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A territorial regional perspective for resource settlement planning Bell, James William Stanley 1985

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TERRITORIAL REGIONAL PERSPECTIVE FOR RESOURCE SETTLEMENT PLANNING by JAMES WILLIAM STANLEY BELL .B.A., Simon F r a s e r U n i v e r s i t y , 1980 A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF ARTS i n THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES S c h o o l Of Community And R e g i o n a l P l a n n i n g We a c c e p t t h i s t h e s i s as c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF BRITISH COLUMBIA. May 1985 © James W i l l i a m S t a n l e y B e l l , 1985 In p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l m e n t of the requirements for an advanced degree at the U n i v e r s i t y of B r i t i s h Columbia, I agree that the L i b r a r y s h a l l make i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r reference and study. I f u r t h e r agree that permission f o r extensive copying of t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y purposes may be granted by the Head of my Department or by h i s or her r e p r e s e n t a t i v e s . I t i s understood that copying or p u b l i c a t i o n of t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l gain s h a l l not be allowed without my w r i t t e n p e r m i s s i o n . Department of School Of Community And Regional Planning The U n i v e r s i t y of B r i t i s h Columbia 2075 Wesbrook Place Vancouver, Canada V6T 1W5 i i A b s t r a c t T h i s t h e s i s a d d r e s s e s t h e p r o b l e m of r e s o u r c e town i n s t a b i l i t y a nd f o c u s e s on r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g , a s s u m i n g t h a t a s t a b l e r e s o u r c e c o m m u n i t y i s d e p e n d e n t on t h e s e t t l e m e n t p l a n n i n g a p p r o a c h . The p r o b l e m i s a d d r e s s e d t h r o u g h t h e d e v e l o p m e n t of a new t h e o r e t i c a l a p p r o a c h . I t s tems i n p a r t f r o m a s y n t h e s i s of t h e two d o m i n a n t p e r s p e c t i v e s i n t h e l i t e r a t u r e on r e s o u r c e t o wns - - t h e " i n t e r n a l " a nd t h e " e x t e r n a l " p e r s p e c t i v e . The i n t e r n a l p e r s p e c t i v e i s e x p r e s s e d i n t h e t r a d i t i o n a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e . I t s g o a l i s a s t a b l e l a b o u r s u p p l y t o be a t t a i n e d by a f o c u s on t h e p h y s i c a l a n d s o c i a l a t t r i b u t e s o f t h e t o w n s . T h i s l i t e r a t u r e a s s umes a s t a b l e w o r k f o r c e stems f r o m a s t a b l e c o mmunity w h i c h c a n be a c h i e v e d t h r o u g h p h y s i c a l a n d s o c i a l p l a n n i n g a p p l i e d a t t h e c o m m u n i t y l e v e l . The e x t e r n a l p e r s p e c t i v e i s e x p r e s s e d by t h e c r i t i c a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e . I t s g o a l i s s t a b l e l a b o u r demand t o be a t t a i n e d by a r a d i c a l r e s t r u c t u r i n g o f t h e r e g i o n a l a n d p r o v i n i c a l economy. The c r i t i c a l l i t e r a t u r e a s s umes t h a t t h e l o n g t e r m s t a b i l i t y o f a r e s o u r c e c o m m u n i t y ' s employment b a s e i s d e p e n d e n t on f l u c t u a t i n g e x t e r n a l m a r k e t s o v e r w h i c h t h e c o m m u n i t y h a s no c o n t r o l . The f l a w o f t h e i n t e r n a l p e r s p e c t i v e i s i t s f a i l u r e t o a d d r e s s t h e n e e d f o r l o n g t e r m s t a b l e l a b o u r demand. The e x t e r n a l p e r s p e c t i v e i s f l a w e d by t h e a b s e n c e o f a p o l i c y p r e s c r i p t i o n f o r s e t t l e m e n t p l a n n i n g . The r e s e a r c h methods c o m p r i s e a r e v i e w o f t h e l i t e r a t u r e on p l a n n i n g t h e o r y , r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g a n d r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . The p r o p o s e d p e r s p e c t i v e i s e l a b o r a t e d t h r o u g h a c o m p a r i s o n o f t h e o r e t i c a l c o n c e p t s w i t h c u r r e n t B r i t i s h C o l u m b i a p r o v i n c i a l p o l i c y a s m a n i f e s t i n t h r e e r e c e n t a p p l i c a t i o n s ; E l k f o r d , T u m b l e r R i d g e and N o r t h w e s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a . The r e s u l t i s a s y n t h e s i s o f t h e i n t e r n a l a n d e x t e r n a l p e r s p e c t i v e s p r o v i d i n g an a l t e r n a t i v e r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g a p p r o a c h w h i c h a d d r e s s e s r e s o u r c e c o m m u n i t y s t a b i l i t y i n t h e l o n g a s w e l l a s t h e s h o r t t e r m . The s a l i e n t p o i n t s o f t h e p r o p o s e d r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g a p p r o a c h are-. • A t e r r i t o r i a l r a t h e r t h a n a f u n c t i o n a l i n t e r p r e t a t i o n o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t and s e t t l e m e n t p l a n n i n g b a s e d o n : - an i n t e r n a l r e g i o n a l f o c u s f o r d e v e l o p m e n t w h i c h u t i l i z e s l o c a l s o c i a l and e c o n o m i c g o a l s ; - a c o m p o s i t e i n t e r p r e t a t i o n o f t h e r e g i o n , c o m p r i s e d o f s o c i a l , c u l t u r a l , p h y s i c a l and e c o n o m i c d i m e n s i o n s ; - a c o n s e r v a t i o n i s t a p p r o a c h t o r e s o u r c e u s e ; a n d - a l o n g r u n p e r s p e c t i v e i n e v a l u a t i n g d e v e l o p m e n t . • The r e p l a c e m e n t of t h e g o a l o f c o m m u n i t y s t a b i l i t y by t h e g o a l o f r e g i o n a l r e s i l i e n c e . A r e s i l i e n t r e g i o n i s c o m p r i s e d o f e c o n o m i c a l l y , s o c i a l l y a nd p o l i t i c a l l y i n t e r l i n k e d s e t t l e m e n t s w h i c h j o i n t l y s e r v e t h e r e g i o n ' s p o p u l a t i o n ; • A s t r a t e g i c p l a n n i n g p r o c e s s w h i c h e m p l o y s b o t t o m up r e p r e s e n t a t i o n i n v o l v i n g l o c a l i n s t i t u t i o n s a n d i n t e r e s t g r o u p s . The E l k f o r d and T u m b l e r R i d g e c a s e s t u d i e s i n d i c a t e t h a t t h e c u r r e n t p r o v i n c i a l p o l i c y ; 1. R e l y ' s on a s t r a t e g i c i v p l a n n i n g p r o c e s s , 2 . a t t e m p t s t o move t o w a r d s b o t t o m up r e p r e s e n t a t i o n i n i m p l e m e n t i n g s e t t l e m e n t p l a n s a n d 3 . i s e f f e c t i v e i n c r e a t i n g s h o r t t e r m c o m m u n i t y s t a b i l i t y . But t h e c u r r e n t p o l i c y h a s n o t a d d r e s s e d l o n g t e r m s t a b i l i t y . The t e r r i t o r i a l r e g i o n a l s e t t l e m e n t p l a n n i n g a p p r o a c h d e v e l o p e d i n t h i s t h e s i s was t e s t e d f o r N o r t h w e s t B r i t i s h C o l u m b i a . S u g g e s t e d " i d e a l " p l a n n i n g a c t i o n s f o r N o r t h w e s t B r i t i s h C o l u m b i a a r e : • A s h i f t i n f o c u s f r o m e x a m i n i n g s e t t l e m e n t o p t i o n s w h i c h w i l l b e s t s e r v e m i n i n g i n t e r e s t s t o an a n a l y s i s o f how m i n i n g c a n b e s t s e r v e r e g i o n a l d e v e l o p m e n t ; • A d e v e l o p m e n t s t r a t e g y w h i c h l o o k s a t a l t e r n a t i v e f o r m s o f d e v e l o p m e n t a n d t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n them a n d t h e m i n i n g p r o p o s a l s ; • The use of t h e mine p r o j e c t s t o e n c o u r a g e e c o n o m i c a nd s o c i a l d i v e r s i f i c a t i o n i n e x i s t i n g s e t t l e m e n t s i n t h e s o u t h e r n p a r t o f t h e n o r t h w e s t r e g i o n ; • G r e a t e r u s e o f l o c a l i n s t i t u t i o n s a n d i n t e r e s t g r o u p s i n t h e p l a n n i n g a n d i m p l e m e n t a t i o n p h a s e ; a n d • The u s e o f r e g i o n a l l y b a s e d c r i t e r i a i n e x a m i n i n g t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s . G i v e n e x i s t i n g p r o v i n c i a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c i e s , two s t e p s c a n be t a k e n t o move t o w a r d s a t e r r i t o r i a l r e g i o n a l a p p r o a c h t o r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g : 1 . u s e a n d b u i l d upon e x i s t i n g s e t t l e m e n t s y s t e m s , a nd 2 . u s e r e s o u r c e p r o j e c t s t o f o s t e r r e g i o n a l l y b a s e d e c o n o m i c d i v e r s i f e a t i o n by p l a n n i n g a h e a d . V T a b l e o f C o n t e n t s A b s t r a c t i i L i s t o f F i g u r e s v i i i A c k n o w l e d g e m e n t i x C h a p t e r I RESOURCE SETTLEMENT PLANNING: PAST AND PRESENT 1 1 . 1 I n t r o d u c t i o n 1 1 . 2 Def i n i t i o n s 2 1.2.1 T e r r i t o r i a l 2 1.2.2 R e g i o n a l R e s i l i e n c e 2 1.2.3 S t r a t e g i c P l a n n i n g P r o c e s s 3 1.2.4 B o t t o m Up R e p r e s e n t a t i o n 3 1.3 S e t t i n g The S t a g e 4 1.21 The T r a d i t i o n a l And The C r i t i c a l R e s o u r c e Town L i t e r a t u r e : The I n t e r n a l And E x t e r n a l P e r s p e c t i v e s ..4 1.3.1.1 The T r a d i t i o n a l R e s o u r c e Town L i t e r a t u r e ....5 1.3.1.2 The C r i t i c a l R e s o u r c e Town L i t e r a t u r e 9 1.3.1.3 The L i m i t a t i o n s Of The T r a d i t i o n a l And The C r i t i c a l R e s o u r c e Town L i t e r a t u r e 11 1.3.2 The E v o l u t i o n Of P r o v i n c i a l P o l i c y F o r R e s o u r c e Towns 12 1.3.2.1 The B u s h Camp 13 1.3.2.2 The Company Town 15 1.3.2.3 I n s t a n t Towns 18 1.3.2.4 L o c a l G o v e r n m e n t Towns 21 Summary: 1.3.2.5 The Need F o r The A r t i c u l a t i o n Of A P e r s p e c t v i e W h i c h B r i d g e s The T r a d i t i o n a l And The C r i t i c a l L i t e r a t u r e 24 1.4 T h e s i s S t r u c t u r e 26 1.4.1 J u s t i f i c a t i o n 26 1.4.2 M e t h o d 27 1.4.3 L i m i t a t i o n s 28 1.5 C o n c l u s i o n s 29 C h a p t e r I I TERRITORIAL REGIONAL PLANNING 31 2.1 I n t r o d u c t i o n 31 2.11 D e f i n i t i o n s 31 2.2 S e t t l e m e n t T h e o r y , R e g i o n a l D e v e l o p m e n t T h e o r y And R e s o u r c e Town S e t t l e m e n t P l a n n i n g : The T r a d i t i o n a l F u n c t i o n a l V i e w 33 2.2.1 An O v e r v i e w Of T r a d i t i o n a l F u n c t i o n a l S e t t l e m e n t T h e o r y 33 2.2.2 S e t t l e m e n t T h e o r y And R e s o u r c e Towns 40 2.2.3 R e g i o n a l D e v e l o p m e n t T h e o r y And R e s o u r c e Towns ..42 2.2.4 Summary: The L i m i t a t i o n s Of A F u n c t i o n a l A p p r o a c h 45 2.3 S e t t l e m e n t T h e o r y , R e g i o n a l D e v e l o p m e n t T h e o r y And R e s o u r c e S e t t l e m e n t P l a n n i n g : The A l t e r n a t i v e T e r r i t o r i a l P l a n n i n g V i e w 47 2.3.1 The L i m i t s And P o t e n t i a l Of T e r r i t o r i a l P l a n n i n g v i F o r R e s o u r c e S e t t l e m e n t P l a n n i n g 50 2.3.2 A F o c u s F o r T e r r i t o r i a l P l a n n i n g : R e g i o n a l R e s i l i e n c e 52 2.3.2.1 The C o n c e p t s Of R e s i l i e n c e And S t a b i l i t y ...52 2.3.3 S u p p o r t F o r R e g i o n a l R e s i l i e n c y : R e c e n t R u r a l S e t t l e m e n t T r e n d s And A l t e r n a t i v e S e t t l e m e n t C o n c e p t s 59 2.3.3.1 R e c e n t R u r a l G r o w t h T r e n d s 59 2.3.3.2 C h a n g i n g R e g i o n a l S e t t l e m e n t P a t t e r n s 61 2.3.3.3 I m p l i c a t i o n F o r R e s o u c e S e t t l e m e n t P l a n n i n g 63 2.4 C o n c l u s i o n 64 C h a p t e r I I I THE IMPLEMENTATION OF TERRITORIAL REGIONAL PLANNING: A SUGGESTED STYLE ...66 3.1 I n t r o d u c t i o n 66 3.2 An A l t e r n a t i v e P l a n n i n g P r o c e s s 67 3.2.1 The S o c i a l E c o l o g i s t / S y s t e m s V i e w Of P l a n n i n g - ...67 3.2.2 B o t t o m - U p P l a n n i n g V e r s u s Top-Down P l a n n i n g : The C a s e F o r L o c a l G o v e r n m e n t 74 3.3 The O p t i o n F i e l d Of R e g i o n a l P l a n n i n g S t y l e s 76 3.3.1 Top-Down M a s t e r P l a n n i n g 76 3.3.2 Top-Down S t r a t e g i c P l a n n i n g 78 3.3.3 B o t t o m - U p M a s t e r P l a n n i n g 81 3.3.4 B o t t o m - U p S t r a t e g i c P l a n n i n g 81 3.3.5 L e s s o n s L e a r n e d •. .' 83 3.4 The R e q u i r e d O b j e c t i v e s To A c h i e v e R e g i o n a l R e s i l i e n c e 84 3.4.1 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g 84 3.4.2 B o t t o m - U p R e p r e s e n t a t i o n 85 3.4.3 A S t r a t e g i c P r o c e s s 85 3.5 C o n c l u s i o n 86 C h a p t e r I V CASE STUDIES: COMPARISON OF THE TERRITORIAL REGIONAL PLANNING POLICY WITH THE PRESENT LOCAL GOVERNMENT POLICY .87 4.1 I n t r o d u c t i o n 87 4.2 E l k f o r d 87 4.2.1 H i s t o r y 87 4.-2.2 S e t t l e m e n t P l a n n i n g H i s t o r y 92 4.2.3 E v a l u a t i o n : A p p l i c a t i o n Of C r i t e r i a 96 4.2.3.1 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g 96 4.2.3.2 B o t t o m Up R e p r e s e n t a t i o n 99 4.2.3.3 S t r a t e g i c P r o c e s s 100 4.2.3.4 Summary: E l k f o r d 103 4.3 T u m b l e r R i d g e 106 4.3.1 H i s t o r y 106 4.3.2 S e t t l e m e n t P l a n n i n g H i s t o r y 110 4.3.3 E v a l u a t i o n 115 4.3.3.1 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g 115 4.3.3.2 B o t t o m Up R e p r e s e n t a t i o n 118 4.3.3.3 S t r a t e g i c P r o c e s s 119 4.3.3.4 T u m b l e r R i d g e Summary ...121 v i i 4.4 C o n c l u s i o n 123 C h a p t e r V NORTHWEST B R I T I S H COLUMBIA: THE A P P L I C A T I O N OF A TERRITORIAL REGIONAL RESOURCE SETTLEMENT PLANNING POLICY 125 5.1 I n t r o d u c t i o n 125 5.2 H i s t o r y 125 5.3 S e t t l e m e n t P L a n n i n g H i s t o r y 129 5.4 E v a l u a t i o n 133 5 . 4 . I T e r r i t o r i a l P l a n n i n g 133 5.4.2 R e p r e s e n t a t i o n : B o t t o m Up 138 5.4.3 S t r a t e g i c P r o c e s s 140 5.5 C o n c l u s i o n 143 C h a p t e r V I CHAPTER 6: SUMMARY AND PROPOSALS 144 6.1 I n t r o d u c t i o n 144 6.2 S y n o p s i s Of The T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g P e r s p e c t i v e 144 6.3 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g A n d E x i s t i n g P r o v i n c i a l P o l i c y 148 6.3.1 E x i s t i n g P r o v i n c i a l P o l i c y 148 6.3.2 P o l i c i e s F o r I m p l e m e n t a t i o n Of A T e r r i t o r i a l R e g i o n a l A p p r o a c h F o r R e s o u r c e S e t t l e m e n t P l a n n i n g 149 6.3.2.1 S e t t l e m e n t P o l i c y 150 6.3.2.2 E o n o m i c P o l i c y 151 LITERATURE CITED 155 v i i i L i s t of F i g u r e s 1. Summary C h a r t : I n t e r n a l and E x t e r n a l P e r s p e c t i v e 5 2. E v o l u t i o n o f P r o v i n c i a l R e s o u r c e Town P o l i c y 14 3. The M a j o r C o n t r i b u t o r s t o S e t t l e m e n t P l a n n i n g 34 4. Von Thunen's L a n d Use M o d e l 35 5. Weber's L o c a t i o n M o d e l 36 6. C h r i s t a l l e r ' s C e n t r a l P l a c e T h e o r y : M a r k e t A r e a s o f C e n t r a l P l a c e s 38 7. A C o m p a r i s o n o f E c o l o g i c a l C o n c e p t s w i t h R e s o u r c e S e t t l e m e n t C o n c e p t s 57 8. A R e v i s e d P l a n n i n g P r o c e s s M o d e l 72 9. O p t i o n F i e l d o f S t y l e s f o r R e g i o n a l P l a n n i n g 77 10. The E l k V a l l e y A r e a 88 11. The N o r t h E a s t A r e a 107 12. The N o r t h West A r e a 126 i x A c k n o w l e d g e m e n t R e s e a r c h i n g a n d w r i t i n g a m a s t e r ' s t h e s i s r e q u i r e s i n s i g h t f u l l g u i d a n c e , t h e a s s i s t a n c e o f o ne's c o l l e a g u e s a n d f i n a n c i a l s u p p o r t . T h i s t h e s i s w o u l d n o t o f been p o s s i b l e w i t h o u t t h e g u i d a n c e o f G a r y P a g e t , t h e a s s i s t a n c e o f B r i a n a n d t h e f i n a n c i a l s u p p o r t o f Canada M o r t g a g e and H o u s i n g . 1 I . RESOURCE SETTLEMENT PLANNING: PAST AND PRESENT 1 . 1 I n t r o d u c t i o n A r e v i e w o f t h e l i t e r a t u r e s u g g e s t s t h a t t h e a c c e p t e d o b j e c t i v e o f r e s o u r c e town p l a n n i n g i s w o r k f o r c e s t a b i l i t y t h r o u g h c o m m u n i t y s t a b i l i t y ( P a g e t , 1 9 8 3 , p . 8 ) . S i n c e L u c a s ( 1 971) d e v e l o p e d h i s t y p o l o g y o f s t a g e s w h i c h a r e s o u r c e town p a s s e s t h r o u g h , t h e f o c u s o f much o f t h e r e s o u r c e town l i t e r a t u r e h a s been t o e n c o u r a g e t h e m a t u r a t i o n o f r e s o u r c e towns on t h e a s s u m p t i o n t h a t c o m m u n i t y s t a b i l i t y i s an outcome of t h e m a t u r i n g o f a town a n d t h a t c o m m u n i t y s t a b i l i t y w i l l c r e a t e l a b o u r s t a b i l i t y . T h i s t h e s i s f o c u s s e s on t h e s e t t l e m e n t p l a n n i n g a s p e c t o f r e s o u r c e town p l a n n i n g . I t i s assumed t h a t a s t a b l e r e s o u r c e c o m m u n i t y i s l a r g e l y d e p e n d e n t on a s t a b l e s e t t l e m e n t . A " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l " p e r s p e c t i v e i s p r o p o s e d by t h i s t h e s i s a s t h e most a p p r o p r i a t e p l a n n i n g m o d e l t o a c h i e v e t h e a i m o f a s t a b l e c o m m u n i t y . A " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l " p e r s p e c t i v e i s d e f i n e d i n t h i s t h e s i s a s h a v i n g f o u r key e l e m e n t s . T h e s e a r e : a r e g i o n a l d e v e l o p m e n t p h i l o s o p h y o f t e r r i t o r i a l i t y ; a f o c u s on r e g i o n a l r e s i l i e n c e a s o p p o s e d t o c o m m u n i t y s t a b i l i t y ; t h e u t i l i z a t i o n o f a s t r a t e g i c p l a n n i n g p r o c e s s a n d b o t t o m up p a r t i c i p a t i o n i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s . The r e m a i n d e r o f t h e c h a p t e r w i l l d e f i n e t h e s e t e r m s a nd " s e t t h e s t a g e " f o r t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s e c o n c e p t s i n t h e r e m a i n d e r o f t h e t h e s i s . 2 1 .2 D e f i n i t i o n s 1.2.1 T e r r i t o r i a l The d i f f e r e n c e b e t w e e n a " t e r r i t o r y " a n d a " f u n c t i o n a l " a p p r o a c h t o r e g i o n a l d e v e l o p m e n t a n d p l a n n i n g h a s been e x a m i n e d i n d e p t h by F r i e d m a n n a n d Weaver ( 1 9 7 9 ) . Whereas a f u n c t i o n a l a p p r o a c h c o n c e n t r a t e s on t h e f u n c t i o n a l l i n k a g e s a nd s p a t i a l a t t r i b u t e s o f a r e g i o n , a t e r r i t o r i a l a p p r o a c h i s more h o l i s t i c . A t e r r i t o r i a l a p p r o a c h e n c o m p a s s e s t h e f o l l o w i n g p o i n t s : • I n t e r n a l l y g e n e r a t e d d e v e l o p m e n t a s o p p o s e d t o e x t e r n a l l y i m p o s e d ; • Community d e r i v e d g o a l s a s o p p o s e d t o e x t e r n a l l y i m p o s e d g o a l s ; • A c o m p o s i t e d e f i n i t i o n o f t h e r e g i o n w h i c h i n c l u d e s h i s t o r i c a l , c u l t u r a l , s o c i a l , p h y s i c a l a n d e c o n o m i c t i e s ; • R e s p e c t f o r t h e n a t u r a l e c o l o g i c a l b a s e o f t h e r e g i o n ; a n d • A l o n g r u n a s o p p o s e d t o a s h o r t t e r m v i e w o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . 1.2.2 R e g i o n a l R e s i l i e n c e C h a p t e r 2 a r g u e s t h a t t h e "community s t a b i l i t y " f o c u s s h o u l d be r e p l a c e d by a r e g i o n a l r e s i l i e n c e f o c u s . S t a b i l i t y a n d r e s i l i e n c e a r e a t t r i b u t e s o f a s y s t e m . S t a b i l i t y i s d e f i n e d by e c o l o g i s t s a s " t h e a b i l i t y o f a s y s t e m t o r e t u r n t o an e q u i l i b r i u m s t a t e a f t e r a t e m p o r a r y d i s t u r b a n c e ( H o l l i n g , 1 9 7 3 ) " . F o r r e s o u r c e t o w n s t h i s i m p l i e s o n l y s l i g h t s w i n g s i n t h e • employment b a s e . R e s i l i e n c e ,on t h e o t h e r h a n d , " i s a p r o p e r t y t h a t a l l o w s a 3 s y s t e m t o a b s o r b and u t i l i z e ( o r e v e n b e n e f i t f r o m ) c h a n g e ( H o l l i n g , 1 9 7 8 , p . 1 0 4 ) " . I n t e r m s o f r e s o u r c e t o wns a r e s i l i e n t s t r a t e g y a c c e p t s t h e u n p r e d i c t a b l e a n d s h i f t s t h e f o c u s f r o m t h e c o m m u n i t y t o t h e r e g i o n . I n a r e s i l i e n t s y s t e m t h e c omponent p a r t s may c h a n g e ( t o w n s boom and b u s t ) b u t t h e d i v e r s i t y a n d t h e i n t e r 1 i n k a g e s o f t h e s y s t e m a r e key t o e n s u r i n g t h e s y s t e m ' s r e s i l i e n c e a t t h e r e g i o n a l s c a l e . T h i s h a s i m p o r t a n t p o l i c y r a m i f i c a t i o n s . A s t r a t e g y f o r c o m m u n i t y s t a b i l i t y a s s umes c h a n g e i s p r e d i c t a b l e and t h e r e f o r e c a n be p l a n n e d f o r a n d / o r c o n t r o l l e d . A r e s i l i e n t s t r a t e g y a s s u m e s c h a n g e i s s t o c h a s t i c a n d t h e i m p a c t s u n p r e d i c t a b l e s p a t i a l l y , t e m p o r a l l y a n d i n m a g n i t u d e . T h e r e f o r e , a r e s i l i e n t s t r a t e g y a d o p t s a " s a f e f a i l u r e " s t r a t e g y a t a r e g i o n a l o r s y s t e m s w i d e l e v e l . 1.2.3 S t r a t e g i c P l a n n i n g P r o c e s s A s t r a t e g i c p l a n n i n g p r o c e s s i s an a l t e r n a t i v e t o m a s t e r p l a n p l a n n i n g . The m a i n p o i n t s o f a s t r a t e g i c p r o c e s s a r e ; • P r o a c t i v e : I m p l e m e n t s p o l i c y t o e f f e c t c h a n g e ; • P r o c e s s O r i e n t e d : Does n o t p r e t e n d t o d e l i v e r a f i n a l end p r o d u c t ; • I n c r e m e n t a l : T a k e s s m a l l c u m u l a t i v e s t e p s w h i c h a r e r e v e r s i b l e ; • F l e x i b l e : ' Can a d a p t a s t h e p r o b l e m i s b e t t e r d e f i n e d o r as t h e p a r a m e t e r s s h i f t ; • E x p e r i m e n t a l : E n c o u r a g e s c o n t i n u e d l e a r n i n g t o e n s u r e t h e p r o c e s s e v o l v e s w i t h t h e p r o b l e m . 1.2.4 B o t t o m Up R e p r e s e n t a t i o n 4 A p l a n n i n g p r o c e s s c an be e i t h e r t o p down or b o t t o m up. In a t o p down p r o c e s s d e c i s i o n s f l o w down t h e o r g a n i z a t i o n a l h i e r a r c h y ( e . g . m i l i t a r y p l a n n i n g and t r a d i t i o n a l c o r p o r t a t e p l a n i n g ) . In b o t t o m up p l a n n i n g d e c i s i o n s move up t h e o r g a n i z a t i o n a l h i e r a r c h y . The c o n c e p t i s t h a t t h e p e o p l e most e f f e c t e d by a p r o b l e m a r e t h e ones most a b l e t o f i n d a s o l u t i o n t o t h e p r o b l e m . I n t h e c a s e o f r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g , b o t t o m up p l a n n i n g i m p l i e s r e l i a n c e on r e g i o n a l and l o c a l government f o r t h e p l a n n i n g and t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e s e t t l e m e n t o p t i o n . 1.3 S e t t i n g t h e S t a g e 1.21 The T r a d i t i o n a l and t h e C r i t i c a l R e s o u r c e Town L i t e r a t u r e ; The  I n t e r n a l and E x t e r n a l P e r s p e c t i v e s The t r a d i t i o n a l C a n a d i a n r e s o u r c e town l i t e r a t u r e i s b o t h d e s c r i p t i v e and n o r m a t i v e . In d e s c r i b i n g t h e s o c i a l and p h y s i c a l c o n d i t i o n s of r e s o u r c e towns t h e l i t e r a t u r e i s e n c o m p a s s i n g ( V i e t , 1 9 7 8 ) and p r o l i f i c ; " t h e r e a r e volume s o f s o c i o l o g i c a l l i t e r a t u r e on s i n g l e i n d u s t r y towns i n Canada (Graham,1979). The l i t e r a t u r e ' s g o a l i s a s t a b l e w o r k f o r c e s u p p l y (Hightower,1985) and assumes t h i s i s a c h i v e a b l e t h r o u g h t h e p r o v i s i o n o f an a t t r a c t i v e , s o c i a l l y and p h y s i c a l l y , town,. T h e r e f o r e t h e l i t e r a t u r e p r o p o s e s numerous n o r m a t i v e a c t i o n s c e n t e r i n g on i m p r o v i n g s o c i a l and p h y s i c a l r e s o u r c e town p l a n n i n g . I t s f o c u s i s i n t e r n a l t o t h e town. The c r i t i c a l r e s o u r c e town l i t e r a t u r e emerged i n t h e 5 seventies. It argued that a stable labour supply is dependent on a stable labour demand (Hightower,1985). This argument is based on a p o l i t i c a l economy assessment of resource towns and concludes that a stable labour demand in a resource town is impossible without massive structural changes to the global economy of which resource towns are part (figure 1) the focus is the "external environment of resource towns". FOCUS ASSUMPTION SOLUTION T r a d i t i o n a l L i t e r a t u r e ; I n t e r n a l Perspective GOAL ENVIRONMENT Work w i t h i n the the system to f i n d a short-term s o l u t i o n . Improve s o c i a l and p h y s i c a l planning t o encourage comm-u n i t y development. Labour supply s t a b i l i t y S o c i a l / p h y s i c a l a t the commun-i t y l e v e l . C r i t i c a l L i t e r a t u r e ; E x t e r n a l P e r s p e c t i v e Labour demand s t a b i l i t y P o l i t i c a l / economic at the r e g i o n a l g l o b a l l e v e l Long term s t a b i l i t y i s un-achievable w i t h -i n the system. Change the system. ^ Figure 1 - Summary Chart: Internal and External Perspective 1.3.1.1 The Traditional Resource Town Literature The t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e is concerned with the so c i a l cost of "boom and bust" towns and the i n d u s t r i a l cost stemming from the high labour turnover rates. As Robinson notes; the reason for such high rates of turnover in resource towns and the ch a r a c t e r i s t i c s of those who leave have recieved considerable attention by researchers (Robinson,1984,p.7). These include Lucas (1971), Matthiasson (1971) and MacMillian (1974). More recently, Langin (1981) has investigated the 6 f a c t o r s c o n t r i b u t i n g t o s a t i s f a c t i o n w i t h l i f e i n E l k f o r d from a women's p e r s p e c t i v e . The assumption made i n the l i t e r a t u r e i s t h a t w o r k f o r c e i n s t a b i l i t y stems from the underdevelopment or l a c k of p h y s i c a l and/or s o c i a l community a t t r i b u t e s and p r o c e s s e s . The g o a l t h e r e f o r e , i s t o encourage " s o c i a l i n t e g r a t i o n by d e s i g n " and t o "c o n v e r t r e s i d e n t s i n t o c i t i z e n s (Siemens,1973)". To quote Marchak; (community) i n s t a b i l i t y i s viewed by many r e s e a r c h e r s and the companies as a problem t o be c u r e d by s o c i a l a m e n i t i e s : making the town as a t t r a c t i v e as p o s s i b l e (Marchak,1984,p.303) . Examples a r e P o r t A l i c e ( H o r s f a l l e t a l , l 9 7 8 ) , G o l d R i v e r (Lozovsky,1970) and F o r t McMurray ( M a t t h i a s s o n , 1 9 7 1 ) . By community s t a b i l i t y , t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e g e n e r a l l y r e f e r s t o a stage of community development i n r e s o u r c e towns t h a t i s c h a r a c t e r i z e d by the presence of an e s t a b l i s h e d c o r e p o p u l a t i o n , a sound economic base, a network of s o c i a l s e r v i c e s , programs and f a c i l i t i e s , a low r a t e of c r i m i n a l a c t i v i t y and c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i n community a f f a i r s ( V i e t , 1 9 7 8 , p . I V - 6 ) T h i s d e f i n i t i o n i s based on the concept of a town l i f e c y c l e . The assumption i s t h a t a town has s e v e r a l l i f e s t a g e s w i t h the most h i g h l y e v o l v e d s t a g e b e i n g the mature s t a g e . Lucas was the f i r s t t o d e s c r i b e the l i f e s t a g e s of a r e s o u r c e town. The sta g e s of h i s h i e r a r c h y a r e : c o n s t r u c t i o n , r e c r u i t m e n t , t r a n s i t i o n and m a t u r i t y ( L u c a s , 1 9 7 1 ) . R i f f e l (1975) e n l a r g e d on these t o s i x s t a g e s : • n a t u r a l or p r e d i s c o v e r y ; 7 • p r o s p e c t i n g t o s u r v e y ; • i n d u s t r i a l a n d town c o n s t r u c t i o n ; • i n d u s t r i a l a n d c o m m u n i t y o p e r a t i o n ; • c o m m u n i t y d i v e r s i f i c a t i o n ; a n d • c o m m u n i t y m a t u r a t i o n . B r a d b u r y a d d e d an a d d i t i o n a l s t a g e - - d e c l i n e . The n o r m a t i v e v i e w o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e h a s e m p h a s i z e d p o l i c y t o s p e e d up t h e m a t u r a t i o n p r o c e s s a n d c o n c e n t r a t e s on c o m m u n i t y b a s e d s o l u t i o n s . The o b j e c t i v e b e i n g t o s k i p o r d e c r e a s e t h e i n t e r v e n i n g s t a g e s . I n a 1971 s t u d y o f F o r t M c M u r r a y , M a t t h i a s s o n ( 1 9 7 1 ) c o n c l u d e d t h a t F o r t M c M u r r a y r e f l e c t e d s u c c e s s f u l c o m m u n i t y p l a n n i n g . By d o i n g so , M a t t h i a s s o n a r g u e s , t h e town r e t a i n e d t h e r e s i d e n t s w i t h a p r o p e n s i t y t o be s a t i s f i e d w i t h a " s m a l l t o w n " and o u t d o o r l i f e s t y l e . T h u s , t h e r e s u l t i n g r e s i d e n t ' s s a t i s f a c t i o n w i t h t h e town l e d t o t h e i r r a p i d i n t e g r a t i o n i n t o t h e t o w n ' s c o m m u n i t y . I n s h o r t , "good" town p l a n n i n g s p e e d e d up t h e t h e t o w n ' s m a t u r a t i o n p r o c e s s by p r o v i d i n g an e n v i r o n m e n t w h i c h e n c o u r a g e d r e s i d e n t s t o become c i t i z e n s . The c o m m u n i t y s a t a b i l i t y theme i s s t i l l a p p a r e n t i n more r e c e n t l i t e r a t u r e . P a g e t ( 1 9 8 2 ) , P a g e t a n d W a l i s s e r ( 1 9 8 3) e m p h a s i z e d t h e i m p o r t a n c e o f d e v e l o p i n g " t r u e " l o c a l g o v e r n m e n t t o e n c o u r a g e r e s o u r c e c o m m u n i t y s t a b i l i t y . R o b i n s o n ( 1 9 8 5) s t a t e s t h a t he i s s u p e r v i s i n g a s t u d y o n ; t h e p o t e n t i a l f e a s i b i l i t y o f c o - o p h o u s i n g a s a means of m i n i m i z i n g l a b o u r a nd c o m m u n i t y t u r n o v e r a nd a c h i e v i n g g r e a t e r c o m m u n i t y s t a b i l i t y , i n r e s o u r c e t o w ns ( f o o t n o t e , p . 2 1 ) . I n a r e c e n t s t u d y f o r a t o w n s i t e f o r t h e A t h a b a s c a O i l Sands 8 P r o j e c t a m a j o r e x p r e s s e d c o n c e r n was " t h e a t t r a c t i o n o f a s t a b l e w o r k f o r c e f o r t h e company". To e x a m i n e t h i s i s s u e t h e s t u d y c o n c e n t r a t e d on h o u s i n g and c o m m u i t y s e r v i c e i s s u e s n o t i n g t h a t "community s e r v i c e s p l a y a v i t a l r o l e i n t h e s t a b i l i z i n g a n d m a t u r i n g p r o c e s s ( R o b e r t s and F i s h e r , 1 9 8 2 ) " . The community f o c u s o f t h e l i t e r a t u r e i s a l s o a p p a r e n t i n a s t u d y by V i e t ( 1 9 7 8 ) . B a s e d on an e x t e n s i v e l i t e r a t u r e r e v i e w ( o f p r i m a r i l y t h e i n t e r n a l p e r s p e c t i v e ) V i e t ( 1 9 7 8 ) i d e n t i f i e s s i x " d e t e r m i n a n t s o f c o m m u n i t y s t a b i l i t y . T h ese a r e : • e x t e r n a l e c o n o m i c c o n s i d e r a t i o n s i n c l u d i n g m i n i n g t e c h n o l g i c a l c h a n g e and l a b o u r / m a n a g e m e n t p o l i c i e s ; • c o mmunity s e r v i c e s a n d f a c i l i t i e s ; • r e s i d e n t s e r v i c e p r o f e s s i o n a l s ; • s i n g l e d e t a c h e d h o u s i n g u n i t s ; • employment of l o c a l p e o p l e ; a nd • d e v e l o p m e n t o f o p t i o n s ; j o b s , a c c e s s and c o m m u n i c a t i o n s . V i e t s t a t e s t h a t t h e l i t e r a t u r e h a s c o n c e n t r a t e d on t h e l a t t e r f i v e t h e m e s , on t h e a s s u m p t i o n t h a t m a c ro e c o n o m i c c o n c e r n s a r e b e y o n d l o c a l o r even p r o v i n c i a l c o n t r o l . The "community" f o c u s a r g u m e n t i s s u p p o r t e d by a v i s u a l c o m p a r i s o n o f t r a d i t i o n a l r e s o u r c e t o wns o f t h e 1940's and e a r l y 50's w i t h more r e c e n t r e s o u r c e t o w n s . R e l y i n g on t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e , r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n e r s h a v e a t t e m p t e d t o c r e a t e " n o r m a l " towns t h r o u g h h i g h u r b a n d e s i g n s t a n d a r d s , e f f e c t i v e s o c i a l p l a n n i n g a n d e n c o u r a g m e n t o f c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i n t h e d e s i g n a nd g o v e r n m e n t o f t h e t o w n s . W h i l e f o c u s s i n g on t h e c o m m u n i t y , t h e t r a d i t i o n a l 9 l i t e r a t u r e i s c o g n i z a n t o f t h e e x t e r n a l e c o n o m i c c o n s t r a i n t s on d e v e l o p i n g c o m m u n i t y s t a b i l i t y i n r e s o u r c e t o w n s . F o r t h i s r e a s o n much o f t h e l i t e r a t u r e , h a s s u g g e s t e d a r e g i o n a l a p p r o a c h . C l e g g (1958) a r g u e d t h a t o n l y t o wns t h a t c a n become d i v e r s i f i e d r e g i o n a l c e n t e r s s h o u l d be b u i l t . R o b i n s o n ( 1 962) s u g g e s t e d f o r m a t i o n o f r e g i o n a l p l a n n i n g a n d d e v e l o p m e n t a g e n c i e s t o a s s e s s r e g i o n a l r e s o u r c e p o t e n t i a l a n d t o d e v e l o p r e g i o n a l s e t t l e m e n t p l a n s . R i f f e l ( 1 9 7 5 ) s u g g e s t e d o n l y r e g i o n a l c e n t e r s s h o u l d be b u i l t w h i c h w o u l d t h e n s e r v e s e v e r a l p o r t a b l e t o w n s . V i e t ( 1 9 7 8 : 1 1 - 7 ) c o n c l u d e d t h a t " t h e o n l y r e a s o n a b l e way t o p l a n f o r s t a b i l i t y i n t h e new towns i s t o f o s t e r s t a b i l i t y i n t h e r e g i o n " by i m p r o v i n g t h e r e g i o n a l p l a n n i n g f u n c t i o n . A r e c c o m m e n d a t i o n o f t h e r e p o r t o f t h e F e d e r a l - P r o v i n c i a l T a s k F o r c e on M i n i n g C o m m u n i t i e s ( 1 9 8 2 ) i n r e v i e w i n g " c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t a n d p l a n n i n g " s t a t e s : The r e g i o n a l p l a n n i n g c o n c e p t , i f i t c a n be i m p l e m e n t e d f o r r e l a t i v e l y l a r g e g e o g r a p h i c a r e a s , c l e a r l y o f f e r s a s t r a t e g y f o r m i n i m i z i n g t h e v u l n e r a b i l i t y o f t h e c e n t r a l c o m m u n i t y t o t h e f l u c t u a t i o n s i n f o r t u n e s o f a n y s i n g l e m i n i n g o r r e n e w a b l e r e s o u r c e a c t i v i t y ( p a g e 4 0 ) . The p r o b l e m i s t h a t t h e l i t e r a t u r e d o e s n o t f u l l y e x p l a i n what a r e g i o n a l a p p r o a c h i s o r how i t i s t o be i m p l e m e n t e d . As o b s e r v e d by V i e t , t h e l i t e r a t u r e h a s c o n c e n t r a t e d on c o m m u n i t y p r o c e s s e s , on t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e m a c r o e c o n o m i c c o n c e r n s a r e b e y o n d t h e j u r i s d i c t i o n o f l o c a l / p r o v i n c i a l c o n t r o l . 1.3.1.2 The C r i t i c a l R e s o u r c e Town L i t e r a t u r e The c r i t i c a l l i t e r a t u r e a r g u e s t h a t a l o n g t e r m s t a b l e 1 0 l a b o u r s u p p l y i s i m p o s s i b l e s i n c e l a b o u r s u p p l y i s d e p e n d e n t on l a b o u r demand w h i c h i s i n h e r e n t l y u n s t a b l e . The s t a r t i n g p o i n t o f t h e c r i t i c a l r e s o u r c e town l i t e r a t u r e i s t h a t w h i l e t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e r e c o g n i z e s t h e i m p o r t a n c e o f e c o n o m i c s t a b i l i t y f o r c o m m u n i t y s t a b i l i t y i n p r a c t i c e ,and t o some e x t e n t i n t h e o r y , e c o n o m i c s t a b i l i t y i s n o t a d d r e s s e d . As s t a t e d by M a r c h a k : B e c a u s e few r e s e a r c h e r s h a v e c o n c e r n e d t h e m s e l v e s w i t h t h e e x t e r n a l e n v i r o n m e n t w i t h i n w h i c h r e s o u r c e c o m m u n i t i e s e x i s t , t h e v a s t m a j o r i t y o f s t u d i e s on t h e s e t o wns a r e c o n c e r n e d w i t h s o c i a l c o n d i t i o n s , t h i s c o i n c i d e s w i t h t h e i n t e r e s t s o f t h e e m p l o y e r s a nd g o v e r n m e n t s who want t o d e t e r m i n e w h i c h c o m b i n a t i o n o f s o c i a l c o n d i t i o n s l e a d s t o t h e l e a s t t r a n s i e n t l a b o u r f o r c e , a s s u m i n g a s t a b l e e x t e r n a l e n v i r o n m e n t ( M a r c h a k , 1 9 8 4 , p . 3 0 4 ) . I n an a n a l y s i s o f m i n i n g c o m m u n i t i e s , M a c M i l l i a n ( 1 9 74) c o n c l u d e d ; " t h e c y c l i c a l n a t u r e o f t h e i n d u s t r y p r e v e n t s l a b o u r s t a b i l i t y w h i c h i n t u r n i m p e d e s c o m m u n i t y s t a b i l i t y " . A s i m i l a r c o n c l u s i o n i s r e a c h e d by B y r o n ( 1 9 7 6 ) . I n an e x a m i n a t i o n o f t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n c o m m u n i t y s t a b i l i t y and t h e B r i t i s h C o l u m b i a f o r e s t r y i n d u s t r y ; B y r o n o b s e r v e d no c o r r e l a t i o n b e t w e e n s u s t a i n n e d y i e l d f o r e s t management and c o m m u n i t y s t a b i l i t y . W h e r e a s , B y r o n d i d o b s e r v e a s t r o n g c o r r e l a t i o n b e t w e e n c o m m u n i t y s t a b i l t y a n d t h e p r i c e o f e x p o r t e d c o n s t r u c t i o n l u m b e r . One o f t h e m a j o r w o r k s on r e s o u r c e towns i n B r i t i s h C o l u m b i a i s B r a d b u r y ' s 1977 d o c t o r a l t h e s i s . A c c o r d i n g t o B r a d b u r y r e s o u r c e towns b u i l t i n B r i t i s h C o l u m b i a b e t w e e n 1962 a n d 1972 were a f a i l u r e . He c l a i m s s t a b i l i t y e l u d e d a l l o f them. B r a d b u r y c o n c l u d e d t h a t t h e p l a n n i n g f o c u s was m i s p l a c e d ; 11 s t a b i l i t y w o u l d n e v e r be a c h i e v e d t h r o u g h c o m m u n i t y p r o c e s s e s s i n c e t h e c a u s e s of r e s o u r c e t o w n s i n s t a b i l i t y i s t h e d o m i n a t i o n o f t h e p r o v i n c i a l economy by m u l t i n a t i o n a l c o r p o r a t i o n s . C o n s e q u e n t l y , w h i l e t h e c o m p a n i e s e x p e c t e d l o n g - t e r m w o r k e r commitment t h e company's commitment was s h o r t t e r m . A s u b theme of B r a d b u r y ' s t h e s i s - - t h e t r a n s f e r r i n g o f c o s t o f t h e town f r o m t h e company t o t h e w o r k e r i s f u r t h e r a d d r e s s e d by Gunder ( 1 9 8 1 ) . He s u g g e s t s t h a t t h e s t r a t e g y t o " n o r m a l i z e " company t o w n s t h r o u g h home o w n e r s h i p , a l o c a l l y e l e c t e d c o u n c i l a n d t h e e n c o u r a g e m e n t o f v o l u n t e e r i s m r e p r e s e n t s s u b s i d i z a t i o n o f t h e i n d u s t r y , by m i n i m i z i n g c o l l e c t i v e c o n s u m p t i o n . I n o t h e r w o r d s , a r e s i d e n t o f a s i n g l e r e s o u r c e town h a s t o pay , t h r o u g h v o l u n t e e r w o r k , f o r what an u r b a n r e s i d e n t w o u l d r e c e i v e a s p a r t o f h i s c o l l e c t i v e c o n s u m p t i o n . I n s h o r t , t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e f o c u s s e s on t h e e x t e r n a l e n v i r o n m e n t o f r e s o u r c e t o w n s . I t a r g u e s , f r o m a p o l i t i c a l economy p e r s p e c t i v e , t h a t r e s o u r c e towns w i l l n e v e r be s t a b l e so l o n g a s t h e y a r e d e p e n d e n t on u n s t a b l e f o r e i g n m a r k e t s . 1 . 3 . 1 . 3 The L i m i t a t i o n s o f t h e T r a d i t i o n a l a n d t h e C r i t i c a l R e s o u r c e Town L i t e r a t u r e The l i m i t a t i o n s o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e a r e c l e a r l y e x p r e s s e d by t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e . By f o c u s s i n g on t h e c o m m u n i t y l e v e l f o r p o l i c y a c t i o n , t h e r o o t c a u s e o f c o m m u n i t y s t a b i l i t y i s a v o i d e d - - d e p e n d e n c y on f o r e i g n m a r k e t s . The t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e h a s n o t e d t h e i m p o r t a n c e o f d e v e l o p i n g r e g i o n a l c e n t e r s w i t h a d i v e r s i f i e d economy. However, i n 1 2 p r a c t i c e , t h e d e r i v e d p o l i c i e s a r e d i r e c t e d a t t h e c o m m u n i t y . The c r i t i c a l l i t e r a t u r e h a s p r o v i d e d an i m p o r t a n t c o n t r i b u t i o n by d e l i n e a t i n g t h e s h o r t c o m i n g s o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e . The l i m i t a t i o n o f t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e i s a l a c k o f p o l i c y r e l e v a n c e . The c r i t i c a l l i t e r a t u r e p r o v i d e s l i t t l e g u i d a n c e t o t h e r e s o u r c e town p l a n n e r g i v e n e x i s t i n g p r o v i n c i a l e c o n o m i c p o l i c i e s a n d t h e c u r r e n t c a p i t a l i s t s t r u c t u r e w h i c h g o v e r n s t h e p r o v i n c i a l economy. The c r i t i c a l l i t e r a t u r e s u f f e r s f r o m what S m i t h ( 1 9 79) d e s c r i b e s a s " t h e s t r u c t u r a l t r a p o f i n f o r m e d i n a c t i v i t y ( p . 2 6 5 ) " . The u n l i k e l i h o o d o f a r e s t r u c t u r i n g o f t h e w o r l d economy and t h e l i m i t a t i o n s o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e s u g g e s t t h e n e e d f o r t h e d e v e l o p m e n t o f an a l t e r n a t i v e p l a n n i n g m o d e l w h i c h c a n r e c o n c i l e t h e c o m m u n i t y f o c u s o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e w i t h t h e g l o b a l f o c u s o f t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e . T h i s t h e s i s o f f e r s one p o s s i b l e o p t i o n i n t h e s e a r c h f o r t h i s s o l u t i o n - - t h e " r e g i o n a l r e s i l i e n c e " m o d e l . B e f o r e a t t e m p t i n g t o d e v e l o p t h e a l t e r n a t i v e m o d e l i t i s i n s t r u c t i v e t o r e v i e w t h e e v o l u t i o n o f p r o v i n c i a l r e s o u r c e c o m m u n i t y p o l i c y o v e r t h e p a s t one h u n d r e d y e a r s . 1 .3.2 The E v o l u t i o n o f P r o v i n c i a l P o l i c y f o r R e s o u r c e Towns The h i s t o r y o f r e s o u r c e town p l a n n i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a has been c h a r a c t e r i z e d by f o u r g e n e r a l t r e n d s . T h e s e a r e t r e n d s f r o m : • p r i v a t e t o p u b l i c g o v e r n a n c e ; • w o r k e r d e p e n d e n c e t o w o r k e r i n d e p e n d e n c e ; 1 3 • one company t o m u l t i - c o m p a n y t o w n s ; a nd • s t r i c t l y p h y s i c a l p l a n n i n g t o b r o a d e r p h y s i c a l a n d s o c i a l p l a n n i n g . T h e s e t r e n d s h a v e emerged i n r o u g h l y f o u r p h a s e s w h i c h c h a r a c t e r i z e s t h e e v o l u t i o n o f p r o v i n c i a l r e s o u r c e town p o l i c y ( F i g u r e 2 ) . E x a m p l e s o f a l l p h a s e s e x i s t a n d a r e s t i l l b e i n g u t i l i z e d w h e r e c i r c u m s t a n c e s w a r r a n t . 