c e n t o f t o t a l e x p e n d i t u r e s i s g r o w i n g • p o p u l a t i o n i s d e c l i n i n g • p e r c a p i t a i n c o m e i s d e c l i n i n g 2. L o s s o f f i n a n c i a l i n d e p e n d e n c e a n d f l e x i b i l i t y . • t h e p e r c e n t o f b a s i c s e r v i c e s f u n d e d f r o m g r a n t s i s g r o w i n g • a g r o w i n g p e r c e n t o f own s o u r c e r e v e n u e s i s c o m m i t t e d t o m a t c h i n g f u n d r e q u i r e m e n t s • d e b t b u r d e n i s g r o w i n g • p a t t e r n o f b u d g e t o v e r r u n s i n s p e c i f i c 54 d e p a r t m e n t s o r p r o g r a m s • t a x r a t e s a p p r o a c h i n g l e g a l l i m i t • a g r o w i n g p e r c e n t a g e o f e x p e n d i t u r e s i s f u n d i n g m a n d a t e d c o s t s 3. D e c l i n i n g m u n i c i p a l p r o d u c t i v i t y . • number o f m u n i c i p a l e m p l o y e e s p e r c a p i t a i s r i s i n g • p e r c a p i t a m u n i c i p a l e x p e n d i t u r e s a f t e r i n f l a t i o n a r e r i s i n g • m u n i c i p a l e n t e r p r i s e s a r e i n c u r r i n g a l o s s • u s e r f e e s on t h e r i s e 4. C u r r e n t c o s t d e f e r r a l . • s h o r t t e r m d e b t o u t s t a n d i n g a t y e a r e nd i s g r o w i n g a s a p e r c e n t o f r e v e n u e s • f u n d i n g o f c a p i t a l i t e m s i s p o s t p o n e d o r d e c l i n i n g • d e f e r r a l o f c u r r e n t p e n s i o n c o s t s i s i n c r e a s i n g 5. U n s o u n d f i n a n c i a l management p r a c t i c e s . • s t e a d y p a t t e r n o f b u d g e t o v e r r u n s • a s s e s s m e n t s v a r y f r o m t r u e m a r k e t v a l u e • e a r n i n g s a r e down on s h o r t t e r m i n v e s t m e n t s • r i s i n g i n t e r e s t c o s t s • i n c i d e n c e o f e s t i m a t e - a c t u a l r e v e n u e s s h o r t f a l l s i n c r e a s i n g The MFOA a p p r o a c h a l s o r e l i e s upon good j u d g e m e n t t o w e i g h t h e s i g n i f i c a n c e o f a p a r t i c u l a r t r e n d . The e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n t o d e t e r m i n e w h e t h e r a t r e n d p o r t e n d s a p r o b l e m r e p l a c e s a s t a t i s t i c a l a p p r o a c h t o s e n s i t i v i t y a n a l y s i s . 3.2.4 C a s e S t u d y D e s i g n F i n d i n g s The s t r e n g t h o f t h e c a s e s t u d y d e s i g n i s d e r i v e d f r o m t h e us e o f e s t a b l i s h e d f i n a n c i a l i n d i c a t o r s a s w e l l a s g u i d e l i n e s t o a d j u s t t h e b e n c h m a r k s f o r t h e s p e c i a l c h a r a c t e r i s t i c s o f a m u n i c i p a l i t y . G e n e r a l l y , c a s e s t u d i e s a r e more r i g o u r o u s i n t h e c o l l e c t i o n a n d a n a l y s i s o f d a t a t h a n t h e c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n 55 d e s i g n . I n a d d i t i o n , t h e c a s e s t u d y l i t e r a t u r e makes r e p e a t e d u s e o f t h e same c o n c e p t u a l i n d i c a t o r s , a n d a d h e r e s t o a common s e t o f q u a n t i f i a b l e v a r i a b l e s . The c a s e s t u d y l i t e r a t u r e i l l u s t r a t e s t h a t t h e r e i s c o n s i d e r a b l e a g r e e m e n t among t h e a u t h o r s a b o u t what f a c t o r s i n f l u e n c e m u n i c i p a l f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e , a n d what c o n s t i t u t e s f i s c a l s t r e s s . A d i f f i c u l t y w h i c h t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h e n c o u n t e r s i s t h a t d a t a i s o f t e n u n a v a i l a b l e i n s m a l l e r c o m m u n i t i e s . S o m e t i m e s u n i q u e e c o n o m i c a n d s o c i a l d y n a m i c s o f r e s o u r c e c o m m u n i t i e s p r o v i d e l i t t l e h i s t o r i c a l p r e c e d e n c e . T h e r e i s a l s o c o n s i d e r a b l e d i f f i c u l t y i n a s s e s s i n g t h e d e g r e e t o w h i c h t h e c o n c e p t u a l i n d i c a t o r s u s e d by c a s e s t u d i e s i n f l u e n c e t h e f i s c a l c o n d i t i o n o f s m a l l , o r new c o m m u n i t i e s . The m a i n s h o r t c o m i n g o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h i s i t s r e l i a n c e on j u d g e m e n t a l a n a l y s i s . An a n a l y s t ' s d i s c r e t i o n a r y a d j u s t m e n t s t o b e n c h m a r k s o f f i s c a l p e r f o r m a n c e d o e s n o t p r o v i d e s t a t i s t i c a l l y b a s e d e r r o r m a r g i n s o r p r o b a b i l i t i e s . F o r t h e s t a t i s t i c a l l y m i n d e d , t h i s i s a c o m p r o m i s e . 3.3 Summary o f E v a l u a t i o n D e s i g n F i n d i n g s . The e x a m p l e s p r e s e n t e d i n t h i s s e c t i o n e x h i b i t some o v e r l a p i n t h e a r e a s o f f i n a n c i a l c o n c e r n a n d i n t h e s e l e c t i o n o f m e a s u r e s u s e d . T a k e n t o g e t h e r , t h e e i g h t c o m p a r a t i v e a n d t h r e e c a s e s t u d y e x a m p l e s p r o v i d e a w i d e v a r i e t y o f f i s c a l i n d i c a t o r s f o r u s e i n m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l s . E a c h e x a m p l e f o r w a r d s a somewhat u n i q u e e v a l u a t i o n p r o c e d u r e o r makes u s e o f d i f f e r e n t v a r i a b l e s . 56 Many o f t h e d i f f e r e n c e s i n i n d i c a t o r s c o n s i s t o f v a r i a t i o n s on a theme. F o r e x a m p l e , a d e b t s t r u c t u r e i n d i c a t o r may u s e a s a n u m e r a t o r , t o t a l l o n g d e b t , l o n g a n d s h o r t t e r m d e b t , g e n e r a l o b l i g a t i o n d e b t ; a n d , u s e a s i t s d e n o m i n a t o r , p o p u l a t i o n , p e r s o n a l i n c o m e , a s s e s s e d p r o p e r t y v a l u e , g e n e r a l r e v e n u e , o r o p e r a t i n g e x p e n d i t u r e s . A r a t i o c o m p r i s e d o f a n y two o f t h e s e v a r i a b l e s c o u l d be c o n s i d e r e d a v a l i d m e a s u r e o f m u n i c i p a l i n d e b t e d n e s s . S u c h i n c o n s i s t e n c y i n t h e l i t e r a t u r e makes i t d i f f i c u l t t o e x p l a i n t h e s e l e c t i o n o f f i s c a l i n d i c a t o r s a n d t h e i r i n t e r p r e t a t i o n a s m u n i c i p a l f i s c a l s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s . S i n c e t h e l i t e r a t u r e d o e s n o t o f f e r e x p l i c i t r e a s o n s f o r t h e c h o i c e o f d e s i g n , m e t h o d o r m e a s u r e s u s e d ; t h i s s e c t i o n t u r n s i t s f o c u s t o t h e d i f f e r e n c e s b e t w e e n t h e two d e s i g n s , a n d t h e d i f f e r e n c e s among d e s i g n m e t h o d s . The d i f f e r e n c e s among m e t h o d s o f t h e same a p p r o a c h a r e i n t h e v a r i a b l e s c h o s e n a s f i s c a l i n d i c a t o r s , a n d t h e w e i g h t a t t r i b u t e d t o them a-s a g e n t s i n f l u e n c i n g m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . S e v e r a l o b s e r v a t i o n s a b o u t t h e body o f l i t e r a t u r e a s a w h o l e p r o v i d e c l u e s a b o u t t h e i n c o n s i s t e n c y o f c h o i c e . S e v e r a l r e f e r e n c e s a r e made i n t h e l i t e r a t u r e r e v i e w ( a n d i n t h e d i s c u s s i o n i n C h a p t e r Two), t o t h e m u l t i - d i m e n s i o n a l n a t u r e o f f i s c a l s t r e s s . E x p e r t s h a v e d e f i n e d a n d a s s o c i a t e d f i s c a l s t r e s s w i t h s o c i a l , e c o n o m i c , d e m o g r a p h i c a n d f i n a n c i a l c o n d i t i o n s . As a r e s u l t , d e p e n d i n g on how f i s c a l s t r e s s i s d e f i n e d a n d m e a s u r e d , t h e amount o f d a t a r e q u i r e d c a n become u n m a n a g a b l e . 57 The r e s p o n s e o f m u n i c i p a l f i s c a l a n a l y s t s was t o n a r r o w t h e i n v e s t i g a t i o n o f f i s c a l s t r e s s t o t h e p u r v i e w o f t h e i r e x p e r t i s e o r r e s p o n s i b i l i t y . E x a m p l e s o f t h i s a r e : HUD a d d r e s s i n g c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t n e e d ; t h e U.S. T r e a s u r y e m p l o y i n g i n c o m e m e a s u r e s ; t h e U r b a n I n s t i t u t e f o c u s e s on m u n i c i p a l o p e r a t i o n s a n d f i n a n c e . E s s e n t i a l l y , t h e e v a l u a t i o n e x a m p l e s c h o s e n a r e a c o l l e c t i o n o f m e t h o d s d e v e l o p e d f o r a s p e c i f i c a p p l i c a t i o n , a n d t h e t r a n s f e r a b i l i t y t o o t h e r c i r c u m s t a n c e s i s v e r y l i m i t e d , p a r t i c u l a r l y w i t h t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h . A n o t h e r r e a s o n why t h e u s e o f v a r i a b l e s a s i n d i c a t o r s o f f i s c a l s t r e s s i s n o t c o n s i s t e n t t h r o u g h t h e l i t e r a t u r e i s r e l a t e d t o t h e f u n c t i o n o f t h e e v a l u a t i o n . S o c i a l o b j e c t i v e s a r e a d d r e s s e d by a u t h o r s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s by i n c l u d i n g m e a s u r e s o f h e a l t h a n d w e l f a r e a l o n g w i t h m e a s u r e s o f f i s c a l b o u y a n c y a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y . The d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e c o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y e v a l u a t i o n d e s i g n seems t o s t e m f r o m how e a c h b a l a n c e s t h e u s e o f e c o n o m i c a n d s o c i a l m e a s u r e s a s i n d i c a t o r s o f m u n i c i p a l f i s c a l s t r e s s . The c o m p a r a t i v e a p p r o a c h e m p h a s i z e s t h e r e l a t i v e f i s c a l c o n d i t i o n o f a m u n i c i p a l i t y , a l l u d i n g t h a t t h e n o r m a t i v e s i t u a t i o n w o u l d be s i m i l a r l e v e l s o f h e a l t h , w e l f a r e , a n d f i s c a l r e s p o n s i b i l i t y among m u n i c i p a l i t i e s . I n c o n t r a s t t o t h e c o m p a r a t i v e d e s i g n , c a s e s t u d i e s f o c u s a l m o s t e n t i r e l y on t h e l o c a l f a c t o r s a f f e c t i n g m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . P r o p o n e n t s of t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h a r g u e t h a t t h e d e g r e e o f l o c a l a c c o u n t a b i l i t y i n t h e l o c a l f i n a n c e s y s t e m w a r r a n t s f i s c a l 58 e v a l u a t i o n i n t h e s o c i o - e c o n o m i c c o n t e x t o f t h e m u n i c i p a l i t y . The a n a l y s i s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n e x a mples d e m o n s t r a t e s t h a t r e g a r d l e s s o f d e s i g n , i t i s d i f f i c u l t t o c a p t u r e o r a n t i c i p a t e t h e r a n g e o f l o c a l government f i s c a l r e s p o n s e s t o e c o n o m i c a c t i v i t y and demography. B o t h e v a l u a t i o n a p p r o a c h e s s h a r e t h e o b j e c t i v e o f i d e n t i f y i n g f i n a n c i a l n eed i n m u n i c i p a l i t i e s . However, n e i t h e r a p p r o a c h i n c o r p o r a t e s an e v a l u a t i o n f e a t u r e t o d e t e r m i n e i f t h a t f i n a n c i a l n eed r e q u i r e s a s s i s t a n c e (CMHC, RRAP E v a l u a t i o n 1986). Many o f t h e c o m p a r a t i v e s t u d i e s i n p a r t i c u l a r , do n o t a r t i c u l a t e t h e r a t i o n a l e f o r p u b l i c s e c t o r a s s i s t a n c e a c t i v i t y . The r e s p o n s i b i l t y f o r a s s i s t a n c e i s assumed by t h e s e n i o r g o v e r n m e n t . The u n d e r l y i n g d i f f e r e n c e between t h e two d e s i g n s i s t h e i r a p p r o a c h t o r e s o l v i n g p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s and p u b l i c f i n a n c e o b j e c t i v e s . The s e l e c t i o n o f exo g e n o u s f a c t o r s u s e d i n e v a l u a t i o n t o o l s , a n d t h e i r s u b s e q u e n t i n t e r p r e t a t i o n w i l l be f u r t h e r e x p l a i n e d by i n v e s t i g a t i n g how p u b l i c f i n a n c e t h e o r y r e c o n c i l e s p u b l i c o b j e c t i v e s w i t h market f o r c e s . 