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Community involvement in "mega-project" planning : a case study of the relationship between the Lax Kw’alaams… Kessel, Clive David 1984

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COMMUN ITY I N V O L V E M E N T I N " M E G A - P R O J E C T " P L A N N I N G : A C A S E STUDY OF T H E R E L A T I O N S H I P BETWEEN T H E L A X K W ' A L A A M S I N D I A N BAND AND DOME P E T R O L E U M b y C L I V E D A V I D K E S S E L B . A . , M c G i l l U n i v e r s i t y , 1981 A T H E S I S S U B M I T T E D I N P A R T I A L F U L F I L L M E N T OF T H E R E Q U I R E M E N T S FOR T H E D E G R E E OF M A S T E R OF A R T S i n T H E F A C U L T Y OF G R A D U A T E S T U D I E S S c h o o l o f C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g We a c c e p t t h i s t h e s i s a s c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d T H E U N I V E R S I T Y OF B R I T I S H C O L U M B I A A p r i l 1 9 8 4 © C l i v e D a v i d K e s s e l , 1 9 8 4 I n p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r a n a d v a n c e d d e g r e e a t t h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , I a g r e e t h a t t h e L i b r a r y s h a l l m a k e i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r r e f e r e n c e a n d s t u d y . I f u r t h e r a g r e e t h a t p e r m i s s i o n f o r e x t e n s i v e c o p y i n g o f t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y p u r p o s e s m a y b e g r a n t e d b y t h e h e a d o f my d e p a r t m e n t o r b y h i s o r h e r r e p r e s e n t a t i v e s . I t i s u n d e r s t o o d t h a t c o p y i n g o r p u b l i c a t i o n o f t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g a i n s h a l l n o t b e a l l o w e d w i t h o u t my w r i t t e n p e r m i s s i o n . D e p a r t m e n t o f Community and R e g i o n a l P l a n n i n g T h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a 2 0 7 5 W e s b r o o k P l a c e V a n c o u v e r , C a n a d a V 6 T 1W5 D a t e A p r i l , 1 9 8 4 D E - 6 ( 2 / 7 9 ) i i A B S T R A C T T h i s t h e s i s e x a m i n e s t h e o p p o r t u n i t i e s a n d c o n s t r a i n t s f a c i n g t h e L a x K w ' a l a a m s I n d i a n B a n d o f P o r t S i m p s o n , B r i t i s h C o l u m b i a i n i t s a t t e m p t t o p a r t i c i p a t e i n a n d i n f l u e n c e t h e o f f - r e s e r v e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g o f Dome P e t r o l e u m ' s W e s t e r n L i q u e f i e d N a t u r a l G a s P r o j e c t . S p e c i a l a t t e n t i o n i s g i v e n t o t h e e f f e c t s o f t h e f e d e r a l j u r i s d i c t i o n a l , l e g i s l a t i v e a n d i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t o n I n d i a n p e o p l e . T h e p r o j e c t h a s t h e p o t e n t i a l o f g e n e r a t i n g m a j o r s o c i a l , e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s f o r t h e I n d i a n c o m m u n i t y . F o r e x a m p l e , i t i s e x p e c t e d t h a t P o r t S i m p s o n w i l l e x p e r i e n c e a n i n c r e a s e i n p o p u l a t i o n , r e d u c e d i s o l a t i o n , a n d a s h i f t i n i t s e c o n o m i c m a k e u p f r o m i n c o m e s d e p e n d e n t o n t h e r e s o u r c e h a r v e s t t o t h o s e d e p e n d e n t o n t h e p l a n t a n d i t s s p i n o f f s . T h e e n v i r o n m e n t a l s t u d i e s s u g g e s t t h a t i n c r e a s e d s h i p t r a f f i c i n t h e b a y c o u l d h a r m t h e s a l m o n a n d h e r r i n g f i s h e r y . I n s h o r t , t h e p r o j e c t b r i n g s w i t h i t a n o v e r a l l c h a n g e i n t h e r e s i d e n t s ' 1 i v e s . T o c o m p l i c a t e m a t t e r s t h e p r o j e c t i s l o c a t e d o f f - r e s e r v e , o n l y t h e p i p e l i n e , p o w e r a n d r o a d r i g h t - o f - w a y p a s s e s t h r o u g h t h e r e s e r v e . T h i s l i m i t s t h e r e g u l a t o r y a n d t a x a t i o n p o w e r s o f t h e B a n d C o u n c i l o v e r t h e p r o j e c t . B a n d C o u n c i l s c a n o n l y r e g u l a t e a n d t a x d e v e l o p m e n t s o n - r e s e r v e . T h e p l a n n i n g p r o c e s s f o l l o w e d b y t h e B a n d a n d Dome i s t h e f o c u s o f t h e t h e s i s . A p r e c e d e n t s e t t i n g n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d p r o c e s s w a s p u r s u e d b y Dome a n d t h e B a n d . T h i s i s u n u s u a l b e c a u s e Dome w a s n o t l e g a l l y o b l i g e d t o d e a l d i r e c t l y w i t h t h e B a n d . T h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s f o l l o w e d a c o n t r a c t u a l a p p r o a c h r a t h e r t h a n a r e g u l a t o r y o n e . T h e n e g o t i a t i o n s r e s u l t e d i n a n a g r e e m e n t , v a l u e d a t a m i n i m u m o f $ 1 5 - $ 2 0 m i l l i o n t o a m a x i m u m o f $ 6 0 m i l l i o n , w h i c h i n c l u d e d m i t i g a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n m e a s u r e s . T h i s a g r e e m e n t w a s f i n a l i z e d b e f o r e f e d e r a l r e g u l a t o r y h e a r i n g s t o o k p l a c e . I n o r d e r t o a n a l y z e t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e B a n d a n d Dome P e t r o l e u m a n a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l i s d e v e l o p e d w h i c h c o m p a r e s t h e a c t u a l e v e n t s t o a n i d e a l i z e d p l a n n i n g p r o c e s s . I n a d d i t i o n , t h e e n e r g y p r o j e c t a p p r o v a l p r o c e s s e s a r e e x a m i n e d t o a s c e r t a i n w h e t h e r t h e B a n d h a d a n y o p p o r t u n i t y t o i n f l u e n c e d e c i s i o n s m a d e a t t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l r e g u l a t o r y l e v e l s . S e v e r a l c a s e - s p e c i f i c c o n s t r a i n t s a n d o p p o r t u n i t i e s f o r t h e B a n d a r e i d e n t i f i e d . C o n s t r a i n t s i n c l u d e d t h e s m a l l s i z e o f I n d i a n c o m m u n i t y , t h e l i m i t e d p o w e r s o f I n d i a n B a n d C o u n c i l s . O p p o r t u n i t i e s f o r t h e B a n d i n c l u d e d t h e i r p o s i t i v e r e l a t i o n s h i p w i t h t h e d e v e l o p e r (Dome P e t r o l e u m ) , t h e i r a b i l i t y t o p a r t i c i p a t e i n t h e f e d e r a l e n e r g y p r o j e c t a p p r o v a l p r o c e s s , t h e a v a i l a b i l i t y o f f e d e r a l f u n d s t h r o u g h t h e R e s o u r c e D e v e l o p m e n t I m p a c t s P r o g r a m , a n d t h e B a n d ' s d e c i s i o n m a k i n g c a p a b i l i t i e s . The m a j o r c o n c l u s i o n s o f t h e t h e s i s a r e : 1 . The I n d i a n A c t , s t r i c t l y i n t e r p r e t e d , c a n h i n d e r t h e a b i l i t y o f a Band C o u n c i l t o e n t e r i n t o c o n t r a c t s / a g r e e m e n t s w i t h d e v e l o p e r s . A Band C o u n c i l i s an e n t i t y c r e a t e d by s t a t u t e ; i t s p o w e r s t h e r e f o r e c a n be i n t e r p r e t e d , a n d h a v e been by t h e c o u r t s , a s t h o s e s p e c i f i c a l l y c o n f e r r e d by t h e A c t . The A c t d o e s n o t s p e c i f i c a l l y empower an I n d i a n Band C o u n c i l t o e n t e r i n t o a c o n t r a c t . 2 . In t h i s p a r t i c u l a r c a s e , t h e D e p a r t m e n t o f I n d i a n A f f a i r s a n d N o r t h e r n D e v e l o p m e n t - B a n d r e l a t i o n s h i p d i d n o t h i n d e r Band i n v o l v e m e n t o f f - r e s e r v e . The d e p a r t m e n t ' s " h a n d s - o f f " a p p r o a c h a s s i s t e d t h e Band t o p l a n f o r t h e i m p a c t s o f t h e p r o j e c t b e c a u s e i t f o r c e d t h e Band t o t a k e m a t t e r s i n t o i t s own h a n d s . L a c k o f d i r e c t d e p a r t m e n t a l i n t e r f e r e n c e i n t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s may be one way t o p r o m o t e Band d e c i s i o n m a k i n g c a p a b i l i t i e s and r e d u c e t h e r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e d e p a r t m e n t ; and 3 . J u r i s d i c t i o n a l r o a d b l o c k s c a n be o v e r c o m e . T h e s p e c i a l f e d e r a l s t a t u s o f I n d i a n r e s e r v e s , h o w e v e r , d o e s l i m i t Band i n v o l v e m e n t i n t h e p r o v i n c i a l e n e r g y p r o j e c t a p p r o v a l p r o c e s s b e c a u s e Band C o u n c i l s a r e n o t r e c o g n i z e d a s l e g a l e n t i t i e s by e i t h e r t h e p r o v i n c i a l o r f e d e r a l g o v e r n m e n t s ; 4 . One means o f f a c i l i t a t i n g I n d i a n i n v o l v e m e n t i n d e c i s i o n m a k i n g o f f - r e s e r v e i s by f o s t e r i n g n e g o t i a t i o n s a n d c o n t r a c t u a l a g r e e m e n t s b e t w e e n d e v e l o p e r s a n d t h e Band C o u n c i l . S e v e r a l c o n d i t i o n s s h o u l d be met b e f o r e a n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h c a n be a p p l i e d : (a ) t h e d e v e l o p e r a n d t h e Band must be w i l l i n g t o n e g o t i a t e and c o m p r o m i s e , (b) t h e Band must h a v e some t y p e o f l e v e r a g e ( f o r e x a m p l e , t h e p o s s i b i l i t y o f i n t e r v e n t i o n i n t h e p r o j e c t a p p r o v a l p r o c e s s w h i c h c o u l d be u s e d t o d e l a y p r o j e c t a p p r o v a l o r m o d i f y t h e p r o j e c t ) , ( c ) t h e r e must be s u f f i c i e n t f u n d i n g t o c o v e r t h e c o m m u n i t y ' s i n f o r m a t i o n g a t h e r i n g and a n a l y s i s c o s t s a n d e x p e n s e s i n c u r r e d i n t h e n e g o t i a t i o n s , (d) t h e B a n d ' s n e g o t i a t o r s must h a v e t h e n e c e s s a r y i n f o r m a t i o n a n d n e g o t i a t i o n s k i l l s a n d (e) t h e r e must be a m e c h a n i s m w h i c h makes t h e a g r e e m e n t l e g a l l y b i n d i n g . i v T A B L E O F C O N T E N T S ABSTRACT ' II LIST OF TABLES VII LIST OF FIGURES VIII CHAPTER U_ INTRODUCTION A. PURPOSE 1 B. PROBLEM 2 C. APPROACH 3 1 . The Case Method 3 2. The A n a l y s i s of the Case 6 D. ORGANIZATION 9 CHAPTER 2: BACKGROUND AND ISSUES A. INTRODUCTION 10 B. PROBLEMS 12 1. Planning Off-Reserve 12 2 . Jur i s d i c t ion 14 (a) C o n s t i t u t i o n a l D i v i s i o n of Powers 15 3. Indians and the F e d e r a l Government 18 (a) L e g i s l a t i o n : The Indian Act 18 (b) Indian Reserves and The Band C o u n c i l 19 (c) The Role and S t r u c t u r e of DIAND 23 ( i ) Mandate .• .' 23 (d) DIAND I n t e r v e n t i o n i n Indian A f f a i r s 24 C. CONCLUSION ' 25 CHAPTER 3: THE CASE STUDY: PORT SIMPSON AND GRASSY POINT A. PORT SIMPSON 27 1 . L o c a t i o n 27 2. H i s t o r y 27 3. Economy 27 4. L o c a l Government 29 B. DOME PETROLEUM'S GRASSY POINT PROPOSAL 29 1 . The Ac t o r s 30 2. L o c a l L e v e l Impacts 31 C. THE RESOURCE DEVELOPMENT IMPACTS PROGRAM 34 CHAPTER 4: ANALYSIS OF THE CASE STUDY A. INTRODUCTION 38 B. APPLICATION OF THE MODEL 38 1. Opportunity to P a r t i c i p a t e 39 2. Information System 41 3. Time 42 4. Capac i t y to Act 43 5. Choices 44 6. Bar g a i n i n g Opportunity 47 7. E f f e c t i v e n e s s 48 8. E f f e c t s 50 9. I n s t i t u t i o n a l Arrangement 53 C. THE ASSESSMENT AND APPROVAL PROCESSES 56 V 1. T h e T e r m p o l A s s e s s m e n t 5 9 2 . T h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d 60 ( a ) T h e F e d e r a l A p p r o v a l P r o c e s s . . . . 61 ( b ) A s s e s s m e n t o f t h e N E B P r o c e s s . . . . 63 3 . T h e P r o v i n c i a l A p p r o v a l P r o c e s s 6 5 ( a ) A p p l i c a t i o n P r o c e d u r e s 66 ( b ) R e v i e w P r o c e d u r e s 6 9 ( c ) I n d i a n I n v o l v e m e n t i n t h e P r o c e s s 73 D. C O N C L U S I O N 7 4 C H A P T E R 5 : O P P O R T U N I T I E S AND C O N S T R A I N T S R E C O M M E N D A T I O N S AND C O N C L U S I O N S A . O P P O R T U N I T I E S AND C O N S T R A I N T S 7 6 1. T h e S m a l l S i z e o f t h e C o m m u n i t y 76 2 . T h e D e c i s i o n M a k i n g C a p a b i l i t i e s o f t h e B a n d 78 3 . T h e B a n d / D o m e R e l a t i o n s h i p 7 9 4 . T h e N e g o t i a t i o n - O r i e n t e d A p p r o a c h . 8 0 5 . T h e B a n d ' s F e d e r a l S t a t u s " . 8 3 6 . D I A N D 84 7 . P r o v i n c e ' s R e l a t i o n s h i p w i t h t h e B a n d 86 8 . T h e P r o v i n c i a l a n d F e d e r a l A p p r o v a l P r o c e s s 8 9 B . O P T I O N S FOR I N C R E A S I N G BAND I N V O L V E M E N T 91 1. A c t o r - I n i t i a t e d N e g o t i a t i o n s 92 2 . M e d i a t e d N e g o t i a t i o n s 96 3 . L i t i g a t i o n 98 4 . R e g u l a t o r y P r o c e s s '. 9 9 C . I M P L E M E N T A T I O N OF O P T I O N S 100 1. L o b b y t h e R e g u l a t o r y A g e n c i e s 101 2 . T h e C o o p e r a t i v e A s s o c i a t i o n O p t i o n 101 3 . T h e P r o v i n c i a l M u n i c i p a l I n c o r p o r a t i o n O p t i o n 102 4 . A m e n d m e n t o f t h e I n d i a n A c t 104 5 . T h e F e d e r a l L e g i s l a t i v e O p t i o n 1 05 6 . R e c o g n i t i o n o f B a n d C o u n c i l s a s L e g a l E n t i t i e s 108 D. S P E C I F I C RECOMMENDAT IONS 110 E . G E N E R A L R E C O M M E N D A T I O N 110 1. D e v e l o p m e n t I m p a c t s P l a n n i n g 110 F . C O N C L U S I O N I ' l l B I B I L I O G R A P H Y 114 A P P E N D I X A : THE L N G P R O C E S S 124 A P P E N D I X B: THE P L A N N I N G MODEL 128 A . I N T R O D U C T I O N 129 B. TOWARDS AN A N A L Y T I C A L P L A N N I N G MODEL 130 1. D e m o c r a t i c T h e o r y 130 2 . T h e C o n c e p t o f " P a r t i c i p a t o r y " D e m o c r a c y 131 3 . P u r p o s e s f o r P a r t i c i p a t i o n 132 ( a ) C o n s e n s u s a n d S t a b i l i t y 1 32 ( b ) C o n f l i c t a n d I n c r e a s e d C o n s c i o u s n e s s 132 ( c ) C o n t a i n m e n t a n d B a r g a i n i n g . . . . . . . . . . . . 133 C . P L A N N I N G MODELS AND P A R T I C I P A T I O N 133 1. T h e T e c h n o c r a t i c M o d e l 134 2 . T h e J o i n t P l a n n i n g M o d e l 136 v i 3 . T h e G e n e r a l P u r p o s e s R e p r e s e n t a t i v e M o d e l 137 4 . T h e P l u r a l i s t i c M o d e l 138 D. T H E F O U N D A T I O N S OF AN A N A L Y T I C A L MODEL 139 E . T H E A N A L Y T I C A L P L A N N I N G MODEL 141 1. O p p o r t u n i t y t o P a r t i c i p a t e 142 2 . I n f o r m a t i o n S y s t e m 143 3 . T i m e 143 4 . C a p a c i t y t o A c t 144 5 . C h o i c e s 1 44 6 . B a r g a i n i n g O p p o r t u n i t y 1 4 5 7 . E f f e c t i v e n e s s 145 8 . E f f e c t s ! ! ! ! ! 1 46 9 . I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t 146 F . C O N C L U S I O N 1 4 6 A P P E N D I X C : E X C E R P T FROM D O M E / L A X K W ' A L A A M S A G R E E M E N T . . . 147 A P P E N D I X D: T R E A S U R Y BOARD M I N U T E 7 9 5 3 0 . . 153 A P P E N D I X E : G L O S S A R Y OF TERMS 169 v i i k L $ ! O F T A B L E S Tab l e 1: Summary of Assessments of S o c i a l Impacts: P r i n c e Rupert 33 v i i i L I S T O F F I G U R E S F i g u r e 1 : P r o j e c t S i t e . . . . 7 F i g u r e 2 : T h e A n a l y t i c a l P l a n n i n g M o d e l 8 F i g u r e 3 : P r o j e c t S i t e a n d L o c a t i o n o f P i p e l i n e 28 F i g u r e 4 : T h e NEB E n e r g y P r o j e c t A p p r o v a l P r o c e s s 6 2 F i g u r e 5 : R e v i e w o f P r o p o s a l s 6 8 F i g u r e 6 : E n e r g y P r o j e c t R e v i e w : C e r t i f i c a t i o n P r o c e d u r e s . . 7 0 F i g u r e 7 : E n e r g y P r o j e c t R e v i e w : I n t e r - A g e n c y F r a m e w o r k . . . . 71 1 CHAPTER U_ INTRODUCTION A . THE PURPOSE OF THE T H E S I S The p u r p o s e o f t h i s t h e s i s i s t o d e t e r m i n e t h e o p p o r t u n i t i e s a n d c o n s t r a i n t s f a c i n g an I n d i a n Band i n i t s a t t e m p t t o p a r t i c i p a t e i n a n d i n f l u e n c e o f f - r e s e r v e p r o j e c t p l a n n i n g . S p e c i f i c a t t e n t i o n i s g i v e n t o t h e f e d e r a l j u r i s d i c t i o n a l , l e g i s l a t i v e a n d i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t f o r I n d i a n p e o p l e ( s ee A p p e n d i x E f o r d e f i n i t i o n o f t e r m s ) . T h i s t h e s i s a n s w e r s t h r e e q u e s t i o n s : 1. How i s p l a n n i n g i n r e s p o n s e t o " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t b e i n g p r a c t i c e d by I n d i a n Bands a n d DIAND? 2 . How do B a n d s become i n v o l v e d i n p l a n n i n g a n d d e c i s i o n m a k i n g o f f - r e s e r v e ? 3 . What a r e t h e c u l t u r a l , e c o n o m i c , i n s t i t u t i o n a l , l e g a l a n d l e g i s l a t i v e i m p e d i m e n t s a n d o p p o r t u n i t i e s f o r Band i n v o l v e m e n t i n i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g o f f - r e s e r v e , a n d how c a n t h e i m p e d i m e n t s be o v e r c o m e ? The W e s t e r n L i q u e f i e d N a t u r a l Gas (LNG) P r o j e c t p r o p o s e d by Dome P e t r o l e u m a n d l o c a t e d n e a r t h e Lax K w ' a l a a m s I n d i a n c o m m u n i t y o f P o r t S i m p s o n , B r i t i s h C o l u m b i a , i s u s e d a s a c a s e s t u d y ( s e e F i g u r e 1). S e v e r a l s o c i o - e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t s h a v e b e e n c o m p l e t e d ; t h e y o u t l i n e p o t e n t i a l i m p a c t s o f t h e p r o p o s e d p r o j e c t . The f i n d i n g s o f t h e s e s t u d i e s i n d i c a t e t h a t t h e I n d i a n c o m m u n i t y w i l l be a d v e r s e l y a f f e c t e d by D o m e ' s p r o j e c t . The c a s e s t u d y i s s i g n i f i c a n t b e c a u s e t h e d e v e l o p e r (Dome) ha s t a k e n t h e u n u s u a l s t e p o f a g r e e i n g , t h r o u g h n e g o t i a t i o n a n d a g r e e m e n t w i t h t h e B a n d , t o c o m p e n s a t e t h e Band a n d m i t i g a t e t h e p o t e n t i a l i m p a c t s o f t h e p r o j e c t . The t h e s i s e x a m i n e s t h e p r o j e c t i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s 2 a n d t h e B a n d ' s a g r e e m e n t w i t h Dome t o s e e i f t h e y w e r e r e s p o n s i v e t o t h e B a n d ' s n e e d s a n d p r e f e r e n c e s . I f t h e B a n d n e g o t i a t e d a n d i s a b l e t o e n f o r c e a n a g r e e m e n t w h i c h a p p e a r s t o m a n a g e t h e i m p a c t s o f t h e p r o j e c t i n a w a y s a t i s f a c t o r y t o t h e B a n d , t h i s s u g g e s t s t h a t t h e a r r a y o f i n s t i t u t i o n a l , l e g i s l a t i v e a n d j u r i s d i c t i o n a l f a c t o r s w h i c h c a n l i m i t B a n d i n f l u e n c e i n o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t c a n b e o v e r c o m e . E x a m i n a t i o n o f t h i s c a s e w i l l p r o v i d e i n f o r m a t i o n a b o u t t h e p r o b l e m s f a c i n g I n d i a n i n v o l v e m e n t i n l a r g e - s c a l e d e v e l o p m e n t . F r o m t h e p a r t i c u l a r c a s e s o m e g e n e r a l c o n c l u s i o n s c a n b e m a d e w h i c h c o u l d a s s i s t I n d i a n B a n d s i n s i m i l a r s i t u a t i o n s . B ^ P R O B L E M " I t h a s n o t b e e n c o m m o n f o r a n i n d i g e n o u s p e o p l e t o b e i n v o l v e d i n t h e d e s i g n a n d i m p l e m e n t a t i o n o f a s o c i a l a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t o f a ' m e g a - p r o j e c t ' . " ( F e i t , 1 9 8 2 ) . N e v e r t h e l e s s , s u c h i n v o l v e m e n t m a y b e w o r t h c o n s i d e r a t i o n b y N a t i v e p e o p l e s i n C a n a d a w h e n e v e r t h e y b e g i n t o c l a i m o r e x e r c i s e t h e i r r i g h t s f o r a n e f f e c t i v e v o i c e i n t h e p l a n n i n g , a p p r o v a l o r r e j e c t i o n o f p r o j e c t s . I t i s p a r t i c u l a r l y i m p o r t a n t a s l a r g e s c a l e e n e r g y p r o j e c t s w i t h i m p a c t s o n I n d i a n c o m m u n i t i e s b e c o m e m o r e c o m m o n , a n d a s I n d i a n c o n t r o l o f r e s e r v e l a n d s b e c o m e s a n i n c r e a s i n g l y i n s u f f i c i e n t b a s i s f o r p r o t e c t i n g t h e i r c o m m u n i t i e s f r o m t h e i m p a c t s o f d e v e l o p m e n t s b e c a u s e t h e p r o j e c t s a r e l o c a t e d o f f - r e s e r v e . I n 1 9 7 6 , t h e C r e e a n d I n u i t p e o p l e s o f n o r t h e r n Q u e b e c n e g o t i a t e d t h e c r e a t i o n o f r e g i o n a l , e n v i r o n m e n t a l a n d s o c i a l p r o t e c t i o n r e g i m e s a s a p a r t o f t h e i r a b o r i g i n a l r i g h t s a g r e e m e n t ( C r a i g a n d T e s t e r , 1 9 8 2 ) . T h i s w a s a n i m p o r t a n t f i r s t 3 t e s t o f g i v i n g i n d i g e n o u s c o m m u n i t i e s m o r e e f f e c t i v e p a r t i c i p a t i o n i n t h e r e g u l a t i o n o f d e v e l o p m e n t a c t i v i t i e s i n t h e i r r e g i o n s . I n m o s t c a s e s , h o w e v e r , I n d i a n c o m m u n i t i e s a r e n o t e a s i l y i n t e g r a t e d i n t o d e c i s i o n m a k i n g c o n c e r n i n g s u r r o u n d i n g p r o v i n c i a l l a n d s . F o r i n s t a n c e , i n B r i t i s h C o l u m b i a , r e p r e s e n t a t i v e s f r o m I n d i a n c o m m u n i t i e s ( r e s e r v e s ) d o n o t s i t o n R e g i o n a l D i s t r i c t B o a r d s . A l l I n d i a n c o m m u n i t i e s i n C a n a d a a r e u n d e r f e d e r a l j u r i s d i c t i o n . I n d i a n s h a v e t h e o p p o r t u n i t y t o r e g u l a t e r e s e r v e l a n d b y B a n d C o u n c i l b y - l a w , b u t h a v e n o p o w e r s o v e r l a n d o r a d j a c e n t w a t e r b o d i e s o f f - r e s e r v e . ( I t s h o u l d b e m e n t i o n e d t h a t t h e M i n i s t e r h a s t o a p p r o v e t h e s e b y - l a w s , b u t i n p r a c t i c e , t h e y a r e d i s a l l o w e d o n l y i f t h e y a r e u l t r a v i r e s f e d e r a l p o w e r s . ) T h e l a c k o f I n d i a n i n v o l v e m e n t i n o f f - r e s e r v e d e c i s i o n m a k i n g i s a p r o b l e m f o r B a n d s b e c a u s e i t c a n h i n d e r t h e i r a b i l i t y t o i n f l u e n c e o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t s w h i c h a f f e c t t h e m . W i t h o u t i n f l u e n c e B a n d s c a n n e i t h e r m i t i g a t e t h e p o t e n t i a l n e g a t i v e i m p a c t s n o r b e n e f i t f r o m t h e o p p o r t u n i t i e s o f t h e s e p r o j e c t s . C_;_ A P P R O A C H  1. T h e C a s e M e t h o d T h e c a s e m e t h o d u s e d i n t h i s t h e s i s c a n b e d e f i n e d a s t h e i n t e n s i v e s t u d y o f s e l e c t e d i n s t a n c e s o f a p h e n o m e n o n a s a m e a n s o f e x a m i n i n g t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n v a r i a b l e s , a n d i d e n t i f y i n g t h e d e t e r m i n a n t s o f c h a n g e o f t h e v a r i a b l e s . T h e f o c u s may b e o n i n d i v i d i u a l s , s i t u a t i o n s , g r o u p s , o r c o m m u n i t i e s . " T h e m e t h o d o f s t u d y m a y b e t h e e x a m i n a t i o n o f e x i s t i n g r e c o r d s . I t may a l s o b e u n s t r u c t u r e d i n t e r v i e w i n g o r p a r t i c i p a n t o b s e r v a t i o n 4 o r s o m e o t h e r a p p r o a c h " ( S e l l i t z e_t a l , 1 9 5 9 ) . T h e r e a r e a t l e a s t t w o a d v a n t a g e s o f t h e c a s e a p p r o a c h a s a s o c i a l s c i e n c e r e s e a r c h t o o l . F i r s t , i t e n a b l e s b a s i c p r i n c i p l e s t o b e p o s t u l a t e d b y b u i l d i n g o n h u m a n e x p e r i e n c e . S e c o n d , i t a l l o w s p a s t m i s t a k e s t o b e r e c o g n i z e d a n d a v o i d e d ( K i r a l f y , 1 9 7 3 ) . A u t h o r s i n a w i d e r a n g e o f f i e l d s h a v e r e c o g n i z e d t h e u s e f u l n e s s o f t h e c a s e s t u d y a p p r o a c h a s a t o o l f o r r e s e a r c h ( S e l l i t z e t a l ( 1 9 5 9 ) , C r o z i e r ( 1 9 6 4 ) , M a d g e ( 1 9 6 5 ) , D o b y ( 1 9 6 7 ) , W i l l i n g s ( 1 9 6 8 ) , R e i d e t a l " ( 1 9 7 5 ) , C o n n e l l y ( 1 9 7 8 ) , S t o k e s ( 1 9 7 8 ) a n d B o w l e s ( 1 9 8 2 ) . D o b y ( 1 9 6 7 ) s t a t e s t h a t t h e " s t u d y o f c a s e s i s a n e s s e n t i a l a s p e c t o f i n q u i r y a n d i s p r e l i m i n a r y t o t h e f o r m u l a t i o n o f t y p e s a n d g e n e r a l i z a t i o n s " . B o w l e s ( 1 9 8 2 ) a r g u e s t h a t c a s e s t u d i e s d o n o t h a v e t o b e l i m i t e d t o t h e d o c u m e n t a t i o n o f l o c a l p a t t e r n s ( p . 9 ) . R a t h e r , t h e y c a n i n c l u d e a n a l y s e s o f t h e m o r e g e n e r a l s o c i a l f o r c e s w h i c h s h a p e t h e p h y s i c a l , c u l t u r a l , a n d e c o n o m i c e n v i r o n m e n t . T h i s t h e s i s a t t e m p t s t o a c c o m p l i s h t h i s o b j e c t i v e . A m e a n i n g f u l c a s e s t u d y m u s t d o c u m e n t l o c a l d e v e l o p m e n t s e x p e r i e n c e d b y p e o p l e t h a t a r e s h a p e d b y h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t s i n a l a r g e r s o c i a l w o r l d . " I f a s t u d y a c c o m p l i s h e s t h i s i t i s n o t i d i o s y n c r a t i c a n d p a r o c h i a l . R a t h e r , i t i s p a r t o f a b o d y o f k n o w l e d g e w h i c h c o n t r i b u t e s t o u n d e r s t a n d i n g o f s o c i e t y a s a w h o l e " ( B o w l e s , 1 9 8 2 , p . 9 ) . G i v e n t h i s , i t c a n b e a r g u e d t h a t a n i m p o r t a n t p u r p o s e o f t h e a p p l i c a t i o n o f t h e c a s e s t u d y m e t h o d i s t o d e v e l o p t e n t a t i v e g e n e r a l i z a t i o n s f r o m t h e p a r t i c u l a r c a s e . T h e l a s t p o i n t i s a c o n t e n t i o u s o n e i n s o c i a l s c i e n c e 5 b e c a u s e " t h e r e i s a t e n s i o n . . . b e t w e e n t h e d e s i r e t o f o r m u l a t e a b s t r a c t g e n e r a l i z a t i o n s a n d t h e d e s i r e t o c a p t u r e t h e u n i q u e n e s s o f i n d i v i d u a l c a s e s " ( B o w l e s , 1 9 8 2 , p . 1 1 ) . B o w l e s g o e s o n t o s t a t e t h a t g e n e r a l i z a t i o n s a r e p o s s i b l e b u t t h e y s h o u l d b e c a r e f u l l y q u a l i f i e d . T h i s n o t i o n i s d i s c u s s e d b y C r o z i e r i n T h e B u r e a u c r a t i c P h e n o m e n o n ( 1 9 6 4 ) . He u s e s t h e c o n c e p t o f a c l i n i c a l a p p r o a c h t o r e f e r t o a g e n e r a l s t r a t e g y f o r i n t e g r a t i n g t h e o r y a n d d a t a a n d a r g u e s t h a t a c l i n i c a l a p p r o a c h , w h i c h b e a r s u p o n p a r t i c u l a r c a s e s a n d g e n e r a l i z e s o n l y f r o m a n i n t r i n s i c u n d e r s t a n d i n g , i s b e t t e r t h a n a s y s t e m a t i c a p p r o a c h w h i c h s e e k s t o e s t a b l i s h i m m e d i a t e l y r i g o u r o u s l a w s a n d t h u s g i v e s t h e a p p e a r a n c e o f b e i n g m o r e s c i e n t i f i c ( p . 4 ) . C o n n e l l y c o n c u r s w i t h C r o z i e r . He w r i t e s t h a t a c a s e s t u d y d e s c r i b e s a p a r t i c u l a r e v e n t w i t h i t s own s p e c i a l c i r c u m s t a n c e s , n o t h i n g m o r e . T h e g r o u n d s f o r a s s e r t i n g t h a t s u c h a n d s u c h w i l l o c c u r i n g e n e r a l i s , o f c o u r s e , d i f f i c u l t t o s t a t e w i t h c o n f i d e n c e . T h e o n u s i s o n t h e r e a d e r t o c o m p a r e h i s / h e r s i t u a t i o n w i t h t h a t o f t h e c a s e s t u d y t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e i n f o r m a t i o n i s s i g n i f i c a n t . " P r o p e r l y d o n e , b a n k s o r l i b r a r i e s o f c a s e s t u d i e s w o u l d b e u s e f u l f o r p r a c t i t i o n e r s a b o u t t o u n d e r t a k e s o m e a c t i o n . T h e g o o d c a s e s t u d y w o u l d c o n s t i t u t e v i c a r i o u s e x p e r i e n c e f o r t h e p l a n n e r . I t w o u l d p e r m i t h i m t o i m a g i n e h i s t a c t i c s a n d s t r a t e g i e s a g a i n s t m o r e o r l e s s s u c c e s s f u l o n e s i n t h e c a s e " ( C o n n e l l y , 1 9 7 8 , p . 7 9 - 8 0 ) . T h e c a s e m e t h o d g i v e s t h e r e s e a r c h e r u n d e r s t a n d i n g a t t h e o p e r a t i o n a l l e v e l a n d o f p o s s i b l i t i e s f o r h u m a n a c t o r s . A b o v e a l l , i t e n a b l e s t h e r e s e a r c h e r t o a d v a n c e f r o m a f r a g m e n t a r y i m a g e t o a n i n t e g r a t e d i m a g e o f a s i t u a t i o n . 6 2 . T h e A n a l y s i s o f t h e C a s e O n e way t o a n a l y z e t h e c a p a b i l i t y , e f f e c t s a n d e f f e c t i v e n e s s o f t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d ' s i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e i n i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g i s t o d e v e l o p a n a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l a n d c o m p a r e t h e r e a l i t y t o t h e i d e a l . T h u s , i n a n a l y z i n g t h e c a s e s t u d y , t h e t h e s i s f i r s t d e v e l o p s a p l a n n i n g m o d e l a n d u s e s i t t o a n a l y z e t h e B a n d / D o m e r e l a t i o n s h i p . T h e m o d e l ( s e e F i g u r e 2 ) d e v e l o p e d i n t h i s t h e s i s i s b a s e d o n t h e r a t i o n a l - c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n g m o d e l b u t d i f f e r s i n t h a t i t u s e s a b i l a t e r a l a p p r o a c h w h e r e f i n a l d e c i s i o n s a r e r e a c h e d v i a n e g o t i a t i o n s b e t w e e n t h e c o m m u n i t y a n d t h e d e v e l o p e r . I t c o n s i s t s o f n o r m a t i v e c r i t e r i a , f r a m e d i n a s e r i e s o f q u e s t i o n s , w h i c h a r e d e r i v e d f r o m t h e w o r k s o f D o r c e y ( 1 9 8 2 ) , F o x ( 1 9 7 2 ) , E y r e ( 1 9 7 9 ) , O ' B r i e n ( 1 9 7 3 ) a n d S t . P i e r r e ( 1 9 7 7 ) . T h e m o d e l i s d e s c r i b e d i n A p p e n d i x B . S e c o n d l y , t h e t h e s i s a l s o a n a l y z e s t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l e n e r g y p r o j e c t a p p r o v a l p r o c e s s e s w h i c h d e t e r m i n e , a n d p r o v i d e p e r m i t s a n d t e r m s a n d c o n d i t i o n s f o r , p r o j e c t a p p r o v a l . G o v e r n m e n t a l a p p r o v a l p r o c e s s e s a r e o n e p o t e n t i a l " l e v e r " f o r I n d i a n B a n d s b e c a u s e t h e y a l l o w f o r s u b m i s s i o n s a n d i n t e r v e n t i o n s d u r i n g t h e p u b l i c h e a r i n g p r o c e s s . T h e a p p r o v a l s w i l l b e a n a l y z e d t o g i v e t h e r e a d e r a n u n d e r s t a n d i n g o f t h e i r r o l e i n t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s a n d t h e c o n s t r a i n t s a n d o p p o r t u n i t i e s t h e y p l a c e o n t h e B a n d ' s i n v o l v e m e n t i n t h i s p r o c e s s . T h i r d , t h e t h e s i s a n a l y z e s t h e l e g a l m a n d a t e o f t h e B a n d t o d e t e r m i n e i f i t i s s u f f i c i e n t t o d e a l w i t h o f f - r e s e r v e p l a n n i n g i s s u e s , o r c o n s t r a i n e d b y f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l i n s t i t u t i o n s , l e g i s l a t i o n , p o l i c i e s , o r p r o g r a m s . 7 FIGURE 1 WESTERN LNG PROJECT 8 FIGURE 2 : THE A N A L Y T I C A L PLANNING MODEL D e v e l o p e r ' •> p r o j e c t I n f o r m a t i o n G a t h e r i n g ^ A n a l y s i s * - -A l t e r n a t i v e G e n e r a t i o n D e c i s i o n M a k i n g S t r a t e g y F o r m u l a t i o n - r * N e g o t i a t i o n s A g r e e m e n t ^Community M o n i t o r i n g • D e v e l o p m e n t w i t h M i t i g a t i o n NECESSARY CONDITIONS O p p o r t u n i t y t o P a r t i c i p a t e I n f o r m a t i o n s y s t e m T i m e C a p a c i t y t o A c t C h o i c e s 6. B a r g a i n i n g 7. E f f e c t i v e n e s s 8. E f f e c t s 9. I n s t i t u t i o n a l F ramework 9 ORGANIZATION T h i s t h e s i s i s c o m p r i s e d o f t h e f o l l o w i n g c o m p o n e n t s : 1. A d e s c r i p t i o n o f t h e j u r i s d i c t i o n a l , l e g i s l a t i v e a n d e n v i r o n m e n t o f C a n a d i a n I n d i a n p e o p l e and t h e i r r e s e r v e s . 2. A d e v e l o p m e n t o f t h e a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l u s e d t o a n a l y z e t h e D o m e / B a n d r e l a t i o n s h i p . 3 . A d e s c r i p t i o n and a n a l y s i s o f t h e Lax K w ' a l a a m s B a n d ' s r e s p o n s e t o i m p e n d i n g " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t , i n c l u d i n g b a c k g r o u n d o n : a) t h e P o r t S i m p s o n s i t e , s i t u a t i o n a n d t h e LNG p r o p o s a l ; b) p o t e n t i a l i m p a c t s a n d o p p o r t u n i t i e s o f t h e p r o p o s e d t e r m i n a l ; a n d c ) t h e p l a n n i n g p r o c e s s e m p l o y e d ( p a r t i c u l a r l y i n r e s p o n s e t o t h e LNG p r o p o s a l ) by t h e B a n d . 4 . An a n a l y s i s , u s i n g t h e a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l , o f t h e n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h c o m p l e t e d by t h e Band C o u n c i l a n d d e v e l o p e d by D I A N D ' s p l a n n e r s t o p r o m o t e n e g o t i a t i o n s a n d a g r e e m e n t b e t w e e n Dome a n d t h e B a n d . 5. An a n a l y s i s o f t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l p l a n n i n g a p p r o v a l s f o r t h e Dome LNG P r o j e c t a s i t a f f e c t s t h e Lax K w ' a l a a m s B a n d . 6. A d e s c r i p t i o n o f p r o b l e m s a n d o p p o r t u n i t i e s i n c u r r e d i n i m p l e m e n t i n g t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s a t P o r t S i m p s o n . 7. B a s e d on t h e f i n d i n g s o f t h e c a s e s t u d y , t h e t h e s i s o u t l i n e s : a) g e n e r a l c o n c l u s i o n s on t h e a b i l i t y o f a Band t o i n f l u e n c e a n d r e s p o n d t o i m p e n d i n g " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t ; a n d b) p o s s i b l e i m p l i c a t i o n s o f t h e c o n c l u s i o n s f o r i n c r e a s i n g Band i n f l u e n c e a n d i n v o l v e m e n t i n d e c i s i o n m a k i n g o f f - r e s e r v e . 10 C H A P T E R 2 : B A C K G R O U N D AND I S S U E S A ^ I N T R O D U C T I O N T h i s c h a p t e r f o c u s e s o n p o t e n t i a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e j u r i s d i c t i o n a l , l e g i s l a t i v e a n d i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t o f I n d i a n s . T h e r e i s a w i d e r a n g e o f r e a l a n d p o t e n t i a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e s p e c i a l s t a t u s o f I n d i a n p e o p l e i n C a n a d a . S e v e r a l a u t h o r s a n d g r o u p s h a v e o p i n i o n s o n t h e c a u s e s a n d e f f e c t s o f t h e s e p r o b l e m s . P r o b l e m s r e l a t i n g t o t h e I n d i a n s i t u a t i o n i n c l u d e l a c k o f p a r t i c i p a t i o n a n d i n f l u e n c e i n d e v e l o p m e n t , l a c k o f d e c i s i o n m a k i n g p o w e r s , a n d l a c k o f a u t o n o m y . C h e r u k a p a l l e ( 1 9 7 2 ) s u g g e s t s t h a t B r i t i s h C o l u m b i a n I n d i a n c o m m u n i t i e s a r e e x c l u d e d f r o m p r o v i n c i a l p l a n n i n g p r o c e s s e s . S h e w r i t e s t h a t ( m u n i c i p a l ) i n c o r p o r a t i o n w o u l d p r o v i d e t h e n e c e s s a r y n e g o t i a t i n g b o d y w i t h l e g a l a u t h o r i t y t o d e a l w i t h t h e P r o v i n c e . . . ( a n d t h a t i t w o u l d ) p r o v i d e a m o r e s y s t e m a t i c m e c h a n i s m f o r t h e i n v o l v e m e n t o f r e s e r v e r e s i d e n t s i n c o m p r e h e n s i v e l a n d - u s e p l a n n i n g o n r e s e r v e t h r o u g h p r o v i s i o n s o f t h e M u n i c i p a l A c t , a n d o f f t h e r e s e r v e t h r o u g h p o s s i b l e p a r t i c i p a t i o n i n t h e a c t i v i t i e s o f t h e R e g i o n a l D i s t r i c t . A s a r e a c t i o n t o t h e l a c k o f p o w e r o f I n d i a n s o v e r t h e i r a f f a i r s , m a n y I n d i a n l e a d e r s a r g u e t h a t m o r e p o w e r s h o u l d b e t r a n s f e r r e d t o t h e B a n d l e v e l , w i t h s e l f - g o v e r n m e n t b e i n g t h e u l t i m a t e r e s u l t . T h e A s s e m b l y o f F i r s t N a t i o n s ( A F N ) 1 i s n o t l o o k i n g f o r t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o c o n f e r a u t h o r i t y o n I n d i a n p e o p l e r a t h e r t o c o n f i r m t h r o u g h i t s own i n s t i t u t i o n s a n d t o a c k n o w l e d g e t h e r i g h t f u l I n d i a n g o v e r n m e n t a l p o w e r s t h a t I n d i a n n a t i o n s h a v e a l w a y s 11 e n j o y e d ( C a n a d a , 1 9 8 3 ) . B u t , t h e A s s e m b l y i s o p p o s e d t o d e v o l u t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e p o w e r s t o Band C o u n c i l s w i t h o u t c h a n g e s t o t h e I n d i a n . A c t . They a r g u e t h a t d e v o l u t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e p o w e r s ( a n d a s a c o r o l l a r y , p l a n n i n g on r e s e r v e , ) i s n o t n e c e s s a r i l y good w i t h o u t a c c o m p a n y i n g l e g i s l a t i v e c h a n g e s t o p r o m o t e a utonomous d e c i s i o n m a k i n g f o r I n d i a n c o m m u n i t i e s . More autonomy f o r I n d i a n Bands d o e s n o t n e c e s s a r i l y p r o m o t e i n v o l v e m e n t i n p l a n n i n g p r o c e s s e s o c c u r r i n g o f f - r e s e r v e . T h e r e f o r e , w i t h o u t a m e c h a n i s m w h i c h c a n i n t e g r a t e Bands i n t o p r i v a t e a n d p r o v i n c i a l d e c i s i o n m a k i n g , Bands c o u l d be a t a d i s a d v a n t a g e . The p a r t i c u l a r d i s a d v a n t a g e s a r e d i s c u s s e d l a t e r i n t h i s c h a p t e r . Some DIAND o f f i c i a l s c l a i m t h a t a u t onomous d e c i s i o n m a k i n g a t t h e Band l e v e l a l r e a d y e x i s t s , o r j u s t n e e d s t o be u t i l i z e d ( A n d e r s o n , 2 p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . They a r g u e t h a t i t i s n o t t h e l a w s a n d i n s t i t u t i o n s w h i c h a r e l i m i t i n g , b u t t h e l e v e l o f t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n a n d d e c i s i o n m a k i n g e x p e r t i s e o n - r e s e r v e ( T y l e r a n d H a n l e y , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . The l a t t e r l i m i t s t h e a b i l i t y o f t h e Band t o p l a n e f f e c t i v e l y when r e s o u r c e d e v e l o p m e n t o c c u r s o n - o r o f f - r e s e r v e . T r a i n i n g , e d u c a t i o n , c o n s c i o u s n e s s r a i s i n g , Band C o u n c i l 1 The A s s e m b l y o f F i r s t N a t i o n s , t h e s u c c e s s o r t o t h e N a t i o n a l I n d i a n B r o t h e r h o o d ( N I B ) , i s r e c o g n i z e d by t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a s a n a t i o n a l I n d i a n o r g a n i z a t i o n r e p r e s e n t i n g I n d i a n i n t e r e s t s . 2 S u s a n A n d e r s o n i s i n t h e I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s S e c t i o n o f DIAND's B.C R e g i o n a l O f f i c e . B e f o r e c o m i n g t o DIAND she w o r k e d f o r t h e p r o v i n c i a l A t t o r n e y G e n e r a l on n a t i v e i s s u e s . 