1.3.2.1 The Bush Camp T h i s c a t e g o r y i n c l u d e s t h e e a r l i e s t a n d some o f t h e most r e c e n t f o r m s o f a c c o m o d a t i o n f o r m i n e r s a n d l o g g e r s . P r i o r t o W o r l d War one r e s o u r c e camps a n d towns m a t e r i a l i z e d a r o u n d t h e m i n e o r t h e f o r e s t e n t e r p r i s e . The towns were c h a r a c t e r i z e d by r a p i d d e v e l o p m e n t t h r o u g h i n f l o o d i n g e n t r e p r e n e u r s , and o v e r n i g h t c o l l a p s e when t h e r e s o u r c e was e x h a u s t e d . Some , l i k e t h e C i t y o f P h o e n i x , r a p i d l y r e a c h e d c o n s i d e r a b l e s i z e w i t h " o v e r two d o z e n h o t e l s a n d s a l o o n s , c h u r c h s , a s c h o o l , . . . a n d s c o r e s o f o t h e r t h r i v i n g b u s i n e s s e s " ( B a r l e e , 1 9 7 0 ) . The l e g a c y o f t h e s e towns a r e t h e g h o s t t owns w h i c h d o t t h e p r o v i n c e ' s l a n d s c a p e . W hereas t h e e a r l y t o wns were g e n e r a l l y m i n i n g t o w n s , most o f t h e e a r l y camps were a s s o c i a t e d w i t h t h e l o g g i n g i n d u s t r y . A t t h a t t i m e t h e l o g g i n g i n d u s t r y was d o m i n a t e d by s m a l l s c a l e a n d o f t e n p a r t - t i m e l o g g i n g o u t f i t s who r e l i e d on p o r t a b l e m i l l s ( M a r c h a k , 1 9 8 4 ) . The p u r p o s e o f t h e camps was t o p r o v i d e b a s i c a c c o m o d a t i o n 1 4 Phase Type Purpose/Goal P r i n c i p a l Acto r Example I '1800-presen P r i v a t e l y Owned Gamp Short term accommodation RESOURCE COMPANY Baker Lake, Phoenix C i t y I I 1920-presen Company Town b Long term accommodation f o r workers and t h e i r f a m i l i e s . Goal; workforce s t a b i l i t y RESOURCE COMPANY K i t s a u l t , C a s s i e r I I I 1964-1970's Instant Town Workforce s t a b i l i t y through; home owner-shi p , l o c a l government and a q u a l i t y p h y s i c a l plan.Risk minimization RESOURCE COMPANY, Province, L o c a l govern-ment. Mackenzie, G o l d R i v e r IV 1980's Local Government Town Workforce s t a b i l i t y : fair-sharing of r i s k s ; l o c a l c o n t r o l of land; l o c a l self-government; i n t e g r a t e d housing market.etc. PROVINCE, LOCAL GOVERN-MENT, Resource Company E l k f o r d , Tumbler Ridge F i g u r e 2 - E v o l u t i o n of P r o v i n c i a l Resource Town P o l i c y f o r the d u r a t i o n of the h a r v e s t . Whereas the unplanned r e s o u r c e town i s an anachronism, the camps s t i l l e x i s t where the n a t u r e of the r e s o u r c e b e i n g e x p l o i t e d d i c t a t e s a s m a l l s c a l e , s h o r t term and/or i s o l a t e d i n d u s t r i a l p l a n t and accomodation. The c o a s t a l i n l e t s a r e d o t t e d w i t h camps, some of which have had a l o n g e r l i f e than many r e s o u r c e towns. For example the l o g g i n g camp a t the end of K n i g h t I n l e t d a t e s from the n i n e t e e n 15 t h i r t i e s . The camps a r e g e n e r a l l y e n c l a v e i n d u s t r i a l p l a n t s p r e f o r m i n g a s p e c i f i c t a s k f o r t h e i r c o r p o r a t e p a r e n t . The camps a r e a l s o t h e d o m i n a n t f o r m u s e d by t h e i n d i v i d u a l s m a l l t i m e o p e r a t o r who s t i l l o c c u p i e s a n i c h e i n t h e p r e c i o u s m i n e r a l s e c t o r . The o b j e c t i v e o f t h e b u s h camp i s b a s i c a c c o m m o d a t i o n o f t h e w o r k f o r c e . F o r t h e e m p l o y e r , t h i s i m p l i e s minimum c a p i t a l c o s t b u t h i g h o p e r a t i n g c o s t s s i n c e he must p r o v i d e f o r a l l t h e e m p l o y e e ' s n e e d s d u r i n g t h e t i m e she/he i s i n camp. T h i s o f t e n l e a d s t o a p a t e r n a l i s t i c r e l a t i o n s h i p b etween t h e w o r k e r and t h e e m p l o y e r . The camp a d d r e s s s e s t h e p r o b l e m o f l a b o u r f o r c e s t a b i l i t y t h r o u g h c o m p e t i t i v e wage s c a l e s a n d a t t r a c t i v e f r i n g e b e n e f i t s . 1.3.2.2 The Company Town The company town p h a s e c a n be r o u g h l y d i v i d e d i n t o p r e a n d p o s t w o r l d war two. The company towns b u i l t b e t w e e n t h e 1900's a n d t h e s e c o n d w o r l d war were a s s o c i a t e d w i t h t h e t h e f i r s t p e r i o d o f r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i n t h e s o u t h e r n p o r t i o n o f t h e p r o v i n c e . The t o wns s e r v e d r e s o u r c e p r o j e c t s w h i c h h a d a n t i c i p a t e d l o n g l i f e s p a n s s u c h a s c o a l m i n e s and p u l p a n d p a p e r m i l l s . As w i t h n o n p l a n n e d r e s o u r c e t o w n s , t h e towns were b u i l t a t t h e r e s o u r c e s i t e a n d w h i l e t h e m a j o r i t y o f s u c h t o wns l a t e r d i e d , some d i d e v o l v e i n t o p e r m a n e n t s e t t l e m e n t s t a k i n g on o t h e r e c o n o m i c f u n c t i o n s ( B r a d b u r y , 1 9 7 7 ) . E x a m p l e s o f t h e l a t t e r i n c l u d e , T r a i l , R o s s l a n d , P o w e l l R i v e r and F e r n i e . O t h e r s have e n j o y e d r e l a t i v e l y l o n g l i v e s s u c h a s H o u s t o n , T a s u , 1 6 Ocean F a l l s a n d C a s s i e r . W i t h r e g a r d t o f o r e s t b a s e t o w n s , M a r c h a k a r g u e s t h a t t h e t o w n s r e f l e c t e d s t r u c t u r a l c h a n g e i n t h e i n d u s t r y . C h a n g i n g t e c h n o l o g y , g r o w i n g w o r l d m a r k e t s and t h e p r o v i n c i a l f o r e s t t e n u r e s y s t e m f a v o u r e d t h e l a r g e f i r m o v e r t h e i n d i v i d u a l o p e r a t o r ( M a r c h a k , 1 9 8 4 ) . S i m i l a r t o t h e e a r l y b u s h camps, many o f t h e e a r l y company t o w n s were owned a n d o p e r a t e d by t h e e n t r e p r e n e u r s who owned t h e i n d u s t r i a l p l a n t . The i n c r e a s e w o r l d demand f o r m i n e r a l s d u r i n g t h e s e c o n d w o r l d war and t h e p o s t war p e r i o d h a d a p r o f o u n d e f f e c t on t h e company tow n . L a r g e r and more i s o l a t e d r e s o u r c e p r o j e c t s and t o wns r e s u l t e d f r o m e x p a n d i n g w o r l d m a r k e t s and a c o n c e r t e d g o v v e r n m e n t p o l i c y t o d e v e l o p more n o r t h e r n r e s o u r c e s . An e x a m p l e i s t h e f e d e r a l r o a d s t o r e s o u r c e p r o g r a m ( G l a s s , L a z a r o v i c h , 1 9 8 3 ) . F u r t h e r m o r e , t h e g r o w t h o f t r a n s n a t i o n a l f i r m s i n t h i s e r a r e p l a c e d t h e company b o s s w i t h m i d l e v e l m a n a g e r s who r e c e i v e d t h e i r o r d e r s f r o m c o r p o r a t e h e a d q u a r t e r s i n p e r h a p s V a n c o u v e r , T o r o n t o , New Y o r k o r T o y k y o . G l a s s a n d L a z a r o v i c h a l s o n o t e t h a t t h e c h a n g i n g p o s t war t e c h n o l o g y e f f e c t e d r e c r u i t m e n t . A s k i l l e d l a b o u r f o r c e was r e c r u i t e d f r o m u r b a n c e n t e r s and a b r o a d . " C o n s e q u e n t l y , a h i g h e r q u a l i t y o f u r b a n a m e n i t i e s , a l o n g w i t h h i g h e r wages became n e c e s s a r y ( 1 9 8 3 , p . 6 4 ) " . A l o n g w i t h o f f e r i n g c o m p e t i t i v e s a l a r i e s a nd f r i n g e b e n e f i t s t h e p o s t w o r l d war two company town a l s o u s e d " u r b a n a m e n i t i e s " t o a t t r a c t w o r k e r s . T h i s was r e f l e c t e d i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e ' s f o c u s on c o m m u n i t y . 17 The company town was v i e w e d a s a c o s t - e f f e c t i v e method o f e n s u r i n g a w o r k f o r c e f o r t h e i n d u s t r i a l p l a n t . The m a j o r p a r t i c i p a n t i n t h e d e v e l o p m e n t a n d management of t h e town was t h e company. T h i s a p p r o a c h t o r e s o u r c e c ommunity d e v e l o p m e n t h a s been c a l l e d " p r i v a t e g o v e r n a n c e " by P a g e t and W a l i s s e r ( 1 9 8 3 ) . The company b e a r s a l l t h e i n v e s t m e n t c o s t s a nd r i s k s o f f a i l u r e . " . . . ( T ) h e company town i s a d m i n i s t e r e d by t h e r e s o u r c e company. I t s h o u s i n g s t o c k a n d i t s c o m m e r c i a l a n d r e c r e a t i o n a l s e r v i c e s a r e owned and o p e r a t e d by t h e company ( P a g e t a n d W a l i s s e r , 1 9 8 3 ) " . F o r t h i s r e a s o n t h e w o r k e r i s t o t a l l y d e p e n d e n t on t h e company. The o r i g i n a l P o r t A l i c e i s a good e x a m p l e o f a company t o w n . C o n c e i v e d w i t h t h e p u l p m i l l , P o r t A l i c e s t a r t e d o u t a s a bunk h o u s e s e t t l e m e n t i n t h e e a r l y 1900's and e v o l v e d i n t o a t o w n s i t e . The company p r o v i d e d s u b s i d i z e d h o u s i n g , " r e c r e a t i o n a l f a c i l i t i e s i n c l u d i n g a b o w l i n g a l l e y , m o v i e t h e a t r e a n d t e n n i s c o u r t . . . , a s w e l l a s a d o c t o r a nd a h o s p i t a l ( H o r s f a l l e t a l . , 1 9 7 4 , p . 8 ) " . W h i l e t h e p a t e r n a l i s m o f a company town was l i k e d by many e m p l o y e e s ( H o r s f a l l , 1 9 7 4 ) , t h e l i m i t e d r i g h t s i n t h e company town have been c r i t i c i s e d . W a l k e r n o t e s t h e company towns e x i s t e d o u t s i d e t h e u r b a n l a w s o f Canada e f f e c t i v e l y d i s e n f r a n c h i s i n g t h e c i t i z e n s ( W a l k e r , 1 9 5 3 i n B r a d b u r y , 1 9 7 7 ) . A s e c o n d c r i t i c i s m o f t h e company town was t h a t c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t was h i n d e r e d by t h e p a u c i t y o f a m a n a g e r i a l / p r o f e s s i o n a l c l a s s a n d a p r i v a t e s e r v i c e s e c t o r c l a s s . Community d i v e r s i f i c a t i o n was f u r t h e r i m p e d e d by t h e 18 o m n i p o t e n t p r e s e n c e o f t h e company and t h e w a r i n e s s o f t h e e m p l o y e e s t o i n v e s t a n d p u t down r o o t s i n an i n h e r e n t l y u n s t a b l e s i t u a t i o n ( V i e t , 1 9 7 8 ; P a g e t a nd W a l i s s e r , 1 9 8 3 ) . The p e r c e i v e d s o c i a l a n d c o m m u n i t y d e f i c i e n c i e s o f t h e company to w n h a v e been w e l l a r t i c u l a t e d by t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e . 1.3.2.3 I n s t a n t Towns The i n s t a n t town p h a s e was t o some e x t e n t an a t t e m p t t o o p e r a t i o n a l i z e t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e . T h i s p h a s e r e f e r s t o r e s o u r c e t owns c o n s t r u c t e d u n d e r t h e so c a l l e d " i n s t a n t t o wn" amendments t o t h e M u n i c i p a l A c t f r o m 1965 up t o t h e e a r l y s e v e n t i e s . B r a d b u r y ( 1 9 8 0 ) i d e n t i f i e s n i n e t o w n s c o n s t r u c t e d d u r i n g t h i s p e r i o d . A c c o r d i n g t o P o r t e o u s (1970) t h e " i n s t a n t t o w n " amendments r e f l e c t ; • C h a n g i n g v a l u e s - - f r o m g r o u p d e p e n d e n c e t o g r o u p i n d e p e n d e n c e ; • An i n c r e a s e i n g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n ; • I m p r o v e d t r a n s p o r t a t i o n and c o m m u n i c a t i o n n e t w o r k s ; • More p o w e r f u l t r a d e u n i o n s ; • A d e s i r e by f i r m s t o d i v e s t t h e m s e l v e s o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r p r o v i d i n g l i v i n g a c c o m o d a t i o n ; and • A c o n t i n u e d n e e d f o r a d e q u a t e s e t t l e m e n t s a s r e s o u r c e d e v e l o p m e n t o f f r o n t i e r a r e a s was e n c o u r a g e d by g o v e r n m e n t . The " i n s t a n t t o w n " amendments t o t h e M u n i c i p a l A c t r e f l e c t p r i v a t e i n d u s t r y ' s c o n c e r n w i t h h i g h l a b o u r t u r n o v e r and t h e g o v e r n m e n t ' s c o n c e r n w i t h c o m m u n i t y h e a l t h . The i n s t a n t town 19 p r o v i s i o n s a r e e n a b l i n g s e c t i o n s a l l o w i n g f o r t h e i n c o r p o r a t i o n o f p r e v i o u s l y c o m p a n y - r u n s i n g l e - e n t e r p r i s e t o w n s o r new t o w n s . R o o t e d i n t h e t r a d i t i o n a l p e r s p e c t i v e , t h e o r i g i n a l means a d v v o c a t e d by t h e amendments were p h y s i c a l p l a n n i n g , l o c a l s e l f -g o v e r n m e n t a nd w o r k e r home o w n e r s h i p . I t was b e l i e v e d t h a t t h r o u g h t h e s e means w o r k e r s a t i s f a c t i o n a n d c o m m u n i t y commitment w o u l d i n c r e a s e . The u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n s w e r e ; • I t i s p o s s i b l e t o a t t r a c t a n d r e t a i n a s t a b l e w o r k f o r c e i n i s o l a t e d a r e a s ; a n d • R e s i d e n t i a l s a t i s f a c t i o n may be a c h i e v e d t h r o u g h p r o v i s i o n o f a p l a n n e d a n d h i g h - q u a l i t y b u i l t e n v i r o n m e n t , w o r k e r home o w n e r s h i p a n d l o c a l s e l f g o v e r n m e n t ( H o r s f a l l , 1 9 7 8 ) . The c o m m u n i t y p l a n was c o n s i d e r e d k e y . The M i n i s t e r o f M u n i c i p a l A f f a i r s s t a t e d ; " d e v e l o p m e n t s r e s u l t i n g s h o u l d be s u b j e c t t o t h e e x i s t e n c e o f an o f f i c i a l c o m m u n i t y p l a n ( B r a d b u r y , 1 9 7 7 , p . 1 7 7 ) " . The company was r e s p o n s i b l e f o r t h e d r a f t i n g o f t h e community p l a n . Once a p p r o v e d by t h e M i n i s t e r o f M u n i c i p a l A f f a i r s t h e p l a n was i n e f f e c t " c a r v e d i n s t o n e " due t o i t s a t t a c h m e n t a s a s c h e d u l e t o t h e L e t t e r s P a t e n t o f t h e new c o m m u n i t y . T h i s a good e x a m p l e o f a " t o p down m a s t e r p l a n a p p r o a c h " ( c h a p t e r 3) t o p l a n n i n g . The new P o r t A l i c e e x e m p l i f i e s t h e i n s t a n t town p h a s e . The o l d t o w n s i t e was d i s m a n t l e d a n d a new t o w n s i t e was l o c a t e d w i t h a s p e c t a c u l a r v i s t a . The p l a n n e r s r e l i e d on t h e l a t e s t t h i n k i n g i n u r b a n d e s i g n -- m u l t i p l e h o u s i n g o p t i o n s on c u r v i l i n e a r s t r e e t s c e n t e r i n g on a s e r v i c e c o r e . I n t h e o r y a l l s i g n s o f p r e v i o u s company i n v o l v e m e n t w e re e r a s e d w i t h s e l f g o v e r n m e n t 20 and home o w n e r s h i p b e i n g i m p l e m e n t e d ( H o r s f a l l ( 1 9 7 4 ) . The i n s t a n t town amendments were p a r t o f a b r o a d p r o v i n c i a l p o l i c y t o d e v e l o p t h e h i n t e r l a n d by e n c o u r a g i n g l a r g e - s c a l e r e s o u r c e e x t r a c t i o n . I n d e s c r i b i n g p r o v i n c i a l p o l i c y o f t h e f i f t i e s a n d e a r l y s i x t i e s M a r c h a k (1984) comments: The p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t o f t h e p e r i o d was e x u b e r a n t i n i t s e a g e r n e s s t o p r o v i d e l e g i s l a t i o n a n d a i d f o r t h e ' o p e n i n g o f t h e n o r t h ' . . . G o v e r n m e n t ' s r o l e i n t h i s d e v e l o p m e n t w o u l d be t o f a c i l i t a t e t h e i n v e s t m e n t o f c a p i t a l by p r o v i d i n g l e g i s l a t i o n a n d p u b l i c f u n d s f o r t o w n s i t e s , r o a d s and o t h e r i n f r a s t r u c t u r e ; a n d by g r a n t i n g l i b e r a l t e r m s f o r e x t r a c t i o n r i g h t s t o t h e r e s o u r c e s ( M a r c h a k , 1 9 8 4 , p p . 3 9 - 4 0 ) . B r a d b u r y makes a s i m i l a r a r g u m e n t . He g o e s on t o s u g g e s t t h a t t h e r e was an a t t e m p t by g o v e r n m e n t ( a t l e a s t i n t h e o r y ) t o r a t i o n a l i z e t h e l o c a t i o n o f " i n s t a n t t o w n s " by u s i n g them a s g r o w t h p o l e s t o s p u r r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . The i n s i s t a n c e o f t h e c o r p o r a t i o n s i n l o c a t i n g t h e towns a t t h e r e s o u r c e s i t e u n d e r m i n e d t h i s p o l i c y . T h i s e x p r e s s e d r e g i o n a l c o n c e r n was a l s o a f e a t u r e o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e . I n s t a n t t o wns a p p a r e n t l y f a i l e d t o p r o d u c e s t a b l e c o m m u n i t i e s o r w o r k f o r c e s . I n e v a l u a t i n g t h e P o r t A l i c e e x p e r i e n c e , H o r s f a l l ( 1 9 7 4 ) f o u n d no a p p r e c i a b l e d e c r e a s e i n t h e t r a n s i e n c e o f t h e w o r k f o r c e a n d a g r e a t d e a l o f r e s i d e n t i a l d i s s a t i s f a c t i o n . The most common c o n c e r n was w i t h home o w n e r s h i p . The w o r k e r s b e l i e v e d i t was an e c o n o m i c t r a p i n l i g h t o f t h e i n s t a b i l i t y o f e x t e r n a l e c o n o m i c c o n d i t i o n s . A n o t h e r c o n c e r n o f t h e w o r k e r s was t h e l a c k o f c h o i c e o f u r b a n a m e n i t i e s s u c h a s e n t e r t a i n m e n t , c o n s u m e r i t e m s a n d s c h o o l i n g 21 f o r t e e n a g e r s . A more s i g n i f i c a n t c r i t i c i s m f r o m t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e i s t h a t t h e i n s t a n t town a p p r o a c h h a s o n l y s u c c e e d e d " i n t r a n s f e r i n g t h e c o s t o f r u n n i n g a town f r o m t h e company t o t h e w o r k e r s ( B r a d b u r y , 1 9 8 0 ; p . 3 4 ) " . I t i s a l l e g e d t h a t w o r k e r home o w n e r s h i p a nd l o c a l g o v e r n m e n t h a s e n a b l e d t h e company t o d i v e s t i t s e l f o f a m a j o r f i n a n c i a l b u r d e n . The c o u n t e r a r g u e m e n t i s t h a t t h e company s t i l l p a y s t h r o u g h i t s m u n i c i p a l t a x e s a nd h a s o n l y l e f t t h e p l a n n i n g a n d r u n n i n g o f a town t o t h o s e who a r e more q u a l i f i e d t o do s o . A m a j o r o b j e c t i v e o f t h e " i n s t a n t town amendments" was t h e f o s t e r i n g o f l o c a l g o v e r n m e n t . Y e t t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e n o t e s t h e t a r d i n e s s o f t r u e l o c a l s e l f - g o v e r n m e n t a nd i t s f a i l u r e t o o f t e n be t r u l y " l o c a l " . F o r e x a m p l e , t h e l o c a l town c o u n c i l s o f t e n e n d e d up b e i n g d o m i n a t e d by company management w h i c h c r e a t e d r e s e n t m e n t amoung t h e w o r k e r s ( M a r c h a k , 1984; P a g e t a n d W a l i s s e r , 1 9 8 3 ) . However, one c o u l d a r g u e t h i s " f a i l u r e " i s n o t n e c e s s a r i l y r e s t r i c t e d t o r e s o u r c e b a s e c o m m u n i t i e s . I n f a c t t h e y may be no d i f f e r e n t f r o m o t h e r s m a l l town c o u n c i l s . 1.3.2.4 L o c a l G o v e r n m e n t Towns The l o c a l g o v e r n m e n t p h a s e i s t h e c u r r e n t p r o v i n c i a l p o l i c y . The p o l i c y h a s emerged i n r e s p o n s e t o t h e i n a d e q u a c i e s of t h e i n s t a n t town p o l i c y a n d e x e m p l e s a r e E l k f o r d , T u m b l e r R i d g e , a n d t h e H i g h l a n d V a l l e y . The l o c a l g o v e r n m e n t p h a s e , w h i l e s t i l l c o m m unity f o c u s s e d , 22 u s e s a more f l e x i b l e p l a n n i n g p r o c e s s . The s u g g e s t e d p l a n n i n g p r o c e s s i s a r t i c u l a t e d i n t h e 1979 M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s p u b l i c a t i o n R e s o u r c e Community P l a n n i n g : Framework f o r C h o o s i n g  S e t t l e m e n t O p t i o n s ( R a b n e t t , 1 9 7 9 ) . t h e t h r e e s t e p s a r e ; • D e v e l o p i n g t h e r a n g e o f s e t t l e m e n t o p t i o n s - - n e w t o w n s , e x p a n d e d t o w n s and r u r a l s e t t l e m e n t s — a n d t h e i r s o c i a l , f i n a n c i a l , p h y s i c a l a n d o r g a n i z a t i o n a l i m p l i c a t i o n s ; • C h o o s i n g t h e p r e f e r r e d s e t t l e m e n t o p t i o n , e s t a b l i s h i n g t h e c r i t e r i a f o r m a k i n g c h o i c e s , u n d e r s t a n d i n g i m p l i c a t i o n s , d r a w i n g up a b a l a n c e s h e e t and s e l e c t i n g an o p t i o n ; and • S e c u r i n g t h e s e l e c t e d , s e t t l e m e n t o p t i o n — i m p l e m e n t i n g i t t h r o u g h p r o v i n c i a l p l a n n i n g and n e g o t i a t i o n ( R a b n e t t , May 1979, e x e c u t i v e summary). I n r e v i e w i n g t h e r a n g e o f s e t t l e m e n t o p t i o n t h e l o c a l g o v e r n m e n t p h a s e , i n t h e o r y , t a k e s a more r e g i o n a l v i e w t h a n t h e " i n s t a n t t o w n " p h a s e . I n s o u t h e a s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a , t h e d e c i s i o n t o e x p a n d E l k f o r d a s o p p o s e d t o b u i l d i n g a new town d e m o n s t r a t e s t h i s c o n c e r n f o r r e g i o n a l i m p a c t s . To a d d r e s s t h e e c o n o m i c s t a b i l i t y q u e s t i o n t h e l o c a l g o v e r n m e n t p h a s e p r o m o t e s m u l t i - e m p l o y e r t o wns ( E l k f o r d and T u m b l e r R i d g e ) and t h e e v a l u a t i o n o f t h e s e t t l e m e n t d e c i s i o n w i t h i n t h e c o n t e x t of e x i s t i n g t o w n s . The s u c c e s s o f t h i s s t r a t e g y i s y e t t o be s e e n . The c r i t i c a l l i t e r a t u r e s u g g e s t s t h a t t h i s s t r a t e g y w i l l f a i l . The t o wns a r e s t i l l b a s e d on one r e s o u r c e w i t h e c o n o m i c 23 d i v e r s i f i c a t i o n limited to the service sector. A f i n a l suggested difference between the "instant town" and the " l o c a l government" phase i s the role played by government. While industry was the key player in "instant towns" phase, there i s greater negotiation between industry and government in the " l o c a l government" phase. The settlement decision i s negotiated between industry and the pr o v i n c i a l government, in consultation with l o c a l government. In the case of a new town "true" l o c a l government is encouraged and every e f f o r t is made to reduce industry's role to taxpayer and guarantor of debt. As previously mentioned the l o c a l government phase r e f l e c t s the evolution of the t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e as well as pro v i n c i a l p o l i c y . An evolution which has had some success in encouraging community development and in addressing many of the so i c a l problems usually associated with resource communities (chapter4). The t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e and the current policy of the government concur on the following points; • Do not create isolated resource towns; • U t i l i z e e x i s t i n g towns i f at a l l possible; • Build into existing settlement networks; • Avoid new towns, i f at a l l possible; and • If a new town is b u i l t , d i v e r s i f y i t as much as possible within a regional system. The major c r i t i c i s m of the above policy ,from a c r i t i c a l perspective, i s that the root cause of community s t a b i l i t y — 24 economic s t a b i l i t y i s only a secondary concern. The c r i t i c a l l i t e r a t u r e argues that a community or even a r e g i o n a l network of s e t t l e m e n t s i s economically unstable when i t i s dependent on one resource produced f o r unstable f o r e i g n markets. Furthermore while the s t a t e d p o l i c y acknowledges the economic i n t e r e s t s of the resource company i n n e g o t i a t i n g the settlement d e c i s i o n with government, i t has to be accepted that the government may not be s u c c e s s f u l i n overcoming the power of the company. From the c r i t i c a l p e r s p e c t i v e the major i s s u e i s s t i l l the o l d one that I n n i s i d e n t i f i e d --how to a v o i d the " s t a p l e t r a p " (Marr and Paterson 1980). I n n i s ' s t a p l e t h e s i s suggest that an economy which i s dependent upon the export of a s t a p l e good, with l i t t l e p r o c e s s i n g and value added, i s extremely v u l u n e r a b l e . The dependency of a r e g i o n on one s t a p l e r e t a r d s development of other markets as e n t r e p r e n e u r i a l and t e c h n i c a l s k i l l s atrophy. The r e s u l t i s a s h r i n k i n g economy when the demand f o r the r e g i o n ' s s t a p l e exports c o l l a p s e s (Marr and Paterson,1980,p.454). 1.3.2.5 Summary; The Need f o r the A r t i c u l a t i o n of a P e r s p e c t i v e which B r i d g e s the T r a d i t i o n a l and the C r i t i c a l L i t e r a t u r e The e v o l u t i o n of the p r o v i n c i a l resource settlement p o l i c y i s r e f l e c t e d i n the progress of the t r a d i t i o n a l resource town l i t e r a t u r e . In an attempt to ensure a s t a b l e labour supply the towns have moved from one employer company run towns to m u l t i -employer towns with l o c a l government and a normal worker/employer r e l a t i o n s h i p . In p l a n n i n g the towns, planners 25 a n d a r c h i t e c t s e m p h a s i z e t h e s o c i a l a s much a s t h e p h y s i c a l d e s i g n a s p e c t s . S i m i l a r l y , t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e h a s moved f r o m a f o c u s on p h y s i c a l a t t r i b u t e s - - " t h e s u b u r b i a i n t h e woods" ( R o b i n s o n , 1 9 6 2 ) - - t o a much more s o p h i s t i c a t e d h o l i s t i c a p p r o a c h i n a d d r e s s i n g t h e s o c i a l p r o b l e m s o f r e s o u r c e t o w n s . T h i s h a s r e s u l t e d i n more p h y s i c a l l y a n d s o c i a l l y a t t r a c t i v e m u l t i - c o m p a n y t o w n s a n d a c o n c e r n f o r t h e f i n a n c i a l r i s k o f r e s o u r c e e n t e r p r i s e f a i l u r e . H o w e v e r , t h e s e t t l e m e n t s a r e s t i l l e c o n o m i c a l l y d e p e n d e n t on s i n g l e r e s o u r c e b a s e e x t r a c t e d f o r e x p o r t m a r k e t s . T h i s l i m i t a t i o n i s c l e a r l y a r t i c u l a t e d by t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e . The c o n c l u s i o n o f t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e i s t h a t s t a b l e l a b o u r s u p p l y i s d e p e n d e n t on s t a b l e l a b o u r demand. To a c h i e v e s t a b i l i t y i n l a b o u r demand t h e e x t e r n a l p e r s p e c t i v e a d v o c a t e s r a d i c a l c h a n g e i n t h e r e g i o n a l , p r o v i n c i a l a n d g l o b a l economy i n o r d e r t h a t r e s o u r c e b a s e e x p o r t p r o d u c t i o n i s r e p l a c e d w i t h p r o d u c t i o n f o r i n t e r n a l c o n s u m p t i o n and h i g h e r o r d e r p r o c e s s i n g ( W e a v e r , 1 9 8 4 ) . F o r e x a m p l e , M a r c h a k (1984) a n d B r y o n (1976) s u g g e s t m a j o r c h a n g e s t o t h e f o r e s t r e s o u r c e t e n u r e s y s t e m t o e n c o u r a g e more p r o d u c t i o n f o r l o c a l c o n s u m p t i o n a n d h i g h e r o r d e r p r o c e s s i n g . W h i l e p r o v i d i n g c o n s t r u c t i v e a n a l y s i s t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e h a s l i m i t e d p o l i c y r e l e v a n c e g i v e n t h e e x i s t i n g p r o v i n c i a l p o l i t i c a l economy and t h e b r o a d e r c a p i t a l i s t economy w h i c h t h e p r o v i n c i a l economy i s pa r t o f . S i m i l a r l y t h e p o l i c i e s a d v o c a t e d by t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e a r e l i m i t e d i n t h e i r e f f e c t i v e n e s s by t h e p o l i t i c a l economy. I s t h e r e an a l t e r n a t i v e p e r s p e c t i v e t o g u i d e 2 6 p r o v i n c i a l p o l i c y f o r r e s o u r c e t o w n s ? T h i s i s t h e q u e s t i o n a d d r e s s e d by t h i s t h e s i s . The t h e s i s s e a r c h e s f o r an a n s w e r t h r o u g h a s y n t h e s i s o f ; t h e t r a d i t i o n a l , and t h e c r i t i c a l r e s o u r c e town l i t e r a t u r e , r e g i o n a l d e v e l o p m e n t and l o c a t i o n l i t e r a t u r e a n d p l a n n i n g t h e o r y l i t e r a t u r e . 1.4 T h e s i s S t r u c t u r e 1.41 J u s t i f i c a t i o n T h e r e a r e f o u r a r g u m e n t s f o r u n d e r t a k i n g t h i s t h e s i s . F i r s t , t h e r e i s a n e e d f o r an a n a l y s i s o f t h e l o c a t i o n t h e o r y u n d e r l y i n g r e s o u r c e town l o c a t i o n . R e c e n t l i t e r a t u r e f o c u s e s on t h e " b u s t " n a t u r e o f r e s o u r c e towns a n d t h e a l t e r n a t i v e s w i t h o u t c o n s i d e r a t i o n o f t h e t h e o r y o r p r i n c i p l e s b e h i n d t h e l o c a t i o n o f r e s o u r c e t o w n s . The s e c o n d a r g ument f o r u n d e r t a k i n g t h i s t h e s i s i s t h a t t h e c u r r e n t l u l l i n t h e r e s o u r c e s e c t o r p r o v i d e s an o p p o r t u n i t y f o r t h e P r o v i n c e t o r e a s s e s s i t s r e s o u r c e town p o l i c y . T h i s t h e s i s w i l l c o n t r i b u t e t o t h a t r e a s s e s s m e n t . A t h i r d j u s t i f i c a t i o n f o r t h i s t h e s i s i s t h e c u r r e n t s t a t e o f r e g i o n a l p l a n n i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a . The a t t a c k on r e g i o n a l p l a n n i n g by t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t ( B i l l 9) s u g g e s t s t h e b e n e f i t s o f r e g i o n a l p l a n n i n g h a v e n o t been a r t i c u l a t e d . T h i s t h e s i s h o p e s t o c o n t r i b u t e t o t h i s a r t i c u l a t i o n by d e m o n s t r a t i n g t h e i m p o r t a n c e o f a r e g i o n a l p e r s p e c t i v e i n s e t t l e m e n t p l a n n i n g f o r r e s o u r c e c o m m u n i t i e s . A f i n a l j u s t i f i c a t i o n f o r t h i s t h e s i s i s t h e s c h i s m w i t h i n 27 t h e r e s o u r c e c o mmunity l i t e r a t u r e . As d e m o n s t r a t e d i n t h e f i r s t p a r t o f t h i s c h a p t e r t h e r e i s a n e e d t o b r i d g e t h e t r a d i t i o n a l a n d t h e c r i t i c a l b o d i e s o f l i t e r a t u r e i f r e s o u r c e c o m m u n i t y p o l i c y i s t o be a d v a n c e d . 1.4.2 M e t h o d T h e r e a r e two p a r t s t o t h e m e thod e m p l o y e d by t h i s t h e s i s : t h e f i r s t i s t h e d e v e l o p m e n t o f a n o r m a t i v e m o d e l f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . The m o d el p r o v i d e s p o l i c y d i r e c t i o n f o r t h e p r o v i n c e . The s e c o n d p a r t i s t h e t e s t i n g o f t h e m o d e l . The n o r m a t i v e m o d el i s c o n s t r u c t e d t h r o u g h a l i t e r a t u r e r e v i e w . I t i s b a s e d on a s y n t h e s i s of t h r e e b o d i e s of l i t e r a t u r e : • T r a d i t i o n a l and c r i t i c a l r e s o u r c e town p l a n n i n g ; • R e g i o n a l d e v e l o p m e n t and s e t t l e m e n t o r l o c a t i o n t h e o r y l i t e r a t u r e i n c l u d i n g r e c e n t r u r a l g r o w t h l i t e r a t u r e ; a n d • S o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m s ( p l a n n i n g t h e o r y ) l i t e r a t u r e . The f i r s t s o u r c e o u t l i n e s t h e c o n t e x t o f t h e p r o b l e m a d d r e s s e d by t h e m o d e l and t h e c u r r e n t p o l i c y a p p r o a c h . The s e c o n d p r o v i d e s t h e f o u n d a t i o n f o r t h e a l t e r n a t i v e s e t t l e m e n t p l a n n i n g m o d e l . To o p e r a t i o n a l i z e t h e m o d e l , t h e s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m s l i t e r a t u r e i s d rawn on t o d e v e l o p a p l a n n i n g p r o c e s s . The m o d e l i s f i r s t t e s t e d by b e i n g a p p l i e d r e t r o a c t i v e l y t o two r e c e n t e x a m p l e s o f s e t t l e m e n t p l a n n i n g f o r r e s o u r c e c o m m u n i t i e s i n t h e of B r i t i s h C o l u m b i a . The p u r p o s e i s t o 28 d e l i n i a t e t h e s i m i l a r i t i e s a nd d i f f e r e n c e s b e t w e e n t h e e x i s t i n g p r o v i n c i a l p o l i c y a n d t h e p o l i c y m o d e l p r o p o s e d by t h i s t h e s i s . I n c h a p t e r 5 t h e m o d e l ' s p o t e n t i a l i s d e m o n s t r a t e d t h r o u g h h y p o t h e t i c a l a p p l i c a t i o n t o a p o t e n t i a l r e s o u r c e town p l a n n i n g p r o b l e m . The two c a s e s t u d i e s a r e T u m b l e r R i d g e a n d E l k f o r d . The h y p o t h e t i c a l c a s e i s N o r t h w e s t B r i t i s h C o l u m b i a where p r e l i m i n a r y s t u d i e s on r e s o u r c e d e v e l o p m e n t a n d p o t e n t i a l s e t t l e m e n t o p t i o n s h a v e been c o m p l e t e d . The c a s e s t u d i e s were s e l e c t e d f o r t h e f o l l o w i n g r e a s o n s : • They p r o v i d e a r i c h r a n g e o f d e c i s i o n s on r e s o u r c e t o w n s ; • The d e c i s i o n s were made by t h e same b o d y , t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , u s i n g a s i m i l a r p r o c e s s i n b o t h c a s e s ; a n d • I n f o r m a t i o n on t h e d e c i s i o n s i s r e l a t i v e l y e a s y t o o b t a i n . The s o u r c e o f i n f o r m a t i o n f o r t h e s e c a s e s t u d i e s i s : • E x i s t i n g l i t e r a t u r e on t h e t h r e e c a s e s t u d i e s ; a n d • I n t e r v i e w s w i t h t h e key a c t o r s i n v o l v e d i n e a c h d e c i s i o n -m a k i n g p r o c e s s . 1.4.3 L i m i t a t i o n s The main l i m i t a t i o n i s t h e l a c k o f e m p i r i c a l e v i d e n c e t o s u b s t a n t i a t e t h e f i n d i n g s . H o w e v e r , e m p i r i c i s m w o u l d r e s t r i c t t h e a b s t r a c t n a t u r e o f t h i s t h e s i s and i t s e x p l o r a t i o n o f an a l t e r n a t i v e a p p r o a c h t o s e t t l e m e n t p l a n n i n g f o r r e s o u r c e t o w n s . T h i s t h e s i s i s b u i l d i n g h y p o t h e s e s , n o t t e s t i n g them. W h i l e 29 a b s t r a c t i n n a t u r e , t h i s t h e s i s w o u l d p r o v i d e a u s e f u l f o u n d a t i o n f o r f u t u r e a n a l y s i s . 1.5 C o n c l u s i o n s The g o a l o f g o v e r n m e n t and i n d u s t r y i n p l a n n i n g r e s o u r c e t o w n s i s t o c r e a t e a s t a b l e w o r k f o r c e . The t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e h a s f o c u s s e d on t h e c o mmunity as b e i n g t h e b e s t l e v e l t o a d d r e s s t h e i s s u e o f a " s t a b l e " work f o r c e s u p p l y . The l i m i t s o f t h i s i n t e r n a l p e r s p e c t i v e a r e n o t e d by t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e w h i c h s u g g e s t s s t a b i l i t y i s u n a c h i e v a b l e i n a r e s o u r c e town d e p e n d e n t on u n s t a b l e e x t e r n a l m a r k e t s a n d t h e r e f o r e u n s t a b l e l a b o u r demand. I n s p i t e o f t h i s c r i t i c i s m t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e h a s p r o g r e s s e d i n a d d r e s s i n g many o f t h e s o c i a l a nd p h y s i c a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h r e s o u r c e t o w n s . T h i s i s d e m o n s t r a t e d by t h e e v o l u t i o n o f p r o v i n c i a l p o l i c y . The l i m i t a t i o n s o f c u r r e n t p r o v i n c i a l p o l i c y i s t h a t t h e e c o n o m i c c o n c e r n s have y e t t o be f u l l y a d d r e s s m a k i n g e v e n t h e most r e c e n t r e s o u r c e town i n h e r e n t l y u n s t a b l e . T h i s i s r e c o g n i z e d , i n p a r t , by t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e w i t h i t s r e f r a i n f o r a r e g i o n a l s t r a t e g y f o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t a n d r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . U n f o r t u n a t e l y t h e r e g i o n a l c o n c e p t - h a s y e t t o be t r u l y a n a l y z e d , a r t i c u l a t e d o r i m p l e m e n t e d i n t h e p r o v i n c e . R e s o u r c e p r o j e c t s and t o wns a r e s t i l l p r o p o s e d and p l a n n e d s i n g u l a r l y . I n s h o r t , t h e r e i s a gap b e t ween t h e t r a d i t i o n a l a nd t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e w h i c h h a s r e s u l t e d i n p o l i c y w h i c h f a i l s t o a d d r e s s t h e r o o t c a u s e o f r e s o u r c e town i n s t a b i l i t y . The 30 s o l u t i o n t o b r i d g i n g t h i s gap w o u l d a p p e a r t o l i e i n a s y n t h e s i s o f t h e p o l i t i c a l e c o n o m i c a n a l y s i s o f t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e a n d t h e c o m m u n i t y f o c u s s o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e . One a l t e r n a t i v e i s o f f e r e d by t h i s t h e s i s . The a l t e r n a t i v e i s c a l l e d "a t e r r i t o r i a l r e g i o n a l " p e r s p e c t i v e . T h i s a l t e r n a t i v e p e r s p e c t i v e d r a w s on t h e r e g i o n a l d e v e l o p m e n t a n d l o c a t i o n l i t e r a t u r e a s w e l l a s t h e p l a n n i n g t h e o r y l i t e r a t u r e . C h a p t e r two d e v e l o p s t h e " t e r r i t o r i a l " a n d t h e " r e g i o n a l " c o m p o n e n t s o f t h i s a l t e r n a t i v e p e r s p e c t i v e . 31 I I . TERRITORIAL REGIONAL PLANNING 2.1 I n t r o d u c t i o n A r e g i o n a l a p p r o a c h t o r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g i s p o s t u l a t e d by b o t h t h e c r i t i c a l a n d t h e t r a d i t i o n a l p e r s p e c t i v e . Y e t n e i t h e r p e r s p e c t i v e c l e a r l y d e f i n e s what a r e g i o n a l a p p r o a c h i s . To a r t i c u l a t e a " r e g i o n a l " a p p r o a c h t h i s c h a p t e r b e g i n s w i t h an e x p l o r a t i o n o f t h e t h e o r e t i c a l u n d e r p i n n i n g s o f r e g i o n a l s e t t l e m e n t a n d r e g i o n a l deveopment t h e o r y ; b o t h have h a d a s t r o n g i m p a c t on t h e o r y f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . T h i s e x p l o r a t i o n i s b a s e d on t h e two themes — " t e r r i t o r y a n d f u n c t i o n " — w h i c h h a v e d o m i n a t e d t h e r e g i o n a l s e t t l e m e n t a n d r e g i o n a l d e v e l o p m e n t l i t e r a t u r e a n d h e n c e have had a s t r o n g i m p a c t on t h e t r a d i t i o n a l a n d t h e c r i t i c a l p e r s p e c t i v e o f r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . 2.11 D e f i n i t i o n s The R e g i o n : "The r e g i o n i s a s p a t i a l d e f i n i t o n o f . t h e m i n d , n o t an o b j e c t i v e r e a l i t y " ( E n g l i s h a n d M a y f i e l d , p . 4 2 5 ) a n d a s s u c h a r e g i o n a l d e f i n i t i o n i s o n l y l i m i t e d by t h e w i d t h o f Man's i m a g i n a t i o n . I n t h e c l a s s i c a l s e n s e t h e r e g i o n i s v i e w e d a s a s y n t h e s i s o f t h e p h y s i c a l e n v i r o n m e n t a nd t h e a c t i v i t i e s o f t h e r e g i o n ' s human i n h a b i t a n t s ( W e a v e r , 1 9 8 4 , p . 6 0 ) . W i t h i n t h i s b r o a d v i e w , t h e c o n c e p t o f a r e g i o n , a n d t h e a p p r o a c h e s t o r e g i o n a l p l a n n i n g h a v e a l t e r n a t e d b e t w e e n two ma i n t h e m e s ; t e r r i t o r y a n d f u n c t i o n . F u n c t i o n : S i n c e t h e S e c o n d W o r l d War a r e g i o n h a s been p e r c e i v e d 32 a s f u n c t i o n a l s p a c e . F o r e x a m p l e , a r e g i o n , a c c o r d i n g t o J u l l i a r d ( 1 9 6 2 ) , i s endowed w i t h a c e r t a i n d e g r e e o f s e l f -s u f f i c i e n c y a n d a c t s a s f u n c t i o n a l s p a c e . T h e r e f o r e , a r e g i o n i s d e f i n e d by " i t s c o r e a n d t h e n e t w o r k s i t g e n e r a t e s " . The s e l f - s u f f i c i e n c y o f t h e r e g i o n s t e m s f r o m t h e a b i l i t y t o move go o d s b e t w e e n t h e r e g i o n ' s c o r e a n d p e r i p h e r y . T h i s f u n c t i o n a l d e f i n i t i o n i s d e m o n s t r a t e d - by Simmons' ( 1 9 7 9 ) c o n c e p t o f a " C a n a d i a n U r b a n S y s t e m " . He d i v i d e s Canada i n t o r e g i o n s b a s e d on u r b a n n o d e s . I n a g g r e g a t e t h e r e g i o n s c o v e r a l l o f C a n a d a . The u s e o f t h i s f u n c t i o n a l d e f i n i t i o n - i s a l s o d e m o n s t r a t e d by p o s t W o r l d War I I r e g i o n a l d e v e l o p m e n t t h e o r y w h i c h a ssumes " t h e u n i f y i n g c o h e s i o n t o a r e g i o n i s i t s d e v e l o p m e n t a r o u n d a common e x p o r t b a s e " ( N o r t h , 1 9 5 5 , p . 3 4 6 ) . T e r r i t o r y ; I n d e s c r i b i n g t h e e v o l u t i o n o f r e g i o n a l p l a n n i n g i n t h e U n i t e d S t a t e s F r i e d m a n n and Weaver (1979) n o t e ; When we r e v i e w t h e c h a n g i n g c o u r s e o f r e g i o n a l p l a n n i n g d o c t r i n e s o v e r t h e p a s t h a l f - c e n t u r y , two m a j o r f o r c e s o f s o c i a l i n t e g r a t i o n a p p e a r t o a l t e r n a t e w i t h e a c h o t h e r : t e r r i t o r y a n d f u n c t i o n . . . . T h e t e r r i t o r i a l f o r c e d e r i v e s f r o m common bon d s o f s o c i a l o r d e r f o r g e d by h i s t o r y w i t h i n a g i v e n p l a c e . F u n c t i o n a l t i e s a r e b a s e d on m u t u a l s e l f - i n t e r e s t . G i v e n i n e q u a l i t i e s a t t h e s t a r t , a f u n c t i o n a l o r d e r i s a l w a y s h i e r a r c h i c a l , a c c u m u l a t i n g power a t t h e t o p (page 7 ) . P r i o r t o W o r l d War II r e g i o n a l planning r e f l e c t e d a t e r r i t o r i a l v i e w o f r e g i o n s . The c o n c e p t o f t e r r i t o r i a l i t y d a t e s b a c k t o t h e "Utopian s o c i a l i s t a n d a n a r c h i s t l i t e r a t u r e o f t h e e a r l y 1800's ( W e a v e r , 1 9 8 4 ) " . The r e g i o n s were v i e w e d a s " r e a l h i s t o r i c a l p l a c e s w h i c h s h a r e d a common h i s t o r y , s o c i a l i n s t i t u t i o n s , a n d p a t t e r n s o f h u m a n / e n v i r o n m e n t a l r e l a t i o n s h i p s " 33 ( W e a v e r , 1 9 8 4 , p . 6 0 ) . I n r e a c t i o n t o t h e " f l o o d o f m e t r o p o l i t a n i s m " ( F r i e d m a n n and W e a ver,1979) t h e p r e W o r l d War I I r e g i o n a l i s t f o c u s s e d on t h e t e r r r i t o r i a l a t t r i b u t e s o f t h e r e g i o n a n d ways t o p r e s e r v e t h e r e g i o n f r o m t h e s p r a w l i n g i n d u s t r i a l c i t y . The g o a l was t o s e a r c h f o r ways t o p r e s e r v e t h e t r a d i t i o n a l r u r a l f o l k l i f e s t y l e . F o r e x a m p l e , Mumford (1938) d r a w i n g on a t e r r i t o r i a l d e f i n i t i o n o f r e g i o n , e n v i s i o n e d new t e c h n o l o g y a s s i s t i n g i n t h e r e d i s t r i b u t i o n o f m a n u f a c t u r i n g o v e r t h e l a n d s c a p e ; t h e r e s u l t b e i n g t h e " r u r a l i z a t i o n o f i n d u s t r y " w i t h a r e t u r n t o t h e c o t t a g e f o r m o f p r o d u c t i o n . T h i s w o u l d s u p p o s e d l y c r e a t e e c o n o m i c a l l y b a l a n c e d r e g i o n s ( 1 9 3 8 , p . 3 3 9 ) . S e t t l e m e n t p l a n n i n g , w i t h i t s c o n c e r n f o r s p a t i a l p a t t e r n s , has l a r g e l y been s h a p e d by a f u n c t i o n a l a n a l y s i s o f r e g i o n a l s p a t i a l p a t t e r n s . The n e x t s e c t i o n e x p l o r e s t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n s e t t l e m e n t t h e o r y and r e s o u r c e t o w n s . 