59 I V - THE ROLE OF PUBLIC FINANCE 4.0 I n t r o d u c t i o n The m e t h o d s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n e x a m i n e d i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r p r o v i d e d i n f o r m a t i o n on t h e s e l e c t i o n o f v a r i a b l e s u s e d a s i n d i c a t o r s o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . S e v e r a l o p t i o n s e x i s t i n t h e l i t e r a t u r e : s o c i o - e c o n o m i c i n d i c e s , f i s c a l i n d i c e s , t r e n d m o n i t o r i n g a n d c a s e s t u d i e s . H o w e v e r , t h a t l i t e r a t u r e d o e s n o t p r o v i d e e x p l i c i t r e a s o n s f o r c h o o s i n g any p a r t i c u l a r d e s i g n . The s e l e c t i o n o f e x o g e n o u s f a c t o r s u s e d i n t o o l s t o guage m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n , a n d t h e i r i n t e r p r e t a t i o n a s m u n i c i p a l f i s c a l s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s , h a s y e t t o be f u l l y e x p l a i n e d . The u n d e r l y i n g d i f f e r e n c e among e v a l u a t i o n m e t h o d s ( a n d b e t w e e n t h e two d e s i g n s ) s t e m s f r o m t h e c o n f l i c t b e t w e e n p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s a n d e c o n o m i c o b j e c t i v e s . A l t h o u g h i t i s n o t c l e a r l y s t a t e d i n t h e l i t e r a t u r e , a u t h o r s s e l e c t v a r i a b l e s a n d i n t e r p r e t t h e i r s i g n i f i c a n c e a c c o r d i n g t o t h e i r v i e w o f how p u b l i c o b j e c t i v e s s h o u l d be b a l a n c e d w i t h m a r k e t f o r c e s . T h i s c h a p t e r o u t l i n e s t h e t h e o r e t i c a l p o s s i b i l i t i e s o f e c o n o m i c o r g a n i z a t i o n a n d r o l e s f o r p u b l i c f i n a n c e . The d i s c u s s i o n c e n t r e s on t h e o r e t i c a l r e s p o n s e s t o r e s o l v i n g t h e c o n f l i c t b e t w e e n p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s , a n d e c o n o m i c e f f i c i e n c y o r m a r k e t o b j e c t i v e s . P u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s o f d i s t r i b u t i o n a l j u s t i c e a n d s o c i a l w e l f a r e h a v e s e v e r a l d e f i n i t i o n s a c c o r d i n g t o v a l u e c h o i c e s . P u b l i c f i n a n c e t h e o r y r e f l e c t s t h e s e c h o i c e s by f o r w a r d i n g s e v e r a l modes o f o p e r a t i o n . L o c a l g o v e r n m e n t f i n a n c e 60 i s s p e c i f i c a l l y d e s i g n e d t o e n s u r e t h e e f f i c i e n t a n d e q u i t a b l e d e l i v e r y o f l o c a l p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s . I n r e s p o n s e t o t h i s o b j e c t i v e , e v a l u a t i o n s o f l o c a l f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e e m p h a s i z e p a r t i c u l a r a s p e c t s o f l o c a l g o v e r n m e n t o p e r a t i o n . D i f f e r e n t v i e w s on t h e p u b l i c - p r i v a t e p a r t n e r s h i p c a n be r o u g h l y t r a n s l a t e d i n t o many p u b l i c f i n a n c e t h e o r i e s . Once t h e t h e o r i e s a r e d e f i n e d , t h e e v a l u a t i o n l i t e r a t u r e c a n be c l a s s i f i e d a s f a l l i n g c l o s e r t o one i d e o l o g i c p o s i t i o n o r a n o t h e r . A c o n v e n i e n t method o f d i s c e r n i n g b e t w e e n p o s s i b l e v i e w s on how t h e economy s h o u l d be o r g a n i z e d i s t o p o s e q u e s t i o n s r e l a t e d t o o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e . The r e m a i n d e r o f t h i s c h a p t e r s u m m a r i z e s a n s w e r s t o t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n s ( M u s g r a v e 1 9 8 0 ) . 1. What k i n d o f economy c a n t h e r e be? 2. How d o e s g o v e r n m e n t e v o l v e f r o m t h e economy? 3. What i s t h e r a t i o n a l e f o r t h e p u b l i c s e c t o r ? 4. What f a c t o r s d e t e r m i n e t h e s i z e a n d r o l e o f t h e p u b l i c s e c t o r ? 5. How i s e c o n o m i c income d i s t r i b u t e d among i n d i v i d u a l s ? 6. What a r e t h e g e o g r a p h i c i m p l i c a t i o n s o f e a c h i d e o l o g y ? 61 4.1 Economic Choices Two mainstream p o s i t i o n s on economic o r g a n i z a t i o n have developed to address how the economy and the p u b l i c s e c t o r i n t e r a c t . One view i s an "evolved" economy r e s u l t i n g from the c o l l e c t i v e c h o i c e s and p r e f e r e n c e s of i n d i v i d u a l s (Bennett 1980). Economic f u n c t i o n s evolve because the v a l u e s which determine i n d i v i d u a l p r e f e r e n c e s are a l s o e v o l u t i o n a r y i n nature: each set i s p a r t i c u l a r to the s o c i e t y i n which i t i s formed. Economic theory l a b e l s t h i s the market approach to the p o l i t i c a l economy, and extends the r u l e of i n d i v i d u a l c h o i c e to the p u b l i c s e c t o r . Bennett (1980) d e s c r i b e s the a t t i t u d e of the e v o l u t i o n a r y s c h o o l toward the p u b l i c s e c t o r as s p e c t a t i v e : "the p u b l i c f i n a n c e of the s t a t e depends f o r i t s continuance upon the d e s i r e of i n d i v i d u a l s to f u l f i l l t h e i r wants c o l l e c t i v e l y . " The a l t e r n a t i v e view i s of "designed" economies, where d e c i s i o n s about the p u b l i c s e c t o r are made at the i d e o l o g i c or s c i e n t i f i c l e v e l of debate. T h i s view f i n d s two areas of support (Bennett 1980). A. M a r x i s t s and R a d i c a l economists b e l i e v e t h a t s o c i e t y should be o r g a n i z e d on a c l e a r l y s t a t e d i d e o l o g y . B. S c i e n t i f i c s c h o o l s r e p r e s e n t e d by Jeremy Bentham, M i l l , W i c k s e l l , L i n d h a l and the U t i l i t a r i a n s , b e l i e v e that economic o r g a n i z a t i o n and government r e s u l t from man attempting to s o l v e problems. The l a t t e r has been developed i n t o modern w e l f a r e economics. In p a r t i c u l a r , Pareto (1966) argued that governments should attempt to achieve a r e l a t i v e , as opposed to t o t a l , improvement i n s o c i a l w e l f a r e , e s p e c i a l l y i n the j u s t i c e of i t s 62 d i s t r i b u t i o n . C u r r e n t a p p l i c a t i o n s o f t h i s v i e w e m p h a s i z e t h e a n a l y s i s of- p u b l i c s e c t o r d e c i s i o n s a c c o r d i n g t o p r e d e f i n e d o b j e c t i v e s , a v i e w w h i c h B e n n e t t ( 1 9 8 0 ) n o t e s , h a s been p a r t i c u l a r l y i n f l u e n t i a l i n l a n d - u s e a n d p h y s i c a l p l a n n i n g , a s w e l l a s t h e e v a l u a t i o n o f p u b l i c p o l i c y . 4.2 The N eed f o r a P u b l i c S e c t o r B o t h v i e w s on t h e economy c o n t e n d t h a t t h e p u b l i c s e c t o r i s a n e c e s s a r y e n t i t y b e c a u s e o f t h e n a t u r e o f p u b l i c g o o d s . M u s g r a v e ( 1 9 5 9 ) a n d S a m u e l s o n ( 1 9 5 4 ) f i r s t d e s c r i b e d p u r e p u b l i c g o o d s i n t e r m s o f t h r e e c h a r a c t e r i s t i c s . ( 1 ) n o n - r i v a l c o n s u m p t i o n : t h e amount c o n s u m e d by one i n d i v i d u a l d o e s n o t s u b t r a c t f r o m t h e amount a v a i l a b l e f o r o t h e r c o n s u m e r s ; (2 ) n o n - e x c l u d a b i l i t y : t h e s u p p l y t o a n y one p e r s o n p r e v e n t s any p e r s o n f r o m b e i n g e x c l u d e d , e v e n p e r s o n s who do n o t p a y f o r t h e s e r v i c e ( f r e e - r i d e r phenomena) (3 ) u n r e j e c t a b i l i t y : o n c e a s e r v i c e i s s u p p l i e d i t i s c o nsumed e q u a l l y by a l l , e v e n t h o s e who do n o t w i s h t o do s o . Where b e n e f i t s a r e a v a i l a b l e t o a l l p e r s o n s , c o n s u m e r s w i l l n o t v o l u n t a r i l y p a y f o r t h e g o o d s ; t h e r e f o r e , no p r i v a t e f i r m w i l l p r o d u c e i t . E n t e r , t h e p u b l i c p r o v i s i o n f o r s o c i a l g o o d s , a n d a g o v e r n m e n t whose o b j e c t i v e i t i s t o a s c e r t a i n what t h e c o n s u m e r v o t e r w a n t s f o r p u b l i c g o o d s , a n d t a x h i m a c c o r d i n g l y ( T i e b o u t 1 9 5 6 ) . A c l a s s i c e x a m p l e o f a g o o d w h i c h h a s a l l t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s i s n a t i o n a l d e f e n c e . A l t h o u g h few o t h e r g o o d s p o s s e s s t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s , many a r e p u b l i c l y p r o v i d e d . 63 S e v e r a l o t h e r r e a s o n s f o r p u b l i c p r o v i s i o n i n c l u d e s u c h t e c h n i c a l f a c t o r s a s : t h e d e g r e e o f e x t e r n a l i t i e s g e n e r a t e d , j o i n t n e s s o f s u p p l y , a n d t h e d e g r e e t o w h i c h t h e r e i s a c o l l e c t i v e d e s i r e . H e n c e , t h e s i z e o f t h e p u b l i c s e c t o r , what s e r v i c e s i t p r o v i d e s , how i t i s f i n a n c e d , a n d who b e n e f i t s , i s c o n s t r a i n e d by t h e p o l i t i c a l economy ( B e n n e t t 1 9 8 0 ) . A t t h i s p o i n t , i t i s u s e f u l t o d i s c u s s t h e m a i n i d e o l o g i c u n d e r p i n n i n g s o f how p u b l i c e x p e n d i t u r e i s d e t e r m i n e d a c c o r d i n g t o e a c h o f t h r e e s c h o o l s o f t h o u g h t w h i c h h a v e d e v e l o p e d i n a l i g n m e n t w i t h t h e e v o l u t i o n a r y a n d d e s i g n i d e a l s o f t h e economy. E a c h o f t h e t h r e e s c h o o l s o f p u b l i c f i n a n c e o r g a n i z a t i o n , P r e f e r e n c e , A p p e a s e m e n t , a n d N e eds A s s e s s m e n t , h a v e c o r r e s p o n d i n g m e t h o d s o f d e t e r m i n i n g n e e d f o r p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s ; h e n c e , t h e s i z e o f t h e p u b l i c s e c t o r . F i g u r e 4.2 i s a s c h e m a t i c d i a g r a m o f p o l i t i c a l i d e o l o g i e s ( B e n n e t t 1 9 8 0 ) . 4.3 The M a r k e t S c h o o l The m a r k e t s c h o o l i s a s s o c i a t e d w i t h t h e P u b l i c C h o i c e l a b e l b e c a u s e i t a d h e r e s t o t h e p r i n c i p l e s o f an e v o l v e d economy. P u b l i c s e c t o r r e s p o n s i b i l i t i e s a r e d e f i n e d by a d v o c a t e s o f t h e P u b l i c C h o i c e i d e o l o g y a s ( a ) r e s p o n d i n g t o p r e f e r e n c e s w h i c h a r e e x p r e s s e d by i n d i v i d u a l s ( b ) a l l o c a t i n g p u b l i c g o o d s on t h e b a s i s o f w i l l i n g n e s s t o pay ( c ) d i s t r i b u t i n g c o s t s o f p r o v i s i o n a c c o r d i n g t o t h e b e n e f i t s r e c e i v e d . T h e s e c h a r a c t e r i s t i c s t r a n s l a t e i n t o a p u b l i c s e r v i c e s y s t e m b a s e d e n t i r e l y on t h e c o l l e c t i v e d e s i r e s o f i n d i v i d u a l s . S o c i a l g o o d s t h e o r y was o r i g i n a l l y b a s e d on a s s u m p t i o n s o f C H A R T 4 • 2 FRAMEWORK OF P O L I T I C A L IDEOLOGY a n d ECONOMIC ORGANIZAT ION Designed Economy C e n t r a l i s t Radical Class Acquiesence [ual i l f a : I Equ  Wel re S o c i a l Welfare 4 S o c i a l Design E f f i c i e n c y Equity & Endowment 4 Central Funds Local & Central Funds Central Decisions Local & Central Decisions Local Query 1. Postulate 2. P o l i t i c a l Organization 3. Rationale f o r Public Sector 4. Role & Size of Public Sector 5. D i s t r i b u t i o n P r i n c i p l e s 6. Local Mechanism for Delivery Evolved Economy I c C 4 i c t i 4 Public Choice C o l l e c t i v e Agreement Revealed Individual Preferences 4 Market P r i c i n g 4 Local Funding Local Decisions 65 u n i f o r m t a s t e , i n c o m e , a n d p o p u l a t i o n d i s t r i b u t i o n . I n t h i s s c e n a r i o , M u s g r a v e s u g g e s t s t h a t p u b l i c s e r v i c e s w i t h b e n e f i t s t h a t a c c r u e e q u a l l y a c r o s s t h e c o u n t r y s h o u l d be p r o v i d e d c e n t r a l l y . B u c h a n a n (1967) c h a l l e n g e d t h e v a l i d i t y o f c e n t r a l p r o v i s i o n by s u g g e s t i n g t h a t p r e f e r e n c e s t e n d t o be more homogeneous w i t h i n g i v e n r e g i o n s t h a n b e t w e e n them; t h e r e f o r e , p r e f e r e n c e s a r e b e s t s a t i s f i e d by d e c e n t r a l i z e d d e c i s i o n m a k i n g . E s t i m a t e s o f p u b l i c s e r v i c e demands must be s e n s i t i v e t o p r e f e r e n c e s , w h i c h v a r y a c r o s s j u r i s d i c t i o n s a n d o v e r t i m e . B u c h a n a n (1967) a n d T i e b o u t ( 1 9 5 6 ) o f f e r t h e l o c a l i s t m o d e l t o e x p l a i n how c o n s u m e r s c o u l d r e v e a l t h e i r p r e f e r e n c e s t o c o i n c i d e w i t h d e c e n t r a l i z e d d e c i s i o n m a k i n g . The B u c h a n a n h y p o t h e s i s s u g g e s t s t h a t , g i v e n a g e o g r a p h i c p a t t e r n o f s e p a r a t e p o l i t i c a l j u r i s d i c t i o n s , i n d i v i d u a l s w i l l b a n d t o g e t h e r i n s e r v i c e c l u b s w i t h i n e a c h j u r i s d i c t i o n . E a c h s e r v i c e c l u b a l l o w s p u b l i c g o o d s t o be p r o v i d e d o n l y when c o l l e c t i v e l y d e s i r e d . V a r i a t i o n s i n s e r v i c e p r e f e r e n c e a c r o s s j u r i s d i c t i o n s w i l l r e s u l t i n an u n e q u a l d i s t r i b u t i o n o f p u b l i c g o o d s f r o m p l a c e t o p l a c e . I f an i n d i v i d u a l i s n o t i n a g r e e m e n t w i t h t h e c o l l e c t i v e c h o i c e o f p u b l i c g o o d s i n a j u r i s d i c t i o n , he " v o t e s w i t h h i s f e e t " by m o v i n g t o t h e j u r i s d i c t i o n w i t h an a g r e e a b l e m i x o f p u b l i c g o o d s a n d t a x e s ( T i e b o u t 1 9 5 6 ) . T h i s f i s c a l s t i m u l u s t o m i g r a t i o n i s known a s t h e T i e b o u t h y p o t h e s i s . The a c t o f m o v i n g o r f a i l i n g t o move r e p r e s e n t s t h e u s u a l m a r k e t t e s t o f w i l l i n g n e s s t o buy a g o o d . T o g e t h e r , t h e B u c h a n a n a n d T i e b o u t h y p o t h e s e s a l l o w t h e P u b l i c C h o i c e p o l i t i c a l s t r u c t u r e t o 66 d e l i v e r s e r v i c e s and t a x a c c o r d i n g t o m arket p r i n c i p l e s . In c o n v e n t i o n a l e conomic t e r m s , t h e c r i t e r i a e m p l o y e d by t h e P u b l i c C h o i c e s y s t e m t o o b t a i n a j u s t d i s t r i b u t i o n o f t o t a l income a r e r e f e r r e d t o as endowment b a s e d c r i t e r i a . E t h i c a l s u p p o r t f o r d i s t r i b u t i o n by f a c t o r endowment and p r i c i n g o f t h o s e f a c t o r s comes from p h i l o s o p h e r s who a r g u e d t h a t a p e r s o n has an i n n a t e r i g h t t o t h e f r u i t s o f h i s o r h e r l a b o u r ( M usgrave 1980). S c o t t (1964) and M u s grave (1980) p r e s e n t p l a u s i b l e a r g u m e n t s i n s u p p o r t o f t h e l o c a l i s t a p p r o a c h t o a l l o c a t i n g p u b l i c e x p e n d i t u r e . S c o t t p r o p o s e s t h a t t h e g e o g r a p h i c i n e q u i t i e s i n w e a l t h and p u b l i c b e n e f i t s between l o c a t i o n s s h o u l d be a c c e p t e d as i n e v i t a b l e i n any s t a t e where a measure o f l o c a l autonomy i s p e r m i t t e d . M u s g r a v e ' s comments a r e s i m i l a r : " e a c h community w i l l do i t s own t h i n g a n d e v e r y o n e w i l l be s a t i s f i e d " ( Musgrave 1980). A c c e p t a n c e o f endowment b a s e d c r i t e r i a l e a d s t o t h e f o r m a t i o n o f an "economic map" w h i c h i l l u s t r a t e s d i f f e r e n c e s i n p r e f e r e n c e and income. (Musgrave 1980) . However, t h e r e a r e t h r e e b a s i c p r o b l e m s t o i m p l e m e n t i n g t h e p u b l i c c h o i c e m o d e l . 