12 p o l i t i c a l a c c o u n t a b i l i t y a n d r e s p o n s i b i l i t y w o u l d t h e r e f o r e a s s i s t i n e f f e c t i v e r e s e r v e p l a n n i n g . F u r t h e r m o r e , D I A N D o f f i c e r s c l a i m t h a t t h e t r a n s f e r o f m o r e p o w e r f r o m t h e M i n i s t e r t o t h e B a n d w i t h o u t o r g a n i z a t i o n a l d e v e l o p m e n t a n d t r a i n i n g w i l l n o t d o m u c h t o i m p r o v e B a n d i n f l u e n c e a n d p a r t i c i p a t i o n . T h e y a r g u e t h a t I n d i a n i n v o l v e m e n t i n t h e d e v e l o p m e n t a n d p l a n n i n g o f t h e l a n d s o f f - r e s e r v e i s n o t s o l e l y a j u r i s d i c t i o n a l i s s u e , b u t a c o m p l e x l e g a l , l e g i s l a t i v e , p o l i c y a n d s o c i a l i s s u e ( T y l e r , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . E L P R O B L E M S  1. P l a n n i n g O f f - R e s e r v e O n e p r o b l e m f a c i n g I n d i a n s i n t h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a i s t h e l a c k o f a m e c h a n i s m t o i n f l u e n c e l a n d d e v e l o p m e n t a d j a c e n t t o t h e i r r e s e r v e . L e g a l l y , n o t h i n g r e s t r i c t s I n d i a n B a n d s f r o m i m p l e m e n t i n g r a t i o n a l r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i m p a c t p l a n n i n g s t r a t e g i e s o n - r e s e r v e , b u t t h e i r a b i l i t y t o p a r t i c i p a t e i n a n d i n f l u e n c e d e v e l o p m e n t s o f f - r e s e r v e i s l i m i t e d t o t h a t o f a n y c i t i z e n . S ome o f : t h e a u t h o r s w r i t i n g a b o u t I n d i a n a f f a i r s ( A t a m a n e n k o ( 1 9 6 2 ) , C h e r u k a p a l l e ( 1 9 7 2 ) , U s h e r a n d B e a k h u s t ( 1 9 7 3 ) , M c C u l l u m a n d M c C u l l u m ( 1 9 7 5 ) a n d R e a d ( 1 9 7 8 ) ) b l a m e t h e i n s t i t u t i o n a l a n d j u r i s d i c t i o n a l e n v i r o n m e n t i n w h i c h I n d i a n s l i v e a s a p r o b a b l e c a u s e f o r l i m i t e d i n f l u e n c e i n o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t s . On t h e s u b j e c t o f I n d i a n i n v o l v e m e n t i n p l a n n i n g A t a m a n e n k o ( 1 9 6 2 ) w r o t e t h a t g r e a t e r i n t e g r a t i o n i n t o t h e c o m m u n i t y a t l a r g e s e e m s d e s i r a b l e . . . T h e q u e s t i o n a r i s e s w h e t h e r , b e s i d e s b e i n g a s a n c t u a r y a n d a r e m n a n t o f t h e p a s t , t h e r e s e r v e m i g h t 1 3 a l s o b e c o m e a p l a c e o f p r e p a r a t i o n f o r t h e w o r l d o u t s i d e . I f t h i s i s a c c e p t e d a s d e s i r a b l e , t h e n . . . p l a n n i n g c a n b e a m e a n s t o h e l p r e s e r v e s b e c o m e a m o r e i n t e g r a t e d p a r t o f t h e s u r r o u n d i n g r e g i o n . H i s s t a t e m e n t s u g g e s t s t h a t I n d i a n r e s e r v e s a r e n o t w e l l i n t e g r a t e d i n t o t h e r e s t o f B r i t i s h C o l u m b i a . M o r e r e c e n t l y , M c C u l l u m a n d M c C u l l u m ( 1 9 7 5 ) i m p l y t h a t i t i s t h e I n d i a n A c t o f 1951 ( C a n a d a , 1 9 7 0 ) w h i c h l i m i t s i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e i n e v e n t s o f f - r e s e r v e . T h e I n d i a n A c t r e g u l a t e s a l m o s t t o t a l l y t h e l i f e s t y l e o f . . . S t a t u s I n d i a n s , b o t h a s i n d i v i d u a l s a n d c o m m u n i t i e s . I t i s a t e r r i b l y m i s g u i d e d p o l i c y b a s e d o n t h e a s s u m p t i o n , m a d e y e a r s a g o a n d n e v e r r e a l l y c h a n g e d , t h a t t h e N a t i v e i s a l a z y b u m , i n c a p a b l e o f h a n d l i n g h i s own a f f a i r s , a n d t h a t t h e v a l u e s , c u l t u r e a n d l i f e s t y l e o f N a t i v e p e o p l e a r e v a s t l y i n f e r i o r t o w h i t e s o c i e t y . T h e s o l e , . t h o u g h u n w r i t t e n p u r p o s e o f t h e I n d i a n A c t w a s t o p r o m o t e a s s i m i l a t i o n o f t h e N a t i v e i n t o w h i t e s o c i e t y . I t h a s n o t s u c c e e d e d . I t h a s o n l y c r e a t e d d e p e n d e n c y , w e l f a r e , a n d i s o l a t i o n , t h e r e b y , w i d e n i n g t h e e d u c a t i o n a l , e c o n o m i c , a n d s o c i a l g a p b e t w e e n I n d i a n a n d n o n - I n d i a n . R e a d ( 1 9 7 8 ) c o n c u r s w i t h M c C u l l u m a n d M c C u l l u m w h e n h e w r i t e s t h a t t h e " s t a t u t o r y p r o v i s i o n s ( o f t h e A c t ) d e s i g n e d t o e n s u r e t h e m a i n t e n a n c e o f I n d i a n r e s e r v e s i n p e r p e t u i t y . . . " r e s u l t i n a t a n g l e o f r e d t a p e , d e l a y s , a n d c o n f l i c t i n g a d m i n i s t r a t i v e a n d m a r k e t i n g i n t e r e s t s . " D e v e l o p m e n t a s a c o m m u n i t y i s h i n d e r e d b y t e r m s o f t h e I n d i a n A c t s i n c e a l l s u b s t a n t i v e p o w e r t o m a n a g e B a n d f u n d s a n d r e s o u r c e s i s v e s t e d i n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t " ( R e a d , 1 9 7 8 ) . F u n d i n g i s v i t a l f o r p l a n n i n g b e c a u s e w i t h o u t f u n d s a B a n d w o u l d h a v e d i f f i c u l t y p a r t i c i p a t i n g e f f e c t i v e l y i n a n y t y p e o f p l a n n i n g p r o c e s s . A c q u i s i t i o n o f i m p o r t a n t p o w e r s , s u c h a s l a n d m a n a g e m e n t , 1 4 t a x a t i o n , a n d m o n e y m a n a g e m e n t c a n o n l y b e a c q u i r e d u n d e r s e c t i o n s 6 0 , 6 9 a n d 8 3 o f t h e A c t , b u t a c q u i s i t i o n i s s u b j e c t t o t h e d i s c r e t i o n o f C a b i n e t a n d may b e w i t h d r a w n s u b s e q u e n t l y . R e a d c o n c l u d e s t h a t " w i t h o u t t h i s d i s p e n s a t i o n B a n d C o u n c i l s a r e p o w e r l e s s t o i n f l u e n c e d e v e l o p m e n t . " He g o e s o n t o w r i t e t h a t l e g a l p r o b l e m s h i n d e r I n d i a n i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e i n d e v e l o p m e n t . He l i n k s t h e s e p r o b l e m s t o t h e f a c t t h a t I n d i a n B a n d C o u n c i l s , u n l i k e m u n i c i p a l i t i e s a r e n o t c o r p o r a t e e n t i t i e s a n d t h e r e f o r e d o n o t h a v e c o n t r a c t u r a l p o w e r s . I a n B u n i c e ( A s s o c i a t e D e p u t y M i n i s t e r o f t h e D e p a r t m e n t o f J u s t i c e ) , s t a t e d t h a t t h e r e a r e d i f f i c u l t i e s i n i n t e g r a t i n g a l o c a l g o v e r n m e n t , a t e r r i t o r i a l l y b a s e d n a t i v e g o v e r n m e n t w i t h i n t h e t e r r i t o r y o f a p r o v i n c e , b e c a u s e t h e r e i s a n e n o r m o u s w e b o f l a w : t h e c o m m o n l a w , p r o v i n c i a l l a w , a n d p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n . . . I f [ B a n d s ] a r e t r y i n g t o o r g a n i z e l a n d - u s e p l a n n i n g w i t h i n t h e c o m m u n i t y , t o h a v e a n o t h e r g o v e r n m e n t w h i c h i s i n n o w a y i n t e g r a t e d i n t h e p r o c e s s o f m a k i n g d e c i s i o n s . . . [ i s a p r o b l e m ] . . . a n d t h e r e i s a n e q u a l p r o b l e m f o r t h e I n d i a n g o v e r n m e n t b e c a u s e i t i s a f f e c t e d b y w h a t t h e m u n i c i p a l i t y ( o r p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t ) d o e s " ( C a n a d a , 1 9 8 2 ) . T h e s e a u t h o r s o u t l i n e t h e s e v e r e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h r e s e r v e d e v e l o p m e n t a n d p l a n n i n g . I f B a n d C o u n c i l s c a n n o t a d e q u a t e l y i n f l u e n c e o n - r e s e r v e d e v e l o p m e n t p a r t i c i p a t i n g i n o f f - r e s e r v e s h o u l d p o s e p r o b l e m s a s w e l l . 2 . J u r i s d i c t i o n O n e p o s s i b l e c a u s e o f t h e s e p r o b l e m s i s t h e j u r i s d i c t i o n a l a n d l e g i s l a t i v e e n v i r o n m e n t o f I n d i a n s . T o c l a r i f y t h e g o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t i e s f o r I n d i a n s a n e x a m i n a t i o n o f t h e C o n s t i t u t i o n , r e l e v a n t l e g i s l a t i o n a n d D I A N D f o l l o w s . 1 5 ( a ) C o n s t i t u t i o n a l D i v i s i o n o f P o w e r s T h e C o n s t i t u t i o n A c t o f 1 8 6 7 d i v i d e s t h e p o w e r s , a u t h o r i t i e s , a n d r e s p o n s i b i l i t i e s o f l e g i s l a t i n g b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s o f C a n a d a . T h e m o s t i m p o r t a n t p a r t s o f t h e CA a r e s e c t i o n s 91 a n d 92 w h i c h a r e c o n c e r n e d w i t h t h e d i s t r i b u t i o n o f l e g i s l a t i v e p o w e r b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s . S e c t i o n 9 1 ( 2 4 ) o f t h e CA g i v e s t h e f e d e r a l p a r l i a m e n t t h e p o w e r s t o r e g u l a t e " I n d i a n s a n d L a n d s r e s e r v e d f o r t h e I n d i a n s " T h e m a i n e x e r c i s e o f t h i s a u t h o r i t y h a s b e e n t h e p a s s a g e o f t h e I n d i a n A c t a n d t h e c r e a t i o n o f t h e D e p a r t m e n t o f I n d i a n A f f a i r s t o a d m i n i s t e r t h e A c t a n d d e s i g n a n d a d m i n i s t e r p r o g r a m s f o r I n d i a n s . T h e CA e m p o w e r s t h e p r o v i n c i a l l e g i s l a t u r e t o r e g u l a t e " p r o p e r t y a n d c i v i l r i g h t s i n t h e p r o v i n c e " ( s . 92 s s . 1 3 ) " g e n e r a l l y a l l m a t t e r s o f a m e r e l y l o c a l o r p r i v a t e n a t u r e i n t h e p r o v i n c e " ( s . 92 s s . 1 6 ) . T h e s e t w o p r o v i s i o n s e n a b l e t h e l e g i s l a t u r e t o c o n t r o l t h e u s e o f a l m o s t a l l l a n d s w i t h i n a p r o v i n c e . F u r t h e r m o r e , t h e A c t g i v e s p r o v i n c e s a u t h o r i t y o v e r " m u n i c i p a l i n s t i t u t i o n s " ( s . 9 2 s s . 8 ) . T h e s e i n s t i t u t i o n s a r e n o t l i m i t e d t o w h a t a r e u s u a l l y r e f e r e d t o a s m u n i c i p a l i t i e s o r m u n i c i p a l c o r p o r a t i o n s , b u t i n c l u d e o t h e r m u n i c i p a l b o d i e s s u c h a s s c h o o l b o a r d s , h e a l t h b o a r d s , a n d u t i l i t y c o m m i s s i o n s . P r o v i n c i a l l e g i s l a t u r e s , i n g r a n t i n g p o w e r t o m u n i c i p a l b o d i e s , u s u a l l y b y a m u n i c i p a l a c t , a r e l i m i t e d t o t h o s e m a t t e r s a s s i g n e d t o t h e m i n t h e C A . T h e L e g i s l a t u r e o f B r i t i s h C o l u m b i a h a s d e l e g a t e d t o l o c a l a u t h o r i t i e s m u c h o f i t s a d m i n i s t r a t i v e 1 6 r e s p o n s i b l i t i e s . 3 S e v e r a l f a c t o r s c l o u d t h e s t a t u s a n d d e v e l o p m e n t o f I n d i a n r e s e r v e s . T h e m o s t i m p o r t a n t f a c t o r i s t h a t I n d i a n r e s e r v e s a r e f e d e r a l l a n d s w h i c h a r e f o r a l l i n t e n t s a n d p u r p o s e s j u r i s d i c t i o n a l i s l a n d s s u r r o u n d e d b y a s e a o f p r o v i n c i a l l y o w n e d a n d / o r a d m i n i s t e r e d l a n d . " T h e u n i q u e s i t u a t i o n o f I n d i a n r e s e r v e s i n B r i t i s h C o l u m b i a c r e a t e s d i f f i c u l t i e s i n t h e d e s i g n a n d i m p l e m e n t a t i o n o f w o r k a b l e g o v e r n m e n t s y s t e m s " ( T r i p a r t i t e C o m m i t t e e R e s p e c t i n g L o c a l G o v e r n m e n t , 1 9 8 1 ) . I t i s d i f f i c u l t f o r t h e P r o v i n c e t h r o u g h i t s m u n i c i p a l i t i e s t o i n t e g r a t e i t s s e r v i c e s ( p o l i c e , f i r e , r o a d s , a n d c o m m u n i t y p l a n n i n g ) w i t h r e s e r v e s y s t e m s . N o o f f i c i a l m e c h a n i s m e x i s t s t o c o o r d i n a t e r e s e r v e a n d p r o v i n c i a l c o m m u n i t y p l a n n i n g p r o c e s s e s . L a c k o f c o o r d i n a t i o n c a n l e a d t o c o n f l i c t s a n d c o n f u s i o n a s d i f f e r e n c e s a r e h a n d l e d o n a n a d h o c b a s i s . T h e p r o v i n c e s h a v e n o t b e e n a n x i o u s t o a s s u m e r e s p o n s i b i l i t y o v e r I n d i a n s a n d t h e i r l a n d s , b u t B r i t i s h C o l u m b i a h a s b e e n i n v o l v e d i n c e r t a i n i s s u e s . F o r e x a m p l e , a T r i p a r t i t e C o m m i t t e e o n L o c a l G o v e r n m e n t w a s e s t a b l i s h e d o n M a y , 3 A l l l a n d i n B r i t i s h C o l u m b i a , w i t h e x c e p t i o n o f t h e S t i k i n e a r e a , i s i n a R e g i o n a l D i s t r i c t . W i t h i n t h e R e g i o n a l D i s t r i c t s l a n d may b e i n i n c o r p o r a t e d a r e a s ( c i t i e s , t o w n s , m u n i c i p a l d i s t r i c t s e_t c e t e r a ) o r i n u n i n c o r p o r a t e d a r e a s . L o c a l g o v e r n m e n t s i n B r i t i s h C o l u m b i a a r e g i v e n i n c r e a s e d c o n t r o l o v e r l o c a l l a n d u s e d e c i s i o n s a s t h e y e v o l v e f r o m u n i n c o r p o r a t e d a r e a s t o m u n i c i p a l i t i e s a n d a s l o c a l g o v e r n m e n t s p r e p a r e O f f i c i a l P l a n s . U n r e s e r v e d C r o w n l a n d i s a d m i n i s t e r e d b y t h e M i n i s t r y o f L a n d s , P a r k s a n d H o u s i n g . R e s e r v e d C r o w n l a n d i s a d m i n i s t e r e d b y o t h e r p r o v i n c i a l m i n i s t r i e s a n d i s n o t g e n e r a l l y a v a i l a b l e f o r d e v e l o p m e n t . P r o v i n c i a l p o w e r s a n d a u t h o r i t i e s d o n o t a p p l y t o I n d i a n r e s e r v e s . 1 7 1 9 8 0 " t o d e t e r m i n e t h e v a r i o u s n e e d s o f I n d i a n B a n d s f o r l o c a l g o v e r n m e n t - t y p e s e r v i c e s , a n d t o e x p l o r e m e a n s b y w h i c h s u c h s e r v i c e s may b e f u n d e d a n d p r o v i d e d . " T h e c o m m i t t e e w a s e s t a b l i s h e d t o e x a m i n e t h e i s s u e s o f s e r v i c e p r o v i s i o n a n d t a x a t i o n o n r e s e r v e s a n d w a s c o m p o s e d o f m e m b e r s f r o m D I A N D , t h e L o c a l G o v e r n m e n t C o m m i t t e e a n d t h e G o v e r n m e n t o f B r i t i s h C o l u m b i a ( M i n i s t r i e s o f M u n i c i p a l A f f a i r s , F i n a n c e , a n d A t t o r n e y G e n e r a l ) . T h e c o m m i t t e e d i d n o t e x a m i n e i s s u e s o f I n d i a n i n v o l v e m e n t i n t h e p l a n n i n g a n d a p p r o v a l o f d e v e l o p m e n t s o f f - r e s e r v e . I n t h e C a n a d i a n l e g a l s y s t e m , t h e a p p l i c a t i o n o f p r o v i n c i a l s t a t u t e s t o I n d i a n s a n d I n d i a n r e s e r v e s h a s b e e n d e t e r m i n e d l a r g e l y t h r o u g h c a s e l a w . P r o v i n c i a l a u t h o r i t i e s h a v e a t t e m p t e d t o r e g u l a t e i n d i v i d u a l I n d i a n s i n c a s e s t r i e d i n p r o v i n c i a l c o u r t s . ' I n t h e P e a c e A r c h c a s e , J u d g e M a c L e a n s t a t e d : i n my v i e w t h e z o n i n g r e g u l a t i o n p a s s e d b y t h e m u n i c i p a l i t y a n d t h e r e g u l a t i o n p a s s e d u n d e r t h e H e a l t h A c t , a r e d i r e c t e d t o t h e u s e o f l a n d . I t f o l l o w s , I t h i n k , t h a t i f t h e s e l a n d s a r e " r e s e r v e d f o r t h e I n d i a n s " t h a t t h e p r o v i n c i a l o r m u n i c i p a l l e g i s l a t i o n p u r p o r t i n g t o r e g u l a t e t h e u s e o f t h e s e " l a n d s r e s e r v e d f o r I n d i a n s " i s a n u n w a r r e n t e d i n v a s i o n o f t h e e x c l u s i v e l e g i s l a t i v e j u r i s d i c t i o n o f t h e P a r l i a m e n t o f C a n a d a . . . My c o n c l u s i o n i s t h a t e x c l u s i v e l e g i s l a t i v e j u r i s d i c t i o n o v e r t h e l a n d i n q u e s t i o n r e m a i n s i n t h e P a r l i a m e n t * I n C o r p o r a t i o n o f S u r r e y e t a l ^ P e a c e A r c h E n t e r p r i s e s  L t d . a n d S u r f s i d e R e c r e a t i o n s L t d . 1 9 7 0 , 74 W . W . R . 3 8 0 t h e a p p e l l a n t s who w e r e c o n t r u c t i n g a n a m u s e m e n t p a r k w i t h i n t h e l i m i t s o f t h e D i s t r i c t o f S . u r r e y , b u t o n a I n d i a n r e s e r v e , a p p e a l e d a j u d g e m e n t d e c l a r i n g t h a t t h e i r a c t s w e r e i n b r e a c h o f t h e z o n i n g b y - l a w s o f t h e m u n i c i p a l i t y a n d o f t h e H e a l t h A c t a n d r e s i s t i n g t h e m f r o m p r o c e e d i n g w i t h t h e c o n s t r u c t i o n . 18 o f C a n a d a , a n d t h a t p r o v i n i c i a l l e g i s l a t i o n ( i n c l u d i n g m u n i c i p a l b y - l a w s ) w h i c h l a y d o w n r u l e s a s t o how t h e s e l a n d s s h a l l b e u s e d , i s i n a p p l i c a b l e ( i n S a n d e r s , 1 9 7 8 ) . I n a n o t h e r c a s e , L a n d l o r d a n d T e n n a n t A c t : P a r k M o b i l e H o m e s S a l e s L t d . v . L e G r e e l e y , J u d g e M a c D o n a l d r u l e d t h a t t h e L a n d l o r d T e n n a n t A c t i s c o n c e r n e d w i t h p r o p e r t y a n d c i v i l r i g h t s , n o t w i t h I n d i a n s . I t d o e s n o t r e g u l a t e I n d i a n s a n d t h e i r l a n d s . He a r g u e d t h a t t h e A c t d o e s n o t i n f r i n g e o n P a r l i a m e n t ' s p o w e r t o m a k e l a w s i n r e l a t i o n t o I n d i a n s a n d t h e i r l a n d s ( i n S a n d e r s , 1 9 7 8 ) . S e c t i o n 87 o f t h e I n d i a n A c t p r o t e c t s N a t i v e r i g h t s f r o m t h e e n c r o a c h m e n t o f p r o v i n c i a l l a w s . 3 . I n d i a n s a n d t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t ( a ) L e g i s l a t i o n : T h e I n d i a n A c t T h e I n d i a n A c t d o e s n o t e m b o d y a l l t h e l a w s a p p l i c a b l e t o I n d i a n s ' . G e n e r a l l y , t h e y a r e s u b j e c t t o t h e s a m e l a w s a s n o n - I n d i a n s . I t p r o v i d e s m u c h o f t h e l e g a l f r a m e w o r k w i t h i n w h i c h t h e a f f a i r s o f t h e I n d i a n p e o p l e a r e a d m i n i s t e r e d b y t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a i n a c c o r d a n c e w i t h t h e e x c l u s i v e l e g i s l a t i v e j u r i s d i c t i o n v e s t e d i n i t b y t h e C A . T h e A c t r e p r e s e n t s s p e c i a l l e g i s l a t i o n t a k i n g p r e c e d e n c e o v e r p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n w h i c h t h e P a r l i a m e n t o f C a n a d a c o n s i d e r s e s s e n t i a l t o t h e n e e d s o f I n d i a n p e o p l e , n o t o n l y a s a s a f e g u a r d t o p r o t e c t t h e i r t r e a t y a n d p r o p e r t y r i g h t s , b u t a s a m e a n s o f p r o m o t i n g t h e i r a d v a n c e m e n t . I t d o e s n o t i n c l u d e , h o w e v e r , m a n y o f t h e p r o g r a m s o p e r a t e d b y D I A N D w h i c h a r e a u t h o r i z e d e a c h y e a r b y P a r l i a m e n t t h r o u g h t h e E s t i m a t e s a n d A p p r o p r i a t i o n s A c t . T h i s A c t a l l o w s f o r t h e f u n d i n g o f c e r t a i n p r o g r a m s a n d b e c a u s e o f t h i s , t h e A c t c a n b e u s e d b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o i m p l e m e n t p o l i c y . 19 T h e I n d i a n A c t o f 1951 m o d e r n i z e d e x i s t i n g l e g i s l a t i o n . I t r e f l e c t e d a s h i f t i n e m p h a s i s f r o m c o m p l e t e p r o t e c t i o n t o w a r d s s e l f - g o v e r n m e n t . I n s e c t i o n s 5 3 - 6 0 ( M a n a g e m e n t o f I n d i a n R e s e r v e s a n d S u r r e n d e r e d L a n d s ) , a n d s e c t i o n s 8 1 - 8 5 ( P o w e r s o f T h e B a n d C o u n c i l ) t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s d i s c r e t i o n t o g i v e a I n d i a n B a n d c e r t a i n c i r c u m s c r i b e d p o w e r s o v e r t h e a d m i n i s t r a t i o n o f i t s m e m b e r s a n d r e s e r v e l a n d . I t h a s b e c o m e a p p a r e n t , h o w e v e r , t h a t m o r e c h a n g e s a r e r e q u i r e d . T h i s i s b o r n e o u t b y t h e m a n y c o m m e n t s , s u g g e s t i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s m a d e b y I n d i a n o r g a n i z a t i o n s , I n d i a n s a n d o t h e r s t o t h e J o i n t C o m m i t t e e o n I n d i a n A f f a i r s i n 1 9 5 9 - 6 1 , a n d 1 9 8 0 - 8 3 , a n d t h e S u b - C o m m i t t e e o n I n d i a n S e l f - G o v e r n m e n t i n 1 9 8 2 . ( b ) I n d i a n R e s e r v e s a n d B a n d C o u n c i l s M a n y o f t h e 2 9 % o f s t a t u s I n d i a n s now l i v i n g o f f - r e s e r v e l e f t b e c a u s e o f t h e l a c k o f e c o n o m i c o p p o r t u n i t y a n d n o t b y p r e f e r e n c e ( D I A N D , 1 9 8 2 ) . T h e m a j o r i t y h a v e r e m a i n e d o n r e s e r v e s b y c h o i c e a n d h a v e r e s i s t e d a s s i m i l a t i o n d e s p i t e c o n t i n u i n g p o o r e c o n o m i c c o n d i t i o n s a n d d e p e n d e n c e o n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . T h e A c t s t a t e s t h a t r e s e r v e l a n d i s n o t o w n e d b y I n d i a n s ( s e c t i o n 1 8 ( 1 ) ) ; r a t h e r , i t i s f o r t h e i r u s e a n d b e n e f i t , h e l d i n t r u s t b y H e r M a j e s t y t h e Q u e e n , a s a r e a l l f e d e r a l C r o w n l a n d s . T h e r e f o r e , a l l a d m i n i s t r a t i v e p o w e r s o v e r r e s e r v e l a n d a r e a t t h e d i s c r e t i o n o f t h e f e d e r a l C r o w n . S e c t i o n 19 p r o v i d e s a u t h o r i t y i n t h e M i n i s t e r t o p l a n f o r t h e o r d e r l y d e v e l o p m e n t o f r e s e r v e s . T h i s s e c t i o n i s v i r t u a l l y u n c h a n g e d s i n c e t h e f i r s t I n d i a n A c t ( 1 8 7 6 ) b u t t h e a u t h o r i t i e s a r e r a r e l y e x e r c i s e d w i t h o u t t h e f u l l c o n s e n t o f t h e B a n d C o u n c i l s i n c e i t w o u l d b e 2 0 p o l i t i c a l l y f o o l i s h t o e x e r c i s e t o o s t r o n g a f e d e r a l p o w e r o v e r t h e a d m i n i s t r a t i o n o f r e s e r v e l a n d s . S e c t i o n 19 i l l u s t r a t e s t h e p r i m a r y d i f f e r e n c e b e t w e e n a B r i t i s h C o l u m b i a n m u n i c i p a l i t y a n d a f e d e r a l r e s e r v e w h e n i t c o m e s t o p l a n n i n g . P l a n s o n r e s e r v e h a v e t o b e a p p r o v e d b y t h e M i n i s t e r , w h e r e a s p r e p a r a t i o n o f o f f i c i a l m u n i c i p a l c o m m u n i t y p l a n s d o n o t n o r m a l l y r e q u i r e p r o v i n c i a l a p p r o v a l ( B . C . L e g i s l a t u r e , 1 9 8 1 ) . 5 T h e f e d e r a l g o v e r n m e n t d e v e l o p e d I n d i a n B a n d C o u n c i l s t o h a n d l e s ome o f t h e a d m i n i s t r a t i v e c h o r e s o f t h e I n d i a n r e s e r v e . T h e i r p o w e r s a r e o u t l i n e d i n s e c t i o n s 8 0 t o 8 5 o f t h e I n d i a n  A c t . A B a n d C o u n c i l may m a k e b y - l a w s t o r e g u l a t e t h e a c t i v i t i e s o f I n d i a n a n d n o n - I n d i a n a n d u s e s o f l a n d o n t h e r e s e r v e w i t h i n t h e t e r m s o f t h e I n d i a n A c t o r w i t h a n y r e g u l a t i o n m a d e b y t h e G o v e r n o r i n C o u n c i l o r t h e M i n i s t e r . F o r e x a m p l e , t h e A c t s t a t e s t h a t t h e f o l l o w i n g b y - l a w s may b e m a d e t o r e g u l a t e t h e u s e o f c o m m u n i t y l a n d s . B y - l a w s may b e m a d e : 1. F o r t h e c o n s t r u c t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f w a t e r c o u r s e s , r o a d s , b r i d g e s , d i t c h e s , f e n c e s , a n d o t h e r l o c a l w o r k s , a n d t o r e g u l a t e t r a f f i c . 2 . F o r t h e c o n s t r u c t i o n , r e p a i r , a n d u s e o f b u i l d i n g s , o w n e d b y t h e B a n d o r b y a m e m b e r o f t h e B a n d . 3 . T o d i v i d e t h e c o m m u n i t y l a n d o r p a r t o f i t i n t o z o n e s a n d r e g u l a t e t h e c o n s t r u c t i o n o r m a i n t e n a n c e o f a n y b u i l d i n g s , p u b l i c w e l l s , c i s t e r n s , r e s e r v o i r s , a n d o t h e r w a t e r s u p p l i e s o r u s e o f l a n d i n s u c h a z o n e . 5 I n c e r t a i n c a s e s p r o v i n c i a l . a p p r o v a l i s r e q u i r e d f o r m u n i c i p a l i t i e s i n B r i t i s h C o l u m b i a , f o r e x a m p l e , w h e n t h e l a n d t o b e p l a n n e d i s c l o s e t o a c o n t r o l l e d a c c e s s h i g h w a y a n d w h e n l a n d i s u n d e r f l o o d p l a i n d e s i g n a t i o n . O n c e a p l a n h a s b e e n a d o p t e d i t m u s t b e f i l e d w i t h t h e I n s p e c t o r o f M u n i c i p a l i t i e s i n V i c t o r i a . 21 4 . T o a l l o w t h e s u r v e y a n d a l l o t m e n t o f t h e c o m m u n i t y l a n d s t o B a n d m e m b e r s a n d t o l a n d s f o r c o m m o n B a n d u s e . B y - l a w s n e e d m i n i s t e r i a l a p p r o v a l , h o w e v e r , t h e y a r e d i s a l l o w e d o n l y w h e n t h e b y - l a w i s u l t r a v i r e s e x i s t i n g f e d e r a l l e g i s l a t i o n . O t h e r w i s e , t h e b y - l a w i s a c c e p t e d a n d b e c o m e s a f e d e r a l g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n a n d s o t a k e s p r e c e d e n t o v e r p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n . 6 When d e a l i n g w i t h n o n - I n d i a n d e v e l o p m e n t o n - o r o f f - r e s e r v e a B a n d C o u n c i l i s c o n s t r a i n e d b y t h e A c t i n s e v e r a l w a y s . S e c t i o n 2 8 ( 1 ) s t a t e s t h a t , w i t h o u t a m i n i s t e r i a l p e r m i t , a d e e d , l e a s e , c o n t r a c t , i n s t r u m e n t , d o c u m e n t o r a g r e e m e n t o f a n y k i n d . . . b y w h i c h a B a n d o r a m e m b e r o f a B a n d p u r p o r t s t o p e r m i t a p e r s o n o t h e r t h a n a m e m b e r o f t h a t B a n d t o o c c u p y o r u s e a r e s e r v e o r t o r e s i d e o r o t h e r w i s e e x e r c i s e a n y r i g h t s o n a r e s e r v e i s v o i d . B e c a u s e a n y c o r p o r a t i o n i s a n o n - I n d i a n , i t w o u l d n e e d a p e r m i t b e f o r e i t c o u l d d e v e l o p a n y p a r t o f a r e s e r v e . A n d e r s o n ( 1 9 8 1 ) s t a t e s t h a t a B a n d C o u n c i l i s l i m i t e d t o t h e p o w e r s i t i s e x p l i c i t l y g i v e n i n s e c t i o n 81 o f t h e A c t . A c o n t r a c t may n o t e v e n b e p o s s i b l e s o m e o n e who w a n t e d t o d e f e a t s u c h a n a g r e e m e n t w o u l d a r g u e a l o n g t h e l i n e s o f t h e j u d g e m e n t s i n F r a n c i s e t a l ( S t . R e g i s  B a n d ) v . C a n a d i a n L a b o u r R e l a t i o n s B o a r d  ( s u p r a ) o r A f t o n B a n d v . P r o v i n c e o f N o v a  S c o t i a ( 1 9 7 8 ) , t h a t C o u n c i l a n d t h e B a n d i t s e l f a r e " n o t l e g a l e n t i t i e s " f o r t h e p u r p o s e o f m a k i n g s u c h c o n t r a c t s , s i n c e t h e y a r e n o t m e n t i o n e d i n t h e I n d i a n A c t ( p . 2 7 ) . J u d g e T h o r l o w h e l d t h a t a B a n d C o u n c i l c o u l d n o t e n t e r i n t o a 6 F o r e x a m p l e , t h e M o w a c h a h t B a n d o f B r i t i s h C o l u m b i a s e t i t s o w n e n v i r o n m e n t a l s t a n d a r d s a n d b y - l a w s u n d e r t h e p r o v i s i o n o f t h e I n d i a n A c t t o d e a l w i t h p o l l u t i o n / h e a l t h c o n c e r n s o f a n o n - r e s e r v e p u l p m i l l o w n e d b y t h e T h a s i s C o m p a n y . T h e B a n d b y - l a w now h a s t h e f o r c e o f a f e d e r a l s t a t u t e . 22 c o n t r a c t t o h i r e e m p l o y e e s , b e c a u s e t h e i r p o w e r s " a r i s e f r o m a n d a r e l i m i t e d t o t h o s e c o n f e r r e d o n t h e C o u n c i l b y t h e A c t . " T h e A c t d o e s n o t s t a t e t h a t a B a n d C o u n c i l c a n c o n t r a c t . A c c o r d i n g t o S a n d e r s ( p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 4 ) s ome l o w e r C o u r t s r e c o g n i z e B a n d C o u n c i l s a s c o r p o r a t e e n t i t i e s , f o r c i r c u m s c r i b e d p u r p o s e s . T h e y may h i r e B a n d e m p l o y e e s , c o n t r a c t f o r s c h o o l b u s s e r v i c e s a n d h i r e p e o p l e t o w o r k o n r e s e r v e h o u s i n g p r o j e c t s [ f o r a n e x a m p l e , s e e C a c h e C r e e k M o t o r s v .  P o r t e r e t a l ( 1 9 7 9 ) i n t h e B r i t i s h C o l u m b i a L a w R e v i e w ( 1 3 ) ] . H o w e v e r , S a n d e r s ( 1 9 8 4 ) s t a t e s t h a t " t h e r e h a s n o t b e e n a n a u t h o r a t i v e h i g h e r c o u r t d e c i s i o n a b o u t t h e a b i l i t y o f a n I n d i a n B a n d C o u n c i l t o c o n t r a c t " ( S a n d e r s , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 4 ) . T h i s i m p l i e s t h a t e v e n i f c o n t r a c t s a r e m a d e , w h i c h i n p r a c t i c e i s o c c u r r i n g i n g r e a t n u m b e r s a s t h e • r e s p o n s i b i 1 i t i e s f o r I n d i a n a f f a i r s s h i f t s f r o m t h e D e p a r t m e n t t o B a n d C o u n c i l s , t h e y a r e n o t n e c e s s a r i l y l e g a l l y b i n d i n g . S l a d e , l e g a l c o u n s e l f o r t h e L a x K w ' a l a a m s I n d i a n B a n d , t h a t i f o n e t a k e s t h e n a r r o w l e g a l v i e w , a B a n d C o u n c i l ' s p o w e r s a r e l i m i t e d t o t h o s e s p e c i f i c a l l y c o n f e r r e d t o i t b y t h e I n d i a n  A c t a n d t h e A c t d o e s n o t . s p e c i f y t h a t t h e y c a n c o n t r a c t . " T h i s n a r r o w v i e w h a s b e e n a l e g a l p o s i t i o n t a k e n b y t h e c o u r t s " ( S l a d e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 4 ) . T h i s l e g a l p o s i t i o n c a n l i m i t t h e a d m i n i s t r a t i v e a n d d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l o f t h e r e s e r v e a s w e l l a s l i m i t B a n d C o u n c i l i n v o l v e m e n t , p a r t i c i p a t i o n a n d i n f l u e n c e i n o f f - r e s e r v e c o n t r a c t - o r i e n t e d p l a n n i n g . T h e b r o a d e r l e g a l v i e w i s b a s e d o n t h e c o n c e p t o f a b o r i g i n a l r i g h t s a n d p r o v i d e s a n a r g u m e n t f o r r e c o g n i t i o n o f a B a n d C o u n c i l ' s p o w e r t o c o n t r a c t . W i t h t h i s v i e w , B a n d C o u n c i l s 23 c a n e x e r c i s e p o w e r s b r o a d e r t h a n t h o s e o u t l i n e d i n t h e A c t . B a n d g o v e r n m e n t s h a v e b e e n a r o u n d m u c h l o n g e r t h a n t h e A c t a n d t r a d i t i o n a l l y e x e r c i s e d a w i d e r a n g e o f p o w e r s a t t h a t t i m e . B e c a u s e t h e y e x e r c i s e d c o n t r a c t u a l p o w e r s ( f o r e x a m p l e , t r e a t i e s ) i n c o l o n i a l t i m e s t h e a r g u m e n t c o n c l u d e s t h a t t h e y s h o u l d b e a b l e t o d o s o now ( S l a d e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 4 ) . ( c ) T h e R o l e o f D I A N D M c C u l l u m a n d M c C u l l u m ( 1 9 7 5 ) s a y o f D I A N D : I t i s e n o r m o u s , c o m p l i c a t e d , r e m o t e , e x p e n s i v e a n d c o n t r a d i c t o r y . I t h a s a f e d e r a l c a b i n e t m i n i s t e r a t i t s h e a d , a i d e d a n d a b e t t e d b y a p a r l i a m e n t a r y a s s i s t a n t a n d r u n b y a d e p u t y m i n i s t e r , n o l e s s t h a n f o u r a s s i s t a n t d e p u t y m i n i s t e r s , t w o t e r r i t o r i a l c o m m i s s i o n e r s a n d a l m o s t 1 5 , 0 0 0 b u r e a u c r a t s i n v a r i o u s c l a s s i f i c a t i o n s . I t h a s i t s s h a r e o f b u n g l e r s , p o l i t i c a l h a c k s , h a n g e r s - o n , a n d i t s s h a r e o f h i g h l y c o m p e t e n t , v i s i o n a r y , d e d i c a t e d , a n d f r u s t r a t e d e m p l o y e e s . I n b e t w e e n t h e s e e x t r e m e s i t i s m a d e u p o f m a n y f a c e l e s s , u s u a l l y u n a c c o u n t a b l e , b u r e a u c r a t s who c a r r y o u t , i n t e r p r e t , a n d we s u g g e s t , m a k e p o l i c y . . . G o v e r n m e n t h a d a r o l e i n I n d i a n a f f a i r s p r i o r t o C o n f e d e r a t i o n a n d p r o b a b l y w i l l c o n t i n u e t o . T a k i n g c a r e o f I n d i a n s i s b i g b u s i n e s s , f o r e x a m p l e , t h e 1981 b u d g e t f o r t h e D I A N D w a s o v e r $ 1 . 5 b i l l i o n ; $ 1 . 1 b i l l i o n w a s f o r I n d i a n A f f a i r s ( D I A N D , 1 9 8 2 ) . ( i ) M a n d a t e T h e m a n d a t e o f t h e I n d i a n A f f a i r s p r o g r a m i n c l u d e s t h e r e s p o n s i b l i t y f o r t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ' s s p e c i a l p o l i c y a n d p r o g r a m s c o n c e r n e d w i t h I n d i a n s a n d I n u i t s o u t h o f 60 d e g r e e s l a t i t u d e . S p e c i f i c a l l y , i t i s r e s p o n s i b l e f o r : 1. i n i t i a t i n g , e n c o u r a g i n g a n d s u p p o r t i n g m e a s u r e s t h a t w i l l r e s p o n d t o t h e n e e d s a n d a s p i r a t i o n s o f I n d i a n a n d I n u i t p e o p l e a n d i m p r o v e t h e i r s o c i a l , c u l t u r a l a n d e c o n o m i c w e l l - b e i n g ; 24 2 . e n s u r i n g t h a t l a w f u l o b l i g a t i o n s t o I n d i a n s a n d I n u i t a r e m e t ; 3 . s e t t l i n g l a n d c l a i m s r e l a t e d t o t r a d i t i o n a l N a t i v e u s e a n d o c c u p a n c y o f l a n d s i n t h o s e a r e a s o f C a n a d a w h e r e t h i s t r a d i t o n a l r i g h t h a s n o t b e e n e x t i n g u i s h e d b y t r e a t y o r s u p e r s e d e d b y l a w ( D I A N D , 1 9 8 2 ) . T h e m i n i s t e r o f D I A N D , H o n . J . C . M u n r o , s t a t e d i n a b r i e f t o t h e S u b - c o m m i t t e e o n I n d i a n S e l f - G o v e r n m e n t t h a t " t h e r e i s p o t e n t i a l f o r ( f e d e r a l g o v e r n m e n t ) i n t e r f e r e n c e . B a n d g o v e r n m e n t s h a v e m a n y o f t h e p o w e r s o f l o c a l g o v e r n m e n t s b u t t h e e x e r c i s e o f t h e s e p o w e r s i s s u b j e c t t o v a r i o u s k i n d s o f c o n t r o l s b y t h e m i n i s t e r a n d / o r C a b i n e t . T h e s e p o w e r s t o i n t e r v e n e a r e d i s c r e t i o n a r y . . . a n d t h e ( f e d e r a l ) g o v e r n m e n t d o e s n o t i n t e r v e n e i f a B a n d i s a c t i n g w i t h t h e l a w . B u t t h e f a c t t h a t i t e x i s t s c o m p l i c a t e s t h e a c c o u n t a b i l i t y o f B a n d g o v e r n m e n t t o i t s own p e o p l e . I t i s p a r t o f a n a n a c h r o n i s t i c p a t e r n a l i s m we s h o u l d w a n t t o e l i m i n a t e " ( C a n a d a , 1 9 8 2 . P . 1 3 ) . M u n r o ' s s t a t e m e n t i n d i c a t e s t h a t t h e m i n i s t e r e n v i s i o n s c h a n g e s i n t h e g o v e r n m e n t - I n d i a n r e l a t i o n s h i p a s n e c e s s a r y . I f t h i s r e l a t i o n s h i p i s t o c h a n g e i t w i l l m o s t l i k e l y i n c l u d e a c h a n g e i n t h e p o w e r s o f B a n d C o u n c i l s g i v i n g t h e m m o r e p o w e r o v e r t h e i r a f f a i r s ( R u d n i c k i , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . 7 ( d ) D I A N D I n t e r v e n t i o n i n I n d i a n A c t i v i t i e s I n t h e p a s t t h e c o l o n i a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n D I A N D a n d I n d i a n p e o p l e h a s s e v e r e l y c o n s t r a i n e d I n d i a n s e l f - d e t e r m i n a t i o n , s e l f - g o v e r n m e n t a n d , a s a c o r o l l a r y I n d i a n r e s e r v e p l a n n i n g . D I A N D i s r e q u i r e d t o b e i n v o l v e d i n m a n y d e a l i n g s b e t w e e n t h e I n d i a n a n d n o n - I n d i a n c o m m u n i t y . I t s i n v o l v e m e n t i n I n d i a n a f f a i r s h a s l e d t o a n o v e r a l l r e s e n t m e n t 7 W a l t e r R u d n i c k i i s t h e D i r e c t o r G e n e r a l o f t h e C o r p o r a t e P l a n n i n g S e c t i o n o f t h e D e p a r t m e n t o f I n d i a n A f f a i r s i n O t t a w a . 25 o f t h e d e p a r t m e n t b y I n d i a n s . T h e r e a r e m a n y e x a m p l e s o f d e p a r t m e n t / I n d i a n B a n d c o n f l i c t . F o r e x a m p l e , " t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t may b e g u i l t y o f c r i m i n a l f r a u d i n i t s a c t i o n s o v e r t h e l e a s i n g o f v a l u a b l e l a n d i n V a n c o u v e r o w n e d b y t h e M u s q u e a m I n d i a n B a n d " ( C a n a d i a n P r e s s , G l o b e a n d M a i l , J u n e 1 0 , 1 9 8 3 ) . 8 A n o t h e r e x a m p l e o f f e d e r a l i n t e r f e r e n c e i s t h e c a s e o f t h e B l a c k f o o t I n d i a n B a n d a t G l e i c h e n , A l b e r t a . I n a s t a t e m e n t o f c l a i m f i l e d i n t h e F e d e r a l C o u r t o f C a n a d a , t h e B a n d h a s a s k e d f o r $ 2 5 0 m i l l i o n i n d a m a g e s f r o m t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t 9 " f o r t h e l o s s o f w a t e r a n d i r r i g a t i o n r i g h t s a n d f o r l o s s o f p r o d u c t i v i t y f r o m 1 9 0 9 t o t h e p r e s e n t " ( C a n a d i a n P r e s s , 1 9 8 3 ) . T h e s e e x a m p l e s o f t h e D I A N D / I n d i a n r e l a t i o n s h i p i n d i c a t e t h a t i t h a s b e e n a r o c k y o n e a n d t h a t c o n f l i c t s c a n a r i s e w h e n D I A N D a c t s a s a t r u s t e e f o r I n d i a n B a n d s . C . C O N C L U S I O N T h i s c h a p t e r h a s d e s c r i b e d t h e j u r i s d i c t i o n , l e g i s l a t i v e a n d i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t o f I n d i a n r e s e r v e s . T h e e v i d e n c e 8 T h e B a n d ' s l a w y e r a s k e d t h e S u p r e m e C o u r t o f C a n a d a t o c o n s i d e r w h e t h e r t h e a c t i o n s o f D I A N D , w h e n i t a c t e d f o r t h e B a n d i n t h e l e a s i n g o f 2 6 0 a c r e s o f p r i m e l a n d i n t h e 1 9 5 0 ' s e x t e n d e d b e y o n d t h e b r e a c h o f t r u s t t o o u t r i g h t f r a u d . T h e c a s e s t e m s f r o m a 7 5 y e a r l e a s e s i g n e d b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d t h e S h a u g h n e s s y H e i g h t s G o l f C l u b i n 1 9 5 7 . " T h e l e a s e g a v e t h e c l u b t h e p r i m e l a n d f o r a f i x e d r e n t o f $ 2 9 , 0 0 0 f o r t h e f i r s t 15 y e a r s , w i t h l i m i t e d r e n t i n c r e a s e t h e r e a f t e r " ( C a n a d i a n P r e s s , T h e G l o b e a n d M a i l , J u n e 1 0 , 1 9 8 3 ) . 9 T h e B a n d c l a i m s t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s o l d t h e l a n d now o c c u p i e d b y t h e B a s s a n o Dam a n d t h e r e s e r v e " f o r b e n e f i t o f n o n - I n d i a n s e t t l e r s o r c o r p o r a t i o n s , " i t f a i l e d t o name a n a r b i t r a t o r t o a c t f o r t h e G l e i c h e n B a n d a s r e q u i r e d b y t h e I n d i a n A c t , " a n d c o n s e q u e n t l y f a i l e d t o a c q u i r e f o r t h e B a n d f a i r a n d j u s t c o m p e n s a t i o n " ( C a n a d i a n P r e s s , T h e G l o b e a n d M a i 1 , J u n e 1 0 , 1 9 8 3 ) . 26 s u g g e s t s t h i s e n v i r o n m e n t c o u l d l i m i t I n d i a n i n v o l v e m e n t i n o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t f o r t h r e e r e a s o n s : ( a ) B a n d C o u n c i l s d o n o t h a v e a n y d i r e c t l e g i s l a t i v e o r r e g u l a t o r y p o w e r o v e r d e v e l o p m e n t o c c u r r i n g o f f - r e s e r v e . ( b ) B a n d C o u n c i l s w h i c h n e g o t i a t e a c o n t r a c t w i t h a d e v e l o p e r t o m i t i g a t e t h e n e g a t i v e i m p a c t s o f a p r o j e c t may n o t h a v e a l e g a l l y b i n d i n g c o n t r a c t b e c a u s e a B a n d C o u n c i l ' s p o w e r i s g i v e n b y s t a t u t e , t h e I n d i a n A c t , a n d t h i s s t a t u t e d o e s n o t m e n t i o n t h e p o w e r t o c o n t r a c t . ( c ) T h e c o u r t s h a v e r e c o g n i z e d t h a t B a n d C o u n c i l s c a n c o n t r a c t f o r c e r t a i n s e r v i c e s b u t t h e c o u r t s h a v e n o t m a d e a d e c i s i o n r e g a r d i n g c o n t r a c t i n g w h i c h c o v e r s i m p a c t m i t i g a t i o n a n d b e n e f i t p a y m e n t r e l a t i n g t o a " m e g a - p r o j e c t " w h i c h i s p l a n n e d t o b e b u i l t n e a r a n I n d i a n r e s e r v e . 27 C H A P T E R 3j_ T H E C A S E S T U D Y : PORT S I M P S O N AND DOME P E T R O L U E M A^_ PORT S I M P S O N 1. L o c a t i o n P o r t S i m p s o n r e s t s o n a p o i n t o f l a n d b e t w e e n t w o b a y s , 7 8 0 k i l o m e t e r s ( k m s ) n o r t h o f V a n c o u v e r , a n d 30 kms f r o m P r i n c e R u p e r t , o n t h e P a c i f i c C o a s t o f B r i t i s h C o l u m b i a ( s e e F i g u r e 3 ) . I t i s a s m a l l v i l l a g e o f a p p r o x i m a t e l y 1 , 2 0 0 i n h a b i t a n t s , a l l b u t 1 00 o f whom a r e s t a t u s I n d i a n s ( i n m o s t c a s e s o n l y s t a t u s I n d i a n s c a n l i v e o n - r e s e r v e a n d b e e l i g i b l e f o r t h e s e r v i c e s p r o v i d e d b y D I A N D ) . 2 . H i s t o r y T h e T s i m s h i a n I n d i a n s h a v e b e e n l i v i n g o n t h e w e s t c o a s t o f B . C . f o r a t l e a s t 5 , 0 0 0 y e a r s ( D u f f , 1 9 6 5 ) . H o w e v e r , n o t u n t i l 1 8 3 4 , w h e n t h e H u d s o n ' s B a y C o m p a n y e s t a b l i s h e d a t r a d i n g p o s t a t w h a t i s now P o r t S i m p s o n , d i d i t b e c o m e a p e r m a n e n t I n d i a n v i l l a g e . T h e B a n d h a s s e v e r a l s m a l l r e s e r v e s a l o n g t h e c o a s t a n d u p t h e S k e e n a R i v e r . T h e s e p a r c e l s h a v e b e e n u s e d f o r f i s h i n g a n d t r a p p i n g f o r c e n t u r i e s . 3 . E c o n o m y T h e m a j o r s o u r c e o f i n c o m e f o r P o r t S i m p s o n r e s i d e n t s i s t h e f i s h i n g i n d u s t r y . M o s t p e o p l e w o r k i n t h e c a n n e r y o r o n b o a r d t r o l l e r s a n d g i l l n e t t e r s . A D I A N D s p o n s o r e d s t u d y f o u n d t h a t 4 5 p e r c e n t o f t h e c o m m u n i t y ' s i n c o m e c o m e s f r o m f i s h i n g , 28 p e r c e n t f r o m g o v e r n m e n t t r a n s f e r p a y m e n t s , 15 p e r c e n t f r o m l o g g i n g a n d 12 p e r c e n t f r o m g o v e r n m e n t s e r v i c e s ( D I A N D , 1 9 8 1 ) . 28 2 9 T h e i n f o r m a l e c o n o m i c s e c t o r c a n b e d e f i n e d a s a n y n o n - w a g e , n o n - t a x e d a c t i v i t y w h i c h p r o m o t e s e c o n o m i c w e l f a r e . A t P o r t S i m p s o n , t h i s s e c t o r i s o f c o n s i d e r a b l e s i z e , p r o v i d i n g o n e m e a l p e r p e r s o n p e r d a y o r $ 7 0 0 , 0 0 0 a n n u a l l y ( R e a d , 1 9 8 2 ) . C o o p e r a t i o n a n d s e l f - r e l i a n c e i n b u i l d i n g h o u s e s , h a u l i n g m a t e r i a l s a n d f i r e w o o d , a n d r e p a i r i n g m a c h i n e r y r e d u c e s t h e n e e d f o r c a s h i n c o m e s f o r c o m m u n i t y r e s i d e n t s . 4 . L o c a l G o v e r n m e n t T h e B a n d C o u n c i l i s a m a j o r e m p l o y e r w i t h 34 f u l l - t i m e a n d 49 p a r t - t i m e e m p l o y e e s . T h e C o u n c i l h a s c o n t r o l o v e r t h e b a s i c i n f r a s t r u c t u r e ( w a t e r , s e w e r , a n d w a s t e d i s p o s a l ) , p o l i c e a n d f i r e s e r v i c e s , s o c i a l a s s i s t a n c e , p r i m a r y e d u c a t i o n , r e c r e a t i o n f a c i l i t i e s , B a n d w o r k p r o j e c t s , f e d e r a l e m p l o y m e n t p r o g r a m s a n d m a n a g e m e n t o f r e s e r v e l a n d s a n d a n y r e v e n u e s g e n e r a t e d f r o m t h e m ( F i s h e r , 1 9 8 2 ) . M a n a g e m e n t i n c l u d e s r e s e r v e l a n d - u s e p l a n n i n g a n d f o r e s t m a n a g e m e n t . B_^_ DOME P E T R O L E U M ' S G R A S S Y P O I N T P R O P O S A L P o r t S i m p s o n i s n e a r t h e s i t e f o r a p r o p o s e d L N G t e r m i n a l a t G r a s s y P o i n t a n d c o u l d b e a f f e c t e d b y t h e p r o j e c t . T h i s s i t u a t i o n p r o v i d e s a n e x c e l l e n t c a s e s t u d y o f r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i m p a c t s p l a n n i n g a t t h e l o c a l l e v e l . A c o n s o r t i u m o f p e t r o l e u m c o m p a n i e s h e a d e d b y Dome P e t r o l e u m L t d . , h a s p l a n s f o r a $ 1 . 7 b i l l i o n p r o j e c t w h i c h i n c l u d e s a $ 5 5 0 m i l l i o n p i p e l i n e ( f r o m n o r t h e a s t B r i t i s h C o l u m b i a t o G r a s s y P o i n t ) , a n d a $ 1 . 1 4 b i l l i o n l i q u e f a c t i o n p l a n t . T h e p r o j e c t w o u l d a l s o r e q u i r e s h i p p i n g f a c i l i t i e s i n c l u d i n g s e v e r a l s h i p s t o c a r r y L N G . 170 b i l l i o n c u b i c f e e t ( 2 . 