2.2 S e t t l e m e n t T h e o r y , R e g i o n a l D e v e l o p m e n t T h e o r y a n d R e s o u r c e  S e t t l e m e n t P l a n n i n g : The T r a d i t i o n a l F u n c t i o n a l V i e w 2.2.1 An O v e r v i e w o f T r a d i t i o n a l F u n c t i o n a l S e t t l e m e n t T h e o r y The l i t e r a t u r e d o e s n o t d i f f e r e n t i a t e b e t w e e n s e t t l e m e n t t h e o r y and l o c a t i o n t h e o r y . L o c a t i o n t h e o r y d e s c r i b e s t h e s p a t i a l e f f e c t o f e c o n o m i c a c t i v i t y ( M o s e l y , 1 9 7 4 ) and s e t t l e m e n t t h e o r y " i s a s e a r c h f o r p a t t e r n s o f human o r g a n i z a t i o n i n s p a c e and t h e f o c u s i s s p a t i a l i n t e r a c t i o n " ( W e a v e r , 1 9 7 4 ) . The m a j o r c o n t r i b u t o r s t o t h e d e v e l o p m e n t o f l o c a t i o n a n d s e t t l e m e n t 34 theory are: J.H. Von Thunen; A. Weber; W. C h r i s t a l l e r ; A. fi Losch; and W. Isard (Figure 3) (Haggett,1972). The thread linking these theorists together i s a common concern over the importance of the " f r i c t i o n of distance" as a determinant of the location of economic a c t i v i t y . J.H Von Thunen (1800) A.Weber (iyiu) W. Christaller (1930 A.Losch W. Isard (1950) (After Haggett,1972) Figure 3 - The Major Contributors to Settlement Planning Von Thunen ,writting in the early 1800's, was the f i r s t to describe a correlation between s p a t i a l location and the patterns of land u t i l i z a t i o n . Looking at ag r i c u l t u r a l land use patterns he postulated that the different uses reflected the cost of transporting the produce to market. Von Thunen's model assumed an isolated state, centered on a market and a homogeneous plane with constant returns to the hectare. The model concluded that the farther from the market the higher the portion of the gross p r o f i t paid for transportation. Therefore, a break in land use 35 w i l l occur where the transportation cost consumes a l l the p r o f i t or Ricardian rent. At this point there w i l l be a s h i f t to a land use with a lower production cost (Figure 4). The theoretical end state is concentric c i r c l e s of land use centering on a market (Abler etal,1971;Barlowe1972). Von Thunen's model has also been used to explain the pattern of resource extraction. The resources closest to the market w i l l be extracted f i r s t . Weber, writting in the early 1900's, emphasizes three basic location forces: transportation cost d i f f e r e n t i a l s ; labour cost d i f f e r e n t i a l s ,which determine the regional d i s t r i b u t i o n of industries; and agglomeration economies and diseconomies. The l a t t e r "tend to concentrate or disperse industries within any given region" (Isard,1956,p.172). Weber addressed the question of where to locate a firm to gain maximum benefit from agglomeration economies: at the source of the raw material; at 36 the market or at an intermediary s i t e . Weber's location model ,in i t s simplest form, is based on assigning a value represented by weight to the transportation costs of each potential s i t e . The least cost location represents the equilibrium point between the potential sites (Figure 5). The major c r i t i c i s m of the Explanation: "A l o c a t i o n model f o r a s t e e l m i l l " . The l o c a t i o n of a s t e e l m i l l w i l l r e f l e c t a trade o f f between the transportation costs (as represented by weight) of three variables; the inputs of coal and i r o n and the cost of transporting the product to market. Figure 5 - Weber's Location Model Weber model is the lack of concern f o r . h i s t o r i c a l location patterns and the influence of non-economic factors on location decisions. Published in 1933, by a student of Weber, C h r i s t a l l e r ' s "central place theory" is s t i l l the most widely applied settlement theory. Central place theory postulates that a hierarchy of central places exists based on each centre's market area. The smallest and most numerous centre i s the hamlet. The hamlet has the smallest market area and provides the lowest order of goods. At the top of the pyramid i s the c i t y . The c i t y has the largest market area and offers the highest order of "central goods" and "central services" such as luxury car 37 d e a l e r s , j e w e l r y s t o r e s a n d m e d i c a l s p e c i a l i s t s . Two c o n c e p t s c e n t r a l t o C h r i s t a l l e r ' s t h e o r y a r e " t h r e s h o l d " a nd " r a n g e " o f a c e n t r a l g o o d . The t h r e s h o l d r e f e r s t o t h e minimum m a r k e t s i z e f o r a f i r m t o b r e a k e v e n . I t i s u s u a l l y m e a s u r e d i n number o f p e o p l e . The r a n g e of a c e n t r a l g o od r e f e r s t o t h e d i s t a n c e p e o p l e a r e w i l l i n g t o t r a v e l t o p u r c h a s e t h e good i n q u e s t i o n . W h i l e t h e t h r e s h o l d d e t e r m i n e s t h e c e n t r a l good's m a r k e t b r e a k - e v e n p o i n t , number o f c u s t o m e r s r e q u i r e d , t h e r a n g e d e t e r m i n e s t h e maximum s a l e s a r e a o f t h e c e n t r a l g o o d . The h i g h e r t h e o r d e r o f t h e g o o d , t h e l a r g e r t h e t h r e s h o l d r e q u i r e d t o m a i n t a i n i t . G i v e n an i s o t r o p i c p l a n e , w i t h t r a v e l c o s t s e q u a l i n a l l d i r e c t i o n s , t h e r a n g e o f t h e goods o f a c e n t r a l p l a c e w i l l be a p e r f e c t c i r c l e . W i t h more t h a n one c e n t r a l p l a c e t h e i n d i v i d u a l m a r k e t a r e a s w i l l f o r m h e x a g o n s ( F i g u r e 6) g i v e n t h e f o l l o w i n g a s s u m p t i o n s : • An unbounded i s o t r o p i c p l a i n w i t h homogeneous d i s t r i b u t i o n o f p u r c h a s i n g p o w e r ; • C e n t r a l goods a r e p u r c h a s e d f r o m t h e n e a r e s t c e n t r a l p l a c e ; • A l l p a r t s o f a p l a i n must be s e r v e d f r o m t h e n e a r e s t c e n t r a l p l a c e ; • Consumer movement must be m i n i m i z e d ; and • No e x c e s s p r o f i t s may be e a r n e d by any c e n t r a l p l a c e . C h r i s t a l l e r ' s f i n d i n g s a l s o i n d i c a t e d t h a t c e n t e r s o f t h e same r a n k o r d e r s i z e were .spaced r e g u l a r l y a n d t h e l a r g e r t h e c e n t e r t h e f e w e r and more d i s p e r s e d t h e y were ( H a g g e t t , 1 9 7 2 ) . L o s c h , a c o n t e m p o r a r y o f C h r i s t a l l e r , i s known f o r h i s 38 F i g u r e 6 - C h r i s t a l l e r ' s C e n t r a l Place Theory: Market Area's of C e n t r a l Places "general theory of l o c a t i o n " (Richardson;1969). As with C h r i s t a l l e r ' s , Losch's theory i s based on the assumption of a homogeneous p l a i n with equal c o s t s at a l l p o i n t s f o r i n d u s t r i a l raw m a t e r i a l s , ubiquitous t r a n s p o r t a t i o n p o s s i b l i t i e s and an even d i s t r i b u t i o n of population with i d e n t i c a l t a s t e s . F i n a l l y , a p e r f e c t market i s i n o p e r a t i o n . Based on these assumptions Losch generated a s e r i e s of equations which p r e d i c t " s i z e and l i m i t s of market area, and the l o c a t i o n of production s i t e s w i t h i n each market area" (Richardson,1969,p.107). Losch's c o n t r i b u t i o n to c e n t r a l place theory was to p o s t u l a t e a more f l e x i b l e h i e r a r c h y . C h r i s t a l l e r ' s model r e s u l t e d i n a stepped h i e r a r c h y of c e n t r a l places with each t i e r comprised of c e n t e r s of the same s i z e and number of f u n c t i o n s . Losch developed a l e s s r i g i d h i e r a r c h y with a continuous sequence of c e n t e r s . "Therefore c e n t e r s of the same s i z e need not have the same f u n c t i o n s " (Haggett,1972;p.293). While most a p p l i c a b l e in t r a d i t i o n a l a g r i c u l t u r a l areas 39 ( B e r r y , 1 9 6 7 ) , c e n t r a l p l a c e t h e o r y h a s a l s o been a p p l i e d a t t h e c o m munity l e v e l t o e x p l a i n l o c a l m a r k e t s . However, a s a g e n e r a l t h e o r y e x p l a i n i n g t h e p r o c e s s o f u r b a n g r o w t h , c e n t r a l p l a c e t h e o r y i s i n c o m p l e t e . The c e t e r i s p a r i b a s c l a u s e of c e n t r a l p l a c e t h e o r y assumes away t o o many f a c t o r s : m i g r a t i o n ; h i s t o r i c a l p a t t e r n s ; t e c h n o l o g i c a l c h a n g e ; g r o w t h o f m u l t i n a t i o n a l f i r m s s e r v i n g w o r l d m a r k e t s ( R i c h a r d s o n , 1 9 6 9 ) ; a s w e l l a s a g g l o m e r a t i o n e c o n o m i e s a n d n o d a l p o i n t s . E x a m i n i n g l o c a t i o n t h e o r y i n t h e 1 9 5 0 ' s , I s a r d f o l l o w e d Weber by f o c u s s i n g on t r a n s p o r t c o s t s a s t h e d e t e r m i n a n t o f l o c a t i o n . " O v e r c o m i n g t h e f r i c t i o n o f d i s t a n c e became t h e m a j o r i m p e r a t i v e i n an I s a r d i a n w o r l d " ( W e a v e r , 1 9 8 4 , p . 8 1 ) . I s a r d ' s b a s i c c o n c e p t i s t h e " t r a n s p o r t i n p u t " b a s e d i n " t o n - m i l e s " . S i m i l a r t o d i s c o u n t i n g c o s t s o v e r t i m e t h e t r a n s p o r t i n p u t d i s c o u n t e d c o s t o v e r s p a c e ( R i c h a r d s o n , 1 9 6 9 ) . I n t h e s i m p l e s t e x a m p l e a p l a n t l o c a t i o n r e f l e c t s a t r a d e o f f between t r a n s p o r t r a t e f o r r e q u i r e d raw m a t e r i a l v e r s u s t r a n s p o r t r a t e s f o r t h e f i n i s h e d g o o d s . A " w e i g h t l o s i n g " m a n u f a c t u r i n g p r o c e s s w i l l l o c a t e a t t h e s o u r c e o f raw m a t e r i a l . A s m e l t e r i n g p r o c e s s i s one e x a m p l e . A " w e i g h t g a i n i n g " m a n u f a c t u r i n g p r o c e s s , s u c h a s a b r e w e r y , w i l l l o c a t e a t t h e m a r k e t . B u i l d i n g on Weber, I s a r d f u r t h e r a d d r e s s e d t h e i m p a c t o f t h e a g g l o m e r a t i o n and d e g l o m e r a t i o n e c o n o m i e s on l o c a t i o n . F a c t o r s e n c o u r a g i n g a g g l o m e r a t i o n i n c l u d e n e a r n e s s t o s e r v i c e i n d u s t r y , e a s i e r a c c e s s t o m a r k e t i n g o u t l e t s and e c o n o m i e s o f s c a l e . The m a j o r d e g l o m e r a t i o n f a c t o r i s " h i g h e r r e n t s " w h i c h d i s c o u r a g e i n d u s t r i a l c o n c e n t r a t i o n . 40 2.2.2 S e t t l e m e n t T h e o r y and R e s o u r c e Towns R u r a l s e t t l e m e n t s a r e g e n e r a l l y e x p l a i n e d i n t e r m s o f c e n t r a l p l a c e t h e o r y ( C h r i s h o l m , 1 979; B e r r y , 1 96,7 ) . Y e t r e s o u r c e t o w n s , w h i c h a r e t h e p r e d o m i n a n t f o r m o f r u r a l s e t t l e m e n t i n B r i t i s h C o l u m b i a , b e a r no r e s e m b l e n c e t o c e n t r a l p l a c e t h e o r y . R e s o u r c e t o w n s a r e l o c a t e d t o s e r v i c e t h e n e e d s o f t h e r e s o u r c e f i r m and n o t t o s e r v i c e a r e g i o n a l m a r k e t . F u r t h e r m o r e , most r e s o u r c e b a s e d r e g i o n s , s u c h a s B r i t i s h C o l u m b i a , have s e v e r e g e o g r a p h i c a l r e s t r i c t i o n s t o g e o m e t r i c a l s e t t l e m e n t p a t t e r n s . B e r r y ( 1 9 6 7 ) c o n c l u d e s t h a t r e s o u r c e towns a r e d e v i a n t s f r o m c e n t r a l p l a c e t h e o r y . A c c o r d i n g t o B e r r y t h e s p e c i a l i z e d f u n c t i o n s o f r e s o u r c e towns g i v e s them a l a r g e r r e s i d e n t i a l p o p u l a t i o n t h a n w o u l d be e x p e c t e d f r o m a t y p i c a l c e n t r a l p l a c e w i t h a s i m i l a r m a r k e t s i z e . One c o u l d a l s o a r g u e t h a t t h e i s o l a t e d n a t u r e o f many r e s o u r c e towns means a n o n e x i s t a n t m a r k e t a r e a - - t h e i r t h r e s h o l d and r a n g e a r e t h e same. The m a i n f a c t o r i n f l u e n c i n g t h e l o c a t i o n o f r e s o u r c e towns i s t h a t t h e i n d u s t r i a l p l a n t must l o c a t e a t t h e t h e s i t e o f t h e r e s o u r c e b e i n g e x p l o i t e d . T h i s f a c t o r l e a v e s t h r e e o p t i o n s f o r t h e r e s o u r c e t o w n . The town c a n be l o c a t e d a t t h e r e s o u r c e s i t e a s t y p i f i e d by t h e t r a d i t i o n a l company t o w n s . The s e c o n d o p t i o n i s f o r t h e town t o be s e p a r a t e f r o m t h e i n d u s t r i a l p l a n t b u t w i t h i n d a i l y c o m m u t i n g d i s t a n c e . T h i s s t r a t e g y has been f a v o u r e d by t h e more r e c e n t company towns a n d i n s t a n t t o w n s . The f i n a l o p t i o n i s l o n g d i s t a n t c o m m u t i n g f r o m e x i s t i n g s e t t l e m e n t s f o r an e x t e n d e d work p e r i o d ( i . e . , two weeks on a n d one week o f f . T h i s o p t i o n h a s become f e a s i b l e w i t h p o r t a b l e 41 towns ( P a r k e r , 1 9 6 3 ) and f l y i n / o u t o p t i o n s ( G l a s s , L a z a r o v i c h , 1 9 8 3 ) r e p l a c i n g t h e t r a d i t i o n a l b u s h camp. I n c h o o s i n g b e t w e e n t h e t h r e e o p t i o n s t h e p l a n n e r w i l l be m a k i n g a d e c i s i o n w h i c h w i l l , i n p a r t , r e f l e c t Weber's and I s a r d ' s m o d e l s o f t r a n s p o r t a t i o n c o s t s a nd p e r h a p s more r e c e n t r e s i d e n t i a l l o c a t i o n m o d e l s ( A l o n s o , 1 9 6 0 ; K a i n , 1 9 6 2 ) . A c c o r d i n g t o an u r b a n r e s i d e n t i a l m o d e l t h e s e l e c t e d r e s i d e n c e r e f l e c t s a t r a d e o f f t o t h e u s e r b e t w e e n commuting c o s t s t o work a n d h i s w i l l i n g n e s s t o pay f o r l i v e a b i l i t y . The p l a n n e r , h a v i n g t a k e n i n t o a c c o u n t s i t e c h a r a c t e r i s t i c s ( s u i t a b i l i t y o f t h e a r e a f o r h a b i t a t i o n ) a n d p r o j e c t c h a r a c t e r i s t i c s ( l i f e o f p r o j e c t a nd a n t i c i p a t e d w o r k f o r c e ) t h e c h o i c e b e t w e e n t h e t h r e e o p t i o n s w i l l r e p r e s e n t s a t r a d e o f f t o t h e r e s i d e n t s a n d t h e f i r m b e t w e e n m i n i m i z i n g c o m m u t i n g c o s t s a n d m a x i m i z i n g l i v e a b i l i t y . The " P r e l i m i n a r y F e a s i b i l i t y R e p o r t on T o w n s i t e / C o m m u n i t y D e v e l o p m e n t F o r N o r t h e a s t C o a l " ( M i n i s t r y o f E c o n o m i c D e v e l o p m e n t , 1 9 7 7 ) s t a t e d ; From a c o m m u n i t y l a n d u s e p l a n n i n g p e r s p e c t i v e t h e key r e l a t i o n s h i p i s b e t w e e n t h e p l a c e o f r e s i d e n c e a nd t h e p l a c e o f e m p l o y m e n t . I d e a l l y , t h e s e two l a n d u s e s s h o u l d be p h y s i c a l l y c l o s e t o one a n o t h e r a s p o s s i b l e w h i l e e n s u r i n g t h a t t h e r e s i d e n t i a l e n v i r o n m e n t i s n o t a d v e r s e l y a f f e c t e d by s u c h p r o x i m i t y ( p 1 6 ) . A f i n a l f a c t o r t o c o n s i d e r i n t h e l o c a t i o n a n d d e s i g n o f r e s o u r c e t o wns i s t h a t numerous s u r v e y s s u g g e s t s t h a t many of t h e r e s i d e n t s o f r e s o u r c e towns e n j o y t h e i r " r u r a l l o c a t i o n " ( R o b e r t s , F i s h e r , 1 9 8 4 ) . U n d e r t h e most r e c e n t r e s o u r c e town p o l i c y i n B r i t i s h C o l u m b i a t h e l o c a t i o n d e c i s i o n h a s t o some e x t e n t become a 42 " n e g o t i a t e d " d e c i s i o n ( P a g e t a nd R a b n e t t , 1 9 8 3 ) . F o r t h i s r e a s o n t h e l o c a t i o n d e c i s i o n o f a r e s o u r c e town h a s become more t h a n an " e x e r c i s e i n l e a s t - c o s t l o c a t i o n a n a l y s i s " ( C h i s h o l m , 1 9 6 1 ; p . 9 7 ) . 1 B e s i d e s e c o n o m i c c o s t s , e x i s t i n g p r o v i n c i a l g u i d e l i n e s a n d p o l i c i e s , f o r e x a m p l e t h e " G u i d e l i n e s f o r C o a l D e v e l o p m e n t " , e n s u r e t h a t t h e s o c i a l a n d e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s a r e a l s o c o n s i d e r e d i n e v a l u a t i n g a r e s o u r c e town p r o p o s a l . Not w i t h s t a n d i n g t h e s e a d d i t i o n a l c o n c e r n s , w h i c h i n c r e a s e t h e c o m p l e x i t y o f t h e t h e l o c a t i o n d e c i s i o n , t h e b o t t o m l i n e f o r t h e f i r m i s an e c o n o m i c d e c i s i o n w h i c h w i l l r e f l e c t t h e W e b e r i a n p r i n c i p l e - - l o c a t i o n r e f l e c t s a t r a d e o f f b e t w e e n t h e v a r i o u s t r a n s p o r t a t i o n c o s t s . S i n c e t h e f i f t i e s , t h e r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e h a s c a l l e d f o r a r e g i o n a l f r a m e w o r k t o a d d r e s s t h e s e m u l t i p l e c o n c e r n s . T h i s r e g i o n a l c o n c e p t r e l i e s t o some e x t e n t on r e g i o n a l d e v e l o p m e n t t h e o r y — a s o p p o s e d t o r e g i o n a l s e t t l e m e n t t h e o r y . 2.2.3 R e g i o n a l D e v e l o p m e n t T h e o r y a nd R e s o u r c e Towns The 1950's and 1960's w i t n e s s e d p r o v i n c i a l a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t e n c o u r a g e m e n t o f f r o n t i e r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t a s w e l l a s t h e p r o l i f e r a t i o n o f t h e l i t e r a t u r e on r e s o u r c e t o w n s . T h i s p e r i o d was a l s o a t i m e o f g o v e r n m e n t e x p e r i m e n t s w i t h r e g i o n a l p l a n n i n g and t h e a d v a n c e m e n t o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t t h e o r y by s c h o l a r s s u c h a s I s a r d , M y d r a l , A l o n s o a n d H i r s c h m a n . The r e s o u r c e town l i t e r a t u r e o f t h e t i m e d e m o n s t r a t e d an a w a r e n e s s o f t h e l i t e r a t u r e on " r e g i o n a l i s m " by p r o m o t i n g t h e 43 c o n c e p t o f r e g i o n a l c e n t e r s a nd a r e g i o n a l p l a n n i n g a p p r o a c h f o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t . To b e t t e r u n d e r s t a n d t h e " a f f e c t i o n " o f t h e r e s o u r c e town l i t e r a t u r e f o r r e g i o n a l p l a n n i n g i t i s i n s t r u c t i v e t o b r i e f l y o u t l i n e o f t h e m a j o r t h r u s t o f r e g i o n a l p l a n n i n g d u r i n g t h i s e r a . R e g i o n a l p l a n n i n g h a s numerous d e f i n i t i o n s a n d t h e r e f o r e a p p l i c a t i o n s . H e r e a r e t h r e e e x a m p l e s o f r e g i o n a l p l a n n i n g . The f i r s t i s t h e c o o r d i n a t i o n o f l a r g e s c a l e p h y s i c a l d e v e l o p m e n t s u c h a s N o r t h e a s t c o a l i n B r i t i s h C o l u m b i a . The s e c o n d i s t h e e n c o u r a g e m e n t o f a r e a w i d e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t b e s t d e m o n s t r a t e d by t h e f e d e r a l D e p a r t m e n t o f R e g i o n a l E c o n o m i c E x p a n s i o n . The t h i r d f o r m o f r e g i o n a l p l a n n i n g , a n d t h e most common, i s g e o g r a p h i c a l s u b d i v i s i o n f o r f u n c t i o n a l s e r v i c e d e l i v e r y . T h i s i s t h e p r i m a r y r o l e o f r e g i o n a l d i s t r i c t s i n B r i t i s h C o l u m b i a . The t y p e o f r e g i o n a l p l a n n i n g r e c e i v i n g t h e most d i s c u s s i o n i n t h e l i t e r a t u r e d u r i n g t h e 1950's and t h e 1960's was " r e g i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t " . The p u r p o s e was " t o p r o m o t e r e g i o n a l e c o n o m i c g r o w t h t h r o u g h i n d u c e d u r b a n i n d u s t r i a l i z a t i o n " ( W e a v e r , 1 9 8 4 , p . 7 9 ) . The s u g g e s t e d v e h i c l e s w ere " g r o w t h p o l e s " a n d " g r o w t h c e n t e r s " . G r o w t h p o l e s , w h i c h r e f l e c t a " f u n c t i o n a l " v i e w o f t h e r e g i o n , were f i r s t p o s t u l a t e d by F r a n c o i s P e r r o u x i n 1950 ( D a r w e n t , 1 9 6 9 ) . The c o n c e p t o r i g i n a l l y r e f e r r e d t o a d o m i n a n t i n d u s t r y o r g r o u p o f f i r m s w h i c h was t h e c e n t e r o f e c o n o m i c a t t r a c t i o n . A g r o w t h p o l e d e s c r i b e s an e c o n o m i c phenomenon w i t h no s p a t i a l i m p l i c a t i o n s . The c o n c e p t makes no m e n t i o n o f i m p a c t on t h e a r e a s u r r o u n d i n g t h e g r o w t h p o l e . 44 Whereas t h e g r o w t h p o l e c o n c e p t i s d e s c r i p t i v e t h e g r o w t h c e n t e r c o n c e p t i s n o r m a t i v e . D r a w i n g on t h e g r o w t h p o l e c o n c e p t , r e g i o n a l t h e o r i s t s a n d p u b l i c p o l i c y a n a l y s t s have a r g u e d t h a t r e g i o n a l d e v e l o p m e n t c a n be e n c o u r a g e d a n d d i r e c t e d , by f o c u s s i n g p u b l i c and p r i v a t e i n v e s t m e n t on p r e - s e l e c t e d g r o w t h c e n t e r s . The a s s u m p t i o n i s t h a t t h e c h o o s e n " g r o w t h c e n t e r " w i l l e v e n t u a l l y r e a c h a " t a k e o f f " t h r e s h o l d , a t w h i c h s t a g e t h e g r o w t h c e n t e r w i l l d e v e l o p r a p i d l y t h r o u g h i n t e r n a l a n d e x t e r n a l e c o n o m i e s . The b e n e f i t s w i l l t r i c k l e down t h e s e t t l e m e n t h i e r a r c h y a n d t h e w h o l e r e g i o n w i l l b e n e f i t . M y r d a l (1957) c o i n e d t h e p h r a s e " s p r e a d " t o d e s c r i b e t h e p o s i t i v e e f f e c t s o f g r o w t h d i s p e r s i n g a n d " b a c k w a s h " t o d e s c r i b e t h e n e g a t i v e e f f e c t s f r o m t h e t e n d e n c y o f g r o w t h c e n t e r s t o c o n c e n t r a t e e c o n o m i c w e a l t h a n d p o l i t i c a l , power. H i r s c h m a n r e a c h e d s i m i l a r c o n c l u s i o n s t o M y r d a l b u t w i t h more f a i t h i n t h e m a r k e t p l a c e . W h a t e v e r t h e r e a s o n , t h e r e c a n be l i t t l e d o u b t t h a t an economy, t o l i f t i t s e l f t o h i g h e r income l e v e l s , must and w i l l f i r s t d e v e l o p w i t h i n i t s e l f one o r s e v e r a l r e g i o n a l c e n t e r s o f e c o n o m i c s t r e n g t h s . T h i s n e e d f o r t h e e m e r g e n c e o f " g r o w i n g p o i n t s " o r " g r o w t h p o l e s " i n t h e c o u r s e o f t h e d e v e l o p m e n t p r o c e s s means t h a t i n t e r n a t i o n a l and i n t e r r e g i o n a l i n e q u a l i t y o f g r o w t h i s an i n e v i t a b l e c o n c o m i t a n t a n d c o n d i t i o n o f g r o w t h i t s e l f " ( H i r s c h m a n , 1 9 5 8 , p p . 1 8 3 - 1 8 4 ) . The e n t h u s i a i s m f o r g r o w t h c e n t e r s i n p u b l i c p o l i c y has a l s o p e r m e a t e d t h e r e s o u r c e town p l a n n i n g l i t e r a t u r e w i t h l i t t l e c r i t i c a l a n a l y s i s u n t i l r e c e n t l y . F o r e x a m p l e , i n t h e c l a s s i c s t u d y o f r e s o u r c e towns R o b i n s o n (1962) s u g g e s t e d o n l y t h o s e towns w h i c h h a v e t h e p r o p e n s i t y t o e v o l v e i n t o r e g i o n a l c e n t e r s s h o u l d be b u i l t . S i m i l a r s e n t i m e n t s have been e x p r e s s e d by 45 o t h e r w r i t e r s i n c l u d i n g R i f f e l ( 1 9 7 6 ) , B a n c r o f t ( 1 9 7 5) a nd t h e Task F o r c e on M i n i n g C o m m u n i t i e s ( 1 9 8 3 ) . I n f a c t , one o f t h e r e a s o n s g i v e n f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e new town o f T u m b l e r R i d g e i n B r i t i s h C o l u m b i a was i t s p o t e n t i a l t o become a r e g i o n a l c e n t e r ( T a y l o r , 1 9 8 3 ) . W h i l e i t may be a r g u e d t h a t a " r e g i o n a l c e n t e r " i s d i f f e r e n t f r o m a " g r o w t h c e n t e r " , a t l e a s t i n t e r m s of s c a l e , t h e y h a v e s i m i l a r u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n s . R e g i o n a l c e n t e r s i n t h e r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e a r e p r o m o t e d on t h e g r o u n d s t h a t t h e y w i l l d e v e l o p d i v e r s i f i e d e c o n o m i e s . The a s s u m p t i o n i s t h a t d i v e r s i f i c a t i o n w i l l r e s u l t f r o m a c o n c e n t r a t i o n o f r e g i o n a l f u n c t i o n s and t h e b o o s t p r o v i d e d by c e n t r a l i z i n g t h e l a b o u r f o r c e f o r t h e r e g i o n ' s r e s o u r c e p r o j e c t s . I n o t h e r w o r d s , f o c u s s i n g p u b l i c i n v e s t m e n t t o c r e a t e s e l f g e n e r a t i n g e c o n o m i c a c t i v i t y w i t h r e g i o n a l i m p a c t s . Y e t , g r o w t h c e n t e r s , d e v e l o p e d w i t h s i m i l a r a s s u m p t i o n s have n o t l i v e d up t o t h e i r e x p e c t a t i o n s a n d a r e b e i n g s e r i o u s l y q u e s t i o n e d by t h e c r i t i c a l r e g i o n a l d e v e l o p m e n t l i t e r a t u r e (Hudson a n d L e w i s , 1 9 8 2 ) . 2.2.4 Summary: The L i m i t a t i o n s o f a F u n c t i o n a l A p p r o a c h The g r o w t h c e n t e r p o l i c y a s a t o o l o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t has h ad l i m i t e d s u c c e s s . E x p e r i e n c e s u g g e s t s g r o w t h c e n t r e p o l i c y e x a c e r b a t e s t h e gap between t h e c e n t e r a n d t h e p e r i p h e r y by d r a i n i n g t h e p e r i p h e r y o f any c a p i t a l w i t h o u t s p r e a d i n g b e n i f i c i a l e c o n o m i c s p i n o f f s t h r o u g h o u t t h e r e g i o n ( F r i e d m a n n , 1 9 6 6 ) . H i r s c h m a n ( 1958) c a l l e d t h i s phenomenon " p o l a r i z a t i o n " . M y r d a l ( 1 9 5 7) named i t "downward c i r c u l a r 46 c a u s a t i o n " . R e s o u r c e b a s e d t owns a r e a c c u s e d o f c o n t r i b u t i n g t o t h i s d r a i n by a c t i n g a s a c o n d u i t f o r r e g i o n a l r e s o u r c e s . The s i n g u l a r f u n c t i o n o f r e s o u r c e t o w n s a n d t h e i r e x p o r t o r i e n t a t i o n r e s t r i c t s " v a l u e a d d e d " o r h i g h e r o r d e r p r o c e s s i n g o f r e s o u r c e s . The i n d u s t r i a l p l a n t o f r e s o u r c e b a s e d t o w n s w i l l i n e v i t a b l y h a v e s t r o n g f o r w a r d a n d b a c k w a r d l i n k a g e s w i t h i t s p a r e n t c o r p o r a t i o n a n d / o r s u p p l i e r s o u t s i d e t h e r e g i o n . I n o t h e r w o r d s , most o f t h e p r o f i t s a r e i n t e r n a l i z e d by t h e f i r m b l o c k i n g e c o n o m i c s p i n o f f s t o t h e r e g i o n . O f t e n , t h e r e s o u r c e town a n d i t s i n d u s t r i a l p l a n t ' s s o l e c o n t r i b u t i o n t o t h e r e g i o n i s i n d i r e c t wage p a y m e n t s . Y e t t h i s s i n g u l a r t r a n s f e r a l s o t e n d s t o l e a k f r o m t h e r e g i o n i n p r o p o r t i o n t o i t s l e v e l o f d e v e l o p m e n t . ( J a c o b s , 1 9 7 0 , 1 9 8 4 ) . W h i l e n o t a l l r e g i o n a l t h e o r i s t a r e t o t a l l y c r i t i c a l o f g r o w t h c e n t e r p o l i c y ( i . e . M o s e l e y , 1 9 7 4 ) a g e n e r a l n e g a t i v e c o n c e n s u s has d e v e l o p e d . One v i e w i s t h a t t h e p o l i c i e s h a v e h a d l i t t l e e f f e c t . A r e c e n t a n a l y s i s of g r o w t h p o l e p o l i c y i n F r a n c e by A y d a l o t ( 1 9 8 4 ) f o u n d , i n c o n t r a s t t o t h e e x p e c t e d r e s u l t s , t h a t t h e a r e a s w h i c h were n o t d e s i g n a t e d a s g r o w t h c e n t e r s were t h e o n e s t h a t h a v e g r o w n . A more c r i t i c a l v i e w e x p r e s s e d by t h e n e o - m a r x i s t and t h e d e p e n d e n c y t h e o r i s t s l i k e Andrew Gunder F r a n k , ( 1 9 6 7 ) , i s t h a t g r o w t h p o l e s e x a c e r b a t e t h e d i s p a r i t y b e t w e e n t h e c o r e and t h e p e r i p h e r y a t a r e g i o n a l and a g l o b a l l e v e l . G r o w t h c e n t e r p o l i c y h a s a l s o been h e a v i l y c r i t i c i s e d f o r f a v o u r i n g t h e l a r g e t r a n s n a t i o n a l f i r m w h i c h c a n u s e l o c a l h o s t c a p i t a l t o e x t r a c t l o c a l w e a l t h f o r a c c u m u l a t i o n i n t h e f i r m ' s p a r e n t c o u n t r y . To q u o t e F r i e d m a n n a n d Weaver 47 ( 1 9 7 9 ) ; " t h e g r o w t h c e n t e r d o c t r i n e i s c o m p l e t e l y a t t u n e d t o t h e i d e o l o g y and p l a n n i n g a p p r o a c h o f t h e t r a n s n a t i o n a l c o r p o r a t i o n " ( 1 9 7 9 , p . 1 8 8 ) . I n t e r m s o f t h e o r y , two c o n c l u s i o n s c a n be d r a w n . F i r s t , t h e l o c a t i o n o f r e s o u r c e t o w n s i s b e t t e r e x p l a i n e d by t h e W e b e r i a n p r i n c i p l e t h a n by c e n t r a l p l a c e t h e o r y . T h i s i s n o t t o f o r g e t t h a t b e s i d e s m i n i m i z i n g c o m m u t i n g c o s t s r e c e n t r e s o u r c e s e t t l e m e n t l o c a t i o n d e c i s o n s a l s o r e f l e c t , a t l e a s t i n t h e o r y , s o c i a l a nd e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s . The s e c o n d c o n c l u s i o n i s t h a t t h e c o n c e p t o f a " r e g i o n a l c e n t e r " s t r a t e g y f o r r e s o u r c e t o wns i s q u e s t i o n a b l e . As a t o o l f o r r e g i o n a l d e v e l o p m e n t r e g i o n a l c e n t e r s h a v e r e c e i v e d m i x e d r e v i e w s and t h e t h e o r y b e h i n d them h a s come u n d e r c r i t i c i s m . To u s e r e g i o n a l c e n t e r s a s a s t r a t e g y f o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i s f u r t h e r c o m p l i c a t e d by t h e l o c a t i o n o f r e s o u r c e s w h i c h do n o t a l w a y s l e n d t h e m s e l v e s t o a r e g i o n a l c e n t e r ' s s t r a t e g y . 2.3 S e t t l e m e n t T h e o r y , R e g i o n a l D e v e l o p m e n t T h e o r y a n d R e s o u r c e  S e t t l e m e n t P l a n n i n g : The A l t e r n a t i v e T e r r i t o r i a l P l a n n i n g V i e w W h i l e t h e c l a s s i c a l c o n c e p t o f t e r r i t o r i a l i t y d e s c r i b e s a t y p e o f r e g i o n , i n i t s most r e c e n t r e i n c a r n a t i o n i t g e n e r a l l y r e f e r s t o an a l t e r n a t i v e t o f u n c t i o n a l l y b a s e d r e g i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t p l a n n i n g . I n t h e i n t r o d u c t i o n t o t h e i r book, " D e v e l o p m e n t From Above o r B e l o w ? " , S t o r a n d T a y l o r ( 1 9 8 1) s t a t e : The key i s s u e d i s c u s s e d i n t h i s book i s w h e t h e r i n e q u a l i t i e s c a n be r e d u c e d by h i g h e r o r more e f f e c t i v e f u n c t i o n a l i n t e g r a t i o n , b o t h on a n a t i o n a l a n d an i n t e r n a t i o n a l s c a l e ; o r w h e t h e r i n t e r n a l 48 t e r r i t o r i a l i n t e g r a t i o n ( F r i e d m a n n and W e a v e r , 1 9 7 9 ) and a g r e a t e r d e g r e e o f i n t e r n a l s e l f - r e l i a n c e w i t h " s e l e c t i v e s p a t i a l c l o s u r e " ( S t o r and T o d t l i n g , 1 9 7 8 ) w o u l d be more e f f e c t i v e ( I 9 8 " 1 , p . l ) . T e r r i t o r i a l p l a n n i n g e m p h a s i z e s h o l i s t i c d e v e l o p m e n t a s o p p o s e d t o s t r i c t l y f u n c t i o n a l l y b a s e d d e v e l o p m e n t . I n s t e a d o f d e v e l o p m e n t b a s e d on e x p o r t , i n t e r n a l l y b a s e d d e v e l o p m e n t i s e n c o u r a g e d , t a k i n g i n t o a c c o u n t t h e r e g i o n ' s h i s t o r i c a l a n d c u l t u r a l t i e s . T h i s w o u l d a p p e a r t o make e c o n o m i c s e n s e s i n c e d e v e l o p m e n t i s p r e m i s e d on e n c o u r a g i n g t h e a c t i v i t i e s t h a t t h e r e g i o n i s most a d e p t a t d o i n g . I n e c o n o m i c t e r m s t h i s means e x p l o i t i n g o n e ' s c o m p a r a t i v e a d v a n t a g e . As Weaver a n d F r i e d m a n n (1979) document t e r r i t o r i a l l y b a s e d r e g i o n a l p l a n n i n g was a d v o c a t e d i n t h e e a r l y 1900's w i t h m i x e d s u c c e s s . T o d a y , t e r r i t o r i a l p l a n n i n g i s more a s s o c i a t e d w i t h t h i r d w o r l d d e v e l o p m e n t a s e x e m p l i f i e d by S t o r a nd T a y l o r ( 1 9 8 1 ) . H o w e v e r , t e r r i t o r i a l p l a n n i n g i s g a i n i n g more f a v o u r a s a l e g i t i m a t e d e v e l o p m e n t p o l i c y i n w e s t e r n n a t i o n s . The f a i l u r e o f l a r g e s c a l e , c a p i t a l i n t e n s i v e r e g i o n a l d e v e l o p m e n t p r o j e c t s i n t h e w e s t ,as a s s e s s e d by some a n a l y s t s (Hudson and L e w i s e d s . , 1 9 8 2 ) , h a s r e s u l t e d i n s e n i o r g o v e r n m e n t s , i n s u c h p l a c e s a s G r e a t B r i t a n , Canada a n d t h e U n i t e d S t a t e s , e n c o u r a g i n g community b a s e d u r b a n e c o n o m i c r e d e v e l o p m e n t ( H u t t o n , 1 9 8 4 , p . 7 ; W e a v e r , 1 9 8 4 ) . The t h e c o n c e p t o f " t e r r i t o r y " , b e i n g more a p h i l o s o p h y t h a n a n o r m a t i v e t h e o r y , p r e s e n t s a p r o b l e m f o r p l a n n e r s . As S t o r and T a y l o r s t a t e : T h e r e seems t o be no w e l l - s t r u c t u r e d t h e o r y a v a i l a b l e a s y e t f o r an a l t e r n a t i v e p a r a d i g m o f d e v e l o p m e n t f r o m 49 b e l o w ( 1 9 8 1 , p . 4 1 ) . However, t h e r e h a v e been s e v e r a l a t t e m p t s t o d e v e l o p s u c h a p a r a d i g m . One e x a m p l e i s F r i e d m a n n ' s " A g r o p o l i t a n " a p p r o a c h f o r u n d e r d e v e l o p e d r u r a l a r e a s w h i c h e s p o u s e s s e l f r e l i a n c e , c o m m u n a l i z a t i o n o f t h e means o f p r o d u c t i v e w e a l t h , a n d e q u a l a c c e s s t o power ( F r i e d m a n n and W e a v e r , 1 9 7 9 ) . A t e r r i t o r i a l l y b a s e d s t r a t e g y f o r d e v e l o p e d n a t i o n s i s s u g g e s t e d by Weaver ( 1 9 8 4 ) . The Weaver a p p r o a c h i s t o f o c u s on "use v a l u e p r o d u c t i o n " a s o p p o s e d t o " p r o d u c t i o n f o r e x c h a n g e " . To b r e a k t h e m u l t i n a t i o n a l s t r a n g l e h o l d on r e g i o n a l e c o n o m i e s Weaver s u g g e s t s t h e e s t a b l i s h m e n t o f r e g i o n a l c o r p o r a t i o n s . To t a k e a d v a n t a g e o f t h e s p a t i a l d i v i s i o n o f l a b o u r t h e c o r p o r a t i o n s w o u l d e n t e r i n t o j o i n t v e n t u r e s w i t h o t h e r r e g i o n a l c o r p o r a t i o n s t o s h a r e c o m p a t i b l e s p e c i a l i z e d s e r v i c e s . W i t h i n t h i s new t e r r i t o r i a l a p p r o a c h t o r e g i o n a l d e v e l o p m e n t , t h e r o l e o f r e g i o n a l p l a n n i n g , a c c o r d i n g t o W e a v e r , i s t o " i d e n t i f y t h e c o n c r e t e p o s s i b i l i t e s f o r r e g i o n a l p r o d u c t i o n and b r i n g t h e s e t o p o p u l a r a t t e n t i o n " ( 1 9 8 4 , p . 1 5 6 ) . D e s p i t e t h e l a c k o f a c o n c r e t e p a r a d i g m t h e r e a p p e a r s t o be s e v e r a l t e n e t s t o a t e r r i t o r i a l p l a n n i n g a p p r o a c h . T h e s e a r e : • An i n t e r n a l o r l o c a l i n i t i a t i v e p e r s p e c t i v e on d e v e l o p m e n t ; • Community b a s e d a s o p p o s e d t o e x t e r n a l l y i m p o s e d g o a l s ; • A h o l i s t i c v i e w o f d e v e l o p m e n t - - s o c i a l l y , p o l i t i c a l l y , c u l t u r a l l y a s w e l l a s e c o n o m i c a l l y ; • The r e g i o n d e f i n e d a s a c o m p o s i t e o f h i s t o r i c a l t i e s , c u l t u r a l s p a c e , e c o n o m i c s p a c e a n d p o l i t i c a l s p a c e ; • R e s p e c t f o r t h e e c o l o g i c a l b a s e o f t h e r e g i o n ; a n d 50 • A l o n g r u n p e r s p e c t i v e . ( G u n d e r , 1 9 8 1 ; S u l l a m e t a l , 1 9 7 8 ; F r i e d m a n n a n d W e a v e r , 1 9 7 9 ) . The n e x t s e c t i o n ( 2 . 3 . 1 ) d i s c u s s e s t h e r e l e v a n c y of t e r r i t o r i a l p l a n n i n g f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t . 2.3.1 The L i m i t s and P o t e n t i a l o f T e r r i t o r i a l P l a n n i n g f o r R e s o u r c e  S e t t l e m e n t P l a n n i n g A t e r r i t o r i a l a p p r o a c h o f f e r s an a l t e r n a t i v e p e r s p e c t i v e t o t h e t r a d i t i o n a l a n d t h e c r i t i c a l r e s o u r c e town l i t e r a t u r e . A d v o c a t e s o f t e r r i t o r i a l p l a n n i n g l i k e Weaver, F r i e d m a n n , S t o r a nd T a y l o r c o n c u r r w i t h t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e on t h e c a u s e o f r e s o u r c e town i n s t a b i l i t y ; t h a t t h e e x p l o i t a t i o n o f u n d e v e l o p e d r e s o u r c e f r o n t i e r s by m u l t i n a t i o n a l c o r p o r a t i o n s p e r p e t r a t e s " t h e l o s s o f e c o n o m i c r e n t s , o p p o r t u n i t y c o s t s ( i . e . , f o r e g o n e a l t e r n a t i v e f o r m s o f d e v e l o p m e n t ) and e c o n o m i c i n s t a b l i t y o r boom t o w n i s m " ( W e a v e r , 1 9 8 4 ) . Y e t t h e q u e s t i o n r e m a i n s ; "how t r u l y r e l e v a n t i s a r e g i o n a l t e r r i t o r i a l a p p r o a c h f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g , w h i c h i s i n h e r e n t l y c o m m u n i t y f o c u s s e d a n d s e c o n d l y f u n c t i o n a l l y o r i e n t e d ? " F u r t h e r m o r e , t h e s p a t i a l f o c u s o f s e t t l e m e n t p l a n n i n g l i m i t s i t s i n f l u e n c e on t h e " e c o n o m i c " d e c i s i o n s s u r r o u n d i n g t h e r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i n q u e s t i o n . G i v e n t h e s e p a r a m e t e r s t h e r e a r e two a r g u m e n t s a g a i n s t t h e a p p l i c a t i o n o f t e r r i t o r i a l l y b a s e d p l a n n i n g f o r s e t t l e m e n t p l a n n i n g . The f i r s t a r g u ment i s t h a t s i n c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g i s c o n c e r n e d w i t h f u n c t i o n a l r e l a t i o n s h i p s i t i s i m p o s s i b l e t o p r a c t i c e i t f r o m a t e r r i t o r i a l a p p r o a c h . The s e c o n d a r g u m e n t i s 51 t h a t w i t h i n t h e c u r r e n t s t r u c t u r e o f o u r economy, t h e r e s o u r c e p r o j e c t d e c i s i o n w i l l r e f l e c t a f u n c t i o n a l m i n d s e t and w i l l c o n t r i b u t e t o t h e f u n c t i o n a l i n t e g r a t i o n o f t h e r e g i o n . W i t h i n t h i s f r a m e w o r k t h e r e w o u l d a p p e a r t o be no room t o i m p l e m e n t a t e r r i t o r i a l l y b a s e d s e t t l e m e n t p o l i c y , e v e n i f s u c h a p o l i c y were p o s s i b l e . To a d d r e s s t h e f i r s t a r g u m e n t , a t e r r i t o r i a l p l a n n i n g a p p r o a c h i s more a p h i l o s o p h y t h a n a t h e o r y . C e n t r a l t o i t i s a " h o l i s t i c " c o n c e p t o f t h e r e g i o n . T h i s i m p l i e s an u n d e r s t a n d i n g o f t h e f u n c t i o n a l l i n k a g e s a n d r e l a t i o n s h i p s w i t h i n t h e r e g i o n a s w e l l a s t h e r e g i o n ' s t e r r i t o r i a l a t t r i b u t e s — c u l t u r e , h i s t o r y , a n d e c o n o m i c b a s e . The a d o p t i o n o f a t e r r i t o r i a l a p p r o a c h e x a m i n e s t h e f u n c t i o n a l l i n k a g e s f r o m a t e r r i t o r i a l v i e w . T h i s a l l o w s f o r a g r e a t e r u n d e r s t a n d i n g o f a l l t h e f a c t o r s w h i c h h a v e a b e a r i n g on t h e a c c e p t a b i l i t y o f t h e s e t t l e m e n t l o c a t i o n as o p p o s e d t o c o n c e n t r a t i n g o n l y on " t h e f r i c t i o n o f d i s t a n c e " f a c t o r . F o r e x a m p l e , w i l l t h e s e t t l e m e n t o p t i o n c o n t r i b u t e t o l o c a l s e r v i c e i n d u s t r i e s by p r o v i d i n g an e x p a n d e d m a r k e t ? The s e c o n d a r g u m e n t i s a q u e s t i o n o f i m p l e m e n t a t i o n . The f a c t t h a t t h e g l o b a l economy r e i n f o r c e s t h e f u n c t i o n a l i n t e g r a t i o n o f r e g i o n s d o e s r e s t r i c t t h e d e g r e e t o w h i c h a c o m p l e t e " t e r r i t o r i a l " a p p r o a c h c a n be i m p l e m e n t e d . B u t t h e r e a p p e a r s t o be room f o r a t e r r i t o r i a l a p p r o a c h t o s e t t l e m e n t p l a n n i n g a n d much o f t h e r e m a i n d e r o f t h e t h e s i s e x p l o r e s t h i s q u e s t i o n and p r o v i d e s e x a m p l e s o f where r e g i o n a l p l a n n i n g i n N o r t h A m e r i c a h a s t a k e n some t e n t a t i v e s t e p s t o w a r d s a 52 " t e r r i t o r i a l a p p r o a c h " . I n e x a m i n i n g t h e i m p l e m e n t a t i o n a s p e c t o f a " t e r r i t o r i a l " a p p r o a c h s e c t i o n 2.3.2 b e g i n s by e x p l o r i n g t h e t r a d i t i o n a l g o a l o f r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g ; c o m m u n i t y s t a b i l i t y , a n d an a l t e r n a t i v e g o a l , r e g i o n a l r e s i l i e n c e , w h i c h a p p e a r s t o be more c o m p a t i b l e w i t h t h e c o n c e p t o f " t e r r i t o r i a l i t y " . 2.3.2 A F o c u s f o r T e r r i t o r i a l P l a n n i n g ; R e g i o n a l R e s i l i e n c e Two o f t h e most common w o r d s i n t h e r e s o u r c e town l i t e r a t u r e , f r o m b o t h t h e t r a d i t i o n a l and t h e c r i t i c a l p e r s p e c t i v e , a r e " s t a b i l i t y " a n d " r e g i o n " . Y e t i n p r a c t i c e s t a b i l i t y a p p e a r s a s e l u s i v e a s e v e r a nd a s t h e r e a r e few e x a m p l e s o f a t r u l y " r e g i o n a l " a p p r o a c h t o r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . The n e x t s e c t i o n w i l l a r g u e t h a t an a l t e r n a t i v e g o a l t o c o m m u n i t y s t a b i l i t y , w h i c h i s c o m p a t i b l e w i t h a t e r r i t o r i a l p l a n n i n g a p p r o a c h , i s t o f o c u s on a c h i e v i n g " r e g i o n a l r e s i l i e n c e " . 2.3.2.1 The C o n c e p t s o f R e s i l i e n c e a n d S t a b i l i t y S t a b i l i t y a n d r e s i l i e n c y a r e d i f f c u l t c o n c e p t s w i t h v a r y i n g d e f i n i t i o n s none o f w h i c h a r e p a r t i c u l a r l y s a t i s f y i n g . T r a d i t i o n a l l y , e c o l o g y a nd o t h e r f i e l d s have d e f i n e d s t a b i l i t y a s " t h e a b i l i t y o f a s y s t e m t o r e t u r n t o an e q u i l i b r i u m s t a t e a f t e r a t e m p o r a r y d i s t u r b a n c e ( H o l l i n g , 1 9 7 3 ) " . More r e c e n t l y e c o l o g y h a s d e f i n e d s t a b i l i t y a s a "measure o f a s y s t e m ' s r e s i s t a n c e t o d i s p l a c e m e n t f r o m an e q u i l i b r i u m . I t may be r e f l e c t e d i n t h e r a t e o f r e t u r n t o e q u i l i b r i u m a f t e r a 53 p u r t u r b a t i o n o r i n t h e a m p l i t u d e o f d i s p l a c e m e n t . I n g e n e r a l , t h e g r e a t e r t h e r a t e o f r e t u r n a n d t h e s m a l l e r t h e a m p l i t u d e t h e more s t a b l e t h e s y s t e m ( R e e s , 1 9 8 5 ) " . I n many f i e l d s r e s i l i e n c e a n d s t a b i l i t y a r e t r e a t e d a s b e i n g synonymous, H o l l i n g s e e s a d i s t i n c t i o n b e t w e e n s t a b i l i t y a n d r e s i l i e n c e . F o r H o l l i n g , t h e d e f i n i t i o n i s i m p o r t a n t i n d e t e r m i n i n g t h e a p p r o p r i a t e s t r a t e g y f o r s y s t e m s management. H o l l i n g f i r s t d e f i n e d r e s i l i e n c e "as t h e p r o p e r t y t h a t a l l o w e d a s y s t e m s t o a b s o r b c h a n g e and s t i l l p e r s i s t ( H o l l i n g , 1 9 7 3 ) " . H o l l i n g ( 1978) l a t e r r e v i s e d t h i s d e f i n i t i o n o f r e s i l i e n c e on t h e g r o u n d s t h a t i t i m p l i e d o n l y " f i r s t s t r i k e a b s o r p t i o n c a p a c i t y " when d e a l i n g w i t h p a r t i a l l y u n d e r s t o o d s y s t e m s . T h i s e a r l y d e f i n i t i o n l i m i t e d management s t r a t e g i e s s i n c e t h e r e w o u l d be a c o n c e r n f o r p u s h i n g t h e s y s t e m b e y o n d t h e l i m i t s t h a t t h e s y s t e m c o u l d r e s p o n d t o . As an a l t e r n a t i v e d e f i n i t i o n H o l l i n g ( 1 9 7 8 ) o f f e r s ; " r e s i l i e n c e i s a p r o p e r t y t h a t a l l o w s a s y s t e m t o a b s o r b a n d u t i l i z e ( o r e v e n b e n e f i t f r o m ) c h a n g e ( p . 