1. Impure p u b l i c goods 2. S e r v i c e p r o v i s i o n e x t e r n a l i t i e s . 3. V i o l a t i o n o f ' e q u a l t r e a t m e n t o f e q u a l s . ' 67 4.3.1 Impure p u b l i c g o o d s Impure p u b l i c g o o d s r e f e r t o t h o s e g o o d s w h i c h a r e p r o v i d e d t h r o u g h t h e p u b l i c f i s c , b u t do n o t h a v e a l l t h r e e o f M u s g r a v e ' s a n d S a m u e l s o n ' s c h a r a c t e r i s t i c s . T h e r e i s t h e s p e c i a l c a s e o f communal w a n t s w h i c h b r i n g b e n e f i t t o t h e g r o u p a s a w h o l e , b u t w o u l d n o t be demanded by i n d i v i d u a l s . T h e s e g o o d s r e q u i r e some d e g r e e o f g o v e r n m e n t p r o v i s i o n s o t h a t t h e b e n e f i t s o f t h e i r c o n s u m p t i o n a r e m a x i m i z e d . F o r e x a m p l e , e d u c a t i o n h a s c l e a r e x t e r n a l b e n e f i t s , b u t i n d i v i d u a l s w o u l d n o t consume a d e q u a t e a m o u n t s t o p r o v i d e maximum b e n e f i t s t o s o c i e t y i f t h e y were l e f t t o p u r c h a s e i t t h r o u g h t h e m a r k e t . 4.3.2 S e r v i c e p r o v i s i o n e x t e r n a l i t i e s . The p u b l i c c h o i c e m o d e l i g n o r e s p r o b l e m s o f s e r v i c e p r o v i s i o n s t e m m i n g f r o m s p i l l o v e r s , t a p e r i n g , a n d p u r e p u b l i c g o o d s . T a p e r i n g , o f t e n c a l l e d t h e n e i g h b o u r h o o d e f f e c t , o c c u r s w h e r e t h e b e n e f i t s o f a p u b l i c g o o d d i m i n i s h o r ' t a p e r o f f ' w i t h d i s t a n c e f r o m t h e p o i n t o f p r o v i s i o n . P r o p e r t y s e r v i c e s s u c h a s p a r k s , f i r e h a l l s , p o l i c e s t a t i o n s , some s o c i a l s e r v i c e s s u c h a s h o s p i t a l s , s c h o o l s a n d s p e c i a l c a r e f a c i l i t i e s a r e c o n s i d e r e d t o h a v e t a p e r i n g b e n e f i t s a s w e l l a s n e g a t i v e e x t e r n a l i t i e s . As a r e s u l t , l o c a l s e r v i c e p r o v i s i o n may f o l l o w p r e f e r e n c e r u l e s , b u t a t t h e e x p e n s e o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y a s i t w o u l d be m e a s u r e d a c r o s s j u r i s d i c t i o n s . 4.3.3 E q u a l t r e a t m e n t o f E q u a l s A n o t h e r p r o b l e m w i t h r e v e a l e d p r e f e r e n c e s a s a c a s e f o r p r o v i s i o n i s t h a t demand f o r a p a r t i c u l a r s e r v i c e i s n o t e v i d e n c e o f t h e a b i l i t y t o p a y . The d i f f e r e n t i n come o f p e o p l e 68 a n d w e a l t h o f b u s i n e s s r e s u l t i n a g e o g r a p h i c a l l y v a r i a b l e t a x b a s e . T h e r e f o r e , an e q u a l t a x r a t e a c r o s s a l l j u r i s d i c t i o n s w o u l d g i v e d i f f e r e n t p e r c a p i t a y i e l d s , and t h e i n a b i l i t y t o p a y f o r s e r v i c e p r e f e r e n c e s i n some l o c a t i o n s . As a r e s u l t , i n d i v i d u a l s w i t h s i m i l a r i n c o m e a n d demand c h a r a c t e r i s t i c s w o u l d n o t r e c e i v e t h e same amount o f s e r v i c e f o r t h e i r t a x d o l l a r . H o w e v e r , t h i s i s a v i o l a t i o n o f t h e p r i n c i p l e i n t a x a t i o n known a s b a s i c e n t i t l e m e n t , q u a l i f i c a t i o n s may be a d d e d i n r e c o g n i t i o n t h a t f a c t o r endowments a r e u n e q u a l l y d i s t r i b u t e d . V a r i a t i o n s away f r o m t h e endowment r u l e a r e a s s o c i a t e d w i t h o t h e r s c h o o l s o f t h o u g h t on d i s t r i b u t i v e j u s t i c e . 4.4 The C e n t r a l i s t P r o v i s i o n o f P u b l i c Goods The b a s i c d i f f e r e n c e b e t w e e n t h e m a r k e t a p p r o a c h a n d t h e c e n t r a l i s t a p p r o a c h i s t h e power o f i n d i v i d u a l c h o i c e i n d e t e r m i n i n g t h e s i z e a n d f u n c t i o n o f t h e p u b l i c s e c t o r . P o l i t i c a l s c i e n t i s t s a r g u e t h a t r e g a r d l e s s o f d e m o c r a t i c i n t e n t i o n s , i t i s u n r e a l i s t i c t o v i e w t h e p o l i t i c a l p r o c e s s s i m p l y a s t h e i m p l e m e n t a t i o n o f v o t e r p r e f e r e n c e s , w i t h o u t h a v i n g an i n f l u e n c e o r w i l l o f i t s own ( M u s g r a v e 1 9 8 0 ) . M u s g r a v e c a p t u r e s t h e e s s e n c e o f t h e c e n t a l i s t s y s t e m . " t h e e x i s t e n c e o f m e r i t a n d d e m e r i t g o o d s ... S u g g e s t s t h a t o u r s o c i e t y , w h i c h c o n s i d e r s i t s e l f d e m o c r a t i c , r e t a i n s e l e m e n t s o f a u t o c r a c y w h i c h p e r m i t t h e e l i t e ( h o w e v e r d e f i n e d ) t o i m p o s e t h e i r p r e f e r e n c e s . " The c e n t r a l i s t m o d e l h a s p u b l i c g o o d s a l l o c a t e d g e o g r a p h i c a l l y , on t h e b a s i s o f n e e d d e m o n s t r a t e d by e a c h s p a t i a l u n i t . T h e r e a r e two b r a n c h e s e x t e n d i n g f r o m t h e 69 c e n t r a l i s t i d e a l : t h e r a d i c a l e l e m e n t o f i d e o l o g y a p p e a s e m e n t , and t h e m o derate e l e m e n t o f needs a s s e s s m e n t . 4.4.1 The I d e o l o g y Appeasement S c h o o l The i d e o l o g y appeasement s c h o o l i s s u p p o r t e d by t h e r a d i c a l e c o n o m i s t e l e m e n t , and s u g g e s t s t h a t t h e o r i g i n o f p u b l i c g oods i s d e t e r m i n e d by t h e s p e c i f i c i n t e r e s t s o f c a p i t a l ( B e n n e t t 1980). P u b l i c goods w o u l d n o t be p r o v i d e d by a p r i v a t e c a p i t a l i n v e s t m e n t due t o t h e i r u n p r o f i t a b i l i t y , but n e v e r t h e l e s s n e c e s s a r y t o m a i n t a i n a c q u i e s c e n c e i n c l a s s d o m i n a t e d s o c i e t y , and a s s u r e a h i g h e r r a t e o f p r i v a t e p r o f i t s ( B e n n e t t 1 9 8 0 ) . T h i s r a d i c a l view o f g r o w t h i n p u b l i c e x p e n d i t u r e s i s b a s e d on Wagner's law, w h i c h s t a t e s t h a t p u b l i c e x p e n d i t u r e s e x p a n d t o a b s o r b t h o s e s e c t o r s where p r o f i t i s low (Musgrave 1980). H i s t o r y seems t o have i l l u s t r a t e d t h a t a s t h e g e n e r a l l e v e l o f w e a l t h i n c r e a s e s , so d o e s e i t h e r t h e demand f o r , o r c o s t o f p r o v i d i n g p u b l i c g o o d s . P e a c o c k and Wiseman (1961) a r g u e d t h a t once new l e v e l s o f p u b l i c e x p e n d i t u r e a r e r e a c h e d , t h e o l d ones a r e n o t r e t u r n e d due t o d i s p l a c e m e n t e f f e c t s . The r a d i c a l v i e w o f a j u s t d i s t r i b u t i o n o f b e n e f i t s i s g u i d e d by E g a l i t a r i a n c r i t e r i a w h i c h a r g u e t h a t e q u a l i t y o f w e l f a r e i s d e s i r a b l e . T h i s a p p r o a c h i s b a s e d on t h e h u m a n i s i t i c v i e w o f t h e e q u a l w o r t h o f i n d i v i d u a l s . A c c o r d i n g t o Marx, d i f f e r e n c e s i n need due t o o b j e c t i v e f a c t o r s , s u c h a s f a m i l y s i z e and h e a l t h , a r e r e s o l v e d by h i s s t a t e m e n t " f r o m e a c h a c c o r d i n g t o h i s a b i l i t y , t o e a c h a c c o r d i n g t o h i s n e e d " (Musgrave 1980). The r a d i c a l s c h o o l s h a r e s t h e p r i n c i p l e o f e q u i t y as t h e b a s i s o f a d e s i g n e d economy w i t h t h e Needs 70 A s s e s s m e n t b r a n c h . However, t h e two p h i l o s o p h i e s d i f f e r i n t h e i r p u r s u i t o f e q u i t y . The r a d i c a l p o s i t i o n g i v e s p r e s c r i p t i v e d i r e c t i o n t o t h e economy. The needs a s s e s s m e n t s c h o o l i s more r e a c t i v e t o s p e c i f i c p r o b l e m s w h i c h o b s t r u c t t h e p a t h t o e q u i t y . 4.4.2 The Needs A s s e s s m e n t B r a n c h The needs a s s e s s m e n t s c h o o l a l s o s u g g e s t s t h a t p u b l i c goods be d i s t r i b u t e d t o p e o p l e on t h e b a s i s o f t h e i r n eed ( B e n n e t t 1980). The s c i e n t i f i c a l l o c a t i o n o f p u b l i c goods and b e n e f i t s has t h e o b j e c t i v e o f a c h i e v i n g g r e a t e r w e l f a r e f o r s o c i e t y , w h i l e m a i n t a i n i n g an e l e m e n t o f i n d i v i d u a l c h o i c e . The c o s t o f p u b l i c goods p r o v i s i o n i s d i s t r i b u t e d a c c o r d i n g t o t h e a b i l i t y t o p a y . The needs a s s e s s m e n t s c h o o l o f p u b l i c f i n a n c e i s d e s c r i b e d by B e n n e t t as t h e " i n t e r p l a y between s c i e n t i f i c s c h o o l s o f s o c i a l d e s i g n and e f f i c i e n c y " ( B e n n e t t 1980). E f f i c i e n c y c r i t e r i a a r e t h e t e c h n i c a l c h a r a c t e r o f p u b l i c goods w h i c h i m p a c t upon t h e e c o n o m i c s o f p r o v i s i o n . A c o n c e r n f o r e c onomic e f f i c i e n c y p r o m p t s t h e needs a s s e s s m e n t s c h o o l t o be s e n s i t i v e t o s e r v i c e p r o v i s i o n e x t e r n a l i t i e s and e c o n o m i e s o f s c a l e . The s o c i a l d e s i g n a s p e c t o f needs a s s e s s m e n t c a n be a p p r o a c h e d a s e i t h e r an a b s o l u t e o r r e l a t i v e c o n c e p t . The a b s o l u t e c o n c e p t o f s o c i a l j u s t i c e i s c o n t a i n e d i n u t i l i t a r i a n c r i t e r i a ( M u s g r a v e 1980). P h i l o s o p h e r s p r o p o s e d m e asures o f t o t a l w e l f a r e o r u t i l i t y , and o v e r a l l s o c i a l h a p p i n e s s . I n e s s e n c e , t h e s e w r i t e r s w o u l d d i s t r i b u t e income t o a c h i e v e t h e g r e a t e s t sum t o t a l o f h a p p i n e s s ( Musgrave 1980). 71 However, maximum s a t i s f a c t i o n w o u l d n o t l e a d t o an e g a l i t a r i a n s o l u t i o n b e c a u s e t h e p o i n t w o u l d be r e a c h e d w here t h e m a r g i n a l u t i l i t y o f t h e l a s t p e r s o n w o u l d be n e g a t i v e ( M u s g r a v e 1 9 8 0 ) . The r e l a t i v e c o n c e p t o f n e e d s a s s e s s m e n t s e e k s a r e l a t i v e i m p r o v e m e n t i n s o c i a l w e l f a r e , a n d p a r t i c u l a r l y i n t h e j u s t i c e o f i t s d i s t r i b u t i o n . B e n n e t t ( 1 9 8 0 ) d e s c r i b e s t h i s a p p r o a c h t o d e f i n i n g n e e d a s " i m p r o v e m e n t s i n t h e s o c i a l d i s t r i b u t i o n o f t h e s t a t u s q u o . " The n e e d s a s s e s s m e n t v i e w i s most a d e q u a t e l y r e p r e s e n t e d by c o m b i n i n g e q u i t y a nd endowment c r i t e r i a w h i c h c a l l f o r e n s u r i n g t h a t no one s u f f e r s p o v e r t y , a n d a l l o w i n g t h o s e who p r o d u c e more t o be r e w a r d e d more ( M u s g r a v e 1 9 8 0 ) . R a w l s ' p r i n c i p l e o f " m a x i m i n " a r g u e s t h a t t h e s i n g l e r a t i o n a l c h o i c e i s ( 1 ) e q u a l i t y i n t h e a s s i g n m e n t o f r i g h t s a n d d u t i e s , w i t h ( 2) t h e a c c e p t a n c e o f i n e q u a l i t i e s t o t h e e x t e n t t h a t t h e y r a i s e t h e p o s i t i o n o f t h e l o w e s t p e r s o n on t h e s c a l e . R a w l s f i n d s s u p p o r t f o r h i s v i e w i n t h e o b s e r v a t i o n t h a t p e o p l e a r e ( g e n e r a l l y ) e x t r e m e , r i s k a v e r t e r s , a n d do n o t w i s h t o r i s k b e i n g t o o b a d l y o f f i f c a u g h t a t t h e b o t t o m o f t h e s c a l e . R a w l s i n t e r p r e t s t h e m o t i v a t i o n f o r p u b l i c s e r v i c e s a n d i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n a s b e i n g s e l f s e r v i n g , r a t h e r t h a n b e i n g c o m p a s s i o n a t e a l t r u i s m . 