9 m i l l i o n t o n s ) o f n a t u r a l g a s a y e a r i s n e c e s s a r y f o r t h e 30 p r o j e c t ( D o m e , 1 9 8 3 ) . D e p e n d i n g o n t h e e c o n o m i c s a n d t h e l e n g t h o f t h e a p p r o v a l p r o c e s s f o r t h e p r o j e c t , c o n s t r u c t i o n c o u l d s t a r t i n 1 9 8 5 w i t h t h e f i r s t s h i p m e n t s o f LNG t o J a p a n i n 1 9 8 7 a n d f u l l p r o d u c t i o n i n 1 9 9 0 . D i r e c t c o n s t r u c t i o n w o u l d a p p r o a c h 1 0 , 0 0 0 m a n - y e a r s w i t h a p e a k w o r k f o r c e o f 1 , 3 0 0 . T h e a n n u a l o p e r a t i n g l a b o u r f o r c e w o u l d t o t a l 1 1 2 , c o m p r i s i n g 6 0 p l a n t e m p l o y e e s , 32 t u g b o a t w o r k e r s a n d 20 p i p e l i n e e m p l o y e e s . T h e c o n s t r u c t i o n p a y r o l l w o u l d b e a p p r o x i m a t e l y $ 5 8 m i l l i o n a n n u a l l y ; d u r i n g t h e o p e r a t i o n p h a s e t h i s w o u l d f a l l t o $6 m i l l i o n a n n u a l l y ( D o m e , 1 9 8 3 ) . T h e g a s , f r o m B . C . a n d A l b e r t a , w o u l d b e e x p o r t e d t o J a p a n . N i s s h o I w a i h a s a l r e a d y s i g n e d a c o m m e r c i a l a g r e e m e n t w i t h Dome f o r 2 . 9 m i l l i o n t o n s o f n a t u r a l g a s a n n u a l l y . T h e J a p a n e s e w o u l d a l s o p a y f o r 10 p e r c e n t o f t h e c o s t o f t h e L N G f a c i l i t i e s a t G r a s s y P o i n t . T h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d ( N E B ) h a s g i v e n t e n t a t i v e a p p r o v a l t o t h e p r o j e c t b y i s s u i n g a c o n d i t i o n a l e x p o r t l i c e n c e t o Dome f o r t h e L N G ( N E B , 1 9 8 3 ) . T h e l a r g e s t J a p a n e s e b u y e r o f L N G , C h u b u E l e c t r i c , i s t h r e a t e n i n g t o s c u t t l e t h e p r o j e c t u n l e s s Dome c a n s t a r t w o r k b e f o r e t h e e n d o f 1 9 8 4 ( C a n a d i a n P r e s s , T h e S u n , 1 9 8 4 ) . 1. T h e A c t o r s P a r t i c i p a t i o n i n t h e p l a n n i n g s t a g e o f d e v e l o p m e n t i n v o l v e s m a n y a c t o r s i n c l u d i n g Dome P e t r o l e u m L t d . , t h e J a p a n e s e b u y e r s o f L N G , t h e L a x K w ' a l m a a s B a n d C o u n c i l , t h e f e d e r a l D i s t r i c t a n d R e g i o n a l O f f i c e s o f D I A N D , t h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d , t h e M i n i s t r y o f T r a n s p o r t , a n d t h e f e d e r a l D e p a r t m e n t s o f t h e E n v i r o n m e n t , a n d F i s h e r i e s a n d O c e a n s a n d t h e C o a s t G u a r d . A t 31 t h e p r o v i n c i a l l e v e l , i n v o l v e m e n t i n c l u d e s t h e M i n i s t r y o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s ( E M P R ) , a n d t h e B r i t i s h C o l u m b i a D e v e l o p m e n t C o r p o r a t i o n . 2 . L o c a l L e v e l I m p a c t s T h e LNG p r o j e c t h a s t h e p o t e n t i a l o f b r i n g i n g m a j o r c h a n g e s t o P o r t S i m p s o n . T h e B a n d , w i t h t h e a s s i s t a n c e f r o m i t s c o n s u l t a n t s f o u n d t h a t t h e p r o j e c t w o u l d i n c r e a s e o u t s i d e i n f l u e n c e s a n d c o n t r o l t h e p a c e a n d d i r e c t i o n o f t h e c o m m u n i t y . T h e b e n e f i t s , l a r g e l y e c o n o m i c , a n d t h e c o s t s , m o s t l y s o c i a l a n d e n v i r o n m e n t a l , w o u l d n o t f a l l e q u a l l y i n t h e c o m m u n i t y . T h e o l d a n d t h o s e o n f i x e d i n c o m e s w o u l d r e c e i v e t h e b r u n t o f t h e a d v e r s e i m p a c t s , i n t h e f o r m o f s o c i a l c h a n g e a n d c o m p e t i t i o n f o r t h e r e s o u r c e h a r v e s t . I n c o n t r a s t , t h e y o u n g a n d t h e s k i l l e d a r e t h e m o s t l i k e l y t o b e n e f i t ( R e a d , 1 9 8 2 ) . P r o b a b l y t h e m o s t s i g n i f i c a n t i m p a c t o f t h e t e r m i n a l o n t h e c o m m u n i t y w i l l b e t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e f i r s t r o a d 1 0 c o n n e c t i n g P o r t S i m p s o n w i t h P r i n c e R u p e r t . T h e m a j o r i d e n t i f i e d i m p a c t s a r e : 1. A n e w p i p e l i n e r i g h t - o f - w a y c r o s s i n g r e s e r v e l a n d . 2 . T h e p o s s i b i l i t y o f i n c r e a s e d r e t a i l a n d s e r v i c e d e v e l o p m e n t o n - r e s e r v e a i m e d a t s e r v i n g t h e l a r g e c o n s t r u c t i o n c r e w . 3 . T h e p o s s i b i l i t y o f h o u s i n g t h e 9 2 l o n g t e r m t e r m i n a l w o r k e r s o n - r e s e r v e . 4 . T h e i m p a c t o f 1 6 0 0 c o n s t r u c t i o n w o r k e r s p a s s i n g t h r o u g h a n d 1 o S e v e r a l y e a r s b e f o r e t h e p r o p o s e d L N G p r o j e c t , t h e B a n d w a n t e d t h i s r o a d . A t t h a t t i m e i t h i r e d c o n s u l t a n t s t o e x a m i n e a n d e v a l u a t e t h e r o a d ' s f e a s i b i l i t y a n d t h e y f o u n d t h a t t h e r o a d w a s e c o n o m i c b u t w a s n o t a p r i o r i t y o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s ( D e p a r t m e n t o f H i g h w a y s ) . B e c a u s e o f t h e l a c k o f p r o v i n c i a l i n t e r e s t ( a n d a s s o c i a t e d f u n d i n g ) t h e r o a d w a s n o t b u i l t ( H e l m u t U r h a h n , T E R A C o n s u l t a n t s , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . 32 l i n g e r i n g o n r e s e r v e . 5 . A new d e e p w a t e r p o r t w h i c h w i l l d i s t u r b a n d a l t e r t h e m a r i n e e n v i r o n m e n t o f P o r t S i m p s o n B a y a n d t h e i m m e d i a t e a p p r o a c h t o t h e b a y . D u r i n g c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n t h e r e i s t h e t h r e a t o f e n v i r o n m e n t a l c o n t a m i n a t i o n b y t o x i c m a t e r i a l s ( R e a d , 1 9 8 2 ) . D u r i n g t h e c o n s t r u c t i o n p h a s e o f t h e p r o j e c t t h e n e g a t i v e i m p a c t s i n c l u d e : ( a ) d i s r u p t i o n t o t h e e x i s t i n g r e s o u r c e u s e p a t t e r n s o n t h e T s i m p s e a n P e n i n s u l a , m a i n l y i n t h e c o m m u n a l l y u s e d s h o r e l i n e o f P o r t S i m p s o n B a y r e s u l t i n g f r o m i m p a c t s o n w i l d l i f e f r o m t h e i n c r e a s e h u n t i n g p r e s s u r e p r o d u c e d b y c o n s t r u c t i o n w o r k e r s . ( b ) t e m p o r a r y d i s r u p t i o n o f t o p o g r a p h y , s o i l , v e g e t a t i o n a n d d r a i n a g e p a t t e r n s o n t h e r i g h t - o f - w a y , p o r t s i t e a n d w o r k i n g a r e a s . ( c ) p e r m a n e n t a l t e r a t i o n o f t o p o g r a p h y a n d n a t u r a l e n v i r o n m e n t o f t h e p o r t s i t e , a n d p e r m a n e n t a l t e r a t i o n o f t h e n a t u r a l v e g e t a t i o n o n t h e new p o r t i o n s o f t h e p i p e l i n e r i g h t - o f - w a y w h e r e m a i n t e n a n c e o f t h e l i n e r e q u i r e s t r e e r e m o v a l . ( d ) t e m p o r a r y d i s r u p t i o n o f f i s h m i g r a t i o n r o u t e s a n d s p a w n i n g / r e a r i n g h a b i t a t s a d j a c e n t t o s t r e a m s a n d a t s t r e a m c r o s s i n g s . 6 . A new r o a d w i l l p a s s t h r o u g h t h e r e s e r v e c o n n e c t i n g t h e r e s e r v e , t h e t e r m i n a l a n d t h e e n t i r e p e n i n s u l a t o P r i n c e R u p e r t . C a n a d i a n R e s o u r c e c o n L i m i t e d , u s i n g t h e c o n c l u s i o n s g a t h e r e d i n a p r e v i o u s s t u d y o f t h e K i t w a n g a - M e z i a d i n h i g h w a y d o n e i n 1 9 7 5 , c o n c l u d e d t h a t t h e s o c i a l i m p a c t s d u e t o t h e new r o a d w o u l d i n c l u d e t h e f o l l o w i n g . ( a ) g r e a t e r c o n v e n i e n c e ( t o t h e c o m m u n i t y ) o w i n g t o : g o o d r o a d s i n a l l s e a s o n s ; r e d u c e d t r a v e l t i m e ; r e d u c e d t r a v e l c o s t s ; a n d l o s s o f i s o l a t i o n . ( b ) i n c r e a s e d a c c e s s i b i l i t y t o h e a l t h s e r v i c e s ; h i g h s c h o o l s a n d r e m o t e n o r t h e r n a r e a s . ( c ) e m p l o y m e n t f r o m : s h o r t t e r m h i g h w a y c o n s t r u c t i o n j o b s ; p o t e n t i a l f o r s o m e t o u r i s t b u s i n e s s e s ; s o m e p e r m a n e n t j o b s o n h i g h w a y m a i n t e n a n c e c r e w s . 33 TABLE 1: SUMMARY ASSESSMENTS OF SOCIAL IMPACTS: PORT SIMPSON C a t e g o r y H e a l t h E d u c a t i o n S o c i a l S e r v i c e s A m e n i t i e s R e c r e a t i o n C o m m u n i t y P r o t e c t i o n N a t u r e of I m p a c t t r a f f i c a c c i d e n t s t r a i n i n g p r o g r a m s s o c i a l a s s i s t a n c e d e c r e a s e a l c o h o l use c h i l d c a r e c o m m u n i t y roads s t o r e s / b u s i n e s s e s f a c i l i t i e s use f r a t e r n i z a t i o n p o l i c e Magnitude s m a l l s m a l l s m a l l l a rge s m a l l s m a l l a v e r a g e a v e r a g e l a rge a v e r a g e Manageability Type d i f f i c u l t s i m p l e s i m p l e w i t h e f f o r t w i t h e f f o r t s i m p l e s i m p l e s i m p l e w i t h e f f o r t w i t h e f f o r t negative positive positive negative negative negative positive positive pos./neg. negative SOURCE: DOME (1983) 34 ( d ) e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , o w i n g t o a n i n c r e a s e i n p r o p e r t y v a l u e a n d e c o n o m i c d i v e r s i f i c a t i o n . ( e ) l o s s o f i s o l a t i o n w i t h t h e i n c r e a s e i n t o u r i s t s a n d s t r a n g e r s a n d i n c r e a s e d s e t t l e m e n t . ( f ) l o s s o f p e a c e , q u i e t , a n d u n d i s t u r b e d b e a u t y b e c a u s e o f a s i g n i f i c a n t i n c r e a s e i n t r a f f i c v o l u m e a n d n o i s e . ( g ) l o s s o f i s o l a t e d f i s h i n g a n d h u n t i n g g r o u n d s , a n d g r e a t e r c o m p e t i t i o n f o r f i s h a n d w i l d l i f e . ( h ) d a n g e r o f h i g h w a y a c c i d e n t s . ( i ) a d v e r s e e f f e c t s o n s ome l o c a l b u s i n e s s e s b e c a u s e o f t h e g r e a t e r v a r i e t y o f g o o d s i n l a r g e r c o m m u n i t i e s . 7 . A f u r t h e r i m p a c t f o r P o r t S i m p s o n w o u l d b e t h e p r o b a b l e r e t u r n t o t h e r e s e r v e o f m a n y o f t h e B a n d m e m b e r s now l i v i n g o f f - r e s e r v e . I f t h i s h a p p e n s , t h e c o m m u n i t y w i l l e x p e r i e n c e a l l t h e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h r a p i d p o p u l a t i o n g r o w t h ( W h i t e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e s e p r o j e c t e d c h a n g e s i l l u s t r a t e t h e n e e d f o r c o o p e r a t i v e p l a n n i n g a m o n g a l l a c t o r s t o m i n i m i z e t h e n e g a t i v e i m p a c t s a n d m a x i m i z e t h e p o t e n t i a l b e n e f i t f r o m t h e p r o j e c t . B e f o r e t h i s c o u l d b e a c c o m p l i s h e d a f r a m e w o r k t h a t b r o u g h t t h e a c t o r s t o g e t h e r w a s r e q u i r e d . T h e L a x K w ' a l a a m s B a n d w e r e p a r t y t o t h e d e v e l o p m e n t o f a p l a n n i n g p r o c e s s w h i c h a d d r e s s e d D o m e ' s p r o p o s a l . T h e a s s i s t a n c e o f p l a n n e r s a t D I A N D a n d f u n d i n g f r o m Dome a n d D I A N D c o n t r i b u t e d t o t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p r o c e s s . C_j_ T H E R E S O U R C E D E V E L O P M E N T I M P A C T S PROGRAM ( R D I P ) T h e f o l l o w i n g s e c t i o n a n s w e r s t h e q u e s t i o n a s k e d i n t h e b e g i n n i n g o f t h e t h e s i s : how i s p l a n n i n g i n r e s p o n s e t o " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t b e i n g p r a c t i c e d b y D I A N D ? D I A N D ' s R e s o u r c e D e v e l o p m e n t I m p a c t P r o g r a m w a s a p p l i e d t o a s s i s t t h e B a n d p l a n f o r t h e i m p a c t s o f D o m e ' s L N G t e r m i n a l . I t w a s n o v e l b e c a u s e i t a p p l i e d t o t h e p l a n n i n g s t a g e o f a p r o j e c t o n l y i f t h e p r o j e c t w a s d e e m e d t o h a v e t h e p o t e n t i a l o f " m a j o r s o c i o - e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l c o n s e q u e n c e s " ( C a n a d a , T r e a s u r y 3 5 B o a r d , 1 9 8 2 ) . A c c o r d i n g t o T y l e r ( 1 9 8 3 ) , t h e p r i m a r y g o a l o f t h e R D I P w a s c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t . T h e e m p h a s i s w a s o n d e v e l o p i n g s k i l l s w i t h i n N a t i v e c o m m u n i t i e s a f f e c t e d b y " m e g a - p r o j e c t s " b y e n h a n c i n g t h e i r a b i l i t y t o p a r t i c i p a t e i n a n d i n f l u e n c e d e v e l o p m e n t . T h i s m e a n t p a r t i c i p a t i o n i n s o m e o r a l l o f t h e p h a s e s o f p r o j e c t d e v e l o p m e n t i n c l u d i n g p l a n n i n g , r e g u l a t o r y a p p r o v a l , c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n , a n d m o n i t o r i n g . I n t h e f a l l o f 1 9 8 0 t h e R D I P w a s i n i t i a t e d i n r e s p o n s e t o a g r o w i n g r e g i o n a l a n d n a t i o n a l a w a r e n e s s o f " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t p l a n s a n d t h e i r p o t e n t i a l i m p a c t s o n N a t i v e c o m m u n i t i e s ( T y l e r , 1 9 8 3 ) . T h e o b j e c t i v e s o f t h e p r o g r a m w e r e : 1. T o p r o v i d e f u n d i n g a n d a d v i s o r y - s e r v i c e s f o r p l a n n i n g a n d o r g a n i z a t i o n a l a c t i v i t i e s r e l a t e d t o r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o j e c t s d i r e c t l y t o B a n d s , t r i b a l c o u n c i l s a n d N a t i v e o r g a n i z a t i o n s ; 2 . f a c i l i t a t e d i s c u s s i o n a n d n e g o t i a t i o n s b e t w e e n f e d e r a l d e p a r t m e n t s , p r o v i n c i a l m i n i s t r i e s , p r o j e c t p r o p o n e n t s a n d N a t i v e g r o u p s o n s p e c i f i c p r o j e c t d e v e l o p m e n t s ; ( a n d ) 3 . h e l p c o o r d i n a t e a n d d e v e l o p i n t e r g o v e r n m e n t a l a n d i n t e r d e p a r t m e n t a l s t r a t e g i e s f o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t ( T y l e r , 1 9 8 3 ) . T h e s e o b j e c t i v e s i n d i c a t e t h a t t h e p r o g r a m w a s a n o v e l i n t e r v e n t i o n - o r i e n t e d c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t a p p r o a c h t o r e s o u r c e d e v e l o p m e n t s w h i c h c o u l d a f f e c t N a t i v e c o m m u n i t i e s . T h e o b j e c t i v e s c o o p e r a t i o n , c o o r d i n a t i o n , a n d c o n s u l t a t i o n , c o n c e p t s v a l u e d b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . T h e b a s i c a s s u m p t i o n i s t h a t t h e " m e g a - p r o j e c t " w i l l g o a h e a d a n d t h a t a l l t h e B a n d c a n d o i s c o o p e r a t e i n o r d e r t o r e a p t h r o u g h n e g o t i a t i o n a s m a n y 36 b e n e f i t s a s p o s s i b l e . T h e m o s t i n t e r e s t i n g o b j e c t i v e ( # 3 ) o f t h e p r o g r a m a s s u m e s , c o r r e c t l y , t h a t j u r i s d i c t i o n a l c o n f l i c t s c a n a n d d o a r i s e d u r i n g r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o j e c t s . I t a l s o a s s u m e s t h a t t h e B a n d n e e d e d a s s i s t a n c e w i t h g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s a n d t h a t D I A N D w a s o b l i g e d t o i n t e r v e n e i n B a n d a f f a i r s i n o r d e r t o f a c i l i t a t e r e l a t i o n s b e t w e e n t h e B a n d , t h e p r o v i n c e a n d t h e d e v e l o p e r . I n t h i s w a y D I A N D i n d i r e c t l y a s s i s t e d t h e d e v e l o p e r b y s m o o t h i n g o u t t h e " a n t i - p r o j e c t " h u r d l e s b y f a c i l i t a t i n g l o c a l a c c e p t a n c e o f t h e r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o j e c t . D I A N D r e c e i v e d a p p r o v a l f r o m t h e M i n i s t e r o f S t a t e f o r S o c i a l D e v e l o p m e n t f o r $ 2 . 0 m i l l i o n i n 1 9 8 1 - 8 2 a n d $ 3 . 0 m i l l i o n i n 1 9 8 2 - 8 3 f o r a n a t i o n a l r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i m p a c t s f u n d i n g p r o g r a m i n J u l y o f 1 9 8 1 . T h e s e f u n d s w e r e e a r m a r k e d f o r N a t i v e g r o u p s t o e n a b l e t h e m t o p l a n a n d o r g a n i z e f o r t h e o p p o r t u n i t i e s a n d c o n s t r a i n t s p o s e d b y m a j o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t s a c r o s s t h e n a t i o n . T h e L a x K w ' a l a a m s B a n d r e c e i v e d t w o y e a r s f u n d i n g t h r o u g h t h i s p r o g r a m , a t o t a l o f $ 1 8 0 , 0 0 0 ( T y l e r , 1 9 8 3 ) ( s e e A p p e n d i x D ) . T h i s f u n d i n g w a s e x t r e m e l y i m p o r t a n t b e c a u s e i t e n a b l e d t h e B a n d t o g a t h e r i n f o r m a t i o n o n t h e i m p a c t s o f t h e L N G p r o j e c t t h e r e b y f a c i l i t a t i n g i n f o r m e d B a n d C o u n c i l d e c i s i o n mak i n g . C r i t e r i a w e r e d e v e l o p e d t o p r i o r i z e p r o j e t s f o r f u n d i n g . T h e f o u r m o s t s i g n i f i c a n t f e a t u r e s o f t h e s e c r i t e r i a w e r e t h e f o l l o w i n g . 1. R e c o g n i t i o n o f o f f - r e s e r v e N a t i v e i n t e r e s t s i n c l u d i n g t r a d i t i o n a l u s e a n d o c c u p a n c y o f p r o v i n c i a l c r o w n l a n d s . 2 . R e c o g n i t i o n o f n o n - s t a t u s i n t e r e s t s a n d p a r t i c i p a t i o n a c t i n g i n c o n j u n c t i o n w i t h r e g i s t e r e d I n d i a n s . 37 3 . R e c o g n i t i o n o f b o t h p o s i t i v e a n d n e g a t i v e i m p a c t s w h e n w e i g h t i n g t h e p r i o r i t y o f p r o j e c t f u n d i n g . 4 . E m p h a s i s o n e n h a n c e m e n t o f l o c a l ( r e s e r v e ) c o m m u n i t y s k i l l s i n o r d e r f o r p a r t i c i p a t i o n i n p l a n n i n g o r i n f l u e n c e i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s a t t h e f e d e r a l , p r o v i n c i a l a n d p r i v a t e ( c o r p o r a t e ) l e v e l ( T y l e r , 1 9 8 3 ) . T h e s e c r i t e r i a i n v o l v e p o l i c y i s s u e s w h i c h a r e a t t h e h e a r t o f t h i s t h e s i s - - i n t e r v e n t i o n i n e n e r g y p r o j e c t a s s e s s m e n t p r o c e s s e s , t h e r o l e o f N a t i v e p e o p l e i n i n t e r g o v e r n m e n t a l a f f a i r s , n e g o t i a t i o n s b e t w e e n g o v e r n m e n t , I n d i a n s a n d r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o p o n e n t s , a n d t h e j u r i s d i c t i o n o f I n d i a n B a n d s o f f - r e s e r v e . A l l o f t h e s e i s s u e s g a v e t h e R D I P " . . . a w i d e a n d u n i q u e p r o g r a m m a n d a t e a n d c o n t r i b u t e d d i r e c t l y t o b o t h t h e p r o b l e m s a n d s u c c e s s e s r e s u l t i n g f r o m t r y i n g t o i m p l e m e n t t h e p r o g r a m . . . " a t t h e n a t i o n a l , r e g i o n a l a n d l o c a l l e v e l ( T y l e r , 1 9 8 3 ) . A f t e r e x a m i n i n g t h e p r o g r a m a n d i n t e r v i e w i n g s e v e r a l k e y a c t o r s i t i s a p p a r e n t t h a t , i n B r i t i s h C o l u m b i a a t l e a s t , t h e r e w a s n o i n t e g r a t i o n o f t h e p r o g r a m w i t h p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k i n g o r o t h e r p r o g r a m s o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . T h i s q u o t e i s a g o o d s u m m a r y o f t h e p r o c e d u r e t h a t t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d f o l l o w e d . I n o r d e r t o r e c e i v e f u n d i n g a w o r k p l a n w a s r e q u i r e d . T h i s e s s e n t i a l l y f o r c e d g r o u p s t o m a k e d e c i s i o n s a b o u t w h a t t h e y w e r e g o i n g t o d o a n d why t h e y w e r e g o i n g t o d o i t . T h e f u n c t i o n a l r e s u l t w a s t h a t g r o u p s h a d t o s e t o b j e c t i v e s , d e c i d e o n p r i o r i t i e s , r e s o u r c e l e v e l s a n d w o r k r e s u l t s r e q u i r e d t o m e e t o b j e c t i v e s . T h e y a l s o h a d t o a n a l y z e e a c h o f t h e s e e n d p r o d u c t s t o i d e n t i f y w h a t t a s k s h a d t o b e d o n e i n o r d e r t o a c h i e v e t h e m . T h i s p r o c e s s h e l p e d t h e f u n d ( e d ) g r o u p b u i l d s k i l l s i n a s s e s s m e n t , a n a l y s i s , d e c i s i o n m a k i n g , s e t t i n g r e a l i s t i c g o a l s a n d o b j e c t i v e s a n d u l t i m a t e l y p r o j e c t m a n a g e m e n t ( T y l e r , 1 9 8 3 ) . 38 C H A P T E R 4j_ A N A L Y S I S OF T H E C A S E STUDY  I N T R O D U C T I O N T h i s c h a p t e r a n a l y z e s t h e L a x K w ' a l a a m B a n d ' s i n v o l v e m e n t i n D o m e ' s i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s a n d t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l e n e r g y p r o j e c t a p p r o v a l p r o c e s s e s . I t p r e s e n t s a c o h e r e n t p i c t u r e o f t h e e v e n t s o f t h e l a s t t h r e e y e a r s a n d i d e n t i f i e s o p p o r t u n i t i e s a n d c o n s t r a i n t s f o r I n d i a n i n f l u e n c e i n o f f - r e s e r v e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g . T h r e e r e l a t i o n s h i p s a r e a s s e s s e d . T h e B a n d / D o m e r e l a t i o n s h i p p r o d u c e d t w o a g r e e m e n t s , t h e f i r s t a g r e e m e n t ( N o v e m b e r 1 7 t h 1 9 8 2 ) w a s f o r f u n d i n g o f B a n d - c o n t r o l l e d i m p a c t s t u d i e s a n d i n c l u d e d t h e B a n d ' s c o s t s o f n e g o t i a t i o n s w i t h D o m e , t h e s e c o n d ( O c t o b e r 1 7 t h , 1 9 8 3 ) i s a c o m p r e h e n s i v e e n e r g y p r o j e c t i m p a c t m i t i g a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n a g r e e m e n t ( s e e A p p e n d i x C ) . T h e B a n d / D I A N D r e l a t i o n s h i p i s d i s c u s s e d n e x t . D I A N D p r o v i d e d f u n d i n g t o t h e B a n d a n d p r o v i d e d a s t r a t e g y a i m e d a t d e a l i n g w i t h t h e p o t e n t i a l i m p a c t s o f D o m e ' s p r o p o s e d p r o j e c t . I n t h e f i n a l s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l e n e r g y p r o j e c t a s s e s s m e n t a n d a p p r o v a l p r o c e s s e s a r e d i s c u s s e d i n l i g h t o f t h e B a n d ' s i n p u t i n t o t h e s e p r o c e s s e s . B . A P P L I C A T I O N OF T H E MODEL TO T H E PORT S I M P S O N / D O M E  R E L A T I O N S H I P T h i s s e c t i o n e x a m i n e s t h e n e g o t i a t i o n s b e t w e e n Dome a n d t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d a n d a n s w e r s t h e q u e s t i o n s : how w a s p l a n n i n g i n r e s p o n s e t o " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t p r a c t i c e d b y t h e I n d i a n B a n d a n d how d i d i t b e c o m e i n v o l v e d i n d e c i s i o n m a k i n g o f f - r e s e r v e . T h e B a n d / D o m e r e l a t i o n s h i p i s a n a l y z e d u s i n g t h e 39 a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l ( s e e A p p e n d i x B ) . 1 . O p p o r t u n i t y t o P a r t i c i p a t e ( a ) H a v e a f f e c t e d i n t e r e s t s ( p u b l i c a n d p r i v a t e ) h a d t h e o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e i n t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s ? L a x K w ' a l a a m s B a n d m e m b e r s a t P o r t S i m p s o n h a d t h e o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e i n D o m e ' s i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . On D e c e m b e r 1 1 , 1 9 8 0 a n i n f o r m a l m e e t i n g w a s h e l d b e t w e e n r e p r e s e n t a t i v e s o f D I A N D ( B . C . R e g i o n a l O f f i c e ) , a n d Dome t o d i s c u s s t h e p r o j e c t a n d v a r i o u s a p p r o a c h e s t o i n v o l v i n g I n d i a n B a n d s i n t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g o f t h e W e s t e r n LNG p r o j e c t . A t t h i s t i m e , Dome h a d n o t d e c i d e d o n t h e s i t i n g o f t h e p r o j e c t , h o w e v e r , b o t h o f t h e m o s t l i k e l y s i t e s w e r e o n ( B i s h C o v e , K i t i m a a t B a n d ) o r n e a r ( G r a s s y P o i n t , L a x K w ' a l a a m s B a n d ) I n d i a n r e s e r v e s ( D o m e , 1 9 8 3 ) . T h e B a n d ' s c h i e f n e g o t i a t o r , A l b e r t W h i t e , s t a t e d t h a t t h e B a n d C o u n c i l w a s i n t r o d u c e d t o t h e p r o j e c t b y " t h e i n t e r m i t t e n t b a d g e r i n g o f D o m e ' s c o n s u l t a n t s " who w e r e t r y i n g t o g a t h e r i n f o r m a t i o n f o r i m p a c t s t u d i e s ( W h i t e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . A t t h a t t i m e t h e B a n d d i d n o t k n o w w h a t i t s s t a t u s w a s r e g a r d i n g t h e p r o j e c t ( H a n l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . D I A N D ' s D i s t r i c t p l a n n e r , P a t r i c k H a n l e y , w a s i n c l o s e c o n t a c t w i t h t h e B a n d a n d r e a l i z e d t h a t R D I P f u n d i n g w o u l d a p p l y t o P o r t S i m p s o n . He e n c o u r a g e d t h e B a n d t o p a r t i c i p a t e i n t h e p r o g r a m b e c a u s e " . . . i t w a s t h e o n l y w a y t h e y c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e ( i m p a c t m i t i g a t i o n ) p l a n n i n g p r o c e s s t a k i n g p l a c e o f f - r e s e r v e . . . " ( H a n l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e B a n d w a s i n v o l v e d i n D o m e ' s i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s f o r s e v e r a l r e a s o n s . F i r s t , Dome w a s a n x i o u s t o h a v e 40 t h e B a n d o n t h e i r s i d e a n d t h e r e f o r e w a s w i l l i n g t o t o b e v e r y o p e n a n d g e n e r o u s t o t h e B a n d . S e c o n d , t h e p a r t i c u l a r s t a t u s o f t h e c o m m u n i t y , a f e d e r a l I n d i a n r e s e r v e , g a v e t h e B a n d m o r e l e v e r a g e t h a n a s m a l l c o m m u n i t y u n d e r p r o v i n c i a l j u r i s d i c t i o n . When a s k e d i f P o r t S i m p s o n w a s l i m i t e d b e c a u s e o f i t s r e s e r v e s t a t u s , H a n l e y s t a t e d t h a t , o n t h e c o n t r a r y , i t w a s b e t t e r o f f . He w e n t o n t o s a y t h a t i f o n e w e r e t o c o m p a r e t h e d e v e l o p m e n t s a t P r i n c e R u p e r t ( f o r e x a m p l e R i d l e y I s l a n d C o a l T e r m i n a l ) w i t h t h o s e o f P o r t S i m p s o n , c l e a r l y r e s i d e n t s o f P o r t S i m p s o n w e r e b e t t e r o f f t h a n t h o s e a t P r i n c e R u p e r t . He a r g u e d t h a t t h e r e s i d e n t s o f P r i n c e R u p e r t d i d n o t h a v e a n y o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e i n t h e p l a n n i n g o f t h o s e d e v e l o p m e n t s . ( b ) A r e t h o s e i n t e r e s t e d g i v e n t h e o p p o r t u n i t y , f r o m t h e e a r l i e s t s t a g e s , t o p r e s e n t t h e i r c o n c e r n s a b o u t t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s ? I n t e r e s t e d B a n d m e m b e r s h a d t h e o p p o r t u n i t y , f r o m t h e e a r l i e s t s t a g e s , t o p r e s e n t r e a s o n s f o r o r a g a i n s t t h e d e v e l o p m e n t . On A u g u s t 2 1 , 1 9 8 1 t h e B a n d h e l d a c o u n c i l m e e t i n g a n d a t t h e r e q u e s t o f t h e B a n d C o u n c i l , r e p r e s e n t a t i v e s o f Dome t r a v e l l e d t o P o r t S i m p s o n f o r t h e m e e t i n g . T h e C o u n c i l p r e s e n t e d t h e r e p r e s e n t a t i v e s w i t h a l e t t e r a n d a p o s i t i o n p a p e r w h i c h a d v i s e d o f t h e c r e a t i o n o f a c o m m i t t e e c o m p r i s e d o f c o m m u n i t y m e m b e r s t o a c t f o r t h e B a n d C o u n c i l i n d e a l i n g s w i t h D o m e . T h e p o s i t i o n p a p e r a l s o c o n t a i n e d a r e q u e s t t h a t Dome f u n d s t u d i e s , t o b e c o m m i s s i o n e d a n d c o n t r o l l e d b y t h e B a n d C o u n c i l , o n s o c i o - e c o n o m i c , e n v i r o n m e n t a l a n d s a f e t y m a t t e r s . T h e r e p r e s e n t a t i v e s o f Dome a d v i s e d t h e C o u n c i l t h a t t h e r e q u e s t w o u l d b e a c c e p t e d , i n p r i n c i p l e , a n d t h a t t h e C o u n c i l s h o u l d 4 1 p r o c e e d t o d e f i n e t h e s t u d i e s m o r e c o m p l e t e l y s o t h a t c o s t s c o u l d b e e s t i m a t e d m o r e p r e c i s e l y a n d d i s c u s s i o n s c o u l d b e c o m e m o r e s p e c i f i c ( D o m e , 1 9 8 3 ) . T h e r e v i s e d p r o p o s a l w a s s u b s e q u e n t l y a c c e p t e d b y Dome a n d t h e B a n d s t u d y p r o v i d e d a n o n - g o i n g o p p o r t u n i t y f o r t h e B a n d t o e x p r e s s i t s c o n c e r n s t o D o m e . 2 . I n f o r m a t i o n S y s t e m ( a ) A r e t h e a c t o r s i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s m a d e a w a r e o f t h e i s s u e s a n d t h e i r c o n s e q u e n c e s b e f o r e k e y d e c i s i o n s a r e m a d e ? T h e B a n d w a s m a d e a w a r e o f t h e i s s u e s a n d t h e i r c o n s e q u e n c e s b e f o r e k e y d e c i s i o n s w e r e m a d e . Dome a n d t h e B a n d s i g n e d t h e " N e g o t i a t i o n s F u n d i n g A g r e e m e n t " o n N o v e m b e r 1 7 t h 1982. T h i s a g r e e m e n t p r o v i d e d $250,000 f o r t h e B a n d t o p r e p a r e f o r t h e n e g o t i a t i o n s . T h e R D I P f u n d i n g a l s o p l a y e d a n i m p o r t a n t r o l e i n a s s i s t i n g t h e B a n d t o p r e p a r e f o r n e g o t i a t i o n s w i t h D o m e . B a n d - c o n t r o l l e d i n f o r m a t i o n g a t h e r i n g s a t i s f i e d b o t h t h e B a n d ' s a n d D I A N D ' s s h o r t - t e r m o b j e c t i v e s b e c a u s e i t i n c r e a s e d t h e a w a r e n e s s o f t h e r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o j e c t a n d e n a b l e d b a s e l i n e d a t a t o b e c o l l e c t e d . T h e c o m p l e t i o n o f c o m m u n i t y p r o f i l e s a n d l a n d u s e s u r v e y s , r e s u l t e d i n a w a r e n e s s a n d c l a r i f i c a t i o n o f i s s u e s . ( b ) I s t h e r e f u l l d i s c l o s u r e o f a l l r e l e v a n t d a t a a n d a n a l y s e s ? T h e r e w a s f u l l d i s c l o s u r e b y Dome o f a l l r e l e v a n t d a t a a n d a n a l y s e s ( W h i t e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . ( c ) I s t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n g e n e r a t e d s o t h a t r i s k s , u n c e r t a i n t i e s , c o s t s , a n d b e n e f i t s a r e s i m p l y a n d c l e a r l y e x p r e s s e d a n d e a s i l y u n d e r s t o o d ? T h e i m p a c t s t a t e m e n t s p r e p a r e d f o r t h e B a n d d e s c r i b e d t h e 42 r i s k s , u n c e r t a i n t i e s , c o s t s , a n d b e n e f i t s o f t h e p r o j e c t . T h e s u m m a r y r e p o r t p r e p a r d f o r t h e B a n d w a s w r i t t e n i n s u c h a way a s t o h i g h l i g h t t h e m o s t i m p o r t a n t i s s u e s ( W h i t e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . ( d ) I s t h e i n f o r m a t i o n f l o w - t w o w a y i n v o l v i n g r e a l d i a l o g u e a n d d e b a t e ? T h e n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h f a c i l i t a t e d a t w o way f l o w o f i n f o r m a t i o n b e t w e e n Dome a n d t h e B a n d . T h e B a n d ' s a n d D o m e ' s r e p r e s e n t a t i v e m e t o n s e v e r a l o c c a s s i o n s t o b a r g a i n f o r a m u t u a l l y a g r e e a b l e m i t i g a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n p a c k a g e ( S m i t h , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . 3 . T i m e ( a ) I s t h e r e s u f f i c i e n t t i m e t o g e n e r a t e i n f o r m a t i o n f o r d e c i s i o n m a k i n g ? T h e B a n d p u t a t w o m o n t h m o r a t o r i u m o n n e g o t i a t i o n s w i t h D o m e . T h i s a c t o f n o n - c o o p e r a t i o n i n d i c a t e d t h a t t h e B a n d w o u l d c o n t r o l e v e n t s a n d i t g a v e t h e B a n d t i m e t o p r e p a r e f o r t h e n e g o t i a t i o n s c o m p l e t i n g i t s own s o c i o - e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s t u d i e s . W i t h t h i s i n f o r m a t i o n t h e B a n d i m p r o v e d i t s p o s i t i o n a t t h e n e g o t i a t i o n t a b l e ( H a n l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . ( b ) D o e s t h e p r o c e s s i n c l u d e p l a n n i n g f o r t h e s h o r t , m e d i u m a n d l o n g t e r m ? T h e p r o c e s s i n c l u d e d p l a n n i n g f o r t h e s h o r t , m e d i u m a n d l o n g t e r m s . T h e f a c t t h a t t h e a g r e e m e n t i n c l u d e d i m m e d i a t e f u n d i n g f o r s u r v e y s a n d i n v e n t o r i e s , a n d l a t e r , a b e n e f i t p a c k a g e , a n d a c o m m u n i t y p l a n , i n d i c a t e s t h a t ( b ) w a s s a t i s f i e d ( t h e s e o u t p u t s w i l l b e d i s c u s s e d l a t e r ) . 4 . C a p a c i t y t o A c t ( a ) I s t h e r e e n o u g h f u n d i n g f o r t h e B a n d s o t h a t t h e y c a n 43 g e n e r a t e t h e i r own a l t e r n a t i v e s a n d a r g u e t h e i r v i e w s ? F u n d i n g w a s a d e q u a t e — i f $ 4 3 0 , 0 0 0 i s n o t e n o u g h t o p l a n f o r a c o m m u n i t y o f 1 2 0 0 , t h e n how m u c h i s ? T h e B a n d w a s f u n d e d t o c a r r y o u t i m p a c t s t u d i e s a n d Dome g a v e t h e m t h e n e c e s s a r y i n f o r m a t i o n w h i c h a l l o w e d t h e B a n d t o c r i t i c a l l y e x a m i n e t h e v a l i d i t y o f D o m e ' s s t u d i e s a n d o u t l i n e d e f i c i e n c i e s . T h e f u n d i n g a n d e x p e r t i s e f r o m t h e D e p a r t m e n t a s s i s t e d t h e B a n d t o e f f e c t i v e l y p a r t i c p a t e i n t h e m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . A p r o v i n c i a l c o m m u n i t y o f s i m i l a r s i z e w o u l d p r o b a b l y n o t h a v e s u c h a w e a l t h o f e x p e r t i s e ( i . e . t h e D e p a r t m e n t a n d t h e f e d e r a l f u n d i n g ) a t i t s f i n g e r t i p s . ( b ) I s t h e B a n d C o u n c i l l e g a l l y a b l e t o a c t o n b e h a l f o f t h e B a n d m e m b e r s ? T h e A c t a l l o w s B a n d C o u n c i l s v a r i o u s p o w e r s a n d r e s p o n s i b l i t i e s o v e r r e s e r v e l a n d u s e b u t c o n c e r n i n g o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t i t h a s n o p r o v i s i o n s . A B a n d , t h e r e f o r e , c a n n o t r e g u l a t e o r t a x t h e D e v e l o p e r w h e n a p r o j e c t i s l o c a t e d o f f - r e s e r v e . Dome d e a l t w i t h t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d Dome e v e n t h o u g h m o s t o f t h e p r o p o s e d p r o j e c t w o u l d n o t b e o n - r e s e r v e ; o n l y t h e r i g h t - o f - w a y w o u l d c r o s s t h e r e s e r v e . T h e c a p a b i l i t y o f t h e B a n d C o u n c i l t o l e g a l l y c o n t r a c t w i t h a d e v e l o p e r i s u n c l e a r ( S l a d e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e B a n d w a s m a d e a w a r e o f i t s l i m i t e d p o w e r s o v e r o f f - r e s e r v e i n t e r v e n t i o n a n d c o n t r a c t i n g b y i t s l e g a l c o u n c i l , H a r r y S l a d e . T o g e t a r o u n d t h i s p r o b l e m b o t h t h e B a n d ' s a n d D o m e ' s l a w y e r s a s k e d t h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d t o i n c l u d e t h e D o m e / B a n d a g r e e m e n t i n t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e C e r t i f i c a t e o f P u b l i c C o n v e n i e n c e a n d N e c e s s i t y ( t h i s w i l l b e d i s c u s s e d i n d e t a i l l a t e r i n t h i s C h a p t e r ) . 44 ( c ) I s t h e r e t e c h n i c a l e x p e r t i s e p r e s e n t o r a v a i l a b l e t o t h e B a n d C o u n c i l s o t h a t i t c a n m a k e i n f o r m e d d e c i s i o n s ? E x p e r t i s e w a s p r e s e n t a n d m a d e a v a i l a b l e a n d b y M a y 1981 t h e B a n d ' s i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s b e g a n . D I A N D s u p p l i e d $ 1 8 0 , 0 0 0 i n f u n d i n g o v e r t w o y e a r s , 2 s u m m e r s t u d e n t s t o d o p r e l i m i n a r y r e s e a r c h ( f o r f o u r m o n t h s ) , a n d t h e a d v i c e o f 2 p l a n n e r s . Dome m a d e a v a i l a b l e $ 2 5 0 , 0 0 0 f o r B a n d c o n t r o l l e d s o c i o - e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s t u d i e s ( w h i c h w e r e c a r r i e d o u t b y c o n s u l t a n t s ) ( T y l e r , 1 9 8 3 ) . T y l e r s t a t e d t h a t t h e B a n d c o m p l e t e d a n i n e s t e p p l a n n i n g p r o c e s s . T h i s p r o c e s s i n c l u d e d : 1. I n f o r m a t i o n g a t h e r i n g 2 . A n a l y s i s 3 . A l t e r n a t i v e g e n e r a t i o n 4 . D e c i s i o n m a k i n g 5 . S y n t h e s i s 6 . S t r a t e g y f o r m u l a t i o n 7 . A p l a n o f a c t i o n 8 . N e g o t i a t i o n 9 . A g r e e m e n t w i t h d e v e l o p e r T h e s e s t e p s w e r e n o t n e c e s s a r i l y c h r o n o l o g i c a l o r , f o r t h a t m a t t e r , c o m p l e t e d b y t h e B a n d ( t h e y u s e d c o n s u l t a n t s t o d o s ome o f t h e r e s e a r c h w o r k ) . 5 . C h o i c e s ( a ) D o e s t h e p l a n n i n g p r o c e s s c o n s i d e r a r a n g e o f c h o i c e s t o a g i v e n p r o b l e m a n d e x p o s e t h e s e f o r p u b l i c d i s c u s s i o n a l o n g w i t h t h e i r a n a l y s e s ? T h e B a n d ' s p l a n n i n g p r o c e s s d i d c o n s i d e r a r a n g e o f c h o i c e s a n d e x p o s e d t h e s e a l o n g w i t h t h e i r a n a l y s e s f o r p u b l i c d i s c u s s i o n . T h e a l t e r n a t i v e g e n e r a t i o n a n d a n a l y s i s w a s d o n e b y 45 F i s h e r ( 1 9 8 2 ) w a s s u b m i t t e d t o t h e B a n d C o u n c i l i n J u n e 1 9 8 2 . Two u n i v e r s i t y s t u d e n t s ( f u n d e d b y D I A N D ) a n d t w o B a n d m e m b e r s c o l l e c t e d a n d a n a l y z e d i n f o r m a t i o n o n P o r t S i m p s o n a n d a r e a . F o u r d e v e l o p m e n t a l t e r n a t i v e s w e r e g e n e r a t e d : " t h e c o n s e r v a t i v e a l t e r n a t i v e , " t h e " l o c a l d e v e l o p m e n t a l t e r n a t i v e , " t h e " r e g i o n a l i n t e g r a t i o n a l t e r n a t i v e , " a n d t h e " m a x i m u m d e v e l o p m e n t a l t e r n a t i v e . " T h e C o n s e r v a t i v e A l t e r n a t i v e W o r k i n g w i t h t h e r e l a t i v e i s o l a t i o n o f t h e v i l l a g e a n d b u i l d i n g o n n o n - e c o n o m i c q u a l i t i e s o f l i f e , d e v e l o p m e n t w o u l d b u i l d s e l f - r e l i a n c e a n d p r o v i s i o n o f n e e d s f r o m l o c a l s o u r c e s a s f a r a s p o s s i b l e . T r a n s p o r t a t i o n l i n k s w i t h t h e r e s t o f t h e r e g i o n w o u l d b e r e s t r i c t e d t o t h e p r e s e n t a i r s e r v i c e a n d a n i m p r o v e d w a t e r b a s e d s e r v i c e , e s p e c i a l l y f o r f r e i g h t . . . F i s h i n g a n d f i s h p r o c e s s i n g . . . w o u l d b e e x p a n d e d a n d d i v e r s i f i e d t o i n c l u d e h e w s p e c i e s a n d p r o c e s s i n g . P r o d u c t i o n o f l u m b e r a n d o t h e r w o o d p r o d u c t s f o r l o c a l n e e d w o u l d b e p r o d u c e d b y t h e v i l l a g e . D e v e l o p m e n t o n t h e p e n i n s u l a . . . w o u l d b e d i s c o u r a g e d a n d t h u s t h e n a t u r a l g a s p r o j e c t w o u l d b e o p p o s e d . . . ( F i s h e r , 1 9 8 2 ) . T h e L o c a l D e v e l o p m e n t A l t e r n a t i v e P o r t S i m p s o n w o u l d b e d e v e l o p e d a s a r e l a t i v e l y s e l f - c o n t a i n e d c o m m u n i t y w i t h c a p a c i t y t o s e r v e a n d t a k e a d v a n t a g e o f new a c t i v i t i e s o n t h e p e n i n s u l a e . g . T o u r i s t a n d r e c r e a t i o n a l d e v e l o p m e n t . T h e l a t t e r w o u l d b e l i m i t e d t o n o n - c o n s u m p t i v e o r p a s s i v e t y p e s a n d t o s e l e c t e d a r e a s a w a y f r o m i m p o r t r a n t w i l d l i f e h a b i t a t . . . T h e n a t u r a l g a s p r o j e c t w o u l d b e o p p o s e d f o r t h e s a m e r e a s o n s . A n a l l w e a t h e r l i n k t o P r i n c e R u p e r t w o u l d b e e s t a b l i s h e d b u t l i m i t e d t o a c c e s s o n l y . . . n o t s u i t a b l e f o r d a i l y c o m m u t i n g . E m p l o y m e n t o p p o r t u n i t i e s w o u l d b e c r e a t e d t h r o u g h e x p a n s i o n a n d d i v e r s i f i c a t i o n o f e x i s i t n g i n d u s t r y , i n c l u d i n g r e t a i l b u s i n e s s e s , s u p p o r t s e r i v c e s f o r t h e c o a s t a l f i s h i n g f l e e t , a n d t h e t o u r i s t i n d u s t r y . E d u c a t i o n t h r o u g h 46 g r a d e 1 2 , a n d a d u l t u p - g r a d i n g a n d v o c a t i o n a l t r a i n i n g w o u l d b e e s t a b l i s h e d i n t h e v i l l a g e ( F i s h e r , 1 9 8 2 ) . T h e R e g i o n a l I n t e g r a t i o n A l t e r n a t i v e T o e n a b l e p a r t i c i p a t i o n i n t h e P r i n c e R u p e r t e c o n o m y a n d s o c i e t y w i t h o u t d i s r u p t i o n o f p e n i n s u l a l a n d s . . . a r o a d w o u l d b e b u i l t t o P r i n c e R u p e r t t h a t c o u l d b e u s e d f o r c o m m u t i n g t o w o r k a n d t o s h o p . T h u s a l a r g e a n d r e l a t i v e l y s t a b l e s o u r c e o f e m p l o y m e n t . . . w o u l d b e m a d e a v a i l a b l e t o P o r t S i m p s o n r e s i d e n t s i n a s h o r t p e r i o d o f t i m e . S i m i l a r l y , t h e r e t a i l , p r o f e s s i o n a l a n d s o c i a l s e r v i c e s t h e r e w o u l d b e m u c h m o r e r e a d i l y a c c e s s i b l e . E x p a n s i o n a n d d i v e r s i f i c a t i o n o f e x i s t i n g f i s h i n g a n d f o r e s t r y i n d u s t r i e s w o u l d b e p u r s u e d b u t o t h e r w i s e d e v e l o p m e n t o f t h e p e n i n s u l a w o u l d b e r e s t r i c t e d . . . ( F i s h e r , 1 9 8 2 ) . T h e M a x i m u m D e v e l o p m e n t A l t e r n a t i v e T h i s a l t e r n a t i v e p u r s u e s m a x i m u m e c o n o m i c b e n e f i t f o r B a n d m e m b e r s b y t a p p i n g i n t o t h e P r i n c e R u p e r t l a b o u r m a r k e t , r e d u c i n g t h e c o s t o f l i v i n g , a n d e n c o u r a g i n g d e v e l o p m e n t o f t h e h a r b o u r a n d r e c r e a t i o n a l p o t e n t i a l o f t h e p e n i n s u l a . E n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n w o u l d b e l i m i t e d i n d e g r e e t o p r e v e n t e x t e n s i v e a n d a v o i d a b l e d a m a g e b u t n o t t o b e p r o h i b i t i v e t o m o s t d e v e l o p m e n t . T h e n a t u r a l g a s p r o j e c t a n d a s s o c i a t e d r o a d w o u l d b e s u p p o r t e d a s a c a t a l y s t f o r d e v e l o p m e n t i n t h e a r e a a s w e l l a s t h e d i r e c t e m p l o y m e n t i t o f f e r s . . . ( F i s h e r , 1 9 8 2 ) . ( b ) I s t h e c o m m u n i t y a b l e t o g e n e r a t e a l t e r n a t i v e s w h o s e i m p a c t s a n d o p p o r t u n i t i e s a r e k n o w n , t h e r e b y p r o v i d i n g t h e c o m m u n i t y w i t h t h e b a s i s o f c h o i c e ? T h e c o m m u n i t y w a s a b l e t o g e n e r a t e a l t e r n a t i v e s w h o s e i m p a c t s a n d o p p o r t u n i t i e s w e r e k n o w n , t h e r e b y p r o v i d i n g t h e c o m m u n i t y w i t h t h e b a s i s o f c h o i c e . O n e k e y a s p e c t o f t h e i n f o r m a t i o n a n a l y s i s w a s t h e p r e p a r a t i o n o f r e s o u r c e a n d l a n d - u s e m a p s ( H a n l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . B y 47 o v e r l a y i n g t h e p r o j e c t i n f r a s t u c t u r e o n t h e e x i s t i n g l a n d u s e s t h e B a n d w a s a b l e t o i d e n t i f y a r e a s w h i c h c o u l d b e a f f e c t e d b y c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n . T h i s i n c r e a s e d t h e a w a r e n e s s o f t h e p r o j e c t a n d p r o v i d e d t h e n e c e s s a r y p r e l i m i n a r y b a s e - l i n e d a t a a n d a n i d e a o f w h e r e a n d w h a t t h e p o t e n t i a l p r o j e c t i m p a c t s m i g h t b e . ( c ) I s t h e c o m m u n i t y a b l e t o v o t e o n k e y p r o p o s a l s ? T h e c o m m u n i t y d i d v o t e o n k e y p r o p o s a l s . D e c i s i o n m a k i n g / s y n t h e s i s / s t r a t e g y f o r m u l a t i o n w e r e c o m p l e t e d b y t h e B a n d a n d i t s s t a f f , w i t h o u t a s s i s t a n c e f r o m D I A N D o r c o n s u l t a n t s ( W h i t e , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . 6 . B a r g a i n i n g O p p o r t u n i t y ( a ) A r e p r o c e d u r e s a v a i l a b l e f o r t h e r e s o l u t i o n o f d i f f e r e n c e s ? D u r i n g J u n e a n d J u l y o f 1 9 8 2 a s e r i e s o f m e e t i n g s t o o k p l a c e b e t w e e n D o m e ' s r e p r e s e n t a t i v e s a n d t h e B a n d ' s R e s o u r c e D e v e l o p m e n t C o m m i t t e e . T h e s u b j e c t o f t h e m e e t i n g s c e n t r e d o n t h e d e v e l o p m e n t o f a p r o p o s a l c o n c e r n i n g B a n d p a r t i c i p a t i o n i n t h e c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e p r o j e c t , s h a r i n g o f e c o n o m i c b e n e f i t s a n d m i t i g a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n m e a s u r e s . A f t e r m o s t o f t h e d i f f e r e n c e s w e r e r e s o l v e d t h e p r o p o s a l w a s p l a c e d b e f o r e t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d m e m b e r s h i p a t a m e e t i n g i n P o r t S i m p s o n o n A u g u s t 4 , 1 9 8 2 . A t t h e m e e t i n g a t t e n d e d b y a p p r o x i m a t e l y 150 o f t h e 1 1 0 0 m e m b e r B a n d , t h e B a n d ' s m e m b e r s h i p g a v e i t s C o u n c i l a m a n d a t e t o n e g o t i a t e a d e t a i l e d a g r e e m e n t w i t h Dome ( D o m e , 1 9 8 3 ) . ( b ) D o r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e c o m m u n i t y a n d P r o p o n e n t h a v e t h e o p p o r t u n i t y t o d i s c u s s t h e i s s u e s w i t h t h e g o a l o f c o m p r o m i s e i n m i n d ? C o m m u n i t y m e m b e r s w i t h d i f f e r i n g " i n t e r e s t s " h a d t h e 48 o p p o r t u n i t y t o d i s c u s s t h e i s s u e s w i t h t h e g o a l o f c o m p r o m i s e . N e g o t i a t i o n s b e t w e e n t h e B a n d a n d Dome w a s a n o b j e c t i v e o f t h e R D I P d e v e l o p e d b y D I A N D a n d a d o p t e d b y t h e B a n d . A l t h o u g h t h e i n i t i a l p h a s e s o f t h e D o m e ' s p r o j e c t p l a n n i n g p r o c e s s ( t h e d e c i s i o n t o b u i l d t h e p l a n t a n d w h e r e t o l o c a t e i t ) d i d n o t i n v o v l e t h e c o m m u n i t y , t h e s u b s e q u e n t s t a g e s , e s p e c i a l l y t h e p r e p a r a t i o n f o r n e g o t i a t i o n s a n d n e g o t i a t i o n s w i t h D o m e , i n c l u d e d d i s c u s s i o n s w i t h c o m m u n i t y r e p r e s e n t a t i v e s . A f t e r t h e a g r e e m e n t w a s r e a c h e d w i t h Dome i t w a s o v e r w h e l m i n g l y e n d o r s e d b y t h e t h e m e m b e r s h i p ( 1 1 7 t o 2 i n f a v o u r ) o n J u n e 2 2 , 1 9 8 3 , t h e r e b y g i v i n g c o n d i t i o n a l a p p r o v a l t o t h e p r o j e c t a n d t h e a s s o c i a t e d b e n e f i t p a c k a g e ( C a n a d i a n P r e s s , T h e S u n , J u n e 2 4 , 1 9 8 3 ) . 7 . E f f e c t i v e n e s s ( a ) A r e t h o s e i n v o l v e d w i t h t h e p r o c e s s d e a l i n g w i t h t h e i s s u e s a t h a n d e f f e c t i v e l y a n d a r e t h e y a c c o u n t a b l e a n d r e s p o n s i b l e f o r t h e i r d e c i s i o n s a n d a c t i o n s ? I f e f f e c t i v e n e s s i s m e a s u r e d b y t h e a b i l i t y o f t h e B a n d C o u n c i l t o s u c c e s s f u l l y n e g o t i a t e a n a g r e e m e n t w h i c h c o m p e n s a t e s f o r a n d m i t i g a t e s t h e p o t e n t i a l i m p a c t s o f t h e L N G p r o j e c t , t h e n t h e C o u n c i l w a s e f f e c t i v e . F u r t h e r m o r e , t h o s e i n v o l v e d w e r e a c c o u n t a b l e a n d r e s p o n s i b l e f o r t h e i r d e c i s i o n s . A B a n d C o u n c i l i s e l e c t e d a n d t h e o r e t i c a l l y a c c o u n t a b l e a n d r e s p o n s i b l e t o i t s c o n s t i t u e n t s . ( b ) D o e s t h e i m p a c t p l a n n i n g p r o c e s s a t t a i n t h e s t a t e d o r i m p l i e d g o a l s o f t h e c o m m u n i t y ? T h e g o a l s o f t h e c o m m u n i t y c a n b e i n f e r r e d f r o m t h e " m a x i m u m d e v e l o p m e n t s t r a t e g y . " T h e c o m m u n i t y ' s a c c e p t a n c e o f t h e s e g o a l s i s i n d i c a t e d b y t h e i r v o t i n g , o v e r w h e l m i n g l y , f o r t h e p r o j e c t . 49 T h e a g r e e m e n t c o m m i t s t h e B a n d t o g e n e r a l s u p p o r t o f D o m e ' s p r o j e c t a n d p r o v i d e s t h e r i g h t - o f - w a y t h r o u g h r e s e r v e l a n d f o r a n a c c e s s r o a d , p i p e l i n e , a n d p o w e r l i n e . T h e a g r e e m e n t a l s o c o m m i t s Dome t o e n s u r e t h a t t h e B a n d s h a r e s e c o n o m i c b e n e f i t s , i n c l u d i n g b u s i n e s s a n d e m p l o y m e n t o p p o r t u n i t i e s , a n d i s c o m p e n s a t e d f o r ' p r o j e c t r e l a t e d B a n d c o s t s a n d a n y n e g a t i v e i m p a c t s w h i c h may o c c u r ( D o m e , 1 9 8 3 ) . ( c ) D o e s t h e c o m m u n i t y h a v e t h e p o w e r t o i m p l e m e n t a n y a g r e e m e n t m a d e w i t h t h e d e v e l o p e r ? T h e c o m m u n i t y h a s a n a g r e e m e n t w i t h D o m e , w h e t h e r i t i s l e g a l l y b i n d i n g i s c l a r i f i e d b e l o w . I f t h e p r o j e c t s g o e s a h e a d D o m e ' s o b l i g a t i o n s c o u l d b e l e g a l l y b i n d i n g i f , ( a ) t h e B a n d C o u n c i l g e t s a m i n i s t e r i a l p e r m i t t o r r e l e a s e r e s e r v e l a n d f o r t h e r i g h t - o f - w a y ( s . 28 o f t h e I n d i a n A c t ) , a n d ( b ) t h e a g r e e m e n t i s i n c o r p o r a t e d i n t o t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e N E B ' s f a c i l i t i e s p e r m i t , o r ( c ) t h e B a n d C o u n c i l f i n d s s o m e o t h e r m e t h o d o f e n s u r i n g t h a t t h e a g r e e m e n t i s l e g a l l y r e c o g n i z e d . F a i l u r e o f p e r f o r m a n c e o f e i t h e r p a r t y c o u l d b e r e m e d i e d , i n c a s e ( b ) b y a s k i n g f o r a j u d g e m e n t f r o m t h e N E B o r , i n c a s e ( c ) , b y t h e c o u r t s . I t i s a p p a r e n t t h a t t h e B a n d h a s m a n a g e d t o n e g o t i a t e a n a g r e e m e n t w i t h Dome w h i c h o f f e r s t h e m m a n y p o t e n t i a l b e n e f i t s . I t r e m a i n s t o b e s e e n w h e t h e r o r n o t t h e B a n d c a p i t a l i z e s o n t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s . ( d ) A r e t h e B a n d C o u n c i l ' s i n p u t s a n d e f f o r t s o f v a l u e t o t h e c o m m u n i t y ? On t h e s u r f a c e , t h e B a n d ' s r e l a t i o n s h i p w i t h Dome s e e m s p o s i t i v e . T h e B a n d a n d t h e p r o p o n e n t b a r g a i n e d t o w a r d s a n 50 a g r e e m e n t w h i c h w a s f a i r a n d j u s t t o b o t h p a r t i e s . T h e r e l a t i o n s h i p w a s p o s i t i v e b e c a u s e t h e B a n d n e g o t i a t e d a n d t h e r e f o r e w a s i n v o l v e d i n t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g n e c e s s a r y f o r t h e p r o j e c t . T h e B a n d g e n e r a t e d p r o p o s a l s o r c o n j e c t u r a l s o l u t i o n s b y i n i t i a t i n g r e s e a r c h t o g a t h e r i n f o r m a t i o n o n t h e i r c o m m u n i t y . T h e y c h o s e a n a l t e r n a t i v e a n d g a t h e r e d m o r e i n f o r m a t i o n o n t h e c o n s e q u e n c e s o f t h a t a l t e r n a t i v e . T h i s w a s v a l u a b l e b e c a u s e i t r e s u l t e d i n a w e l l - i n f o r m e d c o m m u n i t y a n d B a n d n e g o t i a t o r s . T h e y t o o k t h e r e s u l t s t o t h e B a n d m e m b e r s h i p w h i c h v o t e d t h e m a m a n d a t e t o n e g o t i a t e w i t h t h e p r o p o n e n t . I t i s a p p a r e n t t h a t t h e B a n d c l o s e l y f o l l o w e d t h e a p p r o a c h f o r m u l a t e d b y D I A N D . A n o u t l i n e o f i s s u e s r e q u i r i n g B a n d a c t i o n w e r e d e v e l o p e d a n d t h e s t r a t e g y r e s t e d o n n e g o t i a t i o n s w i t h D o m e . T h e B a n d ' s l e v e r s i n t h e n e g o t i a t i o n s w e r e t h e t h r e a t o f l e g a l a c t i o n , i n t e r v e n t i o n i n t h e N E B a p p r o v a l p r o c e s s , a n d r e f u s a l t o c o o p e r a t e w i t h Dome c o n c e r n i n g r e s e r v e l a n d t o b e u s e d f o r p o w e r , p i p e l i n e a n d r o a d r i g h t s - o f - w a y . T h e r e s u l t s o f t h e n e g o t i a t i o n s a r e f a v o u r a b l e t o t h e B a n d . 8. E f f e c t s ( a ) D o e s t h e p r o c e s s a n d t h e p r o j e c t a n d t h e r e l a t e d ( r e a l a n d p o s s i b l e ) o u t c o m e s h a v e a p o s i t i v e i m p a c t o n t h e c o m m u n i t y ? T h e p r o c e s s h a d a p o s i t i v e e f f e c t o n t h e c o m m u n i t y . T h e e v i d e n c e i n d i c a t e s t h t m o s t o f t h e B a n d ' s e f f o r t s m a t c h e d a n d a t t a i n e d t h e g o a l s o f t h e R D I P . F i r s t , t h e o b j e c t i v e o f B a n d d e c i s i o n m a k i n g , w i t h l i t t l e i n t e r v e n t i o n b y D I A N D , w a s a t t a i n e d a n d i s o n e s i g n o f s u c c e s s . A n i n t e r v i e w w i t h P a t H a n l e y , who h e l p e d i m p l e m e n t t h e p r o g r a m , r e v e a l e d t h a t D I A N D p e r s o n n e l w e r e u s e d o n l y a s p r o f e s s i o n a l 51 r e s o u r c e s , s i m i l a r t o c o n s u l t a n t c y s e r v i c e s . S e c o n d , t h e R D I P a p p r o a c h w a s a i m e d a t g i v i n g t h e B a n d a f r a m e w o r k f o r d e c i s i o n m a k i n g , w i t h n e g o t i a t i o n b e t w e e n t h e d e v e l o p e r a n d t h e B a n d a s t h e u l t i m a t e o b j e c t i v e . T h e g o a l w a s t o n e g o t i a t e a b e n e f i t p a c k a g e f o r t h e B a n d a n d t h i s s t r a t e g y r e s u l t e d i n f r u i t f u l n e g o t i a t i o n s w i t h D o m e . I n t h e s h o r t t e r m t h e a p p r o a c h u s e d b y t h e B a n d h e l p e d p r e p a r e t h e m f o r t h e n e g o t i a t i o n s . I t d i d s o b y h e i g h t e n i n g a w a r e n e s s o f t h e c o n s e q u e n c e s o f t h e p r o j e c t t h r o u g h t h e g a t h e r i n g o f i n f o r m a t i o n o n p r o j e c t i m p a c t s , a n d b y p r o m o t i n g t h e u n d e r t a k i n g o f B a n d / c o m m u n i t y p r o f i l e s a n d l a n d u s e s t u d i e s . I n t h e l o n g t e r m t h e a g r e e m e n t h a s t h e p o t e n t i a l t o e n h a n c e e m p l o y m e n t / t r a i n i n g o p p o r t u n i t i e s , m i n i m i z e n e g a t i v e a s p e c t s o f t h e r e s o u r c e d e v e l o p m e n t , a n d p r o v i d e a s t e a d y i n c o m e t o t h e B a n d o v e r t h e n e x t 2 0 - 2 5 y e a r s . T h e f i n a l a g r e e m e n t , w h i c h t o o k m o r e t h a n 2 y e a r s t o d e v e l o p , p r o v i d e s f o r t h e B a n d t o s u p p o r t t h e p r o j e c t a n d m a k e a v a i l a b l e t h e n e c e s s a r y r i g h t s - o f - w a y f o r p i p e l i n e s , r o a d s , a n d p o w e r 1 i n e s . Dome w i l l p r o v i d e e m p l o y m e n t o p p o r t u n i t i e s f o r B a n d m e m b e r s i n t w o w a y s . D u r i n g t h e c o n s t r u c t i o n p h a s e Dome p r o m i s e s t o i n t r o d u c e r e s i d e n t s t o t h e e n e r g y p r o j e c t c o n s t r u c t i o n c o n t r a c t o r a n d i t s s u b - c o n t r a c t o r s . D u r i n g t h e o p e r a t i o n p h a s e Dome " a g r e e s t o t a k e a l l r e a s o n a b l e s t e p s t o r e c r u i t r e s i d e n t s f o r e m p l o y m e n t . . . ( a n d ) t o p r o v i d e t r a i n i n g p r i o r t o t h e o p e r a t i o n p h a s e " ( D o m e , 1 9 8 3 ) . I n a d d i t i o n , Dome w i l l p r o v i d e f o u r s c h o l a r s h i p s p e r y e a r ( 1 9 8 4 - 1 9 9 1 ) f o r r e s i d e n t s who w i s h t o c o m p l e t e c o u r s e s r e l a t e d t o e n e r g y p r o j e c t o p e r a t i o n . 52 T h e c o m p e n s a t i o n p a c k a g e a l s o i n c l u d e s $ 3 . 5 m i l l i o n f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f p r o j e c t r e l a t e d c o m m u n i t y f a c i l i t i e s . T h e s e i n c l u d e t h e f o l l o w i n g i t e m s : 1. A h o u s i n g s u b d i v i s i o n . 2 . V i l l a g e r o a d i m p r o v e m e n t s . 3 . A c u l t u r a l c e n t r e . 4 . I m p r o v e m e n t s t o t h e r e c r e a t i o n a l c e n t r e . 5 . M a r i n e h a u l - o u t a n d r e p a i r f a c i l i t y . 6 . A m e d i c a l i n f i r m a r y . 7 . R e l o c a t i o n o f t h e c o n s t r u c t i o n c a m p s e w a g e t r e a t m e n t p l a n t t o t h e V i l l a g e . D u r i n g t h e c o n s t r u c t i o n p h a s e Dome a l s o a g r e e s t o p a y t h e B a n d $ 2 7 5 , 0 0 0 p e r y e a r a n d a t o t a l o f $ 4 0 0 , 0 0 0 f o r s t u d i e s " . T h e p u r p o s e o f t h e l a t t e r i s t o a d d r e s s p o t e n t i a l p r o j e c t i m p a c t s a n d p r o v i d e a m o n i t o r i n g p r o g r a m w h i c h w i l l i d e n t i f y t h e s e i m p a c t s . - D u r i n g t h e o p e r a t i o n p h a s e t h e B a n d w i l l r e c e i v e $ 2 5 0 , 0 0 0 p e r y e a r f r o m Dome a n d o n e h a l f o f o n e p e r c e n t o f t h e p l a n t o w n e r ' s s h a r e o f t h e p r o j e c t ' s r e v e n u e s . I f t h e sum o f t h e s e r e v e n u e s d o n o t a d d u p t o $ 5 0 0 , 0 0 0 p e r y e a r Dome g u a r a n t e e s t h a t t h e B a n d w i l l r e c e i v e a m i n i m u m o f $ 5 0 0 , 0 0 0 p e r y e a r . T h e d i r e c t m o n e t a r y b e n e f i t s o f t h e c o m p e n s a t i o n p a c k a g e i s e x p e c t e d t o t o t a l a t l e a s t $ 1 5 m i l l i o n o v e r t h e 2 5 y e a r l i f e o f t h e p r o j e c t . T h e t o t a l v a l u e o f t h e a g r e e m e n t i s b e t w e e n $ 2 0 a n d $ 6 0 m i l l i o n . T h e s i d e e f f e c t s o f t h e a g r e e m e n t a r e b o t h c o n c r e t e a n d a b s t r a c t . T h e m o s t c o n c r e t e s i d e - e f f e c t s o f a r i s t h e f o r m u l a t i o n o f a c o m m u n i t y p l a n . A n a b s t r a c t s i d e e f f e c t i s t h e 53 d e v e l o p m e n t o f t h e B a n d ' s a b i l i t i e s t o n e g o t i a t e a n d b e r e c o g n i z e d a s a s e r i o u s a c t o r i n t h e p l a n n i n g a n d a s s e s s m e n t p r o c e s s e s . I f t h e p r o j e c t g o e s a h e a d i t c o u l d m e a n a s t e a d y i n c o m e f o r t h e B a n d o v e r t h e n e x t 20 y e a r s . T h e p o t e n t i a l b e n e f i t s o v e r t h i s p e r i o d i n c l u d e e m p l o y m e n t o p p o r t u n i t i e s o n - s i t e a n d a t P r i n c e R u p e r t . I n f a c t t h e d u r a t i o n o f b e n e f i t s may c o n t i n u e p a s t 2 0 y e a r s b e c a u s e t h e r o a d c o n n e c t i n g t h e c o m m u n i t y w o u l d p r o b a b l y r e m a i n a n d a l l o w f o r c o m m u t i n g t o j o b s i n P r i n c e R u p e r t . I f t h e p r o j e c t d o e s n o t g o a h e a d , t h e n t h e d u r a t i o n o f t h e e f f e c t s w i l l b e s h o r t e r . T h e B a n d w i l l s t i l l h a v e a c o m m u n i t y p l a n a n d a g r e a t d e a l o f i n f o r m a t i o n a b o u t t h e c o m m u n i t y a n d s u r r o u n d i n g a r e a . M o r e i m p o r t a n t l y , t h e B a n d h a s g a i n e d d e c i s i o n m a k i n g e x p e r i e n c e a n d c o n f i d e n c e o f t h i s a b i l i t y w h i c h c o u l d h e l p i t w i t h f u t u r e c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t p r o j e c t s a n d n e g o a t i a t i o n s . 9 . I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t ( a ) I s t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s a n d t h e r e s u l t i n g a g r e e m e n t r e c o g n i z e d b y a l l a c t o r s i n v o l v e d i n t h e p r o j e c t ? T h e p r o c e s s w a s r e c o g n i z e d b y t h e B a n d a n d D o m e , h o w e v e r , i n t h e e y e s o f t h e P r o v i n c e , t h e c o u r t s , o r t h e N E B t h e a n s w e r may b e n e g a t i v e . T h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t h a s a n o f f i c i a l p o l i c y r e g a r d i n g I n d i a n s . I t s t a t e s t h a t " w e m u s t e n c o u r a g e a n d f o r m u l a t e a m e c h a n i s m w h e r e b y a c t u a l n e g o t i a t i o n s w i l l t a k e p l a c e b e t w e e n I n d i a n P e o p l e , t h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a a n d t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t " ( S o c i a l C r e d i t P a r t y , 1 9 7 5 ) w i t h o n e s u c h m e c h a n i s m b e i n g a T r i p a r t a t e C o m m i t t e e o n L o c a l G o v e r n m e n t . 54 A l t h o u g h t h e o f f i c i a l p o l i c y o f t h e G o v e r n m e n t o f B r i t i s h C o l u m b i a d o e s n o t r e c o g n i z e s p e c i a l s t a t u s o f I n d i a n B a n d s , t h e g o v e r n m e n t d i d r e a l i z e t h a t t h e p r o j e c t w o u l d n o t g e t f a r w i t h o u t t h e B a n d ' s b a c k i n g . ( b ) D o e s t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s h a v e s o m e l e g a l b a s i s ? T h e a n s w e r t o t h i s q u e s t i o n i s b o t h y e s a n d n o . On t h e o n e h a n d t h e a b i l i t y o f t h e B a n d t o c o n t r o l a n d p r e p a r e i m p a c t s t u d i e s w a s p r o v i d e d f o r i n t h e I n d i a n A c t s e c t i o n s 6 0 , 6 9 a n d 8 3 . T h e s e s e c t i o n s g i v e t h e B a n d t h e i m p o r t a n t p o w e r s o f l a n d m a n a g e m e n t , t a x a t i o n a n d m o n e y m a n a g e m e n t , b u t u n d e r t h e A c t B a n d C o u n c i l s a r e n o t g i v e n t h e p o w e r t o c o n t r a c t w i t h a c o r p o r a t i o n s u c h a s D o m e . T h e B a n d h a s a d m i n i s t r a t i v e p o w e r s b u t w i t h o u t f u n d i n g i t s a b i l i t y t o d o a n y t h i n g i s s e v e r l y l i m i t e d . T h e f u n d i n g w h i c h a s s i s t e d a n d f a c i l i t a t e d t h e B a n d t o a c t o n i t s own b e h a l f w a s p r o v i d e d b y C a b i n e t D e c i s i o n R e c o r d # 3 8 3 - 8 1 RD a n d T r e a s u r y B o a r d M i n u t e # 7 7 9 5 3 0 ( s e e A p p e n d i x D ) . T h e f u n d i n g w a s a l l o c a t e d w h e n a r e s o u r c e p r o j e c t i n v o l v e d " l a n d , e i t h e r r e s e r v e o r f e d e r a l c r o w n , t r a d i t i o n a l u s e a n d o c c u p a n c y b y I n d i a n s o f a r e s e r v e o r u n o c c u p i e d f e d e r a l o r p r o v i n c i a l c r o w n l a n d a n d t h o s e a f f e c t e d ( w e r e ) r e g i s t e r e d I n d i a n s o r r e g i s t e r e d I n d i a n s a c t i n g i n c o n j u n c t i o n w i t h n o n - s t a t u s I n d i a n s " ( C a n a d a , T r e a s u r y B o a r d , 1 9 8 2 ) . R D I P may h a v e f u n d e d t h e n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h u s e d b y t h e B a n d , b u t i t i s s o m e w h a t o u t s i d e t h e l e g a l m a n d a t e g i v e n t o D I A N D b y t h e I n d i a n , A c t . T h e A c t s t a t e s t h e d e p a r t m e n t i s r e s p o n s i b l e f o r t h e w e l f a r e o f I n d i a n s , w h e r e a s , t h e e n t i r e 55 p r o g r a m w a s a i m e d a t B a n d s t a k i n g d i r e c t r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e i r own w e l f a r e . I t c a n b e a r g u e d t h a t p r o m o t i n g " B a n d d e c i s i o n m a k i n g " i s a n a d m i r a b l e o b j e c t i v e b e c a u s e i t f a c i l i t a t e s B a n d d e v e l o p m e n t a n d e n c o u r a g e s s e l f - g o v e r n m e n t . T h e f a c t r e m a i n s t h a t D I A N D f a i l e d t o " e n s u r e t h a t l a w f u l o b l i g a t i o n t o I n d i a n s . . . ( w e r e ) m e t " w h e n i t a c t e d o n l y a s a f i n a n c i e r a n d a d v i s o r a n d n o t a s a n a d v o c a t e . H a n e l y c o n c u r s w i t h t h i s c o n c l u s i o n w h e n h e s t a t e s t h a t t h e d e p a r t m e n t d i d n o t u n d e r s t a n d how t o d e a l w i t h t h e P o r t S i m p s o n s i t u a t i o n . U s u a l l y , t h e d e p a r t m e n t t r i e s t o m a i n t a i n a n e u t r a l r o l e w h e n c o n f r o n t e d w i t h r e s o u r c e d e v e l o p m e n t s w h i c h i n v o l v e a d e v e l o p e r a n d a n I n d i a n B a n d . T h i s i s c o n t r a r y t o t h e s t a t e d m a n d a t e a n d l e g a l o b l i g a t i o n o f t h e d e p a r t m e n t w h i c h s t a t e s t h a t i t s h o u l d a c t a s a n a d v o c a t e o f N a t i v e i n t e r e s t s ( P a t H a n l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . H a n l e y s t a t e d t h a t t h e s o l u t i o n l a y i n D I A N D b e i n g u s e d p r i m a r i l y a s a r e s o u r c e f o r f u n d i n g a n d e x p e r t i s e . I n s t e a d o f t h e d e p a r t m e n t b e i n g t h e n e g o t i a t o r t h e B a n d a c t e d o n i t s own b e h a l f . T h e B a n d d i d n o t a s k t h e d e p a r t m e n t f o r i t s " o f f i c i a l p o s i t i o n " c o n c e r n i n g t h e p r o j e c t t h e r e b y r e d u c i n g t h e c o n f l i c t b e t w e e n t h e d e p a r t m e n t a n d t h e B a n d . T h e d e p a r t m e n t r e i t e r a t e d t h e p o s i t i o n o f t h e f e d e r a l C a b i n e t t h a t t h e d e v e l o p e r i s r e s p o n s i b l e f o r i m p a c t m i t i g a t i o n a n d f u n d i n g , s e c o n d l y t h e p r o v i n c e a n d l a s t l y D I A N D ( C a n a d a , 1 9 8 2 ) . O n e c o n c l u s i o n w h i c h c a n b e d r a w n f r o m t h i s " t e m p o r a r y " f e d e r a l p o l i c y i s t h a t t h e I n d i a n A c t i s i n a d e q u a t e t o d e a l w i t h s i t u a t i o n s w h i c h i n v o l v e I n d i a n s p l a n n i n g f o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i m p a c t s . T h e q u e s t i o n a b l e v a l i d i t y o f t h e a g r e e m e n t w i t h Dome m i g h t c a u s e p r o b l e m s f o r t h e B a n d . A t p r e s e n t , t h e c o u r t s a r e 56 r e l u c t a n t t o a c k n o w l e d g e c o n t r a c t s w i t h B a n d C o u n c i l s b e c a u s e t h e I n d i a n A c t d o e s n o t s p e c i f y t h a t t h e y h a v e c o n t r a c t i n g p o w e r s . I n c a s e s o f c o n t r a c t d e f a u l t , t h e p a r t i e s o f t h e c o n t r a c t a r e i n a p o o r p o s i t i o n i n t e r m s o f s u i n g f o r b r e a c h o f c o n t r a c t . ( d ) D o e s t h e p r o c e s s s u p p o r t t h e e x i s t i n g f u n c t i o n s o f g o v e r n m e n t ? T h e p r o c e s s d i d n o t i n t e r f e r e w i t h t h e e x i s t i n g f u n c t i o n s o f g o v e r n m e n t . On t h e c o n t r a r y , a l l p a r t i e s w o r k e d w i t h i n t h e p r o g r a m m e s a n d a v e n u e s m a d e a v a i l a b l e b y t h e f e d e a r a l a n d p r o v i n i c a l r e g u l a t o r y a n d a d m i n i s t r a t i v e f r a m e w o r k . T h e a g r e e m e n t i t s e l f s h o u l d n o t p o s e a n y p r o b l e m s o r i n t e r f e r e n c e w i t h t h e o r d e r l y f u n c t i o n i n g o f g o v e r n m e n t . I f t h e N E B a g r e e s t o i n c o r p o r a t e t h e a g r e e m e n t i n t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e c e r t i f i c a t e t h e b o a r d w i l l h a v e t h e a b i l i t y t o g u a r a n t e e t h a t Dome l i v e s u p t o t h e s t i p u l a t i o n s o f t h e a g r e e m e n t . On t h i s s u b j e c t , H a r r y S l a d e , c o u n s e l t o t h e I n d i a n B a n d , s t a t e d : . . . r e l a t i n g t o s o c i o - e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s w h i c h a r e m a t t e r s o v e r w h i c h t h e b o a r d h a s e x e r c i s e d j u r i s d i c t i o n . . . i t i s a p p r o p r i a t e t h a t c o n t r a c t u r a l p r o v i s i o n s i n t h a t a r e a e n t e r e d f r e e l y i n t o b y a n I n d i a n B a n d a n d a d e v e l o p e r , b e i n c o r p o r a t e d i n t h e c e r t i f i c a t e . I t i s c e r t a i n l y n o t t h e i n t e n t i o n o f t h e p a r t i e s t h a t b y e n t e r i n g a n a g r e e m e n t t h a t t h e B o a r d n o t e x e r c i s e i t s j u r i s d i c t i o n w h e r e o t h e r w i s e i t w o u l d d o s o ( N E B , 1 9 8 3 ) . C . T H E A S S E S S M E N T AND A P P R O V A L P R O C E S S E S T h e a n a l y s i s h a s f o c u s e d o n t h e n e g o t i a t i o n s b e t w e e n t h e B a n d a n d Dome b u t o f i m p o r t a n c e i s t h e d e c i s i o n m a k i n g w h i c h o c c u r s a t t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l l e v e l . E x a m i n i n g how t h e s e 57 d e c i s i o n s a r e m a d e w i l l a s s i s t i n d o c u m e n t i n g t h e r e s p o n s i v e n e s s o f e n e r g y a p p r o v a l p r o c e s s e s t o t h e B a n d . M o s t i m p o r t a n t l y , " l e v e r s " i n t h e s e p r o c e s s e s w h i c h c a n a i d B a n d i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e i n p r o j e c t d e v e l o p m e n t o f f - r e s e r v e c a n b e a r t i c u l a t e d . T h e m o d e l i s n o t a p p l i e d t o t h e s e p r o c e s s e s b e c a u s e ( a ) t h e y a r e n o t t h e c e n t r a l f o c u s o f t h e t h e s i s , ( b ) f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l a p p r o v a l h a s n o t b e e n g i v e n t o t h e p r o j e c t a n d t h e r e f o r e i t w o u l d b e d i f f i c u l t t o a c c u r a t e l y a s s e s s t h e p r o c e s s a n d ( c ) i n t h i s c a s e , t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g w a s n o t d o n e a t t h e r e g u l a t o r y l e v e l b u t w a s w o r k e d o u t b e t w e e n Dome a n d t h e I n d i a n B a n d . W i t h o u t s o m e c r i t i c a l d i s c u s s i o n o f t h e p r o c e s s e s t h e r e a d e r w o u l d b e l e f t w i t h a n i n c o m p l e t e p i c t u r e o f t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . T h e t h r e e a s s e s s m e n t a n d a p p r o v a l p r o c e s s e s a s s o c i a t e d w i t h t h e LNG p r o j e c t w e r e t h e C o a s t G u a r d ' s T e r m p o l ( T e r m i n a l P o l l u t i o n ) A s s e s s m e n t , t h e P r o v i n c e ' s N a t u r a l G a s A l l o c a t i o n P r o c e s s ( N G A P ) a n d C a n a d a ' s e n e r g y p r o j e c t a p p r o v a l p r o c e s s a d m i n i s t e r e d b y t h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d ( N E B ) . T h e E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t a n d R e v i e w P r o c e s s ( E A R P ) a d m i n i s t e r e d b y t h e F e d e r a l E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t R e v i e w O f f i c e w a s n o t i n i t i a t e d b e c a u s e " t h e p r o j e c t i s n o t o n f e d e r a l l a n d a n d d o e s n o t i n v o l v e f e d e r a l f u n d s " ( F E A R O , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . I t c a n b e a r g u e d t h a t E A R P s h o u l d a p p l y b e c a u s e t h e p r o p o s e d p i p e l i n e , r o a d , a n d p o w e r r i g h t - o f - w a y c r o s s o v e r f e d e r a l l a n d ( a n I n d i a n r e s e r v e ) . O n e p o s s i b l e r e a s o n why E A R P w a s n o t u s e d : t h e r e h a s n o t b e e n e n o u g h n e g a t i v e \ p u b l i c r e s p o n s e a b o u t t h e p r o j e c t . A n o t h e r i s t h a t t h e p r o j e c t w a s c o v e r e d b y p r o v i n c i a l a n d f e d e r a l a s s e s s m e n t s , t h e l a t t e r 58 i n c l u d e d p u b i c h e a r i n g s . T h e r e f o r e , E A R P w a s n o t i m p l e m e n t e d b e c a u s e i t w o u l d h a v e c o n s t i t u t e d u n n e c e s s a r y d u p l i c a t i o n . D o m e ' s p r o j e c t n e e d s a p p r o v a l f r o m b o t h t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s . T h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s c l e a r j u r i s d i c t i o n o v e r s e a - c o a s t a n d i n l a n d f i s h e r i e s , s h i p p i n g , n a v i g a t i o n , h a r b o u r s , d e f e n s e , i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s a n d c o m m u n i c i a t i o n s . L i m i t e d r e s i d u a l p o w e r s s t e m f r o m a r i g h t t o l e g i s l a t e i n t h e i n t e r e s t o f " p e a c e , o r d e r a n d g o o d g o v e r n m e n t " ( s . 91 o f t h e CA ) . T h e p r o v i n c e s own a l l n a t u r a l r e s o u r c e s w i t h i n t h e p r o v i n c e a n d h a v e j u r i s d i c t i o n o v e r t h e m a n a g e m e n t a n d s a l e o f t h e s e r e s o u r c e s w h e r e o w n e r s h i p r i g h t s a r e r e c o g n i z e d ( C a n a d a , 1 9 8 1 ) . D i s c u s s i o n s w i t h t h e P r o v i n c e ' s r e p r e s e n t a t i v e J a m i e A l l e y 1 1 i n d i c a t e t h a t a c o m p r o m i s e w a s m a d e b e t w e e n t h e t w o g o v e r n m e n t s . He s t a t e d t h a t t h e N E B ' s j u r i s d i c t i o n w a s " s h a k y , " b u t t h e P r o v i n c e a g r e e d t o " d e f e r t o t h e N E B t e c h n i c a l a n d e n g i n e e r i n g i s s u e s " . T h e s o c i a l a n d e n v i r o n m e n t a l i s s u e s w e r e t o b e t a c k l e d b y t h e P r o v i n c e ( J a m i e A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . I t i s a p p a r e n t t h a t o n l y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s s t a r t e d a p u b l i c a p p r o v a l p r o c e s s , a n d t h i s p r o c e s s h a s i n c l u d e d a l l a s p e c t s o f t h e p r o j e c t . B o t h g o v e r n m e n t s g i v e s i m i l a r p e r m i t s , o n e f o r g a s r e m o v a l a n d a n o t h e r f o r t h e f a c i l i t i e s . T h e P r o v i n c e h a s a n E n e r g y R e m o v a l C e r t i f i c a t e a n d a E n e r g y P r o j e c t C e r t i f i c a t e w h i l e t h e 1 1 J a m i e A l l e y i s a P r o j e c t M a n a g e r w i t h t h e M i n i s t r y o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s , E n e r g y P r o j e c t D i v i s i o n , P r o j e c t A n a l y s i s B r a n c h . 59 NEB h a s a n E x p o r t L i c e n c e a n d a C e r t i f i c a t e o f P u b l i c C o n v e n i e n c e a n d N e c e s s i t y . T o d a t e , o n l y t h e N E B ' s E x p o r t L i c e n c e h a s b e e n g i v e n t o D o m e . 1 . T h e T e r m p o l A s s e s s m e n t T h e T e r m p o l A s s e s s m e n t i s a v o l u n t a r y p r o c e d u r e d e v e l o p e d b y t h e C a n a d i a n C o a s t G u a r d a n d s e v e r a l f e d e r a l d e p a r t m e n t s w h i c h u s u a l l y i n c l u d e s s t a f f f r o m t h e D e p a r t m e n t s o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s , t h e E n v i r o n m e n t , P u b l i c W o r k s ( a n d s o m e t i m e s m e m b e r s o f t h e NEB a n d t h e p r o v i n c i a l M i n i s t r y o f E n e r g y , M i n e s , a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s ) ( S h e r w o o d , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e a s s e s s m e n t i s a h i g h l y t e c h n i c a l e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t t h a t d o e s n o t i n c l u d e a n y s o c i o - e c o n o m i c a s p e c t s o f t h e p r o j e c t . I t u s u a l l y t a k e s a p p r o x i m a t e l y o n e y e a r t o c o m p l e t e . T h e p r o c e d u r e w a s i n i t i a t e d a t D o m e ' s r e q u e s t i n t h e s p r i n g o f 1 9 8 1 . I n g e n e r a l , t h e T e r m p o l a s s e s s m e n t o f t h e p r o j e c t f o u n d t h e p r o p o s a l i n c o m p l i a n c e w i t h T e r m p o l C o d e r e q u i r e m e n t s f o r n a v i g a t i o n a l a n d s h i p s a f e t y a n d a c c e p t a b l e f r o m a n e n v i r o n m e n t a l p o i n t o f v i e w , s u b j e c t t o c e r t a i n c o n d i t i o n s ( T r a n s p o r t C a n a d a , 1 9 8 2 ) . I m p l e m e n t a t i o n o f t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e T e r m p o l c o m m i t t e e a r e l i m i t e d b e c a u s e i t d o e s n o t h a v e a n y e n f o r c e m e n t o r m o n i t o r i n g c a p a b i l i t i e s . F u r t h e r m o r e , t h e p r o c e s s d o e s n o t i n c l u d e p u b l i c h e a r i n g s , o r f o r t h a t m a t t e r , a n y p u b l i c i n v o l v e m e n t . D I A N D ' s r e p r e s e n t a t i v e s w e r e p r e s e n t a t s o m e o f t h e m e e t i n g s a n d t h e f i n a l T e r m p o l R e p o r t w a s g i v e n t o t h e B a n d 60 ( B o b S h e r w o o d , 1 2 p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . 2 . T h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d ( N E B ) T h e N E B w a s e s t a b l i s h e d i n J u n e o f 1 9 5 9 u n d e r t h e N a t i o n a l  E n e r g y B o a r d A c t a n d i s d e s i g n a t e d a s a d e p a r t m e n t w i t h i n t h e m e a n i n g a n d p u r p o s e s o f t h e F i n a n c i a l A d m i n i s t r a t i o n A c t . I t s a p p o i n t e d e l e v e n m e m b e r b o a r d h a s t w o p r i n c i p a l r o l e s : " t o r e g u l a t e s p e c i f i c a r e a s o f o i l , g a s a n d e l e c t r i c a l u t i l i t y i n d u s t r i e s i n t h e p u b l i c i n t e r e s t , a n d t o a d v i s e t h e G o v e r n m e n t o n t h e d e v e l o p m e n t a n d u s e o f e n e r g y r e s o u r c e s " ( N E B , 1 9 8 2 ) . T h e B o a r d a c t s a s a r e g u l a t o r y b o d y i n i s s u i n g , w i t h t h e a p p r o v a l o f t h e G o v e r n o r - i n - C o u n c i 1 , c e r t i f i c a t e s o f p u b l i c c o n v e n i e n c e a n d n e c e s s i t y f o r t h e c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n o f i n t e r - p r o v i n c i a l a n d i n t e r n a t i o n a l o i l , g a s a n d p e t r o l e u m p r o d u c t s , p i p e l i n e s i n t e r n a t i o n a l p o w e r l i n e s a n d d e s i g n a t e d i n t e r p r o v i n i c i a l e l e c t r i c p o w e r l i n e s ; a n d i n i s s u i n g l i c e n c e s f o r t h e e x p o r t a n d i m p o r t o f g a s , a n d t h e e x p o r t o f o i l a n d p o w e r ( N E B , 1 9 8 2 ) . B e f o r e a p e r m i t i s i s s u e d b y t h e B o a r d i t r e q u i r e s t h a t t h e p r o j e c t w i l l h a v e a d e q u a t e s t a n d a r d s o f c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n . I t a l s o h a s t h e a u t h o r i t y t o r e g u l a t e t h e t o l l s c h a r g e d b y t h e g a s a n d o i l p i p e l i n e c o m p a n i e s u n d e r i t s j u r i s d i c t i o n t o e n s u r e t h a t s u c h t o l l s a r e r e a s o n a b l e a n d j u s t . U n d e r s e c t i o n 2 0 ( 1 ) o f t h e N E B A c t t h e B o a r d i s r e q u i r e d t o h o l d p u b l i c h e a r i n g s w i t h r e s p e c t t o " i s s u e s , r e v o c a t i o n o r 1 2 B o b S h e r w o o d i s a P o l i c y A n a l y s t w i t h E n v i r o n m e n t C a n a d a , O f f i c e o f t h e R e g i o n a l D i r e c t o r , P a c i f i c a n d Y u k o n R e g i o n . He h e a d e d t h e T e r m p o l A s s e s s m e n t . 61 s u s p e n s i o n s o f c e r t i f i c a t e s o r o f l i c e n c e s f o r t h e e x p o r t a t i o n o f g a s o r p o w e r , t h e i m p o r t a t i o n o f g a s , o r f o r l e a v e t o a b a n d o n t h e o p e r a t i o n o f a p i p e l i n e o r i n t e r n a t i o n a l p o w e r l i n e . . . " T h e B o a r d i s c o n s i d e r e d t o b e a c o u r t ( s e c t i o n 1 0 ( 1 ) ) a n d a s s u c h h a s t h e p o w e r t o c a l l a n d e x a m i n e w i t n e s s e s , p r o d u c e a n d i n s p e c t d o c u m e n t s , e n f o r c e i t s o r d e r s , a n d i n s p e c t p r o p e r t y . T h e p r o p o n e n t o r " A p p l i c a n t f o r C e r t i f i c a t e " f i l e s a n a p p l i c a t i o n w h i c h i n c l u d e s a c o n c i s e s t a t e m e n t o f t h e f a c t s r e l e v a n t t o t h e a p p l i c a t i o n , t h e p r o v i s i o n s o f t h e A c t u n d e r w h i c h t h e a p p l i c a t i o n i s m a d e a n d t h e n a t u r e o f t h e o r d e r a p p l i e d f o r . ( a ) F e d e r a l A p p r o v a l P r o c e s s On J u l y 1 3 , 1 9 8 2 , t h e N E B b e g a n h e a r i n g s , t h e O m n i b u s H e a r i n g s , a s e r i e s o f a p p l i c a t i o n s f o r l i c e n c e s t o e x p o r t s u r p l u s C a n a d i a n g a s . I n t h e f i r s t s t a g e o f t h e a p p r o v a l p r o c e s s o n l y t e c h n i c a l m a t t e r s w e r e d i s c u s s e d w i t h n o i n t e r v e n o r s a l l o w e d , h o w e v e r , t h e B a n d ' s R e s o u r c e D e v e l o p m e n t C o m m i t t e e a n d l a w y e r d i d a t t e n d a s o b s e r v e r s ( T y l e r , p e r s o n a l i n t e r v i e w . 