1 0 4 ) " . T h i s d e f i n i t i o n i m p l i e s , "a f u l l y r e s i l e n t s y s t e m i s one t h a t p e r s i s t s by a d a p t i o n ( t h r o u g h n e g a t i v e f e e d b a c k ) t o c h a n g e i n t h e e n v i r o n m e n t i n w h i c h i t i s embedded ( R e e s , 1 9 8 5 ) . By t h e i r i n i t i a l d e f i n i t i o n s t h e r e i s l i t t l e d i s t i n c i t i o n b e t w e e n r e s i l i e n c e a n d s t a b i l i t y . A h i g h l y s t a b l e s y s t e m may s u r v i v e l i m i t e d p u r t u b a t i o n w i t h o u t c h a n g i n g and t h e r e f o r e d e m o n s t a t e r e s i l i e n c e . H o l l i n g ' s more r e c e n t d e f i n i t i o n s s u g g e s t s a s t r o n g d i s t i n c t i o n b e t w e e n r e s i l i e n c y a n d s t a b i l i t y . S t a b i l i t y i s a measurement o f a s y s t e m ' s a b i l i t y t o r e s i s t c h a n g e s t e m m i n g f r o m p e r t u r b a t i o n . R e s i l e n c y i s a measurement 54 of a system's a b i l i t y t o adapt t o change. A r e s i l i e n t system w i l l not n e c e s s a r i l y r e t u r n t o an e q u i l i b r i u m p o i n t a f t e r p u r t u r b a t i o n but s t a b i l i z e a t a d i f f e r e n t e q u i l i b r i u m p o i n t . For example, a town which l o o s e s an employer and a f t e r a p e r i o d of f l u x i s a b l e t o r e t u r n t o i t s p r e v i o u s employment l e v e l t h r o ugh a t t r a c t i n g a replacement employer d e m o n s t r a t e s s t a b i l i t y . A town which l o o s e s a major employer and s t a b i l i z e s a t a s m a l l e r p o p u l a t i o n or r e t a i n s the same p o p u l a t i o n but becomes r e l i a n t on j o b s e x t e r n a l t o the town or i n a d i f f e r e n t s e c t o r demonstates r e s i l i e n c y . I t i s worth n o t i n g t h a t a system may appear t o be r e s i l i e n t a t one time and s p a t i a l s c a l e and appear n o n - r e s i l i e n t a t a d i f f e r e n t time and s p a t i a l s c a l e . To examine the a t t r i b u t e s of r e s i l i e n c e H o l l i n g (1978) draws on H e r b e r t Simon's (1973) d i s c u s s i o n of h i e r a c h i c a l o r g a n i z a t i o n s . A l l systems a r e h i e r a r c h i c a l b e i n g c o m p r i s e d of s e v e r a l l e v e l . "Each l e v e l c o n s i s t s of a number of components w i t h d i f f e r e n t f u n c t i o n s whose i n t e g r a t i o n produces the next h i g h e r l e v e l " . Each l e v e l has a d i s t i n c t time and s p a t i a l s c a l e and the h i g h e r the l e v e l the s l o w e r the time s c a l e and l a r g e r the s p a t i a l s c a l e . R e s i l i e n c e i s d i s p l a y e d when a system has numerous l e v e l s w i t h s m a l l s t e p s between the v a r i o u s l e v e l s . H o l l i n g uses Simon's example of two Swiss watch makers t o i l l u s t r a t e t h i s p o i n t . The f i r s t watch maker b u i l d s i n s t a g e s . When he i s i n t e r r u p t e d the damage i s c o n t a i n e d i n the s t a g e b e i n g worked on. The second watch maker b u i l d s from the b a s i c 55 e l e m e n t s . E v e r y t i m e he i s i n t e r r u p t e d he h a s t o s t a r t o v e r h a v i n g y e t t o r e a c h a " s t a b l e c o n f i g e r a t i o n " . The f i r s t w a t c h maker by t a k i n g s m a l l s t e p s i s u s i n g a r e s i l i e n t o r " s a f e f a i l u r e " s t r a t e g y . The s e c o n d w a t c h maker t a k e s l a r g e s t e p s on t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e u n e x p e c t e d ,an i n t e r u p t i o n , w i l l n o t o c c u r e . To s u m m a r i z e , f r o m an e c o l o g i c a l p e r s p e c t i v e , r e s i l i e n c e i s d e p e n d e n t on c e r t a i n k i n d s o f d i v e r s i t y a n d i n t e r c o n n e c t i o n b e t w e e n t h e component p a r t s . L i m i t e d d i v e r s i t y w i l l r e s u l t i n l a r g e r s t e p s i n t h e h i e r a r c h y . The l a r g e r t h e s t e p s , t h e g r e a t e r t h e k n o w l e d g e a n d i n v e s t m e n t r e q u i r e d t o c l i m b t h e s t e p . T h e r e f o r e , t h e m a g n i t u d e o f f a i l u r e i s i n c r e a s e d i f t h e u n e x p e c t e d d o e s o c c u r r . H o l l i n g c o n c l u d e s t h a t i n t e r m s of management " t h e f a i l s a f e " a p p r o a c h o f t h e s e c o n d w a t c h maker and t h e n u c l e a r power p l a n t w h i l e a p p r o p r i a t e f o r t o t a l l y known s y s t e m s , i s n o t a p p r o p r i a t e f o r " u n c e r t a i n , h e t e r o g e n e o u s and p a r t i a l l y known o n e s " . I n s t e a d , t h e p r e f e r e d management s t y l e t o m a x i m i z e r e s i l i e n c e ; w o u l d e m p h a s i z e t h e need t o k e e p o p t i o n s o p e n , t h e n e e d t o v i e w e v e n t s i n a r e g i o n a l r a t h e r t h a n a l o c a l c o n t e x t and t h e n e e d t o e m p h a s i z e h e t e r o g e n e i t y . F l o w i n g f r o m t h i s w o u l d be n o t t h e p r e s u m p t i o n o f s u f f i c i e n t k n o w l e d g e , b u t t h e r e c o g n i t i o n o f o u r i g n o r a n c e ; n o t t h e a s s u m p t i o n t h a t f u t u r e e v e n t s a r e e x p e c t e d , b u t t h a t t h e y w i l l be u n e x p e c t e d ( H o l l i n g , 1 9 7 3 , p . 2 1 ) " . W h i l e one must e x e r c i s e c a u t i o n i n b o r r o w i n g c o n c e p t s f r o m o t h e r f i e l d s , t h e r e a r e p r e c e d e n t s a n d e c o l o g i c a l a n d s o c i a l s y s t e m s do s h a r e s i m i l a r a t t r i b u t e s . F o r e x a m p l e , t h e s t r o n g s i m i l a r i t i e s b e t w een e c o n o m i c and e c o l o g i c a l s y s t e m s a r e 56 d o c u m e n t e d by B e r s t e i n ( 1 9 8 1) and u r b a n g e o g r a p h y h a s a l o n g h i s t o r y o f u s i n g an e c o l o g i c a l a p p r o a c h t o e x a m i n e u r b a n s y s t e m s ( H e r b e r t and S m i t h , 1 9 7 9 ) . I n an e a r l i e r p a p e r H o l l i n g ( 1 9 6 9 ) e x a m i n e s t h e s t r o n g s i m i l a r i t i e s b e t w e e n e c o l o g i c a l a n d s o c i a l s y s t e m s by c o m p a r i n g a p r e d a t o r / p r e y and a r e a l e s t a t e m a r k e t m o d e l . H o l l i n g n o t e s s o c i a l a n d e c o l o g i c a l s y s t e m s b o t h h a v e ; • A l a r g e number o f c o m p o n e n t s w h i c h a r e c o n n e c t e d by a v a r i e t y o f i n t e r a c t i v e p a t h w a y s ; • A l o n g and s h o r t t e r m h i s t o r y ; • S p a t i a l a t t r i b u t e s w h i c h e n s u r e t h a t an e v e n t a t one p o i n t w i l l h ave a f f e c t s a t o t h e r p o i n t s i n s p a c e ; and • S t r u c t u r a l p r o p e r t i e s s u c h a s t h r e s h o l d s and l i m i t s . R e g a r d i n g r e s o u r c e s e t t l e m e n t s , t h e c o n c e p t o f s t a b i l i t y i s a c o n s t a n t theme t h r o u g h o u t b o t h t h e t r a d i t i o n a l a n d t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e . The t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e ( F i g u r e 7) s h a r e s w i t h t h e t r a d i t i o n a l e c o l o g i c a l l i t e r a t u r e a s i m i l a r d e f i n i t i o n o f t h e c o n c e p t o f s t a b i l i t y and r e s i l i e n c y . They b o t h d e f i n e s t a b i l i t y a nd r e s i l i e n c y a s t h e a b i l i t y t o m a i n t a i n a s t a b l e s t a t e and r e s i s t c h a n g e . A l s o , b o t h b o d i e s o f l i t e r t u r e a s s umes t h e f u t u r e i s p r e d i c a b l e and p l a n a c c o r d i n g l y . The c r i t i c a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e a r g u e s t h a t l a b o u r s t a b i l i t y i s n o n o b t a i n a b l e g i v e n t h e u n s t a b l e e x t e r n a l e n v i r o n m e n t o f r e s o u r c e t o w n s . T h i s v i e w i s c l o s e r t o a modern e c o l o g i c a l v i e w i n a c c c e p t i n g t h a t s y s t e m s a r e s u b j e c t t o s t o c h a s t i c e v e n t s . The c r i t i c a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e d i v e r g e s f r o m t h e modern e c o l o g y l i t e r a t u r e i n i t s management 57 TRADITIONAL CRITICAL/MODERN ECOLOGY DEFINITION S t a b i l i t y / R e s i l -ience = a b i l i t y to r e s i s t perturbation. S t a b i l i t y = equi-li b r i u m . Resilience - ad-a p t a b i l i t y . MANAGEMENT STRATEGY Assumes a predic-table future. Relies on " f a i l -safe" planning. Assumes an unpre-dic t a b l e future. Relies on "safe f a i l u r e " planning RESOURCE SETTLEMENT LITERATURE DEFINITION S t a b i l i t y = short term labour supply s t a b i l i t y . Stability=long term labour de-mand s t a b i l i t y . MANAGEMENT STRATEGY Assumes a predic-table future. Relies on " i n t e r -nal" processes. Restructure the economy to create a stable predic-table future. Fa-L1 sa£e planning. Figure 7 - A Comparison of Ecological Concepts with Resource Settlement Concepts strategy. Assuming that labour demand s t a b i l i t y i s a feasible goal in the long term, the c r i t i c a l l i t e r a t u r e argues for radical restructuring of the economy. An ecological strategy based on the concept of re s i l i e n c e rejects the goal of s t a b i l i t y , accepts existing conditions and explores ways to create a system which can adapt to purturbation through a safe f a i l u r e strategy. From the above discussion the ecological concept of res i l i e n c y and the resulting management style provides a possible goal to bridge the internal and the external perspective of the resource settlement l i t e r a t u r e . This theme has recently been p a r t i a l l y explored by Paget and Wallisser 58 ( 1 9 8 3 ) . They s u g g e s t t h a t t h e " g o a l " o f r e s o u r c e c o m m u n i t y p l a n n i n g s h o u l d be r e s i l i e n t c o m m u n i t i e s d e f i n e d a s " c o m m u n i t i e s a b l e t o w i t h s t a n d t h e p e r i o d o r s p o r a d i c m i s f o r t u n e t h a t b e s e t s a l l r e s o u r c e c o m m u n i t i e s a t some p o i n t i n t i m e ( P a g e t , W a l i s s e r , 1 9 8 3 , p . 1 : 2 ) . The l i m i t s t o P a g e t a n d W a l i s s e r ' s t r e a t m e n t o f r e s i l i e n c e i s t h a t t h e f o c u s i s s t i l l a t t h e c o m m u n i t y l e v e l a nd t h e d i s t i n c t i o n b e t ween s t a b i l i t y and r e s i l i e n c e r e m a i n s h a z y . I n c o n t r a s t , H o l l i n g a r g u e s t h a t t h e a d o p t i o n o f a r e s i l i e n t s t r a t e g y i m p l i e s a c c e p t a n c e of l i m i t e d k n o w l e d g e and p l a n n i n g f o r " s a f e f a i l u r e " . The b e s t l e v e l t o o p e r a t i o n a l i z e a " r e s i l i e n t " s t r a t e g y , a c c o r d i n g t o H o l l i n g , i s a t t h e r e g i o n a l l e v e l w i t h t h e f o c u s on c r e a t i n g d i v e r s i t y . I n t e r m s of r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g t h i s i m p l i e s a s h i f t i n f o c u s f r o m c o m m u n i t y s t a b i l i t y t o e x a m i n i n g t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s i n t e r m s o f t h e i r c o n t r i b u t i o n t o r e g i o n a l r e s i l i e n c e . T h i s m i g h t i m p l y p o l i c i e s t o s p r e a d , i n t i m e a n d s p a c e , t h e b e n e f i t s and r i s k s o f t h e p r o p o s e d r e s o u r c e p r o j e c t --a s a f e f a i l u r e a p p r o a c h . U n d er t h i s s t r a t e g y a new town w o u l d be g i v e n t h e l e a s t p r i o r i t y s i n c e i t i m p l i e s "a v e r y l a r g e s t e p " i n t e r m s o f t h e s e t t l e m e n t s y s t e m ' s h i e r a r c h y and t h e r e f o r e n e c e s s i t a t e s h i g h e x p e n d i t u r e , p e r f e c t k n o w l e d g e and p o t e n t i a l f o r l a r g e f a i l u r e . I n summary, b a s e d on t h e e c o l o g i c a l d e f i n i t i o n a r e s i l i e n t r e g i o n c a n be d e f i n e d a s b e i n g : • D i v e r s i f i e d : E c o n o m i c a l l y i n t e r m s o f t h e t y p e s and numbers o f e c o n o m i c a c t i v i t y , c u l t u r a l l y a n d s o c i a l l y i n t e r m s o f " r i c h n e s s " o f l i f e a s w e l l a s a s t r o n g 59 p e r s o n a l a f f i n i t y f o r t h e r e g i o n ; • I n t r a - r e g i o n a l l y i n t e r l i n k e d ; i n d i v i d u a l s e t t l e m e n t s a r e h i g h l y i n t e r c o n n e c t e d w i t h a s t r o n g s h a r i n g o f s e r v i c e s , T h i s d e f i n i t i o n i s s i m i l a r t o t h e d e f i n i t i o n o f a t e r r i t o r i a l r e g i o n ; a r e g i o n b e i n g a c o m p o s i t e o f h i s t o r i c a l t i e s , c u l t u r a l s p a c e , e c o n o m i c s p a c e a nd p o l i t i c a l s p a c e . The a d o p t i o n o f a t e r r i t o r i a l a p p r o a c h c o m b i n e d w i t h t h e g o a l o f r e g i o n a l r e s i l i e n c e makes i t p o s s i b l e t o move b e y o n d t h e c o m m u n i t y f o c u s o f t h e t r a d i t i o n a l p e r s p e c t i v e a n d t o a n s w e r some o f t h e c r i t i c i s m o f t h e c r i t i c a l p e r s p e c t i v e . The c o n c e p t o f r e g i o n a l r e s i l i e n c e , w h i l e n o t o n l y a t t r a c t i v e i n t h e o r y , r e c e i v e s some s u p p o r t f r o m an e x a m i n a t i o n o f c h a n g i n g r u r a l s e t t l e m e n t p a t t e r n s . 2.3.3 S u p p o r t f o r R e g i o n a l R e s i l i e n c y : R e c e n t R u r a l S e t t l e m e n t T r e n d s a n d A l t e r n a t i v e S e t t l e m e n t C o n c e p t s 2.3.3.1 R e c e n t R u r a l G r o w t h T r e n d s R e c e n t A m e r i c a n and C a n a d i a n c e n s u s d a t a have d o c u m e n t e d s i g n i f i c a n t d e m o g r a p h i c s h i f t s d u r i n g t h e 1970s. R u r a l a r e a s grew f a s t e r t h a n u r b a n a r e a s a nd t h e f a s t e s t g r o w i n g r u r a l a r e a s were t h e s m a l l e s t towns a nd t h e open c o u n t r y s i d e (Hodge a n d Q a d e e r , 1983; L o n g a nd D e A r e , 1 9 8 3 ) . T h i s t r e n d i s c o u n t e r t o t h e p r e v a i l i n g t h e o r i e s o f u r b a n i z a t i o n w h i c h s e e s c o n t i n u e d 60 g r o w t h o f m e g a c i t i e s a n d r e f l e c t s o p p o r t u n i t i e s a r i s i n g f r o m an a d v a n c e d i n d u s t r i a l s o c i e t y ( R o b i n s o n , 1 9 8 1 ) . C h a nges i n t e c h n o l o g y a nd modes o f p r o d u c t i o n p r e v i o u s l y r e s u l t e d i n r u r a l / u r b a n m i g r a t i o n a n d m e g a - c i t i e s . R e c e n t t e c h n o l o g i c a l a n d e c o n o m i c c h a n g e s a r e s p u r r i n g r u r a l g r o w t h by i n c r e a s i n g s o c i e t a l m o b i l i t y . The ma i n f a c t o r s c o n t r i b u t i n g t o t h i s i n c r e a s i n g m o b i l i t y a n d t h e r e s u l t a n t r u r a l g r o w t h a r e ; • T e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n a l l o w i n g t h e e x p a n s i o n o f p u b l i c and p r i v a t e s e r v i c e i n d u s t r i e s i n t o r u r a l a r e a s , p r o v i d i n g an a l t e r n a t i v e e c o n o m i c b a s e t o a g r i c u l t u r e ; • The s p r e a d o f u r b a n s e r v i c e s t o r u r a l a r e a s w h i c h h a s i m p r o v e d t h e q u a l i t y o f l i f e a n d made r u r a l a r e a s more a t t r a c t i v e f o r t e c h n o l o g i c a l a n d s o c i a l d e v e l o p m e n t ; a nd • I n c r e a s e d l i n k a g e s b e t w e e n r u r a l a r e a s a n d u r b a n c e n t e r s w h i c h h a v e i m p r o v e d t h e a t t r a c t i v e n e s s o f r u r a l a r e a s f o r p e o p l e , b u s i n e s s e s a nd i n d u s t r y ( B r a d s h a w a n d B l a k e l y , 1 9 8 2 ) . N o r t h A m e r i c a n s have a l w a y s s t a t e d a p r e f e r e n c e f o r l i v i n g i n s m a l l t o w n s a n d r u r a l a r e a s ( Z u i c h e s , 1 9 8 2 ) . As a r e s u l t o f t h e a b o v e t h r e e f a c t o r s a s i g n i f i c a n t p o r t i o n o f them a r e now a b l e t o e x e r c i s e t h e i r p r e f e r e n c e . T o d a y ' s r u r a l m i g r a n t s s p a n a w i d e age r a n g e , t e n d t o be w e l l e d u c a t e d , b e l o n g t o t h e m i d d l e a n d u p p e r c l a s s e s a n d a r e m o v i n g f o r l i f e s t y l e r e a s o n s ( M c R a e , l 9 8 0 ; B r a d s h a w a n d B l a k e l y , 1 9 8 2 ) . t h e u r b a n — r u r a l m i g r a t i o n i s r e v i t a l i z i n g r u r a l a r e a s w h i c h were p r e v i o u s l y c o n s i d e r e d v o i d o f any e c o n o m i c a n d s o c i a l 61 f u t u r e . S i x i d e a l t y p e s o f r u r a l g r o w t h c o m m u n i t i e s a r e i d e n t i f i e d i n t h e l i t e r a t u r e (Brown and B e a l e , l 9 8 l ; B e r r y , 1 9 8 0 ) . T h e s e a r e : • G o v e r n m e n t / t r a d e c o m m u n i t i e s ; • U n i v e r s i t y / p r o f e s s i o n a l c o m m u n i t i e s ; • R e t i r e m e n t c o m m u n i t i e s ; • T o u r i s m c o m m u n i t i e s ; a n d • R e s o u r c e b a s e d boom c o m m u n i t i e s . I n B r i t i s h C o l u m b i a t h e r e a r e e x a m p l e s o f a l l o f t h e s e w i t h t h e r e s o u r c e b a s e d boom c o m m u n i t y b e i n g t h e p r e d o m i n a n t f o r m . Between 1971 a n d 1981 t h e r e was s i g n i f i c a n t g r o w t h i n t h e s m a l l (1,000 t o 2,000,39% g r o w t h ) , t h e medium s m a l l ( 2 , 5 0 0 - 5 , 0 0 0 ; 3 9 % g r o w t h ) , a n d t h e medium s i z e ( 5,000 t o 10,000;44% g r o w t h ) t o w n s i n B r i t i s h C o l u m b i a (UBC C e n t e r f o r Human S e t t l e m e n t s , 1 9 8 4 , p . 1 0 ) . 2.3.3.2 C h a n g i n g R e g i o n a l S e t t l e m e n t P a t t e r n s The n o n - e c o n o m i c b a s i s o f much o f t h e r u r a l g r o w t h h a s had a s i g n i f i c a n t i m p a c t on t h e f u n c t i o n a n d s p a t i a l s t r u c t u r e o f r u r a l c o m m u n i t i e s . I n a c a s e s t u d y o f a r u r a l town i n s o u t h e r n O n t a r i o , F r e d Dahms (1983) f o u n d t h a t w h i l e t h e town h a d c o n t i n u e d t o l o s e e c o n o m i c f u n c t i o n s ( s i n c e 1966 a 22% d e c r e a s e i n b u s i n e s s e s ) t h e town had c o n t i n u e d t o g a i n i n p o p u l a t i o n - - a 19% i n c r e a s e s i n c e 1966. The t o w n ' s s e r v i c e s a n d employment f u n c t i o n s h a d been u s u r p t e d by o t h e r r e g i o n a l c e n t r e s w h i l e i t s p e c i a l i z e d i n b e i n g an a t t r a c t i v e p l a c e t o l i v e . S i m i l a r e x a m p l e s h a v e been d o c u m e n t e d i n t h e U n i t e d S t a t e s ( H a r t , 1 9 7 5 ) . The s p e c i a l i z a t i o n o f r u r a l a r e a s h a s c r e a t e d r u r a l 62 c o m m u n i t i e s w h i c h a r e . q u i t e d i f f e r e n t f r o m t h e i r p r e d e c e s s o r s i n t e r m s o f s e t t l e m e n t p a t t e r n s a n d f u n c t i o n . They h a v e e v o l v e d f r o m h i e r a r c h i c a l l y o r d e r e d c e n t r a l p l a c e s s e r v i n g a r e g i o n ,as d e s c r i b e d by C h r i s t a l l e r , i n t o c o m m u n i t i e s s p e c i a l i z e d i n a f u n c t i o n b a s e d on t h e a r e a ' s d o m i n a n t a t t r i b u t e be i t s u n s h i n e o r m i n e r a l s . To d e s c r i b e t h e new s e t t l e m e n t t r e n d s t h e r u r a l s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e h a s b o r r o w e d I a n B u r t o n ' s ( 1 9 6 3 ) " d i s p e r s e d c i t y " c o n c e p t . The t e r m i s g e n e r a l l y u s e d t o r e f e r t o a g r o u p o f u r b a n n o d e s o f s i m i l a r s i z e , i n c l o s e p r o x i m i t y t o one a n o t h e r , s e p a r a t e d by t r a c t s o f n o n - u r b a n l a n d and f u n c t i o n i n g a s a s i n g l e u r b a n e n t i t y ( H a y e s , 1 9 7 6 ) . I t a p p e a r s t o be most n o t i c e a b l e , o r e a s i l y m e a s u r e d , i n r e t a i l t r a d e p a t t e r n s . I n d e s c r i b i n g t h e r e v i t a l i z a t i o n o f r u r a l a r e a s H a r t u s e s t h e d i s p e r s e d c i t y c o n c e p t i n a s l i g h t l y d i f f e r e n t c o n t e x t . He h y p o t h e s i z e s t h a t i n l o s i n g t h e i r c e n t r a l p l a c e f u n c t i o n s s m a l l t o w ns a n d v i l l a g e s h ave s p e c i a l i z e d ; one m i g h t h a v e t h e b e s t c a r d e a l e r , a n o t h e r t h e b e s t r e s t a u r a n t s . H a r t s u g g e s t s , a s t h e r e a r e z o n e s o f u s e i n t h e c i t y , t h e r e a r e s i m i l a r z o n e s o f use i n t h e c o u n t r y ( H a r t , 1 9 7 5 ) . I n i t s most a b s t r a c t f o r m a p e r s o n who l i v e d i n v i l l a g e A w o u l d .work i n v i l l a g e B, s h o p i n v i l l a g e C and u s e t h e r e c r e a t i o n a l c e n t e r i n v i l l a g e D. I n t h e i r a n a l y s i s of r u r a l s e t t l e m e n t t r e n d s i n Canada Hodge and Qadeer (1983) s u g g e s t t h a t t h i s i n t e r p r e t a t i o n o f t h e d i s p e r s e d c i t y c o n c e p t i s a p p l i c a b l e . T h a t ; s m a l l c e n t e r s no l o n g e r f u n c t i o n a c c o r d i n g t o t h e c o n c e p t s o f m e t r o p o l i t a n d o m i n a n c e a n d c e n t r a l - p l a c e t h e o r y . . . A r e v i e w of t h e t r a d e c e n t e r r e l a t i o n s h i p s a n d t h e work commuting p a t t e r n s s u g g e s t s t h a t many 63 b a s i c n e e d s a r e p r o v i d e d by r e g i o n a l c o m p l e x e s o f towns a n d v i l l a g e s . I n e a c h r u r a l l o c a l i t y a number o f s m a l l c e n t e r s c o l l e c t i v e l y p r o v i d e f r o m t h e i r own d i s t i n c t i v e a r r a y s o f s t o r e s , s e r v i c e s , j o b s and s o c i a l a n d c u l t u r a l a c t i v i t i e s f o r t h e r e s i d e n t s o f s m a l l t o wns and t h e c o u n t r y s i d e . (page 9 7 ) . T h e r e w o u l d a p p e a r t o be an a n a l o g y b e t w e e n t h e r e s i l i e n c e d e m o n s t r a t e d by t h e g r o w i n g , r e s i l i e n t , r u r a l r e g i o n s a n d r e s i l i e n t e c o s y s t e m s . B o t h a r e c o m p r i s e d o f s p e c i a l i z e d o r g a n i s m s w h i c h a r e h i g h l y i n t e r l i n k e d . The c o n c e p t o f r e g i o n a l r e s i l i e n c e h a s been r e c o g n i z e d i n t h e f i e l d o f r u r a l p l a n n i n g . T h e r e a r e s e v e r a l p o l i c y e x a m p l e s o f a t t e m p t s t o e n c o u r a g e s e t t l e m e n t c l u s t e r i n g f o r t h e p u r p o s e o f s h a r i n g s e r v i c e s a n d g e n e r a t i n g e c o n o m i e s o f s c a l e i n O n t a r i o a n d M a n i t o b a ( O n t a r i o G o v e r n m e n t , 1 9 7 8 ; F a c u l t y o f E n v i r o n m n e t a l S t u d i e s , 1 9 7 4 ) 2.3.3.3 I m p l i c a t i o n f o r R e s o u r c e S e t t l e m e n t P l a n n i n g I t w o u l d a p p e a r t h a t c h a n g i n g r u r a l s e t t l e m e n t p a t t e r n s p r o v i d e a v a l u a b l e l e s s o n f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g ; a r e s i l i e n t s e t t l e m e n t i s o f t e n p a r t o f a r e s i l i e n t r e g i o n a n d r e s i l i e n c y i s d e p e n d e n t on t h e d i v e r s i t y o f t h e r e g i o n ' s s e t t l e m e n t s a n d t h e d e g r e e t o w h i c h t h e s e t t l e m e n t s a r e i n t e r c o n n e c t e d . A s i m i l a r c o n c l u s i o n i s r e a c h e d i n a p a p e r , on human s e t t l e m e n t s i n t h e Yukon ( D e n i k e , 1 9 7 9 ) . As o p p o s e d t o c o n c e n t r a t i n g i n v e s t m e n t i n W h i t e h o r s e , D e n i k e a r g u e s ; The s t r a t e g y w h i c h w o u l d c o n t r i b u t e t o r e a l b e n e f i t , i n t e r m s o f q u a l i t y o f l i f e , t o r e s i d e n t s i s t o e n c o u r a g e p r i v a t e i n v e s t m e n t i n t h e s e r v i c e towns a n d t o a l l o c a t e p u b l i c i n v e s t m e n t t o t h e s e r v i c e towns and 64 s e v e r a l o f t h e h a m l e t s " ( p . 9 3 ) . The r u r a l g r o w t h l i t e r a t u r e a l s o d e m o n s t r a t e s t h e f u t i l i t y o f a t t e m p t i n g t o c r e a t e a s t a b l e r e s o u r c e c o m m u n i t y i n an i s o l a t e d a n d u n p l e a s e n t l o c a t i o n . U n d e r s u c h c i r c u m s t a n c e s , i t w o u l d seem l o g i c a l t h a t a l t e r n a t i v e s t o r e s o u r c e towns be e x p l o r e d , e s p e c i a l l y t h o s e o p t i o n s w h i c h c o u l d e n h a n c e t h e r e s i l i e n c e o f e x i s t i n g s e t t l e m e n t n e t w o r k s i n l e s s i s o l a t e d a r e a s . F o r e x a m p l e , c h a p t e r f i v e n o t e s t h e p o t e n t i a l o f u s i n g l o n g d i s t a n c e commute o p t i o n s f r o m e x i s t i n g c o m m u n i t i e s i n t h e s o u t h e r n h a l f o f N o r t h w e s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a t o s e r v i c e p o t e n t i a l r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o j e c t s i n t h e n o r t h e r n h a l f o f t h e r e g i o n . 2.4 C o n c l u s i o n The g o a l o f " r e g i o n a l r e s i l i e n c y " a c k n o w l e d g e s t h e boom and b u s t n a t u r e o f r e s o u r c e p r o j e c t s b u t c o n t e n d s t h a t t h e i m p a c t s on c o m m u n i t i e s c a n be dampened. The key i s t o p l a n a t t h e r e g i o n a l l e v e l a n d t o c o n c e n t r a t e on d e v e l o p i n g r e g i o n a l d i v e r s i t y a n d i n t r a - r e g i o n a l l i n k a g e s . T h i s a s s c e r t i o n i s s u p p o r t e d i n t h e o r y by t h e e c o l o g y l i t e r a t u r e a n d i n p r a c t i c e by r e c e n t r u r a l g r o w t h t r e n d s . The b e s t " p a t h " t o t h e g o a l o f r e g i o n a l " r e s i l i e n c y " i s t h r o u g h a " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l " a p p r o a c h . I t r e p l a c e s t h e " c e n t e r / p e r i p h e r y " d o m i n a t i o n c o n c e p t o f t h e f u n c t i o n a l l y b a s e d r e g i o n a l s e t t l e m e n t a n d d e v e l o p m e n t a p p r o a c h w i t h a more h o l i s t i c a p p r o a c h . H o l i s t i c , i n t e r n a l l y b a s e d d e v e l o p m e n t i s a d v o c a t e d w h i c h b u i l d s on t e r r i t o r i a l t i e s a n d i s e c o l o g i c a l l y 65 s o u n d a n d l o n g t e r m i n o u t l o o k . T h i s e n a b l e s t h e w o r k e r t o r e p l a c e " p l a c e m o b i l i t y " w i t h " j o b m o b i l i t y " ( H i g h t o w e r , 1 9 8 5 ) . I n t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e t h e w o r k e r i s r e s i g n e d t o " p l a c e m o b i l i t y " . He/she h a s t o move i n s e a r c h o f work. An i m p l e m e n t e d r e g i o n a l / t e r r i t o r i a l a p p r o a c h e m p h a s i s e s j o b m o b i l i t y ; t h e w o r k e r moves f r o m j o b t o j o b w i t h i n t h e same r e g i o n i n t i m e s o f e c o n o m i c h a r d s h i p . C h a p t e r t h r e e i s an e x p l o r a t i o n f o r t h e most a p p r o p r i a t e t h e o r y t o i m p l e m e n t a t e r r i t o r i a l p l a n n i n g a p p r o a c h . F o r t h i s r e a s o n i t i s e s s e n t i a l l y an e x a m i n a t i o n o f t h e o r i e s ' " o f " p l a n n i n g a s o p p o s e d t o c h a p t e r t w o ' s e x p l o r a t i o n o f t h e o r y " i n " p l a n n i n g 66 I I I . THE IMPLEMENTATION OF TERRITORIAL REGIONAL PLANNING: A SUGGESTED STYLE 3.1 I n t r o d u c t i o n C h a p t e r two p r o p o s e d " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g " m o d e l a s an a l t e r n a t i v e a p p r o a c h t o t h e p r e s e n t p r o v i n c i a l p o l i c y f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . T h i s c h a p t e r a d d r e s s e s t h e q u e s t i o n s o f what t y p e o f p l a n n i n g p r o c e s s i s r e q u i r e d t o i m p l e m e n t a " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g " m o d e l a n d who s h o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e i m p l e m e n t a t i o n . "The p l a n n i n g p r o c e s s " q u e s t i o n i s a d d r e s s e d t h r o u g h an e x a m i n a t i o n o f t h e s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m p l a n n i n g t h e o r y l i t e r a t u r e . The emergence o f t h i s l i t e r a t u r e i n t h e 1960's p r o v i d e s an a l t e r n a t i v e p a r a d i g m t o t h e " r a t i o n a l c o m p r e h e n s i v e " ( F a l u d i , 1 9 7 8 ) p l a n n i n g p a r a d i g m . B a s e d on t h i s i n i t i a l d i s c u s s i o n o f t h e o r y , " s t r a t e g i c " p l a n n i n g i s s u g g e s t e d a s an a l t e r n a t i v e t o t h e r a t i o n a l c o m p r e h e n s i v e " m a s t e r p l a n " p l a n n i n g p r o c e s s . The " p a r i c i p a t i o n " q u e s t i o n i s e x p l o r e d by c o m p a r i n g " t o p down" w i t h " b o t t o m up" p l a n n i n g and t h e i m p l i c a t i o n s of b o t h s t y l e s f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . Out of t h i s t h e o r e t i c a l d i s c u s s i o n a t y p o l o g y of p l a n n i n g o p t i o n s i s e s t a b l i s h e d . The o p t i o n s a r e e x a m i n e d t h r o u g h e x a m p l e s f r o m t h e f i e l d o f r e g i o n a l p l a n n i n g . 67 2 An A l t e r n a t i v e P l a n n i n g P r o c e s s 2.1 The S o c i a l E c o l o g i s t / S y s t e m s V i e w o f P l a n n i n g P a r a l l e l i n g t h e s o c i a l t u r m o i l o f t h e l a t e s i x t i e s was a q u e s t i o n i n g o f t h e p l a n n i n g a n d p o l i c y m a k i n g p r o c e s s . D r a w i n g on c o n c e p t s e v o l v i n g i n t h e f i e l d s o f e c o l o g y a n d s y s t e m s a n a l y s i s t h e p l a n n i n g l i t e r a t u r e e x a m i n e d t h e way p r o b l e m s were d e f i n e d and t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f t h e a c c e p t e d p l a n n i n g p r o c e s s t o t a c k l e t h e s e p r o b l e m s . The a d o p t i o n o f a s y s t e m s - e c o l o g i c a l v i e w o f t h e w o r l d l e d p l a n n e r s t o t h e c o n c l u s i o n t h a t p o l i c y p r o b l e m s o c c u r w i t h i n an open s y s t e m where t h e r e f e r e n c e p o i n t s a r e c o n t i n u a l l y s h i f t i n g . T h i s r e d e f i n i t i o n o f t h e p r o b l e m c o n t e x t was b e s t a r t i c u l a t e d by R i t t e l a n d Webber (1973) who d e v e l o p e d t h e d i c h o t o m y o f tame and w i c k e d p r o b l e m s . A tame p r o b l e m i s a s c i e n c e e n g i n e e r i n g p r o b l e m . I t i s e a s i l y d e f i n e d , t e s t a b l e ( t h e s o l u t i o n i s r i g h t o r wrong) and h a s f i n a l i t y . A w i c k e d p r o b l e m i s a " p r o b l e m o f o r g a n i z e d c o m p l e x i t y " . T h e r e i s no r i g h t o r wrong a n s w e r o r c o r r e c t p r o b l e m d e f i n i t i o n . To p a r a p h r a s e Mason and M i t r o f f ( 1 9 8 1 ) t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f w i c k e d p r o b l e m s a r e : • I n t e r c o n n e c t e d n e s s : e a c h p r o b l e m i s c o n n e c t e d t o o t h e r p r o b l e m s ; • U n c e r t a i n t y : t h e p r o b l e m s e x i s t i n a d y n a m i c a n d l a r g e l y u n c e r t a i n e n v i r o n m e n t ; 68 • A m b i g u i t y : t h e r e i s no one c o r r e c t v i e w o f t h e p r o b l e m ; • C o n f l i c t ; c o m p e t i n g i n t e r e s t s c a n be e x p e c t e d ; a n d • S o c i e t a l c o n s t r a i n t s : s o l u t i o n s a r e l i m i t e d by s o c i a l , o r g a n i z a t i o n a l and p o l i t i c a l c o n s t r a i n t s . R e s o u r c e s e t t l e m e n t p r o b l e m s d i s p l a y a l l t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f a w i c k e d p r o b l e m . An e x a m p l e i s T u m b l e r R i d g e . The c r i t e r i a u s e d t o e x a m i n e t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s i n c l u d e d e c o l o g i c a l a n d s o c i a l p a r a m e t e r s a s w e l l a s t h e p o t e n t i a l f o r c r e a t i n g l a b o u r f o r c e s t a b i l i t y . Of a l l t h e s i t e s c o n s i d e r e d t h e f i n a l T u m b l e r R i d g e s i t e , w h i l e t h e most a t t r a t i v e f o r human h a b i t a t i o n , h a s t h e g r e a t e s t i m p a c t on w i l d l i f e . T h i s d e m o n s t r a t e s t h e " i n t e r c o n n e c t e d n e s s " o f p r o b l e m s ; t h e s o l u t i o n o f one p r o b l e m ( s i t e l o c a t i o n ) c r e a t e d a n o t h e r p r o b l e m ( e c o l o g i c a l i m p a c t ) . The " u n c e r t a i n t y " a s p e c t o f p l a n n i n g T u m b l e r R i d g e i s p o i g n a n t l y made by t h e c u r r e n t l ow c o a l p r i c e s a n d t h e f i n a n c i a l t r o u b l e s and p r o d u c a t i o n d i f f i c u l t i e s b e i n g e x p e r i e n c e d by t h e Q u i n e t t e m i n e . B o t h p r o b l e m s were u n a n t i c i p a t e d i n t h e p l a n n i n g p h a s e f o r N o r t h e a s t c o a l . T h e r e i s a m b i g u i t y s u r r o u n d i n g T u m b l e r R i d g e i n t h a t t h e r e w i l l p r o b a b l y n e v e r be a c o n c e n s u s o v e r w h e t h e r o r n o t T u m b l e r R i d g e s h o u l d have been b u i l t . " C o n f l i c t " was a l s o c l o s e l y a s s o c i a t e d w i t h T u m b l e r R i d g e . T h e r e was c o n f l i c t b e t w e e n l a b o u r a n d g o v e r n m e n t , t h e p r o v i n c i a l a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t , t h e p r i v a t e s e c t o r a n d t h e p r o v i n c i a l g o v e r n e n t and be t w e e n l o c a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s . F i n a l l y t h e d e c i s i o n t o p r o c e e d w i t h n o r t h e a s t c o a l r e f l e c t s " s o c i e t a l c o n s t r a i n t s " . The d e c i s i o n was b a s e d on p o l i t i c a l a n d s o c i a l c o n s i d e r a t i o n s a s 69 w e l l a s e c o n o m i c . The p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t v i e w e d t h e p r o j e c t a s a c a t a l y s t f o r t h e d e v e l o p m e n t o f n o r t h e a s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a . The o p p o s i t i o n h a s v i e w e d i t a s a s i n k h o l e f o r t h e t a x p a y e r ' s money. The t r a d i t i o n a l p l a n n i n g a p p r o a c h t o p r o b l e m s o l v i n g i s t h e r a t i o n a l c o m p r e h e n s i v e a p p r o a c h and i s t y p i f i e d by t h e m a s t e r p l a n . R a t i o n a l c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n g f l o u r i s h e d i n t h e p o s t W o r l d War Two e r a where t e c h n o l o g i c a l s o l u t i o n s were d e v e l o p e d t o s o l v e t e c h n o l o g i c a l (tame) p r o b l e m s . The t o o l s i n c l u d e d c o s t - b e n e f i t a n a l y s i s , g o a l a c h i e v e m e n t m a t r i c e s a n d p l a n n i n g p r o g r a m m i n g a n d b u d g e t i n g s y s t e m s . O z b e k h a n ( 1 9 6 6 ) c a l l e d t h i s a p p r o a c h " d e t e r m i n i s t i c " - - i t p l a n s f o r t h e f u t u r e b a s e d on an e x t r a p o l a t i o n o f p a s t t r e n d s . I n c o n t r a s t , t h e s o c i a l e c o l o g i s t s a n d s y s t e m t h e o r i s t s a r g u e t h a t we a r e l i v i n g i n a w o r l d where t h e u n e x p e c t e d c a n be e x p e c t e d a n d t h e r e f o r e a p l a n n e d f u t u r e b a s e d on p a s t t r e n d s i s n o t p l a n n i n g . S i n c e t h e modern w o r l d p r o v i d e s numerous c h o i c e s a n d c o n s e q u e n c e s ( O z b e k h a n , 1 9 6 6 ) we s h o u l d be p l a n n i n g t o manage u n c e r t a i n t y ( F r i e n d a n d J e s s o p , 1 9 6 9 ) . Or a s T r i s t a r g u e s , we s h o u l d be c r e a t i n g a r a n g e o f p o s s i b l e f u t u r e s ( T r i s t , 1 9 7 8 ) . The i n a d e q u a c y o f u s i n g s c i e n t i f i c - e n g i n e e r i n g p r o c e s s e s t o t a c k l e " w i c k e d " p r o b l e m s was w e l l s t a t e d by t h e B e l l a g i o D e c l a r a t i o n on P l a n n i n g ; " s c i e n c e i n p l a n n i n g t o d a y i s o f t e n u s e d t o make s i t u a t i o n s w h i c h a r e i n h e r e n t l y bad more e f f i c i e n t l y b a d " ( B e l l l a g i o D e c l a r a t i o n , p a g e 8 ) . The a d o p t i o n o f a s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m p e r s p e c t i v e o f p o l i c y p r o b l e m d e f i n i t i o n h a s l e d t o a new m o d e l f o r p r o b l e m . 70 s o l v i n g . A p r e c i s o f t h i s new model s u g g e s t s f i v e p r o m i n e n t t hemes. T h e s e a r e ; • P o l i c y e m p h a s i s ; t r a d i t i o n a l l y t h e r e i s l i t t l e q u e s t i o n i n g o f p o l i c y - - w e do i t b e c a u s e we have t h e t e c h n o l o g y t o do i t (e.g.we b u i l d b i g g e r a n d b e t t e r bombs b e c a u s e we have t h e t e c h n o l o g y t o do i t ) . I n s t e a d , p l a n n i n g s h o u l d f o c u s on what we o u g h t t o be d o i n g a n d t h e o p e r a t i o n a l i z a t i o n o f t h e r e s u l t i n g g o a l s ( O z b e k h a n , 1 9 6 9 ) ; • I n t e r d i s c i p l i n a r y t h i n k i n g ; t h e b o u n d a r i e s o f p l a n n i n g must be b r o a d e n e d f r o m t h e s p e c i f i c t o t h e w h o l e s y s t e m o f s o c i e t y ( J a n t s c h , 1 9 7 5 ; C h u r c h m a n , 1 9 6 8 ) . Or a s F r i e d m a n n ( 1 9 7 3 ) s u g g e s t s we must move f r o m " f u n c t i o n a l " r a t i o n a l i t y ( e x p e r t k n o w l e d g e w h i c h f o c u s s e s s on t h e most e f f i c i e n t means) t o " s u b s t a n t i a l " r a t i o n a l i t y ( o r w h o l i s t i c t h i n k i n g - - c o n c e r n f o r a n a l y s i s o f b o t h t h e ends a n d t h e m e a n s ) . • B o t t o m Up; p l a n n i n g "must be p e r f o r m e d a t t h e l o w e s t e f f e c t i v e l e v e l t o make p o s s i b l e a maximun o f p a r t i c i p a t i o n i n t h e p l a n n i n g i t s e l f a n d i n i t s i m p l e m e n t a t i o n " ( B e l l a g i o D e c l a r a t i o n , 1 9 6 8 ) ; • F l e x i b i l i t y ; s t r a t e g i c c h o i c e i n v o l v e s " c o n t i n u o u s c h o i c e i n a c h a n g i n g e n v i r o n m e n t " ( F r i e n d and J e s s o p , 1 9 6 9 ) ; " and • E x p e r i m e n t a l ; t h e p r o c e s s must c o n t i n u e t o e v o l v e i n s t e p w i t h s o c i e t y w h i c h i s o n l y p o s s i b l e i f l e a r n i n g a n d e x p e r i m e n t a t i o n a r e e m p h a s i z e d ( T r i s t , l 9 7 8 ; B e l l a g i o D e c l a r a t i o n , 1 9 6 8 ) . Y e t t h e k n o w l e d g e g e n e r a t e d must be u s e f u l . T h i s s u g g e s t t h e g e n e r a t i o n a n d use o f b o t h 71 p e r s o n a l a n d p r o c e s s e d k n o w l e d g e ( F r i e d m a n n , 1 9 7 3 ) . P e r s o n a l k n o w l e d g e i s d i r e c t k n o w l e d g e b a s e d on e x p e r i e n c e a n d t h e r e f o r e i s r e f l e c t e d i n o u r v a l u e s , g o a l s a n d a s p i r a t i o n s . P r o c e s s e d k n o w l e d g e i s b a s e d on s y s t e m a t i c o b s e r v a t i o n s and measurement and i s g e n e r a l l y c o n c e r n e d w i t h e x p l a i n i n g p a s t r e l a t i o n s h i p s . F o r t h i s r e a s o n p r o c e s s e d k n o w l e d g e c a n c r e a t e a d i s t o r t e d v i e w of r e a l i t y ( F r i e d m a n n , 1 9 7 3 ) . The d e v e l o p m e n t of t h e s e f i v e themes h a s r e d r a w n t h e c l a s s i c a l h i e r a r c h i c a l p l a n n i n g m o d e l w i t h i t s n o r m a t i v e , s t r a t e g i c a n d o p e r a t i o n a l l e v e l s . W h i l e p o l i c i e s s t i l l f i l t e r down, t h e e m p h a s i s o f e a c h l e v e l h a s c h a n g e d a n d s t r o n g f e e d b a c k l o o p s h a v e been g r a f t e d on b e t w e e n t h e t i e r s . F i g u r e 8 p o r t r a y s a p l a n n i n g p r o c e s s b a s e d on t h e f i v e t h e m e s . The s t a r t i n g p o i n t i s t h e n o r m a t i v e l e v e l where p o l i c y f o r m u l a t i o n o c c u r s . The f o c u s i s on what we " o u g h t t o d o " . I n f o r m u l a t i n g p o l i c y a b o t t o m - u p a p p r o a c h i s a d v o c a t e d and e v e r y a t t e m p t i s made t o f o r m u l a t e p o l i c y a t t h e l o w e s t l e v e l t o m a x i m i z e t h e p a r t i c i p a t i o n o f t h e i m p a c t e d p a r t i e s . S i m i l a r l y i n t e r d i s c i p l i n a r y t h i n k i n g becomes key i n w i d e n i n g t h e p l a n n i n g p o l i c i e s f r o m t h e s p e c i f i c ( i . e . p r o f i t ) t o i n c l u d e b r o a d e r i m p a c t s s u c h a s s o c i a l and e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s . T h i s b o t t o m up a p p r o a c h i s a l s o a d v o c a t e d i n t h e c o r p o r a t e s e c t o r w here s t r a t g e i c p l a n n i n g i s b e i n g s h i f t e d f r o m t h e " i s o l a t e d b u r e a u c r a c y o f p l a n n e r s " t o t h e l i n e m a n a g e r s ( B u s i n e s s w e e k , 1 9 8 4 ) . The s t r a t e g i c p l a n n i n g l e v e l i s key i n " w i c k e d p r o b l e m 72 S o c i e t a l Norms Policy-goals n .Normative Planning S t r a t e g i c , . , , o b j e c t i v e s — A k _ ^ _ S t r a t e g i c P l a n n i n§ Operational _ _ _ _ n . „ targ e t s — * * Op e r a t i o n a l Planning Resources Explanation;The double arrows i n d i c a t e the area of g r e a t e s t concern f o r planners. S o c i e t a l norms and resources are con-s t r a i n i n g f a c t o r s which must be respected. F i g u r e 8 - A Revised Planning Process Model s o l v i n g " . Feeding back to the normative and forward to the o p e r a t i o n a l l e v e l of p l a n n i n g the focus of the s t r a t e g i c l e v e l i s "how can i t be done". The s t r a t e g i c planner has two r o l e s . He provides advice to the p o l i c y makers on what p o l i c i e s are "achievable" and based on the p o l i c i e s he develops " s t r a t e g i c o b j e c t i v e s " which are used to give d i r e c t i o n to the o p e r a t i o n a l planners. In e s t a b l i s h i n g s t r a t e g i c o b j e c t i v e s the s t r a t e g i c planner emphasizes f l e x i b i l i t y to manage u n c e r t a i n t y and i n t e r d i s c i p l i n a r y t h i n k i n g to understand the systemic nature of the problems. F i n a l l y , the s t r a t e g i c planner encourages experimentation to ensure e v o l u t i o n of the planning process as the problem e v o l v e s . Most p l a n n i n g s t i l l occurs at the o p e r a t i o n a l l e v e l with l i t t l e q u e s t i o n i n g of the norms. I t i s what people g e n e r a l l y 73 mean i n u s i n g t h e t e r m " p l a n n i n g " . The o t h e r two l e v e l s a r e u s u a l l y assumed a s g i v e n w i t h l i t t l e q u e s t i o n i n g o f t h e i r a s s u m p t i o n s . W i t h i n t h e new m o d e l t h e o p e r a t i o n a l l e v e l , by f o c u s s i n g on "what w i l l be d o n e " , i s synonomous w i t h i m p l e m e n t a t i o n . T r a d i t i o n a l p l a n n i n g t o o l s a r e u s e d b u t w e l l d e f i n e d w i t h i n t h e c o n t e x t o f a s y s t e m s a p p r o a c h . As t h e c r i t i c a l component o f a s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m ' s m o d e l , s t r a t e g i c p l a n n i n g has a more e n c o m p a s s i n g m e a n i n g t h a n t h e t r a d i t i o n a l d e f i n i t i o n o f s t r a t e g i c p l a n n i n g . S t r a t e g i c p l a n n i n g i s g e n e r a l l y d e f i n e d a s t h e g e n e r a t i o n of s t r a t e g i e s t o i m p l e m e n t g i v e n p o l i c i e s . An e x a m p l e i s t h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a ' s , M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , s t r a t e g i c p l a n n i n g p r o c e s s . U nder t h e p r o c e s s s t a t e g i e s a r e g e n e r a t e d a t t h e l o c a l l e v e l t o i m p l e m e n t t h e g i v e n p r o v i n c i a l p o l i c y ( 0 ' R i o r d a n , 1 9 8 4 ) . T h i s t h e s i s d e f i n e s s t r a t e g i c p l a n n i n g i n a b r o a d e r s e n s e . P l a n n i n g a t t h e s t r a t e g i c l e v e l i s t h e f i l t e r b e t w een what "ought t o be d o n e " a n d "what c a n be d o n e " . A s s u m i n g t h a t t h e u n e x p e c t e d w i l l h a ppen s t r a t e g i c p l a n n i n g r e s p e c t s n a t u r a l f o r c e s and d o e s n o t a t t e m p t t o r e m o d e l s o c i e t y ; t h e r e i s no m a s t e r p l a n . I n s t e a d , t o a d d r e s s t h e p r o b l e m s d e f i n e d a t t h e n o r m a t i v e l e v e l , s t r a t e g i c p l a n n i n g u t i l i z e s a p r o b l e m s o l v i n g p r o c e s s w h i c h i s a n a l y t i c a l and w h o l i s t i c . By b e i n g a n a l y t i c a l s t r a t e g i c p l a n n i n g a t t e m p t s t o " s u b d i v i d e a c o m p l e x p r o b l e m i n t o i t s e l e m e n t s a n d a t t e m p t s t o d e t e r m i n e t h e n a t u r e o f t h e l i n k a g e s t h a t g i v e o r g a n i z a t i o n t o i t s c o m p l e x i t y " . By b e i n g h o l i s t i c s t r a t e g i c p l a n n i n g a t t e m p t s t o u n d e r s t a n d t h e p r o b l e m a s a w h o l e — t h e t a s k o f s y n t h e s i s (Mason a n d M i t r o f f , 1 9 8 1 ) . 