72 4.5 Summary o f P u b l i c F i n a n c e T h e o r i e s The p r e c e d i n g d i s c u s s i o n o f p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n a n d p u b l i c f i n a n c e t h e o r y r e v e a l s two p o s s i b l e i d e a l s y s t e m s o f g o v e r n m e n t a n d p u b l i c s e r v i c e p r o v i s i o n . E a c h c a n be c o m p a r e d t o an i n p u t - o u t p u t m a t r i x o f p o l i t i c a l c h o i c e s , g r a p h i c a l l y r e p r e s e n t e d by F i g u r e 4.2. The l e v e l a n d n a t u r e o f p u b l i c f i n a n c e v a r i e s w i t h p o l i t i c a l i d e o l o g y . The s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y i s f o l l o w e d by c e n t r a l g o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k i n g , a n d p l a c e s g r e a t e s t e m p h a s i s on t h e r e l a t i v e w e l f a r e o f i n d i v i d u a l s . T h i s c o n c e r n i s t r a n s l a t e d i n t o two b a s i c r e s p o n s i b i l i t i e s f o r c e n t r a l g o v e r n m e n t . (1) M a i n t e n a n c e o f s t a b l e e m p l o y m e n t , p r i c e s , a n d e c o n o m i c g r o w t h ; a n d (2) The r e d i s t r i b u t i o n o f i n c o m e . I n p u r s u i t o f t h e s e two g o a l s , t h e c e n t r a l g o v e r n m e n t a t t e m p t s t o e s t a b l i s h a minimum s t a n d a r d o f w e l f a r e t h r o u g h t a x a t i o n p o l i c y a n d p r o g r a m s e r v i c e d e l i v e r y . G o v e r n m e n t e x p e n d i t u r e r e q u i r e m e n t s a r e b a s e d t o a l a r g e e x t e n t on t h e c o l l e c t i v e d e s i r e o f i n d i v i d u a l s f o r p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s , b u t f i n a l e x p e n d i t u r e d e t e r m i n a t i o n i s s u p p l e m e n t e d by r e c o m m e n d a t i o n s f r o m g o v e r n m e n t e x p e r t i s e . The s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y r e f e r s t o p u b l i c e x p e n d i t u r e s a s a r i s i n g f r o m a " n e e d " . The n e e d s a s s e s s m e n t b r a n c h makes s p e c i f i c u s e o f t h e " n e e d " c o n c e p t . B e n n e t t ( 1 9 8 0 ) , d e s c r i b e s t h r e e p o s s i b l e e x p r e s s i o n s o f n e e d w h i c h c o u l d be r e c o g n i z e d by a c e n t r a l i s t g o v e r n m e n t . ( i ) ' j u s t i f i e d ' n e e d : i n w h i c h i n d i v i d u a l , 73 e x p e r t a n d p o l i t i c a l o p i n i o n a r e a l l i n a g r e e m e n t . ( i i ) ' u n j u s t i f i e d ' n e e d : where i n d i v i d u a l s d e s i r e a c e r t a i n n e e d t o be s a t i s f i e d b u t p o l i t i c a l a n d e x p e r t o p i n i o n a g r e e t h a t i t s h o u l d n o t be. ( i i i ) ' i r r e s o l v a b l e ' n e e d : p o l i t i c a l , e x p e r t , i n d i v i d u a l o p i n i o n s a l l d i f f e r , b u t i n d i v i d u a l s want a c e r t a i n s e r v i c e . B o t h t h e u n j u s t i f i e d a nd i r r e s o l v a b l e t y p e s o f n e e d r e c o g n i z e t h e a b i l i t y o f p o l i t i c a l power a n d e x p e r t o p i n i o n t o d e t e r m i n e p u b l i c s e c t o r a c t i v i t y . The t a x a t i o n p o l i c y o f s o c i a l w e l f a r e i s b a s e d on t h e p r i n c i p l e o f ' a b i l i t y - t o - p a y ' . I n d i v i d u a l i n c o m e e a r n e r s a r e c a l l e d upon t o c o n t r i b u t e t o t h e r e v e n u e f u n d i n p r o p o r t i o n t o t h e i r e a r n i n g s . What p u b l i c s e r v i c e s a r e r e c e i v e d i n r e t u r n a r e n o t n e c e s s a r i l y i n p r o p o r t i o n t o t a x e s p a i d , b u t c o n s i d e r e d t o be t o t h e m u t u a l a n d maximum b e n e f i t o f s o c i e t y . P u b l i c C h o i c e , by r e s p o n d i n g t o j u r i s d i c t i o n s o f c h o i c e w i t h i n a l a r g e r f r a m e w o r k o f g o v e r n m e n t , c a n n o t become i n v o l v e d w i t h , o r c o n c e r n e d a b o u t t h e two m a i n f u n c t i o n s o f t h e s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y . The i m p a c t o f a s t a b i l i z a t i o n p o l i c y i s most e f f e c t i v e on a n a t i o n a l s c a l e b e c a u s e l a b o u r a n d c a p i t a l f l o w s f r e e l y a c r o s s s u b n a t i o n a l b o r d e r s . R e d i s t r i b u t i v e p o l i c i e s a r e a l s o b e s t i m p l e m e n t e d by a s e n i o r g o v e r n m e n t t o a v o i d t a x i n d u c e d m i g r a t i o n o f l a b o u r a n d c a p i t a l a c r o s s l o c a l j u r i s d i c t i o n s . The P u b l i c C h o i c e i d e o l o g y i d e n t i f i e s i t s r e s p o n s i b i l i t y a s b e i n g t h e e f f i c i e n t a l l o c a t i o n o f p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s . E f f i c i e n c y i s d e f i n e d a c c o r d i n g t o two c o n c e p t s : c o l l e c t i v e c h o i c e , a n d t h e payment f o r b e n e f i t s r e c e i v e d . P u b l i c 74 e x p e n d i t u r e l e v e l s a r e d e t e r m i n e d by t h e c o l l e c t i v e d e s i r e o f i n d i v i d u a l s f o r a c e r t a i n g ood w i t h i n a s p e c i f i e d j u r i s d i c t i o n , a n d t h e i r w i l l i n g n e s s t o pay f o r i t . I n t h e o r y , P u b l i c C h o i c e m i g h t amount t o a s many j u r i s d i c t i o n s a s s e r v i c e s b e c a u s e o f g e o g r a p h i c a l l y v a r i a b l e p u b l i c s e r v i c e demands. The p a t t e r n a n d l e v e l o f s e r v i c e d e l i v e r y i s r e g u l a t e d by income v a r i a t i o n s a l s o , b e c a u s e t h e p u b l i c c h o i c e s y s t e m e m p l o y s a p a y - a s - y o u - u s e s y s t e m o f p u b l i c f i n a n c e . The p r i n c i p l e o f payment f o r b e n e f i t s r e c e i v e d i s t h e a n t i t h e s i s o f t h e a b i l i t y - t o - p a y , a n d r e s u l t s i n a c o m p l e t e l y d i f f e r e n t p a t t e r n o f s e r v i c e d e l i v e r y . The e s s e n t i a l d i f f e r e n c e b e t w e e n S o c i a l W e l f a r e a n d P u b l i c C h o i c e i s t h e s e r v i c e p r o v i s i o n f u n c t i o n s e a c h p e r f o r m s . P u b l i c C h o i c e f o c u s s e s on l o c a l demands, an d d e l i v e r s l o c a l p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s . On t h e o t h e r h a n d , t h e S o c i a l W e l f a r e i d e o l o g y f o c u s s e s on l o n g e r t e r m r e s p o n s i b i l i t i e s w i t h a b r o a d e r g e o g r a p h i c i n c i d e n c e . The f i n a n c i a l m e c h a n i s m s e a c h e m p l o y s a r e a t t e m p t s t o s e c u r e r e l i a b l e f u n d i n g a n d a c h i e v e t h e i r p r o g r a m o b j e c t i v e s . The c o m b i n a t i o n o f p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s a n d f i n a n c i a l o b j e c t i v e s e m p l o y e d by t h e two i d e o l o g i e s c a n be c o m p a r e d t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n o b j e c t i v e s . The f o l l o w i n g c h a p t e r a n a l y z e s how e v a l u a t i o n d e s i g n i s a s s o c i a t e d w i t h p u b l i c f i n a n c e i d e o l o g y . 75 V - LOGICAL L I N K S BETWEEN THEORY AND EVALUATION DESIGN 5.0 A Framework o f C o m p a r i s o n The p r e c e d i n g s e c t i o n s h a v e d e m o n s t r a t e d t h a t t h e c o n f l i c t b e t w e e n p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s a n d p r i v a t e m a r k e t o b j e c t i v e s i s t r e a t e d d i f f e r e n t l y by e a c h p o l i t i c a l i d e o l o g y . E a c h p o l i t i c a l i d e o l o g y h a s d e f i n i t e p r e f e r e n c e s f o r s o c i a l o r e c o n o m i c o b j e c t i v e s , a n d i n c o r p o r a t e s p r i n c i p l e s o f p u b l i c f i n a n c e w h i c h c o m p l e m e n t t h o s e o b j e c t i v e s . T h e o r y o f f e r s two i d e o l o g i e s : S o c i a l W e l f a r e a n d P u b l i c C h o i c e . The p r o p o n e n t s o f t h e S o c i a l W e l f a r e i d e o l o g y were f o u n d t o p l a c e g r e a t e r e m p h a s i s on p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s . T h e i r p r e f e r r e d f i n a n c e s y s t e m i n c o r p o r a t e s e l e m e n t s o f d i s t r i b u t i o n a l j u s t i c e , a s e v i d e n c e d by t a x a t i o n a c c o r d i n g t o t h e a b i l i t y - t o -p a y . P r i v a t e m a r k e t o b j e c t i v e s s u c h a s e c o n o m i c e f f i c i e n c y , f i n a n c i a l s o l v e n c y , a n d f i s c a l r e s p o n s i b i l i t y were f a v o u r e d by a d v o c a t e s o f P u b l i c C h o i c e . P u b l i c s e r v i c e p r o v i s i o n i s f i n a n c e d by t h e m e c h a n i s m o f payment f o r b e n e f i t s r e c e i v e d . T h i s m a r k e t a p p r o a c h s e r v e s t o p r o t e c t t h e i n t e r e s t s o f i n d i v i d u a l r a t h e r t h a n t h e b e t t e r m e n t o f t h e e n t i r e s o c i e t y . I n o r d e r t o e x p l a i n how m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n d e s i g n c o n f r o n t s t h e c o n f l i c t b e t w e e n s o c i a l a n d e c o n o m i c o b j e c t i v e s , t h i s s e c t i o n d r a w s on t h e t e n e t s o f p u b l i c f i n a n c e t h e o r y o u t l i n e d i n C h a p t e r F o u r . The o b j e c t i v e i s t o d i s c o v e r t h e a s p e c t s o f p u b l i c f i n a n c e t h e o r y w h i c h a r e l i n k e d t o t o o l s f o r e v a l u a t i n g m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n . Once t h e t h e o r e t i c a l 76 i m p l i c a t i o n s o f e a c h e v a l u a t i o n a p p r o a c h become c l e a r , t h e m e r i t s o f e a c h a p p r o a c h a l s o become e v i d e n t . The c o n c e p t s e x p r e s s e d by e a c h p o l i t i c a l i d e o l o g y a r e e x a m i n e d f o r l o g i c a l l i n k s t o e v a l u a t i o n d e s i g n . I t f o l l o w s t h a t t h e e m p h a s i s g i v e n t o e i t h e r p u b l i c s e r v i c e o r e c o n o m i c o b j e c t i v e s i n m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s w o u l d p a r a l l e l one i d e o l o g y o r t h e o t h e r . Two p a t t e r n s emerge f o r d i s c u s s i o n : (1) The s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y a n d c o m p a r a t i v e m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s , a n d (2) t h e p u b l i c c h o i c e i d e o l o g y a n d c a s e s t u d y e v a l u a t i o n s . The s t u d y w i l l f i n d d i r e c t i o n f o r t h e r e f i n e m e n t o f f i s c a l e v a l u a t i o n d e s i g n t o o l s , a n d f o r t h e i r a p p l i c a t i o n i n d i f f e r e n t i n s t i t u t i o n a l m i l i e u f r o m t h e a n a l y s i s o f l o g i c a l l i n k s a n d f r o m t h e f i n d i n g s o f t h e l i t e r a t u r e r e v i e w . E x a m i n i n g t h e l o g i c a l l i n k s b e t w e e n p u b l i c f i n a n c e t h e o r y a n d e v a l u a t i o n d e s i g n b r i n g s t o l i g h t some p r i n c i p l e s f o r t h e a p p l i c a t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s . O b s e r v a t i o n s f r o m t h e e v a l u a t i o n e x a m p l e s r e v i e w e d p r o v i d e some d i r e c t i o n f o r t h e c h o i c e o f e v a l u a t i o n a p p r o a c h , a n d t h e c h o i c e o f i n d i c a t o r s . The d i s c u s s i o n c o n t i n u e s by s t a t i n g some o f t h e m e r i t s a n d l i m i t s o f e a c h t y p e o f e v a l u a t i o n a p p r o a c h . 5.1 L o g i c a l L i n k s : The C o m p a r a t i v e E v a l u a t i o n A p p r o a c h T h i s s e c t i o n e x a m i n e s t h e c o n c e p t u a l l i n k s b e t w e e n t h e s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y a n d t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . The s t a t e d o b j e c t i v e s o f t h e e v a l u a t i o n a r e m a t c h e d w i t h p a r a l l e l t h e o r e t i c a l c o n c e p t s . T h e s e c o n c e p t s w i l l be d i s c u s s e d a s t h e y r e l a t e t o t h e d e s i g n f e a t u r e s 77 o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h . The l o g i c a l l i n k s between t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h and t h e s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y a r e s u m marized i n C h a r t 5 . 1 . The l i n k between t h e c o m p a r a t i v e f i s c a l e v a l u a t i o n a p p r o a c h and t h e s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y i s t h e e m p h a s i s on p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s l i k e e q u i t y , d i s t r i b u t i o n a l j u s t i c e , h e a l t h , and w e l f a r e . B o t h i d e o l o g y and e v a l u a t i o n g i v e p r e f e r e n c e t o p r i n c i p l e s o f f i n a n c e w h i c h do n o t j e o p a r d i z e t h e i n t e g r i t y o f p u b l i c s e r v i c e c o n c e r n s . P u b l i c f i n a n c e t h e o r y t e l l s us t h a t t h e two b a s i c r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y a r e t o m a i n t a i n s t a b i l i t y a c r o s s t h e n a t i o n and t o r e d i s t r i b u t e income. S e n i o r g o v e r n m e n t s e v a l u a t e m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n b e c a u s e l o c a l g o vernment i s r e s p o n s i b l e f o r p r o v i d i n g a number o f s e r v i c e s w h i c h s e n i o r g o v e r n m e n t s i n c l u d e i n t h e i r a s s e s s m e n t o f r e l a t i v e w e l f a r e . A n o t h e r s i m i l a r i t y between c o m p a r a t i v e f i s c a l e v a l u a t i o n s and a c e n t r a l i s t p o l i t i c a l s t r u c t u r e , i s t h a t b o t h a r e r e s p o n d i n g t o p r o b l e m a t i c c i r c u m s t a n c e s . As a r e a c t i v e m easure, t h e c o m p a r a t i v e method s h a r e s t h e same o b j e c t i v e as t h e needs a s s e s s m e n t b r a n c h o f t h e c e n t r a l i s t p o l i t i c a l s t r u c t u r e . The c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n e x a m p l e s r e v e a l t h e l i n k t o t h e o r y t h r o u g h t h e v a r i a b l e s most f r e q u e n t l y c h o s e n as f i s c a l i n d i c a t o r s . I n d i c a t o r s a r e more d i r e c t l y a s s o c i a t e d w i t h t h e h e a l t h a n d w e l f a r e o f t h e p o p u l a c e , t h a n t h e f i s c a l b o u y a n c y o f l o c a l g o v e r n m e n t . Common among t h e v a r i a b l e s u s e d a r e unemployment, p e r c a p i t a income, and m i n o r i t y p o p u l a t i o n CHART 5.1 - L O G I C A L LINKS BETWEEN T H E SOCIAL WELFARE IDEOLOGY and the COMPARATIVE EVALUATION APPROACH 1 CONCEPT OBJECTIVE RATIONALE EVALUATION DESIGN FEATURE POTENTIAL PROBLEMS 1. Need To provide assistance to m u n i c i p a l i t i e s on the basis of need. Evidence of l o c a l f i n a n c i a l d i f f i c u l t y . Tests of f i n a n c i a l hardship. Measures of rela t e d factors. Needs based r a t i n g . Diverse d e f i n i t i o n s of need. Indirect measures of Municipal Finance. 2. Assistance Senior government role i s assumed. Intervention deem necessary. No feature to test the necessity of senior government involvement. M i s s p e c i f i c a t i o n of problem leads to i n e f f e c t i v e finan-c i a l a i d programs. 