1 9 8 3 ) . On J a n u a r y 2 7 t h , 1 9 8 3 , s e v e n m o n t h s l a t e r , Dome r e c e i v e d c o n d i t i o n a l a p p r o v a l t o e x p o r t 1 53 b i l l i o n c u b i c f e e t o f n a t u r a l g a s a n n u a l l y f o r 15 y e a r s . I t s t i l l r e q u i r e s a c o n s t r u c t i o n c e r t i f i c a t e f r o m t h e N E B a n d t o g o t h r o u g h h e a r i n g s o n t h e r e v e n u e s t r u c t u r e o f t h e p r o j e c t , i n c l u d i n g t h e r a t e b a s e , c o s t o f s e r v i c e , r a t e o f r e t u r n a n d i n c o m e t a x e s ( B e s t , 1 9 8 3 ) . T h e f a c i l i t i e s a p p r o v a l f o c u s e s o n s o c i a l a s p e c t s o f t h e p r o j e c t a n d i n c l u d e s s u b m i s s i o n s b y i n t e r v e n o r s ( s e e F i g u r e 4 ) . A n y o n e o r g r o u p ( r e s p o n d e n t o r i n t e r v e n o r ) who i n t e n d s t o 62 i n t e r v e n e i n t h e a p p l i c a t i o n h a s t o f i l e a w r i t t e n a p p l i c a t i o n f o r s u b m i s s i o n , w i t h a n y s u p p o r t i n g i n f o r m a t i o n , t w o m o n t h s a h e a d o f t h e h e a r i n g d a t e ( N E B , 1 9 8 3 ) . FIGURE 4: THE NEB ENERGY PROJECT APPROVAL PROCESS Dome Proposal submitted A p p l i c a t i o n under Part 6 of the NEB Act Licenc e Phase 2 Phase 3 Omnibus Hearings D i v i s i o n of Gas to A p p l i c a n t s Report/Licences Given with Terms and Condi t ions Dome gets s u r p l u s gas A p p l i c a t i o n s f o r C e r t i f i c a t e of P u b l i c Convenience and N e c e s s i t y Under Part 3 of the NEB Act, Phase 1 . F a c i l i t i e s Hearings Part 1 : Richmond, B.C. F a c i l i t i e s Hearings Part 2 : P r i n c e Rupert F a c i l i t i e s Hearings Part 3 : Ottawa Phase 2 of P u b l i c Hearings: Economic V i a b i l i t y Phase 3 : West Coast P i p e l i n e A p p l i c a t i o n I APPROVAL YES/NO 64 If the Band wanted to hinder Dome's chances f o r l i c e n c e s i t co u l d attempt to do so at the p u b l i c h e a r i n g s . T h i s was one of i t s l e v e r s i n the n e g o t i a t i o n s with Dome, (b) Assessment of the NEB Approvals Process There was only a l i m i t e d o p p o r t u n i t y f o r r e s i d e n t s of the a f f e c t e d communities to r e c o r d t h e i r views r e g a r d i n g the energy p r o j e c t or to o f f e r views as to the means and implementation of the p r o j e c t . I n t e r v e n t i o n i n the f e d e r a l approval process o c c u r r e d i n the form of submissions given at the three day of NEB hearings h e l d i n P r i n c e Rupert. Some d i d s t a t e t h e i r views in t h e i r p r e s e n t a t i o n s to the Board. I t i s p o s s i b l e that these suggestions c o u l d be i n c l u d e d in the terms and c o n d i t i o n s of the permit issued to Dome. At the hearings, the o v e r a l l p u b l i c view on the p r o j e c t was f a v o u r a b l e . The Band p a r t i c i p a t e d b r i e f l y i n the P r i n c e Rupert NEB hea r i n g and gave i t s endorsement of the p r o j e c t . The h e a r i n g process can be i n t i m i d a t i n g to those not used to q u a s i - j u d i c i a l procedures expensive and time consuming as they may r e q u i r e , l e g a l c o u n s e l , t r a v e l to hearings (they were h e l d i n Vancouver, P r i n c e Rupert, and Ottawa), and s e v e r a l w r i t t e n c o p i e s of the submissions. Approval of the p r o j e c t , however, i s l e f t up to economic and t e c h n i c a l c o n s i d e r a t i o n s weighed by the NEB. The NEB eva l u a t e s the p r o j e c t ' s impacts and gi v e s approval i f the n a t i o n a l b e n e f i t s outweigh n a t i o n a l c o s t s and that the p r o j e c t i s i n the " p u b l i c i n t e r e s t . " Dome determines i f the p r o j e c t i s economic and i f so implements i t s p l a n s . It can be argued that the NEB repr e s e n t s the " p u b l i c 65 i n t e r e s t " when c a r r y i n g o u t i t s d u t i e s , h o w e v e r , i n C a n a d i a n s o c i e t y t h e r e a r e so many a nd d i v e r s e " p u b l i c i n t e r e s t s " t h a t i t i s d i f f i c u l t t o d e t e r m i n e w h i c h " p u b l i c i n t e r e s t " i t r e p r e s e n t s . A t t h e NEB h e a r i n g s t h e Band a n d Dome p r o p o s e d t h a t t h e a g r e e m e n t be i n c o r p o r a t e d i n t o t h e t e r m s and c o n d i t i o n s o f t h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d ' s C e r t i f i c a t e o f P u b l i c C o n v e n i e n c e a n d N e c e s s i t y . M u r r a y S m i t h , l e g a l c o u n s e l a n d n e g o t i a t o r f o r Dome, gav e t h e f o l l o w i n g r e a s o n f o r t h i s r e q u i r e m e n t . D u r i n g t h e n e g o t i a t i o n s , t h e c o n c e r n came up t h a t i f i n t h e e v e n t t h a t o t h e r c o m p a n i e s o r c o r p o r a t i o n s became i n v o l v e d i n t h e p r o j e c t . . . n o t i c e t h e r e i s a p r o v i s i o n i n t h e ( a g r e e m e n t ) w h i c h r e q u i r e s t h a t Dome n o t i f y . . . a ny o t h e r s t h a t do become i n v o l v e d be bound by t h e p r o v i s i o n s o f t h e a g r e e m e n t --. b u t i n t h e e v e n t t h a t d i d n ' t h a ppen and t h a t some company became i n v o l v e d w i t h t h e p r o j e c t and was a b l e t o p l e a d i g n o r a n c e o f t h e e x i s t e n c e o f t h e a g r e e m e n t , t h a t c o u l d c a u s e c o n c e r n t o Dome a n d t h e Band (NEB, 1 9 8 3 ) . H a v i n g t h e a g r e e m e n t i n c o r p o r a t e d i n t h e NEB's c e r t i f i c a t e r e d u c e s t h e c h a n c e o f p e r s o n s o r c o m p a n i e s p l e a d i n g i g n o r a n c e o f i t s e x i s t e n c e b e c a u s e i t w o u l d be p a r t o f p u b l i c r e c o r d a n d an e n f o r c e a b l e r e g u l a t i o n . S m i t h a r g u e d t h a t i n c o r p o r a t i o n d o e s n o t go b e y o n d t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e NEB. By d o i n g t h a t ( i n c o r p o r a t i o n ) , t h e r e i s no i n t e n t i o n t o g i v e t h e NEB j u r i s d i c t i o n t h a t i t d o e s n o t now h a v e , n o r e v e n t o o u t l i n e o r d e f i n e j u r i s d i c t i o n t h a t t h e b o a r d may h a v e . The j u r i s d i c t i o n i n s o c i o - e c o n o m i c m a t t e r s may be a g r e y a r e a a s f a r a s t h e NEB A c t a n d R u l e s a r e c o n c e r n e d , b u t a t t h e same t i m e , t h e r e i s no q u e s t i o n t h a t t h e b o a r d d o e s h a v e some j u r i s d i c t i o n on t h e s e m a t t e r s . I t was f e l t t h a t t h e w o r d i n g o f p a r a g r a p h s 1 6 ( 1 ) and 1 6 ( 2 ) ( o f t h e a g r e e m e n t ) c o v e r e d t h a t t h e r e i s no i n t e n t i o n o f r a i s i n g a ny d i s p u t e w i t h r e g a r d t o j u r i s d i c t i o n , b u t t h a t t h e p a r t i e s w o u l d s u b m i t t h i s a g r e e m e n t t o t h e j u r i s d i c t i o n o f t h e b o a r d (NEB, 1 983) . 66 T h e i n c o r p o r a t i o n o f t h e a g r e e m e n t b i n d s a n y p a r t n e r o f D o m e , o r s u c c e s s o r t o Dome t o t h e t e r m s o f t h e a g r e e m e n t . Some o f t h e i n n o v a t i v e s e c t i o n s o f t h e a g r e e m e n t may n o t b e c o n t r a c t a b l e t h e r e f o r e i n c l u d i n g t h e a g r e e m e n t i n t h e c e r t i f i c a t e w o u l d g e t a r o u n d t h a t p r o b l e m . M o s t i m p o r t a n t l y , i t w o u l d s o l v e t h e p r o b l e m o f t h e l i m i t e d c a p a c i t y o f t h e B a n d t o c o n t r a c t . On t h i s s u b j e c t , S m i t h s t a t e d t h a t : a n o t h e r p r o b l e m t h a t we s aw w a s t h e p o s s i b i l i t y o f a n o u t s i d e p a r t y r a i s i n g t h e q u e s t i o n a s t o t h e v a l i d i t y o f t h e a g r e e m e n t . F o r e x a m p l e , a n o u t s i d e p a r t y may r a i s e t h e i s s u e t h a t t h e B a n d d i d n o t h a v e l e g a l c a p a c i t y t o e n t e r i n t o c o n t r a c t , t h e N E B b y m a k i n g t h i s a c o n d i t i o n w o u l d g e t a r o u n d t h e p r o b l e m ( N E B , 1 9 8 3 ) . T h e B o a r d h a s y e t t o r e s p o n d t o t h e B a n d ' s a n d D o m e ' s s u g g e s t i o n . L e g a l l y , t h e B o a r d c a n n o t d e l e g a t e r e s p o n s i b i l i t y r e g a r d i n g t h e c h e c k i n g o f D o m e ' s p e r f o r m a n c e o f t h e a g r e e m e n t . Dome a n d t h e B a n d h a v e s u g g e s t e d t h a t t h e B o a r d w o u l d b e a s k e d t o e n f o r c e t h e p r o v i s i o n s o f t h e a g r e e m e n t o n l y i f t h e B a n d a n d Dome c o u l d n o t w o r k o u t t h e i r d i f f e r e n c e s . 3 . T h e P r o v i n c i a l A p p r o v a l P r o c e s s I n B r i t i s h C o l u m b i a , t h e g o v e r n m e n t h a s o f f i c i a l l y a d o p t e d E n v i r o n m e n t a l a n d S o c i a l I m p a c t C o m p e n s a t i o n / M i t i g a t i o n G u i d e l i n e s . T h e s e a r e s t a t e d t o b e " m e a s u r e s t a k e n i n t h e p l a n n i n g , c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n o f a p r o j e c t w i t h t h e s p e c i f i c o b j e c t i v e o f a v o i d i n g o r r e d u c i n g a d v e r s e e n v i r o n m e n t a l o r s o c i a l . i m p a c t s " ( T h o m p s o n , 1 9 8 4 ) . T h e g u i d e l i n e s s p e c i f y t h a t t h e d e v e l o p e r , a s a c o n d i t i o n o f o b t a i n i n g g o v e r n m e n t a p p r o v a l , w i l l b e r e q u i r e d t o u n d e r t a k e m i t i g a t i o n m e a s u r e s a n d m a k e c o m p e n s a t i o n p a y m e n t s t o o f f s e t s o c i a l c o s t s . M i t i g a t i o n 67 i s t o b e e m p l o y e d w h e r e t h e b e n e f i t s o f t h e m i t i g a t i o n m e a s u r e e x c e e d t h e c o s t o f t h e m i t i g a t i o n e f f o r t . O t h e r w i s e , c o m p e n s a t i o n i s t o p a i d e q u a l t o t h e v a l u e o f t h e r e s o u r c e s l o s t o r t o t h e c o s t o f t h e s o c i a l i m p a c t i n c u r r e d . T h e o b j e c t o f t h e g u i d e l i n e s i s t o e n s u r e t h a t e n v i r o n m e n t a l l o s s e s a n d s o c i a l c o s t s a r e f u l l y i n c o r p o r a t e d i n t o t h e c o s t s o f t h e d e v e l o p m e n t . G a s A l l o c a t i o n A p p r o v a l i s s t i l l n e e d e d f r o m t h e g o v e r n m e n t s o f A l b e r t a a n d B r i t i s h C o l u m b i a . A n A l b e r t a n g a s r e m o v a l p e r m i t w a s r e q u i r e d a n d t h e s e h e a r i n g s w e r e h e l d o n J u n e 28 a n d 2 9 , 1 9 8 2 . T h e A l b e r t a P e t r o l e u m M a r k e t i n g C o m m i s s i o n s u p p o r t e d t h e LNG p r o p o s a l a s l o n g a s t h e n e t b a c k s w e r e o n p a r w i t h n a t u r a l g a s e x p o r t s t o t h e U n i t e d S t a t e s ( W h i t e l y , 1 9 8 3 ) . F r o m t h e i n i t i a l s t a g e s o f t h e p r o j e c t Dome h a s b e e n i n c l o s e c o n t a c t w i t h t h e B r i t i s h C o l u m b i a n g o v e r n m e n t ( J a m i e A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e y h a v e b e e n i n n e g o t i a t i o n s w i t h r e s p e c t t o s a l e o f n a t u r a l g a s a s w e l l a s c o n s u l t a t i o n a n d i n f o r m a t i o n e x c h a n g e o n t h e s p e c i f i c s o f t h e p r o p o s e d p r o j e c t . I n F e b r u a r y 1 9 8 0 , t h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a e s t a b l i s h e d t h e N a t u r a l G a s A l l o c a t i o n P r o c e s s ( N G A P ) a s a w a y t o s e l e c t n a t u r a l g a s p r o j e c t s . A t t h a t t i m e t h e P r o v i n c e w a s b e i n g s w a m p e d b y r e q u e s t s b y g a s c o m p a n i e s f o r s u r p l u s n a t u r a l g a s ( s e e F i g u r e 5 ) . T h i s p r o c e s s r e p l a c e d t h e i n t e r i m g u i d e l i n e s f o r e s t a b l i s h i n g n a t u r a l g a s p r i c e s a n d i s c o n s i s t e n t w i t h t h e U t i l i t i e s C o m m i s s i o h A c t , a n a c t t h a t g o v e r n s t h e r e v i e w o f new e n e r g y p r o j e c t s ( P r o v i n c e o f B . C . , 1 9 8 2 ) . ( a ) A p p l i c a t i o n P r o c e d u r e s A f t e r p r o p o s a l h a s b e e n a c c e p t e d t h e E n e r g y P r o j e c t 68 C e r t i f i c a t e A p p l i c a t i o n ( E P C A ) m u s t b e m a d e t o t h e M i n i s t e r o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s ( s e e F i g u r e 6 ) . I t m u s t c o n t a i n a n e l a b o r a t e d e s c r i p t i o n o f t h e p r o j e c t ; n e c e s s a r y i n f r a s t r u c t u r e ; p h y s i c a l , b i o l o g i c a l , a n d s o c i a l i m p a c t s ; m i t i g a t i v e m e a s u r e s f o r t h e s e i m p a c t s ; p r o j e c t j u s t i f i c a t i o n ; l i s t s o f a p p r o v a l s r e q u i r e d u n d e r f e d e r a l , p r o v i n c i a l a n d m u n i c i p a l j u r i s d i c t i o n s ; a d e s c r i p t i o n o f t h e a p p l i c a n t ' s p u b l i c i n f o r m a t i o n a n d c o n s u l t a t i o n p r o g r a m ; a n d e v i d e n c e o f f i n a n c i a l a n d t e c h n i c a l c a p a c i t y o f t h e a p p l i c a n t . FIGURE 5: REVIEW OF PROPOSALS FOR USE OF "SURPLUS" NATURAL GAS BEV7EW OF prorCGALS TOR USE CT "SURPLUS" NATURAL GAS ApprOX UBttU Schadul* Sayly August 81 Decenter 81 ' 81 January 82 February 82 Spring 82 M Prepared by Applicant(a) Preparation c f AppUcatacra for Energy Project c e r t i f i c a t e APPLICATION (S) Submission of Applic3tion(s) Iteview by Governrrent Agencies Disposit ion by Ministers* Uxfer U t i l i t i e s Gcxnrdssion Act SOURCE: MINISTRY OF EMPR (1980) 70 ( b ) R e v i e w P r o c e d u r e s T h e E n e r g y P r o j e c t R e v i e w P r o c e s s p r o v i d e s a n i n t e g r a t e d a p p r o a c h f o r E P C A s w h i c h i s u s e d t o c o o r d i n a t e t h e p e r m i t s , t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f p r o j e c t a p p r o v a l . I n c l u d e d i n t h e E P C A i s a s e c t i o n t i t l e d " A n c i l l a r y A p p l i c a t i o n s " a n d i s S c h e d u l e D o f t h e E P C A . U n d e r t h i s s e c t i o n Dome s e e k s a s p a r t o f t h e a p p l i c a t i o n a l l r e q u i s i t e a p p r o v a l s , p e r m i t s a n d l i c e n c e s u n d e r S e c t i o n 8 a n d 9 o f t h e W a s t e M a n a g e m e n t A c t a n d u n d e r S e c t i o n s 4 a n d 6 o f t h e W a t e r A c t ( D o m e , 1 9 8 3 ) . O n c e a n a p p l i c a t i o n h a s b e e n m a d e , t h r e e a l t e r n a t i v e r e v i e w p r o c e d u r e s a r e p o s s i b l e ( a s s p e c i f i e d u n d e r t h e U t i l i t i e s  C o m m i s s i o n A c t ) ; r e v i e w b y t h e C o m m i s s i o n / d e c i s i o n b y C a b i n e t ; r e v i e w a n d d e c i s i o n b y t h e C o m m i s s i o n ( f o r p u b l i c u t i l i t i e s ) ; a n d e x e m p t i o n . I n t h e f i r s t c a s e , t h e C o m m i s s i o n c o n d u c t s a p u b l i c h e a r i n g o n t h e a p p l i c a t i o n , a c c o r d i n g t o i t s own p r o c e d u r e s . A f t e r w a r d s , i t s r e p o r t a n d r e c o m m e n d a t i o n s a r e s u b m i t t e d t o C a b i n e t , who may g r a n t t h e E n e r g y P r o j e c t C e r t i f i c a t e ( E P C ) , w i t h t e r m s a n d c o n d i t i o n s , o r d e n y i t ( s e e F i g u r e s 7 ) . I f a n E P C i s g r a n t e d t h e a p p l i c a n t i s a l l o w e d t o p r o c e e d w i t h c o n s t r u c t i o n . U p o n c o n s t r u c t i o n a n d b e f o r e o p e r a t i o n , h o w e v e r , t h e a p p l i c a n t m u s t , d e m o n s t r a t e t o C a b i n e t c o m p l i a n c e w i t h t h e E P C ' s t e r m s a n d c o n d i t i o n s . I f c o m p l i a n c e i s s h o w n , a n E n e r g y O p e r a t i o n C e r t i f i c a t e i s i s s u e d b y C a b i n e t . T h i s c e r t i f i c a t e may s p e c i f y f u r t h e r t e r m s a n d c o n d i t i o n s ( B r i t i s h C o l u m b i a , 1 9 8 0 ) . F I G U R E 6 : E N E R G Y P R O J E C T R E V I E W : C E R T I F I C A T I O N i PRELIMINARIES TO APPLICATION Preliminary project description and proposed studies WATER LICENCE/POLLUTION CONTROL PERMIT APPLICATION As appropriate APPLICATION FOR AN ENERGY PROJECT CERTIFICATE Reviewed tor compliance with regulations T i MINISTERS) Disposition decision 19(11 (>) ENERGY PROJECT CERTIFICATE Regulated energy projects reviewed in public hearing bv B.C.U.C. 18 (11 (bl CERTIFICATE OF PUBLIC CONVENIENCE ANO NECESSITY Public utility projects regulated by B.C.U.C. 19 (II Id EXEMPTION ORDER TERMS OF REFERENCE ISSUED FOR PUBLIC HEARING TO B.C.U.C. UNOER PART 3 OF THE ACT M approved, must satisfy other statutory requirements CONSTRUCTION ANO OPERATION Subject to conditions and other statutory requirements UTILITIES COMMISSION HEARING B.C.U.C. RECOMMENDATIONS TO CABINET CABINET DECISION on Energy Project CeMi Curate and requirememj of Wtxet Act and Pollution Control Act I \ CONSTRUCTION CABINET DECISION on Energy Operation Certificate OPERATION S O U R C E : M I N I S T R Y OF EMPR ( 1 9 8 2 ) 72 FIGURE 7: ENERGY PROJECT REVIEW: INTER-AGENCY FRAMEWORK ENERGY PROJECT COORDINATING COMMITTEE Ministry of Energy, Mine* and Petroleum Resources (Project Analysis OivisionJ Ministry of Environment (Assessment Branch) British Columbia Utilities Commission (Staff Member) Liaison with proponent/applicant. Coordination of procedures and agency involvement. WORKING COMMITTEE ENVIRONMENT/RESOURCE/ LAND USE SOCIAL/ECONOMIC ENERGY/ECONOMICS/FINANCE A R E A OF G E N E R A L INTEREST Resource Management Land Use Planning Regional and Community Development Planning Social Service Policies Energy Policy Industrial Straiegy Taxation/Financial Policy FUNCTION REGARDING APPLICATION AND PROJECT Environmental Impact Analysis Benefit/Cost Analysis Mitigation/Compensation Permitting Impact Analysis Social Services Mitigation/Compensation Energy Policy Demand/Supply Forecasting Economic/Financial Feasibility Benefit/Cost Analysis Coordinated by Sooo/Economic Coordinating Committee (SECC); MEMBER AGENCIES Environment* Forests Agriculture and Food Transportation and Highways Lands, Parks and Housing Energy, Mines and Petroleum Resources Provincial Secretary and Government Services Review Agencies Include: Municipal Affairs* Health/Education Lands, Parks and Housing Attorney General/Labour Transportation and Highways Provincial Secretary and Government Services Industry and Small Business Development Energy, Mines and Petroleum Resources* Finance Industry and Small Business Development SOURCE: MINISTRY OF EMPR (1982) 73 T h e s e c o n d c a s e a p p l i e s t o p u b l i c u t i l i t i e s . Dome P e t r o l e u m i s n o t o n e , t h e r e f o r e t h i s p a r t o f t h e p r o c e s s w i l l n o t b e d i s c u s s e d . T h e t h i r d c a s e i s e x e m p t i o n . T h e M i n i s t e r o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s , w i t h c o n c u r r e n c e o f t h e M i n i s t e r o f E n v i r o n m e n t , may a l l o w c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e p r o j e c t t o b e e x e m p t f r o m s o m e o r a l l o f t h e p r o v i s i o n o f t h e A c t . I n t h i s r a t h e r d i s c r e t i o n a r y c a s e , t e r m s a n d c o n d i t o n s may b e s p e c i f i e d b y t h e M i n i s t e r s a n d t h e a p p l i c a n t may h a v e t o o b e y r e q u i r e m e n t s a n d p e r m i t t i n g p r o c e d u r e s ( B r i t i s h C o l u m b i a , 1 9 8 0 ) . Dome m a d e i t s a p p l i c a t i o n f o r t h e E n e r g y P r o j e c t C e r t i f i c a t e A p p l i c a t i o n ( E P C A ) t o t h e M i n i s t e r o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s o f B r i t i s h C o l u m b i a o n M a r c h 1 6 , 1 9 8 3 b a s e d o n t h e G r a s s y P o i n t S i t e ( D o m e , 1 9 8 3 ) . T h e M i n i s t r y o f t h e P r o v i n c i a l S e c r e t a r y , H e r i t a g e C o n s e r v a t i o n B r a n c h , r e l e a s e d t h e p r o j e c t s i t e t o Dome b y i t s l e t t e r o f A p r i l 3 0 , 1 9 8 2 . T h e B r i t i s h C o l u m b i a g o v e r n m e n t ' s s e l e c t i o n o f t h e W e s t e r n L N G p r o j e c t o v e r p r o p o s a l s b y R i m G a s a n d T r a n s p a c w a s a n n o u n c e d J u l y 1 5 , 1 9 8 2 ( D o m e , 1 9 8 2 ) . T h i s w a s o n l y a p o l i t i c a l n o d i n D o m e ' s f a v o u r . T o d a t e , p r o v i n c i a l c e r t i f i c a t e s h a v e n o t b e e n g i v e n t o D o m e . T h e p r o j e c t r e q u i r e s a g a s r e m o v a l p e r m i t a n d f a c i l i t i e s a p p r o v a l , t h e f o r m e r c o n c e n t r a t e s o n e n v i r o n m e n t a l a n d r e g i o n a l p l a n n i n g i s s u e s ( s u c h a s who p a y s f o r t h e i n f r a s t r u c t u r e ) a n d t h e l a t t e r o n s o c i a l a n d e c o n o m i c a s p e c t s . D i a l o g u e b e t w e e n Dome a n d t h e P r o v i n c e h a s b e e n i n t h e f o r m o f d e f i c i e n c y s t a t e m e n t s w h i c h a r e g i v e n t o Dome b y t h e EMPR C o m m i t t e e s l o o k i n g i n t o t h e p r o j e c t a n d i n f o r m a l d i s c u s s i o n s 74 ( J a m i e A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . ( c ) I n d i a n I n v o l v e m e n t i n t h e P r o c e s s I t i s a p p a r e n t t h a t t h e a p p r o v a l p r o c e s s f o r Dome i s b o t h l o n g a n d c o m p l i c a t e d w i t h much o f i t i n t e r n a l i z e d . D i s c u s s i o n s h a v e been b e t w e e n t h e P r o v i n c e a n d Dome, and t h e Band h a s had l i t t l e i n p u t . D u r i n g t h e NGAP, s e l e c t i o n was done by c a b i n e t d e c i s i o n w i t h t e c h n i c a l a s s i s t a n c e f r o m EMPR. The s e c o n d p h a s e c o u l d i n v o l v e p u b l i c h e a r i n g s and t h e Band w o u l d have an o p p o r t u n i t y t o make a s u b m i s s i o n , b u t , t h e d e c i s i o n t o h o l d p r o v i n c i a l h e a r i n g s w i l l d e p e n d on t h e e x t e n t t o w h i c h t h e P r o v i n c e f e e l s t h a t t h e NEB h e a r i n g s a d e q u a t e l y c o v e r e d s o c i a l a s p e c t s o f t h e p r o j e c t . J a m i e A l l e y s t a t e d t h a t t h e P r o v i n c e p r o b a b l y w i l l n o t h o l d h e a r i n g s b e c a u s e " t h e r e i s no p o i n t i n h a v i n g two s e t s o f h e a r i n g s " . T h e r e f o r e , Dome p r o b a b l y w i l l be g i v e n e x e m p t i o n u n d e r s e c t i o n 19 o f t h e U t i l i t i e s C o m m i s s i o n A c t and t h e C a b i n e t w i l l g i v e a p p r o v a l w i t h t e r m s a n d c o n d i t i o n s . The P r o v i n c e h a s n o t h a d a c l o s e r e l a t i o n s h i p w i t h t h e Band. I t i s t r e a t i n g them o n l y a s a l a n d owner o r g r o u p o f c i t i z e n s , n o t a s a c o m m u n i t y . The P r o v i n c e s a i d t o Dome: "you must s a t i s f y t h e p r i v a t e l a n d owner ( and) l o o k f o r s u p p o r t o f t h e B a n d , a n d ( t h e P r o v i n c e ) w i l l n o t i n t e r f e r e " ( A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . The P r o v i n c e made one s t i p u l a t i o n ; w i t h o u t t h e s u p p o r t o f t h e Band, Dome w o u l d n o t g e t p r o v i n c i a l a p p r o v a l ( A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . I t c a n be i n f e r r e d f r o m t h i s s t a t e m e n t t h a t t h e P r o v i n c e d o e s n o t r e c o g n i z e " I n d i a n i n t e r e s t s " o n l y " p r i v a t e i n t e r e s t s " o f p r o v i n c i a l c i t i z e n s . The P r o v i n c e a n d Dome, h o w e v e r , r e a l i z e d t h a t w i t h o u t t h e Band's 75 a p p r o v a l t h e p r o j e c t w o u l d s u r e l y f a l t e r . W i t h t h i s i n m i n d , Dome " h a s b e e n v e r y g o o d . . . ' u p - f r o n t ' w i t h t h e B a n d " ( A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e B a n d h a s n o t b e e n i n v o l v e d t h e t h e p r o v i n c i a l a p p r o v a l p r o c e s s . I n A u g u s t , 1 9 8 3 , i t i n i t i a t e d p a r t i c i p a t i o n b y s u b m i t t i n g a b r i e f o n t h e r o a d i s s u e t o t h e M i n i s t e r r e s p o n s i b l e f o r E M P R . T h e r o a d , w h i c h i s e s t i m a t e d t o c o s t $ 4 3 - 6 4 m i l l i o n , i s t h e c e n t r e o f t h e o u t s t a n d i n g i s s u e s . T h e B a n d i n i t s p o s i t i o n p a p e r s t a t e s t h a t i t w o u l d l i k e t h e r o a d t o b e p r i v a t e f o r t h e f i r s t t w o y e a r s ( A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . M o s t o f t h e d i s c u s s i o n s o n t h i s i s s u e w e r e i n f o r m a l b e c a u s e w i t h o u t p u b l i c h e a r i n g s t h e r e w a s n o f o r m a l r o u t e f o r t h e B a n d t o p a r t i c i p a t e i n t h e p r o v i n c i a l a s s e s s m e n t a n d a p p r o v a l " p r o c e s s . D^ C O N C L U S I O N T h i s c h a p t e r h a s a n a l y z e d t h e i n f l u e n c e a n d i n v o l v e m e n t t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d i n D o m e ' s i m p a c t m i t i g a t o n p l a n n i n g p r o c e s s a n d i n t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l a s s e s s m e n t , r e v i e w , a n d a p p r o v a l p r o c e d u r e s f o r t h e W e s t e r n L N G P r o j e c t . T h e o v e r a l l c o n c l u s i o n i s t h a t t h e B a n d ' s w a s i n v o l v e d a n d t h a t i t w a s a b l e t o i n f l u e n c e a n d p a r t i c i p a t e i n D o m e ' s i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s . T h i s p l a n n i n g p r o c e s s c l o s e l y m a t c h e s t h e a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l . I n f a c t , m o s t o f t h e n e c e s s a r y c o n d i t i o n s o u t l i n e d i n t h e m o d e l w e r e m e t b y Dome a n d t h e B a n d . T h e B a n d d i d i t s own i n f o r m a t i o n g a t h e r i n g a n d a n a l y s i s a n d t h i s i n c r e a s e d c o m m u n i t y a w a r e n e s s o f t h e p r o j e c t ' s m a j o r s o c i a l a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s a n d e n a b l e d t h e B a n d t o 76 n e g o t i a t e e f f e c t i v e l y . T h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s a s s i s t e d t h e B a n d i n i n f l u e n c i n g d e c i s i o n s r e l a t i n g t o p r o j e c t i m p a c t m i t i g a t i o n a n d l o c a l b e n e f i t s . T h e m a j o r c o n s t r a i n t o f t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s i s t h e q u e s t i o n a b l e l e g a l i t y o f t h e r e s u l t i n g a g r e e m e n t . W i t h o u t a b i n d i n g a g r e e m e n t t h e e n t i r e p r o c e s s may h a v e b e e n f o r n o t h i n g . I n v o l v e m e n t i n t h e N E B a p p r o v a l p r o c e s s h a s b e e n a m a j o r l e v e r f o r t h e B a n d . T h e B a n d r e a l i z e d t h a t w i t h o u t i t s b a c k i n g o f t h e p r o j e c t a p p r o v a l c o u l d b e d e l a y e d o r n o t g i v e n . T h e h e a r i n g s a l l o w e d f o r s u g g e s t i o n s t o b e m a d e r e s p e c t i n g t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s a t t a c h e d t o p r o j e c t a p p r o v a l w h i c h e n s u r e s t h a t Dome i n c l u d e s m i t i g a t i v e m e a s u r e s i n i t s p r o p o s a l . T h e p r o v i n c i a l p r o c e s s h a s n o t a l l o w e d f o r B a n d p a r t i c i p a t i o n s i n c e t h e r e h a s n o t b e e n a n y e f f e c t i v e m e t h o d f o r t h e B a n d t o b e i n v o l v e d a n d h a v i n g a p r o v i n c i a l l y s p o n s o r e d p u b l i c h e a r i n g i s d o u b t f u l . O n e r e a s o n a s s o c i a t e d w i t h t h e f a i l u r e o f t h e B a n d t o p a r t i c i p a t e i n t h e p r o v i n c i a l p r o c e s s i s t h e l a c k o f t h e p r o v i n c i a l r e c o g n i t i o n o f t h e s p e c i a l n a t u r e o f I n d i a n c o m m u n i t i e s . T h i s p r o b l e m i s c o m p o u n d e d b e c a u s e t h e B a n d h a s a l a n d c l a i m o n t h e G r a s s y P o i n t s i t e a n d t h e P r o v i n c e d o e s n o t r e c o g n i z e I n d i a n l a n d c l a i m s . 77 C H A P T E R 5j_ O P P O R T U N I T I E S AND C O N S T R A I N T S , C O N C L U S I O N S AND R E C O M M E N D A T I O N S I n t h i s c h a p t e r I d i s c u s s t h e s a l i e n t a s p e c t s o f t h e c a s e s t u d y a n d m a k e g e n e r a l c o n c l u s i o n s c o n c e r n i n g I n d i a n i n v o l v e m e n t i n o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t . F i r s t l y , o p p o r t u n i t i e s a n d c o n s t r a i n t s t o I n d i a n B a n d i n v o l v e m e n t i n o f f - r e s e r v e p l a n n i n g a r e o u t l i n e d . S e c o n d l y , p r o b l e m s a r e d o c u m e n t e d a n d t h e m o s t i m p o r t a n t o n e s c l a r i f i e d a n d e l a b o r a t e d . T h i r d l y , q u e s t i o n s r a i s e d i n t h e t h e s i s a r e d i s c u s s e d i n l i g h t o f t h e f i n d i n g s o f t h e c a s e s t u d y . F i n a l l y , o p t i o n s a r e d e v e l o p e d t h a t h a v e t h e p o t e n t i a l o f i n c r e a s i n g I n d i a n i n v o l v e m e n t i n o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t . I n t h e b e g i n n i n g o f t h e t h e s i s I p o s e d t h r e e q u e s t i o n s : 1. How i s p l a n n i n g i n r e s p o n s e t o " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t b e i n g p r a c t i c e d b y I n d i a n B a n d s a n d D I A N D ? 2 . How d o B a n d s b e c o m e i n v o l v e d i n p l a n n i n g a n d d e c i s i o n m a k i n g o f f - r e s e r v e ? 3 . W h a t a r e t h e c u l t u r a l , e c o n o m i c , i n s t i t u t i o n a l , l e g a l a n d l e g i s l a t i v e i m p e d i m e n t s a n d o p p o r t u n i t i e s f o r B a n d i n v o l v m e n t i n i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g o f f - r e s e r v e , a n d how c a n t h e i m p e d i m e n t s b e o v e r c o m e ? S i n c e I h a v e a n s w e r e d q u e s t i o n s 1 a n d 2 i n c h a p t e r s 3 a n d 4 . r e s p e c t i v e l y , t h i s c h a p t e r f o c u s e s o n t h e l a s t q u e s t i o n . A_;_ O P P O R T U N I T I E S AND C O N S T R A I N T S T h e a n a l y s i s o f D o m e ' s i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g a n d t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l a p p r o v a l p r o c e s s e s i n d i c a t e t h a t t h e r e a r e s e v e r a l o p p o r t u n i t i e s f o r , a n d c o n s t r a i n t s t o , I n d i a n B a n d i n v o l v e m e n t i n t h e s e p r o c e s s e s . 1. T h e S m a l l S i z e o f t h e C o m m u n i t y T h e s m a l l s i z e o f t h e c o m m u n i t y m a d e i t e a s i e r f o r t h e B a n d 78 C o u n c i l t o r e s p o n d t o t h e r e s i d e n t s a n d k e e p t h e m i n f o r m e d . I n f o r m a t i o n t r a v e l s q u i c k l y i n a s m a l l c o m m u n i t y a n d c o n s e n s u s c a n b e d e t e r m i n e d m u c h m o r e e a s i l y t h a n i n a l a r g e c o m m u n i t y . F o r e x a m p l e , t h e B a n d h e l d m e m b e r s h i p m e e t i n g s t o d i s c u s s a n d v o t e o n t h e i s s u e s . I t w a s p o s s i b l e f o r a l l t h o s e i n t e r e s t e d t o m e e t i n o n e p l a c e a t o n e t i m e , s o m e t h i n g w h i c h i s v e r y d i f f i c u l t t o d o i n a l a r g e c o m m u n i t y . T h e s i z e o f t h e c o m m u n i t y may b e c o n d u c i v e t o r e s p o n s i v e p l a n n i n g b u t i t p o s e s s o m e c o n s t r a i n t s a s w e l l . P o r t S i m p s o n i s s m a l l , i t l a c k s i n d i g e n o u s p r o f e s s i o n a l , t e c h n i c a l , a n d a d v i s o r y e x p e r t i s e n e c e s s a r y t o d e a l w i t h l a r g e r e s o u r c e d e v e l o p m e n t s . T h e B a n d i s f o r c e d t o r e l y o n c o n s u l t a n t s a n d t h e d e p a r t m e n t f o r d a t a c o l l e c t i o n , a n a l y s i s a n d s t r a t e g i c p l a n n i n g . T h i s i s a s e v e r e c o n s t r a i n t o n t h e c o m m u n i t y b e c a u s e o f t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e c o n s u l t a n t ' s o r t h e d e p a r t m e n t ' s v a l u e s w i l l n o t c o i n c i d e w i t h t h o s e o f t h e c o m m u n i t y . I f t h i s i s t h e c a s e , i t c a n l e a d B a n d d e c i s i o n m a k e r s t o r e a c h d e c i s i o n s b a s e d o n c u l t u r a l l y b i a s e d o r i n a c c u r a t e i n f o r m a t i o n . A B a n d r u n s t h e r i s k o f h i r i n g " e x p e r t s " who may n o t b e q u a l i f i e d o r h a v e t h e t i m e t o f u l l y a s s e s s a n d p r o v i d e w e l l f o u n d e d a d v i c e . F o r e x a m p l e , t h e r i s k a n a l y s i s u s e d b y t h e B a n d ' s c o n s u l t a n t s w a s i n a c c u r a t e . B e c a u s e i t u n d e r e s t i m a t e d t h e p r o b a b i l i t i e s o f c e r t a i n " w o r s t c a s e s c e n a r i o s " w h i c h , i f t h e y o c c u r r e d , w o u l d m e a n t h e d e s t r u c t i o n o f P o r t S i m p s o n . T h e a n a l y s i s w a s b a s e d o n i n a p p r o p r i a t e d a t a . I n f o r m a t i o n o n w i n d d i r e c t i o n , a n e x t r e m e l y i m p o r t a n t f a c t o r , w a s n o t g a t h e r e d o n - s i t e ; d a t a f o r P r i n c e R u p e r t a i r p o r t ( s e v e r a l k i l o m e t r e s a w a y ) w a s u s e d i n s t e a d . S u b s e q u e n t w i n d d a t a 79 c o l l e c t e d o n - s i t e i n d i c a t e d t h a t t h e p r o b a b i l i t y o f a n o r t h w e s t e r l y w i n d a t t h e s i t e w a s t w i c e t h a t o f P r i n c e R u p e r t a i r p o r t . T h i s new i n f o r m a t i o n r e s u l t e d i n t h e r i s k a n a l y s i s b e i n g r e v i s e d u p w a r d s , d o u b l i n g t h e p r o b a b i l i t y o f a " w o r s t c a s e s c e n a r i o " a t P o r t S i m p s o n . P o r t S i m p s o n d e c i d e d t o b a c k t h e LNG p r o j e c t . T h e q u e s t i o n i s w h e t h e r i t d i d s o b e c a u s e o f p r o f e s s i o n a l a d v i c e o r w h e t h e r t h e d e c i s i o n w a s made r e g a r d l e s s o f " e x p e r t " a d v i c e . T h e a n a l y s i s s u g g e s t s t h a t P o r t S i m p s o n w a n t s t h e p r o j e c t b e c a u s e , i n t h e e y e s o f t h e B a n d C o u n c i l , t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s o u t w e i g h t h e t h e p o t e n t i a l n e g a t i v e i m p a c t s t o t h e c o m m u n i t y . 2 . T h e D e c i s o n M a k i n g C a p a b i l i t i e s o f t h e B a n d T h e d e c i s i o n m a k i n g c a p a b i l i t y o f t h e B a n d i s o n e o f t h e m o s t i m p o r t a n t " o p p o r t u n i t i e s . " T h e e x a m i n a t i o n a n d a n a l y s i s o f e v e n t s i n d i c a t e t h a t t h e B a n d m a d e t h e a p p r o p r i a t e d e c i s i o n s r e g a r d i n g t h e i r d e a l i n g s w i t h D o m e . F i r s t , t h e i r d e c i s i o n t o a p p l y f o r D I A N D ' s R e s o u r c e D e v e l o p m e n t I m p a c t s P r o g r a m ( R D I P ) w a s a c r i t i c a l s t e p t o w a r d s i m p r o v i n g t h e i r p o s i t i o n w i t h Dome b e c a u s e w i t h o u t t h e p r o g r a m ' s f u n d s a n d p r o f e s i o n a l a n d t e c h n i c a l a d v i c e t h e B a n d m i g h t n o t h a v e b e e n a b l e t o n e g o t i a t e a s w e l l a s i t d i d . T h e f u n d i n g a n d p r o f e s s i o n a l a s s i s t a n c e a l l o w e d t h e B a n d t o m a k e w e l l f o u n d e d d e c i s i o n s b a s e d o n t h e i n f o r m a t i o n c o l l e c t e d . S e c o n d , t h e B a n d d e c i d e d t o c o n v i n c e Dome t o f u n d f u l l y c o n t r o l l e d B a n d i m p a c t s t u d i e s , a t a c t i c w h i c h i s a " s i g n i f i c a n t d e p a r t u r e f r o m t h e w a y i n w h i c h p r o p o n e n t o r c o m p a n y f u n d e d a n d c o n t r o l l e d s t u d i e s t e n d t o b e p e r f o r m e d " a n d o n e w h i c h w a s a d v a n t a g e o u s ( J u s t a s a n d S i m o n e t t a , 1 9 8 2 ) . 80 T h i r d , t h e B a n d u s e d t h e o n - r e s e r v e r i g h t - o f - w a y a s a l e v e r i n t h e n e g o t i a t i o n s . T h i s a p p r o a c h c o n c u r s w i t h t h e m a i n c o n c l u s i o n d e r i v e d f r o m t h e e x p e r i e n c e o f t h e A t h a b a s c a T r i b a l C o u n c i l c o m m u n i t i e s a n d t h e i r a d v i c e t o t h e C o l d L a k e B a n d f a c e d w i t h t h e m a s s i v e E s s o p r o j e c t . " I n o r d e r t o d e r i v e a n y l a s t i n g b e n e f i t s f r o m t h e p r o p o s e d p r o j e c t t h e c o m m u n i t y m u s t d e a l f r o m a p o s i t i o n o f s t r e n g t h " ( J u s t a s a n d S i m o n e t t a , 1 9 8 2 ) . T h e B a n d ' s s t r o n g l e a d e r s h i p a l l o w e d f o r f r u i t f u l n e g o t i a t i o n s . I f t h e p r o j e c t g o e s a h e a d , t h e y w i l l r e c e i v e e m p l o y m e n t a n d t r a i n i n g , b u s i n e s s o p p o r t u n i t i e s , t h e i n s t a l l a t i o n a n d o p e r a t i o n o f a n a t u r a l g a s d i s t r i b u t i o n s y s t e m , f u n d i n g o f B a n d c o s t s , a n d c o m p e n s a t i o n f o r d a m a g e s a n d m i t i g a t i o n o f p r o j e c t e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s ( D o m e , 1 9 8 3 ) . A n o t h e r d e c i s i o n w h i c h i l l u s t r a t e s t h e B a n d ' s c a p a b i l i t i e s i s t o k e e p t h e P r i n c e R u p e r t - G r a s s y P o i n t r o a d p r i v a t e f o r t h e f i r s t t w o y e a r s o f o p e r a t i o n . T h i s w o u l d a l l o w t h e m t o b e n e f i t f r o m t h e c o n n e c t i o n w i t h o u t s u f f e r i n g f r o m t h e p o t e n t i a l n e g a t i v e i m p a c t s o f i n t r u s i o n b y t h e " o u t s i d e r s " o n t o t h e T s i m p s e a n P e n i n s u l a . T h i s s t r a t e g y c o u l d s l o w d o w n t h e i m p a c t s o f t h e p r o j e c t s o t h a t t h e B a n d c a n m a n a g e t h e m a s t h e y a p p e a r . 3 . T h e B a n d / D o m e R e l a t i o n s h i p T h e m o s t i m p o r t a n t d e c i s i o n m a d e b y t h e B a n d w a s t o n e g o t i a t e w i t h D o m e . T h e B a n d r e a l i z e d t h a t t h e o n l y w a y t o e n s u r e t h a t t h e i n t e r e s t s o f t h e I n d i a n c o m m u n i t y w e r e o p t i m i z e d w a s t h r o u g h d i a l o g u e . T h e B a n d a n d Dome r e a c h e d a g r e e m e n t b e c a u s e s e v e r a l p r e r e q u i s i t e s w e r e m e t : ( a ) a c o n s u l t i v e m e c h a n i s m w a s e s t a b l i s h e d ; ( b ) n e i t h e r t h e B a n d n o r Dome e s t a b l i s h e d r i g i d p o s i t i o n s ; 81 ( c ) t e c h n i c a l a n a l y s i s w a s a p p l i e d w h i c h g a v e a p a r t i a l l y c ommon i n f o r m a t i o n b a s e t h e r e b y p r o v i d i n g a n u n d e r s t a n d i n g o f b o t h s i d e s o f t h e i s s u e ; ( d ) t h e s o l u t i o n s d e v e l o p e d a r e p o t e n t i a l l y i m p l e m e n t a b l e , f l e x i b l e a n d p r o v i d e f o r t h e u n e x p e c t e d ; a n d ( e ) b o t h p a r t i e s i n d i c a t e d a w i l l i n g n e s s t o c o m p r o m i s e ( S m i t h , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . Dome r e c o g n i z e d t h e B a n d a s a s e l f - g o v e r n i n g e n t i t y a n d p r o v i d e d a c o m p r e h e n s i v e p a c k a g e o f b e n e f i t s a n d m i t i g a t i v e m e a s u r e s a n d a s s i s t e d t h e B a n d f i n a n c i a l l y . W i t h o u t D o m e ' s p r o g r e s s i v e a t t i t u d e a n d s u b s t a n t i a l f u n d i n g , t h e B a n d m i g h t h a v e o p p o s e d t h e p r o j e c t , Dome w o u l d h a v e n o t g o t t h i s f a r i n t h e a p p r o v a l p r o c e s s , a n d t h e B a n d w o u l d n o t b e a b l e t o r e a p t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s f r o m t h e p r o j e c t . D i s c u s s i o n s w i t h D o m e ' s l e g a l c o u n s e l ( S m i t h ( 1 9 8 3 ) ) r e v e a l e d t h e r e a s o n i n g b e h i n d D o m e ' s d e c i s i o n t o p r o v i d e i m p a c t m i t i g a t i o n f u n d i n g t o t h e B a n d . S m i t h p o i n t e d o u t t h a t i f " D o m e w a s t o b u i l d a n i d e n t i c a l p l a n t i n s i d e a m u n i c i p a l i t y t h e m u n i c i p a l c o r p o r a t i o n w o u l d b e a b l e t o l e v y t a x e s o n t h e d e v e l o p m e n t " . I n t h e c a s e o f P o r t S i m p s o n t h e s i t e i s o f f - r e s e r v e a n d t h e B a n d C o u n c i l c a n n o t l e v y t a x e s . T h e n o t i o n o f t a x a t i o n w a s u s e d t o d e t e r m i n e t h e a m o u n t o f c o m p e n s a t i o n . 4 . T h e N e g o t i a t i o n - O r i e n t e d A p p r o a c h W h i l e i t i s p r e m a t u r e t o a s s e s s w h e t h e r t h e a g r e e m e n t w i l l u l t i m a t e l y p r o v e g o o d o r b a d f o r t h e p a r t i e s , o r s o c i a l l y a d v a n t a g e o u s , i t i s c l e a r t h a t t h e n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d p r o c e s s h a s b e e n s u c c e s s f u l a n d f r u i t f u l . B y a c c o m p l i s h i n g a n a g r e e m e n t o n a w i d e r a n g e o f i s s u e s t h e p a r t i e s h a v e r e d u c e d t h e l e n g t h o f c o s t l y a n d t i m e - c o n s u m i n g a s s e s s m e n t a n d r e v i e w p r o c e s s e s . F u t h e r m o r e t h e y h a v e i n t e r n a l i z e d m o s t o f t h e m o n i t o r i n g 82 f u n c t i o n s u s u a l l y l e f t t o g o v e r n m e n t . T h e y d i d t h i s b y a g r e e i n g t o p u t i n p l a c e t h e n e c e s s a r y i n s t i t u t i o n s n e e d e d t o m o n i t o r a n d d e a l w i t h f u t u r e i m p a c t s . T h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s w o r k e d b e c a u s e t h e a f f e c t e d c o m m u n i t y w a s c l e a r l y d e f i n e d , i t w a s f o r m a l l y o r g a n i z e d a n d t h e r e w a s a w e l l u n d e r s t o o d p r o c e s s f o r c o m m u n i t y c o n s u l t a t i o n a n d f o r r a t i f i c a t i o n o f t h e o u t c o m e . T h e n e e d f o r a d e q u a t e i n f o r m a t i o n a n d c o m p e t e n t a d v i c e w a s r e c o g n i z e d e a r l y a n d f u n d i n g w a s p r o v i d e d t o t h e B a n d b y Dome a n d D I A N D . O n e o f t h e m o s t c r u c i a l f a c t o r s i n t h e c a s e w a s t h a t Dome r e c o g n i z e d t h a t t h e B a n d h a d b a r g a i n i n g p o w e r . T h i s p l a c e d i t o n a n e q u a l f o o t i n g w i t h D o m e . T h e s o u r c e o f t h i s p o w e r w a s a c l e a r u n d e r s t a n d i n g b y Dome t h a t i t w o u l d n o t g e t t h e n e c e s s a r y g o v e r n m e n t a p p r o v a l s u n t i l Dome h a d c o m e t o t e r m s w i t h t h e B a n d . T h e k i n d o f d i s p u t e r e s o l u t i o n we h a v e b e c o m e u s e d t o i n t h e c a s e o f l a r g e d e v e l o p m e n t p r o j e c t s i s g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n f o l l o w i n g l e n g t h y a s s e s s m e n t a n d r e v i e w p r o c e s s e s . T o a d e g r e e , t h e n e g o t i a t e d a g r e e m e n t , w h e n c i r c u m s t a n c e s a r e a p p r o p r i a t e , a v o i d s t h e s e p r o c e s s e s a n d s u b s t i t u t e s d e c i s i o n m a k i n g b y t h e p a r t i e s f o r d e c i s i o n m a k i n g b y g o v e r n m e n t . B u t n e g o t i a t e d a g r e e m e n t s h a v e m u c h m o r e i n t h e i r f a v o u r t h a n j u s t s t r e a m l i n i n g g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n p r o c e s s e s . M a j o r r e s o u r c e p r o j e c t s a r e c h a r a c t e r i z e d b y t e c h n i c a l c o m p l e x i t y a n d u n c e r t a i n t i e s , v a l u e q u e s t i o n s w h i c h a r e d i f f i c u l t t o r e s o l v e , l o c a l i z e d c o s t s a n d g r e a t r i s k s . T h e b a r g a i n e d o u t c o m e h a s a d v a n t a g e s o v e r t h e r e g u l a t e d o n e , g i v e n t h e s e f a c t o r s . T e c h n i c a l c o m p l e x i t y a n d u n c e r t a i n t y m e a n s t h a t n o o n e h a s t h e r i g h t a n s w e r a n d , t h e r e f o r e , j u d g e m e n t i s t h e m a j o r f a c t o r 83 w h e n m a k i n g d e c i s i o n s . R e g u l a t o r y d e c i s i o n s a r e d i s c r e t i o n a r y b e c a u s e t h e y e x e r c i s e j u d g e m e n t . B e i n g d i s c r e t i o n a r y t h e i r l e g i t i m a c y i s q u e s t i o n e d , a n d t h e y c a n b e j u s t i f i e d o n l y o n t h e g r o u n d t h a t t h e g o v e r n m e n t h a s t h e p o w e r t o m a k e s u c h d e c i s i o n s . I n a n e g o t i a t e d d e c i s i o n , t h e q u e s t i o n o f t h e l e g i t i m a c y o f t h e d e c i s i o n s i s e n t i r e l y a v o i d e d b e c a u s e t h e c o m m u n i t y i s p a r t y t o t h e d e c i s i o n . V a l u e c o n f l i c t s c a n s o m e t i m e s b e r e s o l v e d b y r e l a t i v e l y s t r a i g h t f o r w a r d c o s t / b e n e f i t e v a l u a t i o n s . I n t h e c a s e o f e n v i r o n m e n t a l a n d s o c i a l i s s u e s , n o n - p r i c e d v a l u e s a n d c o m p e t i n g v a l u e s y s t e m s p o s e p r o b l e m s t h a t e c o n o m i s t s c a n o n l y p a r t i a l l y a d d r e s s . W i t h a n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h v a l u e s o f p a r t i c i p a n t s a r e a t w o r k . I n f a c e t o f a c e e x c h a n g e i t i s p o s s i b l e n o t o n l y t o e m p l o y e c o n o m i c a n a l y s i s b u t t o g o b e y o n d t o e x p r e s s a n d g i v e s u b s t a n c e t o n o n - m e a s u r a b l e v a l u e s i m p o r t a n t t o t h e p a r t i c i p a n t s . A l o c a l c o m m u n i t y s u b j e c t t o " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t may b e e x p o s e d t o g r e a t r i s k s a n d t h i s i s a s o u r c e o f c o n f l i c t . P e o p l e w i l l a c c e p t h i g h r i s k s i f t h e y p e r c e i v e t h a t t h e y a r e i n c o n t r o l . A n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d p r o c e s s p r o v i d e s o p p o r t u n i t i e s f o r p a r t i c i p a n t s t o e x e r c i s e c o n t r o l a n d t h u s n e g o t i a t i n g c o n t r i b u t e s t o i n c r e a s e d a c c e p t a b i l i t y o f d e c i s i o n s . T h e L N G p r o j e c t s h o w s t h a t t h e r i s k o f c l o s e p r o x i m i t y t o a n L N G c o m p r e s s i o n s t a t i o n , s t o r a g e t a n k s a n d l o a d i n g d o c k s c a n b e v o l u n t a r i l y a c c e p t e d g i v e n t h e a p p r o p r i a t e m i t i g a t i v e a n d c o m p e n s a t i o n m e a s u r e s . F o r t h e p r o p o n e n t t h e r e a r e a d v a n t a g e s f o r a c h i e v i n g a n i n f r a s t r u c t u r e a g r e e m e n t i n s t e a d o f b e i n g d i c t a t e d b y g o v e r n m e n t 84 r e g u l a t i o n . B e c a u s e t h e d e v e l o p e r i s i n c h a r g e o f t h e b a r g a i n i n g s i t u a t i o n , h e m a k e s h i s own r u l e s a n d d e c i d e s h i s own f a t e . B u r e a u c r a t i c u n c e r t a i n t i e s a n d d e l a y s a r e a v o i d e d , h o w e v e r , t h e p r o p o n e n t c a n g e t o n w i t h t h e p r o j e c t o n l y a f t e r a p p r o v a l h a s b e e n g i v e n b y t h e a p p r o p r i a t e r e g u l a t o r y a g e n c i e s . 