74 I n c o n t r a s t t o m a s t e r p l a n n i n g , s t r a t e g i c p l a n n i n g i s c a p a b l e o f i n c o r p o r a t i n g t h e s u g g e s t e d t e n e t s o f a s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m s p e r s p e c t i v e . By b e i n g h o l i s t i c s t r a t e g i c p l a n n i n g i s i n a p o s i t i o n t o e n c o u r a g e " p o l i c y e m p h a s i s " a nd " i n t e r d i s c i p l i n a r y t h i n k i n g " . By b e i n g a n a l y t i c a l s t r a t e g i c p l a n n i n g c a n i n c o r p o r a t e " f l e x i b i l i t y " a n d " e x p e r i m e n t a t i o n " . 3.2.2 Bottom-Up P l a n n i n g v e r s u s Top-Down P l a n n i n g : The C a s e f o r L o c a l G overnment Top-down p l a n n i n g i s p l a n n i n g i m p o s e d f r o m a b o v e . D e c i s i o n s f l o w down t h e t h e o r g a n i n z a t i o n a l s t r u c t u r e a s e x e m p l i f i e d by t r a d i t i o n a l c o r p o r a t e p l a n n i n g . P l a n n i n g i n t h e p u b l i c r e a l m i s o f t e n " t o p down" r e l y i n g on p u b l i c r e v i e w a s o p p o s e d t o p u b l i c p a r t i c i p a t i o n . F u n c t i o n a l l y b a s e d r e g i o n a l d e v e l o p m e n t p l a n n i n g r e l i e s on t o p down p l a n n i n g s i n c e c e n t r a l i z e d d e c i s i o n m a k i n g i s r e q u i r e d t o d e s i g n a t e g r o w t h c e n t e r s and t o p u t i n p l a c e t h e mechanisms t o i m p l e m e n t t h e d e c i s i o n . S i m i l a r l y , t o p down p l a n n i n g i s c o m p a t i b l e w i t h m a s t e r p l a n n i n g w h i c h r e q u i r e s i m p o s e d a u t h o r i t y t o i m p l e m e n t p o l i c i e s . B o t t o m - u p p l a n n i n g i s a t e n e t o f t h e s o c i a l -e c o l o g i s t / s y s t e m s p e r s p e c t i v e ; " p l a n n i n g a t l o w e s t e f f e c t i v e l e v e l " and t h e r e f o r e i s c o m p a t i b l e w i t h s t r a t e g i c p l a n n i n g . By a l l o w i n g p e o p l e t o p l a n t h e i r own f u t u r e , b o t t o m - u p p l a n n i n g i s a l s o v e r y c o m p a t i b l e w i t h t h e c o n c e p t o f " t e r r i t o r i a l i t y " . The q u e s t i o n i s , how d o e s one f a c i l i t a t e p a r t i c i p a t i o n i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s when t r a d i t i o n a l l y , p u b l i c i n p u t i n t o t h e 75 p l a n n i n g p r o c e s s h a s been r e s t r i c t e d t o p u b l i c r e v i e w o f t h e p o l i c y i s s u e i n q u e s t i o n ? One m e t h o d t o move f r o m p u b l i c r e v i e w t o p u b l i c p a r t i c i p a t i o n i s t h r o u g h t h e i n s t i t u t i o n o f l o c a l g o v e r n m e n t ; a s s u m i n g a t r u l y r e p r e s e n t a t i v e f o r m o f l o c a l g o v e r n m e n t w i t h a u t h o r i t y o v e r l o c a l c o n c e r n s . The u s e o f l o c a l g o v e r m e n t i s c o m p a t i b l e w i t h a b o t t o m up a p p r o a c h - - t h e d e v o l u t i o n o f power t o t h e s m a l l e s t a s s o c i a t i o n o f a f f e c t e d p e o p l e w h i c h , i n most c a s e s , i s l o c a l g o v e r n m e n t . N o t w i t h s t a n d i n g t h i s p h i l o s o p h i c a l a r g u m e n t , t h e r e a r e s t r o n g e c o n o m i c r e a s o n s f o r e n c o u r a g i n g l o c a l g o v e r n m e n t . L o c a l g o v e r n m e n t s a r e r e g a r d e d a s more e f f i c i e n t a n d e f f e c t i v e t h a n h i g h e r l e v e l s o f g o v e r n m e n t i n t h e a l l o c a t i o n o f p u b l i c f u n d s ; p r e s u m a b l y t h e y a r e more s e n s i t i v e t o t h e c i t i z e n ' s demands. I n c o n t r a s t , c e n t r a l i z e d g o v e r n m e n t s i m p o s e b l a n k e t p r o g r a m s w h i c h , g i v e n t h e d i v e r s i t y o f l o c a l s i t u a t i o n s , c a n r e s u l t i n p o o r a l l o c a t i o n o f f u n d s . The u s e o f l o c a l g o v e r n m e n t e n s u r e s t h a t e x p e n d i t u r e d e c i s i o n s a r e c l o s e l y r e l a t e d t o t h e f u n d i n g s o u r c e - - t h e l o c a l t a x p a y e r . I n t h e o r y t h i s s h o u l d e n f o r c e g r e a t e r t h r i f t i n e s s a n d a c c o u n t a b i l i t y ( O a t e s , 1 9 7 2 ) . A n o t h e r b e n e f i t o f s t r o n g l o c a l g o v e r n m e n t i s more m e a n i n g f u l l p u b l i c p a r t i c i p a t i o n i n t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s a n d t h e b u i l d i n g o f c o m m u n i t y i n d e p e n d e n c e ( D e b a l l a , 1 9 8 3 ) . T h i s r i s e i n c o m m u n i t y i n d e p e n d e n c e h a s e c o n o m i c r a m i f i c a t i o n s . T r i s t ( 1978) a r g u e s t h a t t h e d i r e c t i o n o f i n n o v a t i o n i s f r o m t h e p e r i p h e r y t o t h e c o r e and f r o m t h e community l e v e l ( b o t t o m - u p ) t o t h e s t a t e . I n h i s a r t i c l e "New D i r e c t i o n s o f Hope" T r i s t ( 1 9 7 8 a ) g i v e s s e v e r a l e x a m p l e s o f s e l f h e l p - - l o c a l i n i t i a t i v e s , 76 g e n e r a t e d by a s t r o n g s e n s e of c o m m u n i t y , w h i c h have spawned d e v e l o p m e n t i n a r e a s t h a t were r e l e g a t e d t o t h e b a c k w a t e r o f c e n t e r d o m i n a t e d d e v e l o p m e n t . E x a m p l e s a r e t h e S u d b u r y 2001 p r o j e c t , t h e C r a i g m i l l a r F e s t i v a l S o c i e t y o u t s i d e o f E d i n g b u r g h a n d t h e J a m e s t o w n New Y o r k p r o j e c t ( T r i s t , 1 9 7 8 a ) . 3 The O p t i o n F i e l d o f R e g i o n a l P l a n n i n g S t y l e s A r i s i n g f o r m t h e f o r e g o i n g d i s c u s s i o n i s an o p t i o n f i e l d o f p o t e n t i a l s t y l e s f o r i m p l e m e n t a t i o n o f a r e g i o n a l t e r r i t o r i a l a p p r o a c h t o r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . The O p t i o n f i e l d ( f i g u r e 9) shows a c o n t i n u u m o f o p t i o n s a l o n g two a x i s e s ; t h e " p r o c e s s " a x i s a n d t h e " p a r t i c i p a t i o n " a x i s . The r e s u l t a r e f o u r b r o a d o p t i o n s r e p r e s e n t e d by t h e f o u r q u a d r a n t s . The f o u r o p t i o n s a r e d i s c u s s e d b e l o w . 3.1 Top-Down M a s t e r P l a n n i n g T h i s q u a d r a n t r e p r e s e n t s t h e t r a d i t i o n a l p l a n n i n g a p p r o a c h . D e c i s i o n s a r e made by a d e c i s i o n m a k i n g body a n d i m p o s e d on t h e e f f e c t e d p a r t i e s . The d e c i s i o n s a r e c o m p r e h e n s i v e and b a s e d on t h e a s s u m p t i o n o f c o m p l e t e k n o w l e d g e and t h e a b i l i t y t o p r e d i c t f u t u r e e v e n t s and t o s h a p e t h e f i n a l o u t c o m e . I n B r i t i s h C o l u m b i a , an e x a m p l e w o u l d be h y d r o dam p l a n n i n g i n t h e 1950's. I n t e r m s o f r e g i o n a l p l a n n i n g top-down m a s t e r p l a n n i n g i s m a n i f e s t e d i n t h e f u n c t i o n a l a p p r o a c h t o r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . A g r o w t h c e n t e r p o l i c y r e q u i r e s i m p o s e d a u t h o r i t y t o be e f f e c t v i v e . An e x a m p l e f r o m r e g i o n a l p l a n n i n g i s t h e 1970 N o r t h w e s t e r n 77 MINIMAL PARTICIPATION PREDOMINATELY MEANS ORIENTED Top-down S t r a t e g i c Planning Process Bottom-up S t r a t e g i c Planning Top-down Master Planning Continuum PREDOMINATELY ENDS ORIENTED Bottom-up Master Planning MAXIMUM PARTICIPATION Figure 9 - Option F i e l d of Styles for Regional Planning Ontario development strategy (Ontario Government,1970). The 1970 strategy was based on c l a s s i c a l regional development and settlement theory with emphasis on "growth centres" and "central place theory" respectively. C a l l i n g i t s e l f a "comprehensive development strategy", the 1970 strategy designated several centres as "primate centers of opportunity" based on their potential as "growth centres". The assumption was that growth would f i l t e r down the settlement hierarchy and from the designated regional centres once the regional centers reached the point of economic "take o f f " . Settlement policy was oriented towards f a c i l i t a t i n g the growth centres. New towns would be discouraged and infrastructure would be targeted 78 t o w a r d s t h e s e l e c t e d g r o w t h c e n t e r s . I n s u m m a t i o n , t h e 1970 s t r a t e g y was b a s e d on t h e a s s u m p t i o n s o f a f u n c t i o n a l d e f i n i t i o n o f t h e r e g i o n a n d o f a p r e d i c t a b l e f u t u r e . B a s e d on t h e s e a s s u m p t i o n s i t a d o p t e d a t o p down m a s t e r p l a n p r o c e s s w h i c h r e i n f o r c e d t h e f u n c t i o n a l d e f i n i t i o n o f t h e r e g i o n . 3.3.2 Top-Down S t r a t e g i c P l a n n i n g The 1970's w i t n e s s e d a move i n t h e l i t e r a t u r e , a n d t o some e x t e n t i n p r a c t i c e , f r o m " m a s t e r p l a n n i n g " t o " s t r a t e g i c p l a n n i n g " . T h i s w o u l d a p p e a r t o r e f l e c t a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g of how s y s t e m s work. To p a r a p h r a s e H o l l i n g (1973) a b e t t e r myth had e v o l v e d . R i t t e l a n d Webber (1 9 7 3 ) a l s o a r g u e t h a t t h e move away f r o m r a t i o n a l c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n g r e f l e c t e d a g r o w i n g c o n s e n s u s t h a t t h e c l a s s i c a l m odel o f p l a n n i n g was n o t p r o d u c i n g r e s u l t s . T h i s l e d t o e x p e r i m e n t a t i o n w i t h v a r i o u s i n t e r p r e t a t i o n s o f " s t a t e g i c p l a n n i n g " . One f o r m was t o p down s t r a t e g i c p l a n n i n g . An e x a m p l e i s t h e 1978 N o r t h w e s t O n t a r i o D e v e l o p m e n t S t r a t e g y ( O n t a r i o G o v e r n m e n t , 1 9 7 8 ) w h i c h was i n i t i a t e d i n r e s p o n s e t o t h e i n c o n c l u s i v e r e s u l t s o f t h e 1970 s t r a t e g y . The 1978 s t r a t e g y , w h i l e s t i l l t o p - d o w n , r e j e c t e d i n p a r t t h e g e o g r a p h i c a l a n d d e t e r m i n i s t i c a p p r o a c h o f t h e 1970 s t r a t e g y . A c c e p t i n g t h e p r e m i s e o f an u n p r e d i c t a b l e f u t u r e t h e 1978 s t r a t e g y r e p l a c e d a s e t o f u n r e a l i s t i c g o a l s w i t h more a c h i e v a b l e o b j e c t i v e s . The p u r p o s e o f t h i s s t r a t e g i c a p p r o a c h was t o e n s u r e t h a t e x i s t i n g s e t t l e m e n t s w o u l d be i n a p o s i t i o n 79 t o t a k e a d v a n t a g e o f e c o n o m i c o p p o r t u n i t y no m a t t e r what f o r m i t emerged i n . The 1978 s t r a t e g y d i d n o t a t t e m p t t o p r e d i c t t h e t y p e a n d l o c a t i o n o f f u t u r e e c o n o m i c a c t i v i t y . A d o p t i n g a s t r a t e g i c a p p r o a c h t h e 1978 document a c c e p t e d t h a t c o m p l e t e k n o w l e d g e i s u n o b t a i n a b l e a nd t h e f u t u r e i s n o t e n t i r e l y p r e d i c t a b l e . M o v i n g . s l i g h t l y t o w a r d s a t e r r i t o r i a l d e f i n i t i o n o f t h e r e g i o n , t h e 1978 s t r a t e g y saw t h e s o l u t i o n s t o t h e p r o b l e m s f a c e d by b o t h d e v e l o p e d a nd u n d e r d e v e l o p e d a r e a s a r i s i n g f r o m b e t t e r d i a l o g u e b e t w e e n t h e a c t o r s i n v o l v e d - - i n d u s t r y , l o c a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s . The 1978 s e t t l e m e n t s t r a t e g y was b r o a d e n e d , i n r e f l e c t i o n o f t h i s t e r r i t o r i a l p e r s p e c t i v e , t o i n c l u d e e x p l i c i t s o c i a l g o a l s a s w e l l a s e c o n o m i c g o a l s . T h i s l e d t o a more f l e x i b l e s e t t l e m e n t p o l i c y s i n c e s e t t l e m e n t p a t t e r n s were no l o n g e r v i e w e d w i t h i n a s t r i c t e c o n o m i c c o n t e x t . The 1978 s t r a t e g y r e j e c t e d c e n t r a l p l a c e a n d g r o w t h p o l e t h e o r y w i t h t h e e x c e p t i o n o f t h e p r i m a t e c e n t e r o f T h u n d e r Bay. As a s e t t l e m e n t a l t e r n a t i v e t o g r o w t h c e n t r e s t h e 1978 s t r a t e g y s u g g e s t e d c o m m u n i t y c l u s t e r i n g w i t h s p e c i a l i z a t i o n w i t h i n t h e c l u s t e r s . T h r e e p o s s i b l e a r e a s f o r c o m m u n i t y c l u s t e r i n g were i d e n t i f i e d b a s e d on t h e c l u s t e r ' s p o t e n t i a l t o d e v e l o p c o m m e r c i a l , a d m i n i s t r a t i v e and t r a n s p o r t a t i o n l i n k s . T h i s a g a i n r e f l e c t s a f l e x i b l e s t r a t e g i c a p p r o a c h and t h e b e l i e f t h a t s e t t l e m e n t p a t t e r n s do n o t n e c e s s a r i l y have t o be h i e r a r c h i c a l t o i n f l u e n c e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . I n s h o r t , t h e 1978 p l a n moved i n p a r t f r o m a m a s t e r p l a n a p p r o a c h t o a s t r a t e g i c a p p r o a c h a nd began t o move f r o m a 80 f u n c t i o n a l t o a t e r r i t o r i a l d e f i n i t i o n o f r e g i o n . I n t e r m s o f t e r r i t o r i a l i t y t h e 1978 document a c c e p t e d t h e a s s u m p t i o n t h a t d e v e l o p m e n t r e q u i r e s more t h a n e s t a b l i s h i n g f u n c t i o n a l l i n k a g e s . The c o n c l u s i o n was t h a t s e t t l e m e n t p o l i c y must encompass s o c i a l a s w e l l a s e c o n o m i c c o n c e r n s t o e n s u r e h o l i s t i c d e v e l o p m e n t . To i m p l e m e n t t h e 1978 s t r a t e g y a s t r a t e g i c a p p r o a c h was a d o p t e d i n r e c o g n i t i o n o f t h e u n p r e d i c t a b i l i t y o f t h e f u t u r e . A n o t h e r e x a m p l e o f a s t r a t e g i c a p p r o a c h t o r e g i o n a l p l a n n i n g i s t h e 1974 M a n i t o b a d e v e l o p m e n t s t r a t e g y ( F a c u l t y o f E n v i r o n m e n t a l S t u d i e s , 1 9 7 4 ) . A j o i n t e f f o r t by t h e F a c u l t y o f E n v i r o n m e n t a l S t u d i e s a t Y o r k U n i v e r s i t y , T o r o n t o , and t h e M a n i t o b a g o v e r n m e n t , t h e d e r i v e d s t u d y was an a t t e m p t t o a d d r e s s t h e p r o b l e m s o f r u r a l d e c l i n e by p r o v i d i n g a v i a b l e a l t e r n a t i v e t o t h e p u l l o f t h e m e t r o p o l i s . I n t e r m s o f a s e t t l e m e n t p o l i c y t h e M a n i t o b a s t r a t e g y p r o p o s e d t h e s e t t l e m e n t c l u s t e r c o n c e p t . The s t u d y c o n c l u d e d t h a t a number o f c e n t e r s "have a number o f common f u n c t i o n a l i n t e r - r e l a t i o n s h i p s a nd c o n s e q u e n t l y may be v i e w e d as h a v i n g t h e a t t r i b u t e s of one huge c e n t r e " . The g o a l was t o c r e a t e a " f u n c t i o n a l l y i n t e r d e p e n d e n t s y s t e m o f s e t t l e m e n t s w i t h e a c h c o m m u n i t y s p e c i a l i z e d i n a p a r t i c u l a r f u n c t i o n . " G o v e r n m e n t ' s r o l e w o u l d be t o s u p p o r t t h e p r o m o t i o n o f f u n c t i o n a l l i n k a g e s , i n t e r - c o m m u n i t y m o b i l i t y a nd t h e d e c e n t r a l i z a t i o n o f s e r v i c e s . The s t r a t e g y d i s p l a y s s i g n s o f b e i n g " s t r a t e g i c " by f o c u s s i n g on " a c t i o n a b l e " p o l i c i e s t o i m p r o v e e x i s t i n g s e t t l e m e n t n e t w o r k s . The s t r a t e g y d i d n o t o f f e r an a l t e r n a t i v e e n d s t a t e . I n s t e a d , i t i d e n t i f i e d a p r o b l e m and s u g g e s t e d 81 i n c r e m e n t a l and a c t i o n a b l e s t r a t e g i e s t o a d d r e s s the problem. I f r e s o l u t i o n of the problem i s not f o r t h c o m i n g , the a c t i o n s are r e v e r s i b l e . The p o l i c i e s were a l s o based on the premise of b u i l d i n g r e s i l i e n c y i n t o the system so t h a t the proposed s e t t l e m e n t s t r u c t u r e was not dependent on one p o s s i b l e f u t u r e but c o u l d adapt and u t i l i z e a range of f u t u r e p arameters. 3.3.3 Bottom-Up M a s t e r P l a n n i n g By d e f i n i t i o n , bottom-up master p l a n n i n g i s a community w i l l f u l l y d rawing up and a d o p t i n g a master p l a n . T h i s o p t i o n i s most apparent i n urban p l a n n i n g and an example would be a neighbourhood based l a n d use master p l a n . In t h i s s i t u a t i o n a l o c a l a r ea community i s d e s i g n a t i n g what they want t h e i r community t o l o o k l i k e i n the f u t u r e . A p l a u s i b l e e x e r c i s e s i n c e the problem i s somewhat s m a l l e r and more c o n t a i n a b l e and t h e r e f o r e not as "wicked" as compared t o an attempt a t master p l a n n i n g at a b r o a d e r l e v e l . 3.3.4 Bottom-Up S t r a t e g i c P l a n n i n g By b e i n g b o t h bottom-up and s t r a t e g i c i n o r i e n t a t i o n t h i s o p t i o n i s most i n l i n e w i t h the p l a n n i n g s t y l e suggested by the s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m ' s view of p l a n n i n g . The u n d e r l y i n g assumption i s t h a t s o c i a l problems are "wicked problems" and t h a t the b e s t approach t o s o l v i n g them i s w i t h p a r t i c i p a t i o n of the impacted p a r t i e s and through a problem s o l v i n g p r o c e s s which emphasizes the suggested t e n e t s of a s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m s p e r s p e c t i v e . An example of t h i s o p t i o n i s the "Tug H i l l 82 P r o g r a m " ( D e b a l l a e t a l , l 9 7 8 ) . Tug H i l l , a r u r a l a r e a i n u p p e r New Y o r k S t a t e , was e x p e r i e n c i n g e x t e r n a l l y g e n e r a t e d d e v e l o p m e n t p r e s s u r e s i n t h e e a r l y 1 9 7 0 ' s . I n r e s p o n s e , t h e s t a t e g o v e r n m e n t e s t a b l i s h e d t h e Tug H i l l C o m m i s s i o n . The C o m m i s s i o n was c o m p r i s e d o f r e p r e s e n t a t i v e s o f l o c a l i n t e r e s t g r o u p s a n d was g i v e n t h e m a n d a t e t o d e v e l o p a r e g i o n a l p l a n f o r t h e a r e a . I n r e a c t i o n t o l o c a l o p p o s i t i o n t h e C o m m i s s i o n c h a n g e d t h e i r f o c u s f r o m a p r o d u c t , t h e p l a n , t o t h e p r o c e s s . To o vercome t h e t r a d i t i o n a l d i s l i k e o f p l a n n i n g t h e y p r a c t i c e d what D e b a l l a e t a l (1981) d e s c r i b e a s " r e l i a n c e on l o c a l d e c i s i o n m a k i n g . . . b o l s t e r e d by b r o a d l y b a s e d l o c a l a s s i s t a n c e " ( b o t t o m - u p p l a n n i n g ) . The p r o g r a m was p r e m i s e d o n : • W o r k i n g w i t h an i d e n t i f i a b l e r e g i o n ; ' • B a l a n c i n g o u t s i d e a n d l o c a l i n t e r e s t s ; and • R e s p e c t i n g t h e s p e c i a l n a t u r e o f r u r a l a r e a s . The end g o a l was " C o o p e r a t i v e Town P l a n n i n g B o a r d s " b a s e d on i n t e r - m u n i c i p a l a g r e e m e n t s w h i c h g r a n t e d them p o w e r . S e v e r a l b o a r d s were e s t a b l i s h e d and t h e i r m a i n f u n c t i o n was t o work t o w a r d s j o i n t r e g i o n a l p l a n s and j o i n t r e s o l u t i o n o f common p r o b l e m s ( e . g . , f r i n g e a r e a p r o b l e m s ) . W h i l e t h e t h e Tug H i l l p r o g r a m was c r i t i c i z e d f o r n o t p r o m o t i n g e c o n o m i c d e v e l o p m e n t t h e p r o g r a m was c o n s i d e r e d a s u c c e s s i n s e v e r a l o t h e r a r e a s . The p r o g r a m f o s t e r e d l o c a l a c t i o n a n d p a r t i c i p a t i o n i n t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s and was s u c c e s s f u l i n s e l l i n g t h e need f o r p l a n n i n g t o t h e r e s i d e n t s . L o c a l c o u n c i l s a l s o l e a r n e d t h e b e n e f i t s o f c o l l e c t i v e a c t i o n i n 83 d e a l i n g w i t h s e n i o r a g e n c i e s . The Tug H i l l p r o g r a m was " b o t t o m up" w i t h t h e mandate o f t h e c o m m i s s i o n b e i n g w i d e e n o u g h t o e n c o u r a g e l o c a l d e c i s i o n m a k i n g . The b o t t o m up a p p r o a c h was d e f i n e d by a t o p down s t r u c t u r e s i n c e t h e s t a t e i n i t i a t e d t h e p r o g r a m a n d e s t a b l i s h e d t h e b o u n d a r i e s o f t h e p r o g r a m and t h e mandate o f t h e c o m m i s s i o n . The d e c i s i o n m a k i n g was t o some e x t e n t s t r a t e g i c . I t u s e d an i n c r e m e n t a l a p p r o a c h a n d was b a s e d on t h e g o a l o f w o r k i n g t o w a r d s i d e n t i f i a b l e a n d a c h i e v a b l e o b j e c t i v e s a s o p p o s e d t o an " a l l o r n o t h i n g " m a s t e r p l a n n i n g a p p r o a c h . One c o u l d a l s o a r g u e t h a t t h e " b o t t o m - u p s t r a t e g i c p l a n n i n g " s t y l e a d o p t e d by t h e Tug H i l l C o m m i s s i o n r e f l e c t s a move t o a t e r r i t o r i a l a s o p p o s e d t o a s t r i c t l y f u n c t i o n a l p e r s p e c t i v e o f t h e r e g i o n . The Tug H i l l r e g i o n was d e l i n e a t e d b a s e d on more t h a n f u n c t i o n a l l i n k a g e s . Tug H i l l was p e r c e i v e d a s a s o c i a l l y and c u l t u r a l l y d e f i n e d a r e a i n w h i c h t h e r e s i d e n t s were bound by a common s e n s e o f b e l o n g i n g a n d a m u t u a l l y p e r c e i v e d t h r e a t t o t h e i r l i f e s t y l e . 3.3.5 L e s s o n s L e a r n e d T h e r e a r e p r o s a n d c o n s t o e a c h a p p r o a c h and t h e r e a r e c i r c u m s t a n c e s where one a p p r o a c h i s more a p p l i c a b l e t h a n t h e o t h e r . F o r t h e p u r p o s e of t h i s t h e s i s a p l a n n i n g s t y l e i s r e q u i r e d w h i c h i s c o m p a t i b l e w i t h t h e g o a l o f " r e g i o n a l r e s i l i e n c e " a n d a " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g " a p p r o a c h . B a s e d on t h e l i t e r a t u r e d i s c u s s e d a nd c a s e s t u d i e s i t i s a r g u a b l e t h a t t h e s e r e q u i r e m e n t s a r e f u l f i l l e d by a " s t r a t e g i c " 84 p r o c e s s i m p l e m e n t e d t h r o u g h " b o t t o m up" p a r t i c i p a t i o n . By b e i n g s t r a t e g i c t h e p r o c e s s s h a r e s s i m i l a r s y s t e m s p r i n c i p l e s w i t h t h e c o n c e p t o f r e s i l i e n c e a nd by b e i n g " b o t t o m up" t h e s u g g e s t e d s t y l e i s c o m p a t i b l e w i t h t h e c o n c e p t o f " t e r r i t o r i a l i t y " . 4 The R e q u i r e d O b j e c t i v e s t o A c h i e v e R e g i o n a l R e s i l i e n c e B a s e d on t h e a f o r e g o i n g d i s c u s s i o n a m o d e l f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g c a n be p r e s e n t e d . The m o d e l i s c o m p r i s e d o f t h r e e o b j e c t i v e s ; " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g " , " b o t t o m - u p r e p r e s e n t a t i o n " and a " s t r a t e g i c p r o c e s s " . The o b j e c t i v e s a n d t h e i r c o m p o s i t e c r i t e r i a a r e d e f i n e d a s f o l l o w s . 4.1 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g From c h a p t e r two we c a n s u m m a r i z e t e r r i t o r i a l p l a n n i n g a s h a v i n g t h e f o l l o w i n g a t t r i b u t e s ; • I n t e r n a l l y g e n e r a t e d d e v e l o p m e n t a s o p p o s e d t o e x t e r n a l l y i m p o s e d . T h i s i n c l u d e s a h o l i s t i c v i e w o f d e v e l o p m e n t --s o c i a l l y , p o l i t i c a l l y , c u l t u r a l l y a s w e l l a s e c o n o m i c a l l y ; • Community b a s e d g o a l s a s o p p o s e d t o e x t e r n a l l y i m p o s e d g o a l s ( t h i s i s e n l a r g e d upon b e l o w u n d e r t h e o b j e c t i v e o f b o t t o m up r e p r e s e n t a t i o n ) ; • A c o m p o s i t e d e f i n i t i o n o f t h e r e g i o n w h i c h i n c l u d e s h i s t o r i c a l , c u l t u r a l , s o c i a l , p h y s i c a l and e c o n o m i c t i e s a s o p p o s e d t o j u s t e c o n o m i c t i e s a nd an e f f o r t t o b u i l d on t h e s e t i e s t o c r e a t e a d i v e r s e and i n t e r l i n k e d r e g i o n ; • R e s p e c t f o r t h e n a t u r a l e c o l o g i c a l b a s e o f t h e r e g i o n ; and • A l o n g r u n a s o p p o s e d t o a s h o r t t e r m v i e w o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . 85 4.2 Bottom-Up Representation From the discussion on "bottom-up" representation (3.3.2) we can conclude that a resource settlement planning process, in compliance with the c r i t e r i o n of "bottom up", would: • Involve to the maximum p r a c t i c a l extent regional and l o c a l government and public bodies ( i . e . hospital and school boards) in the analysis of the settlement issues; and • Encourage the f u l l development and/or use of l o c a l government in the implementation of settlement options. 4.3 A Strategic Process As an objective for a t e r r i t o r i a l approach to resource settlement planning we would expect a strategic process to be based on the following c r i t e r i a ; • Proactive: Implements policy to effect change rather than respond to change. This requires a focus on h o l i s t i c thinking or "substantial" as opposed to s t r i c t l y "functional" r a t i o n a l i t y . • Process oriented: Does not pretend to deliver a f i n a l end product; • Incremental: It takes small cumulative steps which are reversible; • F l e x i b l e : It can adapt as the problem i s better defined or as the parameters s h i f t ; and • Experimental: It encourages continued learning to ensure the process evolves with the problem. 86 In comparison a n o n - s t r a t e g i c process i s o f t e n r e a c t i v e , ends o r i e n t e d , s y n o p t i c and assumes complete knowledge. 3.5 C o n c l u s i o n In examining how a t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g approach i s to be achieved, t h i s chapter e x p l o r e s the s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m s l i t e r a t u r e . The c o n c l u s i o n i s drawn that a bottom-up s t r a t e g i c planning process i s most compatible with the goal of t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g . Bottom-up i s d e f i n e d as p l a n n i n g at the "lowest e f f e c t i v e l e v e l " ; s t r a t e g i c p l a n n i n g i s d e f i n e d as process o r i e n t e d p l a n n i n g . Based on t h i s d i s c u s s i o n of planning processes a model f o r resource settlement planning i s presented. With a goal of " r e g i o n a l r e s i l i e n c y " , the three o b j e c t i v e s of the model a r e : a t e r r i t o r i a l r e g i o n a l approach; bottom-up p a r t i c i p a t i o n ; and a s t r a t e g i c p r o c e s s . In chapter 4 these o b j e c t i v e s are used to e v a l u a t e two recent cases of the p r o v i n c e ' s " l o c a l government" phase of resource settlement p l a n n i n g — E l k f o r d and Tumbler Ridge. 87 I V . CASE STUDIES: COMPARISON OF THE TERRITORIAL REGIONAL  PLANNING POLICY WITH THE PRESENT LOCAL GOVERNMENT POLICY 4.1 I n t r o d u c t i o n The p u r p o s e o f t h i s c h a p t e r i s t o a n a l y z e t h e two c a s e s t u d i e s , E l k f o r d a n d T u m b l e r R i d g e , w h i c h were p l a n n e d i n c o n j u n c t i o n w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f t h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a ' s " l o c a l g o v e r n m e n t " p o l i c y f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g . The E l k f o r d d e c i s i o n was t o e x p a n d an e x i s t i n g town and T u m b l e r R i d g e i s t h e most r e c e n t town i n B r i t i h C o l u m b i a . To e v a l u a t e t h e two c a s e s t u d i e s t h e c r i t e r i a o f t h e p r o p o s e d t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g m o d e l w i l l be u s e d . The p u r p o s e i s t o d e m o n s t r a t e w e a k n e s s e s a n d s t r e n g t h s o f t h e e x i s t i n g " l o c a l g o v e r n m e n t " p o l i c y v i s a v i s t h e p r o p o s e d " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g " m o d e l . I n e x a m i n i n g t h e c a s e s t u d i e s t h e f o l l o w i n g f o r m a t w i l l be u s e d : • h i s t o r y a n d b a c k g r o u n d ; • s e t t l e m e n t p l a n n i n g h i s t o r y ; a n d • e v a l u a t i o n o f t h e s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s . The e v a l u a t i o n w i l l be a c c o m p l i s h e d by a p p l y i n g t h e c r i t e r i a e s t a b l i s h e d i n c h a p t e r t h r e e . 4.2 E l k f o r d 4.2.1 H i s t o r y The C r o w s n e s t P a s s / E l k R i v e r a r e a ( f i g u r e 10) h a s 88 E A S T K O O T E N A Y R E G I O N : E X I S T I N G A N D P R O P O S E D C O A L D E V E L O P M E N T S LEGEND • Existing mine A Proposed mine Proposed highway FORSYTH CREEK o// '-^  ^ r , , (Propose*) / / . _ M Coal bearing areas / / Abor t ing North ELKFORD I BRITISH COLUMBIA SPARWOOD. ALBERTA •LMRMOIIEt SPAKWOOD-LETHBRIOGE 1*3 kn CRANBROOK Wheeler ERNIE •Coleman Colleries A CorMn »Br«n Creek A Source: M i n i s t r y of Municipal A f f a i r s . March 1979- Resource Community  Planning: Evaluation of the Unper E l k V a l l e y Business Sector. Province of B.C. Victor i a . p 3 (Preface). F i g u r e 10 - The E l k V a l l e y A r e a 89 e x p e r i e n c e d t h r e e m a j o r p e r i o d s o f c o a l b a s e d p r o s p e r i t y : l a t e 1800's t o t h e 1930s; t h e 1 9 4 0 s ; a n d f r o m 1967 t o t h e p r e s e n t . The i m p e t u s f o r t h e i n i t i a l c o a l boom i n t h e a r e a was t h e N o r t h A m e r i c a n r a i l r o a d c o n s t r u c t i o n f r e n z y of t h e l a t e 1 8 0 0 ' s . I n 1885 t h e CPR was l a y i n g s t e e l i n t h e C r o w s n e s t p a s s t o a c c e s s t h e c o a l . S i m i l a r l y t h e G r e a t N o r t h e r n R a i l w a y f r o m M o n t a n a was p u s h e d up t o F e r n i e i n 1904 t o e x p l o i t t h e s u r r o u n d i n g c o a l f i e l d s . The f i r s t m a j o r c o a l company i n t h e a r e a was t h e Crow's N e s t P a s s C o a l company. I t was p u r c h a s e d by R a i s e r R e s o u r c e s i n 1967 a n d t h e p r e s e n t o w n e r , B R I C , p u r c h a s e d K a i s e r R e s o u r c e s i n 1978. The Crow's N e s t P a s s C o a l Company began o p e r a t i o n s i n 1897 w i t h 10,000 a c r e s o f l e a s e d l a n d and by 1903 i t h a d s i x m i n e s i n o p e r a t i o n . T h i s f i r s t e r a o f p r o s p e r i t y b r o u g h t s e t t l e r s a n d e n t r e p r e n e u r s f l o o d i n g i n t o t h e K o o t e n a y s . Numerous t o w n s were b o r n , p r o s p e r e d and l a t e r f a d e d away. A t t h e t u r n o f t h e c e n t u r y F e r n i e was t h e m a j o r town i n t h e a r e a w i t h numerous h o t e l s , c h u r c h e s , a n d a d i v e r s i f i e d economy w i t h a b r e w e r y , l u m b e r m i l l s , w a r e h o u s e s , a f o o d p r o c e s s i n g i n d u s t r y , a n d e v e n an A m e r i c a n c o n s u l a t e . F e r n i e a n d t h e r e g i o n ' s p r o s p e r i t y stemmed f r o m t h e c o l l e r i e s w h i c h p r o v i d e d c o a l f o r t h e N o r t h A m e r i c a n r a i l w a y s and f o r a d e v e l o p i n g r e g i o n a l m a r k e t ( F e r n i e H i s t o r i c a l S o c i e t y , 1 9 6 7 ; M a u n d , l 9 8 4 ; C l e g g , l 9 5 8 ) . The i n i t i a l boom e n d e d w i t h t h e d e p r e s s i o n o f t h e n i n e t e e n t h i r t i e s . The E l k R i v e r a r e a g o t a r e p r i e v e w i t h t h e S e c o n d W o r l d War a s s u r f a c e m i n e s were d e v e l o p e d t o s u p p l y t h e C a n a d i a n war e f f o r t . T h i s s e c o n d boom was s h o r t - l i v e d . T e c h n o l o g i c a l 90 c h a n g e a nd t h e a v a i l a b i l i t y o f what a p p e a r e d t o be u n l i m i t e d s u p p l i e s o f o i l c u r t a i l e d The m a r k e t f o r c o a l . t h e E a s t K o o t e n a y ' s s t a g n a t e d f r o m t h e m i d - f i f t i e s t o t h e m i d - s i x t i e s . W r i t t i n g i n 1958 C l e g g q u o t e s t h e V a n c o u v e r Sun o f F e b r u a r y 14 1958; T h i s h a r d - l u c k c o m m u n i t y n e a r t h e B r i t i s h C o l u m b i a -A l b e r t a b o r d e r may be d e a d a s a c o a l t o w n . . . , t h i n g s a r e t o u g h h e r e . B e t t e r t h a n h a l f t h e c i t y ' s 800 wage e a r n e r s h a v e been u n e m p l o y e d s i n c e J a n u a r y 31 when t h e c o l l e r i e s , t h a t have s u p p l i e d F e r n i e ' s e c o n o m i c l i v e l i h o o d f o r s i x t y y e a r s , s h u t down f o r l a c k o f c o a l m a r k e t s . . . C l e g g i n d i c a t e d t h e F e r n i e c o u n c i l was a c t i v e l y s e e k i n g f u n d s and s u b s i d i e s t o d i v e r s i f y t h e c i t y ' s economy ( C l e g g , 1 9 5 8 ) . As F e r n i e was a c h i l d o f t h e f i r s t c o a l boom, S p a r w o o d a n d E l k f o r d owe t h e i r e x i s t a n c e t o t h e c o a l m i n i n g boom o f t h e m i d s i x t i e s and s e v e n t i e s . I n t h e m i d s i x t i e s t h e s m a l l h a m l e t o f Spa r w o o d b e n e f i t e d f r o m two d e v e l o p m e n t s . The M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , t h r o u g h an u r b a n l a n d a s s e m b l y p r o g r a m , b egan m o v i n g r e s i d e n t s o f a d j a c e n t a b a n d o n e d a n d / o r d i l a p i t a t e d m i n i n g v i l l a g e s t o S p a r w o o d . The s e c o n d d e v e l o p m e n t was t h e p u r c h a s e o f t h e l o c a l c o a l o p e r a t o r , Crow's N e s t P a s s C o a l Company by K a i s e r R e s o u r c e s . B a s e d on a n t i c i p a t e d o v e r s e a s m a r k e t s , K a i s e r u n d e r t o o k a m a j o r e x p a n s i o n o f t h e c o a l o p e r a t i o n s . t o h o u s e t h e a n t i c i p a t e d w o r k f o r c e K a i s e r c o n s t r u c t e d e m p l o y e e h o u s i n g and a s h o p p i n g c e n t r e i n S p a r w o o d . K a i s e r a l s o d o n a t e d a h a l f m i l l i o n d o l l a r s t o t h e town c o u n c i l ( B a n c r o f t , 1 9 7 5 ) . The new t o w n s i t e o p e n e d i n 1970. E l k f o r d owes i t s g e n e s i s t o F o r d i n g C o a l . I n a n t i c i p a t i o n 91 o f a g r o w i n g o v e r s e a s m a r k e t demand, F o r d i n g C o a l d e v e l o p e d i t s E l k V a l l e y c o a l h o l d i n g s . E l k f o r d was b u i l t a t t h e c o n f l u e n c e o f t h e E l k R i v e r and B o v i n C r e e k on l a n d owned by F o r d i n g ' s p a r e n t company, C o m i n c o . E l k f o r d was d e s i g n e d by Unecon C o n s u l t a n t s i n 1969 who were " g i v e n l e s s t h a n one month t o p r e p a r e a d i s t i n c t l y modern a n d i m a g i n a t i v e o v e r a l l t o w n s i t e f o r an u l t i m a t e w o r k f o r c e o f 350 ( L a n g i n , 1 9 8 1 ) . " The d e c i s i o n t o b u i l d a new town was b a s e d on c o m m u t i n g c o s t s ; by b u i l d i n g E l k f o r d , F o r d i n g s a v e d 2.5 m i l l i o n d o l l a r s p e r y e a r , t h e amount F o r d i n g w o u l d have had t o pay i n t r a v e l a l l o w a n c e f o r a w o r k f o r c e b a s e d i n F e r n i e ( V a n c o u v e r Sun, S e p t e m b e r , 1 5 , 1 9 7 9 ) . I n 1971 E l k f o r d was i n c o r p o r a t e d u n d e r t h e i n s t a n t town amendments o f t h e M u n i c i p a l A c t and a l l s e r v i c e s and u t i l i t i e s were t u r n e d o v e r t o t h e l o c a l g o v e r n m e n t f o r one d o l l a r . I t i s a good e x a m p l e o f t h e " I n s t a n t Town" p h a s e o f p r o v i n c i a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y when i n d u s t r y was t h e m a j o r p l a y e r . B a s e d on an e x p a n d i n g c o a l i n d u s t r y E l k f o r d grew r a p i d l y r e a c h i n g a p o p u l a t i o n o f 2,125 by 1975. B u t a s w i t h o t h e r " i n s t a n t t o w n s " E l k f o r d ' s s o c i a l a n d p h y s i c a l i n f r a s t r u c t u r e were l a g g i n g b e h i n d demand, l a b o u r r e l a t i o n s were bad a n d h o u s i n g was i n e x t r e m e l y s h o r t s u p p l y ( B a n c r o f t , 1 9 7 5 , p . 4 5 ) . I n t h e s e v e n t i e s t h e c o a l boom was e x p e c t e d t o c o n t i n u e i n d e f i n i t e l y . I n S e p t e m b e r 1979 t h e V a n c o u v e r Sun d i d a b a c k g r o u n d r e p o r t on t h e E a s t K o o t e n e y r e g i o n . The f o l l o w i n g comments were made by t h e a r t i c l e . A c c o r d i n g t o a s e n i o r e c o n o m i s t w i t h t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t t h e 1980's w o u l d be a d e c a d e o f boom f o r t h e a r e a . S p a r w o o d and E l k f o r d were 92 p r e d i c t i n g a one b i l l i o n d o l l a r e x p a n s i o n i n t h e a r e a w i t h an i n c r e a s e i n p o p u l a t i o n of 16,000. A new i n d u s t r i a l p a r k had been c o n s t r u c t e d i n E l k f o r d a n d 22 a p p l i c a t i o n s f o r l o t s h ad been r e c e i v e d . The V a n c o u v e r Sun a l s o r e c o r d e d numerous s m a l l e n t r e p r e n e u r i a l s u c c e s s s t o r i e s i n t h e s e r v i c e i n d u s t r i e s . The m a i n c o m p l a i n t was t h e l a c k o f a c c o m o d a t i o n i n E l k f o r d w h i c h F e r n i e was b e n e f i t i n g f r o m a n d t h e c o m p e t i t i o n f r o m A l b e r t a s t o r e s f o r t h e r e s i d e n t ' s d i s p o s a b l e i n c o m e . W i t h t h i s b r i g h t p i c t u r e E l c o p r o p o s e d a m a j o r new c o a l d e v e l o p m e n t i n t h e E l k V a l l e y . The p r o p o s a l was t h e f i r s t t o be e v a l u a t e d u n d e r t h e e v o l v i n g " l o c a l g o v e r n m e n t " r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y o f t h e P r o v i n c i a l g o v e r n m e n t . E l k f o r d was t h e e v e n t u a l r e c i p i e n t o f t h e new r e s i d e n t s . 4.2.2 S e t t l e m e n t P l a n n i n g H i s t o r y The c a t a l y s t f o r a c t i v e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t i n v o l v e m e n t i n p l a n n i n g t h e e x p a n s i o n o f E l k f o r d was E l c o M i n i n g Company L t d ' s s t a g e two r e p o r t s u b m i t t e d t o c a b i n e t u n d e r t h e c o a l g u i d e l i n e s i n A u g u s t 1978. E l c o ' s s t a g e two r e p o r t p r e d i c t e d 36 y e a r s o f c o a l p r o d u c t i o n f r o m i t s p r o p e r t y w i t h p o t e n t i a l r e s e r v e s o f 100 y e a r s . B a s e d on t h e s e p r e d i c t i o n s a m a j o r theme of t h e r e p o r t was an argument i n f a v o u r of a new t o w n s i t e 50 km n o r t h o f E l k f o r d n e a r t h e p r o p o s e d m i n e s i t e a t F o r s y t h C r e e k . E l c o ' s a r g u m e n t f o r a new town made t h e f o l l o w i n g p o i n t s ; • The p r o p o s e d t o w n s i t e had more s u i t a b l e t e r r a i n f o r u r b a n d e v e l o p m e n t t h a n E l k f o r d ; 93 • A p o t e n t i a l new r o a d t o C a l g a r y w o u l d d i v e r s i f y t h e economy o f t h e u p p e r E l k v a l l e y a n d t h e p r o p o s e d t o w n s i t e w o u l d be i n t h e b e s t p o s i t i o n t o c a p i t a l i z e on t h e e n s u i n g d e v e l o p m e n t ( t h e r o a d i s p r e s e n t l y a f o r e s t s e r v i c e r o a d ; • O n l y a s l i g h t c a p i t a l c o s t d i f f e r e n c e b e t w e e n u s i n g E l k f o r d a s a t o w n s i t e and c o n s t r u c t i n g a new t o w n ; • The new town s i t e w o u l d e n s u r e a s h o r t commute f o r t h e m i ne w o r k e r s a r e q u i r e m e n t f o r a t t r a c t i n g a c o m p e t e n t w o r k f o r c e ; a n d • A new town w o u l d e n c o u r a g e d e v e l o p m e n t , e s p e c i a l l y t o u r i s m , i n t h e u p p e r E l k V a l l e y ( E l c o ' s S t a g e I I R e p o r t , 1 9 7 8 ) . The M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s a r g u e d i n f a v o u r o f u t i l i z i n g E l k f o r d a s t h e b a s e f o r E l c o ' s w o r k f o r c e p r i m a r i l y f o r s o c i a l r e a s o n s . E l k f o r d was c o n s i d e r e d t h e b e t t e r s i t e s i n c e e x p a n s i o n w o u l d g i v e t h e r e s i d e n t s o f E l k f o r d ; • A g r e a t e r r a n g e o f employment o p p o r t u n i t i e s e s p e c i a l l y f o r women; • A w i d e r r a n g e o f human a n d c o m m e r c i a l s e r v i c e s ; • G r e a t e r s t a b i l i t y a n d a r r a y o f c o m m e r c i a l s e r v i c e s ; • I n c r e a s e d e c o n o m i c s t a b i l i t y s t e m i n g f r o m h a v i n g two m a j o r e m p l o y e r s ( E l c o and F o r d i n g ) i n one t o w n ; and • I m p r o v e d c o m m u n i t y s t a b i l i t y t h r o u g h l o w e r l e v e l s o f l a b o u r t u r n o v e r ( P a g e t and R a b n e t t , J u n e , 1 9 8 3 ) . I t w o u l d a p p e a r t h i s l a s t p o i n t a ssumed t h a t t h e l a r g e r c o m munity w i t h more a m m e n i t e s w o u l d r e d u c e l a b o u r t u r n o v e r w h i c h 94 w o u l d i n t u r n l e a d t o c o m m u n i t y s t a b i l i t y . T h i s i s t h e r e v e r s e o f t h e t r a d i t i o n a l a r g u m e n t t h a t c o m m u n i t y s t a b i l i t y l e a d s t o l a b o u r s t a b i l i t y . C a b i n e t a g r e e d w i t h t h e M i n i s t r y of M u n i c i p a l A f f a i r s r e c o m m e n d a t i o n t o e x p a n d E l k f o r d a s o p p o s e d t o b u i l d i n g a new t o w n . T h i s d e c i s i o n r e m o v e d t h e s e t t l e m e n t i s s u e f r o m t h e c o a l g u i d e l i n e p r o c e s s . Up t o t h i s p o i n t t h e t o w n s i t e i s s u e was j u s t one o f many s o c i a l a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t p r o b l e m s u n d e r c o n s i d e r a t i o n t h r o u g h t h e c o a l g u i d e l i n e s r e v i e w p r o c e s s . By i t s d e c i s i o n C a b i n e t s e t i n m o t i o n a s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s w h i c h r e q u i r e d c o n s i d e r a b l y more r e s o u r c e s and s c o p e t h a n c o u l d be p r o v i d e d by t h e c o a l r e v i e w p r o c e s s . T h i s gap was f i l l e d by t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s i n t h e p l a n n i n g a n d i n p l e m e n t a t i o n p h a s e s f o r E l k f o r d . I n 1978 E l k f o r d was a town who's " f i n a n c i a l a n d a d m i n i s t r a t i v e c a p a b i l i t i e s were an unknown q u a n i t y . . . , w i t h o u t a c o m m u n i t y p l a n o r c o n t r o l o f key p a r c e l s o f l a n d i n t h e t o w n s i t e ( P a g e t and W a l i s s e r , 1 9 8 3 ) " . What t h e town a p p a r e n t l y had g o i n g f o r i t was g o o d p o l i t i c a l l e a d e r s h i p a n d s u p p o r t f r o m o t h e r r e g i o n a l c o m m u n i t i e s a s r e p r e s e n t e d t h r o u g h t h e r e g i o n a l d i s t r i c t . B u i l d i n g on t h e s e q u a l i t i e s t h e g o a l o f t h e m i n i s t r y ' s s t r a t e g y was t o f o s t e r l o c a l g o v e r n m e n t and c o m m u n i t y r e s i l i e n c e i n E l k f o r d . To a c h i e v e t h i s g o a l t h e key s t e p s t a k e n i n t h e p l a n n i n g and i n p l e m e n t a t i o n p h a s e s were t h e f o l l o w i n g ; • V i l l a g e c o n t r o l o f l a n d ; • A l o c a l / p r o v i n c i a l p r o j e c t c o m m i t t e e t o s u p e r v i s e t h e 95 e x p a n s i o n programme (a m a j o r r o l e was s e c u r i n g and a l l o c a t i n g p r o v i n c i a l f u n d s ) ; • A p r o f e s s i o n a l p r o j e c t c o - o r d i n a t o r h i r e d by t h e v i l l a g e t o c o o r d i n a t e t h e e x p a n s i o n o f t h e v i l l a g e ; • A c o m p r e h e n s i v e community p l a n was d e v e l o p e d by t h e p r o j e c t c o - o r d i n a t o r f o r t h e v i l l a g e ; • A l o c a l / p r o v i n c i a l a g r e e m e n t was s i g n e d e n a b l i n g t h e v i l l a g e t o d e v e l o p r e s i d e n t i a l s u b d i v i s i o n s p r i m a r i l y f i n a n c e d by t h e p r o v i n c e ; • C r i t i c a l human s e r v i c e s , p o l i c e a n d e d u c a t i o n i n p a r t i c u l a r , were s e c u r e d ; • P l a n s f o r t h e r e d e v e l o p m e n t o f t h e town c e n t e r and t h e d e v e l o p m e n t o f an i n d u s t r i a l p a r k were p r e p a r e d a n d e x e c u t e d ; • An i n d u s t r i a l p r o p e r t y t a x b a s e s h a r i n g scheme f o r t h e E l k v a l l e y r e g i o n was i n s t i t u t e d ; a n d • A p r o f e s s i o n a l s o c i a l p l a n n e r was c o n t r a c t e d t o h e l p work o u t a human s e r v i c e p l a n w i t h t h e town r e s i d e n t s ( P a g e t a n d W a l i s s e r , 1 9 8 3 ) . B a s e d on t h e a b o v e one c o u l d a r g u e t h a t t h e " l o c a l g o v e r n m e n t " s t r a t e g y i s a c o n s o l i d a t i o n o f t h e b e s t p a r t s o f t h e " i n s t a n t t o w n " a p p r o a c h ; t h e e m p h a s i s i s on b u i l d i n g s o c i a l a nd p h y s i c a l i n f r a s t r u c t u r e b u t u s i n g l o c a l g o v e r n m e n t r a t h e r t h a n company o r p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t i n i t i a t i v e . As w i t h a l l new t o w ns p r o g r e s s was r a p i d and E l k f o r d moved s m o o t h l y f r o m t h e i m p l e m e n t a t i o n t o t h e d e v e l o p m e n t p h a s e . Newspaper r e p o r t s f r o m 1979 d e s c r i b e E l k f o r d a s booming w i t h a r a p i d l y e x p a n d i n g r e t a i l 96 and c o m m e r c i a l s e c t o r and a d e v e l o p i n g p r i v a t e h o u s i n g m a r k e t . I n 1983 E l k f o r d was s e l e c t e d a s an " o u t s t a n d i n g c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t p r o j e c t " f o r p r e s e n t a t i o n t o t h e 1984 I n t e r n a t i o n a l E x p o s i t i o n o f R u r a l D e v e l o p m e n t ( P a g e t and W a l i s s e r , 1 9 8 3 ) . 