3. Equity To target funding f o r substandard municipal services and r e l a t e d conditions. Senior governments are u n s a t i s f i e d with cur-rent l e v e l s of service & l i v i n g standards. Comparative analysis. Needs based a l l o c a t i o n t o subsidize lesser endowed mu n i c i p a l i t i e s . Evaluations do not consider variable service delivery l e v e l s as a func-t i o n of l o c a l choice. 4. Quality Improvement and Maintenance To a l l o c a t e government resources e f f e c t i v e l y and e f f i c i e n t l y . To promote sustained improvements and ensure q u a l i t y standards across j u r i s d i c t i o n s . Lowest rated municipal-i t i e s are favoured for funding, usually for c a p i t a l works. Over emphasis on c a p i t a l funding could lead to i n e f f e c t i v e investments. S o c i a l welfare programs might be more appro-p r i a t e . The organization of t h i s chart was i n s p i r e d by CMHC; RRAP Evaluation, 1986. 79 q u o t i e n t s o f one l o c a t i o n compared t o r e g i o n a l o r n a t i o n a l a v e r a g e s (HUD: CNI method 1979; UDAG method; U.S. T r e a s u r y ; CBO; T o u c h e - R o s s ) . By e m p h a s i z i n g t h e : r e l a t i v e d i f f e r e n c e s , c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s i m p l y t h a t t h e d e s i r a b l e s i t u a t i o n w o u l d be t o have no d i f f e r e n c e s . Most o f " t h e c o m p a r a t i v e f i s c a l e v a l u a t i o n s o r i g i n a t e d w i t h a f e d e r a l o r s e n i o r government a g e n c y . O n l y t h r e e e x a mples were s p o n s o r e d o r a u t h o r e d by a n o n - g o v e r n m e n t a l a g e n c y : C l a r k and F e r g u s o n ( 1 9 8 3 ) ; T o u c h e - R o s s ( 1 9 8 1 ) ; and and t h e Urb a n I n s t i t u t e ( 1 9 8 4 ) . T h e s e t h r e e w i l l p r o v e t o . b e ' s p e c i a l c a s e s ' i n t e r m s o f t h e i r a l i g n m e n t w i t h a p u b l i c f i n a n c e i d e o l o g y due t o t h e i r p a r t i c u l a r a p p r o a c h . The HUD d e p a r t m e n t c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n (UDAG method) p r o v i d e s a d e m o n s t r a t i o n o f how t h e c o m p a r a t i v e d e s i g n i s a s s o c i a t e d w i t h t h e s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y . HUD d e p a r t m e n t p r o g r a m s a r e g e n e r a l l y a t t e m p t i n g t o r e d u c e r e g i o n a l d i s p a r i t i e s m a n i f e s t e d i n u r b a n a r e a s by p r o p p i n g up t h e 'wo r s t ' c a s e s among t h e g r o u p w i t h p r o g r a m s l i k e UDAG. However, p u b l i c s e c t o r i n t e r v e n t i o n i s l i m i t e d t o e n s u r i n g t h a t no one c i t y s h o u l d s u f f e r p o v e r t y . O n l y m u n i c i p a l i t i e s e x h i b i t i n g below a v e r a g e p e r f o r m a n c e r e c e i v e t h i s f o r m o f f e d e r a l a t t e n t i o n . The e x t r e m e l e f t o f c e n t r a l i s t p h i l o s o p h y i s n o t r e p r e s e n t e d i n t h e examples o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n r e v i e w e d h e r e . The r a d i c a l e x t e n s i o n w o u l d n o t a l l o w f o r l o c a l d e c i s i o n making w i t h r e s p e c t t o e i t h e r t h e f u n d i n g o r d e l i v e r y o f l o c a l p u b l i c goods and s e r v i c e s . Under t h i s s y s t e m , t h e o p t i m a l s i t u a t i o n w o u l d have no g e o g r a p h i c v a r i a t i o n i n e i t h e r 80 t h e f i n a n c i n g o r d e l i v e r y o f l o c a l s e r v i c e s . L o c a l a d m i n i s t r a t i v e a g e n c i e s w o u l d be c o n f i n e d t o i m p l e m e n t i n g c e n t r a l d e c i s i o n s w i t h r e s p e c t t o t h e l e v e l o f s e r v i c e s a n d r a t e s c h a r g e d . T h e r e a r e t h r e e e x a m p l e s o f t h e c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n a p p r o a c h w h i c h do n o t f a l l n e a t l y i n t o t h e s o c i a l w e l f a r e i d e o l o g y : C l a r k a n d F e r g u s o n , T o u c h e R o s s , a n d t h e U r b a n I n s t i t u t e . Two o f t h e s e t h r e e a t t e m p t t o b a l a n c e t h e u s e o f p u b l i c s e r v i c e m e a s u r e s w i t h e c o n o m i c e f f i c i e n c y c o n c e r n s : T o u c h e R o s s , a n d C l a r k a n d F e r g u s o n . T h e i r m e t h o d s a t t e m p t t o r e c o g n i z e d i v e r s i t y i n s e r v i c e s a c r o s s c i t i e s . F o r e x a m p l e , C l a r k a n d F e r g u s o n s t a t e t h a t t h e y v i e w g o v e r n m e n t "as a s y s t e m w h i c h must a d a p t t o i t s e n v i r o n m e n t " , a n d t h e a n a l y s t s c o n c e r n t h e m s e l v e s d i r e c t l y w i t h how l o c a l g o v e r n m e n t e x p e n d i t u r e s a r e a d a p t e d t o c i t y r e s o u r c e s ( C l a r k a n d F e r g u s o n 1983 p.6) The a u t h o r s ' v i e w e x o g e n o u s f a c t o r s , s u c h a s e c o n o m i c a c t i v i t y , i n d i r e c t l y i n f l u e n t i a l on " f i s c a l p o l i c y o u t p u t s " , o r p u b l i c e x p e n d i t u r e . The m a i n a c t o r s a r e c i t i z e n s , c i t i z e n s e c t o r s , a n d p o l i t i c i a n s . The T o u c h e - R o s s s t u d y a l s o p l a c e s e m p h a s i s on l o c a l g o v e r n m e n t management a n d d e c i s i o n m a k i n g i n t h e i r f i s c a l a n a l y s i s . The a u t h o r s a r g u e d t h a t s i m i l a r s o c i o - e c o n o m i c c h a r a c t e r i s t i c s c a n n o t be r e l i a b l e i n d i c a t o r s o f f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e . C i t i e s w h i c h were g r o u p e d i n t o c l u s t e r s o f common c h a r a c t e r i s t i c s p r o v e d t o h a v e d i s s i m i l a r f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e s . B o t h t h e T o u c h e - R o s s , a n d C l a r k a n d F e r g u s o n s t u d y e x e m p l i f y t h e p r i n c i p l e o f s u p p o r t i n g a w e l f a r e f l o o r . A t t h e 81 same t i m e , b o t h s t u d i e s r e c o g n i z e t h e a b i l i t y o f l o c a l g o v e r n m e n t t o c h o o s e p a r t i c u l a r l e v e l s o f d e b t , s e r v i c e p r o v i s i o n , a n d t a x a t i o n . By r e c o g n i z i n g t h e c h o i c e e l e m e n t , b o t h a u t h o r s a r e i n c l u d i n g a c r i t e r i a o f t h e p u b l i c c h o i c e i d e o l o g y . The U r b a n I n s t i t u t e s t u d y a l s o f a l l s b e t w e e n t h e n e e d s a s s e s s m e n t a n d p u b l i c c h o i c e i d e o l o g i e s . The U r b a n I n s t i t u t e d e s i g n e d an e v a l u a t i o n t o i d e n t i f y l o c a l g o v e r n m e n t s s u f f e r i n g f r o m f i s c a l s t r a i n a s t h e r e s u l t o f weak e c o n o m i e s ( A r o n s o n 1 9 8 4 ) . The p a t e r n a l n a t u r e o f t h e e v a l u a t i o n s u g g e s t s t h a t t h e U r b a n I n s t i t u t e r e p r e s e n t s f e d e r a l n e e d s a s s e s s m e n t i n t e r e s t s . H o w e v e r , t h e v a r i a b l e s w h i c h a r e c h o s e n a s i n d i c a t o r s o f f i s c a l s t r a i n a r e m e a s u r e s o f l o c a l g o v e r n m e n t a c t i v i t y , s u g g e s t i n g t h a t t h e U r b a n I n s t i t u t e p e r c e i v e s l o c a l g o v e r n m e n t a c t i v i t y a s t h e d r i v i n g f o r c e b e h i n d f i s c a l h e a l t h . T h i s a s p e c t o f t h e U r b a n I n s t i t u t e e v a l u a t i o n m e thod i s more c l o s e l y a l i g n e d w i t h t h e P u b l i c C h o i c e s c h o o l b e c a u s e t h e l o c a l c o r p o r a t i o n i s h e l d r e s p o n s i b l e f o r i t s f i n a n c i a l p o s i t i o n . 82 5.2 L o g i c a l L i n k s : The C a s e S t u d y A p p r o a c h The e x a m i n a t i o n o f l o g i c a l l i n k s b e t w e e n t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h a n d p o l i t i c a l i d e o l o g y p r o c e e d s i n t h e same manner a s t h e p r e v i o u s s e c t i o n . H y p o t h e s i z e d r e l a t i o n s h i p s a r e s t a t e d , a n d t h e d i s c u s s i o n a r t i c u l a t e s how e v a l u a t i o n d e s i g n f e a t u r e s r e f l e c t i d e o l o g i c a l c o n c e p t s . The c a s e s t u d y a p p r o a c h t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n i s shown t o u s e c o n c e p t s w h i c h p a r a l l e l t h e p u b l i c c h o i c e i d e o l o g y . The l o g i c a l l i n k s d i s c u s s e d h e r e a r e s u m m a r i z e d i n C h a r t 5.2. A p r e c e p t o f t h e p u b l i c c h o i c e i d e o l o g y i s a c o l l e c t i v e a g r e e m e n t t o p r o v i d e some s e r v i c e s p u b l i c l y . The e x a c t t y p e s , l e v e l s , a n d d i s t r i b u t i o n o f t h e s e s e r v i c e s a r e r e g u l a t e d by two f a c t o r s : (1) i n d i v i d u a l p r e f e r e n c e s a n d , (2) m a r k e t p r i c i n g . T h e s e f a c t o r s t r a n s l a t e i n t o a l o c a l p u b l i c s e r v i c e s y s t e m w h i c h h a s t h e f o l l o w i n g c h a r a c t e r i s t i c s : v a r i a b l e by l o c a t i o n , v a r i a b l e o v e r t i m e , a n d v a r i a b l e a c c o r d i n g t o t h e w i l l i n g n e s s t o p a y . E s s e n t i a l l y , t h e p u b l i c c h o i c e s y s t e m e m p h a s i z e s t h e s e c u r i t y o f payment a n d t h e f r e e d o m o f c h o i c e . C h o i c e i s b o u n d e d n e i t h e r by t i m e n o r by l o c a t i o n . C a s e s t u d i e s m i r r o r t h e s e c o n c e p t s i n t h e i r a p p r o a c h t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n . C r e d i t o r bond r a t i n g , a s an e x a m p l e o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h , s p e c i f i c a l l y p r o t e c t s t h e i n t e r e s t s o f t h e i n v e s t o r , a s o p p o s e d t o s o c i e t y ' s o b j e c t i v e s o f e q u i t y . T h i s i s a c c o m p l i s h e d t h r o u g h t h e r a t i n g s w h i c h s i g n i f y a m u n i c i p a l i t y ' s a b i l i t y t o r e p a y d e b t . I n o t h e r w o r d s , m u n i c i p a l i t i e s a r e c a l l e d upon t o r e v e a l t h e i r w i l l i n g n e s s t o pay f o r t h e l e v e l o f s e r v i c e s p r o v i d e d . The r e s u l t i s an CHART 5 . 2 co L O G I C A L L I N K S BETWEEN P U B L I C C H O I C E IDEOLOGY 0 0 a n d t h e C A S E STUDY E V A L U A T I O N APPROACH 1 CONCEPT OBJECTI VE RATIONALE EVALUATION DESIGN FEATURE POTENTIAL PROBLEMS 1. C o l l e c t i v e Agreement Role of Local Government i s to Ascertain & Provide Goods & Services i n Demand. Freedom of individuals & c o l l e c t i v e s to choose services & l e v e l s . Focus on Local trends, l o c a l finances. No comparative analysis. Local Government i s not a closed system. Not a l l circumstances are within l o c a l pur-view of responsi-b i l i t y . 2. Choice To allow choices across j u r i s d i c t i o n s S over time with respect to p u b l i c s e r v i c e s . Personal preferences vary over time and i n d i f f e r e n t geographic l o c a t i o n s . Use of r a t i o measures of change over time. Trend analysis. Unwritten accept-able l e v e l s of services from place to place. 3. Market P r i c i n g Local F i n a n c i a l A c c o u n t a b i l i t y . Payment f or benefits received i s a " f a i r " method of d i s t r i b u t i o n . Evaluation c r i t e r i a emphasize the l o c a l l y r a i s e d revenues. The "dual" nature of l o c a l government i s unaccounted f o r . The organization of t h i s chart was i n s p i r e d by CMHC; RRAP Evaluation, 1986. 84 e v a l u a t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n w h i c h e m p h a s i z e s t h e a c h i e v e m e n t o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y o v e r s o c i a l w e l f a r e o b j e c t i v e s . C a s e s t u d y e v a l u a t i o n s , bond r a t i n g i n p a r t i c u l a r , a l s o m i r r o r t h e c o n c e p t o f d i s t r i b u t i o n o f p u b l i c s e r v i c e s by i n d i v i d u a l p r e f e r e n c e s . Bond r a t i n g i s t i m e s e n s i t i v e b e c a u s e t h e e v a l u a t i o n p r o c e s s e x a m i n e s c h a n g e s o v e r t i m e , a s o p p o s e d t o s t a t i c l e v e l s . T h i s p r o c e d u r e i n c l u d e s an e x a m i n a t i o n o f w h e t h e r o r n o t l o c a l g o v e r n m e n t i s r e s p o n s i v e t o c h a n g e s i n s o c i o -e c o n o m i c c o n d i t i o n s , v o t e r p r e f e r e n c e s , a s w e l l a s c h a n g e s i n r e v e n u e c a p a c i t y . C r e d i t r a t i n g d o e s n o t j u d g e t h e f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e o f one c i t y i n c o m p a r i s o n t o o t h e r s . V a r i a t i o n s i n s e r v i c e p r o v i s i o n a n d payment f o r p u b l i c g o o d s a c r o s s l o c a t i o n s a r e a c c e p t a b l e . As a r e s u l t , t h e a s s e s s m e n t o f l o c a l f i s c a l c o n d i t i o n e m p h a s i z e s i n t e r n a l o p e r a t i o n s a n d t r e n d s . A l t h o u g h c a s e s t u d i e s do n o t m e a s u r e t h e d e g r e e o f e q u i t y among c i t i e s w i t h r e s p e c t t o f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e , t h e m e a s u r e s u s e d h a v e been r e f i n e d t h r o u g h r e p e a t e d u s e i n many l o c a t i o n s . The m o n i t o r i n g s y s t e m s d e v e l o p e d by t h e ICMA a n d t h e MFOA, have s i m i l a r o b j e c t i v e s t o t h e c r e d i t r a t i n g a p p r o a c h . The i n t e r e s t s o f t h e i n v e s t o r a r e r e p l a c e d w i t h t h e i n t e r e s t s o f t h e l o c a l t a x p a y e r s o r l o c a l r e s i d e n t s . I s s u e s o f d i s t r i b u t i o n a l j u s t i c e s u c h a s a c c e s s t o s o c i a l p r o g r a m s , a r e e x a m i n e d o n l y a s t h e y a f f e c t t h e d e l i v e r y o f l o c a l p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s . T h e s e e v a l u a t i o n t o o l s a r e u s e d i n t h e f r a m e w o r k o f e n s u r i n g t h a t a c i t y i s a i n f i n a n c i a l p o s i t i o n w h i c h a l l o w s s e n s i t i v e 85 r e s p o n s e s t o l o c a l r e s i d e n t w i s h e s . The c h o i c e o f v a r i a b l e s u s e d a s e v a l u a t i o n c r i t e r i a w i t h t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h r e f l e c t s t h e a t t e m p t t o a s c e r t a i n t h e d e g r e e o f l o c a l a c c o u n t a b i l i t y . M e a s u r e s o f e c o n o m i c a c t i v i t y , s o c i a l a n d d e m o g r a p h i c t r e n d s a r e u s e d t o i n t e r p r e t a n d r a t i o n a l i z e t h e m u n i c i p a l i t y ' s f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e . 