5 . T h e B a n d ' s F e d e r a l S t a t u s I n t h i s c a s e t h e s p e c i a l s t a t u s o f t h e B a n d w o r k e d b o t h t o t h e B a n d ' s a d v a n t a g e a n d d i s a d v a n t a g e . F i r s t l y , b e c a u s e o f i t s f e d e r a l s t a t u s t h e B a n d w a s e l i g i b l e f o r s p e c i a l f u n d i n g f r o m D I A N D . T h i s m o n e y a n d t h e a s s o c i a t e d a d v i c e a s s i s t e d t h e B a n d i n g a t h e r i n g b a s e l i n e i n f o r m a t i o n w h i c h p r o v e d v i t a l d u r i n g t h e n e g o t i a t i o n s w i t h D o m e . A p r o v i n c i a l c o m m u n i t y o f s i m i l a r s i z e p r o b a b l y w o u l d n o t h a v e b e e n a s f o r t u n a t e . C o n c e r n i n g r e s o u r c e d e v e l o p m e n t s o f f - r e s e r v e w h i c h a f f e c t I n d i a n s s o c i a l l y , e n v i r o n m e n t a l l y o r e c o n o m i c a l l y , f e d e r a l p o l i c y h a s s t a t e d t h a t t h e g o v e r n m e n t w o u l d p r o v i d e o r g a n i z a t i o n a l a n d p l a n n i n g f u n d s t o e n a b l e B a n d s t o r e s p o n d t o t h e s e r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o j e c t s ( C a n a d a , T r e a s u r y B o a r d , 1 9 8 2 ) . S e c o n d l y , B a n d b y - l a w s a r e e q u i v a l e n t t o f e d e r a l r e g u l a t i o n s a n d a s s u c h t h e y a r e l a w s w h i c h c a n n o t b e o v e r t u r n e d b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t o r p r o v i n c e u n l e s s t h e y a r e u l t r a  v i r e s . T h i s m e a n s t h a t t h e r i g h t - o f - w a y t h r o u g h r e s e r v e c o u l d b e s u b j e c t t o B a n d t a x a t i o n a n d r e g u l a t i o n . T h i r d l y , t h e c o m m u n i t y , b y v i r t u e o f b e i n g a r e s e r v e , h a s a t i t s d i s p o s a l t h e p r o f e s s i o n a l , t e c h n i c a l a n d a d v i s o r y s e r v i c e s o f a l a r g e f e d e r a l d e p a r t m e n t w h o s e m a n d a t e i n c l u d e s 8 5 p r o t e c t i n g a n d p r o m o t i n g t h e I n d i a n c o m m u n i t y ' s w e l f a r e . T h e m a j o r d i s a d v a n t a g e a t t r i b u t e d t o t h e B a n d ' s f e d e r a l s t a t u s i s t h a t t h e B a n d C o u n c i l may n o t b e l e g a l l y e m p o w e r e d t o m a k e c o n t r a c t s s u c h a s t h e D o m e / L a x K w ' a l a a m s I n d i a n B a n d A g r e e m e n t . S p e c i f i c a l l y , t h e I n d i a n A c t d o e s n o t s t i p u l a t e t h a t a B a n d C o u n c i l c a n c o n t r a c t . T h i s may r e s u l t i n t h e B a n d b e i n g u n a b l e t o l e g a l l y e n f o r c e p e r f o r m a n c e o f t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s f o u n d i n t h e a g r e e m e n t . I f t h i s i s t h e c a s e , t h e e f f o r t s o f t h e B a n d w o u l d h a v e b e e n f o r n a u g h t . 6 . D I A N D D I A N D ' s i n t e r g o v e r n m e n t a l r e l a t i o n s s e c t i o n c a n d e a l w i t h m o s t o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r o b l e m s b e t w e e n I n d i a n B a n d s a n d t h e P r o v i n c e . I n t h e c a s e o f P o r t S i m p s o n , D I A N D d i d n o t i n t e r v e n e i n t h e a f f a i r s o f t h e B a n d . T h e d e p a r t m e n t d i d n o t g e t i n v o l v e d w i t h t h e P r o v i n c e , o n b e h a l f o f t h e B a n d , r a t h e r i t l e f t t h e d i f f e r e n c e s t o b e r e s o l v e d b e t w e e n t h e d e v e l o p e r a n d t h e B a n d ( M i k e S a k a m o t o , 1 3 t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . F r o m t h e a n a l y s i s i t i s a p p a r e n t t h a t t h e B a n d d i d n o t s u f f e r f r o m D I A N D ' s s t r a t e g y . S u s a n A n d e r s o n a r g u e s t h a t m o s t P r o v i n c e / B a n d p r o b l e m s a r e d e a l t w i t h i n f o r m a l l y a n d u s u a l l y i n t h e B a n d ' s f a v o u r ( S u s a n A n d e r s o n , p e r s o n a l i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . B u t , s h e i s r e f e r r i n g t o p r o b l e m s o f s e r v i c e p r o v i s i o n a n d t a x a t i o n , n o t B a n d i n v o l v e m e n t i n t h e f e d e r a l , p r o v i n c i a l a n d c o r p o r a t e p l a n n i n g a n d a p p r o v a l p r o c e s s e s . 1 3 M i k e S a k a m o t o w o r k s f o r t h e D I A N D , I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s S e c t i o n . 8 6 T h e A c t s t a t e s t h a t t h e d e p a r t m e n t i s r e s p o n s i b l e f o r t h e w e l f a r e o f I n d i a n s , w h e r e a s t h e e n t i r e p r o g r a m w a s a i m e d a t t h e B a n d t a k i n g r e s p o n s i b i l i t y f o r i t s own a f f a i r s . T h e R D I P f u n d i n g w a s a i m e d a t p r o m o t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f B a n d d e c i s i o n m a k i n g a n d s e l f - g o v e r n m e n t c a p a b i l i t i e s b y m a k i n g t h e B a n d d i r e c t l y r e s p o n s i b l e f o r i t s own w e l f a r e . R D I P f u n d s u s e d b y t h e B a n d a s s i s t e d t h e B a n d i n a c c o m p l i s h i n g t h i s g o a l . T h e r e f o r e , d i r e c t f e d e r a l f u n d i n g f o r B a n d s , e a r m a r k e d t o d e a l w i t h d e v e l o p e r s , i s o n e w a y o f d e v e l o p i n g B a n d p l a n n i n g e x p e r t i s e a n d i n v o l v i n g t h e m i n o f f - r e s e r v e d e c i s i o n m a k i n g . T h e s h o r t s i g h t e d n e s s o f t h e p r o g r a m l i e s i n t h e f a c t t h a t i t d i d n o t p r o v i d e a m e c h a n i s m g u a r a n t e e i n g t h a t t h e r e s u l t i n g a g r e e m e n t w a s l e g a l l y b i n d i n g . T h e n e e d f o r R D I P f u n d i n g a n d t h e d i f f i c u l t i e s a n d i n a d e q u a c i e s a s s o c i a t e d w i t h t h e p r o g r a m s u g g e s t t h a t t h e I n d i a n A c t i s i n n e e d o f r e v i e w . T h e A c t d o e s n o t a d d r e s s t h e p r e s e n t l e v e l o f I n d i a n d e v e l o p m e n t a n d n e e d s o f m a n y B a n d s ( C a n a d a , 1 9 8 2 ) . G i v e n t h e t h r u s t o f r e c e n t f e d e r a l I n d i a n p o l i c y , D I A N D i s i n a d i f f i c u l t p o s i t i o n r e g a r d i n g r e s o u r c e d e v e l o p m e n t b e c a u s e i t i s l e g a l l y o b l i g e d t o p r o m o t e B a n d w e l f a r e , w h i l e a t t h e s a m e t i m e o b l i g e d n o t t o i n t e r v e n e o n b e h a l f o f t h e B a n d . H a n l e y a r g u e s t h a t i n t h e c a s e o f P o r t S i m p s o n t h e d e p a r t m e n t d i d n o t u n d e r s t a n d how t o d e a l w i t h t h e P o r t S i m p s o n s i t u a t i o n . U s u a l l y , t h e d e p a r t m e n t t r i e s t o m a i n t a i n a n e u t r a l r o l e 1 * w h e n c o n f r o n t e d w i t h r e s o u r c e d e v e l o p m e n t w h i c h i n v o l v e s a p r o p o n e n t a n d a n I n d i a n B a n d . T h i s i s c o n t r a r y t o t h e s t a t e d l e g a l o b l i g a t i o n o f t h e d e p a r t m e n t w h i c h s t a t e s t h a t i t s h o u l d a c t a s a n a d v o c a t e o f N a t i v e i n t e r e s t s ( P a t 87 H a n l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e f e d e r a l i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n t , a t l e a s t i n t h i s r e s p e c t , d i d n o t h i n d e r B a n d i n v o l v e m e n t o f f - r e s e r v e . T h e " h a n d s - o f f " a p p r o a c h o f t h e d e p a r t m e n t a c t u a l l y a s s i s t e d P o r t S i m p s o n b e c a u s e l a c k o f d i r e c t d e p a r t m e n t a l i n t e r v e n t i o n i n t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s p r o m o t e d B a n d d e c i s i o n m a k i n g c a p a b i l i t i e s . T h e c a s e s h o w s t h a t t h e d e p a r t m e n t c a n f u n c t i o n , t o t h e s a t i s f a c t i o n o f t h e p a r t i e s i n v o l v e d , a s a s o u r c e o f f u n d s a n d a d v i c e , b u t n o t a s g u a r d i a n o r t r u s t e e . A n o t h e r c o n c l u s i o n d r a w n f r o m t h e c a s e i s t h a t t h e r e w a s n o d i a l o g u e b e t w e e n I n d i a n c o m m u n i t i e s a n d t h e P r o v i n c e d u r i n g t h e p l a n n i n g a n d a s s e s s m e n t s t a g e s o f a d e v e l o p m e n t . L a c k o f d i a l o g u e b e t w e e n t h e B a n d a n d t h e P r o v i n c e w a s n o t d u e t o t h e a c t i o n s o f D I A N D b u t r a t h e r i t s i n a c t i o n ; D I A N D d i d n o t h i n g t o d e v e l o p t h i s r e l a t i o n s h i p . I n t h i s c o n t e x t , d o i n g n o t h i n g d i d n o t h u r t t h e B a n d b e c a u s e t h e P r o v i n c e m a d e i t c l e a r t h a t i t e x p e c t e d Dome t o h a n d l e t h e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e p r o j e c t i m p a c t s o n P o r t S i m p s o n . N o d o u b t t h i s a i d e d i n Dome m a k i n g t h e d e c i s i o n t o n e g o t i a t e w i t h t h e B a n d . 7 . T h e P r o v i n c e ' s R e l a t i o n s h i p w i t h t h e B a n d T h e P r o v i n c e d i d n o t h o l d p u b l i c h e a r i n g s o n t h e p r o j e c t a n d d i d n o t d e a l d i r e c t l y w i t h t h e B a n d . T h i s d i s c o u r a g e d d i r e c t p a r t i c i p a t i o n b y t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d a t t h e p r o v i n c i a l d e c i s i o n m a k i n g l e v e l . L a c k o f I n d i a n p a r t i c i p a t i o n c a n b e 1 * I n t h e p a s t t h e d e p a r t m e n t h a s n o t p r o v i d e d f u n d i n g f o r B a n d - c o n t r o l l e d i m p a c t s t u d i e s a n d n e g o t i a t i o n s . A l s o t h e d e p a r t m e n t h a s , a s p o i n t e d o u t i n C h a p t e r 2 , a c t e d o n b e h a l f o f a B a n d . I n t h i s c a s e f u n d i n g a n d a d v i c e w a s p r o v i d e d b y t h e d e p a r t m e n t . 88 p a r t i a l l y a t t r i b u t e d t o t h e f a c t t h a t t h e P r o v i n c e d o e s n o t h a v e a n y c o n s t i t u t i o n a l r e s p o n s i b i l i t y f o r I n d i a n s . I t s u g g e s t e d t o Dome t h a t Dome g e t a p p r o v a l f r o m t h e B a n d , " b e c a u s e w i t h o u t i t , p r o v i n c i a l a n d f e d e r a l a p p r o v a l w o u l d b e d i f f i c u l t " ( A l l e y , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e i n d i r e c t e f f e c t o f t h e P r o v i n c e ' s s t r a t e g y w a s t h a t i t h e l p e d t h e B a n d b e c a u s e Dome w a s o b l i g e d t o d e a l d i r e c t l y w i t h t h e B a n d . S e c o n d l y , t h e P r o v i n c e d o e s n o t e q u a t e I n d i a n c o m m u n i t i e s w i t h o t h e r p r o v i n c i a l c o m m u n i t i e s ( f o r e x a m p l e , m u n i c i p a l i t i e s ) r a t h e r , B a n d s a r e r e g a r d e d o n l y a s a g r o u p o f p r i v a t e c i t i z e n s . T h i s d i s t i n c t i o n i s d i s a d v a n t a g e o u s t o I n d i a n c o m m u n i t i e s b e c a u s e t h e y a r e n o t a b l e t o i n f l u e n c e t h e g o v e r n m e n t ' s d e c i s i o n s . N o t b e i n g i n v o l v e d o r i n t e g r a t e d i n t o t h e p r o v i n c i a l d e c i s i o n m a k i n g n e t w o r k is_ d u e t o t h e B a n d ' s f e d e r a l s t a t u s . T h e P r o v i n c e ' s l a c k o f r e c o g n i t i o n o f t h e L a x K w ' a l a a m s B a n d h a s n o t b e e n s e v e r e l y l i m i t i n g f o r t h e B a n d ( b e c a u s e t h e r e w a s a f e d e r a l e n e r g y p r o j e c t a s s e s s m e n t p r o c e s s t o f a l l b a c k o n ) b u t t h i s may c h a n g e a f t e r t h e p r o j e c t i s a p p r o v e d . A t t h a t t i m e , t h e n e g o t i a t i o n s w i t h t h e B a n d w o u l d a d d r e s s t h e p r o p o s e d r o a d c o n n e c t i n g t h e p r o j e c t w i t h P r i n c e R u p e r t ( E x c e l l , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . T h e c a s e s t u d y i l l u s t r a t e s t h a t j u r i s d i c t i o n a l r o a d b l o c k s w e r e m a n a g e d , b u t n o t r e s o l v e d . T h e P r o v i n c e s h i f t e d t h e r e s p o n s i b i l i t y o f n e g o t i a t i n g w i t h t h e B a n d t o D o m e . T h i s t a c t i c c i r c u m v e r t e d p r o b l e m s b e c a u s e t h e B a n d a n d Dome d i s c u s s e d , a r g u e d , a n d n e g o t i a t e d a b e n e f i t s p a c k a g e . O n c e t h e p r o j e c t i s a p p r o v e d , i t r e m a i n s t o b e s e e n w h e t h e r t h e o u t s t a n d i n g i s s u e s c a n b e n e g o t i a t e d t o t h e m u t u a l s a t i s f a c t i o n 89 o f t h e B a n d a n d t h e P r o v i n c e . 1 5 T h e B a n d ' s c o m p r e h e n s i v e l a n d c l a i m 1 6 w h i c h i n c l u d e s t h e e n t i r e T s i m p s e a n P e n i n s u l a i s a n o t h e r f a c t o r i n t h e G r a s s y P o i n t s c e n a r i o . T h e c l a i m s a r e a s a c l o u d h a n g i n g o v e r t h e s i t u a t i o n a n d c o n s t r a i n s t h e B a n d / P r o v i n c e r e l a t i o n s h i p . T h e a g r e e m e n t d o e s n o t a f f e c t t h e B a n d ' s a b o r i g i n a l c l a i m s . M r . R. E x c e l l , D i r e c t o r o f t h e O f f i c e o f N a t i v e P r o g r a m s , s t a t e d t h a t " t h e P r o v i n c e d o e s n o t r e c o g n i z e a b o r i g i n a l t i t l e w h i c h i s t h e b a s i s o f c o m p r e h e n s i v e • l a n d c l a i m s b y I n d i a n g r o u p s . I f i t r e c o g n i z e d t h e I n d i a n c o m m u n i t i e s a s h a v i n g t h e r i g h t s o f s i m i l a r - s i z e d p r o v i n c i a l c o m m u n i t i e s t h i s w o u l d o p e n t h e w i n d o w f o r B a n d s t o a r g u e t h a t t h e i r l a n d c l a i m s a r e v a l i d . W i t h p r o v i n c i a l r e c o g n i t i o n o f l a n d c l a i m s l a r g e p o r t i o n s o f v a l u a b l e l a n d ( o t h e r t h a n r e s e r v e l a n d ) c o u l d p o t e n t i a l l y b e l o s t t o B a n d s a n d T r i b a l C o u n c i l s . T h e P r o v i n c e p r e f e r s t h a t t h i s n o t h a p p e n " ( E x c e l l , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . 1 5 T h e P r o v i n c e ' s A t t o r n e y G e n e r a l ' s O f f i c e o f N a t i v e P r o g r a m s n e g o t i a t e s w i t h B a n d s o n l a n d a n d r e s o u r c e m a t t e r s . T h e s e u s u a l l y e n t a i l c u t - o f f l a n d s ( r e s e r v e l a n d s t a k e n b y t h e P r o v i n c e ) a n d r i g h t s - o f - w a y f o r r o a d s , p o w e r l i n e s a n d p i p e l i n e s ( E x c e l l , t e l e p h o n e i n t e r v i e w , 1 9 8 3 ) . 1 6 T h e f o u n d a t i o n o f N a t i v e c l a i m s s t e m s f r o m a n c e s t r a l r i g h t s a s t h e o r i g i n a l i n h a b i t a n t o f C a n a d a . F r o m t h a t c o n c e p t f l o w s t h e i r a r g u m e n t f o r N a t i v e e c o n o m i c a c c e s s t o n a t u r a l r e s o u r c e s a n d t h e r i g h t t o e v o l v e d i s t i n c t s o c i e t i e s w i t h t h e i r own g o v e r n m e n t . C o m p r e h e n s i v e c l a i m s r e l a t e t o N a t i v e p e o p l e s ' s p e c i a l r e l a t i o n s h i p t o , a n d t r a d i t i o n a l u s e a n d o c c u p a n c y o f , t h e l a n d . T h r o u g h t h e n e g o t i a t i o n o f c o m p r e h e n s i v e l a n d c l a i m s s e t t l e m e n t s w i t h N a t i v e p e o p l e s , t h e g o v e r n m e n t a d d r e s s e s a l l a s p e c t s o f a b o r i g i n a l l a n d r i g h t s o n a l o c a l a n d r e g i o n a l b a s i s . T h e s e a s p e c t s i n c l u d e : h u n t i n g , f i s h i n g , a n d t r a p p i n g , f o r m s o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t o n N a t i v e l a n d s , a n d N a t i v e c u l t u r e . 90 8 . T h e P r o v i n c i a l a n d F e d e r a l A p p r o v a l P r o c e s s e s T h e " d u a l j u r i s d i c t i o n a l " c h a r a c t e r o f t h e e n e r g y p r o j e c t w a s a n o p p o r t u n i t y a n d m e a n t t h a t t h e B a n d h a d t w o c h a n c e s t o i n t e r v e n e i n t h e p r o j e c t . A s i t t u r n e d o u t t h e P r o v i n c e d i d n o t h o l d a n y p u b l i c h e a r i n g s b u t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t d i d . T h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d ( N E B ) p r o v i d e d t h e o p p o r t u n i t y f o r t h e B a n d t o p u b i c l y a i r i m p a c t m i t i g a t i o n c o n c e r n s w h i c h c o u l d b e i n c l u d e d i n t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e c o n s t r u c t i o n a n d o p e r a t i o n p e r m i t s . A s e r i e s o f p a r a g r a p h s ( S e c t i o n 16 ) l i n k t h e a g r e e m e n t t o t h e r e g u l a t o r y p r o c e s s o f t h e N E B . I t i s a g r e e d t h a t t h e p a r t i e s s h a l l j o i n t l y r e q u e s t t h e B o a r d t o m a k e t h e c o n t e n t s o f t h e a g r e e m e n t p a r t o f t h e c o n d i t i o n s a t t a c h e d t o t h e C e r t i f i c a t e o f P u b l i c C o n v e n i e n c e a n d N e c e s s i t y . B u t , t h e B a n d a g r e e s n o t t o s e e k e n f o r c e m e n t b y t h e B o a r d o f a n y t e r m s o f t h e a g r e e m e n t u n t i l a c o u r t h a s f o u n d Dome t o b e i n d e f a u l t , o r a c o u r t h a s d e t e r m i n e d t h a t a " p r o v i s i o n i s u n e n f o r c e a b l e f o r s ome r e a s o n , a n d t h e p a r t i e s h a v e b e e n u n a b l e t o r e s o l v e t h e m a t t e r b y n e g o t i a t o n . T h e s e p r o v i s i o n s c o n f r o n t t h e NEB w i t h t h e n e e d t o f o r m u l a t e new p o l i c i e s . T h e N E B A c t e m p o w e r s t h e B o a r d t o i n c l u d e i n t h e c e r t i f i c a t e " s u c h t e r m s a n d c o n d i t i o n s a s i t c o n s i d e r s n e c e s s a r y o r d e s i r a b l e " ( s e c t i o n 4 6 ( 1 ) ) . T h e B o a r d h a s i n s e r t e d m a n y d i f f e r e n t c o n d i t i o n s i n c e r t i f i c a t e s i s s u e d f o r o t h e r p r o j e c t s . B u t t h e r e i s n o p r e c e d e n t f o r t h e i n c l u s i o n i n a c e r t i f i c a t e o f t h e t e r m s o f a n a g r e e m e n t a s d e t a i l e d a n d s p e c i f i c , a n d a s f a r r e a c h i n g a s t h o s e o f t h e D o m e / L a x K w ' a l a a m s B a n d A g r e e m e n t . 91 I f t h e B a n d / D o m e A g r e e m e n t i s i n c l u d e d , t h e r e b y e n s u r i n g t h a t Dome i s b o t h a w a r e a n d o b l i g e d t o r e d u c e p o t e n t i a l n e g a t i v e i m p a c t s a n d p r o m o t e o p p o r t u n i t i e s c r e a t e d b y t h e p r o j e c t , t h e B a n d w i l l b e p r o t e c t e d a n d h a v e a way o f e n f o r c i n g D o m e ' s p r o m i s e s . T h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e e n e r g y c e r t i f i c a t e , t h e o p e r a t i n g c e r t i f i c a t e a n d a n y o t h e r c e r t i f i c a t e s , p e r m i t s o r l i c e n c e s i s s u e d f o r t h e p r o j e c t c o u l d c o n t a i n t h e r e q u i r e m e n t s f o r m o n i t o r i n g , m i t i g a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n . T h e s e p e r m i t s a r e b a s e d o n a c o m p r e h e n s i v e a s s e s s m e n t p r o c e s s a n d a p u b l i c h e a r i n g , s o a n o v e r a l l m o n i t o r i n g a n d e n f o r c e m e n t p r o g r a m c a n b e s t r u c t u r e d c o o r d i n a t i n g t h e e f f o r t s o f D o m e , t h e c o m m u n i t y a n d v a r i o u s o t h e r r e g u l a t o r y a g e n c i e s a n d g o v e r n m e n t a g e n c i e s . P r e s e n t l y , e n v i r o n m e n t a l m o n i t o r i n g i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f p r o v i n c i a l a n d f e d e r a l a g e n c i e s . B o t h t h e g o v e r n m e n t s a r e d e f i c i e n t i n t h i s r e s p e c t w h i c h c o u l d c o n s t r a i n t h e B a n d i f i t d o e s n o t a d e q u a t e l y m o n i t o r t h e p r o j e c t ( a s o u t l i n e d i n t h e A g r e e m e n t ) . R e c e n t p r o v i n c i a l l e g i s l a t i o n h a s l i m i t e d t h e p e r s o n n e l a v a i l a b l e t o m o n i t o r p r o j e c t s a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s u f f e r s f r o m s i m i l a r p r o b l e m s . T h e N E B p o l i c i e s o n r e g u l a t i n g p r o j e c t i m p l e m e n t a t i o n a n d m o n i t o r i n g c o n s t r u c t i o n s t i p u l a t i o n s h a v e n o t y e t c r y s t a l i z e d . I n f a c t , t h e g e n e r a l q u e s t i o n o f i n s p e c t i o n a n d e n f o r c e m e n t i n r e l a t i o n t o a l l a s p e c t s o f t h e a g e n c y ' s w o r k h a s b e e n g i v e n r e l a t i v e l y l i t t l e c o n s i d e r a t i o n . I n f o r m a l B o a r d r e c o m m e n d a t i o n s a n d s e l f - m o n i t o r i n g b y i n d u s t r y h a v e b e e n t h e c o r e o f e n f o r c e m e n t a c t i v i t i e s t o d a t e . S p o t c h e c k s a r e o c c a s i o n a l l y m a d e b y N E B s t a f f , b u t u s u a l l y o n l y a f t e r r e c e i v i n g a c o m p l a i n t o r i n f o r m a t i o n t h a t s o m e p r o b l e m h a s d e v e l o p e d . I n t h e c a s e o f t h e c o n s t r u c t i o n o f f a c i l i t i e s s u c h a s p i p e l i n e s , a f i e l d r e p r e s e n t a t i v e c o n s u l t a n t i s r e t a i n e d a s d e e m e d n e c e s s a r y . . . ( L u c a s a n d B e l l , 1 9 7 7 ) . 92 No s u b m i s s i o n s o r i n t e r v e n t i o n s w e r e a l l o w e d d u r i n g t h e f i r s t p h a s e o f t h e p r o c e s s ( E x p o r t C e r t i f i c a t e ) . W i t h o u t a n o p p o r t u n i t y t o i n t e r v e n e i n t h e e a r l y s t a g e s o f t h e p r o j e c t t h e B a n d w a s d e n i e d a p o s s i b l e b a r g a i n i n g " c h i p " t o u s e i n t h e n e g o t i a t i o n s . C o n v e r s e l y , w h e n Dome r e c e i v e d c o n d i t i o n a l a p p r o v a l , i t g a i n e d m o m e n t u m w h i c h may h a v e f o r c e d t h e B a n d i n t o a " n e g o t i a t e o r e l s e " s i t u a t i o n . B . O P T I O N S FOR I N C R E A S I N G BAND I N V O L V E M E N T I N O F F - R E S E R V E  D E C I S I O N M A K I N G I n C h a p t e r 4 t h e t h r e e l e v e l s o f d e c i s i o n m a k i n g ( D o m e , t h e P r o v i n c e , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ) c o n c e r n i n g t h e G r a s s y P o i n t p r o p o s a l w e r e e x a m i n e d i n t e r m s o f how t h e y r e s p o n d e d t o a n d a l l o w e d f o r I n d i a n B a n d i n v o l v e m e n t . T h e r e s u l t i n g a n a l y s i s i n d i c a t e d t h e l i m i t a t i o n s o f a B a n d t o i n f l u e n c e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s e s . I n g e n e r a l , m o s t o f t h e r e q u i r e m e n t s d e s c r i b e d i n t h e a n a l y t i c a l m o d e l w e r e m e t b y t h e B a n d a n d D o m e . T h e m o d e l s t r e s s e d n e g o t i a t i o n b e t w e e n a c t o r s a n d i n r e a l i t y t h i s a p p r o a c h w a s a d o p t e d a n d h a s p r o d u c e d f a v o u r a b l e r e s u l t s . G i v e n t h e f i n d i n g s o f t h e c a s e s t u d y , s e v e r a l o p t i o n s a r e a v a i l a b l e t o p r o m o t e I n d i a n i n v o l v e m e n t i n d e v e l o p m e n t o c c u r r i n g o f f - r e s e r v e . T o t h i s e n d , o p t i o n s a i m e d a t i n c r e a s i n g I n d i a n i n v o l v e m e n t i n d e c i s i o n m a k i n g o f f - r e s e r v e a r e o u t l i n e d . O p t i o n s t o a c h i e v e t h i s o b j e c t i v e r a n g e f r o m n e g o t i a t e d t o n o n - n e g o t i a t e d m e a s u r e s a n d f r o m B a n d C o u n c i l i n c o r p o r a t i o n t o C o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t . T h e y c a n b e d i v i d e d i n t o t w o s u b g r o u p s n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h e s a n d n o n - n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h e s . T h e f o r m e r c o n s i s t s o f a t l e a s t t w o p o s s i b l i t i e s , v o l u n t a r y n e g o t i a t i o n s a n d m e d i a t e d 93 n e g o t i a t i o n s , w h i l e t h e l a t t e r c o n s i s t s o f l i t i g a t i o n o r a r e g u l a t o r y p r o c e s s . E a c h o f t h e s e o p t i o n s w i l l b e d i s c u s s e d i n d e t a i 1 . 1 . A c t o r - I n i t i a t e d N e g o t i a t i o n s T h e n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h r e q u i r e s t h e d e v e l o p e r a n d t h e B a n d t o b a r g a i n i n g o o d f a i t h w i t h t h e g o a l o f r e a c h i n g a n a g r e e m e n t w h i c h b e n e f i t s b o t h p a r t i e s . M e m b e r s o f b o t h p a r t i e s s e l e c t a n e g o t i a t i o n t e a m a n d t h e y a r e r e s p o n s i b l e f o r r e a c h i n g a n a g r e e m e n t . T h e s e p e r s o n ( s ) c a n b e a s s i s t e d b y l e g a l a n d t e c h n i c a l a d v i s o r s . A n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d p r o c e s s c a n h a v e t h e f o l l o w i n g c o m p o n e n t s . ( a ) i n f o r m a t i o n g a t h e r i n g ( b ) a n a l y s i s ( c ) a l t e r n a t i v e g e n e r a t i o n ( d ) s t r a t e g y f o r m u l a t i o n ( e ) a p l a n o f a c t i o n ( f ) n e g o t i a t i o n ( g ) a g r e e m e n t w i t h d e v e l o p e r T h e a p p r o a c h c o u l d p r o v i d e f o r t h e f o l l o w i n g d e v e l o p m e n t s . 1 . D e v e l o p m e n t o f c o m m u n i t y a w a r e n e s s . 2. D e v e l o p m e n t o f c o m m u n i t y s k i l l s i n v e n t o r y . 3. P r o d u c t i o n o f l a n d u s e s t u d i e s a n d i n v e n t o r i e s . 4. P r o d u c t i o n o f a n i n v e n t o r y o f p o t e n t i a l l a b o u r f o r c e . 5. A n a g r e e m e n t b e t w e e n t h e c o m m u n i t y a n d t h e d e v e l o p e r s . B e f o r e a r e l a t i o n s h i p c a n b e d e v e l o p e d b e t w e e n t h e c o m m u n i t y a n d t h e d e v e l o p e r i n f o r m a t i o n i s g a t h e r e d b y b o t h s i d e s . T h i s p r o v i d e s f o r w e l l i n f o r m e d d i a l o g u e o n p r o b l e m s a n d 94 i m p a c t s . I n f o r m a t i o n g a t h e r i n g a l s o c a n o v e r c o m e t h e m a j o r w e a k n e s s o f p u b l i c p a r t i c i p a t i o n i n p l a n n i n g . D o r c e y ( 1 9 8 1 ) a n d D o r c e y , M c P h e e a n d S y d n e y s m i t h ( 1 9 8 0 ) b o t h f o u n d t h a t t h i s w e a k n e s s i s t h e l a c k o f , o r p o o r q u a l i t y o f , i n f o r m a t i o n . W h e r e n e g o t i a t i o n s b r i n g t o g e t h e r a c t o r s who h a v e t h e b e s t u n d e r s t a n d i n g o f t h e r e l e v a n t f u n c t i o n a l i n f o r m a t i o n , a l t e r n a t i v e g e n e r a t i o n a n d t h e i r p o t e n t i a l i m p a c t s c a n b e d e r i v e d c o s t - e f f e c t i v e l y . F o r e x a m p l e , t h e c o s t o f t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s b e t w e e n t h e B a n d a n d Dome w a s a p p r o x i m a t e l y 0 . 2 p e r c e n t ( a c o n s e r v a t i v e e s t i m a t e 1 7 ) o f t h e t o t a l p r o j e c t c o s t . When t h e r e l a t i v e l y s m a l l i n v e s t m e n t i n c o n f l i c t r e s o l u t i o n i s c o n s i d e r e d a l o n g w i t h t h e s i z e o f t h e t a s k a n d t h e m a j o r u n c e r t a i n t i e s t o b e d e a l t w i t h , t h e n i t a p p e a r s t h a t n e g o t i a t i n g i s a r e a s o n a b l y c o s t e f f e c t i v e a p p r o a c h f o r i n f o r m e d a n d r e p r e s e n t a t i v e d e c i s i o n m a k i n g . T h e c a s e s t u d y i l l u s t r a t e s t h a t B a n d i n v o l v e m e n t i n t h e p l a n n i n g f o r r e s o u r c e i m p a c t s c a n b e a c c o m p l i s h e d t h r o u g h n e g o t i a t i o n s w i t h t h e d e v e l o p e r . T h e r e s u l t i n g a g r e e m e n t w h i c h i n c l u d e s m i t i g a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n m e a s u r e s i s m u c h m o r e e x p e n s i v e t h a n t h e c o n f l i c t r e s o l u t i o n p r o c e s s . I n t h e c a s e o f t h e D o m e / L a x K w ' a l a a m s A g r e e m e n t t h e a g r e e m e n t i s v a l u e d a t a 1 7 T h i s w a s c a l c u l a t e d b y d i v i d i n g t h e sum o f B a n d r e s e a r c h a n d n e g o t i a t i o n c o s t s b y t h e c o s t o f t h e p r o j e c t , t h e n m u l t i p l y i n g b y 1 0 0 . ( T h i s f i g u r e d o e s n o t i n c l u d e t h e v a l u e o f t h e c o m p e n s a t i o n p a c k a g e . ) 1 8 T h i s w a s c a l c u l a t e d u s i n g $ 6 0 m i l l i o n a s t h e v a l u e o f t h e a g r e e m e n t ( a h i g h f i g u r e ) a n d $ 2 b i l l i o n a s t h e c o s t o f t h e p l a n t a n d p i p e l i n e . 95 maximum o f 3 p e r c e n t 1 8 o f c o s t o f t h e p l a n t a n d p i p e l i n e . I n v o l v e m e n t i n t h e p r o v i n c i a l and f e d e r a l a p p r o v a l p r o c e s s e s i s l i m i t e d , b u t , e n o u g h t o p o s e a t h r e a t t o t h e e n e r g y p r o j e c t d e v e l o p e r . T h i s t h r e a t c a n a c t a s a l e v e r f o r t h e B a n d , b u t t h e Band must be p r e p a r e d a n d s k i l l e d e n o u g h t o d e a l w i t h t h e s i t u a t i o n . O t h e r w i s e , t h e o p p o r t u n i t i e s t h a t a ccompany d e v e l o p m e n t c o u l d be l o s t . F a v o u r a b l e n e g o t i a t i o n s b e t w e e n t h e d e v e l o p e r a n d t h e Band a r e c e n t r a l t o a c h i e v i n g p r o j e c t a p p r o v a l . I t w o u l d be f o l l y , bu t n o t n e c e s s a r i l y u n l i k e l y , t o b u i l d an e x p e n s i v e p r o j e c t w h i c h c o u l d d e s t r o y t h e n e i g h b o u r i n g c o m m u n i t y . I t w o u l d be p o l i t i c a l l y a n d m o r a l l y i n a p p r o p r i a t e f o r t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o a p p r o v e s u c h a p r o j e c t k n o w i n g t h e p o t e n t i a l n e g a t i v e i m p a c t s . The d e v e l o p m e n t a p p r o v a l p r o c e s s may n o t be t o t a l l y r e s p o n s i v e t o I n d i a n B a n d s , o r f o r t h a t m a t t e r t h e g e n e r a l p u b l i c , bu t t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s w h i c h c a n be a t t a c h e d t o t h e c e r t i f i c a t e s p r o v i d e t h e o p p o r t u n i t y f o r a d d r e s s i n g s o c i a l a n d t e c h n i c a l i s s u e s . The RDIP was an e x a m p l e o f a DIAND f u n d i n g w h i c h a t t e m p t e d t o p r o m o t e B a n d / d e v e l o p e r n e g o t i a t i o n s . I a g r e e w i t h D I A N D ' s r a t i o n a l e , when i t comes t o a m a j o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t ( w h i c h may h a v e m a j o r s o c i a l , e n v i r o n m e n t a l a n d e c o n o m i c i m p a c t s ) i t i s i m p o r t a n t t o i n v o l v e t h e a f f e c t e d c o m m u n i t y i n i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g . The RDIP made a d e t e r m i n e d e f f o r t t o p r o m o t e I n d i a n i n v o l v e m e n t by u s i n g i m p a c t a s s e s s m e n t a s a c a t a l y s t t o d e v e l o p c o m m u n i t y o r g a n i z a t i o n a l a n d d e c i s i o n m a k i n g e x p e r t i s e t h e r e b y f a c i l i t a t i n g e f f e c t i v e n e g o t i a t i o n s w i t h t h e d e v e l o p e r . The n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h (be tween d e v e l o p e r a n d 96 c o m m u n i t y ) h a s t h e p o t e n t i a l o f s a t i s f y i n g a l l p a r t i e s b y p r o d u c i n g a m u t u a l l y a c c e p t a b l e a g r e e m e n t . P r o m o t i n g a n d f a c i l i t a t i n g i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g w i t h t h e g o a l o f p r o t e c t i n g t h e r e s e r v e c o m m u n i t y a n d b y i n v o l v i n g t h e I n d i a n c o m m u n i t y i n d i a l o g u e w i t h t h e d e v e l o p e r i s o n e w a y b e n e f i t s f r o m t h e o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t c a n b e e n h a n c e d a n d n e g a t i v e i m p a c t s m a n a g e d . T h e m a j o r o p p o r t u n i t y c r e a t e d b y t h i s a p p r o a c h i s t h a t i t a s s i s t s i n t h e d e v e l o p m e n t o f a w o r k i n g r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e d e v e l o p e r a n d t h e a f f e c t e d c o m m u n i t y . T y l e r ( 1 9 8 3 ) a r g u e s t h a t r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i m p a c t s r e l a t e d t o p l a n n i n g o n I n d i a n r e s e r v e s c a n a s s i s t I n d i a n B a n d s t o b e t t e r u n d e r s t a n d a n d t h e r e b y c o n t r o l f u t u r e d e v e l o p m e n t . T h e a n a l y s i s s u g g e s t s t h a t t h i s i s t r u e i n t h e c a s e o f P o r t S i m p s o n , h o w e v e r , s e v e r a l p r o b l e m s a r i s e w h i c h l i m i t t h e s u c c e s s o f t h i s o p t i o n . O n e p o t e n t i a l p r o b l e m l i e s i n t h e a b i l i t y o f a n I n d i a n B a n d t o e n f o r c e t h e n e g o t i a t e d a g r e e m e n t . I f t h e a g r e e m e n t i s n o t i n c o r p o r a t e d i n t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e n e c e s s a r y c e r t i f i c a t e s f o r d e v e l o p m e n t a p p r o v a l t h e B a n d h a s n o s i m p l e way o f e n s u r i n g p e r f o r m a n c e . S i m i l a r l y , i f t h e d e v e l o p m e n t i s o n e w h i c h i s u n r e g u l a t e d t h e r e may b e n o w a y f o r t h e B a n d t o f o r c e p e r f o r m a n c e b y t h e d e v e l o p e r . I f t h e a g r e e m e n t i s l e g a l l y b i n d i n g a n d t h e d e v e l o p e r v i o l a t e s t h e a g r e e m e n t , t h e n t h e c o m m u n i t y c a n t a k e t h e c o r p o r a t i o n t o c o u r t . T h i s may b e e x p e n s i v e a n d t i m e c o n s u m i n g a n d , d e p e n d i n g o n t h e f i n a n c i a l r e s o u r c e s o f t h e c o m m u n i t y , i t may p r o v e u n f r u i t f u l . H o w e v e r , a s t h e l e g a l i t y o f B a n d C o u n c i l s e n t e r i n g i n t o s u c h a g r e e m e n t s i s n o t w i d e l y a c c e p t e d b y t h e 97 c o u r t s t h i s s e v e r e l y l i m i t s t h e s u c c e s s o f t h e o p t i o n . I f p e r f o r m a n c e o f t h e a g r e e m e n t c a n b e e n f o r c e d t h e r e r e m a i n s t h e d i f f i c u l t y o f t h e B a n d m o n i t o r i n g t h e i m p a c t s c a u s e d b y t h e d e v e l o p m e n t . M o n i t o r i n g c a n b e a p o t e n t i a l p r o b l e m w i t h t h i s o p t i o n i f t h e p r o p o s e d d e v e l o p m e n t o f f - r e s e r v e i s a n u n r e g u l a t e d p r o j e c t o r f u n d i n g i s i n a d e q u a t e f o r p r o p e r m o n i t o r i n g . D i r e c t i m p a c t m o n i t o r i n g w o u l d h a v e t o b e d o n e b y t h e B a n d a n d i t w o u l d b e t h e i r r e s p o n s i b i l i t y t o r a i s e t h i s a n y o u t s t a n d i n g i s s u e a n d b a r g a i n f o r m i t i g a t i o n a n d c o m p e n s a t i o n . I n t h e c a s e o f P o r t S i m p s o n i t i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f D I A N D t o p r o t e c t t h e i n t e r e s t s o f t h e B a n d a n d t h e i r r e s o u r c e s . C o n c e i v a b l y , t h i s a c t s a s t h e B a n d ' s s a f e t y n e t , i f t h e m o n i t o r i n g p r o v i s i o n s o f t h e a g r e e m e n t a r e n o t i m p l e m e n t e d o r d o n o t s a t i s f y t h e B a n d . T h e r e a r e a t l e a s t f o u r a d d i t i o n a l l i m i t a t i o n s t o t h e s u c c e s s o f t h i s a p p r o a c h . F i r s t , t h e d e v e l o p e r m u s t b e w i l l i n g t o n e g o t i a t e w i t h t h e B a n d . T h i s i s t h e a c h i l l e s h e e l o f t h i s a p p r o a c h , i f t h e d e v e l o p e r i s u n w i l l i n g t o n e g o t i a t e t h e a p p r o a c h c a n n o t b e i m p l e m e n t e d . H a v i n g a r e g u l a t o r y p r o c e s s w h i c h i n c l u d e s p u b l i c h e a r i n g s i s o n e i n c e n t i v e f o r d e v e l o p e r s t o n e g o t i a t e . W i t h o u t s u c h a p r o c e s s t h e d e v e l o p e r c a n n o t b e c o e r c e d t o n e g o t i a t e b y t h e a f f e c t e d c o m m u n i t y . I t i s f o r t u n a t e t h a t m o s t l a r g e - s c a l e p r o j e c t s , b e t h e y e n e r g y r e l a t e d o r o t h e r w i s e , r e q u i r e s o m e f o r m o f g o v e r n m e n t a p p r o v a l . I t i s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f g o v e r n m e n t t o p r o v i d e a n a v e n u e f o r p u b l i c i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e i n p r o j e c t p l a n n i n g . I f t h e d e v e l o p e r i s u n w i l l i n g t o n e g o t i a t e , o n e p o s s i b l i t y i n c l u d e s t h e c o m m u n i t y n e g o t i a t i n g d i r e c t l y w i t h t h e g o v e r n m e n t f o r c o m p e n s a t i o n a n d 9 8 m i t i g a t i o n m e a s u r e s . S e c o n d l y , g i v e n t h a t t h e d e v e l o p e r i s w i l l i n g t o n e g o t i a t e , t h e B a n d m u s t h a v e a b a r g a i n i n g c h i p , b e i t t h e p o s s i b i l i t y o f i n t e r v e n t i o n a t t h e a p p r o v a l h e a r i n g s o r a r i g h t - o f - w a y o n r e s e r v e l a n d . T h i r d l y , t h e B a n d ' s n e g o t i a t o r s m u s t b e i n f o r m e d a n d s k i l l e d a t b a r g a i n i n g . F o u r t h l y , t h e B a n d m u s t h a v e s u f f i c i e n t f u n d i n g t o p a r t i c i p a t e i n t h e p r o c e s s . I f t h e s e c o n d i t i o n s a r e m e t t h e n i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e c a n t a k e p l a c e . 2 . M e d i a t e d N e g o t i a t i o n s I f p a r t i e s a r e u n a b l e t o n e g o t i a t e s u c c e s s f u l l y o n t h e i r o w n , t h e u s e o f a m e d i a t o r may f a c i l i t a t e t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s . M e d i a t i o n 1 9 i s t h e i n t r o d u c t i o n o f a t h i r d p a r t y who a t t e m p t s t o b r i n g t o g e t h e r w a r r i n g f a c t i o n s a n d g e t t h e m t o d e v e l o p a n d a g r e e o n a s o l u t i o n t o t h e i r d i f f e r e n c e s ( C o r m i c k , 1 9 8 2 ) . M e d i a t i o n i s a p a r t i c u l a r a p p r o a c h t o c o n f l i c t r e s o l u t i o n w h i c h h a s b e e n u s e d f o r c e n t u r i e s i n i n t e r n a t i o n a l r e l a t i o n s a n d e x t e n s i v e l y i n t h e l a s t f i f t y y e a r s i n l a b o u r d i s p u t e s . T h e r e a r e a v a r i e t y o f i n t e r v e n o r s p r e s e n t l y a c t i v e i n e n v i r o n m e n t a l / e c o n o m i c d i s p u t e s , a l l o f whom c l a i m t h r e e e s s e n t i a l c h a r a c t e r i s t i c s : ( 1 ) t h e y a r e i m p a r t i a l o r " n e u t r a l " a s t o t h e s p e c i f i c d i s p o s i t i o n o f t h e i s s u e s i n d i s p u t e . ( 2 ) t h e i r f o c u s a n d e x p e r t i s e r e l a t e t o p r o c e s s r a t h e r t h a n t o s c i e n t i f i c o r t e c h n i c a l k n o w l e d g e . 1 9 B e g i n n i n g i n t h e e a r l y 1 9 7 0 ' s , a n u m b e r o f p r i v a t e f o u n d a t o n s , e s p e c i a l l y t h e F o r d a n d R o c k e f e l l e r F o u n d a t i o n s , s p o n s o r e d m e d i a t i o n p r o j e c t s a r o u n d t h e U n i t e d S t a t e s . 99 ( 3 ) t h e i n t e r v e n t i o n p r o c e s s w h i c h t h e y p r a c t i c e s e e k s t o a c h i e v e m u t u a l l y d e r i v e d a n d m u t u a l l y a c c e p t a b l e o u t c o m e s . T h e t e r m m e d i a t i o n , u s e d i n t h e s t r i c t e s t s e n s e , i s n o t h i n g m o r e n o r l e s s t h a n a d e v i c e f o r f a c i l i t a t i n g t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s ; n e g o t i a t i o n s c a n a n d d o o c c u r w i t h o u t a m e d i a t o r , b u t m e d i a t i o n c a n n e v e r o c c u r i n t h e a b s e n s e o f n e g o t i a t i o n . G i v e n a m e d i a t e d n e g o t i a t i o n p r o c e s s , a n u m b e r o f c o n s i d e r a t i o n s s h o u l d b e o u t l i n e d . F i r s t l y , i n v o l v e m e n t o f t h e p a r t i e s i n t h e p r o c e s s a n d t h e i r a c c e p t a n c e o f t h e m e d i a t o r ( s ) i s v o l u n t a r y . S e c o n d l y , t h e p a r t i e s w i l l j o i n t l y e x p l o r e a n d d e b a t e t h e i s s u e s , b o t h i n j o i n t s e s s i o n s a n d i n c a u c u s e s o f o n e o r m o r e o f t h e p a r t i e s w i t h t h e m e d i a t o r . T h i r d l y , t h e m e d i a t o r h a s n o a u t h o r i t y t o i m p o s e a s e t t l e m e n t . F o u r t h l y , t h e m e d i a t o r f a c i l i t a t e s t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s b y a s s i s t i n g t h e p a r t i e s t o r e a c h a s e t t l e m e n t a c c e p t a b l e t o t h e m . F i f t h l y , a n a g r e e m e n t r e q u i r e s t h e s u p p o r t o f a l l t h e p a r t i e s . I t i s a c o n s e n s u s , n o t a m a j o r i t y d e c i s i o n . A n d l a s t l y , t h e m e d i a t o r s h a r e s w i t h t h e p a r t i e s t h e r e s p o n s i b i l i t y o f e n s u r i n g t h a t a n y a g r e e m e n t r e a c h e d r e p r e s e n t s a v i a b l e s o l u t i o n t h a t i s t e c h n i c a l l y , f i n a n c i a l l y a n d p o l i t i c a l l y f e a s i b l e t o i m p l e m e n t . C o r m i c k ( 1 9 8 2 ) g i v e s s e v e r a l e x a m p l e s o f s u c c e s s f u l m e d i a t e d a g r e e m e n t s . T h e y i n c l u d e " T h e B r i o n e s P a r k D i p u t e " i n C a l i f o r n i a , " T h e Q u e e t s S e w e r L a g o o n D i s p u t e " i n W a s h i n g t o n , " T h e C R E S T D i s p u t e " i n O r e g o n , a n d " T h e R i v e r s i d e S o l i d W a s t e S i t i n g D i s p u t e " i n C a l i f o r n i a . 