4.2.3 E v a l u a t i o n : A p p l i c a t i o n o f C r i t e r i a 4.2.3.1 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g I n t e r n a l D e v e l o p m e n t . R e s o u r c e s e t t l e m e n t s a r e u s u a l l y b a s e d on e x t e r n a l l y i m p o s e d d e v e l o p m e n t . I n t e r m s o f t h i s c r i t e r i o n t h e q u e s t i o n t o a s k i s "has t h e i m p o s e d d e v e l o p m e n t b e e n u s e d t o e n c o u r a g e i n t e r n a l l y b a s e d d e v e l o p m e n t " . F o r e x a m p l e i s t h e mine a p p r o a v a l t i e d t o an a g r e e m e n t t o u s e l o c a l s e r v i c e s c o m p a n i e s and s u p p o r t f o r p r o d u c t d i v e r s i f i c a t i o n ? I n E l k f o r d t h e f o c u s o f t h e o r i g i n a l p l a n n i n g p r o c e s s was s i m i l a r t o t h a t u s e d u n d e r u n d e r t h e " i n s t a n t town p o l i c y " — i m p r o v i n g t h e c o m m u n i t y ' s s o c i a l and p h y s i c a l i n f r a s t r u c t u r e . O n l y w i t h t h e 1984 "Community P l a n U p d a t e " i s t h e c o n c e p t o f " i n t e r n a l d e v e l o p m e n t " r e c o g n i z e d w i t h p o l i c y s u g g e s t i o n s f o r e c o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n . The p l a n c o n c l u d e s t h a t w h i l e o p p o r t u n i t i e s a r e l i m i t e d "a d i v e r s i f i c a t i o n f o c u s i s h i g h l y d e s i r a b l e " ( R a b n e t t and A s s o c . , 1 9 8 4 , p . 4 7 ) . A t a r e g i o n a l l e v e l , l i t t l e h a s been done t o d i v e r s i f y t h e economy t h r o u g h i n t e r n a l d e v e l o p m e n t . O n l y r e c e n t l y h a s t h e r e been a t o u r i s m a n d r e c r e a t i o n a l p l a n done f o r t h e r e g i o n . The p l a n was c o m m i s s i o n e d by t h e m u n i c i p a l i t i e s o f t h e r e g i o n b u t s i n c e i t h a s n o t g a i n e d t h e s u p p o r t o f t h e l o c a l g o v e r n m e n t s , 97 i t s p o t e n t i a l i m p a c t on t h e r e g i o n i s q u e s t i o n a b l e ( R a b n e t t i n t e r v i e w , 1 9 8 4 ) . S i m i l a r l y , p l a n n i n g by t h e r e g i o n a l d i s t r i c t i n t h e a r e a i s m i n i m a l . Some e c o n o m i c a n d s o c i a l d i v e r s i t y i s o c c u r r i n g n a t u r a l l y w i t h i n t h e E l k v a l l e y w h i c h , i n p a r t , r e f l e c t s i t s n a t u r a l a m e n i t i e s a n d l i n k a g e s t o u r b a n c e n t e r s . F e r n i e i s u p g r a d i n g i t s s k i a r e a t o a t t r a c t t h e d e s t i n a t i o n m a r k e t ( G l o b e and M a i l O c t o b e r 2 0 , 1 9 8 4 ) . The r e g i o n i s a l s o a t t r a c t i n g t o u r i s t a n d s e c o n d home d e v e l o p m e n t a nd a p u s h i s on t o h a v e t h e r o a d b e t w e e n E l k f o r d a n d C a l g a r y c o m p l e t e d f o r t h e , 1988 O l y m p i c s . T h e r e i s a l s o p o t e n t i a l f o r n a t u r a l g a s and some c o a l p r o d u c t d i v e r s i f i c a t i o n ( G l o b e a n d M a i l , O c t o b e r 2 0 , 1 9 8 4 ) . R e g a r d i n g a " h o l i s t i c " v i e w o f d e v e l o p m e n t t h r e e o f t h e n i n e p r o g r a m s f o r E l k f o r d a d d r e s s e d s o c i a l c o n c e r n s . The r e m a i n d e r were c o n c e r n e d w i t h t h e p h y s i c a l i n f r a s t r u c t u r e . C o m p o s i t e V i e w o f t h e R e g i o n . W i t h t h e t h r e e c o m m u n i t i e s p h y s i c a l l y l i n k e d w i t h i n a w e l l d e f i n e d r e g i o n - - g e o g r a p h i c a l l y , h i s t o r i c a l l y a n d e c o n o m i c a l l y , t h e r e w o u l d a p p e a r t o be a g r e a t p o t e n t i a l f o r t h e c r y s t a l i z a t i o n o f a r e g i o n a l v i e w by t h e component c o m m u n i t i e s . I n s t e a d , t h e r e i s a g r e a t d e a l o f i n t e r -c o m m u n i t y r i v a l r y ( M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , , 1 9 8 0 ; R a b n e t t i n t e r v i e w ) . The r i v a l r y a p p a r e n t l y s tems f r o m community c o m p e t i t i o n f o r t h e b e n e f i t s f r o m t h e v a r i o u s c o a l p r o j e c t s . T h i s c o m p e t i t i o n i s p e r h a p s r e i n f o r c e d by t h e c o m m u n i t y f o c u s o f t h e p r o v i n c i a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y w h i c h c r e a t e s a p e r c e p t i o n o f w i n n e r s a n d l o s e r s . A s t r o n g r e g i o n a l f o c u s c o u l d h o p e f u l l y g e n e r a t e more i n t e r - c o m m u n i t y c o o p e r a t i o n . As an 98 a s i d e i t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t w i t h t i m e s b e i n g t o u g h t h e r e i s g r e a t e r i m p u t u s among t h e c o m m u n i t e s t o a d o p t a r e g i o n a l v i e w i n t a c k l i n g t h e i r e c o n o m i c p r o b l e m s . I r o n i c a l l y , t h e y l a c k t h e f i n a n c i a l r e s o u r c e s t h a t t h e y h a d when t i m e s were g o o d . One s t e p t a k e n t o b u i l d r e g i o n a l l i n k a g e s i s t h e " t a x b a s e s h a r i n g " scheme i m p l e m e n t e d between F e r n i e , S p a r w o o d and E l k f o r d t o e n s u r e a more e q u i t a b l e d i s t r i b u t i o n o f t a x r e v e n u e . The p r o g r a m d i s t r i b u t e s m u n i c i p a l t a x e s f r o m t h e c o a l m i n e s t o t h e c o m m u n i t i e s b a s e d on t h e number o f mine w o r k e r s r e s i d i n g i n e a c h c o m m u n i t y . Tax b a s e s h a r i n g h a s been s u c c e s s f u l i n c r e a t i n g a more e q u i t a b l e t a x s h a r i n g a r r a n g e m e n t and i n f o s t e r i n g a r e g i o n a l a w a r e n e s s . I n a r g u i n g f o r t h e i r a p p r o p r i a t e p o r t i o n o f t h e t a x r e v e n u e t h e c o m m u n i t i e s h a v e h a d t o e x a m i n e t h e i r r o l e i n t h e r e g i o n . E c o l o g i c a l A p p r e c i a t i o n . L a r g e l y a p r o v i n c i a l c o n c e r n , e c o l o g i c a l m a t t e r s a r e o n l y l i g h t l y t o u c h e d on a t t h e r e g i o n a l a n d c o m m u n i t y l e v e l p r i m a r i l y i n d e t e r r e n c e t o p r o v i n c i a l p o l i c y . F o r e x a m p l e , t h e E l k f o r d Community P l a n U p d a t e ( 1 9 8 4 ) a c k n o w l e d g e s l a n d w i t h i n t h e a g r i c u l t u r a l l a n d r e s e r v e , w i l d l i f e p r e s e r v e s , p r o v i n c i a l f o r e s t s and f l o o d p l a i n s . A L o n g Run V i e w . W h i l e a l l i n s t a n t t o wns a r e b u i l t w i t h t h e a n t i c i p a t i o n o f a l o n g l i f e , r e a l i t y i s o f t e n d i f f e r e n t . The i n i t i a l d e c i s i o n t o e x p a n d E l k f o r d was made on t h e a s s u m p t i o n t h a t more t h a n one e m p l o y e r w o u l d i n c r e a s e l o n g t e r m s t a b i l i t y . 99 The Community P l a n U p d a t e a d d r e s s e s t h i s i s s u e more d i r e c t l y w i t h p o l i c i e s t o d i v e r s i f y t h e c o m m u n i t y ' s e c o n o m i c b a s e . The p r o p o s a l s o f t h e Community P l a n U p d a t e f o r e c o n o m i c d i v e r s i t y a r e more s t a t e m e n t s o f g o a l s t h a n p o l i c y . T h e r e a r e no c o n c r e t e p o l i c i e s t o g e n e r a t e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t w h i c h w o u l d u t i l i z e t h e a r e a ' s r e n e w a b l e r e s o u r c e s o r p o l i c i e s t o d i v e r s i f y e c o n o m i c a c t i v i t y b a s e d on c o a l s u c h a s a c o a l r e s e a r c h s t a t i o n . S e c o n d l y , t h e p o l i c i e s a r e b a s e d on E l k f o r d ' s g o a l s a nd w h i l e t h e y p r o b a b l y r e f l e c t t h e g o a l s o f t h e o t h e r c o m m u n i t i e s t h e p o l i c i e s w o u l d have- h a d more c l o u t a nd p o t e n t i a l i f t h e y had been r e g i o n a l l y b a s e d . 4.2.3.2 B o t t o m Up R e p r e s e n t a t i o n The E l k f o r d p l a n n i n g p r o c e s s was i n i t i a l l y t o p down. The d e c i s i o n t o e x p a n d E l k f o r d was made by t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a n d s u p p o r t e d by E l k f o r d and t h e R e g i o n a l D i s t r i c t ( P a g e t , 1 9 8 0 ) . The p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a l s o p r o v i d e d t h e f i n a n c i a l r e s o u r c e s a n d t e c h n i c a l c a p a b i l i t y t o e s t a b l i s h t h e " E l k f o r d P r o j e c t C o m m i t t e e " t o " p r o v i d e d i r e c t i o n a n d s u p p o r t t o d e v e l o p m e n t o f t h e c ommunity ( P a g e t , 1 9 8 0 ) " . C h a i r e d by t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s t h e c o m m i t t e e was a l s o c o m p r i s e d o f r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e M i n i s t r y o f L a n d s P a r k s and H o u s i n g a n d t h e V i l l a g e o f E l k f o r d . The P r o j e c t C o - o r d i n a t o r o v e r s a w t h e "community d e v e l o p m e n t p r o g r a m " . The v a r i o u s c o m p o n e n t s o f t h e p r o g r a m drew upon p r o v i n c i a l r e s o u r c e s ( i . e . H i g h w a y ' s g r a n t s , p l a n n i n g g r a n t s , sewage a n d w a t e r g r a n t s a nd I n d u s t r i a l P a r k s P r o g r a m ) t o p r e p a r e E l k f o r d f o r e x p a n s i o n . 100 E l k f o r d a p p e a r s t o be d e v e l o p i n g " b o t t o m up" r e p r e s e n t a t i o n . I n p r e p a r i n g t h e 1984 Community P l a n U p d a t e t h e r e s p o n s i b l e c o n s u l t a n t n o t e s t h a t t h e " U p d a t e " was d i r e c t e d by c o u n c i l a n d , a t l e a s t i n t h e o r y , b e t t e r r e f l e c t s t h e c o m m u n i t y ' s a s p i r a t i o n s . I n c o n t r a s t , t h e c o n s u l t a n t d e s c r i b e s h i s i n i t i a l r o l e , a s p r o j e c t c o ' o r d i n a t o r , a s " l e a d i n g c o u n c i l " i n t h e s e n s e o f p r o v i d i n g d i r e c t i o n a n d e x p e r t i s e on how t o p l a n f o r r a p i d e x p a n s i o n . S u p p o r t f o r t h i s i n t e r p r e t a t i o n o f e v o l v i n g " b o t t o m up" r e p r e s e n t a t i o n comes f r o m r e c e n t l y h e l d w o r k s h o p s u n d e r t h e a u s p i c e s o f t h e "Community D e v e l o p m e n t P r o j e c t " ( R a b n e t t i n t e r v i e w ) . T h e y f o u n d t h a t E l k f o r d h a s a h i g h d e g r e e o f c o m m u n i t y i n v o l v e m e n t i n l o c a l d e c i s i o n m a k i n g a n d h a s a s t r o n g s e n s e o f "where i t i s g o i n g " w i t h a c o m m i t t m e n t t o t h e f u t u r e . A 1982 s u r v e y done by P r a x i s L t d f o r t h e C a n s t a r o i l s a n d s p r o j e c t i n A l b e r t a f o u n d E l k f o r d was h i g h l y r a t e d by i t s c i t i z e n s i n t e r m s of " q u a l i t y o f l i f e " i n d i c a t o r s ( R o b e r t s a n d F i s h e r , 1 9 8 4 ) . A t t h e r e g i o n a l l e v e l a s t r o n g l o c a l l y b a s e d r e g i o n a l f o r c e h a s y e t t o m a t e r i a l i z e . H owever, t h e j o i n t c o m m u n i t y a p p r o a c h t o t h e t o u r i s m s t r a t e g y s t u d y s u g g e s t s t h e r e i s movement i n t h a t d i r e c t i o n . 4.2.3.3 S t r a t e g i c P r o c e s s P r o a c t i v e . The i n i t i a l d e c i s i o n t o e x p a n d E l k f o r d was r e a c t i v e . The d e c i s i o n was made u n d e r t h e " C o a l G u i d e l i n e s " w h i c h , a s a r e v i e w p r o c e s s , i s r e a c t i v e . I n c o m p a r i s o n , t h e p l a n n i n g done 101 by E l k f o r d i n p r e p a r i n g f o r e x p a n s i o n was p r o a c t i v e i n one s e n s e . The v a r i o u s p o l i c i e s a n t i c i p a t e d p o t e n t i a l p r o b l e m s a n d i m p l e m e n t e d t h e a p p r o p r i a t e a c t i o n s . However, i t i s a r g u a b l e t h a t t h e r e was l i t t l e c h o i c e . Once t h e d e c i s i o n was made t o a l l o w t h e c o a l p r o j e c t t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t h a d t o i m p l e m e n t a p r o a c t i v e p l a n n i n g p r o c e s s t o be p r e p a r e d f o r t h e i m p a c t s o f t h e i n i t i a l r e a c t i v e d e c i s i o n . E l k f o r d ' s c o n t i n u e d d e p e n d e n c e on two c o a l m i n e s w i l l r e i n f o r c e r e a c t i v e p l a n n i n g ; E l k f o r d w i l l a l w a y s be r e s p o n d i n g t o d r a m a t i c a l l y c h a n g i n g employment l e v e l s a s i n t e r n a t i o n a l c o a l m a r k e t s f l u c t u a t e . To b r e a k t h i s c i r c l e , a p r o a c t i v e a p p r o a c h w o u l d s t a r t o f f by e x p l o r i n g ways t o dampen t h e booms an d t h e b u s t s i n t h e s h o r t t e r m , p e r h a p s a p r o v i n c i a l " h e r i t a g e f u n d " s y s t e m , a n d w o u l d b e g i n work on a l o n g t e r m s o l u t i o n b a s e d on e c o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n . P r o c e s s O r i e n t e d . W h i l e t h e i n i t i a l E l k f o r d c o m m u n i t y p l a n was t o some e x t e n t ends o r i e n t e d , t h e u p d a t e i s a g ood e x a m p l e o f a p r o d u c t d e r i v e d f r o m a p r o c e s s o r i e n t e d p l a n n i n g a p p r o a c h . The Community P l a n U p d a t e a c k n o w l e d g e s an u n c e r t a i n f u t u r e a n d e n n u n c i a t e s c o m m u n i t y d e r i v e d p r i n c i p l e s t o g u i d e t h e c o m m u n i t y d e c i s i o n m a k e r s i n h a n d l i n g f u t u r e u n c e r t a i n t y . A p a t h t o a p e r f e c t f u t u r e i s n o t o f f e r e d by t h e p l a n . F l e x i b l e . The i n i t i a l p r o c e s s t o e x p a n d E l k f o r d was r i g i d t o t h e e x t e n t t h a t o n l y two o p t i o n s were c o n s i d e r e d ; a new town o r an e x p a n d e d E l k f o r d . The p a r a m e t e r s g o v e r n i n g t h e e x p a n s i o n o f E l k f o r d , p r o v i d e a c c o m o d a t i o n f o r X number o f w o r k e r s , a l s o e n s u r e d a c e r t a i n r i g i d i t y o r g o a l o r i e n t e d p r o c e s s . 1 0 2 W i t h E l k f o r d p r e s e n t l y i n a more s t a b l e s t a t e o f g r o w t h , b u t w i t h an u n c e r t a i n f u t u r e , t h e "community U p d a t e " p l a n h a s r e c o g n i z e d t h e n e c e s s i t y f o r f l e x i b i l i t y . The p l a n a c k n o w l e d g e s an u n c e r t a i n f u t u r e a n d s u g g e s t s g r e a t e r p r o v i n c i a l and p r i v a t e s e c t o r c o o p e r a t i o n t o r e d u c e u n c e r t a i n t y . I n c r e m e n t a l . The c r i t e r i a o f i n c r e m e n t a l i s m c a n be a p p l i e d a t s e v e r a l l e v e l s . A t t h e p r o j e c t l e v e l , i t i s a r g u a b l e t h a t t h e e x p a n s i o n o f E l k f o r d , a s o p p o s e d t o b u i l d i n g a new t o w n , r e p r e s e n t s an i n c r e m e n t a l d e c i s i o n s i n c e e x p a n s i o n i s a s m a l l e r s t e p t h a n b u i l d i n g a new t o w n . The c o u n t e r a r g ument i s t h a t t h e c o s t t o e x p a n d E l k f o r d was c o m p a r a b l e t o b u i l d i n g a new town a n d t h e r e f o r e t h e d e c i s i o n was h a r d l y i n c r e m e n t a l . F u r t h e r m o r e , g i v e n t h e s i z e o f t h e p r o j e c t w h i c h t h e s e t t l e m e n t p r o c e s s must r e s p o n d t o , i t seems i n c o n c e i v a b l e t h a t an i n c r e m e n t a l a p p r o a c h c a n be i m p l e m e n t e d a t t h e p r o j e c t l e v e l . A l t h o u g h i n c o m p a r i s o n t o t h e T u m b l e r R i d g e c a s e d i s c u s s e d b e l o w t h e p r o j e c t was i n c r e m e n t a l . To be t r u l y i n c r e m e n t a l t h e p r o j e c t w o u l d have t o be p h a s e d i n a s c o n d i t i o n s d i c t a t e d . I f a l a r g e s c a l e p r o j e c t h a s been g i v e n a p p r o v a l , f o r what e v e r r e a s o n , " i n c r e m e n t a l i s m " h a s a r o l e i n p o s t p r o j e c t p l a n n i n g . I n E l k f o r d ' s c a s e we w o u l d e x p e c t t h e c o m m u n i t y p l a n U p d a t e t o r e f l e c t and recommend an i n c r e m e n t a l a p p r o a c h t o p l a n n i n g t h e f u t u r e . F o r e x a m p l e , i n s t e a d o f i n v e s t i n g h e a v i l y i n an i n d u s t r i a l p a r k a l o n g w i t h a l m o s t e v e r y o t h e r c o m m u n i t y t h e o p t i o n of s h a r i n g an i n d u s t r i a l p a r k w i t h S parwood s h o u l d be e x p l o r e d . T h i s s t r a t e g y has two a d v a n t a g e s . F i r s t , By s h a r i n g c o s t s a " b e t t e r " and h o p e f u l l y more a t t r a c t i v e p a r k w o u l d be b u i l t . S e c o n d l y , a b e t t e r p a r k 103 s h o u l d r e s u l t i n a l a r g e r c l i e n t a l w h i c h i n t h e o r y s h o u l d a t t r a c t e v e n more i n d u s t y . E x p e r i m e n t a l . I n i t i a l l y n i n e o b j e c t i v e s were i m p l e m e n t e d i n t h e p l a n n i n g f o r E l k f o r d . Many had n e v e r been u s e d b e f o r e . H o w ever, t h e p r o g r a m s r e l i e d m a i n l y on d e s c r i p t i v e a n d p r o c e s s e d k n o w l e d g e . A n a l y t i c a l s t u d i e s on s u c h t h i n g s a s t h e f u t u r e o f t h e c o a l i n d u s t r y , t h e i m p a c t o f t h e r o a d t o C a l g a r y and e v e n t h e t h e s t u d y on t o u r i s m were l a c k i n g ( i n t e r v i e w w i t h R. R a b n e t t ) . 4.2.3.4 Summary: E l k f o r d E l k f o r d was t h e f i r s t a t t e m p t a t i m p l e m e n t i n g t h e " l o c a l g o v e r n m e n t " p o l i c y f o r r e s o u r c e t o w n s . The p o l i c y was s u c c e s s f u l t o t h e e x t e n t s t r o n g . l o c a l g o v e r n m e n t h a s d e v e l o p e d a l o n g w i t h a " s e n s e o f c o m m u n i t y a n d d i r e c t i o n " . H o wever, i t w o u l d a p p e a r f r o m t h i s a n a l y s i s t h a t t h e q u e s t i o n o f r e g i o n a l r e s i l i e n c e a n d i t s r a m i f i c a t i o n s f o r community s t a b i l i t y h ave y e t t o be a d d r e s s e d . I n c o m p a r i s o n t o t h e t e n e t s o f t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g , d e v e l o p m e n t was e x t e r n a l l y i m p o s e d and t h e r e h a s been l i t t l e done a t t h e r e g i o n a l o r l o c a l l e v e l t o d i v e r s i f y t h e economy. W h i l e t h e c o m m u n i t y p l a n a c k n o w l e d g e s t h e need f o r e c o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n i t a l s o a c k n o w l e d g e s t h e l i m i t e d a c t i o n s a v a i l a b l e a t t h e c o m m u n i t y l e v e l . I n t e r m s o f p a r t i c i p a t i o n , t h e E l k f o r d s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s was l a r g e l y t o p down w i t h t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t t a k i n g t h e l e a d . T h e r e w o u l d seem t o be a move t o w a r d s b o t t o m 104 up r e p r e s e n t a t i o n w i t h t h e 1984 Community P l a n U p d a t e b e i n g l a r g e l y a l o c a l p r o d u c t . The p l a n n i n g p r o c e s s f o r E l k f o r d was c l o s e r t o t h e m a s t e r p l a n e n d o f t h e s c a l e r a t h e r t h a n t h e s t r a t e g i c e n d . The p r o c e s s was i n i t i a l l y r e a c t i v e a n d e n d s o r i e n t e d . S i n c e t h e i n i t i a l p l a n n i n g p r o c e s s , E l k f o r d ' s c o mmunity p l a n n i n g h a s been more r e f l e c t i v e o f a s t r a t e g i c p r o c e s s a t l e a s t i n r e g a r d t o i t s c o m m u n i t y p l a n . C o n c e r n i n g t h e g o a l of " r e g i o n a l r e s i l i e n c e " t h e E l k f o r d p r o c e s s maded l i t t l e p r o g r e s s . The' f o c u s was s t i l l t h e c o m m u n i t y and t h e r e h a s been no movement t o d i v e r s i f y t h e r e g i o n ' s economy. A l t h o u g h , i t i s a r g u a b l e t h a t t h e e x i s t i n g s e t t l e m e n t s t r u c t u r e was s t r e n g t h e n e d w i t h t h e e x p a n s i o n o f E l k f o r d . The t h r e e s e t t l e m e n t s a r e w e l l i n t e r l i n k e d a n d t o a c e r t a i n d e g r e e d e p e n d e n t on one a n o t h e r . U n f o r t u n a t e l y , t h e s e t t l e m e n t s a l l p r e f o r m a s i m i l a r f u n c t i o n , d o r m i t o r i e s f o r t h e c o a l m i n e s , w h i c h d o e s n o t c o n t r i b u t e t o r e s i l i e n c y . T h e r e w o u l d a p p e a r t o be p o t e n t i a l f o r t h e d e v e l o p m e n t o f d i v e s i f i c a t i o n i n t h e E l k V a l l e y . O f f e r i n g a w i d e r a n g e o f o u t d o o r r e c r e a t i o n a l o p t i o n s a n d a r e a s o n a b l e c l i m a t e , t h e E l k v a l l e y i s a h i g h l y l i v e a b l e r e g i o n . The v a l l e y ' s p o t e n t i a l r e s o u r c e s , b e s i d e s c o a l , a r e g a s , t o u r i s m and some l o g g i n g . I f t h e r o a d t o C a l g a r y i s c o n s t r u c t e d , t h e E l k v a l l e y w i l l be w i t h i n 200 k i l o m e t e r s o f a l a r g e m e t r o p o l i t a n c e n t e r . T h i s i s c o n s i d e r e d c l o s e enough f o r d a i l y a n d weekend r e c r e a t i o n a l l y b a s e c o m m u t i n g ( B a r k e r , 1 9 7 8 ) . The p o t e n t i a l f o r d i v e r s i f i c a t i o n i s a l s o a s s i s t e d by t h e f a c t t h a t , w h i l e t h e t h r e e c o m m u n i t i e s 1 0 5 o f t h e E l k v a l l e y h a v e l i m i t e d e x p e r i e n c e w o r k i n g t o g e t h e r a s a r e g i o n , t h e y a p p a r e n t l y r e c o g n i z e t h a t c o m m u n i t y s t a b i l i t y i s t o some e x t e n t d e p e n d e n t on r e g i o n a l r e s i l i e n c e . 1 06 4.3 T u m b l e r R i d g e 4.3.1 H i s t o r y The N o r t h e a s t c o a l p r o j e c t h a s been c a l l e d " t h e l a r g e s t s i n g l e p r o j e c t i n B r i t i s h C o l u m b i a s i n c e t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e C a n a d i a n P a c i f i c R a i l w a y ( E c h o , J a n u a r y , 1 9 , 1 9 8 3 ) " w i t h a c u m u l a t i v e c o s t t o 1983 o f 2.8 b i l l i o n d o l l a r s . The n o r t h e a s t c o a l f i e l d s were f i r s t n o t i c e d by t h e f u r t r a d e r s a t t h e end o f t h e 1 7 0 0 ' s . The c o a l f i e l d s s t r e t c h f r o m Hudson Hope i n t h e n o r t h w e s t t o t h e A l b e r t a b o r d e r i n t h e s o u t h e a s t ( f i g u r e 1 1 ) . W i t h e s t i m a t e d r e s e r v e s o f 100 p l u s y e a r s , o n l y d i s t a n c e from-m a r k e t s a n d l a c k o f a t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k h a s r e s t r i c t e d t h e i r d e v e l o p m e n t . The f o c u s o f t h e n o r t h e a s t c o a l p r o j e c t h a s been t o p r o v i d e t h e n e c e s s a r y i n f r a s t r u c t u r e t o e x t r a c t a n d t r a n s p o r t t h e c o a l t o t i d e w a t e r . The p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t ' s c o n t r i b u t i o n t o t h e p r o j e c t i n c l u d e s ; e x p a n s i o n a n d u p g r a d i n g o f t h e B.C.R r a i l l i n e w h i c h r e q u i r e d t h e b u i l d i n g o f a n i n e k i l o m e t r e t u n n e l a n d e l e v e n b r i d g e s ; c o n s t r u c t i o n o f a 127 k i l o m e t r e e l e c t r i c a l t r a n s m i s s i o n l i n e ; c o n s t r u c t i o n o f a h i g h w a y f r o m C h e t w y n d t o T u m b l e r R i d g e ; a n d f i n a l l y , o v e r s e e i n g t h e c o n s t u c t i o n o f a town t o h o u s e 6,000 p e o p l e by 1986 ( R a b n e t t a n d A s s o c i a t e s , 1 9 8 1 ) . F o r i t s p a r t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t was r e s p o n s i b l e f o r t h e R i d l e y I s l a n d C o a l P o r t a t P r i n c e R u p e r t and f o r u p g r a d i n g o f t h e ma i n CNR l i n e f r o m P r i n c e G e o r g e t o P r i n c e R u p e r t . The d e v e l o p m e n t o f t h e n o r t h h a s a l w a y s been a dream o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t . W.A.C. B e n n e t t i n i t i a t e d t h e i n f a m o u s D e a s e L a k e e x t e n s i o n o f t h e BCR and t h e P e a c e R i v e r H y d r o 107 LEGEND ........... existing aCRail & CN. Rail — Tumbler Ridge Branch Line (under construction) — — existing pawed highway — — paved highway (under construction) gravel road B.C. Hydro 230 KV line (under construction) 8.C Hydro 25 KV line (under construction) Peace River Coal Field 5 3 * " " T s m . * . Source: Harkness, Gary. Gary Paget. November 1982. Community Building To  Support Resource Development: The New Community of Tumbler Ridge B r i t i s h Columbia. Ministry of Municipal A f f a i r s . V i c t o r . Figure 2 . F i g u r e 11 - The N o r t h E a s t A r e a 108 p r o j e c t s and t h e B a r r e t t g o v e r n m e n t was, i n p a r t , r e s p o n s i b l e f o r g e r m i n a t i n g t h e i d e a o f t h e n o r t h e a s t p r o j e c t . I n t h e l a t e s i x t i e s a nd e a r l y s e v e n t i e s r i s i n g o i l p r i c e s l e d t o h e i g h t e n e d i n t e r e s t i n t h e n o r t h e a s t by m a j o r r e s o u r c e c o m p a n i e s . The p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t r e s p o n d e d t o t h e i n c r e a s e d i n t e r e s t by c o m m i s s i o n i n g a s t u d y . U n d e r t a k e n e d by t h e M i n i s t r y o f E c o n o m i c D e v e l o p m e n t , w i t h a s s i s t a n c e f r o m DREE, t h e N o r t h E a s t R e p o r t  1975 o u t l i n e s f o u r s c e n a r i o s o f p o s s i b l e g r o w t h f o r t h e n o r t h e a s t , t h e p r o f i l e s r a n g e f r o m g o v e r n m e n t r e s t r i c t i o n o f f u t u r e g r o w t h t o a " l a i s s e r f a i r e " a p p r o a c h . The compromise* p r o f i l e , " g o v e r n m e n t i n i t a t i v e s f o r managed e c o n o m i c d e v e l o p m e n t " , r e c e i v e d t h e most e m p h a s i s . The g o a l of t h e " g o v e r n m e n t i n i t i a t i v e " p r o f i l e was t o e l i m i n a t e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h u n e v e n d e v e l o p m e n t a n d t o s t a b i l i z e t h e economy a n d s o c i e t y o f t h e r e g i o n t h r o u g h a c o m p r e h e n s i v e r e g i o n a l p l a n n i n g a p p r o a c h . The p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t , w i t h f e d e r a l a s s i s t a n c e , u n d e r t o o k t h e l e a d r o l e i n d e v e l o p i n g t h e N o r t h e a s t c o a l p r o j e c t t h r o u g h t h e " C a b i n e t C o m m i t t e e on C o a l D e v e l o p m e n t " w h i c h was e s t a b l i s e d i n 1976. The c o a l c o m m i t t e e was g i v e n t h e m a n date t o i n v e s t i g a t e c o a l p o l i c y a n d d e v e l o p m e n t i s s u e s . C h a i r e d by -the t h e n M i n i s t r y o f E c o n o m i c D e v e l o p m e n t , t h e c o a l c o m m i t t e e was c o m p r i s e d of t h e v a r i o u s r e s o u r c e m i n i s t e r s , n o t i c e a b l y a b s e n t were t h e M i n i s t e r s of E n v i r o n m e n t and M u n i c i p a l A f f a i r s . ( T a y l o r , 1 9 7 8 ) . The i n i t i a l a c t o f t h e c o a l c o m m i t t e e was t o s t r i k e f i v e s u b c o m m i t t e e s t o w r i t e s e v e n r e p o r t s on n o r t h e a s t c o a l . The M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s was a s k e d t o c h a i r a c o m m i t t e e t o u n d e r t a k e t h e p r e l i m i n a r y 109 t o w n s i t e r e p o r t . T h e s e i n i t i a l s t u d i e s were f o l l o w e d by more i n d e p t h s t u d i e s . E v e n i n t h e s e e a r l y s t a g e s t h e p r o j e c t was n o t w i t h o u t i t s c r i t i c s . A n e w s p a p e r a r t i c l e s u g g e s t e d i n 1977 t h a t t h e p r o j e c t w o u l d l o s e 100 m i l l i o n d o l l a r s a y e a r a n d w o u l d be d e v e l o p e d a t t h e e x p e n s e o f s o u t h e a s t c o a l ( V a n c o u v e r S u n , F e b u a r y , 1 8 , 1 9 7 7 ) . The g o v e r n m e n t r e s p o n d e d t h a t i t was p r e p a r e d t o s u b s i d i z e N o r t h e a s t c o a l t o e n c o u r a g e n o r t h e r n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . The c o m m u n i t y o f Ch e t w y n d a l s o e x p r e s s e d f e a r s o f n e g a t i v e s o c i a l i m p a c t w h i l e r e c e i v i n g l i t t l e p o s i t i v e c o m p e n s a t i o n ( V a n c o u v e r Sun, J u n e 4 , 1 9 7 7 ) . 1979 a n d 1980 were y e a r s o f i n d e c i s i o n on n o r t h e a s t c o a l m a r k e d by weak c o a l m a r k e t s a nd O t t a w a a nd V i c t o r i a f i g h t i n g o v e r f i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t y . I n t h e s p r i n g o f 1981 t h e g o v e r n m e n t o f f i c i a l l y a n n o u n c e d t h a t t h e town o f T u m b l e r R i d g e w o u l d be b u i l t a t a c o s t of 232 m i l l i o n d o l l a r s a n d t h a t t h e p r o j e c t w o u l d be o v e r s e e n by an a p p o i n t e d c o m m i s s i o n e r . The m u n i c i p a l i t y was t o c o v e r 160,000 h e c t a r e s t h e r e b y p l a c i n g two c o a l m i n e s w i t h i n i t s t a x b a s e , t h e o b j e c t i v e b e i n g t o make t h e town s e l f f i n a n c i n g . By 1982 c o n s t r u c t i o n on a l l c o m p o n e n t s o f t h e p r o j e c t was i n f u l l g e a r w i t h 4,000 w o r k e r s h o u s e d i n t e m p o r a r y a c c o m o d a t i o n i n T u m b l e r R i d g e . 1982 was a l s o m a r r e d by l a b o u r d i s p u t e s . 1983 was f u l l s p e e d a h e a d w i t h t h e town o f T u m b l e r R i d g e t a k i n g s h a p e . I n s p i t e o f i n a d e q u a t e a nd i n s u f f i c i e n t h o u s i n g t h e raw town was a t t r a c t i n g e n t r e p r e n e u r s i n t h e s e r v i c e i n d u s t r y ( V a n c o u v e r Sun,May 2 4 , 1 9 8 3 ) . By May 1983 t h e town had a 1 10 p e r m a n e n t p o p u l a t i o n o f 150 f a m i l i e s . The c o a l p r o j e c t s and r e l a t e d i n f r a s t r u c t u r e were n e a r i n g c o m p l e t i o n a n d i n November 1983 t h e f i r s t c o a l was s h i p p e d t o t i d e w a t e r . I n s p i t e o f p l u m m e t i n g c o a l p r i c e s i n 1984 o p t i m i s m was h i g h i n t h e N o r t h e a s t . B o t h C h e t w y n d and Dawson C r e e k e x p r e s s e d c o n f i d e n c e i n i n c r e a s e d g r o w t h b a s e d on t h e i r r o l e s a s a l t e r n a t i v e s e r v i c e c e n t e r s f o r t h e r e s i d e n t s and f i r m s o f T u m b l e r R i d g e ( V a n c o u v e r Sun M a r c h 2 5 , 1 9 8 4 ) . J u n e 1984 w i t n e s s e d t h e o f f i c i a l o p e n i n g o f T u m b l e r R i d g e . A f t e r s i x y e a r s o f p l a n n i n g and t h r e e y e a r s o f c o n s t r u c t i o n N o r t h e a s t c o a l was i n p r o d u c t i o n . 4.3.2 S e t t l e m e n t P l a n n i n g H i s t o r y I n i t i a l c o n s i d e r a t i o n o f a new town d a t e s t o t h e 1975 " N o r t h E a s t R e p o r t " M i n i s t r y o f E c o n o m i c D e v e l o p m e n t , 1 9 7 5 ) . The " g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i s t " p r o f i l e s u g g e s t e d t h a t a new town be e s t a b l i s h e d t o h o u s e t h e l a b o u r f o r c e f o r t h e S u k u n k a p r o j e c t and p o t e n t i a l s a w m i l l and gas p l a n t . I n F e b u a r y 1977 t h e T o w n s i t e / C o m m u n i t y D e v e l o p m e n t s u b c o m m i t t e e o f t h e C o a l C o m m i t t e e o f C a b i n e t p u b l i s h e d i t s P r e l i m i n a r y F e a s i b i l i t y R e p o r t . The p u r p o s e o f t h e s u b c o m m i t t e e ' s r e p o r t was; • " t o d e t e r m i n e t h e t y p e , number a n d l e v e l o f c o m m u n i t y s e r v i c e s / f a c i l i t i e s t h a t w o u l d be r e q u i r e d i f c o a l and o t h e r r e s o u r c e s , were d e v e l o p e d ; • t o e s t i m a t e t h e " o r d e r o f m a g n i t u d e " c o s t o f t h e s e r e q u i r e d s e r v i c e s / f a c i l i t i e s ; • t o d e t e r m i n e i f a new c o m m u n i t y w o u l d be n e e d e d t o p r o v i d e t h e s e s e r v i c e s / f a c i l i t i e s ; • t o i d e n t i f y a n d e v a l u a t e p o t e n t i a l s i t e s t h a t c o u l d a c c o m o d a t e a c o m m u n i t y o f s u f f i c i e n t s i z e t o s e r v e t h e 111 p r o p o s e d c o a l mine o p e r a t i o n s a n d o t h e r p o t e n t i a l r e s o u r c e d e v e l o p m e n t s i n t h e r e g i o n ; • t o a s s e s s t h e p h y s i c a l i m p a c t s t h a t t h i s c o m m u n i t y may h a v e on l o c a l e n v i r o n m e n t ; a n d • t o a s s e s s t h e i m p a c t s t h a t t h e p r o p o s e d c o a l d e v e l o p m e n t may h a v e on e x i s t i n g c o m m u n i t i e s i n t h e r e g i o n . The s t u d y f o c u s e d on t h e a r e a s o f t h e S u k u n k a a n d t h e B a b c o c k -W o l v e r i n e p r o p e r t i e s . The r e p o r t a l s o s u g g e s t e d a s e c o n d town m i g h t be n e c e s s a r y t o s e r v i c e t h e more s o u t h e r l y p r o p e r t i e s . The a s s u m p t i o n s o f t h e a n a l y s i s i n c l u d e d : • no new s i n g l e .employer t owns i f an e x i s t i n g town c a n b e u s e d ; • p o t e n t i a l l y d e v e l o p a b l e t r a n s p o r t a t i o n c o r r i d o r s h a v e been i d e n t i f i e d ; and • m i n i m u n l i f e e x p e c t a n c y o f m i n e s o f a t l e a s t 25 y e a r s t o e n s u r e t e r m i n a t i o n o f m u n i c i p a l d e b t . The r e p o r t c o n c l u d e d a new c o m m u n i t y was r e q u i r e d p r i m a r i l y due t o t h e s i z e o f t h e w o r k f o r c e ( a p p r o x i m a t e l y 2500) f o r t h e B a b c o c k - W o l v e r i n e B u l l m o o s e c o a l m i n e s . The S u k u n k a w o r k e r s c o u l d commute f r o m e i t h e r C h e t w y n d o r t h e new tow n . A l t e r n a t i v e s t o a t o w n s i t e were q u i c k l y r e j e c t e d . Of t h e t o w n s i t e o p t i o n s , T u m b l e r R i d g e was p r e f e r e d o v e r B u l l m o o s e C r e e k f o r t h e f o l l o w i n g r e a s o n s ; • s h o r t e r commute c o s t ; • c l o s e r t o t h e r e g i o n a l c e n t e r o f Dawson C r e e k ; • M o r e s t r a t e g i c a l l y l o c a t e d a s a r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n hub; • c l o s e r t o t h e r e g i o n ' s m a j o r r e c r e a t i o n / s c e n i c f e a t u r e s ; 112 • g r e a t e r s e p a r a t i o n b e t w e e n t h e town and t h e r a i l w a y ; • c l o s e r t o p o t e n t i a l a i r p o r t s i t e ; • e s t i m a t e d l o w e r a n n u a l c a p i t a l and o p e r a t i n g c o s t f o r c e n t r a l w a t e r / s u p p l y / t r e a t m e n t a n d sewage d i s p o s a l f a c i l i t i e s ; a n d • b i o p h y s i c a l f e a t u r e s c r e a t e d a more a t t r a c t i v e l i v i n g e n v i r o n m e n t . I n e x a m i n i n g r e g i o n a l i m p a c t s t h e r e p o r t e x a m i n e d C h e t w y n d a n d Dawson C r e e k . The r e p o r t c o n c l u d e d t h a t C h e t w y n d w o u l d be s i g n i f i c a n t l y i m p a c t e d by t h e S u k u n k a mine a n d n a t u r a l gas d e v e l o p m e n t s i n t h e a r e a . H o w e v e r , t h e r e p o r t f e l t t h a t C h e t w y n d had s u f f i c i e n t e x c e s s s e r v i c e c a p a c i t y t o a b s o r b t h e e x p e c t e d g r o w t h s o l o n g a s a d e q u a t e l a n d u s e a n d s e r v i c e p l a n n i n g was u n d e r t a k e n . As f o r Dawson C r e e k t h e r e p o r t c o n c l u d e d t h a t Dawson C r e e k c o u l d c ope w i t h t h e a n t i c i p a t e d i n c r e m e n t a l g r o w t h i n demand f o r i t s p u b l i c a n d p r i v a t e s e r v i c e s . I n c o n s i d e r i n g t h e s e t t l e m e n t o p t i o n o n l y t h r e e o p t i o n s were g i v e n s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n by t h e r e p o r t : a camp; c o m m u t i n g f r o m e x i s t i n g t o w n s ; a n d a new t o w n s i t e . The camp was d i s m i s s e d a s b e i n g i m p r a c t i c a l due t o t h e a n t i c i p a t e d l o n g e v i t y o f t h e p r o j e c t , i t s s i z e a s w e l l a s t h e " s o c i a l " p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h camps. The commute o p t i o n was r e j e c t e d on t h e g r o u n d s o f i m p r a c t i c a l i t y and c o s t s s t e mming f r o m t h e d i s t a n c e s i n v o l v e d , a l t h o u g h t h e r e a r e e x a m p l e s o f s i m i l a r c o m m u t i n g d i s t a n c e s . The 1977 R e p o r t saw t h e t o w n s i t e a s t h e b e s t o p t i o n . T h e r e f o r e , i t was d e c i d e d d u r i n g t h e e a r l y s t a g e s o f t h e s u b - c o m m i t t e e ' s s t u d y t h a t i f a s u i t a b l y l o c a t e d 1 13 t r a c t o f l a n d c o u l d be i d e n t i f i e d on w h i c h a new c o m m u n i t y c o u l d be e s t a b l i s h e d , i t w o u l d be more d e s i r a b l e t h a n d e v e l o p i n g a l a r g e , l o n g t e r m , "bunk-h o u s e " t o w n . F u r t h e r m o r e , p o t e n t i a l o p p e r t u n i t i e s f o r t h e d e v e l o p m e n t o f o t h e r r e s o u r c e s ( e . g . , g a s , f o r e s t p r o d u c t s ) h a d been i d e n t i f i e d a n d w o u l d be b e n i f i c i a l i n b r o a d e n i n g t h e e c o n o m i c b a s e of a new c o m m u n i t y ( T o w n s i t e / C o m m u n i t y D e v e l o p m e n t Sub-c o m m i t t e e , 1 9 7 7 , p . 1 8 ) . I t a p p e a r s t h a t o n l y l i m i t e d a n a l y s i s was done i n e x a m i n i n g t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s . The d e c i s i o n t o b u i l d a town was b a s e d p r i m a r i l y on a p r o j e c t i o n o f t h e number o f e m p l o y e e s r e q u i r e d o v e r t h e l i f e s p a n o f t h e c o a l f i e l d s . The town was a l s o j u s t i f i e d on t h e g r o u n d s t h a t i t w o u l d become a r e g i o n a l c e n t r e . T h i s o p t i m i s m was b a s e d on a p e r c e i v e d p o t e n t i a l f o r r e g i o n a l d e v e l o p m e n t i n t h e t o u r i s t , f o r e s t r y and n a t u r a l g a s s e c t o r ( T a y l o r , J u l y , 1 9 8 3 ) . Y e t no i n d e p h t r e g i o n a l a n a l y s i s was done o u t s i d e o f an e x a m i n a t i o n o f t h e c h a n g i n g r e g i o n a l emmployment l e v e l s . The r e l a t i o n s h i p b e t ween b u i l d i n g a new town and t h e d e v e l o p m e n t o f t h e a r e a ' s r e s o u r c e s was n o t e x a m i n e d . I n 1978 t h e n e x t m a j o r s e t t l m e n t s t u d y was u n d e r t a k e n — t h e " C o n c e p t u a l P l a n " by T h o m p s o n , B e r w i c k , P r a t t and P a t n e r s ( 1 9 7 8 ) . I t s f u n d i n g came f r o m a F e d e r a l / P r o v i n c i a l a g r e e m e n t w h i c h f u n d e d o v e r 80 s t u d i e s on N o r t h e a s t c o a l . The mandate o f t h e s t u d y was t o p r o d u c e a c o n c e p t u a l p l a n f o r a t a r g e t e d p o p u l a t i o n o f 10,000 p e o p l e w i t h i n e i g h t y e a r s of s t a r t - u p . The t e r m s o f r e f e r e n c e f o r t h e s t u d y were t o p r o d u c e "a document o f what a new p e r m a n e n t c o m m u n i t y o u g h t t o b e " . The l a c k o f a r e g i o n a l c omponent i n t h e t e r m s o f r e f e r e n c e was r e m a r k e d on i n t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e f i n a l r e p o r t . B e i n g c o m p r e h e n s i v e i n c o v e r i n g a l l a s p e c t s o f b u i l d i n g a 114 c o m m u n i t y , t h e c o n c e p t u a l p l a n s t a r t s w i t h a c o m m u n i t y theme and e n d s w i t h two t o w n s i t e p l a n s : a low d e n s i t y and a h i g h d e n s i t y p l a n . I n b e t w e e n t h e c o n c e p t u a l p l a n c o v e r s e v e r y t h i n g f r o m p o t e n t i a l s o c i a l p r o b l e m s t o s i t e c o n s t r a i n t s t o s o c i a l - s p a t i a l r e l a t i o n s h i p s t o c a p i t a l c o s t s a n d c o s t e s c a l a t i o n s . The c o n c e p t u a l p l a n ' s low d e n s i t y o p t i o n was a c c e p t e d i n J u n e , 1978 by c a b i n e t . L i m i t e d f o l l o w up work e n s u e d w h i l e t h e g o v e r n m e n t w a i t e d f o r i m p r o v e d c o a l m a r k e t s . I n t h e f a l l o f 1980 w i t h a "go" d e c i s i o n e x p e c t e d f o r N o r t h e a s t c o a l t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s c o n t r a c t e d f o r an u p d a t e o f t h e c o n c e p t u a l p l a n and i t s c o n s t i t u e n t s o c i a l , p h y s i c a l , f i n a n c i a l a n d o r g a n i z a t i o n a l p l a n s . The D i s t r i c t o f T u m b l e r R i d g e was i n c o r p o r a t e d on A p r i l 9, 1981 a n d a c o m m i s s i o n e r was a p p o i n t e d a s b o t h "mayor a n d c o u n c i l " ( P a g e t and R a b n e t t , 1 9 8 3 ) . The c o m m i s s i o n e r was t o o v e r s e e t h e t r a n s i t i o n t o f u l l l o c a l s e l f - g o v e r n m e n t a n d i n d o i n g s o was t o a c t a s t h e " t r u s t e e f o r t h e f u t u r e r e s i d e n t s " . The c o m m i s s i o n e r was s u p p o s e d t o e n s u r e s t h a t t h e i n t e r e s t s o f f u t u r e r e s i d e n t s were n o t f o r g o t t e n i n t h e q u e s t t o m i n i m i z e c o s t s a n d k e e p t h e p r o j e c t on t i m e and on b u d g e t . The c o m m i s s i o n e r was a l s o s u p p o s e d t o a s s i s t i n i n t e g r a t i n g t h e new town i n t o t h e r e g i o n . To i m p l e m e n t t h e c o n c e p t u a l p l a n ' s g o a l of w o r k i n g t o w a r d s a n o r m a l c o m m u n i t y , t h e D i s t r i c t o f T u m b l e r R i d g e a l s o a p p o i n t e d a d i r e c t o r o f S o c i a l D e v e l o p m e n t t o c o o r d i n a t e d e l i v e r y o f c o m m u n i t y s e r v i c e s , d e v e l o p a h e a l t h a n d s o c i a l s e r v i c e s c e n t e r , p r o d u c e an i n f o r m a t i o n programme t o f o s t e r t h e c o m m u n i t y image 115 a n d d e v e l o p c o m m u n i t y s p i r i t t h r o u g h c l u b s a n d a s s o c i a t i o n s ( P a g e t a n d R a b n e t t , 1 9 8 3 ) . 