5.3 L e s s o n s L e a r n e d f r o m E v a l u a t i o n E x a m p l e s The p r e c e d i n g a n a l y s i s , c o m b i n e d w i t h t h e f i n d i n g s f r o m t h e l i t e r a t u r e r e v i e w o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s , l e a d s t o t h e d i s c u s s i o n o f a p p r o p r i a t e e v a l u a t i o n d e s i g n f e a t u r e s a n d a p p l i c a t i o n s . M o s t o f t h e commentary f o c u s s e s on how d i f f e r e n t v a r i a b l e s may be u s e d a s e v a l u a t i o n c r i t e r i a , a n d what p r i n c i p l e s , i f a n y , s h o u l d g u i d e t h e c h o i c e o f v a r i a b l e s f o r u s e i n e v a l u a t i o n s . B e c a u s e t h e r e a r e s u c h a v a r i e t y o f s o c i o -e c o n o m i c a n d f i n a n c i a l v a r i a b l e s w h i c h c o u l d be u s e d , t h i s s e c t i o n g r o u p s t h e comments a b o u t t h e t y p e s o f i n d i c a t o r s w h i c h a r e a v a i l a b l e . O f t e n , t h e v a l i d i t y o r a p p r o p r i a t e n e s s o f a p a r t i c u l a r m e a s u r e , s u c h a s d e b t p e r c a p i t a , i s d e p e n d e n t on t h e s e l e c t i o n o f o t h e r m e a s u r e s u s e d i n c o n j u n c t i o n w i t h i t . T h i s h o l d s t r u e i n a n y s i t u a t i o n w h e r e t h e v a r i a b l e s u s e d a r e c l o s e l y r e l a t e d t o e a c h o t h e r , a n d c o m b i n e d i n s t a t i s t i c a l a n a l y s e s . The two e v a l u a t i o n a p p r o a c h e s a s s i g n d i f f e r e n t i n t e r p r e t a t i o n s t o t h e r e l a t i v e i m p o r t a n c e o f v a r i a b l e s . S o c i a l v a r i a b l e s , s u c h a s m e a s u r e s o f r a c i a l c o m p o s i t i o n , d e m o g r a p h i c c h a r a c t e r i s t i c s , a n d income l e v e l s , a r e u s e d by t h e 86 comparative approach as indicators of s o c i a l welfare. The case study approach tends to recognize s o c i a l variables as a means to determine the demands made on the public service system. Economic variables are used by the comparative approach to municipal f i s c a l evaluation as measures of equity across several l o c a l j u r i s d i c t i o n s . Local scores are compared to each other, as well as to national averages. The case study approach recognizes the i n f l u e n t i a l nature of economic variables on l o c a l government finance, and uses these measures to represent the f i s c a l capacity of l o c a l government. Financial indicators are usually d i r e c t measures of f i n a n c i a l status. The comparative approach w i l l use these as a f i s c a l d i s p a r i t y measure. On the other hand, case studies expand the interpretation to include indicators of management expertise, and l o c a l accountablity. The experiences of the evaluation examples reviewed also highlight a couple of general p r i n c i p l e s which are applicable to the comparative or case study approach. It was found that, generally, the most useful evaluation results come from evaluation formats which are comprehensive, that i s , using variables from each indicator category; and from evaluations which have uncomplicated procedures. The information and data used in f i s c a l evaluations should, where possible, communicate trends or relationships to other factors, in order to permit the recognition of problems or opportunities. Another lesson learned from the l i t e r a t u r e review i s that evaluation formats and procedures should be f l e x i b l e . Experience 87 d e m o n s t r a t e s t h a t t h e a b s t r u s e r e l a t i o n s h i p among e x o g e n o u s f a c t o r s a n d m u n i c i p a l f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e p r e s e n t s a b a r r i e r t o u s i n g ' c a s t i n s t o n e s t a n d a r d m e a s u r e s ' . I n o r d e r f o r a n a l y s t s t o be a b l e t o m o n i t o r a n d m e a s u r e a c c u r a t e l y , t h e n u a n c e s o f c h a n g e n e e d t o be e x a m i n e d . S u b t l e v a r i a t i o n s a r e u s u a l l y b e s t d i s c o v e r e d o r o b s e r v e d by u s i n g s e v e r a l m e a s u r e s o f t h e same f a c t o r o r c h a r a c t e r i s t i c . 5.4 M e r i t s o f E v a l u a t i o n D e s i g n 5.4.1 The C o m p a r a t i v e A p p r o a c h One f e a t u r e o f t e n i n c o r p o r a t e d i n t o c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n d e s i g n s i s w e i g h t e d v a r i a b l e s . W e i g h t s a l l o w t h e e v a l u a t i o n u s e r t o be more p r e c i s e l y a w a r e o f how i m p o r t a n t c e r t a i n v a r i a b l e s a r e i n t h e a n a l y s i s . W h i l e t h e r e a r e p r o b l e m s w i t h t h e c h o i c e o f w e i g h t v a l u e s , t h e i d e a o f h a v i n g t r a c e d i m p a c t s i s a p p e a l i n g , e s p e c i a l l y i f c o m p a r e d t o t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h . C a s e s t u d y m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s a r e i n t e r p r e t e d by an a n a l y s t who d o e s n o t a s s i g n e x a c t w e i g h t s t o v a r i a b l e s . V a r i a b l e s a r e m e r e l y g i v e n more o r l e s s s u b j e c t i v e c o n s i d e r a t i o n . A n o t h e r b e n e f i t o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n i s t h a t i t u s u a l l y h a s a l o n g e r t e r m p e r s p e c t i v e . T h i s c o i n c i d e s w i t h t h e s e n i o r g o v e r n m e n t f u n c t i o n s o f m a i n t a i n i n g s t a b i l i t y a n d r e d i s t r i b u t i n g i n c o m e . As a r e s u l t , t h e b e n e f i t s o f a c o m p a r a t i v e a p p r o a c h a r e b e s t r e a l i z e d by a s e n i o r g o v e r n m e n t o r i n s t i t u t i o n a l a g e n c y . C o m p a r a t i v e s t u d i e s l e n d t h e m s e l v e s f o r u s e a s r e s e a r c h 88 t o o l s b e c a u s e t h e y f o c u s on m e a s u r i n g t h e a c h i e v e m e n t o f l o n g e r t e r m s o c i a l w e l f a r e o b j e c t i v e s . As a r e s e a r c h t o o l , t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h i n c r e a s e s t h e o p p o r t u n i t y t o l e a r n more a b o u t t h e c o n s e q u e n c e s o f r e g i o n a l v a r i a t i o n s i n s o c i a l w e l f a r e on m u n i c i p a l f i n a n c e . F i n d i n g s f r o m s u c h s t u d i e s c o u l d p r o m o t e a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g o f f i n a n c i a l d y n a m i c s i n a s y s t e m o f d e v o l v e d g o v e r n m e n t . A n o t h e r m e r i t o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h i s t h a t i t i s a r e a s o n a b l y e f f e c t i v e m e t hod f o r a s e n i o r g o v e r n m e n t a g e n c y t o do p e r i o d i c m o n i t o r i n g o f s m a l l e r m u n i c i p a l i t i e s . S m a l l m u n i c i p a l i t i e s may h a v e f i n a n c i a l p r o b l e m s w h i c h a r e s i m i l a r t o l a r g e c i t i e s , b u t n o t t h e r e s o u r c e s o r e x p e r t i s e t o f i n d a s o l u t i o n . S e n i o r g o v e r n m e n t s h a v e a v e s t e d i n t e r e s t i n t h e s t a b i l i t y o f l o c a l g o v e r n m e n t f i n a n c e , a n d w o u l d h a v e t h e r e s o u r c e s t o p e r f o r m f i n a n c i a l e v a l u a t i o n s . S y s t e m a t i c m o n i t o r i n g o f m u n i c i p a l f i s c a l c o n d i t i o n t h r o u g h t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h w o u l d c o n t r i b u t e t o t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s ' s u p e r v i s o r y m a n d a t e . I n a d d i t i o n , t h e m e asurement o f f i s c a l c o n d i t i o n c o u l d p r o v i d e a b e t t e r f o u n d a t i o n f o r d e r i v i n g r e v e n u e s h a r i n g f o r m u l a e , c o s t s h a r i n g a g r e e m e n t s , a n d t h e d i s t r i b u t i o n o f o t h e r p r o v i n c i a l f u n d s . I n f a c t , s i n c e e v a l u a t i o n s may a d d r e s s a r a n g e o f i s s u e s , any p r o v i n c i a l m i n i s t r y d i s t r i b u t i n g f u n d s t o m u n i c i p a l i t i e s c o u l d make u s e o f a c o m p a r a t i v e . e v a l u a t i o n a p p r o a c h . The n e x t s e c t i o n s u m m a r i z e s t h e m a j o r b e n e f i t s o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h . C o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y l i m i t a t i o n s a r e d i s c u s s e d i n s e c t i o n 5.5. 89 5.4.2 The C a s e S t u d y A p p r o a c h M e r i t s The c a s e s t u d y a p p r o a c h t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n o f f e r s f e a t u r e s w h i c h a r e most b e n e f i c i a l t o l o c a l g o v e r n m e n t . From an a d m i n i s t r a t i v e p e r s p e c t i v e , c a s e s t u d i e s c a n be t r e a t e d a s ' i n house.' e v a l u a t i o n s ( H a n s o n & B o i s c l a i r 1 9 8 3 ) . As s u c h , r e p o r t s n e e d n o t be made p u b l i c , a n d some e l e m e n t o f c o n f i d e n t i a l i t y f r o m t h e p u b l i c i s m a i n t a i n e d . T h i s s i t u a t i o n a l l o w s l o c a l c o u n c i l s t o c o n t r o l t h e r e s p o n s e t o e v a l u a t i o n r e s u l t s . Time c a n be a l l o t t e d t o t h e a d m i n i s t r a t i o n t o d e v e l o p a s t r a t e g y t h a t w o u l d a d d r e s s t h e i s s u e s r a i s e d by t h e e v a l u a t i o n . The r e l i a b i l i t y o f an ' i n h o u s e ' f i s c a l e v a l u a t i o n c o u l d be c h a l l e n g e d by o u t s i d e r s on t h e b a s i s o f o b j e c t i v i t y . H o w e v e r , t h e d e t a i l s o f a d m i n i s t r a t i o n a n d m u n i c i p a l o p e r a t i o n s a r e b e s t known by m u n i c i p a l e m p l o y e e s . C a s e s t u d y e v a l u a t i o n s a l s o h a v e f l e x i b i l i t y . F o u r d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s o f m u n i c i p a l f i n a n c e c o u l d be e x a m i n e d w i t h i n t h e d e s i g n o f a c a s e s t u d y . The f o u r c h o i c e s a r e : ( 1 ) A s s e s s i n g t h e q u a l i t y o f i n f o r m a t i o n u s e d f o r d e c i s i o n m a k i n g . (2) A s s e s s i n g t h e q u a l i t y o f m a n a g e r i a l p r o c e s s e s . (3) Q u a n t i f y i n g e f f i c i e n c y a n d o p e r a t i o n a l c o s t s . ( 4 ) C o m p a r i n g r e s u l t s t o s t a t i s t i c s f r o m o t h e r m u n i c i p a l i t i e s ( Hanson & B o i s c l a i r 1 9 8 3 ) . T h i s f l e x i b i l i t y p e r m i t s e f f e c t i v e u s e o f i n f o r m a t i o n w h i c h i s more o r l e s s r e a d i l y a v a i l a b l e , a n d n o t r e q u i r i n g c o m p l e x s t a t i s t i c a l p r o c e d u r e s . A n o t h e r b e n e f i t o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h i s t h a t i t 9 0 i n c o r p o r a t e s m e a s u r e s o f m a n a g e r i a l s k i l l s . T o uche R o s s , a n d C l a r k a n d F e r g u s o n e x p l i c i t l y p o i n t t o t h e i m p o r t a n c e o f m u n i c i p a l management t o e v a l u a t i o n r e s u l t s . The arguement u s e d i s t h a t good v a l u e f o r money c a n be a u d i t e d , b u t t h e " t w i n " -good v a l u e f o r money management - p r o v i d e s more r e l e v a n t i n f o r m a t i o n f o r i m p r o v i n g t h e f i n a n c i a l o p e r a t i o n s of t h e m u n i c i p a l i t y . The m a n a g e r i a l component p i c k s up on extreme f r u g a l i t y , w h i c h may a p p e a r a t t r a c t i v e on a u d i t s h e e t s , b u t i s known t o c o n t r i b u t e t o t h e d e c l i n e i n e f f e c t i v e l o c a l s e r v i c e d e l i v e r y (MIS: I n f o r m a t i o n R e p o r t . 1980) . Sometimes, a s m a l l i n c r e m e n t i n e x p e n d i t u r e s c o u l d b r i n g s u b s t a n t i a l b e n e f i t s t o t a x p a y e r s (Hanson & B o i s c l a i r 1 9 8 3). A f e a t u r e o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h w h i c h i s p a r t i c u l a r l y a t t r a c t i v e t o l o c a l c o u n c i l s a n d a d m i n i s t r a t i o n s i s t h e use o f d a t a . S t a t i s t i c a l d a t a m a n i p u l a t i o n i s k e p t t o a minimum, and c a n e a s i l y be accommodated by a m i c r o c o m p u t e r . As a r e s u l t , c o u n c i l l o r s a n d a d m i n i s t r a t i v e p e r s o n n e l c a n p e r f o r m t h e e v a l u a t i o n and u n d e r s t a n d t h e r e s u l t s . The i n f o r m a t i o n c a n t h e n be u s e d i n t h e s e r v i c e p l a n n i n g o r s t r a t e g i c p l a n n i n g o f t h e m u n i c i p a l i t y . 