3 . L i t i g a t i o n I f t h e c o m m u n i t y a n d t h e d e v e l o p e r a r e n o t w i l l i n g t o s e t t l e t h e i r d i f f e r e n c e s t h r o u g h d i a l o g u e , n e g o t i a t i o n a n d 100 a g r e e m e n t t h e n a p r o c e s s w h i c h i n c l u d e s a d j u d i c a t i o n c a n b e e m p l o y e d . A d j u d i c a t i o n c a n b e d e f i n e d a s " a s o c i a l p r o c e s s o f d e c i s i o n w h i c h a s s u r e s t o t h e a f f e c t e d p a r t y a p a r t i c u l a r f o r m o f p a r t i c i p a t i o n , t h a t o f p r e s e n t i n g p r o o f s a n d a r g u m e n t s f o r a d e c i s i o n i n h i s f a v o u r " ( F u l l e r , 1 9 6 3 ) . I n a d d i t i o n , a d j u d i c a t i o n i n v o l v e s t h e u s e o f a t h i r d p a r t y w i t h c o e r c i v e p o w e r a n d h a s a " w i n o r l o s e " n a t u r e i n t h e d e c i s i o n . S a n d e r ( 1 9 8 2 ) w r i t e s t h a t t h e a d j u d i c a t e d d e c i s i o n t e n d s t o f o c u s n a r r o w l y o n t h e i m m e d i a t e m a t t e r a t i s s u e a s d i s t i n g u i s h e d f r o m a c o n c e r n w i t h t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n p a r t i e s . U s i n g t h i s s t r a t e g y t h e a f f e c t e d c o m m u n i t y w o u l d g a t h e r i n f o r m a t i o n , h i r e l a w y e r s a n d t a k e t h e d e v e l o p e r t o c o u r t . M i t i g a t i v e m e a s u r e s a n d c o m p e n s a t i o n w o u l d b e d e t e r m i n e d b y a j u d g e r a t h e r t h a n b y t h e a f f e c t p a r t i e s . T h i s m e t h o d w o u l d b e e x t r e m e l y t i m e c o n s u m i n g a n d e x p e n s i v e f o r a l l i n v o l v e d . F u t h e r m o r e , t h e d e c i s i o n h a n d e d d o w n b y t h e j u d g e may n o t b e a s c o m p r e h e n s i v e a s o n e a c h i e v e t h r o u g h n e g o t i a t i o n . 4 . R e g u l a t o r y P r o c e s s T h e t h e s i s h a s d o c u m e n t e d t h a t s e v e r a l r e g u l a t o r y p r o c e s s e s a r e i n p l a c e t o a s s e s s , r e v i e w a n d m a k e a d e c i s i o n s o n m a j o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t s . I f t h i s s t r a t e g y w a s u n d e r t a k e n b y t h e c o m m u n i t y , n e g o t i a t i o n s w o u l d n o t t a k e p l a c e b e t w e e n t h e p r o p o n e n t a n d t h e c o m m u n i t y , r a t h e r a l l e v i d e n c e a n d a r g u m e n t s w o u l d b e a i r e d a t a s e r i e s o f p u b l i c h e a r i n g s . A f t e r h e a r i n g a l l t h e e v i d e n c e t h e r e g u l a t o r y a g e n c y w o u l d e i t h e r a p p r o v e o r n o t a p p r o v e t h e d e v e l o p m e n t . I f t h e d e v e l o p m e n t w a s a p p r o v e d t h e a g e n c y m a y i n c l u d e c e r t a i n t e r m s a n d c o n d i t i o n s w i t h t h e p e r m i t s a n d l i c e n c e s . T h e s e t e r m s a n d c o n d i t i o n s may h a v e 101 m i t i g a t i v e a n d c o m p e n s a t i o n m e a s u r e s a i m e d a t t h e a f f e c t e d c ommun i t y . T h i s o p t i o n i s s i m i l a r t o t h e l i t i g a t i o n o p t i o n , i n t h a t i t i s e x p e n s i v e , t i m e c o n s u m i n g a n d d o e s n o t a l l o w f o r d i r e c t i n v o l v e m e n t o f t h e c o m m u n i t y i n t h e k e y d e c i s i o n s . I n a d d i t i o n , i n t h e c a s e o f e n e r g y p r o j e c t a p p r o v a l i n B r i t i s h C o l u m b i a , p u b l i c h e a r i n g s d o n o t h a v e t o t a k e p l a c e . I f t h i s o c c u r r e d t h e a f f e c t e d c o m m u n i t i e s w o u l d n o t h a v e a f o r u m t o a i r t h e i r v i e w s . C I M P L E M E N T A T I O N OF O P T I O N S T h e i m p l e m e n t a t i o n o f o p t i o n s 3 a n d 4 a r e s t r a i g h t f o r w a r d b e c a u s e t h e d e c i s i o n s m a d e i n t h e c o u r t s a n d b y r e g u l a t o r y a g e n c i e s a r e l e g a l l y e n f o r c e a b l e . T h e p r o b l e m o f i m p l e m e n t a t i o n a n d e n f o r c e m e n t o f n e g o t i a t e d a g r e e m e n t s b e c o m e s m o r e c o m p l e x w h e n t h e s p e c i a l ' n a t u r e o f I n d i a n B a n d C o u n c i l s i s t a k e n i n t o a c c o u n t . E a r l i e r , I s t a t e d t h a t t h e c o u r t s h a v e n o t m a d e a d e f i n i t i v e d e c i s i o n o n t h e v a l i d i t y o f c o n t r a c t s m a d e b e t w e e n B a n d C o u n c i l s a n d o t h e r p a r t i e s . A t i s s u e i s t h e f a c t t h a t t h e I n d i a n A c t d o e s n o t g i v e t h e p o w e r t o c o n t r a c t t o B a n d C o u n c i l s . T h e r e f o r e , i f t h e B a n d C o u n c i l c h o s e s t o f o l l o w o p t i o n s 1 o r 2 , a m e c h a n i s m w h i c h m a k e s t h e a g r e e m e n t b i n d i n g i s n e c e s s a r y . A t l e a s t s i x o p t i o n s a r e p o s s i b l e : ( 1 ) l o b b y f o r t h e a g r e e m e n t t o b e i n c o r p o r a t e d i n t h e r e g u l a t o r y p e r m i t s l i c e n c e s , ( 2 ) i n c o r p o r a t e a s a n o n - p r o f i t c o o p e r a t i v e , ( 3 ) i n c o r p o r a t e a s a p r o v i n c i a l m u n i c i p a l i t y , ( 4 ) l o b b y f o r a n a m m e n d e n t t o t h e I n d i a n A c t t h a t a l l o w s B a n d C o u n c i l s t o m a k e c o n t r a c t s , ( 5 ) l o b b y f o r new f e d e r a l I n d i a n l e g i s l a t i o n a i m e d a t r e c o g n i z i n g B a n d s a s s e l f - g o v e r n i n g u n i t s w i t h a l l t h e a s s o c i a t e d p o w e r s , a n d ( 6 ) l o b b y f o r a c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t w h i c h r e c o n g i z e s 1 02 I n d i a n s e l f - g o v e r n m e n t . 1 . L o b b y t h e R e g u l a t o r y A g e n c i e s T h i s o p t i o n e n t a i l s a s k i n g f o r t h e a g r e e m e n t t o b e i n c o r p o r a t e d i n t o t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f p e r m i t s a n d l i c e n c e s r e q u i r e d f o r p r o j e c t a p p r o v a l . T h e a d v a n t a g e o f t h i s o p t i o n i s i t a r e l a t i v e l y s i m p l e w a y t o e n s u r e t h a t t h e t e r m s o f t h e n e g o t i a t e d a g r e e m e n t i s e n f o r c e a b l e . T h e d i s a d v a n t a g e i s t h a t t h e r e g u l a t o r y a g e n c y ( i n t h i s c a s e t h e N E B ) may n o t b e w i l l i n g t o t a k e t h e p r e c e d e n t s e t t i n g s t e p o f i n c o r p o r a t i n g a c o m p r e h e n s i v e a g r e e m e n t . 2 . T h e C o o p e r a t i v e A s s o c i a t i o n O p t i o n A c o o p e r a t i v e i s . . . a v o l u n t a r y , d e m o c r a t i c a l l y c o n t r o l l e d a s s o c i a t i o n o f p e r s o n s who o p e r a t e a n e n t e r p r i s e f o r t h e p u r p o s e o f s u p p l y i n g t h e m s e l v e s w i t h c o m m o d i t i e s o r s e r v i c e s , o n t h e b a s i s t h a t t h e y s h a r e a n y s u r p l u s e s c r e a t e d i n c a r r y i n g o n t h e e n t e r p r i s e s u b s t a n t i a l l y i n p r o p o r t i o n t o t h e u s e t h e y m a k e o f t h e a s s o c i a t i o n . ( F r a n c i s , 1 9 5 9 ) . W i t h t h i s o p t i o n n e g o t i a t i o n s a r e f o l l o w e d b u t t h e B a n d i n c o r p o r a t e s i n t o a c o o p e r a t i v e a s s o c i a t i o n u n d e r t h e p r o v i n c i a l C o o p e r a t i v e A s s o c i a t i o n A c t b e f o r e t h e a g r e e m e n t i s s i g n e d . I f t h e a g r e e m e n t i s a l r e a d y s i g n e d t h e B a n d c a n a s k f o r a new o n e t o b e d r a w n u p s o t h a t t h e c o o p e r a t i v e ' s e x e c u t i v e c a n s i g n i t . T h i s o v e r c o m e s t h e p r o b l e m o f t h e l e g a l i t y o f t h e c o n t r a c t b e t w e e n t h e B a n d a n d t h e d e v e l o p e r b e c a u s e a c o o p e r a t i v e h a s t h e p o w e r t o " v a r y o r d i s c h a r g e a c o n t r a c t " ( s e c t i o n 2 2 ( 1 ) ) . T h e c o o p e r a t i v e w o u l d b e f o r m e d w i t h t h e d i r e c t o r s o f t h e a s s o c i a t i o n b e i n g t h e p r e s e n t m e m b e r s o f t h e B a n d C o u n c i l . T h e m e m b e r s o f t h e a s s o c i a t i o n w o u l d b e a l l B a n d m e m b e r s a n d e a c h 1 03 m e m b e r w o u l d r e c e i v e a n e q u a l a m o u n t o f s h a r e s i n t h e c o o p e r a t i v e . I n t h i s w a y t h e d e c i s i o n m a k i n g s t r u c t u r e o f t h e B a n d C o u n c i l a n d t h e m e m b e r s h i p o f t h e B a n d c o i n c i d e w i t h t h e d e c i s i o n m a k i n g s t r u c t u r e a n d t h e m e m b e r s h i p o f t h e c o o p e r a t i v e a s s o c i a t i o n . T h e i n c o m e d e r i v e d f r o m t h e a g r e e m e n t w o u l d n o t b e t a x a b l e b e c a u s e u n d e r t h e I n c o m e T a x A c t ( s e c t i o n 1 4 9 ( 1 ) ) n o t a x i s p a y a b l e . . . u p o n t h e t a x a b l e i n c o m e o f a p e r s o n ( u n d e r t h e A c t a c o o p e r a t i v e i s d e e m e d a p e r s o n ) f o r a p e r i o d w h e n t h a t p e r s o n w a s . . . a c l u b , s o c i e t y o r a s s o c i a t i o n t h a t , i n t h e o p i n i o n o f t h e M i n i s t e r w a s n o t a c h a r i t y w i t h i n t h e m e a n i n g a s s i g n e d b y s u b s e c t i o n 1 4 9 ( 1 ) a n d t h a t w a s o r g a n i z e d a n d o p e r a t e d e x c l u s i v e l y f o r s o c i a l w e l f a r e , c i v i c i m p r o v e m e n t , p l e a s u r e o r r e c r e a t i o n o r f o r a n y o t h e r p u r p o s e e x c e p t p r o f i t , n o p a r t o f t h e i n c o m e o f w h i c h w a s p a y a b l e t o , o r w a s o t h e r w i s e a v a i l a b l e f o r t h e p e r s o n a l b e n e f i t o f , a n y p r o p r i e t o r , m e m b e r o r s h a r e h o l d e r t h e r e o f . . . ( C a n a d a , 1 9 5 2 ) I f a c o o p e r a t i v e i s o r g a n i z e d a n d o p e r a t e d a s a n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n , i t may d e p e n d i n g o n i t s o b j e c t s , f a l l c l e a r l y w i t h i n s . 1 4 9 ( 1 ) a n d b e t a x e x e m p t . T h i s o p t i o n p r o v i d e s f o r c o m m u n a l o w n e r s h i p o f r e s o u r c e s a n d i n c o m e f o r t h e B a n d ' s m e m b e r s h i p i n k e e p i n g w i t h t h e t r a d i t i o n a l a r r a n g e m e n t o f I n d i a n B a n d s . I n a d d i t i o n , P o r t S i m p s o n h a s e x p e r i e n c e w i t h c o o p e r a t i v e s , s i n c e t h e c o m m u n i t y ' s c a n n e r y i s o p e r a t e d a s o n e . A f u r t h e r p r e c e d e n t , w h i c h i n d i c a t e s t h e a c c e p t a n c e o f t h i s f o r m o f c o m m u n a l o w n e r s h i p , i s t h e P a c i f i c N o r t h C o a s t N a t i v e C o o p e r a t i v e w h i c h w a s i n c o r p o r a t e d u n d e r t h e C o o p e r a t i v e A s s o c i a t i o n s A c t o n M a y 1 5 , 1 9 7 0 . 1 04 3 . T h e P r o v i n c i a l M u n i c i p a l I n c o r p o r a t i o n O p t i o n S e v e r a l s e c t i o n s o f t h e p r e s e n t B r i t i s h C o l u m b i a M u n i c i p a l A c t c o n t a i n p r o v i s i o n s o f t h e t y p e t h a t w o u l d b e r e q u i r e d t o p e r m i t B a n d C o u n c i l s t o o p e r a t e a s l o c a l g o v e r n m e n t s e n t i t i e s . I n p a r t i c u l a r , s . 10 o f t h e M u n i c i p a l A c t p r o v i d e s f o r i n c o r p o r a t i o n o f t h e r e s i d e n t s o f a n a r e a o f l a n d w i t h i n a n I n d i a n r e s e r v e t o i m p l e m e n t a n a g r e e m e n t b e t w e e n t h e L i e u t e n a n t G o v e r n o r i n C o u n c i l a n d a B a n d C o u n c i l w i t h t h e a p p r o v a l o f t h e G o v e r n o r i n C o u n c i l b y l e t t e r s p a t e n t . T h e l e t t e r s p a t e n t o r t h e a g r e e m e n t may e x e m p t t h e m u n i c i p a l i t y o r o w n e r s o r r e s i d e n t s f r o m a p r o v i s i o n o f t h i s o r a n o t h e r A c t a n d may i n c l u d e a p r o v i s i o n d e e m e d d e s i r a b l e w h e t h e r o r n o t i t i s c o n s i s t e n t w i t h a n y A c t ( P r o v i n c e o f B . C . , 1 9 8 1 ) T h e s e c t i o n p r o v i d e s a B a n d C o u n c i l , g i v e n f e d e r a l l e g i s l a t i o n w h i c h w i l l g i v e i t t h e a p p r o p r i a t e p o w e r s o f a g o v e r n m e n t a l e n t i t y , t o b e i n c o r p o r a t e d i n t o t h e p r o v i n c i a l s y s t e m . C h e r u k a p a l l e ( 1 9 7 2 ) o u t l i n e s t h e p o s s i b i l i t i e s i f B a n d s c h o o s e t h i s o p t i o n . S h e a r g u e s t h a t i n t e g r a t i o n i n t o t h e p r o v i n c i a l s y s t e m w o u l d p r o v i d e t h e n e c e s s a r y n e g o t i a t i n g b o d y w i t h l e g a l a u t h o r i t y t o d e a l w i t h t h e p r o v i n c e , ( d i f f u s e t h e ) u n i l a t e r a l i n f l u e n c e ( p r e s e n t l y e x e r c i s e d b y t h e d e p a r t m e n t , ) p r o v i d e a m e c h a n i s m f o r t h e i n v o l v e m e n t o f r e s e r v e r e s i d e n t i n c o m p r e h e n s i v e l a n d - u s e p l a n n i n g o n t h e r e s e r v e . . . a n d o f f t h e r e s e r v e , ( a n d p r o v i d e ) t h e n e c e s s a r y l e g a l s t a t u s f o r a r e s e r v e t o n e g o t i a t e a s a n e q u a l w i t h o t h e r m u n i c i p a l i t i e s . T h e i m p o s i t i o n o f f o r m a l p r o v i n c i a l j u r i s d i c t i o n o n a n a r e a a n d o n p e o p l e who h a v e b e e n s o l e l y u n d e r f e d e r a l j u r i s d i c t i o n i s a m i x e d b l e s s i n g s i n c e t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t , g i v e n i t s 1 0 5 e x i s t i n g p o l i c i e s , p r o b a b l y w o u l d n o t b e a s g e n e r o u s a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . I f i t d i d o c c u r t h e B a n d s r i g h t t o t a x , k e e p a l l t a x r e v e n u e 2 0 g e n e r a t e d o n r e s e r v e , a n d o n - r e s e r v e m e m b e r s ' r i g h t t o n o t p a y i n c o m e t a x w o u l d p r o b a b l y b e f o r f e i t e d . F u r t h e r m o r e , t h e P r o v i n c e d o e s n o t w a n t t h i s new r e s p o n s i b i l i t y a n d I n d i a n c o m m u n i t i e s w o u l d r a t h e r h a v e t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a s t h e i r b e n e f a c t o r . P r e s e n t l y i n B r i t i s h C o l u m b i a , t h e r e i s n o e x a m p l e o f a B a n d i n c o r p o r a t i n g a s a m u n i c i p a l i t y . D i s c u s s i o n w i t h s e v e r a l B a n d s i n B r i t i s h C o l u m b i a r e s u l t s i n t h e t h e c o n c l u s i o n t h a t t h e y d o n o t l o o k f a v o u r a b l y o n t h i s o p t i o n . C h e r u k a p a l l e o u t l i n e s o t h e r p r o b l e m s w i t h t h i s o p t i o n . T h e p o l i t i c a l p o w e r , a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y ' a n d d e c i s i o n m a k i n g c a p a b i l i t i e s i n I n d i a n B a n d s a r e o f t e n c o n c e n t r a t e d o n t h e r e s e r v e i n t h e B a n d C o u n c i l . I n c o r p o r a t i o n i n t o m u n i c i p a l s t a t u s w i l l c r e a t e a s e c o n d d e c i s i o n m a k i n g b o d y c o m p o s e d l a r g e l y o f I n d i a n s b u t e l e c t e d b y a c o n s t i t u e n c y t h a t i s d i f f e r e n t f r o m t h a t w h i c h e l e c t s t h e B a n d C o u n c i l i . e . , m u n i c i p a l v o t e r s . I t i s p o s s i b l e t h a t c o n f l i c t s o v e r j u r i s d i c t i o n a n d a u t h o r i t y w i l l a r i s e b e t w e e n t h e t w o c o u n c i l s ( C h e r u k a p a l l e , 1 9 7 2 ) . G i v e n t h a t m u n i c i p a l i n c o r p o r a t i o n i s n o t a c c e p t e d a s a v i a b l e a l t e r n a t i v e b y B a n d s a n d t h a t i t h a s t h e p o t e n t i a l t o i n c r e a s e c o n f l i c t , t h i s o p t i o n i s d i s m i s s e d . 2 0 T h e m a j o r d i f f e r e n c e b e t w e e n a B a n d C o u n c i l s p o w e r s t o t a x a n d t h a t o f a M u n i c i p a l C o u n c i l i s t h a t t h e f o r m e r c a n l e v y t a x e s d i r e c t l y a n d k e e p a l l t h e p r o c e e d s , w h i l e t h e l a t t e r t a x e s i n t h e r i g h t o f t h e p r o v i n c e . T h e p r o v i n c e d e t e r m i n e s t h e m i l r a t e a n d t h e a m o u n t t h e m u n i c i p a l i t y g e t s . 106 4 . A m e n d e n t o f t h e I n d i a n A c t A l o n g w i t h t h e n a t i o n a l I n d i a n g r o u p s a n d o r g a n i z a t i o n s , t h e B a n d w o u l d a s k t h e m i n i s t e r r e s p o n s i b l e f o r I n d i a n a f f a i r t o d r a f t a n a m e n d m e n t t o t h e I n d i a n A c t w h i c h e x p l i c i t l y s t a t e d t h a t B a n d C o u n c i l s c o u l d m a k e c o n t r a c t s . T h e a d v a n t a g e o f t h i s s t r a t e g y i s t h a t i s w o u l d l e g i t i m a t e t h e n e g o t i a t e d a g r e e m e n t a n d o p e n t h e d o o r s f o r f u t u r e a g r e e m e n t s . T h e m a j o r p r o b l e m w i t h t h i s s t r a t e g y i s t h a t i t r e q u i r e s a c o n s e n s u s o f a l l o r a t l e a s t m o s t N a t i v e o r g a n i z a t i o n s i n a d d i t i o n t o t h e M i n i s t e r . T h i s c o u l d t a k e a l o n g t i m e . 5 . T h e F e d e r a l L e g i s l a t i v e O p t i o n W i t h t h i s o p t i o n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t d r a f t s new I n d i a n l e g i s l a t i o n . I t w o u l d g i v e B a n d C o u n c i l s p o w e r s s i m i l a r t o t h o s e o f a m u n i c i p a l i t y . T h e c o m p o n e n t s o f t h i s new l e g i s l a t i o n a r e s u m m a r i z e d i n t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e T r i p a r t i t e L o c a l G o v e r n m e n t C o m m i t t e e ( 1 9 8 1 ) . T h e y o u t l i n e d t h e n e c e s s a r y c h a n g e s a t t h e f e d e r a l l e v e l t o f a c i l i t a t e d e v e l o p e r / s e n i o r g o v e r n m e n t / B a n d c o o p e r a t i o n . • T h e c r e a t i o n o f a l e g a l e n t i t y w h e r e b y B a n d C o u n c i l s a r e e m p o w e r e d t o c a r r y o n t h e n e c e s s a r y b u s i n e s s o f B a n d l o c a l g o v e r n m e n t , i n c l u d i n g t h e a u t h o r i t y t o e n t e r i n t o a g r e e m e n t s w i t h g o v e r n m e n t s , t h e i r a g e n c i e s a n d o t h e r i n d i v i d u a l s a n d l e g a l e n t i t i e s . • B a n d C o u n c i l p o w e r t o m a k e b y l a w s i n r e s p e c t t o a l l m a t t e r s n e c e s s a r y t o c o n t i n u e t h e e f f e c t i v e g o v e r n i n g o f t h e B a n d ' s a f f a i r s a n d t o r e g u l a t e a n d c o n t r o l a c t i v i t i e s o n l a n d s r e s e r v e d f o r t h e B a n d i n c l u d i n g j u r i s d i c t i o n o v e r B a n d m e m b e r s a n d p e r s o n s o c c u p y i n g t h e B a n d ' s l a n d s . • I n p a r t i c l u l a r , t h e p o w e r t o p r o v i d e a l l t y p e s o f l o c a l s e r v i c e s t o B a n d m e m b e r s a n d o c c u p a n t s o f l a n d s r e s e r v e d f o r t h e B a n d , 1 07 e i t h e r d i r e c t l y o r b y a g r e e m e n t s w i t h o t h e r g o v e r n m e n t s , a g e n c i e s o r p r i v a t e p e r s o n s a n d b o d i e s . • T o a b o l i s h t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n r e s e r v e l a n d s a n d l a n d s r e l e a s e d f o r a t e r m b u t n o t p e r m a n e n t l y a n d i r r e v o c a b l y a l i e n a t e d a n d d i s p o s e d o f . • T o e m p o w e r t h e B a n d t o l e v y t a x e s a n d i m p o s t o n i n t e r e s t s i n l a n d s r e s e r v e d f o r t h e B a n d i n c l u d i n g n o n - I n d i a n i n t e r e s t s i n s u c h l a n d s . • T o e s t a b l i s h a n d s e t o u t i n l e g i s l a t i o n i n c l e a r a n d u n a m b i g u o u s f o r m a n d i n n e c e s s a r y d e t a i l t h e p o w e r s r e q u i r e d f o r e f f e c t i v e l o c a l g o v e r n m e n t , i n p l a c e o f t h e b r i e f , u n c e r t a i n w o r d i n g o f s e c t i o n s 81 a n d 8 3 o f t h e I n d i a n A c t . • T o s e t p r o v i s i o n s n e c e s s a r y t o p e r m i t , b y r e g u l a t i o n o r o r d e r , t h e c o o p e r a t i o n o f f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s a n d I n d i a n g o v e r n m e n t s t o o v e r c o m e t h e d i f f i c u l t i e s . o f j u r i s d i c t i o n a l c o n f l i c t s . D I A N D h a s l o o k e d i n t o t h e l e g i s l a t i v e o p t i o n . S t r e n g t h e n i n g I n d i a n B a n d G o v e r n m e n t i n C a n a d a ( 1 9 8 2 ) , a r g u e s t h a t c e r t a i n I n d i a n B a n d a d m i n i s t r a t i o n s " s e e k t o b e m o r e r e s p o n s i b l e f o r h a n d l i n g o f t h e i r own a f f a i r s a n d m o r e a c c o u n t a b l e t o t h e i r own e l e c t o r a t e s t h a n t h e y c a n b e u n d e r t h e c u r r e n t I n d i a n A c t " ( D I A N D , 1 9 8 2 ) . T h e p r o p o s e d p o l i c y s t a t e m e n t a r g u e s f o r d e v o l u t i o n o f a d m i n i s t r a t i v e p o w e r s t o B a n d C o u n c i l s . T h e A l t e r n a t i v e o f O p t i o n a l I n d i a n B a n d G o v e r n m e n t  L e g i s l a t i o n p r o p o s e s l e g i s l a t i o n b a s e d o n m a k i n g t h e I n d i a n B a n d t h e " p r i m a r y l o c u s o f d e c i s i o n m a k i n g " ( D I A N D , 1 9 8 2 ) . T h i s p o l i c y a r e a o f t h e D e p a r t m e n t c o n c e r n s s t r e n g t h e n i n g I n d i a n g o v e r n m e n t . M r . M u n r o , M i n i s t e r o f I n d i a n A f f a i r s , r e l e a s e d d o c u m e n t s o n N o v e m b e r 9 , 1 9 8 2 , o u t l i n i n g a n o p t i o n a l f o r m o f 108 I n d i a n B a n d G o v e r n m e n t . T h e d e p a r t m e n t h a s d e v i s e d w h a t i t c a l l s " T h e A l t e r n a t i v e o f O p t i o n a l I n d i a n B a n d G o v e r n m e n t L e g i s l a t i o n , " w h i c h p r o p o s e s t o d e v e l o p l e g i s l a t i o n c o m p l e m e n t a r y t o t h e I n d i a n A c t t h a t a l l o w s f o r o p t i o n a l I n d i a n B a n d g o v e r n m e n t a t t h e c o m m u n i t y l e v e l . S u c h l e g i s l a t i o n w o u l d p r o v i d e , f o r t h e B a n d s t h a t c h o o s e i t , t h e m e a n s o f e s t a b l i s h i n g a l e v e l o f l o c a l p o l i t i c a l r e s p o n s i b i l i t y w h i c h i s n o t p o s s i b l e u n d e r e x i s t i n g l e g i s l a t i o n . T h i s l e g i s l a t i o n c o u l d r e p r e s e n t a n a f f i r m a t i o n o f t h e s p e c i a l r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d t h e M i n i s t e r o f I n d i a n A f f a i r s f o r t h e I n d i a n p e o p l e . T h e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n w o u l d b e c o m p l e x a n d h a v e t o p r o c e e d o n l y a f t e r r e s o l u t i o n o f a n u m b e r o f k e y q u e s t i o n s a n d i s s u e s . T h e b a s i c p r i n c i p l e o r c o n c e p t o f t h e l e g i s l a t i o n i s t h a t t h e p r i m a r y d e c i s i o n m a k i n g b o d y i s t h e I n d i a n B a n d . I t i s t h e m e m b e r s h i p w h i c h s h o u l d d e t e r m i n e t h e n a t u r e , d i r e c t i o n a n d p a c e o f i t s i n t e r n a l s o c i a l , e c o n o m i c , p o l i t i c a l a n d c u l t u r a l d e v e l o p m e n t ( M i n i s t e r o f D I A N D , 1 9 8 2 ) . T h e r e a r e f a i l u r e s o f t h i s l e g i s l a t i v e a p p r o a c h w h i c h m a k e i t u n a c c e p t a b l e . T h e a p p r o a c h , a s d e s c r i b e d b y t h e M i n i s t e r , i s a r e v i s i o n o f t h e e x i s t i n g a r r a n g e m e n t s w h i c h h a v e b e e n f o u n d t o b e u n s u c c e s s f u l a n d l i m i t i n g ; i t i s a f u r t h e r e x t e n s i o n o f " d e v o l u t i o n , " w h i c h h a s b e e n r e j e c t e d b y I n d i a n p e o p l e ( C a n a d a , 1 9 8 3 ) . T h e p r o p o s a l e n v i s a g e s I n d i a n g o v e r n m e n t ' s a s m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s a n d f a i l s t o t a k e a c c o u n t o f t h e o r i g i n s a n d r i g h t s o f I n d i a n s i n C a n a d a . A m a j o r o b j e c t i o n i s t h a t p e r m i s s i o n t o o p t i n w o u l d b e a f a v o u r g r a n t e d t o B a n d s t h a t t h e M i n i s t e r o f I n d i a n A f f a i r s , i n h i s d i s c r e t i o n , d e e m e d s u f f i c i e n t l y 1 09 " a d v a n c e d . " T h u s , t h e p a t e r n a l i s t i c r o l e o f t h e d e p a r t m e n t w o u l d b e m a i n t a i n e d . I n a d d i t i o n , t h i s o p t i o n w o u l d s u f f e r f r o m t h e s a m e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e p r e c e e d i n g o p t i o n ( 4 ) . 6 . R e c o g n i t i o n o f B a n d C o u n c i l s a s L e g a l E n t i t i e s A n a p p r o a c h w h o s e g o a l i s t o r e c o g n i z e I n d i a n B a n d C o u n c i l s a s t h e p r i m a r y d e c i s i o n m a k i n g b o d y o f I n d i a n p e o p l e w o u l d g o a l o n g w a y t o a m e l i o r a t e t h e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h I n d i a n i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e i n o f f - r e s e r v e d e v e l o p m e n t . T h e c o n c l u s i o n s o f t h e P a r l i a m e n t ' s S p e c i a l C o m m i t t e e o n I n d i a n S e l f - G o v e r n m e n t ( 1 9 8 3 ) p r o v i d e s e v e r a l i n s i g h t s f o r a c h i e v i n g t h i s g o a l . I f t h i s o p t i o n w a s i m p l e m e n t e d i t c o u l d b e a c c o m p l i s h e d i n t w o s t a g e s ( s h o r t t e r m , l o n g t e r m ) . I n t h e s h o r t t e r m : ( a ) t h e e n a c t m e n t o f a n I n d i a n F i r s t N a t i o n s R e c o g n i t i o n A c t c o m m i t t i n g t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o r e c o g n i z e I n d i a n g o v e r n m e n t s a c c o u n t a b l e t o t h e i r p e o p l e ( C a n a d a , 1 9 8 3 ) ; ( b ) l e g i s l a t i o n a u t h o r i z i n g t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o e n t e r i n t o a g r e e m e n t s w i t h r e c o g n i z e d I n d i a n g o v e r n m e n t s a s t h e j u r i s d i c t i o n t h a t e a c h g o v e r n m e n t w i s h e s t o o c c u p y ; a n d ( c ) l e g i s l a t i o n u n d e r t h e a u t h o r i t y o f s e c t i o n 9 1 ( 2 4 ) o f t h e C o n s t i t u t i o n A c t , 1 8 6 7 d e s i g n e d t o o c c u p y a l l a r e a s o f c o m p e t e n c e n e c e s s a r y t o p e r m i t I n d i a n g o v e r n m e n t s t o g o v e r n t h e m s e l v e s e f f e c t i v e l y a n d t o e n s u r e t h a t p r o v i n c i a l l a w s w o u l d n o t a p p l y o n I n d i a n l a n d s e x c e p t b y a g r e e m e n t . W i t h t h i s l e g i s l a t i o n i n p l a c e a n d s u p p o r t e d b y a p p r o p r i a t e a g r e e m e n t s , I n d i a n B a n d C o u n c i l s c o u l d b e s e l f - g o v e r n i n g i n a r e a s w h i c h t h e y w i s h t o l e g i s l a t e a n d w o u l d b e r e c o g n i z e d g o v e r n m e n t s a b l e t o e n t e r i n t o a n d n e g o t i a t e l e g a l l y b i n d i n g a g r e e m e n t s . I t i s v i t a l t o e n s u r e t h a t t h e r e b e n o u n c e r t a i n t y a s t o t h e l e g a l s t a t u s o f t h e n e w l y r e c o g n i z e d I n d i a n g o v e r n m e n t s . T h e y w o u l d b e g o v e r n m e n t s c o m p e t e n t t o o p e r a t e w i t h i n t h e i r 1 10 s p h e r e s o f j u r i s d i c t i o n , i n t e r a c t w i t h o t h e r g o v e r n m e n t s , m a k e c o n t r a c t s , t a k e l e g a l a c t i o n , a n d own l a n d . I t w o u l d b e m a d e e x p l i c i t i n t h e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n t h a t I n d i a n g o v e r n m e n t s s h a l l h a v e t h e s e p o w e r s . T h e S p e c i a l C o m m i t t e e r e c o m m e n d s t h a t i n t h e l o n g t e r m , a C o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t s h o u l d b e s o u g h t b y t h e I n d i a n p e o p l e t o p r o v i d e r e c o g n i t i o n o f B a n d s a s s e l f - g o v e r n i n g u n i t s ( C a n a d a , 1 9 8 3 ) . T h e C o n s t i t u t i o n a l A c c o r d o f 1 9 8 3 p u t s s e l f - g o v e r n m e n t o n t h e a g e n d a f o r d i s c u s s i o n a t f u t u r e c o n s t i t u t i o n a l c o n f e r e n c e s . T h e P r i m e M i n i s t e r a l l u d e d t o p o s s i b l e new c o n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s f o r s e l f - g o v e r n m e n t b y a b o r i g i n a l p e o p l e s ; I n d i a n g r o u p s t a k e t h e v e r y s t r o n g p o s i t i o n t h a t t h e r i g h t t o s e l f - g o v e r n m e n t f o r m s a p a r t o f a b o r i g i n a l r i g h t s a n d m u s t b e r e c o g n i z e d . T h e l o n g - t e r m g o a l o f t h e s e c o n f e r e n c e s c o u l d b e c o n s t i t u t i o n a l e n t r e n c h m e n t o f I n d i a n s e l f - g o v e r n m e n t . T h e e n t i r e p r o c e s s c o u l d b e w o r k e d o u t i n n e g o t i a t i o n s b e t w e e n f e d e r a l g o v e r n m e n t r e p r e s e n t a t i v e s , p r o v i n c i a l r e p r e s e n t a t i v e s a n d d e s i g n a t e d r e p r e s e n t a t i v e s o f I n d i a n p e o p l e , l e a d i n g t o a n a r r a n g e m e n t t h a t w o u l d , f o r g r e a t e r c e r t a i n t y a n d c l a r i t y , b e s e t o u t i n l e g i s l a t i o n . T h e c o n c l u s i o n s o f t h e S p e c i a l C o m m i t t e e o n I n d i a n S e l f - G o v e r n m e n t s t a t e t h a t t h e s u r e s t w a y t o a c h i e v e p e r m a n e n t a n d f u n d a m e n t a l c h a n g e i n t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n I n d i a n p e o p l e s t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t , t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s a n d d e v e l o p e r s i s b y m e a n s o f a c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t . W i t h t h i s a m e n d m e n t I n d i a n g o v e r n m e n t s w o u l d f o r m a d i s t i n c t o r d e r o f 1 1 1 g o v e r n m e n t i n C a n a d a , w i t h t h e i r j u r i s d i c t i o n c l e a r l y d e f i n e d . T h e i m p l e m e n t a t i o n p r o b l e m s o f t h i s o p t i o n a r e s i m i l a r t o t h o s e o f O p t i o n 4 . I n a d d i t i o n , p r o v i n c i a l a g r e e m e n t w o u l d b e n e c e s s a r y b e f o r e t h e a m e n d m e n t c o u l d b e i n c l u d e d i n t h e c o n s t i t u t i o n . S P E C I F I C RECOMMENDAT IONS FOR PORT S I M P S O N T h e f o l l o w i n g r e c o m m e n d a t i o n s p e r t a i n t o p r o m o t i n g I n d i a n B a n d i n v o l v e m e n t i n p l a n n i n g f o r a n d m i t i g a t i n g i m p a c t s f r o m r e s o u r c e p r o j e c t s . T h e r e c o m m e n d a t i o n s a r e d e r i v e d f r o m t h e a n a l y s i s o f t h e c a s e s t u d y a n d i n c l u d e t h e b e s t a s p e c t s o f t h e f o u r o p t i o n s o u t l i n e d a b o v e . I n l i g h t o f t h e d i s c u s s i o n , a n d t h e f i n d i n g s o f t h e t h e s i s , a n a p p r o p r i a t e o p t i o n , o n e w h i c h p r o m o t e s B a n d i n v o l v e m e n t a n d i n f l u e n c e i n o f f - r e s e r v e d e c i s i o n m a k i n g , i s t h e n e g o t i a t i o n o p t i o n . I n o r d e r t o o v e r c o m e t h e c o n s t r a i n t s o f t h e a p p r o a c h t h e B a n d c a n i m p l e m e n t t h i s o p t i o n i n t w o w a y s : ( a ) t o m a k e t h e a g r e e m e n t b e t w e e n Dome a n d t h e B a n d b i n d i n g l o b b y t h e NEB t o i n c o r p o r a t e t h e a g r e e m e n t i n t h e t e r m s a n d c o n d i t i o n s o f t h e C e r t i f i c a t e o f P u b l i c C o n v e n i e n c e a n d N e c e s s i t y ; o r i f t h i s f a i l s , ( b ) t h e B a n d c o u l d i m p l e m e n t i n c o r p o r a t e a s a c o o p e r a t i v e a s s o c i a t i o n a n d a s Dome t o s i g n a c o n t r a c t w i t h t h e c o o p e r a t i v e c o v e r i n g t h e c o n t e n t s o f t h e a g r e e m e n t . EL G E N E R A L R E C O M M E N D A T I O N S T h e f o l l o w i n g r e c o m m e n d a t i o n s p e r t a i n i n g t o I n d i a n B a n d s a r e s e e n a s l o n g e r t e r m s o l u t i o n s t o t h e p r o b l e m s i d e n t i f i e d i n t h e t h e s i s . 1 . A s s i s t a n c e f o r D e v e l o p m e n t I m p a c t s P l a n n i n g ( a ) f e d e r a l f u n d i n g s h o u l d b e p r o v i d e d t o a s s i s t I n d i a n B a n d s i n p l a n n i n g f o r d e v e l o p m e n t i m p a c t s ; ( b ) t h e n e g o t i a t i o n - o p t i o n t o i m p a c t s p l a n n i n g c o u l d b e o n e m e t h o d u s e d t o p r o m o t e c o m m u n i t y a w a r e n e s s , t h e f o r m u l a t i o n o f 1 1 2 B a n d - c o n t r o l l e d b a s e l i n e a n d i m p a c t s t u d i e s a n d c o m m u n i t y - b a s e d d e c i s i o n m a k i n g . T h i s o p t i o n p r o v i d e s f o r d i r e c t n e g o t i a t i o n s b e t w e e n t h e d e v e l o p e r a n d t h e B a n d ; ( c ) f e d e r a l f u n d i n g s h o u l d b e m a d e a v a i l a b l e f o r B a n d - c o n t r o l l e d m o n i t o r i n g o f d e v e l o p m e n t s c l o s e t o r e s e r v e c o m m u n i t i e s ; a n d ( d ) D I A N D s h o u l d n o t i n t e r v e n e w i t h t h e B a n d ' s d e c i s i o n s a n d s h o u l d o n l y p r o v i d e p r o f e s s i o n a l , t e c h n i c a l , a d v i s o r y , a n d f i n a n c i a l r e s o u r c e s i f r e q u e s t e d b y t h e B a n d . F\_ C O N C L U S I O N I n t h i s t h e s i s t h e r e l a t i o n s h i p s a m o n g a n I n d i a n B a n d , a " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p e r , r e g u l a t o r y a g e n c i e s a n d s e n i o r g o v e r n m e n t s h a v e b e e n d e s c r i b e d a n a l y z e d . F r o m t h e a n a l y s i s t h e c o n c l u s i o n t h a t o n e p o s s i b l e m e a n s o f r e d u c i n g p o t e n t i a l n e g a t i v e i m p a c t s a n d m a x i m i z i n g b e n e f i t s o f a n o f f - r e s e r v e " m e g a - p r o j e c t " f o r a n I n d i a n B a n d i s b y c o n t r a c t u a l a g r e e m e n t b e t w e e n B a n d a n d d e v e l o p e r . T h e t h e s i s h a s s h o w n t h a t a n I n d i a n c a n n e g o t i a t i o n a s a n e q u a l w i t h a l a r g e p o w e r f u l l c o r p o r a t i o n . W h i l e i t i s p r e m a t u r e t o a s s e s s w h e t h e r t h e D o m e / L a w K w ' a l a a m s A g r e e m e n t w i l l u l t i m a t e l y p r o v e g o o d o r b a d i t i s c l e a r t h a t t h e n e g o t i a t i n g p r o c e s s h a s b e e n s u c c e s s f u l a n d f r u i t f u l . T h i s a p p r o a c h i s o n e w a y f o r B a n d s ( c o m m u n i t i e s ) t o b e d i r e c t l y i n v o l v e d i n t h e p l a n n i n g o f r e s o u r c e p r o j e c t s a n d a n d u l t i m a t e l y t h e d e c i s i o n s t h a t a f f e c t t h e i r l i v e s . T o f a c i l i t a t e n e g o t i a t i o n s a i m e d a t p r o d u c i n g t h i s a g r e e m e n t a p l a n n i n g p r o c e s s t h a t p r o v i d e s a p p r o p r i a t e i n f o r m a t i o n a n d a l t e r n a t i v e s f o r t h e B a n d i s n e c e s s a r y . I t c o u l d b e a n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d p l a n n i n g p r o c e s s , a n d i f s o i t s h o u l d i n c l u d e : i n f o r m a t i o n g a t h e r i n g , i n f o r m a t i o n a n a l y s i s , a l t e r n a t i v e s e l e c t i o n , s t r a t e g y f o r m u l a t i o n , a n d a p l a n o f a c t i o n . O n l y a f t e r t h i s p r o c e d u r e i s a c c o m p l i s h e d c a n n e g o t i a t i o n s b e g i n . 1 1 3 F e d e r a l p o l i c y i n t h e p a s t h a s p r o v i d e d o r g a n i z a t i o n a l a n d p l a n n i n g f u n d s t o e n a b l e I n d i a n B a n d s t o r e s p o n d t o r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p r o j e c t s w h i c h h a v e m a j o r s o c i o - e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s f o r I n d i a n p e o p l e ( C a n a d a , T r e a s u r y B o a r d , 1 9 8 2 ) . I n t h i s c a s e , h o w e v e r , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s r e l i e d o n t h e d e v e l o p e r t o p r o v i d e t h e f u n d i n g t o B a n d s . T h e R D I P h a s b e e n t e r m i n a t e d a n d f u n d i n g f o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i m p a c t s p l a n n i n g f o r I n d i a n B a n d s i s h a r d t o a r r a n g e . W i t h o u t f u n d i n g B a n d s w i l l b e s e v e r e l y l i m i t e d i n t h e i r a b i l i t y t o d e a l e f f e c t i v e l y w i t h f u t u r e e n e r g y p r o j e c t d e v e l o p e r s . L a c k o f f u n d i n g i s n o t t h e o n l y p r o b l e m f a c i n g I n d i a n B a n d s i n t h e s h a d o w o f " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t . T h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a u s u a l l y d o e s n o t d e a l d i r e c t l y w i t h I n d i a n B a n d s . I t d o e s n o t w a n t a n y d i r e c t i n v o l v e m e n t f r o m I n d i a n c o m m u n i t i e s o n d e v e l o p m e n t a p p r o v a l i s s u e s a n d t h i s l a c k o f r e c o g n i t i o n o f I n d i a n c o n c e r n s r e t a r d s c o o p e r a t i v e p l a n n i n g b e t w e e n B a n d a n d P r o v i n c e , u s u a l l y t o t h e B a n d ' s d e t r i m e n t . O n e s o l u t i o n t o t h e s e p r o b l e m s r e s t s i n f u n d i n g B a n d s s o t h a t t h e y c a n d e v e l o p t h e c a p a b i l i t i e s t o d e a l e f f e c t i v e l y w i t h d e v e l o p m e n t o f f - r e s e r v e . F u n d i n g i n c l u d e s m o n e y f o r t r a i n i n g a n d s k i l l d e v e l o p m e n t , p r o f e s s i o n a l a d v i c e , c o m m u n i t y g o a l d e v e l o p m e n t t h r o u g h c o n s e n s u s , s t r a t e g y d e v e l o p m e n t a n d b a r g a i n i n g b e t w e e n a c t o r s . M o s t i m p o r t a n t l y , t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a n d I n d i a n p e o p l e n e e d s t o b e r e a s s e s s e d . T h e m a j o r p r o b l e m c o n s t r a i n i n g t h e n e g o t i a t i o n - o r i e n t e d a p p r o a c h i s t h a t o n c e a n a g r e e m e n t i s r e a c h e d i t may n o t b e r e c o g n i z e d o r e n f o r c e a b l e . T h i s s m a l l p r o b l e m i s a s y m p t o m o f a m u c h l a r g e r 1 1 4 n a t i o n a l p r o b l e m c o n f r o n t i n g I n d i a n c o m m u n i t i e s : t h e e x i s t i n g f e d e r a l l e g i s l a t i v e a n d i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k l i m i t s t h e p o w e r s o f I n d i a n B a n d C o u n c i l s . T h e l o n g t e r m s o l u t i o n t o t h i s p r o b l e m r e s t s i n t h e r e c o g n i t i o n , t h r o u g h f e d e r a l l e g i s l a t i o n a n d / o r c o n s t i t u t i o n a l a m e n d m e n t , o f t h e B a n d C o u n c i l a s t h e e n t i t y r e s p o n s i b l e f o r t h e g o v e r n m e n t o f I n d i a n s . I n d o i n g s o , t h e B a n d C o u n c i l b e c o m e s a l e g a l e n t i t y a n d h a s a l l t h e p o w e r s a s s o c i a t e d w i t h a l e g a l l y c o n s t i t u t e d g o v e r n m e n t . 1 1 5 B I _ B L I _ O G R A P H Y A l l e y , J . ( 1 9 8 3 ) P r o v i n c i a l E n e r g y P r o j e c t O f f i c e r . T e l e p h o n e i n t e r v i e w . V i c t o r i a . A l m o n d , G . A n d S . V e l b a . ( 1 9 6 3 ) C i v i c C u l t u r e . New Y o r k : L i t t l e B r o w n . A n d e r s o n , G . ( 1 9 8 1 ) L a n d U s e P l a n n i n g L a w f o r B r i t i s h C o l u m b i a n  I n d i a n R e s e r v e s : A B a n d C o u n c i l l o r ' s M a n u a l . V a n c o u v e r : D I A N D . A n d e r s o n , L . A n d R. S e t t l e , ( 1 9 7 9 ) C o s t - B e n e f i t A n a l y s i s : A P r a c t i c a l G u i d e . T o r o n t o : L e x i n g t o n B o o k s I n c . A n d e r s o n , S . ( 1 9 8 3 ) D I A N D ' s P u b l i c a n d I n t e r g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s O f f i c e r . P e r s o n a l I n t e r v i e w . V a n c o u v e r . A r n s t e i n , R. ( 1 9 7 1 ) " A L a d d e r o f P a r t i c i p a t i o n . . . , " J o u r n a l o f t h e T o w n P l a n n i n g I n s t i t u t e . V o l . 5 7 . A t a m a n e n k o , G . ( 1 9 6 2 ) L a n d U s e P l a n n i n g O p p o r t u n i t i e s a n d  L i m i t a t i o n s f o r I n d i a n R e s e r v e s : S e l e c t e d C a s e S t u d i e s i n t h e  G r e a t e r V a n c o u v e r A r e a . M . A . T h e s i s i n C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . B a n f i e l d , E . ( 1 9 5 5 ) " N o t e o n C o n c e p t u a l S c h e m e , " i n M e y e r s o n , M a n d E . B a n f i e l d , P o l i t i c s , P l a n n i n g a n d t h e P u b l i c I n t e r e s t . New Y o r k : F r e e P r e s s . B a n k e s , N . A n d A . T h o m p s o n . ( 1 9 8 0 ) M o n i t o r i n g f o r I m p a c t  A s s e s s m e n t a n d M a n a g e m e n t : A n A n a l y s i s o f t h e L e g a l a n d  A d m i n i s t r a t i v e F r a m e w o r k . V a n c o u v e r : W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e , T h e U n i v e r s i t y o f B . C . B e l l , C . a n d H . N e w b y . ( 1 9 7 1 ) C o m m u n i t y S t u d i e s : A n I n t r o d u c t i o n t o t h e S t u d y o f L o c a l C o m m u n i t y . L o n d o n : G e o r g e A l l e n a n d U n w i n . B e s t , D. ( 1 9 8 3 ) " I t s N o t A l l C l e a r S a i l i n g Y e t f o r D o m e , " i n T h e F i n a n c i a l P o s t . T o r o n t o . B o w l e s , R. ( 1 9 8 2 ) L i t t l e C o m m u n i t i e s a n d B i g I n d u s t r i e s . S c a r b o r o u g h : B u t t e r w o r t h s . B r i t i s h C o l u m b i a , L e g i s l a t u r e . ( 1 9 8 1 ) T h e M u n i c i p a l A c t . ( 1 9 8 1 ) V i c t o r i a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r B r i t i s h C o l u m b i a . ( 1 9 7 9 ) C o o p e r a t i v e A s s o c i a t i o n A c t . ( 1 9 7 9 ) V i c t o r i a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r B r i t i s h C o l u m b i a . ( 1 9 7 9 ) P a c i f i c N o r t h C o a s t N a t i v e C o o p e r a t i v e A c t . ( 1 9 7 9 ) V i c t o r i a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r B r i t i s h C o l u m b i a . B r i t i s h C o l u m b i a , P r o v i n c e o f . M i n i s t r y o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s . ( 1 9 8 2 ) G u i d e t o t h e E n e r g y P r o j e c t R e v i e w  P r o c e s s . V i c t o r i a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r B r i t i s h C o l u m b i a . 