4.3.3 E v a l u a t i o n 4.3.3.1 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g I n t e r n a l D e v e l o p m e n t . As w i t h E l k f o r d , t h e r a s i o n d ' e t r e f o r T u m b l e r R i d g e i s " e x t e r n a l l y i m p o s e d " d e v e l o p m e n t . The i s s u e a d d r e s s e d u n d e r t h i s c r i t e r i o n i s "what s t e p s a r e b e i n g t a k e n t o u s e t h e i m p o s e d p r o j e c t t o f a c i l i t a t e i n t e r n a l d e v e l o p m e n t ? " F o r e x a m p l e , d o e s t h e a g r e e m e n t w i t h t h e company s p e c i f y t h e u s e of l o c a l s e r v i c e i n d u s t r y f o r b u i l d i n g a nd m a i n t e n a n c e work o r c a n t h e company be p e r s u a d e d t o l o c a t e o f f i c e p e r s o n n e l i n T u m b l e r R i d g e ? From t h e ' l i t e r a t u r e r e v i e w e d i t a p p e a r s t h i s i s s u e was o n l y p e r i p h e r a l l y a d d r e s s e d a n d o n l y i n r e l a t i o n t o i n c r e a s i n g t h e e c o n o m i c s t a b l i t y o f T u m b l e r R i d g e . The c e n t r a l c o n c e r n o f t h e f i n a n c i a l c omponent o f t h e c o n c e p t u a l p l a n , t o r e d u c e f i n a n c i a l r i s k t o t h e m u n i c i p a l i t y , t o u c h e s t h i s i s s u e . G u a r a n t e e s were o b t a i n e d f r o m t h e r e s o u r c e f i r m s f o r t h e p u r c h a s e o f u n s o l d l o t s a n d t h e s e r v i c i n g o f d e b t ( P a g e t i n t e r v i e w ) . The g o a l was t o e n s u r e t h a t i f t h e c o a l m a r k e t s o u r e d a n d p r o j e c t e d employment l e v e l s were n o t met, t h e town w o u l d n o t be l e f t w i t h u n s o l d l o t s a n d s e r v i c e s w i t h no means t o pay f o r them. W h i l e an i m p o r t a n t i s s u e t h e g u a r a n t e e s do n o t g e n e r a t e " i n t e r n a l l y b a s e d g r o w t h " . A l t h o u g h , t h e y m i g h t r e d u c e some o f t h e u n c e r t a i n t y s u r r o u n d i n g t h e f u t u r e o f t h e town w h i c h w o u l d make i t more a t t r a c i v e t o a n e n t r e p r e n e u r . T h i s c o n c e p t i s 116 e s p o u s e d by t h e c o n c e p t u a l p l a n : By b e c o m i n g v i s i b l y i n v o l v e d i n t h e d e v e l o p m e n t p r o c e s s , t h e p r o v i n c e i s s e e n t o s t a n d b e h i n d t h e t o w n . The p e r c e p t i o n o f r i s k i s r e d u c e d and b u s i n e s s -p e o p l e n e e d n o t f e a r t h e town's d e m i s e ( T h o m p s o n , B e r w i c k , P r a t t and P a r t n e r s , 1 9 7 8 ) . C u r i o u s l y , t h e C o n c e p t u a l P l a n d o e s n o t m e n t i o n " d i v e r s i f y i n g t h e e c o n o m i c b a s e " a s a s t r a t e g y t o r e d u c e r i s k e v e n t h o u g h t h e t o w n s i t e was i n p a r t j u s t i f i e d on t h e a r e a ' s p o t e n t i a l f o r l o g g i n g a n d n a t u r a l g a s . The C o n c e p t u a l P l a n U p d a t e d o e s n o t e t h e i m p o r t a n c e o f e n c o u r a g i n g " v i a b l e a nd c o m p e t i t i v e c o m m e r c i a l s e r v i c e s " ( R a b n e t t and A s s o c i a t e s , 1 9 8 1 ) . U n d e r t h i s p o l i c y , g o v e r n m e n t r e t e n t i o n o f non r e s i d e n t i a l l a n d i s s u g g e s t e d t o e n s u r e l a n d m o n o p o l i e s do n o t d e v e l o p w h i c h w o u l d r e d u c e e n t r y f o r s m a l l b u s i n e s s e s . R e g a r d i n g a h o l i s t i c v i e w o f d e v e l o p m e n t , t h e c o n c e p t u a l p l a n i s a p p p a r e n t l y c o g n i z a n t o f t h e c o n c e p t w i t h e q u a l w e i g h t b e i n g g i v e n t o a p h y s i c a l p l a n , s o c i a l p l a n , f i n a n c i a l p l a n and t h e o r g a n i z a t o n a l p l a n . H o l i s t i c d e v e l o p m e n t was f u r t h e r r e f l e c t e d i n t h e b u i l d i n g o f a t r a d i t i o n a l town h a l l t o t r y and c r e a t e a s e n s e o f h i s t o r y . The s o c i a l p l a n was b a s e d on " i n d i v i d u a l n e e d s " w h i c h a l s o r e f l e c t e d a h o l i s t i c v i e w o f d e v e l o p m e n t . The d e f i c i e n c y i n t h i s a p p r o a c h i s t h e c o m u n i t y f o c u s o f t h e p l a n s . H o l i s t i c , o r e v e n e c o n o m i c , d e v e l o p m e n t a t t h e r e g i o n a l l e v e l was n o t a d d r e s s e d e x c e p t i n a v e r y g e n e r a l way. F o r e x a m p l e , no i n d i v i d u a l n o r j o i n t i n d u s r i a l s t r a t e g y w i t h a d j a c e n t c o m m u n i t i e s was c o n s i d e r e d . 1 17 Composite View of the Region. The r e g i o n was i d e n t i f i e d m a i n l y by economic parameters. I t was hoped the t h r e e c e n t r e s would share i n growth and i n t h e o r y p r o v i d e a l t e r n a t i v e employment when one c e n t r e was down ( G l a s s and L a z a r o v i c h , 1 9 8 3 ) . The c o a l development was a l s o viewed as c o n t r i b u t i n g t o r e g i o n a l development by d i v e r s i f y i n g the economy. The c o u n t e r argument, from a s t a p l e t h e o r y view, i s t h a t the s i z e of the c o a l mine w i l l i n the l o n g run reduce r e g i o n a l d i v e r s i t y . The r e g i o n w i l l become dependent on the mines which w i l l h i n d e r the development of l o c a l markets and l o c a l e n t r e p r e n e u r s h i p . The C o n c e p t u a l P l a n Update r e c o g n i z e d the importance of i n t r a r e g i o n a l l i n k a g e s as a means t o compensate f o r i s o l a t i o n but t h e r e i s no mention of f o s t e r i n g r e g i o n a l r e s i l i e n c e . S u g g e s t i o n s i n c l u d e d bus s e r v i c e s and a good communication systems - - r a d i o , t e l e v i s i o n and t e l e c o m m u n i c a t i o n . I t i s i n t e r e s t i n g t o note t h a t i n t r a - r e g i o n a l l i n a k g e s a r e d e v e l o p i n g through p r i v a t e s e c t o r i n i t i a t i v e . A r e g i o n a l newspaper and an i n t r a r e g i o n a l p l a n e s e r v i c e have s t a r t e d o p e r a t i o n s . At a p o l i t i c a l l e v e l i t has been su g g e s t e d t h a t the commissioner ,a w e l l known and r e s p e c t e d l o c a l p o l i t i c i a n , has b u i l t r e g i o n a l bonds through h i s seat on the R e g i o n a l Board (Paget, i n t e r v i e w ) . R e g i o n a l a g e n c i e s , the s c h o o l d i s t r i c t , the r e g i o n a l h o s p i t a l d i s t r i c t and the chamber of commerce, were a l s o i n v o l v e d i n the p l a n n i n g and implemenation phases of Tumbler R i d g e . What i s u n f o r t u n a t e i s the l i m i t e d r o l e the r e g i o n a l d i s t r i c t has p l a y e d i n Tumbler Ridge and the l i m i t e d c o n s u l t a t i o n w i t h a j a c e n t l o c a l government i n the p l a n n i n g and 1 18 b u i l d i n g o f T u m b l e r R i d g e . The n e x t s t a g e i s t o g e t t h e l o c a l g o v e r n m e n t s o f t h e r e g i o n c o o p e r a t i n g w i t h j o i n t d e v e l o p m e n t s t r a t e g i e s . E c o l o g i c a l A p p r e c i a t i o n . I n t e r m s o f s i t e a m e n i t i e s a n d s o c i a l w e l l - b e i n g , e c o l o g i c a l c o n c e r n s w e r e g i v e n h i g h p r i o r i t y i n t h e C o n c e p t u a l P l a n . O v e r a l l , numerous e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s t u d i e s were c o n d u c t e d t o e n s u r e m i n i m a l e n v i r o n m e n t a l damage and a p p r o p r i a t e m i t i g a t i o n m e a s u r e s . A Long r u n V i e w . The w h o l e p l a n n i n g p r o c e s s a n d r e s u l t i n g d o c u m e n t s assumed a l o n g l i f e f o r T u m b l e r R i d g e . The g u a n a n t e e s f o r r e d u c i n g r i s k b e t w een t h e company and t h e town d e m o n s t r a t e d a more r e a l i s t i c v i e w o f t h e f u t u r e . 4.3.3.2 B o t t o m Up R e p r e s e n t a t i o n W h i l e t h e i n i t i a l p l a n n i n g s t a g e was t o p down ( P a g e t and R a b n e t t , 1 9 8 3 b ) t h e l a t t e r p l a n n i n g a n d i m p l e m e n t a t i o n s t a g e s i n c l u d e d a s e r i e s o f r e g i o n a l w o r k s h o p s t o s o l i c i t l o c a l i n p u t . The r e g i o n a l a g e n c i e s i n v o l v e d w e r e t h e s c h o o l d i s t r i c t , t h e r e g i o n a l h o s p i t a l d i s t r i c t a n d t h e chamber o f commerce. One r e a s o n f o r t h e use of r e g i o n a l a g e n c i e s was t o t a p l o c a l k n o w l e d g e f o r use i n d e s i g n i n g t h e t o w n s i t e ( R a b n e t t , i n t e r v i e w ) . An e x a m p l e i s t h e p e r s o n a l k n o w l e d g e o f t h e a n n u a l amount of s n o w f a l l i n t h e a r e a . A n o t h e r e x a m p l e i s t h a t t h e p r o p o s a l t o l o c a t e t h e s c h o o l i n t h e downtown c o r e was c o n t r a r y t o p r o v i n c i a l p o l i c y b u t w i t h t h e s u p p o r t o f t h e l o c a l s c h o o l 119 b o a r d t h e p l a n n e r s were a b l e t o c o n v i n c e t h e m i n i s t r y o f i t s m e r i t s . ( P a g e t i n t e r v i e w ) . I t i s a l s o a r g u a b l e t h a t t h e r e g i o n a l w o r k s h o p s were u s e f u l t o a s s u a g e t h e r e g i o n a l a g e n c i e s on t h e i r r o l e i n d e v e l o p i n g T u m b l e r R i d g e . A t t h e c o m m u n i t y l e v e l t h e r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y o f " l o c a l g o v e r n m e n t " and t h e c o n c e p t o f t h e c o m m i s s i o n e r a r e t o e n c o u r a g e t h e r a p i d f o r m a t i o n o f l o c a l g o v e r n m e n t and p u b l i c i n v o l v e m e n t . E v i d e n c e s u g g e s t s t h e b o t t o m up p r i n c i p l e h a s , i n p a r t , been u s e d i n T u m b l e r R i d g e w i t h r e g i o n a l i n p u t i n t h e p l a n n i n g s t a g e and t h e a p p a r e n t o n - g o i n g e v o l u t i o n of l o c a l g o v e r n m e n t i n t h e d e v e l o p m e n t s t a g e . A f u l l c o u n c i l w i l l be e l e c t e d by t h e end o f 1986. The p r o c e s s c o u l d have been i m p r o v e d w i t h a w i d e n i n g o f t h e i n p u t i n t o t h e r e g i o n a l w o r k s h o p s . F o r e x a m p l e , t o a d d b a l a n c e , t h e l o c a l l a b o u r c o u n c i l w o u l d have been a v a l u a b l e a d d i t i o n . 4.3.3.3 S t r a t e g i c P r o c e s s P r o a c t i v e . The n o r t h e a s t c o a l p r o j e c t i s p r o a c t i v e i n t h e s e n s e t h a t t h e p r o j e c t and t h e s e t t l e m e n t o p t i o n were j o i n t l y e x a m i n e d . T a y l o r ( 1 9 7 8) c a l l s n o r t h e a s t c o a l t h e l a r g e s t a n d most c o m p r e h e n s i v e g o v e r n m e n t l e d r e s o u r c e p l a n n i n g p r o j e c t i n B r i t i s h C o l u m b i a ' s h i s t o r y . H o w e v e r , as w i t h E l k f o r d , t h e l i m i t e d a c t i o n s t o d i v e r s i f y t h e e c o n o m i c b a s e e n s u r e s a f u t u r e o f r e a c t i v e p l a n n i n g a s t h e town r e s p o n d s t o c h a n g i n g employment and r e v e n u e l e v e l s . T u m b l e r R i d g e has made some t e n t a t i v e " p r o a c t i v e " s t e p s t o b r e a k t h e " r e a c t i v e c y c l e " w i t h t h e " r i s k " g u a r a n t e e s a n d p o l i c i e s t o f a c i l i t a t e b u s i n e s s e n t r y . 1 20 P r o c e s s O r i e n t e d . The C o n c e p t u a l P l a n i s " p r o c e s s " o r i e n t e d . W h i l e an end p h y s i c a l p l a n was p r e s e n t e d , what was s t r e s s e d by t h e p l a n was n o t t h e end s t a t e b u t t h e " p r i n c i p l e s " t o g u i d e T u m b l e r R i d g e t o w a r d s i t s g o a l o f b e i n g a m a t u r e c o m m u n i t y . One e x a m p l e i s t h e " s o c i a l " p r i n c i p l e o f " e n v i r o n m e n t a l s e n s i t i v i t y " . T h i s p r i n c i p l e has l e d t o d e s i g n c r i t e r i a w h i c h w i l l e n s u r e t h e town f i t s i n t o i t s s u r r o u n d i n g e n v i r o n m e n t . I n c r e m e n t a l . The t h r e e s e t t l e m e n t s t u d i e s d e m o n s t r a t e an i n c r e m e n t a l a p p r o a c h w i t h e a c h s t u d y b u i l d i n g on t h e p r e v i o u s one. F l e x i b i l i t y . The d e c i s i o n t o b u i l d T u m b l e r R i d g e i n s t i l l s " r i g i d i t y " i n t h a t f u t u r e o p t i o n s a r e l i m i t e d . I f p r o j e c t e d p r o d u c t i o n f i g u r e s a r e wrong i t w i l l be p o l i t i c a l l y d i f f i c u l t t o s h u t down T u m b l e r R i d g e . H owever, w i t h i n t h i s r i g i d f r a m e w o r k t h e p l a n n i n g and b u i l d i n g o f T u m b l e r R i d g e h a s a t t e m p t e d t o e x e r c i s e t h e c r i t e r i o n o f f l e x i b i l i t y . The c o m m i s s i o n e r ' s r o l e e n a b l e s h i m t o r e s p o n d g u i c k l y t o p r o b l e m s a nd t o e n s u r e l o c a l c o n c e r n s a r e n o t o v e r s h a d o w e d by t h e l a r g e r c o n c e r n s o f b e i n g "on t i m e " a n d "on b u d g e t " . The C o n c e p t u a l P l a n ' s e m p h a s i s on p r i n c i p l e s w h i l e l e a v i n g a s many d e c i s i o n s t o f u t u r e r e s i d e n t s a s p o s s i b l e a l s o d e m o n s t r a t e s f l e x i b i l i t y . F o r e x a m p l e , i n s t e a d o f p r e b u i l d i n g m a j o r r e c r e a t i o n a l f a c i l i t i e s , f o r e x a m p l e a swimming p o o l , t h e C o n c e p t u a l P l a n recommends a c o m m u n i t y r e c r e a t i o n f u n d be e s t a b l i s h e d t o " a l l o w t h e community r e s i d e n t s t o c h o o s e what t h e y want". 121 E x p e r i m e n t a l ; The T u m b l e r R i d g e e x p e r i e n c e was t o some e x t e n t e x p e r i m e n t a l . The c o m m i s s i o n e r and many o f t h e C o n c e p t u a l P l a n s t r a t e g i e s s u c h a s t h e p r o m i n e n t town c e n t r e were new i d e a s f o r r e s o u r c e t o w n s . T u m b l e r R i d g e a l s o drew on t h e E l k f o r d e x p e r i e n c e . E x a m p l e s a r e t h e company t o w n s i t e a g r e e m e n t t o r e d u c e r i s k a n d t h e s t r a t e g i e s t o a c t i v a t e a " l o c a l g o v e r n m e n t " a s q u i c k l y a s p o s s i b l e w i t h t h e a u t h o r i t y and r e s o u r c e s t o shape t h e f i n a l o u tcome o f t h e t o w n . The C o n c e p t u a l P l a n s were t o some e x t e n t e f f e c t i v e i n c o m b i n i n g p r o c e s s e d a n d p e r s o n a l k n o w l e d g e . The c o n c e p t u a l p l a n s were b a s e d on s e v e r a l b a c k g r o u n d s t u d i e s . F o r e x a m p l e d e m o g r a p h i c p r o j e c t i o n s were b a s e d on a s u r v e y o f s i m i l a r s i z e d c o a l towns i n A l b e r t a a n d B r i t i s h C o l u m b i a . S i m i l a r l y , p o t e n t i a l c o m m u n i t y p r o b l e m s were p i n p o i n t e d i n w o r k s h o p s i n v o l v i n g e x p e r t s . T h i s p r o c e s s e d k n o w l e d g e was a p p a r e n t l y c o m b i n e d w i t h p e r s o n a l k n o w l e d g e s t e m m i n g f r o m r e g i o n a l w o r k s h o p s , t h e e x p e r i e n c e o f t h e p l a n n e r s i n v o l v e d a n d t h e c o m m i s s i o n e r . 4.3.3.4 T u m b l e r R i d g e Summary T u m b l e r R i d g e was t h e s e c o n d a t t e m p t by t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t t o i m p l e m e n t i t s " l o c a l g o v e r n m e n t " r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y . As w i t h E l k f o r d , t h e p o l i c y h a s been s u c c e s s f u l t o t h e e x t e n t t h a t l o c a l g o v e r n m e n t i s r a p i d l y e v o l v i n g a n d , a c c o r d i n g t o n e w s p a p e r a c c o u n t s , a community s p i r i t h a s d e v e l o p e d q u i c k l y . I n c o n t r a s t t o E l k f o r d , t h e r e h a s been g r e a t e r a t t e n t i o n 122 p a i d t o d e v e l o p i n g c o m m u n i t y r e s i l i e n c e a s d e f i n e d by t h e p r o v i n c e . The p r i m a r y c o n c e r n o f t h e F i n a n c i a l P l a n component o f t h e C o n c e p t u a l P l a n was t o r e d u c e r i s k t o t h e community s t e m m i n g f r o m f l u c t u a t i n g c o a l m a r k e t s . I n t e r m s o f t h e g o a l o f " r e g i o n a l r e s i l i e n c e " ,and t h e o b j e c t i v e s t o a c h i e v e i t , t h e f o l l o w i n g i s o b s e r v e d . W h i l e d e v e l o p m e n t i s v e r y much e x t e r n a l l y i m p o s e d , T u m b l e r R i d e g e h a s made a few t e n a t i v e s t e p s t o w a r d s a t e r r i t o r i a l a p p r o a c h . T h e r e a r e s t r a t e g i e s t o f a c i l i t a t e b u s i n e s s e n t r y i n t o T u m b l e r R i d g e a n d t o e n c o u r a g e " h o l i s t i c " g r o w t h o f T u m b l e r R i d g e . B u t t h a t i s a s f a r a s t h e y go. T h e r e h a s been l i t l e a t t e m p t t o do a j o i n t r e g i o n a l d e v e l o p m e n t p l a n , e n h a n c e r e g i o n a l l i n k a g e s o r e v e n s h a r e r e g i o n a l s e r v i c e s . I n t e r - c o m m u n i t y c o o p e r a t i o n i s l i m i t e d a n d i t i s s u g g e s t e d t h a t t h e r e i s some i n t e r - c o m m u n i t y r i v a l r y ( R a b n e t t i n t e r v i e w ) . On t h e o t h e r h a n d , a p e r u s a l o f t h e r e g i o n a l n e w s p a p e r s u g g e s t s t h a t t h e b u s i n e s s s e c t o r i n Dawson C r e e k a n d C h e t w y n d have r e c o g n i z e d t h e b e n e f i t s o f b u i l d i n g c l o s e r t i e s w i t h T u m b l e r R i d g e . P a r t i c i p a t i o n i n T u m b l e r R i d g e was i n i t i a l l y and was i n h e r e n t l y t o p down. The p r o j e c t was p l a n n e d by t h e p r o v i n c e a n d i m p o s e d on t h e r e g i o n . The r e g i o n was t h e n a s k e d t o c o o p e r a t e i n t h e p r o j e c t . W h i l e r e g i o n a l a g e n i c e s p a r t i c i p a t e d i n " w o r k s h o p s " i n t h e l a t t e r s t a g e o f t h e p l a n n i n g f o r T u m b l e r R i d g e , t h e e v i d e n c e i s i n c o n c l u s i v e a s t o w h e t h e r o r n o t t h e y had a s i g n i f i c a n t i m p a c t on t h e s h a p e o f T u m b l e r R i d g e . A c a s e c o u l d be made t h a t t h e f i n a l o u tcome w o u l d n o t be a l l t h a t d i f f e r e n t i f T u m b l e r R i d g e h a d been p l a n n e d w i t h no l o c a l i n p u t 1 23 and b u i l t by one agency s u c h as t h e B r i t i s h C o l u m b i a B u i l d i n g C o r p o r a t i o n . Tumbler R i d g e has a p p a r e n t l y been s u c c e s s f u l l y i n g e n e r a t i n g l o c a l governemnt and community i n v o l v e m e n t i n r u n n i n g t h e town. W h i l e o v e r a l l t h e N o r t h e a s t p l a n n i n g p r o c e s s f o r N o r t h e a s t C o a l was t o some e x t e n t "master p l a n n i n g " , t h e p l a n n i n g f o r Tumbler R i d g e has d e m o n s t r a t e d a s t r a t e g i c a p p r o a c h . The C o n c e p t u a l P l a n has i m p l e m e n t e d a r e l a t i v e ( g i v e n i t s p a r a m e t e r s ) p r o a c t i v e , p r o c e s s o r i e n t e d a p p r o a c h and has a t t e m p t e d , w i t h some s u c c e s s , t o e n s u r e f l e x i b i l i t y i n p l a n n i n g and b u i l d i n g Tumbler R i d g e . 4 . 4 C o n c l u s i o n E l k f o r d and Tumbler R i d g e d e m o n s t r a t e t h e r e l a t i v e s u c c e s s o f t h e p r o v i n c i a l " l o c a l g o v e r n m e n t " p o l i c y f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t s . The s u c c e s s i s l i m i t e d i n t h a t t h e r e s u l t s a r e n o t f u n a d m e n t a l l y d i f f e r e n t from t h e r e s u l t s o f t h e i n s t a n t town p o l i c y . W h i l e l o c a l government and s h o r t t e r m community s t a b i l i t y has d e v e l o p e d , t h e towns a r e s t i l l d e p e n d e n t on f o r e i g n m a r k e t s and s u b j e c t t o booms and b u s t s . L o c a l government has n o t r e s u l t e d i n ec o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n a nd i t i s d i f f i c u l t t o im a g i n e a s i t u a t i o n where l o c a l government w i l l do so on i t s own. T h i s i s d e m o n s t r a t e d by t h e a n a l y s i s ; t h e key c r i t e r i o n f o r a c h i e v i n g t h e g o a l of r e g i o n a l r e s i l i e n c e has n o t been met i n e i t h e r E l k f o r d o r Tumbler R i d g e . A r e g i o n a l t e r r i t o r i a l a p p r o a c h i s n o t us e d nor i s t h e p l a n n i n g p r o c e s s t r u l y b o t t o m 1 24 up. T h i s i s u n f o r t u n a t e i n t h e c a s e o f E l k f o r d s i n c e t h e g e o g r a p h y , e c o n o m i c b a s e , s o c i a l t i e s a n d h i s t o r y o f t h e E l k v a l l e y a l l s u g g e s t a " n a t u r a l " r e g i o n a l f o c u s w h i c h c a n be e n c o u r a g e d by t h e p o l i c y m a k e r s . N o r t h e a s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a p r e s e n t s more o b s t a c l e s t o d e v e l o p i n g " r e g i o n a l r e s i l i e n c e " t h r o u g h t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g . The t h r e e t o wns i n d i c a t e a r e g i o n a l s e t t l e m e n t p a t t e r n w h i c h c a n be b u i l t o n . However, t h e h e a v y s u b s i d i z a t i o n o f N o r t h e a s t c o a l a n d t h e p r e s e n t f i n a n c i a l d i f f i c u l t i e s o f t h e m a j o r e m p l o y e r s u g g e s t t h e e x i s t i n g s i t u a t i o n i s some what a r t i f i c i a l . The a b o v e d i f f e r e n c e b e t ween E l k f o r d a n d T u m b l e r R i d g e r e f l e c t s , i n p a r t , t h e d i f f e r e n c e b e t w e e n a n o n - f r o n t i e r a n d a f r o n t i e r t o w n . T h i s s u g g e s t s t h a t " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l " p l a n n i n g i s o n l y s u i t a b l e i n n o n - f r o n t i e r r e g i o n s . C h a p t e r 5 e x p l o r e s how a " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l " p l a n n i n g p o l i c y f o r r e s o u r c e t o wns c o u l d be i m p l e m e n t e d i n a f r o n t i e r a r e a . The l o c a t i o n f o r t h i s s e n a r i o i s n o r t h w e s t B r i t i s h C o l u m b i a where a r e s o u r c e s e t t l e m e n t s t u d y h a s r e c e n t l y been c o m p l e t e d f o r n i n e mine p r o p o s a l s . 125 V. NORTHWEST B R I T I S H COLUMBIA: THE APPLICATION OF A TERRITORIAL  REGIONAL RESOURCE SETTLEMENT PLANNING POLICY 5.1 I n t r o d u c t i o n I n 1983, a s p a r t o f a c o m p r e h e n s i v e r e g i o n a l s t u d y , a s e t t l e m e n t o p t i o n r e p o r t f o r N o r t h w e s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a was p u b l i s h e d by t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s ( 1 9 8 3 ) . The r e p o r t e v a l u a t e s t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s f o r n i n e m i n i n g p r o j e c t s i n N o r t h w e s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a ( F i g u r e 1 2 ) . U s i n g t h i s s t u d y a s a s t a r t i n g p o i n t , t h i s c h a p t e r d e m o n s t r a t e s how a t e r r i t o r i a l r e g i o n a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y c o u l d be a p p l i e d . The f o r m a t o f c h a p t e r f o u r i s a s f o l l o w s : • H i s t o r y and b a c k g r o u n d ; • S e t t l e m e n t p l a n n i n g h i s t o r y ; a n d • E v a l u a t i o n o f t h e s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s . 5.2 H i s t o r y The n o r t h w e s t i s t h e most t h i n l y s e t t l e d a r e a i n B r i t i s h C o l u m b i a . The m a j o r s e t t l e m e n t s a r e l o c a t e d i n t h e s o u t h e r n p o r t i o n o f t h e r e g i o n a l o n g t h e h i g h w a y 16 c o r r i d o r - - P r i n c e R u p e r t , T e r r a c e , K i t i m a t , H a z l e t o n , S m i t h e r s , a n d B u r n s L a k e . The n o r t h e r n z o n e h a s a s c a t t e r i n g o f c o m m u n i t i e s none o f w h i c h h a v e more t h a n a few h u n d r e d r e s i d e n t s o r i s i n c o r p o r a t e d . M o s t h a v e o n l y r u d i m e n t a r y i n f r a s t r u c t u r e a n d l i m i t e d e c o n o m i c b a s e s . 126 SETTLEMENT OPTIONS LEGEND -*-* Elating Railway 0 Editing Commucrtltt • Eniting Mint* &Pot«itlol Mintt Potato Sltt for Rttowct Town m Mining Comp Ministry Industry and Small Business Development. Northwest Economic Development  Studies; Summary Report. Govt, of B.C. Sept. 1983. Figure 12 - The North West Area 1 27 A p p r o x i m a t e l y 2 5 % of t h e p o p u l a t i o n i s n a t i v e I n d i a n many o f whom s t i l l p r a c t i c e a s u b s i s t a n c e l i f e s t y l e . A s i z a b l e p o r t i o n o f t h e a r e a i s u n d e r l a n d c l a i m s n e g o t i a t i o n . I n t e r m s o f t h e c o n c e p t o f " r e g i o n " o n l y t h e s o u t h e r n zone c o m p l i e s t o some e x t e n t w i t h t h e d e f i n i t i o n e x p r e s s e d i n c h a p t e r t w o . The n o r t h e r n z o n e w o u l d be more a c c c u r a t e l y d e s c r i b e d a s a g e o g r a p h i c a l a r e a . The e x i s t i n g r e s o u r c e c o m m u n i t i e s s u c h a s C a s s i e r have l i m i t e d r e g i o n a l t i e s . They a r e e n c l a v e e c o n o m i e s w i t h s t r o n g f u n c t i o n a l t i e s t o c e n t e r s o u t s i d e t h e r e g i o n . On t h e o t h e r h a n d many o f t h e numerous n a t i v e c o m m u n i t i e s a r e s t i l l o u t s i d e t h e wage economy a n d have s t r o n g t e r r i t o r i a l t i e s , e c o n o m i c a l l y a n d c u l t u r a l l y , w i t h t h e s u r r o u n d i n g a r e a . An e x a m p l e i s T e l e g r a p h C r e e k a n d t h e S t i k i n e R i v e r V a l l e y . The v a l l e y s u p p o r t s 700 r e s i d e n t s i n v o l v e d i n a v a r i e t y of s u b s i s t e n c e a n d p r o d u c t i v e a c t i v i t i e s ( i . e . f i s h i n g , h u n t i n g , t o u r i s m ) ( V a n c o u v e r Sun, A u g u s t 1 9 , 1 9 8 4 ) . L i k e w i s e , A t l i n h a s no m a j o r b a s i c e c o n o m i c a c t i v i t y b u t i t s r e s i d e n t s manage t o s u r v i v e t h r o u g h v a r i o u s f o r m s of s e l f - r e l i a n t a c t i v i t y . I n t h e s o u t h e r n z o n e , t h e H i g h w a y 16 c o r r i d o r i s a c o n d u i t f o r t h e s h i p p i n g o f r e s o u r c e s f r o m s o u r c e s i n t h e e a s t t o m a r k e t s o v e r s e a s w i t h l i t t l e v a l u e a d d e d i n b e t w e e n . The n o r t h w e s t has n o t been o v e r l o o k e d by t h e V i c t o r i a p o l i c y m a k e r s . I n 1977 t h e N o r t h West R e p o r t 77 ( M i n i s t r y o f E c o n o m i c D e v e l o p m e n t , 1 9 7 7 ) , a d e s c r i p t i v e and e c o n o m i c a l l y c o n s e r v a t i v e r e p o r t , was p u b l i s h e d . I t c o n c l u d e d t h a t t h e m a i n l i m i t s t o d e v e l o p m e n t o f t h e n o r t h w e s t were a s o f t m i n e r a l m a r k e t , t h e l a c k o f a r e a i n f r a s t r u c t u r e a n d an u n d e r u t i l i z e d and 1 28 u n d e r - s k i l l e d l a b o u r f o r c e . The r e p o r t was p e s s i m i s t i c on s h o r t t e r m e c o n o m i c d e v e l o p m e n t b u t o p t i m i s t i c on t h e f u t u r e p o t e n t i a l f o r d e v e l o p m e n t . I n 1981 t h e " C a b i n e t C o m m i t t e e on E c o n o m i c D e v e l o p m e n t " t o u r e d t h e a r e a . I n r e s p o n s e t o c a l l s f o r a c t i o n t h e y i n i t i a t e d an i n t e r - a g e n c y s t u d y t o " e n c o u r a g e f u r t h e r d i s c u s s i o n a n d p u b l i c d i a l o g u e on e c o n o m i c d e v e l o p m e n t i n t h e n o r t h w e s t ( M i n i s t r y o f I n d u s t r y a n d S m a l l B u s i n e s s , 1 9 8 2 , p . 5 ) " . The f i r s t r e p o r t was p u b l i s h e d i n 1982 and i s e n t i t l e d The N o r t h w e s t  R e g i o n : A B r i t i s h C o l u m b i a R e g i o n a l E c o n o m i c S t u d y 1982 . B e i n g more d e s c r i p t i v e t h a n a n a l y t i c a l , t h e r e p o r t i s l a r g e l y an u p d a t e o f t h e 1977 r e p o r t w i t h a more p o s i t i v e p r e s e n t a t i o n o f t h e a r e a ' s p o t e n t i a l . I n an a r t i c l e on t h e 1982 r e p o r t B r i a n K i r i a n ( V a n c o u v e r S u n , S e p t e m b e r 16,1982) s u g g e s t s t h a t t h e 1977 r e p o r t was more r e a l i s t i c i n i t s a n a l y s i s o f t h e m a r k e t c o n s t r a i n t s t o m i n e r a l d e v e l o p m e n t i n t h e n o r t h w e s t . A c c o r d i n g t o K i r i a n t h e 1982 r e p o r t d w e l l s on i n f r a s t r u c t u r e p r o b l e m s w h i l e i g n o r i n g t h e m a r k e t a n d l a b o u r f o r c e p r o b l e m s w h i c h were h i g h l i g h t e d i n t h e 1977 r e p o r t . The 1982 r e s e a r c h d i d i n d i c a t e t h a t t h e b e s t o p p o r t u n i t y f o r f u t u r e d e v e l o p m e n t o f t h e n o r t h e r n zone l a y w i t h n i n e m i n e r a l p r o j e c t s . I n 1983 s e v e n r e p o r t s were p u b l i s h e d e x a m i n i n g t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e s e n i n e p r o j e c t s f o r t h e p u b l i c s e c t o r . The r e p o r t s were a j o i n t e f f o r t by t h e m a i n r e s o u r c e m i n i s t r i e s o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t c o o r d i n a t e d t h r o u g h t h e M i n i s t r y o f I n d u s t r y and S m a l l B u s i n e s s D e v e l o p m e n t . The 1 29 a n a l y s i s was b a s e d on t h e a s s u m p t i o n o f most o f t h e i n f r a s t r u c t u r e c o s t b e i n g a b s o r b e d by t h e p r i v a t e s e c t o r . The s u g g e s t i o n was a l s o made t h a t t h e v i a b i l i t y o f t h e p r o j e c t s w o u l d be e n h a n c e d w i t h i n c r e a s e d g o v e r n m e n t c o s t a b s o r p t i o n . The s u b - r e p o r t ; S e t t l e m e n t O p t i o n s ( M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f a i r s , l 9 8 3 ) e x a m i n e d t h e p o t e n t i a l s e t t l e m e n t o p t i o n s f o r e a c h o f t h e p r o j e c t s . Done p r e d o m i n a t e l y by t h e M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , i t m a r k s t h e i n i t i a l s e t t l e m e n t p l a n n i n g p h a s e f o r t h e n o r t h w e s t . 5.3 S e t t l e m e n t P l a n n i n g H i s t o r y The m i n i s t r y ' s n o r t h w e s t s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s b u i l d s on t h e E l k f o r d a n d T u m b l e r R i d g e e x p e r i e n c e . I t u s e d R e s o u r c e  Community P l a n n i n g ; A Framework f o r C h o o s i n g S e t t l e m e n t O p t i o n s ( R a b n e t t and P a g e t , 1 9 7 9 ) w h i c h was p r e p a r e d f o r T u m b l e r R i d g e . The f r a m e w o r k o u t l i n e s t h r e e s t a g e s : d e v e l o p i n g s e t t l e m e n t o p t i o n s ; s e l e c t i n g s e t t l e m e n t o p t i o n s ; and s e c u r i n g a g r e e m e n t on t h e s e l e c t e d s e t t l e m e n t o p t i o n s . The n o r t h w e s t s e t t l e m e n t t a s k f o r c e f o c u s e d on t h e f i r s t two s t a g e s . I n r e v i e w o f t h e v a r i o u s s e t t l e m e n t o p t i o n s f o r e a c h mine g r o u p t h e s e t t l e m e n t o p t i o n r e p o r t p r o v i d e d "a f r a m e w o r k f o r c h o o s i n g a n d s e c u r i n g o p t i o n s w h i c h c a n p r o v i d e g u i d a n c e t o p r o s p e c t i v e d e v e l o p e r s , r e d u c e u n c e r t a i n t y and d i r e c t d e c i s i o n s on f u r t h e r work i n v o l v i n g p o l i c y c l a r i f i c a t i o n , r e s e a r c h , d i s c u s s i o n a n d s p e c i f i c s i t e i n v e s t i g a t i o n s ( M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , 1 9 8 3 , p . 6 . 0 ) " . The t a s k f o r c e s t a t e d t h a t i t s p r i m a r y o b j e c t i v e i s s o c i a l a n d r e f l e c t s t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e p e r s p e c t i v e t h a t a 1 30 m a t u r e c o m m u n i t y w i l l c r e a t e l a b o u r s t a b i l i t y . I t s t a t e s : "The optimum s e t t l e m e n t s t r a t e g y s h o u l d l e a d t o s o c i a l l y c o h e s i v e c o m m u n i t i e s c o n d u c i v e t o a t t r a c t i n g a n d r e t r a i n i n g a s k i l l e d w o r k f o r c e ( M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , 1 9 8 3 ) . I t i s a r g u a b l e t h a t t h i s i s a l s o an e c o n o m i c o b j e c t i v e . The s u g g e s t e d s e t t l e m e n t o p t i o n s t o meet t h i s o b j e c t i v e a r e : • s p o n s o r e d e x t r a - r e g i o n a l commute f r o m an e x i s t i n g t o w n ; • s p o n s o r e d i n t r a - r e g i o n a l commute f r o m an e x i s t i n g t o w n ; • u n s p o n s o r e d i n t r a - r e g i o n a l commute f r o m an e x i s t i n g t o w n ; a n d • u n s p o n s o r e d i n t r a - r e g i o n a l commute f r o m a new tow n . I n r e v i e w i n g e a c h m i ne p r o p o s a l t h e s t u d y a t t e m p t s t o r a n k s e v e r a l r e a s o n a b l e s e t t l e m e n t o p t i o n s f o r e a c h p r o j e c t b y ; • S p e c i f y i n g c r i t e r i a f o r d e v e l o p i n g s e t t l e m e n t o p t i o n s ; • U s i n g t h e s e c r i t e r i a t o d e v e l o p a r e a s o n a b l e r a n g e o f s e t t l e m e n t o p t i o n s ; • A n a l y z i n g a l l r e a s o n a b l e s e t t l e m e n t o p t i o n s f o r e a c h p r o j e c t ; • R a n k i n g t h e o p t i o n s ; a n d • F o r w a r d i n g a f r a m e w o r k f o r f u t u r e d e c i s i o n s . The r e p o r t c o n c l u d e s t h a t e x i s t i n g r e g i o n a l c e n t e r s i n t h e s o u t h e r n p a r t o f t h e r e g i o n a r e t o o f a r f r o m t h e mine p r o j e c t s f o r d a i l y c o m m u t i n g . T h e r e f o r e , s t r o n g s u p p o r t i s g i v e n t o l o n g d i s t a n c e , s p o n s o r e d , e x t r a - r e g i o n a l c o m m u t i n g f r o m e x i s t i n g r e g i o n a l c o m u n i t i e s . I n r e v i e w i n g t h e c a p a c i t y o f t h e n o r t h e r n c o m m u n i t i e s t h e 131 r e p o r t c o n c l u d e s t h a t t h e y l a c k t h e i n f r a s t r u c t u r e a n d / o r t h e l o c a t i o n t o be u t i l i z e d f o r d a i l y c ommuting t o t h e p r o p o s e d m i n e s . The r e p o r t s u g g e s t s " l o n g d i s t a n c e , s p o n s o r e d , b l o c k t i m e c o m m u t i n g " a s an o p t i o n . U s i n g a f l e x i b l e e x t e n d e d work s h i f t ( i . e . two weeks on one week o f f ) r e s i d e n t s w o u l d be a b l e t o commute , a t t h e company's e x p e n s e , f r o m t h e i r c o m munity t o t h e p r o j e c t s i t e . T h i s w o u l d e n a b l e r e s i d e n t s o f t h e r e g i o n t o r e a p t h e employment b e n e f i t s o f t h e mine w i t h o u t t h e m a j o r s o c i a l d i s r u p t i o n s w h i c h f r e q u e n t l y r e s u l t f o r m l o c a t i n g a m a j o r d e v e l o p m e n t p r o j e c t i n one town ( D i x o n , 1 9 7 8 ) . T h i s d o e s n o t p r e c l u d e t h e p o t e n t i a l o f o t h e r s o c i a l p r o b l e m s s u c h as t h e b i f e r c a t i o n o f v i l l a g e i n c o m e s a n d e r o s i o n o f t r a d i t i o n a l a c t i v i t y . New towns a r e s u g g e s t e d a s p o s s i b l e s e t t l e m e n t o p t i o n s f o r t h e S c h a f t C r e e k , a n d K l a p p a n C o a l p r o j e c t ( d i a g r a m 5 . 2 ) . G i v e n t h e u n d e r d e v e l o p e d s t a t e o f t h e n o r t h e r n h a l f o f t h e r e g i o n a new town w o u l d have t o be p a r t of a l a r g e r s t r a t e g y c o n c e r n i n g r e g i o n a l d e v e l o p m e n t s i n c e "new h i g h w a y s , r a i l w a y s and e n e r g y s u p p l i e s a r e n e e d e d t o s u p p o r t t h e s e p r o j e c t s " . A l l p o t e n t i a l town s i t e s f o r t h e two p r o j e c t s i n v o l v e t r a d e - o f f s b e t w e e n what a r e s o c i a l l y p r e f e r r e d town s i t e s a n d t h e i m p a c t s w h i c h e a c h p r o j e c t w i l l i n f l i c t on t h e b i o p h y s i c a l e n v i r o n m e n t of t h e s u g g e s t e d s i t e s . I n t h e c o n c l u d i n g c h a p t e r t h e s e t t l e m e n t o p t i o n r e p o r t l a y s o u t an a g e n d a " f o r f u r t h e r work o v e r t h e n e x t few y e a r s " . S i n c e t h e p r o p o s e d m i n e s a r e i n an a r e a where t h e r e a r e no i n c o r p o r a t e d m u n i c i p a l i t i e s and t h e R e g i o n a l D i s t r i c t f o r t h e 1 32 most n o r t h e r l y p o r t i o n o f t h e r e g i o n , t h e S t i k i n e , h a s y e t t o be i n c o r p o r a t e d t h e f i r s t i t e m f o r c o n s i d e r a t i o n i s l o c a l g o v e r n m e n t d e v e l o p m e n t . S p e c i f i c a l l y , t h e r e p o r t s u g g e s t s " t h e f o l l o w i n g s h o u l d be l o o k e d a t : • t h e a d e q u a c y o f e x i s t i n g r e g i o n a l d i s t r i c t b o u n d a r i e s ; • a l t e r n a t i v e ways o f d e l i v e r i n g l o c a l s e r v i c e s t o r u r a l c o m m m u n i t i e s ; and • l o c a l g o v e r n m e n t o p t i o n s f o r C a s s i a r ( M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , p . 7 . 1 ) . The o b j e c t i v e i s t o e n c o u r a g e l o c a l p a r t i c i p a t i o n i n r e g i o n a l d e v e l o p m e n t w h i c h w o u l d a p p e a r t o be c o n t r a r y t o p a s t p r o v i n c i a l p o l i c y . The s e c o n d i t e m on t h e a g e n d a i s i m p r o v i n g f e d e r a l / p r o v i n c i a l r e l a t i o n s t o f a c i l i t a t e t h e movement t o a s o l u t i o n on n a t i v e i n d i a n i s s u e s a n d a c c e s s t o t h e r e g i o n t h r o u g h A l a s k a . The t h i r d i t e m i s more r e s e a r c h on t h e s o c i a l a n d e c o n o m i c i m p l i c a t i o n s o f c o m m u t i n g . And t h e f i n a l i t e m l i s t e d f o r f u r t h e r a c t i o n i s r e g i o n a l i n v e s t i g a t i o n t o a s c e r t a i n s t r e n g t h s and w e a k n e s s e s i n t h e l o c a l s e t t l e m e n t s y s t e m and a r e a s where p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a s s i s t a n c e w o u l d h e l p . W i t h t h e r e c e n t c o m p l e t i o n o f a p r e l i m i n a r y s e t t l e m e n t p l a n n i n g s t u d y , t h e n o r t h w e s t p r e s e n t s an a p p r o p r i a t e c a s e f o r t h e h y p o t h e t i c a l a p p l i c a t i o n o f t h e s u g g e s t e d t e r r i t o r i a l r e g i o n a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y . F i r s t , i n d i c a t i o n s a r e t h a t some of t h e mine p r o j e c t s w i l l p r o c e e d i n t h e n e a r f u t u r e m a k i n g t h i s h y p o t h e t i c a l e x e r c i s e r e l e v a n t (The P r o v i n c e , D e c e m b e r 2 , 1 9 8 4 ; T h e S u n , N o v e m b e r 2 6 , 1 9 8 4 ) . S e c o n d , t h e s e v e n component r e p o r t s o f t h e N o r t h w e s t R e g i o n : A B r i t i s h  C o l u m b i a R e g i o n a l E c o n o m i c S t u d y , 1 9 8 2 p r o v i d e an e a s i l y 1 33 a c c e s s i b l e s o u r c e o f i n f o r m a t i o n t o c o n d u c t t h i s h y p o t h e t i c a l e x e r c i s e . A f i n a l p o i n t i s t h a t t h e n o r t h w e s t i s s i m i l a r t o o t h e r r e s o u r c e f r o n t i e r a r e a s i n Canada w i t h i t s i s o l a t i o n a nd h a r s h e n v i r o n m e n t . The f o l l o w i n g s e c t i o n w i l l be p a r t comment an d p a r t c o n j e c t u r e . I t w i l l comment on s t e p s t a k e n so f a r a n d w i l l make c o n j e c t u r a l s u g g e s t i o n s f o r f u t u r e a c t i o n b a s e d on t h e g o a l s and o b j e c t i v e s o f t h e t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g m o d e l . 5.4 E v a l u a t i o n 5.4.1 T e r r i t o r i a l P l a n n i n g I n t e r n a l D e v e l o p m e n t . The f o c u s i n t h e N o r t h w e s t s t u d y i s on e x t e r n a l d e v e l o p m e n t . T h e r e i s l i t t l e c o n s i d e r a t i o n g i v e n t o a l t e r n a t i v e ways o f i m p r o v i n g l o c a l e c o n o m i e s . T h e . s e t t l e m e n t r e p o r t p a r t i a l l y a c k n o w l e d g e s t h i s i s s s u e by r e c o m m e n d i n g t h e d e v e l o p m e n t o f l o c a l g o v e r n m e n t t o a l l o w " r e s i d e n t s t o p a r t i c i p a t e more e f f e c t i v e l y i n r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . The s e t t l e m e n t r e p o r t a l s o s u g g e s t s o t h e r f o r m s o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t be e x p l o r e d t o a l l o w f o r d i v e r s i f i c a t i o n o f e x i s t i n g a n d p o t e n t i a l c o m m u n i t y e c o n o m i e s . G i v e n t h e c o n f i n e s o f t h e s t u d y , t h e s e t t l e m e n t r e p o r t i s somewhat " h o l i s t i c " . I n r e v i e w i n g w h i c h c o m m u n i t i e s c a n a b s o r b r a d i c a l c h a n g e t h e s e t t l e m e n t r e p o r t c o n s i d e r e d s o c i a l a s w e l l a s e c o n o m i c c o s t s . The t h r e e c r i t e r i a u s e d t o e v a l u a t e e x i s t i n g c o m m u n i t i e s were e x i s t i n g c o m m u n i t y r e s o u r c e s , commmunity d e s i r e s a n d c a p a c i t y t o e x p a n d . S i m i l a r l y t h e commute o p t i o n s 1 34 a r e b a s e d on s o c i a l a s w e l l a s e c o n o m i c c o n c e r n s . C o m p o s i t e V i e w o f t h e R e g i o n . W i t h a f o c u s on t h e n i n e mine p r o j e c t s a f u n c t i o n a l p e r s p e c t i v e was u s e d i n t h e r e g i o n a l a n a l y s i s . L i t t l e c o n s i d e r a t i o n was g i v e n t o s o c i a l , p o l i t i c a l a n d c u l t u r a l p a r a m e t e r s o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . The s e t t l e m e n t r e p o r t a c k n o w l e d g e s some o f t h e s e n o n - f u n c t i o n a l i s s u e s b u t a t t h e c o m m u n i t y l e v e l a s n o t e d a b o v e . I n d i s c u s s i n g t h e i m p o r t a n c e o f d i v e r s i f i c a t i o n t h e r e p o r t i s somewhat c o n f u s i n g . The r e p o r t s u g g e s t s " o p p o r t u n i t i e s f o r f u r t h e r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t " s h o u l d be c o n s i d e r e d when e v a l u a t i n g a s e t t l e m e n t o p t i o n . The r e p o r t a l s o n o t e s t h a t a b e n e f i t o f b l o c k t i m e c o m m u t i n g f r o m e x i s t i n g s o u t h e r n c e n t e r s i s t h a t i t w o u l d c o n t r i b u t e t o d i v e r s i f y i n g t h e e c o n o m i c b a s e o f t h e s e l e c t e d c e n t e r . H owever, t h e m a i n c r i t e r i a f o r e v a l u a t i n g t h e s e t t l e m e n t a p p e a r s t o be t h e s i z e o f t h e w o r k f o r c e . I n e v a l u a t i n g o p t i o n s f o r t h e K l a p p a n C o a l P r o j e c t t h e r e p o r t c o n c l u d e s : A c o m m u t i n g scheme was n o t c o n s i d e r e d i n i t i a l l y b e c a u s e t h e o r i g i n a l p r o d u c t i o n e s t i m a t e i n v o l v e d a w o r k f o r c e o f 1,250 p e r s o n s , s u f f i c i e n t t o s u p p o r t a new c o m m u n i t y . . . . C o m p a r e d t o t h e t o w n s i t e o p t i o n s , t h e camp o p t i o n i s p r e f e r e d ( f o r t h e low p r o d u c t i o n s e n a r i o ) b e c a u s e o f t h e l e s s e r e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s r e s u l t i n g f r o m f e w e r p e o p l e . H owever, a s a r g u e d i n s e c t i o n 4.4.3 a b o v e , t h e camp w o u l d n o t be a d e s i r a b l e o p t i o n f r o m t h e s o c i a l p e r s p e c t i v e , e x c e p t f o r t h e low p r o d u c t i o n mine s c e n a r i o ( M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s ; s e c , 5 . 