5.5 L i m i t a t i o n s o f E v a l u a t i o n D e s i g n 5.5.1 The C o m p a r a t i v e A p p r o a c h The r e v i e w o f e v a l u a t i o n l i t e r a t u r e f o u n d t h a t t h e l a r g e s t o b s t a c l e t o u s i n g a c o m p a r a t i v e f i s c a l e v a l u a t i o n i s t h e l a c k o f p a t t e r n e d r e l a t i o n s h i p s among t h e e c o n o m i c , s o c i a l , d e m o g r a p h i c , 91 and f i n a n c i a l v a r i a b l e s m e a s u r e d . C o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s r e l y on a c e r t a i n amount o f s i m i l a r i t y a c r o s s m u n i c i p a l i t i e s i n o r d e r t o make t h e c o m p a r i s o n v a l i d . When t h e r e a r e d i f f e r e n c e s i n m u n i c i p a l e x p e n d i t u r e r e s p o n s i b i l i t i e s , r e v e n u e c a p a c i t y , and v o t e r p r e f e r e n c e s , c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s f a i l t o make amends. T h i s f l a w i n t h e c o m p a r a t i v e d e s i g n c a n be c o r r e c t e d , as d e m o n s t r a t e d most e f f e c t i v e l y by C l a r k a n d F e r g u s o n ( 1 9 8 3 ) . However, t h e r e q u i r e d m e t h o d o l o g y i s cumbersome and f a l l s s h o r t o f judgement c a l l s p e r m i t t e d w i t h t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h . P r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s m i g h t become i n v o l v e d w i t h m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s t h e m s e l v e s , o r by c o m p e l l i n g m u n i c i p a l i t i e s t o p e r f o r m them. M u n i c i p a l i t i e s w o u l d l i k e l y r e s p o n d n e g a t i v e l y , u n l e s s t h e y were c o m p e n s a t e d f o r t h e a d m i n i s t r a t i v e c o s t s . On t h e o t h e r hand, some p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s may be s l i g h t l y c o n c e r n e d a b o u t i n t r u d i n g on l o c a l a u tonomy.(Hanson & B o i s c l a i r 1 9 8 3 ) . A n o t h e r l i m i t t o t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h w o u l d be t h e a v a i l a b i l i t y o f d a t a f o r s m a l l m u n i c i p a l i t i e s . The r a n g e o f i n f o r m a t i o n w o u l d n o t be t h e r e , n o r w o u l d t h e l o c a t i o n a l s p e c i f i c i t y . In p r o v i n c e s l i k e B.C., m u n i c i p a l i t i e s a r e f o r m e d f o r s m a l l v i l l a g e s , r u r a l t o w n s h i p s and l a r g e c i t i e s . The c o m p a r a t i v e a n a l y s i s f o r m a t i s more s u i t a b l e t o l a r g e c i t i e s b e c a u s e t h e i n f o r m a t i o n i s a v a i l a b l e . 5.5.2 L i m i t s t o t h e Case S t u d y A p p r o a c h C a s e s t u d y e v a l u a t i o n s , a s an i n t e r n a l r e v i e w p r o c e s s , c o u l d b r i n g o u t d e p a r t m e n t a l r i v a l r y . F i n g e r p o i n t i n g c o u l d be 92 a v o i d e d by s e t t i n g up a p o l i c y o f p e r i o d i c r e v i e w s p r i o r t o t h e e v a l u a t i o n p r o c e s s (Hanson & B o i s c l a i r 1983). The m u n i c i p a l a d m i n i s t r a t i o n c o u l d a l s o r e s i s t t h e c a s e s t u d y c o n c e p t i f i t s u s p e c t s t h a t t h e r e v i e w w o u l d h i g h l i g h t t h e n e g a t i v e a s p e c t s o f m u n i c i p a l o p e r a t i o n s . One way t o overcome t h i s would be t o e s t a b l i s h t h e t y p e o f r e s p o n s e s o r a c t i o n s t h a t c o u n c i l w i l l c o n s i d e r when t h e e v a l u a t i o n r e p o r t i s r e c e i v e d . C a se s t u d y e v a l u a t i o n s a r e l i m i t e d i n t h e i r a b i l i t y t o m a i n t a i n a l o n g t e r m p e r s p e c t i v e . F o r m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s , t h e l o n g t e r m p e r s p e c t i v e a p p l i e s m o s t l y t o d e b t s t r u c t u r e , c a p i t a l e x p e n d i t u r e p l a n s , and t h e p r o v i n c i a l e n a b l i n g l e g i s l a t i o n . M u n i c i p a l i t i e s do n o t have d i r e c t c o n t r o l o r r e s p o n s i b i l i t y f o r s o c i a l w e l f a r e and e c o n o m i c e f f i c i e n c y o b j e c t i v e s . As a r e s u l t , t h e c a s e s t u d y i s n o t p a r t i c u l a r l y w e l l s u i t e d f o r r e s e a r c h p u r p o s e s . 5.6 I m p l i c a t i o n s The p r e c e d i n g d i s c u s s i o n l e a d s t o a few s u g g e s t i o n s w i t h r e s p e c t t o t h e a p p r o p r i a t e a p p l i c a t i o n o f e a c h m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n a p p r o a c h . T h i s s t u d y h a s f o u n d t h a t t h e r e a r e good q u a l i t i e s w i t h e a c h a p p r o a c h , b u t i t h a s a l s o f o u n d c o r r e s p o n d i n g l i m i t s t o e a c h a p p r o a c h . C l a r k and F e r g u s o n ( 1 9 8 3 ) , and Musgrave ( 1 9 8 0 ) , c o n c u r t h a t i t i s not u s e f u l t o s p e c u l a t e a b o u t w h i c h i n t e r e s t s s h o u l d t a k e p r i o r i t y . N e i t h e r t h e c o m p a r a t i v e n o r c a s e s t u d y a p p r o a c h emerges as s u p e r i o r . C l a r k and F e r g u s o n (1983) s u g g e s t t h a t a l l p a r t i e s i n v o l v e d w o u l d be b e s t s e r v e d i f e a c h p a r t y r e s t r i c t e d i t s e v a l u a t i o n 93 a c t i v i t y t o c o r r e s p o n d i n g r e s p o n s i b l i t i e s . T h i s means t h a t t h e m u n i c i p a l a n d s e n i o r g o v e r n m e n t r o l e s i n f i s c a l e v a l u a t i o n s h o u l d c o n c e n t r a t e on t h e p a r a m e t e r s o f t h e i r r e s p e c t i v e c o n s t i t u t i o n a l s t a t u s . L o c a l g o v e r n m e n t s w o u l d do w e l l t o r e c o g n i z e what t h e y c a n , a n d c a n n o t , a f f e c t . P r o v i n c i a l o r s e n i o r g o v e r n m e n t s s h o u l d e v a l u a t e f a c t o r s w i t h i n t h e i r s p h e r e o f i n f l u e n c e , t h e r e b y r e c e i v i n g i n f o r m a t i o n more u s e f u l t o p r o v i n c i a l p l a n n i n g a n d p r o g r a m p r i o r i t i e s . P r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s h a v e c o n s t i t u t i o n a l j u r i s d i c t i o n o v e r m u n i c i p a l i t i e s ; t h e r e f o r e , t h e y a r e l i k e l y t o h a v e a s u b s t a n t i a l e f f e c t on t h e d e v e l o p m e n t a n d a p p l i c a t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s . As l o n g a s t h e p o t e n t i a l f o r i m p r o v e d t a r g e t t i n g o f f u n d s a n d p r o g r a m s f o r m u n i c i p a l i t i e s e x i s t s , t h e c o n c e p t o f c o m p a r a t i v e m u n i c i p a l e v a l u a t i o n s s h o u l d become known t o p r o v i n c i a l a u t h o r i t i e s . Hanson a n d B o i s c l a i r ( 1 9 8 3 ) , f o u n d t h a t p r o v i n c e s h a v e n o t t a k e n t h e i n i t i a t i v e t o e n c o u r a g e c o m p r e h e n s i v e a u d i t t i n g a t t h e m u n i c i p a l l e v e l , a n d t h e same o b s e r v a t i o n c a n be e x t e n d e d t o f i s c a l e v a l u a t i o n s . The a u t h o r s a l s o f o u n d t h a t some m u n i c i p a l a d m i n i s t r a t o r s p e r c e i v e t h e l a c k o f p e r m i s s i v e p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n a s an o b s t a c l e t o t h e d e v e l o p m e n t o f a p e r i o d i c a u d i t . I n B r i t i s h C o l u m b i a , m u n i c i p a l i t i e s a r e r e q u i r e d t o h a v e an e x t e r n a l a u d i t done e v e r y y e a r . H o w e v e r , t h e a u d i t o n l y p e r f o r m s an a t t e s t f u n c t i o n . Some a u d i t o r s a r e c l o s e a d v i s o r s t o t h e i r m u n i c i p a l c l i e n t s . H a n s o n a n d B o i s c l a i r ( 1 9 8 3 ) f o u n d one m u n i c i p a l i t y i n t h e i r s a m p l e t h a t k e p t t h e a u d i t o r u p - t o - d a t e on b y l a w s , a n d s o u g h t t h e a u d i t o r ' s f i n a n c i a l o p i n i o n . S u c h a 94 r e l a t i o n s h i p r e q u i r e s a h i g h m u t u a l r e g a r d , l o n g e x p e r i e n c e , i n t e r e s t , a n d w i sdom; a n d , i t i s n o t s o m e t h i n g t h a t a l l a u d i t o r s may w i s h t o do ( H a n s o n & B o i s c l a i r 1 9 8 3 ) . B o t h t h e c o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y a p p r o a c h e s t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n r e p r e s e n t an. a v e n u e o f o n g o i n g c o n s u l t a t i o n w i t h o u t r e l y i n g on t h e d e d i c a t i o n o f a s i n g l e p e r s o n . The u s e o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s a s a management t o o l w o u l d c o n t r i b u t e t o t h e s t r a t e g i c o r c o r p o r a t e p l a n n i n g p r o c e s s . T h r o u g h s t r a t e g i c p l a n n i n g , p r o v i n c i a l a n d l o c a l g o v e r n m e n t g a i n s a b r o a d e r p e r s p e c t i v e o f i t s r o l e a n d c a n make c o n s i s t e n t a n d c o m p l e m e n t a r y d e c i s i o n s . 1 The s t r a t e g i c p l a n n i n g f u n c t i o n i s t o a s s e s s e x t e r n a l c o n d i t i o n s , ( e . g . , t h e i m p a c t o f t h e economy on a c t i v i t i e s ) , a n d t o e x a m i n e t h e o r g a n i z a t i o n ' s c a p a b i l i t y o f r e s p o n d i n g t o c h a n g e s a n d i m p l e m e n t d e c i s i o n s . S i t u a t i o n a s s e s s m e n t p a r a l l e l s t h e f i s c a l e v a l u a t i o n p r o c e s s w h i c h e x a m i n e s m a j o r t r e n d s l i k e l y t o a f f e c t t h e l o c a l g o v e r n m e n t f i n a n c e s . 1 From an u n p u b l i s h e d i s s u e s p a p e r : The B.C. T r a n s i t S t r a t e g i c P l a n n i n g P r o c e s s , 1986. 95 VI - CONCLUSIONS 6.0 G e n e r a l C o n c l u s i o n s The i n i t i a l m o t i v a t i o n f o r t h i s s t u d y was t o e x p l o r e t e c h n i q u e s o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n f o r u s e i n f i s c a l management. The c o n c e p t o f a f i s c a l e v a l u a t i o n i s f a i r l y n o v e l , a n d i t s a p p l i c a t i o n i n a m u n i c i p a l c o n t e x t i s e s p e c i a l l y r a r e . As t h e use o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n g r o w s more p o p u l a r i n t h e U n i t e d S t a t e s , t h e p o s s i b i l i t y o f u s i n g i t i n a C a n a d i a n c o n t e x t e m e r g e s . A l t h o u g h C a n a d i a n m u n i c i p a l i t i e s r a r e l y e x p e r i e n c e s e v e r e f i n a n c i a l p r o b l e m s , t h e t o o l o f f i s c a l e v a l u a t i o n i s t o u t e d a s an e f f e c t i v e management t o o l . The d e v e l o p m e n t o f a m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l f o r a p p l i c a t i o n i n B r i t i s h C o l u m b i a h a s t h e b e n e f i t o f t h e A m e r i c a n e x p e r i e n c e s . H o w e v e r , i t becomes c l e a r f r o m t h e o v e r v i e w o f e v a l u a t i o n t o o l s t h a t t h e d e s i g n o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s i s n o t s i m p l y an e x e r c i s e o f c h o o s i n g m e a s u r e s o f f i n a n c i a l o p e r a t i o n a l s t a t u s . The a n a l y s i s o f e i g h t c o m p a r a t i v e a n d t h r e e c a s e s t u d y e v a l u a t i o n s f i n d s t h a t t h e r e a r e s e v e r a l v a r i a t i o n s i n e v a l u a t i o n a p p r o a c h a n d i n t h e s e l e c t i o n o f i n d i c a t o r s . The s t u d y a l s o f i n d s t h a t some o f t h e m e a s u r e s u s e d a s f i s c a l i n d i c a t o r s a r e n o t a p p l i c a b l e t o C a n a d i a n f i s c a l r e s p o n s i b i l i t i e s . An o b j e c t i v e o f t h i s t h e s i s was t o d i s c o v e r why t h e c h o i c e o f v a r i a b l e s u s e d i n f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l s v a r i e s . The a n a l y s i s f i n d s t h a t t h e c h o i c e o f v a r i a b l e s i s o n l y p a r t i a l l y e x p l a i n e d by s u c h f a c t o r s a s : - a v a i l a b i l i t y o f d a t a - s t a t i s t i c a l p r o c e d u r e s i n v o l v e d - i s s u e s a d d r e s s e d by t h e e v a l u a t i o n T h e s e f i n d i n g s s u p p o r t t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e c h o i c e o f v a r i a b l e s a l s o d e p e n d s on t h e a p p r o a c h : c o m p a r a t i v e o r c a s e s t u d y . An e x a m i n a t i o n o f t h e d i f f e r e n c e s b e t w e e n t h e two a p p r o a c h e s f i n d s t h a t t h e c h o i c e o f i n d i c a t o r s t e n d s t o e m p h a s i z e e i t h e r p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s , l i k e h e a l t h a n d w e l f a r e , o r e c o n o m i c e f f i c i e n c y o b j e c t i v e s s u c h a s l o c a l a c c o u n t a b i l i t y . The l i t e r a t u r e e x a m i n e d f a i l s t o e s t a b l i s h t h a t t h e s e o b j e c t i v e s a r e g u i d i n g t h e c h o i c e o f e v a l u a t i o n c r i t e r i a . On c l o s e r e x a m i n a t i o n , t h e s t u d y f i n d s t h a t t h e r e a r e t h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n s t o t h e c h o i c e o f m e a s u r e s . A s e c o n d o b j e c t i v e o f t h i s s t u d y was t o d i s c o v e r how m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n t o o l s b a l a n c e t h e m e a s u r e m e n t . o f p u b l i c s e r v i c e o b j e c t i v e s w i t h e c o n o m i c e f f i c i e n c y o b j e c t i v e s . C h a p t e r F o u r o u t l i n e d t h e t h e o r e t i c a l t r e a t m e n t o f t h e s e two o b j e c t i v e s , a n d f o u n d two o p t i o n s . The S o c i a l W e l f a r e i d e o l o g y was f o u n d t o e m p h a s i z e t h e s o c i a l w e l f a r e o b j e c t i v e s . The P u b l i c C h o i c e t h e o r y g i v e s p r e f e r e n c e t o e c o n o m i c e f f i c i e n c y . A c o m p a r i s i o n o f t h e o r e t i c a l c o n c e p t s a n d t h e c o m p a r a t i v e a n d c a s e s t u d y e v a l u a t i o n d e s i g n f e a t u r e s , s u p p o r t s t h e c o n c l u s i o n s t h a t : ( 1 ) The S o c i a l W e l f a r e i d e o l o g y b e s t d e s c r i b e s t h e f o c u s o f C o m p a r a t i v e m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s (2) The f o c u s o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h i n c o r p o r a t e s many o f t h e P u b l i c C h o i c e c o n c e p t s . 97 S e v e r a l f i n d i n g s s u p p o r t t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e c o m p a r a t i v e and c a s e s t u d y a p p r o a c h e s t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n embody d i f f e r e n t p o l i t i c a l i n t e r e s t s . The most o b v i o u s o f t h e s e a r e : - c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s o r i g i n a t e w i t h a f e d e r a l o r s e n i o r government a g e n c y - c a s e s t u d y e v a l u a t i o n s r e p r e s e n t a s i n g l e j u r i s d i c t i o n - c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s f o c u s on t h e r e l a t i v e d i f f e r e n c e s among j u r i s d i c t i o n s - c a s e s t u d i e s f o c u s on l o c a l t r e n d s , a n d l o c a l f i n a n c e s - c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s o f t e n measure l o c a l f i s c a l p r o b l e m s t h r o u g h m e asures o f h e a l t h , w e l f a r e , e c o n o m i c a c t i v i t y , a n d o t h e r m a c r o e c o n o m i c o b j e c t i v e s - c a s e s t u d y e v a l u a t i o n s f o c u s on l o c a l goods and s e r v i c e s p r o v i s i o n , and l o c a l a c c o u n t a b i l i t y The i n t e r p r e t a t i o n o f v a r i a b l e s u s e d by b o t h t h e c o m p a r a t i v e and c a s e s t u d y a p p r o a c h e s i s u n i q u e t o e a c h . F o r example, t h e l i t e r a t u r e shows t h a t s o c i a l v a r i a b l e s , s u c h a s measures o f r a c i a l c o m p o s i t i o n , income v a r i a b l e s , a n d d e m o g r a p h i c s a r e u s e d by t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h a s m e a s u r e s of s o c i a l w e l f a r e . A low l e v e l o f s o c i a l w e l f a r e i s o f t e n i n t e r p r e t e d a s e v i d e n c e o f f i s c a l s t r e s s . In c o n t r a s t , t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h r e c o g n i z e s s o c i a l v a r i a b l e s a s a means t o d e t e r m i n e t h e demands made on t h e l o c a l p u b l i c s e r v i c e s y s t e m . P o l i t i c a l i n t e r e s t s a s i d e , some g e n e r a l p r i n c i p l e s t o g u i d e t h e use and c o n s t r u c t i o n o f f i s c a l e v a l u a t i o n s become o b v i o u s from t h e l e s s o n s l e a r n e d t h r o u g h e x p e r i e n c e . G e n e r a l l y , t h e most u s e f u l e v a l u a t i o n r e s u l t s come f r o m c o m p r e h e n s i v e e v a l u a t o n f o r m a t s , t h a t i s , u s i n g v a r i a b l e s f r o m e a c h i n d i c a t o r c a t e g o r y ; 98 and f r o m e v a l u a t i o n s w h i c h have u n c o m p l i c a t e d p r o c e d u r e s . The i n f o r m a t i o n u s e d i n f i s c a l e v a l u a t i o n s s h o u l d c o n v e y t r e n d s so t h a t p r o b l e m s and o p p o r t u n t i e s c a n be r e c o g n i z e d . A n o t h e r l e s s o n l e a r n e d f r o m t h e l i t e r a t u r e r e v i e w i s t h a t e v a l u a t i o n f o r m a t s and p r o c e d u r e s s h o u l d be f l e x i b l e . The complex r e l a t i o n s h i p among exogenous f a c t o r s a n d m u n i c i p a l f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e p r e s e n t s a b a r r i e r t o u s i n g ' c a s t i n s t o n e s t a n d a r d m e a s u r e s ' . The a b i l i t y t o t o m o n i t o r and measure a c c u r a t e l y , i s e n h a n c e d i f t h e n u a n c e s o f change a r e e x a m i n e d . S u b t l e c h a n g e s a r e u s u a l l y b e s t d i s c o v e r e d o r o b s e r v e d by u s i n g s e v e r a l m e a s u r e s o f t h e same f a c t o r o r c h a r a c t e r i s t i c . 6.1 I m p l i c a t i o n s f o r t h e A p p l i c a t i o n o f F i s c a l E v a l u a t i o n s A t h i r d o b j e c t i v e o f t h i s s t u d y was t o c l a r i f y t h e i m p l i c a t i o n s o f p o l i t i c a l i n t e r e s t s on t h e a p p l i c a t i o n and d e s i g n o f a f i s c a l e v a l u a t i o n f o r B.C. m u n i c i p a l i t i e s . M u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s w o u l d be most e f f e c t i v e i f t h e p r o v i n c e and m u n i c i p a l i t i e s r e s t r i c t e d e v a l u a t i o n a c t i v i t y t o t h e i r c o r r e s p o n d i n g r e s p o n s i b l i t i e s . T h i s s t u d y c o n c l u d e s t h a t g e n e r a l l y , c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s w o u l d be most a p p r o p r i a t e f o r p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s and c a s e s t u d i e s most s u i t a b l e f o r m u n i c i p a l g o v e r n m e n t . The i n v o l v e m e n t o f A m e r i c a n f e d e r a l a g e n c i e s i n l o c a l g overnment f i n a n c e , o r l o c a l d e v e l o p m e n t f i n a n c e , h i g h l i g h t s t h e a d v a n t a g e s o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h . T h e s e a d v a n t a g e s a r e e a s i l y e x t r a p o l a t e d t o a p p l i c a t i o n i n a p r o v i n c i a l g o v ernment c o n t e x t . The p r o v i n c e i s t h e f u n d i n g a g e n c y f u r t h e s t removed f r o m 99 t h e a c t u a l p r o v i s i o n o f l o c a l p u b l i c g o o d s a n d s e r v i c e s . However i t i s c l o s e r w i t h r e s p e c t t o l o c a l l y a d m i n i s t e r e d p r o v i n c i a l p r o g r a m s . As a r e s u l t , m u n i c i p a l i t i e s p e r f o r m a d u a l r o l e . The s t r e n g t h o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h i n t h i s s i t u a t i o n i s t h a t i t e n a b l e s t h e P r o v i n c e t o e n s u r e t h e f i s c a l r e s p o n s i b i l i t y o f l o c a l g o v e r n m e n t o p e r a t i o n s , a n d i t f o s t e r s m o n i t o r i n g b r o a d e r s o c i o - e c o n o m i c o b j e c t i v e s w i t h o u t i n t e r r u p t i n g l o c a l o p e r a t i o n s . I t i s c o n c l u d e d t h a t c o m p a r a t i v e s t u d i e s a r e u s e f u l a s r e s e a r c h t o o l s b e c a u s e t h e y f o c u s on m e a s u r i n g t h e a c h i e v e m e n t o f l o n g e r t e r m s o c i a l w e l f a r e o b j e c t i v e s . As a r e s u l t , t h e o p p o r t u n i t y t o l e a r n more a b o u t t h e c o n s e q u e n c e s o f r e g i o n a l v a r i a t i o n s i n s o c i a l w e l f a r e on m u n i c i p a l f i n a n c e o p e n s up. F i n d i n g s f r o m s u c h s t u d i e s c o u l d p r o m o t e a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g o f f i n a n c i a l d y n a m i c s i n a s y s t e m o f d e v o l v e d g o v e r n m e n t . I t i s a l s o c o n c l u d e d t h a t c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n s a r e a r e a s o n a b l y e f f e c t i v e m e t h o d f o r a s e n i o r g o v e r n m e n t a g e n c y t o do p e r i o d i c m o n i t o r i n g o f s m a l l e r m u n i c i p a l i t i e s . S m a l l m u n i c i p a l i t i e s may h a v e f i n a n c i a l p r o b l e m s , b u t r a r e l y h a v e t h e r e s o u r c e s t o f i n d a l o n g t e r m s o l u t i o n . The c o m p a r a t i v e a p p r o a c h w o u l d h e l p t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s p e r f o r m i t s s u p e r v i s o r y m a n d a t e . M u n i c i p a l i t i e s c o u l d be c l a s s i f i e d i n t o g r o u p s w i t h r e l a t i v e l y s i m i l a r c h a r a c t e r i s t i c s , a n d e v a l u a t e d p e r i o d i c a l l y . The m e a s u r e m e n t o f f i s c a l c o n d i t i o n c o u l d p r o v i d e a b e t t e r f o u n d a t i o n f o r d e r i v i n g r e v e n u e s h a r i n g f o r m u l a e , c o s t s h a r i n g a g r e e m e n t s , a n d t h e d i s t r i b u t i o n o f o t h e r p r o v i n c i a l f u n d s . I n f a c t , s i n c e e v a l u a t i o n s may a d d r e s s a r a n g e o f i s s u e s , any 100 p r o v i n c i a l m i n i s t r y d i s t r i b u t i n g f u n d s t o m u n i c i p a l i t i e s c o u l d make u s e o f a c o m p a r a t i v e e v a l u a t i o n a p p r o a c h . The amount o f d e t a i l c o m p a r a t i v e a n a l y s e s a r e a b l e t o i n c o r p o r a t e i s l i m i t e d b e c a u s e o f t h e p r o c e d u r e s i n v o l v e d . H o w e v e r , t h e e v a l u a t i o n r e s u l t s a r e a d e q u a t e f o r b r o a d b r u s h t y p e s o f q u e r i e s . The b a s i s o f t h e c o m p a r a t i v e a p p r o a c h i s h i s t o r i c a l a n a l y s i s , a s a r e s u l t i t i s n o t p a r t i c u l a r l y u s e f u l f o r p r e d i c t i n g . I t a l s o t e n d s t o p e n a l i z e m u n i c i p a l i t i e s t h a t do n o t h a v e t h e a v e r a g e f i n a n c i a l c h a r a t e r i s t i c s . I n t h e s e i n s t a n c e s , t h e p r o v i n c e w o u l d f i n d t h a t a c a s e s t u d y o f o u t l i e r s e x p l a i n s w h a t e v e r a n o m a l i e s e x i s t . H o wever, c a s e s t u d i e s s h o u l d be r e s t r i c t e d t o s p e c i a l c a s e s o f e i t h e r r e p e t i t i v e p r o b l e m s , o r u n e x p l a i n e d d e v i a t i o n f r o m t h e a v e r a g e p e r f o r m a n c e due t o t h e s h e e r v o l u m e o f work i n v o l v e d . M u n c i p a l i t i e s g e n e r a l l y r e q u i r e more d e t a i l e d i n f o r m a t i o n f o r t h e i r f i n a n c i a l p l a n n i n g p r o c e s s . The c a s e s t u d y a p p r o a c h t o m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n p r o v i d e s d e t a i l e d a n a l y s i s p r o c e s s , a n d t h e r e s u l t s a r e u s e f u l t o many d e p a r t m e n t s . T h i s f i n d i n g s u p p o r t s t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h i s most e f f e c t i v e i n a m u n i c i p a l c o n t e x t . A f e a t u r e o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h w h i c h i s p a r t i c u l a r l y a t t r a c t i v e t o l o c a l c o u n c i l s a n d a d m i n i s t r a t i o n s i s t h e e a s e o f u s i n g d a t a . S t a t i s t i c a l d a t a m a n i p u l a t i o n i s k e p t t o a minimum, an d c a n e a s i l y be accommodated by a m i c r o c o m p u t e r . As a r e s u l t , t h e c a s e s t u d y e v a l u a t i o n c a n be p e r f o r m e d ' i n h o u s e ' , a t t h e d i s c r e t i o n o f m u n i c i p a l a d m i n i s t r a t i o n . As a management t o o l , c a s e s t u d i e s w o u l d c o n t r i b u t e t o t h e s t r a t e g i c o r c o r p o r a t e 101 p l a n n i n g p r o c e s s . T h r o u g h s t r a t e g i c p l a n n i n g , l o c a l g o v e r n m e n t g a i n s a b r o a d e r p e r s p e c t i v e o f i t s r o l e a n d c a n make c o n s i s t e n t a n d c o m p l e m e n t a r y d e c i s i o n s . 1 The c a s e s t u d y a p p r o a c h d r a w s i n f o r m a t i o n f r o m a l l g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s a nd e x a m i n e s a w i d e r a n g e o f e x t e r n a l f a c t o r s t o p r o v i d e l o c a l c o u n c i l w i t h a p i c t u r e o f c u r r e n t c i r c u m s t a n c e s . L o c a l c o u n c i l s may f i n d t h e t o o l u s e f u l f o r e x a m i n i n g t h e p o s s i b i l i t y o f a d d i n g new " s e r v i c e s , i n c r e a s i n g s e r v i c e l e v e l s , i n c r e a s i n g t a x e s , o r o t h e r u s e r c h a r g e s . The c a s e s t u d y a p p r o a c h l e n d s i t s e l f t o i f . . . t h e n t y p e s o f a n a l y s e s , a l l o w i n g l o c a l c o u n c i l s t o be more a w a r e o f t h e p o s s i b l e i m p a c t o f t h e i r d e c i s i o n s . I n t h i s t y p e o f a p p l i c a t i o n , c a s e s t u d i e s become v e r y u s e f u l a s an e a r l y w a r n i n g s y s t e m . L o c a l c o u n c i l s a n d a d m i n i s t r a t o r s c a n be a l e r t e d t o e n v i r o n m e n t a l c h a n g e s w h i c h w i l l h a v e n e g a t i v e o r p o s i t i v e c o n s e q u e n c e s f o r t h e b u d g e t p l a n s . As a r e s u l t , f i s c a l ' c r i s e s ' s h o u l d be a v o i d e d when l o c a l g o v e r n m e n t h a s s u f f i c i e n t l e a d t i m e t o be i n a s t a t e o f ' r e a d i n e s s ' . F i n a n c i a l s e t - b a c k s c a n t h e n be a p p r o a c h e d by p r e -a r r a n g e d management d e c i s i o n s a s o p p o s e d t o a d hoc e m e r g e n c y m e a s u r e s . P r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s h a v e c o n s t i t u t i o n a l j u r i s d i c t i o n o v e r m u n i c i p a l i t i e s ; t h e r e f o r e , t h e y a r e l i k e l y t o h a v e a s u b s t a n t i a l a f f e c t on t h e d e v e l o p m e n t a n d a p p l i c a t i o n o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s . R e s e a r c h by H a n s o n a n d B o i s c l a i r ( 1 9 8 3 ) , a n d by t h i s s t u d y , f i n d s t h a t p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s 1 From an u n p u b l i s h e d i s s u e s p a p e r : The B.C. T r a n s i t S t r a t e g i c P l a n n i n g P r o c e s s , 1986. 102 h a v e n o t y e t t a k e n t h e i n i t i a t i v e t o w a r d d e v e l o p i n g more c o m p r e h e n s i v e m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s . H a nson and B o i s c l a i r s p e c u l a t e t h a t t h e l a c k o f e v a l u a t i o n a c t i v i t y i s due t o t h e l a c k o f p e r m i s s i v e o r m a n d a t o r y l e g i s l a t i o n . A t o p i c f o r f u t u r e r e s e a r c h c o u l d e x a m i n e how t h e c u r r e n t l e g i s l a t i o n e n c o u r a g e s o r d i s c o u r a g e s t h e u s e o f m u n i c i p a l f i s c a l e v a l u a t i o n s . F u r t h e r s t u d y o f what s u p p o r t i v e s t r u c t u r e s w o u l d be n e c e s s a r y t o b e g i n s y s t e m a t i c e v a l u a t i o n s w o u l d be p r u d e n t b e f o r e e m b a r k i n g On l e g i s l a t i v e r u l e s f o r m a n d a t o r y e v a l u a t i o n s . 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