2 . 3 ) . I n s h o r t , t h e m a i n c r i t e r i a a r e s h o r t t e r m s o c i a l c o n c e r n s , p r o v i d i n g an a t t r a c t i v e e n v i r o n m e n t f o r t h e w o r k e r s , a nd •1 35 e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s . Two o f t h e s e t t l e m e n t r e p o r t ' s s u g g e s t i o n s have t h e p o t e n t i a l t o c o n t r i b u t e t o r e g i o n a l t i e s : t h e l o n g d i s t a n c e commute o p t i o n t o t h e c e n t e r s on h i g h w a y 16 and l o c a l g o v e r n m e n t . The l o n g d i s t a n t commute o p t i o n , i f p r o p e r l y i m p l e m e n t e d and u s e d o n l y where l o c a l c ommuting i s n o t f e a s i b l e , i s a v i a b l e s t r a t e g y t o s t r e n g t h e n n o r t h / s o u t h t i e s i n t h e r e g i o n . A g r e a t e r p e r c e n t a g e o f t h e e c o n o m i c r e n t w o u l d be c a p t u r e d by t h e s o u t h e r n t o w n s ( a s o p p o s e d t o n o n - r e g i o n a l c e n t e r s ) a nd w o u l d f o s t e r a s t r o n g e r i d e n t i t y b e t w e e n t h e two h a l v e s o f t h e r e g i o n . The c o u n t e r argument i s t h a t s u c h a p r o g r a m c o u l d b u i l d r e s e n t m e n t among t h e n o r t h e r n t o wns t h a t a r e o v e r l o o k e d ; t h e y may f e e l t h a t t h e i r r e s o u r c e s a nd j o b s a r e g o i n g t o o u t s i d e r s . The s u g g e s t i o n t o s t r e n g t h e n l o c a l g o v e r n m e n t w o u l d a l s o c o n t r i b u t e t o t e r r i t o r i a l t i e s by g i v i n g t h e r e s i d e n t s a s t r o n g e r v o i c e i n p l a n n i n g t h e r e g i o n . E c o l o g i c a l A p p r e c i a t i o n . As w i t h E l k f o r d a n d T u m b l e r R i d g e e c o l o g i c a l c o n c e r n s were c o n s i d e r e d s e p a r a t e l y a n d t h e r e s u l t s u s e d a s one f a c t o r i n e v a l u a t i n g t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s . No i n d e p t h a n a l y s i s o f t h e s i g n i f i c a n c e o f e x i s t i n g e c o l o g i c a l s y s t e m s and ways i n w h i c h t h e e n v i r o n m e n t m i g h t be e x p l o i t e d t o e n c o u r a g e s e l f - s u s t a i n i n g d e v e l o p m e n t was u n d e r t a k e n . A l o n g Run V i e w . W i t h i n t h e t e r m s o f r e f e r e n c e , t h e s e t t l e m e n t o p t i o n r e p o r t a t t e m p t e d t o be l o n g t e r m . The e m p h a s i s on l o n g 1 36 d i s t a n c e b l o c k t i m e c o m m u t i n g r e d u c e d t h e r i s k o f b u i l d i n g f u t u r e g h o s t t o w n s . The r e p o r t a l s o a c k n o w l e d g e d t h e i m p o r t a n c e o f d e v e l o p i n g a d i v e r s i f i e d e c o n o m i c b a s e t h r o u g h m u l t i p l e r e s o u r c e b a s e d t o w n s . S u g g e s t i o n s f o r f u r t h e r a c t i o n . I n t h e p l a n n i n g s t a g e s e v e r a l a d d i t i o n a l s t e p s a r e w a r r a n t e d i f t h e g o a l o f t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g i s t o be a c h i e v e d . F i r s t , m a x i m i z i n g t h e d i v e r s i t y o f l o c a l e c o n o m i e s i s a key i f any o f t h e n o r t h w e s t s e t t l e m e n t s a r e t o s u r v i v e b e y o n d t h e l i f e s p a n o f t h e o r e b o d i e s . T h i s m i g h t r e s u l t i n r e d e f i n i n g t h e c o n c e p t o f d e v e l o p m e n t and t h e a c c e p t a n c e o f a t h i n l y s e t t l e d r e g i o n w i t h a h i g h r e l i a n c e on t h e r e n e w a b l e r e s o u r c e s . F o r e x a m p l e , t h e S t i k i n e . R i v e r i n i t s r e l a t i v e w i l d s t a t e s u p p o r t s 700 p e o p l e (The Sun A u g u s t 1 9 , 1 9 8 4 ) . S h o u l d t h i s r e n e w a b l e economy be d e s t r o y e d by i m p o s i n g on i t an e c o n o m i c a c t i v i t y t h a t has a l i m i t e d l i f e ? The n o r t h w e s t ' s l a r g e e x p a n s e o f p r i s t i n e w i l d e r n e s s i s a r e s o u r c e i n i t s own r i g h t w i t h s i g n i f i c a n t r e c r e a t i o n a l , p r i m a r y f o o d s o u r c e and s c i e n t i f i c r e s e a r c h p o t e n t i a l . F i n a l l y , d i v e r s i f y i n g t h e l o c a l economy s h o u l d be i n i t i a t e d a t t h e b e g i n i n g o f t h e s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s n o t as an a d j u n c t . T u m b l e r R i d g e a t t e m p t e d t h i s t o some e x t e n t w i t h t h e e s t a b l i s h m e n t o f a p r o v i n c i a l p a r k and an i n d u s t r i a l p a r k . D i v e r s i f i c a t i o n c o u l d a l s o be e n c o u r a g e d t h r o u g h n e g o t i a t i o n s w i t h t h e r e s o u r c e f i r m t o c o n t r a c t l o c a l l y where e v e r p o s s i b l e . An e x a m p l e w o u l d be t h e s e r v i c i n g , o f e q u i p m e n t a n d t h e use o f 1 3 7 l o c a l c o n t r a c t o r s . F o r n a t i v e p o p u l a t i o n s ,who a r e s t i l l a c t i v e l y e n g a g e d i n t h e n o n - c a s h economy, o p p o r t u n i t i e s s h o u l d be c r e a t e d t o e n s u r e t h e y c a n p a r t i c i p a t e i n t h e wage economy, w h i c h w i l l l i k e l y be s h o r t t e r m , w i t h o u t l o s i n g t h e i r non-wage economy. T h i s c o n c e p t w o u l d be c o m p a t i b l e w i t h b l o c k t i m e c o m m u t i n g . A t a more macro l e v e l , l i n k a g e s b e t w e e n t h e n o r t h e r n a n d s o u t h e r n h a l f o f t h e r e g i o n s h o u l d be e n c o u r a g e d . J a c o b ' s ( 1 9 8 4 ) a r g u m e n t , t h a t " c i t i e s l e a d d e v e l o p m e n t o f r u r a l a r e a s " , s u g g e s t s t h a t t h e n o r t h e r n r e g i o n w o u l d b e n e f i t f r o m d i v e r s i f i c a t i o n a nd e x p a n s i o n o f t h e e c o n o m i c b a s e of t h e s o u t h e r n c o m m u n i t i e s i n t h e r e g i o n . The s o u t h e r n c o m m u n i t i e s ' r e l a t i v e p r o x i m i t y t o one a n o t h e r s u g g e s t t h a t t h e r e i s room t o e x p l o r e an i n d u s t r i a l s t r a t e g y c e n t e r e d on t h e d i s p e r s e d c i t y c o n c e p t . E a c h community w o u l d s p e c i a l i z e i n a p a r t i c u l a r f u n c t i o n a n d t o g e t h e r t h e y w o u l d f o r m an a g g r e g a t e c i t y w i t h b o t h l o c a l s p e c i a l i z a t i o n a nd r e g i o n a l d i v e r s i f i c a t i o n . T h i s w o u l d e n a b l e them t o a c t a s a l a r g e r b a s e f o r n o r t h e r n r e s o u r c e d e v e l o p m e n t a n d t h e r e b y c a p t u r e a g r e a t e r s h a r e o f t h e g e n e r a t e d e c o n o m i c r e n t . New t o w n s s h o u l d o n l y be c o n s i d e r e d i f t h e y c a n be u s e d t o s t r e n g t h e n r e g i o n a l t e r r i t o r i a l t i e s t h r o u g h t h e i r l o c a t i o n , t h e i r c o n n e c t i n g i n f r a s t r u c t u r e w i t h i n t h e r e g i o n , t h e i r f u t u r e r e s i d e n t s a n d t h e i r r e g i o n a l e c o n o m i c r o l e . S p a t i a l y t h e new t o w n s s h o u l d be s i t e d t o e n h a n c e i n t e r - s e t t l e m e n t f l o w s . T h i s i m p l i e s w e l l d e v e l o p e d a c c e s s r o a d s . The new t o w n ' s r e s i d e n t s s h o u l d be r e c r u i t e d f r o m t h e r e g i o n a n d e v e r y e f f o r t s h o u l d be 138 made t o f a c i l i t a t e t h e i r v i s i t i n g t h e i r p r e v i o u s p l a c e o f r e s i d e n c e f o r e x a m p l e , t h e u s e o f f l e x i b l e work s c h e d u l e s . E c o n o m i c a l l y , t h e new t o wns s h o u l d s h a r e s e r v i c e f u n c t i o n s w i t h t h e i r n e a r e s t n e i g h b o u r s t o e n c o u r a g e i n t e r - c o m m u n i t y c o m m u t i n g . However, new t o wns s h o u l d o n l y be b u i l t a s a l a s t r e s o r t . P o l i c y s h o u l d f i r s t c o n c e n t r a t e on u s i n g e x i s t i n g towns so t h a t i n t r a - r e g i o n a l l i n k a g e s a r e i m p r o v e d and e c o n o m i c d i v e r s i t y e n c o u r a g e d . t h e commute o p t i o n i s c o m p a t i b l e w i t h t h i s p o l i c y . The commute o p t i o n a l l o w s c o m m u n i t i e s t o t a k e a d v a n t a g e o f t h e s h o r t t e r m b e n e f i t s o f m i n i n g w i t h o u t t h e s o c i a l c o s t s a s s o c i a t e d w i t h r e s o u r c e p r o j e c t s . The commute o p t i o n , a l s o h a s t h e p o t e n t i a l t o b u i l d s t r o n g e r t i e s b e t w e e n t h e n o r t h a n d t h e s o u t h h a l v e s o f t h e r e g i o n . The n i n e m i n e p r o j e c t s s h o u l d n o t be v i e w e d a s a p a n a c e a f o r t h e r e g i o n . I n s t e a d , t h e i r d e v e l o p m e n t s h o u l d o n l y p r o c e e d i f i t c a n be done i n a manner w h i c h w i l l c o n t r i b u t e t o t h e r e g i o n ' s r e s i l i e n c y , n o t d e s t r o y i t . 5.4.2 R e p r e s e n t a t i o n : B o t t o m Up The " N o r t h w e s t R e p o r t " was p r e p a r e d t o p down. T h e r e was no i n p u t i n t h i s i n i t i a l and i m p o r t a n t p l a n n i n g p h a s e f r o m t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t , t h e r e g i o n a l g o v e r n m e n t s o r t h e i n d i a n b a n d s . An a l t e r n a i t v e m o d e l i s t h e b o t t o m up a p p r o a c h u s e d i n t h e Tug H i l l e x a m p l e . L o c a l f o r u m s and a d v i s o r y g r o u p s c o u l d be e s t a b l i s h e d t o a s s i s t t h e p l a n n e r s i n t h e i r a n a l y s i s o f d e v e l o p m e n t o p t i o n s f o r t h e n o r t h w e s t . An e x a m p l e o f t h i s a p p r o a c h i n B r i t i s h C o l u m b i a i s t h e S l o c a n r e p o r t ( S l o c a n 1 39 V a l l e y Communi ty F o r e s t Management P r o j e c t , 1 9 7 4 ) . F u r t h e r A c t i o n . The N o r t h w e s t R e p o r t c o n c l u d e s w i t h a c a l l f o r t h e s t r e n g h e n i n g o f l o c a l i n s t i t u t i o n s t o e n a b l e l o c a l r e s i d e n t s t o p a r t i c i p a t e more e f f e c t i v e l y i n r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . T h i s c o n c l u s i o n on l o c a l g o v e r n m e n t r e q u i r e s e l a b o r a t i o n t o be e f f e c t i v e . T h e e x p e r i e n c e i n E l k f o r d a n d T u m b l e r R i d g e c o u l d be d rawn on a s w e l l a s s u c h m o d e l s a s T u g H i l l . F o r e x i s t i n g t o w n s t h i s s u g g e s t s p r o v i d i n g t h e r e s o u r c e s , a l o n g w i t h i n c o r p o r a t i o n , f o r t h e towns a n d i n d i a n r e s e r v e s t o e x p l o r e l o c a l d e v e l o p m e n t o p t i o n s a n d t h e i r p r o s p e c t i v e r o l e i n l i g h t o f t h e m i n i n g p r o p o s a l s . A f i n a l s u g g e s t i o n c o n c e r n s r e g i o n a l g o v e r n m e n t . The w i d e d i s p e r s a l o f t h e p r o p o s e d p r o j e c t s a n d t h e i r r e g i o n a l i m p l i c a t i o n s , e s p e c a l l y i f b l o c k c o m m u t i n g i s u t i l i z e d , s u g g e s t a r e g i o n a l g o v e r n m e n t be d e v e l o p e d i n s t e p w i t h l o c a l g o v e r n m e n t . A s t h e r e g i o n i s i n an e a r l y s t a g e o f d e v e l o p m e n t t h e r e g i o n a l b o u n d a r i e s must r e f l e c t t h e p r e s e n t a n d t h e f u t u r e p h y s i c a l , c u l t u r a l , e c o n o m i c a n d p o l i t i c a l s p a c e o f t h e r e g i o n . G i v e n t h e g e o g r a p h y o f t h e r e g i o n t h i s m i g h t e n t a i l d e l i n i a t i n g s u b r e g i o n s w h i c h , i n a g g r e g a t e , f o r m a b r o a d o v e r v i e w o f t h e n o r t h w e s t r e g i o n p r e s e n t i n g common c o n c e r n s when d e a l i n g w i t h s e n i o r l e v e l s o f g o v e r n m e n t . T h i s c o n c e p t o f s u b - r e g i o n s i s r e c o g n i z e d i n t h e n o r t h w e s t s t u d y . The summary " N o r t h w e s t R e p o r t " i d e n t i f i e s t h r e e s u b r e g i o n s " w h i c h c a n be p l a n n e d i n r e l a t i v e i n d e p e n d e n c e " , t h e s e a r e " K u t c h o C r e e k R e s o u r c e A r e a " , t h e "Mount K l a p p a n R e s o u r c e A r e a " a n d t h e " S c h a f t C r e e k / S t i k i n e R e s o u r c e A r e a " 1 40 ( M i n i s t r y o f I n d u s t r y and S m a l l B u s i n e s s , 1 9 8 3 . , p a g e 5 7 ) . To be c o m p a t i b l e w i t h t h e c o n c e p t o f l o c a l g o v e r n m e n t , t h e r e g i o n a l d i s t r i c t , a f f e c t e d v i l l a g e s a n d i n d i a n r e s e r v e s w o u l d be i n v o l v e d w i t h d e l i n i a t i n g a n d i n i t i a t i n g t h e s u b - r e g i o n s . The s u b - r e g i o n s w o u l d a l s o be t h e most l o g i c a l body f r o m a b o t t o m up p e r s p e c t i v e t o u n d e r t a k e any new town p l a n n i n g i f deemed n e c e s s a r y . 5.4.3 S t r a t e g i c P r o c e s s P r o a c t i v e . The " N o r t h w e s t R e p o r t " i s a s t r o n g e n d o r s e m e n t of p r o a c t i v e p l a n n i n g . An a t t e m p t i s made t o a n t i c i p a t e t h e c o n s e q u e n c e s o f p r i v a t e s e c t o r i n i t i a t e d d e v e l o p m e n t i n t h e n o r t h w e s t a n d t o s e t o u t g o v e r n m e n t p o l i c y o p t i o n s . H o w e v e r , t h e r e p o r t , d o e s n o t go f a r e n o u g h . The s u g g e s t e d g o v e r n m e n t r e s p o n s e i s b a s e d on a n a r r o w r a n g e o f f u t u r e s . T h e r e i s no a t t e m p t ,as s u g g e s t e d by T r i s t , t o p r e s e n t s t r a t e g i e s t o c r e a t e a l t e r n a t i v e f u t u r e s . I n s h o r t f u n c t i o n a l a s o p p o s e d t o s u b s t a n t i a l r a t i o n a l i t y i s r e l i e d o n . P r o c e s s O r i e n t e d . The s e t t l e m e n t r e p o r t f o c u s s e s on t h e p r o c e s s as o p p o s e d t o an end p r o d u c t p l a n . I t l a y s o u t o p t i o n s a n d s u g g e s t s s t r a t e g i e s t o a c h i e v e t h e o p t i o n s . I n c r e m e n t a l . The N o r t h w e s t R e p o r t e s t a b l i s h e s an i n c r e m e n t a l p l a n n i n g a p p r o a c h . The r e p o r t s t r o n g l y s t a t e s t h a t i t i s o n l y t h e f i r s t s t e p i n a more c o m p r e h e n s i v e a n a l y s i s . T h i s s u g g e s t s we c a n e x p e c t more d e t a i l e d r e p o r t s f o c u s e d on more s p e c i f i c 141 g e o g r a p h i c a r e a s a s g o v e r n m e n t p o l i c y i s c l a r i f i e d a n d p r i v a t e p r o j e c t s a r e f o r m a l i z e d . F l e x i b l e . The p r o c e s s o r i e n t a t i o n o f t h e r e p o r t p r o v i d e s a b a s i s f o r a f l e x i b l e a p p r o a c h t o r e d u c e u n c e r t a i n t y . Where u n c e r t a i n t y i s l o w a n d t h e m i n i n g p r o j e c t s h a v e a p r e d i c t a b l e a n d l o n g t e r m l i f e s p a n ( e.g. g r e a t e r t h a n 15 y e a r s ) , t h e r e p o r t l o o k s more f a v o u r a b l y on new t o w n s . Where u n c e r t a i n t y i s h i g h , b l o c k t i m e c o m m u t i n g i s p r o m o t e d s i n c e p u b l i c i n v e s t m e n t i s m i n i m i z e d a nd t h e s t r a t e g y i s e a s i l y r e v e r s e d i f t h e u n a n t i c i p a t e d o c c u r s . The p r i n c i p l e f o l l o w e d h e r e i s when u n c e r t a i n t y i s low t h e l u x u r y o f d e t a i l e d p l a n n i n g i s p o s s i b l e . When u n c e r t a i n t y i s h i g h , p l a n n i n g must p r o c e e d i n a more i n c r e m e n t a l f a s h i o n s o t h a t r i s k s a r e l o w e r e d . T h i s i s an e x a m p l e o f a s a f e f a i l u r e a s o p p o s e d t o a f a i l s a f e a p p r o a c h . The c a v e a t t o t h i s i s t h a t e x p e r i e n c e w i t h r e s o u r c e s e t t l e m e n t s s u g g e s t s t h a t t h e a r t o f p r e d i c t i n g t h e l i f e e x p e c t a n c y o f r e s o u r c e p r o j e c t s i s h i g h l y i n a c c u r a t e . T h e r e f o r e , e v e n t h e p r o j e c t s l a b l e d " l o n g t e r m " , s u c h a s Mount K l a p p a n a nd s c h a f t C r e e k , s h o u l d be v i e w e d a s p o t e n t i a l f a i l u r e s . E x p e r i m e n t a l . The s e t t l e m e n t o p t i o n r e p o r t i s somewhat e x p e r i m e n t a l . B u i l d i n g on t h e g o v e r n m e n t ' s e x p e r i e n c e w i t h r e s o u r c e s e t t l e m e n t s , t h e s e t t l e m e n t r e p o r t u s e s a l o g i c a l f r a m e w o r k t o a n a l y z e s e t t l e m e n t o p t i o n s and t o g e n e r a t e some i n n o v a t i v e i d e a s . The commute o p t i o n s a r e a n o v e l a p p r o a c h i n B r i t i s h C o l u m b i a . I n t e r m s o f i n f o r m a t i o n u s e d , t h e N o r t h w e s t s t u d i e s a r e 1 42 p r i m a r i l y d e s c r i p t i v e . They d e s c r i b e f u t u r e s t a t e s b a s e d on an e x t r a p o l a t i o n o f m a r k e t c o n d i t i o n s a n d manpower r e q u i r e m e n t s . M o s t o f t h e i m p a c t s c o n s i d e r e d a r e f i r s t o r d e r i m p a c t s . The one e x c e p t i o n i s t h e s o c i o - e c o n o m i c a n a l y s i s w h i c h a c k n o w l e d g e s t h e r i p p l e e f f e c t s t h e p r o p o s e d m i n e s w i l l h a ve on t h e e x i s t i n g n a t i v e " s u b s i s t e n c e a n d i n d e p e n d e n t c o m m o d i t y p r o d u c t i o n economy b a s e d on t r a p p i n g a n d g u i d e o u t f i t t i n g . The s e t t l e m e n t r e p o r t a c k n o w l e d g e s g a p s i n i n f o r m a t i o n . The r e p o r t recommends r e s e a r c h on t h e s o c i a l c o n s e q u e n c e s o f b l o c k t i m e c o m m u t i n g a s w e l l a s r e s e a r c h on t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e commute o p t i o n . The p u r p o s e o f t h e r e s e a r c h , u n d e r a s t r a t e g i c p r o c e s s , i s t o r e d u c e u n c e r t a i n t y . F o r t h i s r e a s o n r e s e a r c h s h o u l d a l s o be c o n d u c t e d on a l t e r n a t i v e f o r m s o f d e v e l o p m e n t t o t h e " h i g h r i s k " m i n i n g p r o p o s a l s ,as w e l l . a s r e s e a r c h on r e d u c i n g t h e r i s k a s s o c i a t e d w i t h t h e m i n e p r o p o s a l s . Can t h e y be d e v e l o p e d i n s m a l l e r s t a g e s ? What k i n d o f g u a n a t e e s c a n be p r o v i d e d by t h e f i r m s r e g a r d i n g f u t u r e r e q u r i e m e n t s f o r l a b o u r a n d g o v e r n m e n t s e r v i c e s ? F u t u r e A c t i o n . The m a i n gap i n t h e s t r a t e g i c p r o c e s s i s t h e d e a r t h o f s t r a t e g i c i n f o r m a t i o n . T h i s , i n p a r t , r e f l e c t s t h e t o p down n a t u r e o f t h e e x e r c i s e , t o d a t e , w h i c h h a s r e s t r i c t e d t h e g e n e r a t i o n o f l o c a l i n p u t a n d p e r s o n a l k n o w l e d g e . T h i s g ap may be f i l l e d i f t h e r e c o m m e n d a t i o n f o r more l o c a l i n p u t i n t h e n e x t p l a n n i n g s t a g e s i s a c t e d u p o n. 1 43 5.5 C o n c l u s i o n The 1983 N o r t h w e s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a s e t t l e m e n t s t u d y i s b a s e d on t h e " l o c a l g o v e r n m e n t m o d e l " b e i n g d e v e l o p e d i n n o r t h e a s t e r n a n d s o u t h e a s t e r n B r i t i s h C o l u m b i a . As w i t h T u m b l e r R i d g e and E l k f o r d , t h e m a j o r l i m i t a t i o n s i n t h e s e t t l e m e n t a n a l y s i s s t e m s f r o m t h e p a r a m e t e r s w h i c h frame t h e s t u d y , n a m e l y p r o v i n c i a l r e g i o n a l r e s o u r c e p o l i c y . The p r o v i n c i a l p o l i c y i s b a s e d on a f u n c t i o n a l d e f i n i t i o n o f r e g i o n s a s i n d i c a t e d by i t s r e l i a n c e on r e g i o n a l d e v e l o p m e n t a s a j u s t i f i c a t i o n f o r s u c h p r o j e c t s a s n o r t h e a s t c o a l . T h i s o v e r r i d i n g f r a m e w o r k l i m i t s t h e e x t e n t t o w h i c h t h e s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s c a n a d a p t t e r r i t o r i a l p l a n n i n g c o n c e p t s a n d f o c u s on c r e a t i n g r e g i o n a l r e s i l i e n c e . I n s t e a d o f e x a m i n i n g how t h e p r o p o s e d mine c a n b e s t s e r v e t h e r e g i o n t h e p o l i c y m a k e r s e x a m i n e how t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s c a n b e s t s e r v e t h e m i n e s . S u b s e q u e n t l y , q u e s t i o n s s u c h a s " r e g i o n a l i s m " a nd " r e s i l i e n c e " a r e a d j u n c t t o t h e c e n t r a l i s s u e o f d e v e l o p i n g t h e r e s o u r c e p r o j e c t . The l i m i t s t o p u r s u i n g t h e s e c o n c e p t s a r e d i c t a t e d by t h e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t p l a n n e r s a n d how f a r t h e y a r e w i l l i n g t o s h i f t f o c u s f r o m a f u n c t i o n a l v i e w t o a t e r r i t o r i a l v i e w o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . I t i s p r e c i s e l y t h i s s h i f t w h i c h t h e new p e r s p e c t i v e p r e s e n t e d i n t h i s t h e s i s a d v o c a t e s . C h a p t e r s i x e x p l o r e s how s u c h a s h i f t m i g h t be i m p l e m e n t a t i o n g i v e n e x i s t i n g p r o v i n c i a l p o l i c i e s . 1 44 V I . CHAPTER 6: SUMMARY AND PROPOSALS 6.1 I n t r o d u c t i o n T h i s c h a p t e r h a s two p u r p o s e s . The f i r s t i s a summary, t h e s e c o n d i s t o s u g g e s t what s t e p s c a n be t a k e n t o w a r d s "a t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g p e r s p e c t i v e " w i t h i n t h e c o n f i n e s o f e x i s t i n g p r o v i n c i a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y . 6.2 S y n o p s i s o f t h e T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g P e r s p e c t i v e The s t a r t i n g p o i n t o f t h i s t h e s i s i s t h e i n t e r n a l a n d e x t e r n a l p e r s p e c t i v e o f t h e r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e . An e x a m i n a t i o n o f t h e t r a d i t i o n a l r e s o u r c e town l i t e r a t u r e l e a d s t o t h e o b s e r v a t i o n t h a t t h e g o a l o f r e s o u r c e town p l a n n e r s h a s b e e n t o p r o v i d e a s t a b l e l a b o u r s u p p l y t h r o u g h "community s t a b i l i t y " . The t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e , b a s e d i n town p l a n n i n g a n d s o c i o l o g y , v i e w s c o m m u n i t y s t a b i l i t y a s t h e m a t u r e s t a t e i n t h e l i f e c y c l e o f a t o w n . F o c u s s i n g on " i n t e r n a l p r o c e s s e s " t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e a d v o c a t e s p r e - b u i l d i n g a n d e n c o u r a g i n g t h e s o i c a l t r a p p i n g s o f a m a t u r e c o m m u n i t y . P r o v i n c i a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y h a s p a r a l l e l e d t h e e v o l u t i o n o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e . C u r r e n t p r o v i n c i a l p o l i c y a d v o c a t e s " l o c a l g o v e r n m e n t " a s t h e most a p p r o p r i a t e v e h i c l e t o n u r t u r e c o m m u n i t y s t a b i l i t y . The l i m i t a t i o n s o f t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e a r e e x p r e s s e d by t h e c r i t i c a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e . The p r e m i s e o f t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e i s ; l a b o u r s t a b i l i t y i n a r e s o u r c e 1 45 s e t t l e m e n t i s i m p o s s i b l e s i n c e l a b o u r demand i s i n h e r e n t l y u n s t a b l e i n r e s o u r c e s e t t l e m e n t s . A c c o r d i n g t o t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e , c o m m u n i t y and l a b o u r s t a b i l i t y w i l l o n l y be a c h i e v e d when t h e r e s o u r c e town i n q u e s t i o n h a s a d i v e r s i f i e d e c o n o m i c b a s e . However t h i s i s an u n l i k e l y e v e n t g i v e n t h e w o r l d ' s e c o n o m i c s t r u c t u r e . The m a i n l i m i t o f t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e i s t h a t i t p r o v i d e s l i t t l e d i r e c t i o n f o r p l a n n i n g . R e s o u r c e p r o j e c t s w i l l p r o c e e d a n d d e c i s i o n s on t h e s e t t l e m e n t o p t i o n must s t i l l be made. To a d v a n c e r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g p o l i c y b e y o n d t h e l i m i t a t i o n s o f t h e t r a d i t i o n a l a nd t h e c r i t i c a l l i t e r a t u r e t h i s t h e s i s s u g g e s t s an a l t e r n a t i v e a p p r o a c h o f " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g " w i t h t h e g o a l of " r e g i o n a l r e s i l i e n c e " . S t a b i l i t y i m p l i e s r e s i s t i n g c h a n g e s w h i l e r e s i l i e n c y i m p l i e s a c c e p t a n c e a n d a d a p t i o n t o c h a n g e . T h i s t h e s i s a r g u e s t h a t s t a b i l i t y i s an u n r e a l i s t i c g o a l f o r r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g and s u g g e s t s t h a t t h e f o c u s s h o u l d be on c r e a t i n g r e s i l i e n t r e g i o n s . The c o n c e p t o f " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g " emerges f r o m a r e v i e w o f r e g i o n a l s e t t l e m e n t a n d r e g i o n a l d e v e l o p m e n t t h e o r y . The c o n c l u s i o n i s t h a t r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y h a s g e n e r a l l y r e l i e d on f u n c t i o n a l l y b a s e d s e t t l e m e n t a n d d e v e l o p m e n t t h e o r y . F u n c t i o n a l l y b a s e d r e g i o n a l p l a n n i n g , w h i c h i n c l u d e s r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n i n g t o d a t e , r e l i e s on " c e n t r a l p l a c e " t h e o r y a n d " f r i c t i o n o f d i s t a n c e " m o d e l s t o e x p l a i n s e t t l e m e n t p a t t e r n s a n d " g r o w t h c e n t e r " c o n c e p t s t o e x p l a i n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . A t e r r i t o r i a l v i e w i s more p h i l o s o p h i c a l t h a n n o r m a t i v e . A r e g i o n , f r o m a t e r r i t o r i a l p e r s p e c t i v e , i s a h o l i s t i c c o n c e p t 1 46 c o m p r i s e d o f f u n c t i o n a l l i n k a g e s , a common h i s t o r y , a homogeneous s o c i a l a n d c u l t u r a l makeup, a common p o l i t i c a l f r a m e w o r k and d i s t i n c t g e o g r a p h i c a l b o u n d a r i e s . A t e r r i t o r i a l v i e w i s a l l e n c o m p a s s i n g w i t h d e v e l o p m e n t v i e w e d a s much more t h a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . I n t e r m s o f s e t t l e m e n t s a t e r r i t o r i a l p e r s p e c t i v e r e j e c t s , i n p a r t , t h e c e n t r a l p l a c e t h e o r y a s b e i n g t o n a r r o w i n i t s a n a l y s i s and s u g g e s t s t h a t a r e s i l i e n t r e g i o n i s c o m p r i s e d o f a c l u s t e r o f s e t t l e m e n t s w h i c h a r e h i g h l y i n t e r l i n k e d f u n c t i o n a l l y and t e r r i t o r i a l l y . As a s y n t h e s i s f o r t h e two b o d i e s o f l i t e r a t u r e a t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p e r s p e c t i v e i n c o r p o r a t e s t h e c o mmunity f o c u s o f t h e i n t e r n a l p e r s p e c t i v e and n a r r o w s t h e g l o b a l e c o n o m i c f o c u s o f t h e e x t e r n a l p e r s p e c t i v e t o t h e r e g i o n , a more m a n a g e a b l e g e o g r a p h i c a l u n i t . The r e g i o n i s a l s o t h e most o b v i o u s c h o i c e f o r n u r t u r i n g r e s i l i e n c y . T h i s p r e m i s e d r a w s on two s o u r c e s f o r s u p p o r t . F i r s t , t h e s y s t e m ' s a t t r i b u t e " r e s i l i e n c e " i s more a p p l i c a b l e a t a r e g i o n a l l e v e l ; a r e s i l i e n t c o m m u n i t y i s p a r t o f a r e s i l i e n t n e t w o r k o f s e t t l e m e n t . S e c o n d , r u r a l g r o w t h t r e n d s s u p p o r t t h e c o n c e p t o f r e g i o n a l r e s i l i e n c e . I n many i n s t a n c e s , r e s i l i e n t s m a l l t o w n s a r e p a r t o f r e s i l i e n t r e g i o n s . F i n a l l y , a r e s i l i e n t r e g i o n i s an o b v i o u s g o a l o f t e r r i t o r i a l p l a n n i n g w h i c h r e p l a c e s t h e " g r o w t h c e n t e r " c o n c e p t o f g e n e r a t i n g r e g i o n a l g r o w t h w i t h i n t e r n a l l y g e n e r a t e d r e g i o n a l g r o w t h . The s u g g e s t e d p r o c e s s t o i m p l e m e n t t h e t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p l a n n i n g m o d el i s drawn f r o m t h e s o c i a l e c o l o g i s t / s y s t e m s p l a n n i n g " t h e o r y l i t e r a t u r e . I t r e j e c t s t h e t r a d i t i o n a l 147 " r a t i o n a l c o m p r e h e n s i v e " p l a n n i n g s t y l e i n f a v o u r o f a s t r a t e g i c p r o c e s s i m p l e m e n t e d t h r o u g h b o t t o m - u p r e p r e s e n t a t i o n . When we use t h e t e r r i t o r i a l r e g i o n a l p e r s p e c t i v e a s a l i t m u s t e s t f o r t h e most r e c e n t e x a m p l e s o f t h e P r o v i n c i a l " l o c a l g o v e r n m e n t " r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y some i n t e r e s t i n g r e s u l t s emerge. The c a s e s t u d i e s i n d i c a t e a s l i g h t move t o w a r d s t h e s u g g e s t e d p e r s p e c t i v e . The p r e s e n t p r o c e s s h a s i n p a r t become s t r a t e g i c , t h e r e i s an a t t e m p t t o e n c o u r a g e b o t t o m up p a r t i c i p a t i o n i n t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e s e t t l e m e n t o p t i o n a n d t h e r e i s a t l e a s t an a c k n o w l e d g e m e n t o f r e g i o n a l c o n c e r n s . The e v i d e n c e s u g g e s t s t h a t t h e m a j o r l i m i t a t i o n s stem f r o m t h e p r o v i n c i a l r e g i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t p o l i c y w h i c h f r a m e s t h e s e t t l e m e n t p l a n n i n g p r o c e s s . The p r o v i n c i a l d e v e l o p m e n t p o l i c y i s t o p down a n d f u n c t i o n a l l y b a s e d r e l y i n g on e x t e r n a l l y i m p o s e d d e v e l o p m e n t . T h i s h a s r e s t r i c t e d l o c a l i n v o l v e m e n t a n d t h e b u i l d i n g o f r e g i o n a l r e s i l i e n c e s . A h y p o t h e t i c a l a p p l i c a t i o n o f t h e s u g g e s t e d p o l i c y d e m o n s t r a t e s how a s w i t c h i n f o c u s f r o m "community s t a b i l i t y " a n d p r o j e c t s p e c i f i c t o " r e g i o n a l r e s i l i e n c y " and h o l i c t i c d e v e l o p m e n t r e s u l t s i n a d i f f e r e n t r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y w h i c h , i f a c t e d o n , h a s t h e p o t e n t i a l t o a l t e r t h e t o p down f o r m o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . I n s t e a d o f e x a m i n i n g how t h e s e t t l e m e n t o p t i o n c a n b e s t s e r v e t h e m i n e , t h e p o l i c y maker w o u l d e x a m i n e how t h e mine c a n b e s t s e r v e t h e r e g i o n . 1 48 3 T e r r i t o r i a l R e g i o n a l P l a n n i n g a n d E x i s t i n g P r o v i n c i a l P o l i c y 3.1 E x i s t i n g P r o v i n c i a l P o l i c y E x i s t i n g p r o v i n c i a l r e s o u r c e s e t t l e m e n t p o l i c y h a s been s t a t e d a s : " I n o r d e r t o p r o v i d e t h e l e v e l o f p u b l i c s e r v i c e s r e q u i r e d by t o d a y ' s s o c i e t y a n d t o p r o v i d e s t a b i l i t y a n d d i v e r s i t y i n c o m m u n i t y s o c i a l l i f e , t h e e s t a b l i s h m e n t o f s i n g l e - c o m p a n y a n d / o r s i n g l e r e s o u r c e c o m m u n i t i e s a s s o c i a t e d w i t h c o a l d e v e l o p m e n t s w i l l be a v o i d e d where p o s s i b l e . I f t h e s i g n i f i c a n t r e q u i r e m e n t s f o r a t r a i n e d , s t a b l e w o r k f o r c e a l o n e a r e t o be s a t i s f i e d , c o m m u n i t i e s must i n c l u d e t h e l e v e l o f s o c i a l a m e n i t i e s a n d s t a b i l i t y w h i c h w i l l a t t r a c t a n d k e e p p e o p l e i n c o a l m i n i n g a r e a s . D e v e l o p m e n t o f m u l t i - r e s o u r c e c o m m u n i t i e s w h i c h may o u t l i v e a c t i v i t i e s a s s o c i a t e d w i t h c o a l m i n i n g w i l l be e n c o u r a g e d i n t h e p l a n n i n g o f c o a l d e v e l o p m e n t s (MEMPR,1977, q u o t e d i n M i n i s t r y o f M u n i c i p a l A f f a i r s , 1 9 8 4 ) . I n s h o r t , no new towns u n l e s s u n a v o i d a b l e , and i f a new town i s r e q u i r e d p l a n a s i f t h e town w i l l s u r v i v e f o r e v e r by b u i l d i n g a town w i t h a h i g h l e v e l o f s o c i a l a n d p h y s i c a l i n f r a s t r u c t u r e a n d e n c o u r a g e e c o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n . T h e r e i s no c l e a r p o l i c y s t a t i n g when a new town i s j u s t i f i e d . A c c o r d i n g t o t h e N o r t h w e s t r e p o r t t h e r e i s no e a s y way t o make s u c h a d e c i s i o n a n d i t i s a r g u a b l e t h a t t h e f i n a l d e c i s i o n i s a p o l i t i c a l o n e . Ho w e v e r , t h e n o r t h w e s t r e p o r t d o e s s u g g e s t c r i t e r i a t o a s s i s t t h e d e c i s i o n maker. The c r i t e r i a t a k e s i n t o a c c o u n t two m a i n f a c t o r s : • e x i s t i n g c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e r e g i o n and s e t t l e m e n t p a t t e r n s , a n d • c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e p r o j e c t i n q u e s t i o n . 1 49 The c u r r e n t p r o v i n c i a l p l a n n i n g a n d i m p l e m e n t a t i o n p o l i c y f o r r e s o u r c e t o w n s h a s been c a l l e d a l o c a l g o v e r n m e n t a p p r o a c h . R o o t e d i n t h e t r a d i t i o n a l l i t e r a t u r e , i t s g o a l i s c o m m u n i t y s t a b i l i t y . L o c a l g o v e r n m e n t i s p r o m o t e d a s t h e v e h i c l e b e s t s u i t e d t o a c h i e v e t h i s g o a l . I n t h e o r y ,as n o t e d i n t h e c a s e s t u d i e s , t h e " l o c a l g o v e r n m e n t " p o l i c y i s p r o c e s s o r i e n t e d a nd r e l i e s on l o c a l i n v o l v e m e n t i n t h e p l a n n i n g and i m p l e m n t a t i o n o f t h e s e t t l e m e n t o p t i o n . I n p r a c t i c e , c u r r e n t p r o v i n c i a l p o l i c y d e v i a t e s f r o m t h e s t a t e d p o l i c y . The p l a n n i n g f o r E l k f o r d a n d T u m b l e r R i d g e was i n i t i a l l y t o p down, r e s p o n d i n g t o e x t e r n a l l y i m p o s e d p r o j e c t s . R e g i o n a l a nd l o c a l g o v e r n m e n t p l a y e d a s e c o n d a r y r o l e i n t h e p l a n n i n g o f t h e s e t t l e m e n t o p t i o n s a s s o c i a e d w i t h e a c h p r o j e c t . R e g i o n a l c o n c e r n s a nd a l t e r n a t i v e e c o n o m i c a c t i v i t y h a v e o n l y been v i e w e d a s an a d j u n c t t o t h e p r o j e c t . The l o c a l g o v e r n m e n t p o l i c y h a s been s u c c e s s f u l i n g e n e r a t i n g c o mmunity i n v o l v e m e n t a n d s h o r t t e r m c o m m u n i t y s t a b i l i t y . However, t h e c o m m u n i t i e s a r e s t i l l b a s e d on one r e s o u r c e w i t h l i t t l e e c o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n . 6.3.2 P o l i c i e s F o r I m p l e m e n t a t i o n o f a T e r r i t o r i a l R e g i o n a l A p p r o a c h f o r R e s o u r c e S e t t l e m e n t P l a n n i n g T h r o u g h t h e d e v e l o p m e n t o f t h e " t e r r i t o r i a l r e g i o n a l " model a n d i t s use t o e v a l u a t e t h e c a s e s t u d i e s numerous p o l i c y s t a t e m e n t s h a v e been g e n e r a t e d . The p u r p o s e of t h i s s e c t i o n i s t o c o m p i l e t h e s e s t a t e m e n t s i n t o a f o r m a t w h i c h w i l l be o f use t o t h e r e s o u r c e s e t t l e m e n t p l a n n e r . I n d i v i d u a l l y most o f t h e s e 1 50 s t a t e m e n t s do n o t d e v e i a t e s u b s t a n t i a l l y f r o m e x i s t i n g p o l i c i e s a n d h a v e been c i t e d p r e v i o u s l y i n t h e l i t e r a t u r e . As a p a c k a g e t h e p o l i c i e s a r e q u i t e r a d i c a l i m p l y i n g a s h i f t i n g o a l s f r o m " s t a b l e r e s o u r c e c o m m u n i t i e s " t o w a r d s t h e l o n g t e r m g o a l o f " r e s i l i e n t r e g i o n s " . F o r c l a r i t y , t h e s u g g e s t e d p o l i c i e s h a v e been d i v i d e d i n t o s e t t l e m e n t a n d e c o n o m i c p o l i c i e s . I n f a c t t h e s e t t l e m e n t and e c o n o m i c p o l i c i e s i n t e r a c t a n d one s e t c a n n o t be i m p l e m e n t e d w i t h o u t i n f l u e n c i n g t h e o t h e r . 6.3.2.1 S e t t l m e n t P o l i c y The g e n e r a l p o l i c y s t a t e m e n t i s : "use a n d b u i l d upon e x i s t i n g r e g i o n a l s e t t l e m e n t s y s t e m " . T h i s i m p l i e s : • No new t o w n s , e s p e c i a l l y when o n l y one r e s o u r c e i s t o be e x p l o i t e d a n d t h e e n v i r o n m e n t i s t o o h a r s h f o r p r o l o n g e d human s e t t l e m e n t . • I f t h e l i f e e x p e c t a n c y , s i z e a n d l o c a t i o n o f a r e s o u r c e p r o j e c t makes a new town t h e o n l y f e a s i b l e o p t i o n , t h e n t h e town s h o u l d be c o n n e c t e d i n t o e x i s t i n g s e t t l e m e n t p a t t e r n s . T h i s i m p l i e s c o n s t r u c t i o n o f good t r a n s p o r t a t i o n l i n k a g e s b e t w een t h e new town and e x i s t i n g towns a n d t h e s h a r i n g o f s e r v i c e s b e t w e e n towns t o f a c i l i t a t e movement o f p e o p l e a n d t o r e d u c e c o s t s . • Use b l o c k t i m e c o m m u t i n g a s an a l t e r n a t i v e t o new t o w n s . I t p r o v i d e s g r e a t e r f l e x i b i l i t y a s a management s t r a t e g y . 151 • Use e x i s t i n g r e g i o n a l s e t t l e m e n t s a s s t a g i n g a r e a s f o r b l o c k t i m e c o m m u t i n g . T h i s w i l l h e l p l o c a l employment and a i d t h e l o c a l economy. • E n c o u r a g e t h e movement o f p e o p l e , goods a n d t h e w o r k f o r c e w i t h i n t h e r e g i o n . E x a m p l e s a r e b u i l d i n g g ood r o a d s , i m p l e m e n t i n g a t r a n s i t s y s t e m , an open company h o u s i n g p o l i c y w h i c h a l l o w s w o r k e r s t o c h o o s e where t h e y want t o l i v e w i t h i n t h e r e g i o n a nd a h i r e l o c a l p o l i c y . • F o s t e r l o c a l g o v e r n m e n t , e x p e r i e n c e s u g g e s t s c o m m u n i t i e s m a t u r e f a s t e r when t h e r e s i d e n t s have a s a y a n d a s t a k e i n t h e r u n n i n g o f t h e i r t o w n . • D e s i g n more m e a n i n g f u l l r e g i o n a l b o u n d a r i e s b a s e d on h i s t o r y , common i n t e r e s t s a n d t h e e c o n o m i c b a s e . R e g i o n s s h o u l d d e v e l o p b o t t o m up w i t h t h e c o n s t i u t e n t c o m m u n i t i e s comming t o g e t h e r t o a d d r e s s m u t u a l p r o b l e m s . • P r o v i d e more m e a n i n g f u l l s t a t u s a nd power f o r r e g i o n a l d i s t r i c t s so t h a t t h e y c a n be more e f f e c t i v e i n a d d r e s s i n g m u t u a l p r o b l e m s and c a n h a v e a more a c t i v e r o l e i n s e t t l e m e n t p l a n n i n g f o r t h e boom and b u s t o f r e s o u r c e p r o j e c t s . 6.3.2.2 E c o n o m i c P o l i c y The g e n e r a l p o l i c y s t a t e m e n t i s : "use t h e p r o p o s e d p r o j e c t 1.52 t o f o s t e r r e g i o n a l l y b a s e d e c o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n by p l a n n i n g a h e a d " . T h i s i m p l i e s : • P r o c e e d i n i n c r e m e n t a l s t e p s . • T i e p r o j e c t a p p r o v a l t o an a g r e e m e n t w i t h t h e p r o p o n e n t t o ; h i r e l o c a l l y , p u r c h a s e l o c a l l y , u s e l o c a l s e r v i c e i n d u s t r i e s a n d i f n e c e s s a r y a s s i s t i n t h e e s t a b l i s h m e n t o f l o c a l i n d u s t r y t o s e r v i c e t h e m i n e ( e . g . c o n s t r u c t i o n , m a c h i n e r y m a i n t a n c e ) . • Use l o c a l f i n a n c i a l i n s t i t u i o n s f o r p e n s i o n f u n d s , pay r o l e e t c . • E n c o u r a g e t h e r e s o u r c e f i r m t o r e l o c a t e o f f i c e s t a f f i n t h e r e g i o n . • I f b u i l d i n g a new town l o c a t e i t where t h e town c a n s e r v i c e o t h e r p o t e n t i a l r e s o r u c e p r o j e c t s . • A l o n g w i t h t h e i n i t i a l c o m m u n i t y p l a n , an e c o n o m i c p l a n a n d an economc d e v e l o p m e n t o f f i c e r s h o u l d be u t i l i z e d i n t h e e a r l y s t a g e s o f b u i l d i n g a new t o w n . The g o a l , t o be s o u g h t i n c o n j u n c t i o n w i t h a d j a c e n t c o m m u n i t i e s a t a r e g i o n a l l e v e l , w i l l be t o d i v e r s i f y t h e r e g i o n ' s economy. An e c o n o m i c p l a n w o u l d a d d r e s s s u c h q u e s t i o n s a s what i n f r s t r u c t u r e i s r e q u i r e d t o a t t r a c t e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , 1 53 what i s t h e r e g i o n s ' s c o m p a r a t i v e a d v a n t a g e a nd what g o v e r n m e n t g r a n t s a r e a v a i l a b l e ? • P e r s u e i n t e r c o m m u n i t y c o - o p e r a t i o n i n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . P l a n t o g e t h e r a t t h e r e g i o n a l l e v e l t h e r e b y s h a r i n g c o s t s a n d h a v i n g a common p o s i t i o n when a p p r o a c h i n g t h e p r i v a t e s e c t o r a n d s e n i o r l e v e l s o f g o v e r n m e n t . • I m p l e m e n t i n t e r c o m m u n i t y t a x b a s e s h a r i n g t h e r e b y e n c o u r a g i n g r e g i o n a l e c o n o m i c g r o w t h and c o o p e r a t i o n . • P u r s u e r i s k p r o t e c t i o n g u a n a n t e e s f r o m t h e f i r m t o e n s u r e t h e c o m m u n i t i e s a r e n o t l i a b l e f o r o v e r s e r v i c i n g a s a r e s u l t o f m a r k e t m i s c a l c u l a t i o n s by t h e r e s o u r c e f i r m . • O n g o i n g p l a n n i n g a t t h e r e g i o n a l l e v e l f o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t and s e t t l e m e n t p l a n n i n g a s o p p o s e d t o t h e s e b e i n g p r o j e c t s p e c i f i c a n d b e i n g t o p down f r o m t h e p r o v i n c i a l l e v e l . T h i s i s n e c e s s a r y s o t h a t when a p r o p o s a l i s a c t e d upon i t w i l l e a s i l y f i t i n t o an e x i s t i n g p o l i c y f r a m e w o r k ; t h e r e g i o n w i l l know how t o r e s p o n d so t h a t t h e p r o j e c t w i l l b e s t s e r v e i t s i n t e r e s t a n d c o n t r i b u t e t o b u i l d i n g r e g i o n a l r e s i l i e n c e . W h i l e t h e a b o v e p o l i c i e s a r e n o t c o m p r e h e n s i v e a n d a p p l i c a b l e i n e v e r y c a s e , t h e y do p r o v i d e an a l t e r n a t i v e s e t o f g u i d e l i n e s t o t h o s e o f f e r e d by b o t h t h e i n t e r n a l a n d e x t e r n a l p e r s p e c t i v e i n t h e e x i s t i n g r e s o u r c e s e t t l e m e n t l i t e r a t u r e . 1 54 W h i l e a d h e r e n c e t o t h e s u g g e s t e d p o l i c i e s w i l l n o t c r e a t e a r e s i l i e n t r e g i o n i n t h e s h o r t t e r m t h e y do o f f e r an a l t e r n a t i v e p a t h w h i c h a t w o r s t w i l l m i t i g a t e some o f t h e n e g a t i v e i m p a c t s o f r e s o u r c e p r o j e c t s a n d a t b e s t w i l l l e a d t o an a l t e r n a t i v e f u t u r e o f more r e s i l i e n t and d e m o c r a t i c r e g i o n s where t h e e f f e c t s o f boom and b u s t a r e m i n i m i z e d . 155 LITERATURE CITED A b l e r , R o n a l d . 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