1 1 6 ( 1 9 8 2 ) T h e N a t u r a l G a s A l l o c a t i o n P r o c e s s . V i c t o r i a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r B r i t i s h C o l u m b i a . ( 1 9 8 1 ) E n e r g y P r o j e c t R e v i e w : G u i d e t o A g e n c i e s . V i c t o r i a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r B . C . ( 1 9 8 3 ) " N e w s R e l e a s e : F e b r u a r y 1 8 , 1 9 8 3 , " V i c t o r i a : M i n i s t r y o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s . G o v i e r , G . ( 1 9 8 2 ) C o m m i s s i o n e r I n q u i r y o n B r i t i s h  C o l u m b i a ' s R e q u i r e m e n t s , S u p p l y a n d S u r p l u s o f N a t u r a l G a s a n d  N a t u r a l G a s L i q u i d s : S u m m a r y R e p o r t . V i c t o r i a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r B r i t i s h C o l u m b i a . C a n a d a , ( 1 9 7 0 ) I n d i a n A c t . ( 1 9 5 1 ) . O t t a w a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r C a n a d a . ( 1 9 8 1 ) T h e C o n s t i t u t i o n A c t o f 1 8 6 7 . O t t a w a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r C a n a d a . ( 1 9 8 2 ) T h e C o n s t i t u t i o n A c t o f 1 9 8 2 . O t t a w a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r C a n a d a . ( 1 9 5 2 ) I n c o m e T a x A c t , ( 1 9 5 2 ) . O t t a w a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r C a n a d a . ( 1 9 8 2 ) S t a n d i n g C o m m i t t e e o n I n d i a n A f f a i r s a n d N o r t h e r n D e v e l o p m e n t . S u b - c o m m i t t e e o n I n d i a n S e l f - G o v e r n m e n t . M i n u t e s  o f P r o c e e d i n g s a n d E v i d e n c e . F i r s t S e s s i o n o f t h e 3 2 n d P a r l i a m e n t 1 9 8 0 - 8 1 - 8 2 . I s s u e s N o . 2 - 1 6 . O c t . 2 6 , 1 9 8 2 . O t t a w a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r C a n a d a . ( 1 9 8 3 ) I n d i a n S e l f - G o v e r n m e n t i n C a n a d a : R e p o r t o f t h e  S p e c i a l C o m m i t t e e . O t t a w a : Q u e e n ' s P r i n t e r f o r C a n a d a . ( 1 9 7 4 ) N a t i o n a l E n e r g y B o a r d A c t . O t t a w a : I n f o r m a t i o n C a n a d a . ( 1 9 7 5 ) N a t i o n a l E n e r g y B o a r d R u l e s o f P r a c t i c e a n d  P r o c e d u r e . O t t a w a : I n f o r m a t i o n S e r v i c e s . T r e a s u r y B o a r d , ( 1 9 8 2 ) T r e a s u r y B o a r d M i n u t e " T e r m s a n d C o n d i t i o n s o f R e s o u r c e D e v e l o p m e n t I m p a c t s P r o g r a m , " O t t a w a : T r e a s u r y B o a r d . C a n a d i a n P r e s s , ( 1 9 8 3 ) " N E B D e l a y s H e a r i n g o n Dome L N G P l a n t , " i n T h e P r o v i n c e . V a n c o u v e r . ( 1 9 8 3 ) " N a t i v e s N e a r Dome D e a l , " i n T h e S u n . V a n c o u v e r . ( 1 9 8 3 ) " N E B W a n t s R e a c t i o n t o D o m e ' s L N G P l a n , " i n T h e  S u n . V a n c o u v e r . ( 1 9 8 3 ) " B a n d A s s a i l s O t t a w a o v e r L e a s e o n B . C . L a n d , " i n T h e G l o b e a n d M a i l . T o r o n t o . 1 1 7 ( 1 9 8 3 ) " O t t a w a S u e d f o r D a m a g e s : I n d i a n B a n d C l a i m s Dam i n A l b e r t a , " i n T h e G l o b e a n d M a i l . T o r o n t o . ( 1 9 8 4 ) " D o m e U n d e r T o k y o T h r e a t , " i n T h e S u n . V a n c o u v e r . C a r d i n a l , H . ( 1 9 6 9 ) T h e U n j u s t S o c i e t y : T h e T r a g e d y o f C a n a d a ' s  I n d i a n s . E d m o n t o n : M . G . H u r t i g , P u b l i s h e r s . C h e r u k a p a l l e , N . ( 1 9 7 2 ) T h e B r i t i s h C o l u m b i a C a s e : I n d i a n  R e s e r v e s a s M u n i c i p a l i t i e s : P r o b l e m s a n d P r o s p e c t s . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . C o n n e l l y , M . ( 1 9 7 8 ) " H o w S h a l l We P u b l i s h C a s e S t u d i e s o f C u r r i c u l u m D e v e l o p m e n t : A n E s s a y R e v i e w o f R e i d a n d W a l k e r s C a s e  S t u d i e s i n C u r r i c u l u m C h a n g e , " i n C u r r i c u l u m I n q u i r y 8 ( 1 ) p . 7 8 - 8 2 . C o r m i c k , G . ( 1 9 8 2 ) " T h e M y t h , t h e R e a l i t y , a n d t h e F u t u r e o f E n v i r o n m e n t a l M e d i a t i o n , " i n E n v i r o n m e n t v o l . 2 4 . N o . 7 C r a i g , F . A n d F . T e s t e r . ( 1 9 8 2 ) " I n d e g i n o u s P e o p l e : R e a s s e s s i n g D i r e c t i o n s f o r S I A , " i n I n d i a n S I A e d i t e d b y C . G e i s l e r e t a l . A n n A r b o r : U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n . C r o s s , R. ( 1 9 6 8 ) P r e c e d e n t i n E n g l i s h L a w . 2 n d e d i t o n . O x f o r d : C l a r e n d o n P r e s s . C r o z i e r , M . ( 1 9 6 4 ) T h e B u r e a u c r a t i c P h e n o m e n o n . C h i c a g o : U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . C u n n i n g h a m , A . ( 1 9 8 2 ) " R e c e n t D e v e l o p m e n t s i n B a n d P l a n n i n g a n d S e l f - M a n a g e m e n t , " T h e U n i v e r s i t y o f B . C . P l a n n i n g P a p e r s . C a n a d i a n P l a n n i n g I s s u e N o . 4 . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . D a v i d o f f , P . A n d T . R e i n e r . ( 1 9 7 3 ) " A C h o i c e T h e o r y o f P l a n n i n g , " i n A R e a d e r i n P l a n n i n g T h e o r y . E d i t e d b y A . F a l u d i . L o n d o n : P e r g a m o n . D a v i d s o n , M . ( 1 9 8 1 ) P o l i c y a n d D e c i s i o n - M a k i n g i n t h e N o r t h :  t h e C a s e o f L a n c a s t e r S o u n d . M . A . T h e s i s i n C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . D I A N D . ( 1 9 8 1 ) In A l l F a i r n e s s — A N a t i v e C l a i m s P o l i c y . O t t a w a : D I A N D . ( 1 9 7 6 ) A p p r o a c h t o G o v e r n m e n t - I n d i a n R e l a t i o n s h i p . O t t a w a : D I A N D . ( 1 9 8 2 ) S t r e n g t h e n i n g I n d i a n B a n d G o v e r n m e n t i n C a n a d a . O t t a w a : D I A N D . ( 1 9 8 2 ) T h e A l t e r n a t i v e o f O p t i o n a l I n d i a n B a n d  G o v e r n m e n t L e g i s l a t i o n . O t t a w a : D I A N D . 1 18 ( 1 9 7 1 ) D i s c u s s i o n N o t e s o n t h e I n d i a n A c t . O t t a w a : I n f o r m a t i o n C a n a d a . ( 1 9 8 2 ) 1 9 8 2 A n n u a l R e p o r t . O t t a w a : M i n i s t r y o f S u p p l y a n d S e r v i c e s . D I A N D , B . C . R e g i o n , ( 1 9 8 3 ) " T h e P o r t S i m p s o n S a g a : V i l l a g e r s T a k e Dome t o t h e B a r g a i n i n g T a b l e , " i n A f f a i r s V o l . 1. N u m b e r 2 . V a n c o u v e r : D I A N D . ( 1 9 8 1 ) P o r t S i m p s o n R e s o u r c e A n a l y s i s . D r a f t R e p o r t ( u n p u b l i s h e d ) . V a n c o u v e r : D I A N D . D o b y , J . ( 1 9 6 7 ) A n I n t r o d u c t i o n t o S o c i a l R e s e a r c h . 2 n d e d i t i o n . New Y o r k : A p p l e t o n - C e n t u r y B o o k s . D o r c e y , A . , M . M c P h e e a n d S . S y d n e y s m i t h . ( 1 9 8 0 ) S a l m o n  P r o t e c t i o n a n d t h e B r i t i s h C o l u m b i a C o a s t a l F o r e s t I n d u s t r y :  E n v i r o n m e n t a l R e g u l a t i o n a s a B a r g a i n i n g P r o c e s s . V a n c o u v e r : W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e , T h e U n i v e r s i t y o f B . C . D o r c e y , A . ( 1 9 8 3 ) " C o a s t a l M a n a g e m e n t a s a B a r g a i n i n g P r o c e s s , " i n C o a s t a l Z o n e M a n a g e m e n t J o u r n a l , v o l . 1 1 , N u m b e r s 1 - 2 . Dome " P e t r o l e u m L i m i t e d , W e s t e r n L N G P r o j e c t , ( 1 9 8 3 ) V o l u m e 1 - 5 . A p p l i c a t i o n f o r C e r t i f i c a t e o f P u b l i c C o n v e n i e n c e a n d N e c e s s i t y i n r e s p e c t o f a N a t u r a l G a s L i q u e f a c t i o n F a c i l i t y i n B r i t i s h C o l u m b i a . I n t h e m a t t e r o f t h e - N a t i o n a l E n e r g y B o a r d A c t . C a l g a r y : Dome P e t r o l e u m L t d . ( 1 9 8 3 ) " P r o p o s a l f o r A g r e e m e n t b e t w e e n Dome P e t r o l e u m a n d T h e P o r t S i m p s o n I n d i a n B a n d , " ( u n p u b l i s h e d ) C a l g a r y : Dome P e t r o l e u m L t d . 1 9 8 3 . ( 1 9 8 2 ) W e s t e r n L N G P r o j e c t N e w s l e t t e r . 3 r d E d i t i o n . V a n c o u v e r : Dome P e t r o l e u m L t d . ( 1 9 8 3 ) " R e s p o n s e t o N E B R e q u e s t s f o r M o r e I n f o r m a t i o n R e g a r d i n g T h e W e s t e r n L N G P r o j e c t , " C a l g a r y : Dome P e t r o l e u m L t d . Dome P e t r o l e u m L i m i t e d a n d L a x K w ' a l a a m s I n d i a n B a n d C o u n c i l . ( 1 9 8 3 ) " A g r e e m e n t . " V a n c o u v e r : Dome P e t r o l e u m . D u f f , W. ( 1 9 6 5 ) T h e I n d i a n H i s t o r y o f B r i t i s h C o l u m b i a . V i c t o r i a : A . S u t t o n P r e s s . E y r e , P . ( 1 9 7 9 ) I n s t i t u t i o n s f o r t h e O p t i m a l P l a n n i n g / P o l i c y  P r o c e s s : A p p l i c a t i o n s t o B r i t i s h C o l u m b i a • M . A . T h e s i s i n C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . E x c e l l , R. ( 1 9 8 3 ) D i r e c t o r o f t h e P r o v i n c e o f B . C . I n d i a n P r o g r a m s O f f i c e . T e l e p h o n e I n t e r v i e w . V a n c o u v e r . F a g e n c e , M . ( 1 9 7 7 ) C i t i z e n P a r t i c i p a t i o n i n P l a n n i n g . L o n d o n : P e r g a m o n . 1 1 9 F a l u d i , A . ( 1 9 7 3 ) A R e a d e r i n P l a n n i n g T h e o r y . L o n d o n : P e r g a m o n . F e d e r a l E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t a n d R e v i e w O f f i c e . ( 1 9 7 8 ) F e d e r a l E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t a n d R e v i e w P r o c e s s : G u i d e f o r  E n v i r o n m e n t a l S c r e e n i n g . O t t a w a : M i n i s t r y o f S u p p l y a n d S e r v i c e s . ( 1 9 8 3 ) t e l e p h o n e i n t e r v i e w , V a n c o u v e r . F i s h e r , D. ( 1 9 8 2 ) " D e v e l o p m e n t S t r a t e g i e s f o r P o r t S i m p s o n , B . C . , " p r e p a r e d f o r t h e P o r t S i m p s o n B a n d C o u n c i l , T h e R e s o u r c e D e v e l o p m e n t C o m m i t t e e . C a l g a r y . ( u n p u b l i s h e d ) . F i t z s i m m o n s , S . ( 1 9 7 5 ) S o c i a l A s s e s s m e n t M a n u a l : A G u i d e t o  P r e p a r a t i o n o f t h e S o c i a l W e l l B e i n g A c c o u n t . D e n v e r : B u r e a u o f R e c l a m a t i o n . F u l l e r , L . ( 1 9 6 3 ) " C o l l e c t i v e B a r g a i n i n g a n d t h e A r b i t r a t o r , " i n W i s c o n s i n L a w R e v i e w . 1, 1 9 . F o x , I. ( 1 9 7 6 ) " I n s t i t u t i o n s f o r W a t e r M a n a g e m e n t : A C h a n g i n g W o r l d , " N a t u r a l R e s o u r c e s J o u r n a l . V o l . 1 6 . ( 1 9 7 5 ) " A F r a m e w o r k f o r D e v e l o p i n g a n d E v a l u a t i n g R e g i o n a l R e s o u r c e P o l i c y - P l a n s , " i n R e g i o n a l N a t u r a l R e s o u r c e s  P l a n n i n g : A F r a m e w o r k f o r i t s A p p l i c a t i o n t o t h e C h i l l i w a c k  R i v e r B a s i n i n B r i t i s h C o l u m b i a . I. F o x a n d W. M o r t o n ( e d i t o r s ) . V a n c o u v e r : U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a P r e s s . F r e e m a n , H . ( 1 9 8 0 ) " T h e P r e s e n t S t a t u s o f E v a l u a t i o n R e s e a r c h , " i n S o l o m o n , E . E d i t o r . E v a l u a t i n g S o c i a l A c t i o n P r o j e c t s :  P r i n c i p l e s , M e t h o d o l o g i c a l A s p e c t s , a n d S e l e c t e d E x a m p l e s . P a r i s : T h e U n i t e d N a t i o n s . U N E S C O . F r i d e r e s , J . ( 1 9 7 4 ) C a n a d a ' s I n d i a n s C o n t e m p o r a r y C o n f l i c t s . S c a r b o r o u g h : P r e n t i c e - H a l l o f C a n a d a L t d . G r a h a m , J . ( 1 9 7 6 ) " R e f l e c t i o n s o n a P l a n n i n g F a i l u r e , " i n N . S w a i n s o n . M a n a g i n g t h e W a t e r E n v i r o n m e n t . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . P r e s s . H a e f e l e . E . ( 1 9 7 6 ) " R e p r e s e n t a t i v e G o v e r n m e n t a n d E n v i r o n m e n t a l M a n a g e m e n t , " i n I. S w a i n s o n ( 1 9 7 6 ) . H a n l e y , P . ( 1 9 8 3 ) T e l e p h o n e i n t e r v i e w . T e r r a c e . I s h , D. ( 1 9 8 1 ) T h e L a w o f C a n a d i a n C o o p e r a t i v e s . T o r o n t o : B u r r o u g h s a n d C o m p a n y . J o h n s o n , W. ( 1 9 8 3 ) " S e t t i n g t o R i g h t s Y e a r s o f W r o n g s , " i n T h e G l o b e a n d M a i l . T o r o n t o . J u s t u s , R. A n d J . S i m o n e t t a . ( 1 9 8 2 ) " O i l S a n d s , I n d i a n s a n d S I A i n N o r t h e r n A l b e r t a , " i n I n d i a n S I A . E d i t e d b y C . G e i s l e r e t a l • A n n A r b o r : U n i v e r s i t y o f M i c h i g a n . N a t u r a l R e s o u r c e 1 20 S o c i o l o g y R e s e a r c h L a b . K i n g , P . ( 1 9 6 7 ) F e a r o f P o w e r . L o n d o n : F . C a s s . K i r a l f y , A . ( 1 9 7 3 ) T h e E n g l i s h L e g a l S y s t e m . 5 t h e d i t i o n . L o n d o n : S w e e t a n d M a x w e l l . L a n e , W. ( 1 9 7 9 ) e d i t o r . S e l e c t e d R e a d i n g s i n L a w f o r L o c a l  P u b l i c A d m i n i s t r a t o r s . S e c o n d e d i t i o n . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . S c h o o l o f C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g . L i n d b l o m , C . ( 1 9 6 8 ) T h e P o l i c y M a k i n g P r o c e s s . E n g l e w o o d C l i f f s : P r e n t i c e - H a l l I n c . L o n g , A . ( 1 9 7 5 ) " P a r t i c i p a t i o n a n d t h e C o m m u n i t y , " i n P r o g r e s s  i n P l a n n i n g . E d s . D. D i a m o n d a n d J . M c L o u g h . New Y o r k : P e r g a m o n . L u c a s , R. A n d T . B e l l . ( 1 9 7 7 ) T h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d :  P o l i c y , P r o c e d u r e a n d P r a c t i c e . O t t a w a : M i n i s t r y o f S u p p l y a n d S e r v i c e s . L u c a s , R. ( 1 9 7 6 ) " L e g a l F o u n d a t i o n s f o r P u b l i c P a r t i c i p a t i o n i n E n v i r o n m e n t a l D e c i s i o n - M a k i n g , " i n A . U t t o n . N a t u r a l R e s o u r c e s  f o r a D e m o c r a t i c S o c i e t y : P u b l i c P a r t i c i p a t i o n i n  D e c i s i o n - M a k i n g . B o u l d e r : W e s t v i e w P r e s s . M a c l v e r , , K . ( 1 9 7 0 ) On C o m m u n i t y , S o c i e t y a n d P o w e r . E d . L . B r a n s o n . C h i c a g o : U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s . M a d g e , J . ( 1 9 6 5 ) T h e T o o l s o f S o c i a l S c i e n c e . L o n d o n : L o n g m a n s . M a y o , H . ( 1 9 6 0 ) A n I n t r o d u c t i o n t o D e m o c r a t i c T h e o r y . New Y o r k : O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s . M c C o n n e l l , S . ( 1 9 8 1 ) T h e o r i e s f o r P l a n n i n g : A n I n t r o d u c t i o n . L o n d o n : H e i n e m a n n . M c C u l l u m , H . A n d K. M c C u l l u m . ( 1 9 7 5 ) T h i s L a n d i s n o t f o r  S a l e . T o r o n t o : T h e J o h n D e y e l l C o . M c C u n e , S . ( 1 9 8 3 ) " N E B S a y s ' Y e s ' t o $ 4 b Dome P r o j e c t , " i n T h e  P r o v i n c e . V a n c o u v e r . N a t i o n a l E n e r g y B o a r d , C a n a d a , ( 1 9 8 2 ) 1981 A n n u a l R e p o r t . O t t a w a : M i n i s t r y S u p p l y a n d S e r v i c e s . ( 1 9 8 3 ) 1 9 8 2 A n n u a l R e p o r t . O t t a w a M i n i s t r y S u p p l y a n d S e r v i c e s . ( 1 9 8 3 ) " N e w s R e l e a s e : J a n u a r y 2 7 , 1 9 8 3 , " O t t a w a : N E B . ( 1 9 8 3 ) O r d e r N o . G h - 1 - 8 3 . Dome P e t r o l u e m L t d . W e s t e r n  L N G P r o j e c t P h a s e J_ H e a r i n g a t P r i n c e R u p e r t , B r i t i s h C o l u m b i a ,  D a t e N o v e m b e r , 3 , 1 9 8 3 . V o l . 7 . O t t a w a : R o b e r t Y o u n g C o u r t 121 R e p o r t i n g I n c . N a t i o n a l I n d i a n B r o t h e r h o o d . ( 1 9 7 8 ) " I n d i a n s W i t h d r a w f r o m C a b i n e t D i s c u s s i o n s , " O t t a w a : N I B P r e s s R e l e a s e . ( 1 9 7 7 ) " A S t r a t e g y f o r t h e S o c i o - E c o n o m i c D e v e l o p m e n t o f I n d i a n P e o p l e , " O t t a w a : N I B . N o r m a n , D. ( 1 9 7 2 ) P u b l i c P a r t i c i p a t i o n a n d P l a n n e r ' s B l i g h t . New Y o r k : F a b e r . O ' B r i e n , J . ( 1 9 7 3 ) V i l l a g e L a k e L o u i s e - A S t u d y o f P u b l i c  P a r t i c i p a t i o n i n P l a n n i n g . M . A . T h e s i s i n C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a . P a c k e l , I. ( 1 9 7 0 ) T h e O r g a n i z a t i o n a n d O p e r a t i o n o f  C o o p e r a t i v e s . P h i l a d e l p h i a : A m e r i c a n L a w I n s t i t u t e . P l a m e n a t z , J . ( 1 9 6 7 ) " T h e U s e o f P o l i t i c a l T h e o r y , " i n P o l i t i c a l P h i l o s o p h y . E d . A . Q u i n t o n . O x f o r d : O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s . P r o v i n c e N e w s S e r v i c e . ( 1 9 8 3 ) " D o m e S e e k s G o - A h e a d F o r R u p e r t G a s P r o j e c t , " i n T h e P r o v i n c e . V a n c o u v e r . ( 1 9 8 3 ) " D o m e L N G P l a n t F a c i n g a D e l a y , " i n T h e S u n . V a n c o u v e r . R a p h a e l , D. ( 1 9 7 6 ) P r o b l e m s o f P o l i t i c a l P h i l o s o p h y . T o r o n t o : M a c m i l l a n . R a b i n o v i t z . F . ( 1 9 7 2 ) C i t y P o l i t i c s a n d P l a n n i n g . C h i c a g o : A l d i n e - A t h e r t o n . R a w l s , J . ( 1 9 7 3 ) " D i s t r i b u t i v e J u s t i c e , " i n E c o n o m i c J u s t i c e . E d i t e d b y E . P h e l p s . M i d d l e s e x : P e n g u i n B o o k s L t d . R e a d , S . ( 1 9 7 8 ) A d m i n i s t r a t i v e O r g a n i z a t i o n t o S u p p o r t I n d i a n  C o m m u n i t y D e v e l o p m e n t i n B r i t i s h C o l u m b i a . M . A . T h e s i s i n C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . R e a d E n v i r o n m e n t a l a n d P l a n n i n g A s s o c i a t e s L t d . ( 1 9 8 2 ) I m p a c t  S t u d y G r a s s y P o i n t LNG P r o j e c t , V o l . 1 - 5 . P r e p a r e d f o r t h e P o r t S i m p s o n I n d i a n B a n d . V a n c o u v e r . R e e s , W. ( 1 9 8 3 ) " N o r t h e r n L a n d U s e P l a n n i n g - - I n S e a r c h o f a P o l i c y d r a f t b a c k g r o u n d p a p e r p r e s e n t e d t o t h e 3 r d N a t i o n a l W o r k s h o p o n P e o p l e , R e s o u r c e s a n d t h e E n v i r o n m e n t N o r t h o f 60 D e g r e e s L a t i t u d e . J u n e 1 9 8 3 . V a n c o u v e r : S c h o o l o f C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g ( u n p u b l i s h e d ) . R e i d , W. A n d D. W a l k e r . E d i t o r s . ( 1 9 7 5 ) C a s e S t u d i e s i n C u r r i c u l u m C h a n g e . L o n d o n : R o u t l e d g e a n d K e g a n P a u l . 1 22 R o g e r s , I. ( 1 9 5 9 ) T h e L a w o f C a n a d i a n M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n s . T o r o n t o : C a r s w e l l . R o s s i , P . , H . F r e e m a n , a n d S . W r i g h t . ( 1 9 8 2 ) E v a l u a t i o n : A S y s t e m a t i c A p p r o a c h . B e v e r l y H i l l s : S a g e P u b l i c a t i o n s . R o u s s e a u , H . ( 1 7 1 2 - 7 8 ) i n T h o m p s o n , D. ( 1 9 6 6 ) P o l i t i c a l I d e a s . L o n d o n : P e n g u i n . R u d n i c k i , W a l t e r . ( 1 9 8 3 ) D i r e c t o r G e n e r a l , C o r p o r a t e P l a n n i n g , D I A N D . P e r s o n a l i n t e r v i e w . O t t a w a . S a i n t P i e r r e , P . ( 1 9 7 7 ) P u b l i c P a r t i c i p a t i o n i n a n I n t e r - A g e n c y  C o m m i t t e e : T h e A i r p o r t P l a n n i n g C o m m i t t e e i n V a n c o u v e r . M . A i n T h e s i s i n C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g . V a n c o u v e r : T h e U n i v e r s i t y o f B . C . S a l l o t , J . ( 1 9 8 3 ) " P M s a y s O t t a w a S u p p o r t s L i m i t e d S e l f - R u l e f o r N a t i v e s , " i n T h e G l o b e a n d M a i 1 . T o r o n t o . ( 1 9 8 3 ) " P l e n t y o f F u e l f o r F i e r y F i g h t s T a l k s , " i n T h e  G l o b e a n d M a i l . T o r o n t o : . S a n d e r , F . ( 1 9 8 2 ) " V a r i e t i e s o f D i s p u t e P r o c e s s i n g , " i n A n A s s e s s m e n t o f A n E m e r g i n g I d e a . B y R. T o m a s i c a n d M . F e e l e y . New Y o r k : L o n g m a n . S a n d e r s , D. ( 1 9 7 6 ) L e g a l A s p e c t s o f E c o n o m i c D e v e l o p m e n t o n  I n d i a n R e s e r v e L a n d s . O t t a w a . ( 1 9 7 8 ) C a s e s a n d M a t e r i a l s o n N a t i v e L a w ( 3 r d E d . ) . V a n c o u v e r : U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a P r e s s . ( 1 9 8 4 ) p e r s o n a l i n t e r v i e w . V a n c o u v e r . S e l f , P . ( 1 9 7 2 ) A d m i n i s t r a t i v e T h e o r i e s a n d P o l i t i c s . L o n d o n : G . A l l e n a n d U n w i n . S e l l i t z , C , M . J a h o d a , M . D e u t s c h , a n d S . C o o k . ( 1 9 5 9 ) R e s e a r c h M e t h o d s i n S o c i a l R e l a t i o n s . R e v i s e d o n e - v o l u m e e d i t i o n . New Y o r k : H e n r y H o l t a n d C o m p a n y I n c . S e w e l l , D. a n d J . C o p p o c k . ( 1 9 7 7 ) e d i t o r s . . P u b l i c  P a r t i c i p a t i o n i n P l a n n i n g . L o n d o n : W i l e y . S c h e l l i n g , T . ( 1 9 6 3 ) T h e S t r a t e g y o f C o n f l i c t . New Y o r k : O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s . S h e r w o o d , B . ( 1 9 8 3 ) E n v i r o n m e n t C a n a d a ' s T e r m p o l A s s e s s m e n t O f f i c e r . P e r s o n a l I n t e r v i e w . V a n c o u v e r . S l a d e , H . ( 1 9 8 3 ) T h e L a x K w ' a l a a m s I n d i a n B a n d ' s L a w y e r . P e r s o n a l i n t e r v i e w . V a n c o u v e r . S m i t h , M . ( 1 9 8 3 ) Dome P e t r o l u e m ' s L e g a l C o u n s e l . P e r s o n a l I n t e r v i e w . P r i n c e R u p e r t . 1 2 3 S o l o m a n , E . ( 1 9 8 0 ) e d i t o r . E v a l u a t i n g S o c i a l A c t i o n P r o j e c t s :  P r i n c i p l e s , M e t h o d o l o g i e s , A s p e c t s a n d S e l e c t e d E x a m p l e s . P a r i s : T h e U n i t e d N a t i o n s . U N E S C O . S t o k e s , R. ( 1 9 7 8 ) " T h e C a s e S t u d y M e t h o d i n S o c i a l I n q u i r y , " i n E d u c a t i o n R e s e a r c h . 7 ( 2 ) . S u c h m a n , E . ( 1 9 7 7 ) E v a l u a t i o n R e s e a r c h , P r i n c i p l e s a n d P r a c t i c e  i n P u b l i c S e r v i c e a n d S o c i a l A c t i o n P r o g r a m s . New Y o r k : R u s s e l l S a g e F o u n d a t i o n . S u n N e w s D i s p a t c h . ( 1 9 8 3 ) " A r c t i c - O i 1 - t o - J a p a n P r o p o s a l D i s c l o s e d , " i n T h e S u n . T u e s . A p r i l 1 9 , 1 9 8 3 . V a n c o u v e r . T a l b o t , A . ( 1 9 8 3 ) S e t t l i n g T h i n g s . W a s h i n g t o n D . C : T h e C o n s e r v a t i o n F o u n d a t i o n a n d t h e F o r d F o u n d a t i o n . T h o m p s o n , A . N . B a n k e s a n d J . S o u t o - M a i o r . ( 1 9 8 1 ) E n e r g y  P r o j e c t A p p r o v a l i n B r i t i s h C o l u m b i a . V a n c o u v e r : W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e , T h e U n i v e r s i t y o f B . C . T h o m p s o n , A . ( 1 9 7 8 ) W e s t C o a s t Q i 1 P o r t s I n q u i r y : S t a t e m e n t o f  P r o c e e d i n g s . V a n c o u v e r . ( 1 9 8 4 ) " C o n t r a c t u a l v . R e g u l a t o r y M o d e l s f o r M a j o r R e s o u r c e D e v e l o p m e n t P r o j e c t s : T h e C a s e f o r I n f r a s t r u c t u r e A g r e e m e n t s , " p a p e r p r e s e n t e d a t t h e S i x t h E n e r g y L a w S e m i n a r , H o u s t o n , T e x a s . V a n c o u v e r : W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e , T h e U n i v e r s i t y o f B . C . T r a n s p o r t C a n a d a , ( 1 9 8 2 ) T h e T e r m p o l C o - o r d i n a t i n g C o m m i t t e e , T h e T e r m p o l C o - o r d i n a t i n g C o m m i t t e e ' s A s s e s s m e n t R e p o r t o n Dome  P e t r o l e u m L i m i t e d ' s P r o p o s a l t o C o n s t r u c t a n d O p e r a t e A L i q u e f i e d N a t u r a l G a s M a r i n e T e r m i n a l a t G r a s s y P o i n t , P o r t  S i m p s o n B a y , B r i t i s h C o l u m b i a . V a n c o u v e r : T r a n s p o r t C a n a d a . T r i p a r t i t e L o c a l G o v e r n m e n t C o m m i t t e e . ( 1 9 8 1 ) R e p o r t o f t h e  T r i p a r t i t e L o c a l G o v e r n m e n t C o m m i t t e e R e s p e c t i n g I n d i a n L o c a l  G o v e r n m e n t i n B r i t i s h C o l u m b i a . V a n c o u v e r : D I A N D . T y l e r , M . E . ( 1 9 8 3 ) D I A N D ' s D e v e l o p m e n t I m p a c t s C o o r d i n a t o r . P e r s o n a l i n t e r v i e w . V a n c o u v e r . ( 1 9 8 3 ) " A R e p o r t o n t h e R e s o u r c e D e v e l o p m e n t I m p a c t s P r o g r a m , " a n u n p u b l i s h e d i n t e r n a l e v a l u a t i o n o f t h e R D I P . V a n c o u v e r : D I A N D . U r h a h n , H . ( 1 9 8 3 ) T E R A C o n s u l t a n t s . T e l e p h o n e i n t e r v i e w . V a n c o u v e r . U s h e r , P . A n d G . R e a k h u r s t . ( 1 9 7 3 ) L a n d R e g u l a t i o n i n t h e  C a n a d i a n N o r t h . O t t a w a : C a n a d i a n A r c t i c R e s o u r c e s C o m m i t t e e . U t t o n , A . , W. R. D e r r i c k S e w e l l , a n d T . O ' R i o r d a n . E d s . ( 1 9 7 6 ) N a t u r a l R e s o u r c e s f o r a D e m o c r a t i c S o c i e t y : P u b l i c  P a r t i c i p a t i o n i n D e c i s i o n - M a k i n g . B o u l e r : W e s t v i e w P r e s s . 1 24 W a r r e n , R. ( 1 9 6 3 ) T h e C o m m u n i t y i n A m e r i c a . C h i c a g o : R a n d M c N a l l y . W e a v e r , C . a n d A . C u n n i n g h a m . ( 1 9 8 2 ) " S o c i a l I m p a c t A s s e s s m e n t f o r N o r t h e r n N a t i v e C o m m u n i t i e s : A T h e o r e t i c a l A p p r o a c h , " V a n c o u v e r : S c h o o l o f C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n n i n g . ( u n p u b l i s h e d ) . W e a v e r , S . ( 1 9 7 8 ) R e c e n t D i r e c t i o n s i n C a n a d i a n I n d i a n P o l i c y . A p a p e r p r e s e n t e d a t t h e A n n u a l M e e t i n g s o f t h e C a n a d i a n S o c i o l o g y a n d A n t h r o p o l o g y A s s o c i a t i o n , L o n d o n , M a y 3 1 , 1 9 7 8 . W a t e r l o o : U n i v e r s i t y o f W a t e r l o o , D e p t . o f A n t h r o p o l o g y . W h i t e , A . ( 1 9 8 3 ) C h i e f n e g o t i a t o r f o r t h e L a x K w ' a l a a m s I n d i a n B a n d . P e r s o n a l I n t e r v i e w . P r i n c e R u p e r t . W h i t e l y , D. ( 1 9 8 3 ) " D o m e D e a l E l a t i o n N o t E n t i r e l y J u s t i f i e d , " i n T h e S u n . V a n c o u v e r . W i e s s , C . ( 1 9 7 2 ) E v a l u a t i o n R e s e a r c h : M e t h o d s o f A s s e s s i n g  P r o g r a m E f f e c t i v e n e s s . E n g l e w o o d C l i f f s : P r e n t i c e - H a l l I n c . ( 1 9 7 2 ) e d i t o r . E v a l u a t i n g A c t i o n P r o g r a m s : R e a d i n g s i n  S o c i a l A c t i o n a n d E d u c a t i o n . B o s t o n : A l l a n a n d B a c o n . W i l l i n g s , D. ( 1 9 6 8 ) How t o U s e t h e C a s e S t u d y f o r T r a i n i n g i n  D e c i s i o n - M a k i n g . L o n d o n : B u s i n e s s P u b l i c a t i o n s . Y o u n g . 0 . ( 1 9 7 5 ) B a r g a i n i n g : F o r m a l T h e o r i e s o f N e g o t i a t i o n s . C h i c a g o : U n i v e r s i t y o f I l l i n o i s P r e s s . APPENDIX A: THE LNG PROCESS 126 LNG: KNOWLEDGE MEANS SAFETY N a t u r a l g a s Natural gas is a mixture of hydrocarbons, generally about 98 percent methane. Methane is the lightest of the hydrocarbons, which also include such elements as propane, ethane and nitrogen. Natural gas is used as a fuel for heating and cooking. One of its hydrocarbons — propane — often is used for these purposes on fishing boats and in recreation vehicles. Natural gas is not toxic. L i q u e f i e d N a t u r a l G a s ( L N G ) LNG is natural gas in liquid form. When chilled to an extremely low tem-perature (-160° Celcius), natural gas shrinks in volume and turns to liquid, which makes ship transportation of natural gas economic and practical. The chilling shrinks the volume by 600 times. For instance, one 1 2-ounce tin of LNG in its gaseous or vapour form, would fill a 55-gallon barrel. LNG is stored under atmospheric pressure in tanks fitted with facilities to remove quantities which vapourize so there is no pressure build-up inside the tanks. N a t u r a l G a s V a p o u r P r o p e r t i e s Natural gas in vapour form and in a mixture with air where the methane concentration by volume is 5 % to 15% will burn — which makes it a valuable fuel. In its liquified form, it dees not bum but, as the liquid returns to vap-our form and mixes with the correct proportion of air, the mixture will burn if it reaches a source of ignition. LNG is very, very cold. If released tc the atmosphere, it begins to vapourize and the initial vapour also is extremely cold and denser than air so will hug the ground or water surface in a visible vapour. As it warms, its density changes and it rises and disappears into a non-flammable mixture. LNG storage and shipping facilities are designed and operated to stringent safety standards and accidental release of LNG is rare in the industry's history. There have been no instances of a marine shipping release of LNG that would cause a hazardous vapour cloud. Precautions are taken to assure that control of any spill which may occur can take place in complete safety. Many control systems are built into the facilities, both on the ships and on land. L N G S h i p D e s i g n LNG ships have a double hull and their storage tanks are constructed of aluminum or nickel steel, are surrounded by an eight-inch-thick layer of insulation and are capable of withstanding very low temperatures. The cargo equipment, like the tanks, also can withstand the very low temperature of LNG. So can pipelines, loading arms, pumps, vaives and compressors. S h i p T a n k s The ship tanks to be used in trans-porting LNG from Grassy Point to Japan will be of a spherical design — five aluminum spheres surrounded by insulation and mounted within the inner hull on each ship. Each sphere with a capacity of 25,000 cubic metres, is supported by a heavy skirt around the middle of the tank, which in turn rests on a carbon steel cylinder. The space between the cargo sphere and the inner hull is known as the "hold space" and sensors loc-ated there can detect any leak in the inner hull or low temperature which might indicate the presence of gas. The "hold space" is filled with an inert gas, such as carbon dioxide, which does not burn. C a r g o O p e r a t i o n s The cargo handling system does not allow air to mix with LNG so there is no flammable mixture. This is achieved by using what is known as a "closed eye' system". Here's how it works: Storage tanks on the LNG ship are closed but full of air when the ship goes into service. The first step to The process of loading LNG aboard ships Is described in the accompanying story and Illustrated here. See "Cargo Operations". 127 prepare for loading LNG is to pump inert gas into the tanks until all the air is removed. (An inert gas. such as nitro-en, will not react with another gas.) At this point the storage tanks are warm - too warm to be filled with a cargo as cold as LNG. The tanks are cooled gradually by interna! spraying of LNG. Once cooled, the tanks remain cool until the ship goes out of service. The loading arms and the pipeline system which delivers the LNG from the shore tanks are very sophisticated. For example, the system includes facilities to return vapour being displaced from the ship tanks back to shore tanks. No air gets in. The content of ship and shore tanks is either 100 percent gas or 100 percent liquid. Throughout the loading operations, ship and shore control rooms are in constant contact. Should an emer-gency occur, shore loading pumps can be stopped and loading lines purged with nitrogen very quickly. Lines then can be disconnected within a few minutes. Emergency shutdown systems can be operated automatically or manually. If excessive ship movement .ccurs while loading, the flow of LNG would be stopped and the lines would be purged immediately. The loading arms could be disconnected if required. Many other safety features are employed to rapidly stop the flow of LNG within the plant or between plant and ship. Hazard Prevention and Fire Protection With any gas carrier, preventative measures to avoid accidents are the key. Hazard prevention in the shipment of LNG includes drip trays at pipeline flanges and where the loading arms are connected to the ship so that, in the rare event of a leak, the product is contained. Fire fighting equipment is readily at hand for use in port or at sea. Most importantly, ship crews will be trained — using a simulator, as is done in training aircraft crews — specifically for the work they do and for the ship in which they saii. The training emphasizes the hignest safety standards. F U R T H E R I N F O R M A T I O N Information Officer, . Western LNG Project, Dome Petroleum Limited, 790-999 West Hastings Street, Vancouver, B.C. V6C 2W2 Fhone: 669-1055 and ask for Western LNG Information Officer 127a FUEL TO USER • • FEED GAS REMOVAL OF TRACES OF CARBON DIOXIDE REMOVAL OF TRACES OF WATER PROPANE CHILLING PROPANE REFRIGERANT SYSTEM FUEL SYSTEM LIQUEFACTION (FROM GAS VAPOUR TO LIQUID) LNG LNG STORAGE MIXED REFRIGERANT SYSTEM LNG SHIP REFRIGERANT STORAGE The liquefaction system chills the gas to -162 degrees Celsius (-260°F) to turn it to liquid and reduce its volume by approximately 600 times. This overview illustrates whore each part of the facility would go. APPENDIX B: THE PLANNING MODEL 129 I N T R O D U C T I O N T h o s e p e r s o n s who a r g u e f o r p a r t i c i p a t i o n i n p l a n n i n g a s s u m e t h a t t h e p u b l i c c a n i n f l u e n c e p r o p o s a l s a n d p l a n n i n g p r o c e s s e s i f t h e y a r e i n v o l v e d . T h e y a s s u m e t h a t w i t h o u t d i r e c t i n v o l v e m e n t i n t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s l o c a l n e e d s a n d p r e f e r e n c e s r u n t h e r i s k o f n o t b e i n g a r t i c u l a t e d a n d p o s s i b l y o v e r l o o k e d . P a r t i c i p a t i o n d o e s n o t m e a n o n l y f r e e d o m o f i n f o r m a t i o n , n o r p u b l i c i n d i c a t i o n o f p r e f e r e n c e o n a l t e r n a t i v e p r o p o s a l s . I t m e a n s p u b l i c i n v o l v e m e n t i n t h e p r e p a r a t i o n o f p r o p o s a l s a n d t h e i d e n t i f i c a t i o n o f p r o b l e m s t o b e r e s o l v e d , f o r p l a n n e r - i d e n t i f i e d p r o b l e m s may r e s u l t i n t h e w r o n g p r o b l e m s b e i n g r e s o l v e d . Two d e c a d e s a g o , s e v e r a l s t u d i e s c o m p a r i n g a t t i t u d e s a n d t e n d e n c i e s - i n G e r m a n y , t h e U n i t e d " K i n g d o m , I t a l y , M e x i c o , a n d t h e U n i t e d S t a t e s i n d i c a t e d t h a t t h e m o s t d i s a d v a n t a g e d g r o u p s p a r t i c i p a t e t h e l e a s t i n p a r t i c i p a t i o n e x e r c i s e s ( A l m o n d a n d V e l b a , 1 9 6 3 ) . A f e w i n t e r e s t e d , b u t o f t e n u n r e p r e s e n t a t i v e , g r o u p s o f p e o p l e a r e p r e p a r e d t o m e e t f r e q u e n t l y a n d t o m a k e r e c o m m e n d a t i o n s . T h e c o n c l u s i o n s o f A l m o n d a n d V e l b a ( 1 9 6 3 ) s u g g e s t t h a t i f p a r t i c i p a t i o n i n d e c i s i o n m a k i n g i s n o t t h e n o r m f o r a c o m m u n i t y , t h e n t h e p u b l i c p a r t i c p a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s w i l l n o t w o r k . P e r h a p s , t h i s c o n c l u s i o n i s n o t v a l i d now b e c a u s e o f t h e s o c i a l d e v e l o p m e n t w h i c h h a s t a k e n p l a c e o v e r t h e l a s t t w o d e c a d e s . A p a r t i c i p a t o r y p r o c e s s i s a t o n c e a n e x c e l l e n t m e d i u m f o r c o n f l i c t a n d a p o t e n t i a l l y e x c e l l e n t m e d i u m f o r c o n f l i c t r e s o l u t i o n . A f r a m e w o r k f o r p a r t i c i p a t i o n i s r e q u i r e d i n o r d e r 1 30 t o p r o v i d e a m e d i u m t o o v e r c o m e d i f f e r e n c e s a n d " i t ( p a r t i c i p a t i o n ) w i l l o n l y o p e r a t e a s w e l l a s t h o s e i n p o w e r w a n t i t t o o p e r a t e " ( M c C o n n e l l , 1 9 8 1 , p . 1 2 1 ) . A c o r o l l a r y t o M c C o n n e l l ' s s t a t e m e n t : i t w i l l o n l y o p e r a t e a s w e l l a s t h o s e who p a r t i c i p a t e w a n t i t t o o p e r a t e . P o l i t i c i a n s o r d e v e l o p e r s may n o t s u p p o r t p a r t i c i p a t i o n b e c a u s e t h e y a r g u e t h a t i t may n o t b e r e p r e s e n t a t i v e . O t h e r a r g u m e n t s a g a i n s t p a r t i c i p a t i o n i n c l u d e : ( a ) i t i s t o o e x p e n s i v e i n s t a f f t i m e ( b ) i t d e l a y s d e c i s i o n m a k i n g a n d ( c ) t h a t i f p a r t i c i p a t i o n i s a d v o c a t e d b y p l a n n i n g o f f i c i a l s a n d p o l i t i c i a n s t h e y may b e d o i n g s o a s a t o k e n , t o l e g i t i m a t e t h e i r p r o p o s a l s . " T h e t o k e n v i e w o f p a r t i c i p a t i o n i s t h a t e x i s t i n g p o w e r g r o u p s w i l l a l w a y s b e r e s i s t a n t t o p a r t i c i p a t i o n , a n d t h a t p l a n n i n g o f f i c e r s w i l l t h e r e f o r e e m p h a s i z e t h e d i f f i c u l t i e s i n i t " ( F a g e n c e , 1 9 7 7 ) . B . TOWARDS AN A N A L Y T I C A L P L A N N I N G MODEL FOR A N A L Y Z I N G A P L A N N I N G P R O C E S S B e f o r e d e s c r i b i n g t h e m o d e l u s e d i n t h e a n a l y s i s i t i s n e c e s s a r y t o o u t l i n e t h e t h e o r e t i c a l b a s i s w h i c h l e d t o i t s d e v e l o p m e n t . 1• D e m o c r a t i c T h e o r y T h e n o r m a t i v e c r i t e r i a w h i c h p r o v i d e t h e b a s i s o f t h e m o d e l a r e d e v e l o p e d f r o m d e m o c r a t i c p r i n c i p l e s . H . B . M a y o , i n A n  I n t r o d u c t i o n t o D e m o c r a t i c T h e o r y ( i 9 6 0 ) , i d e n t i f i e s t h r e e d i s t i n g u i s h i n g p r i n c i p l e s o f a d e m o c r a t i c s y s t e m : ( a ) p o p u l a r c o n t r o l o f p o l i c y m a k e r s , ( b ) p o l i t i c a l f r e e d o m t o e n s u r e t h e e f f e c t i v e n e s s o f p o p u l a r c o n t r o l , a n d ( c ) m a j o r i t y r u l e . . T h e s e p r i n c i p l e s , c o n s i d e r e d i n b o t h o p e r a t i o n a l a n d n o r m a t i v e t e r m s , 131 c o n s t i t u t e a d e m o c r a t i c p o l i t i c i a l t h e o r y w h i c h e x p l a i n s a n d j u s t i f i e s a d e m o c r a t i c s y s t e m . 2 . T h e C o n c e p t o f " P a r t i c i p a t o r y " D e m o c r a c y P u b l i c p a r t i c i p a t i o n c a n b e v i e w e d a s a m e a n s t o s a t i s f y i n g m a n y p h i l o s o p h i c a l a n d p r a c t i c a l g o a l s . F u r t h e r m o r e , p a r t i c i p a t i o n c a n b e c o n s i d e r e d a r i g h t b e c a u s e t h e r e i s a l i n k b e t w e e n p a r t i c i p a t i o n a n d t w o c o m m o n l y r e c o g n i z e d d e m o c r a t i c r i g h t s : t h e r i g h t t o b e h e a r d a n d t h e r i g h t t o d u e p r o c e s s o f l a w . N o t o n l y i s p a r t i c i p a t i o n a r i g h t , i t i s i m p o r t a n t i n t h a t i t p r o v i d e s u s e f u l a d d i t i o n a l i n f o r m a t i o n t o d e c i s o n m a k e r s ( e s p e c i a l l y w h e n v a l u e s a r e i n v o l v e d ) a n d d i f f e r i n g v i e w s c a n m e a n t h a t a l t e r n a t i v e p o s s i b i l i t i e s f o r d e a l i n g w i t h a p r o b l e m a r e c o n s i d e r e d . E n c o u r a g i n g p a r t i c i p a t i o n o f a f f e c t e d p a r t i e s who m i g h t o t h e r w i s e b e u n r e p r e s e n t e d ' i n a d e c i s i o n may m i t i g a t e t h e p r o b l e m o f " t y r a n n y o f t h e m a j o r i t y " o r t h e p o w e r f u l , a l t h o u g h i t m a y n o t b e s u f f i c i e n t t o p r e v e n t i t e n t i r e l y . T h e r i g h t s o f t h e d i s a d v a n t a g e d ( t h e p o o r , e t h n i c g r o u p s , N a t i v e p e o p l e e t  c e t e r a ) who may i n c u r t h e g r e a t e s t c o s t s i n a d e c i s i o n w i l l b e t o s o m e d e g r e e b e t t e r p r o t e c t e d i f t h e y a r e i n v o l v e d i n t h e d e c i s i o n m a k i n g o f p r o j e c t s w h i c h a f f e c t t h e m . C a n a d a ' s c l a i m a s a d e m o c r a t i c s t a t e h a s t r a d i t i o n a l l y b e e n r e f l e c t e d t h r o u g h r e p r e s e n t a t i v e d e m o c r a c y . T h e b e l i e f t h a t C a n a d a s h o u l d m o d i f y t h i s s y s t e m t o i n c l u d e " p a r t i c i p a t o r y " d e c i s i o n m a k i n g h a s g r o w n , f o r s e v e r a l r e a s o n s . ( a ) s i n c e a m a j o r i t y o f r e p r e s e n t a t i v e s may b e e l e c t e d b y a m i n o r i t y o f t h e e l e c t o r a t e , p o l i c y d e c i s i o n s may n o t a c c o r d w i t h t h e w i l l o f t h e m a j o r i t y ( M a y o , 1 9 6 0 ) ; 1 3 2 ( b ) a v o t e r m u s t a c c e p t t h e w h o l e p a c k a g e o f p o l i t i c a l p o l i c i e s , w h e t h e r o r n o t h e a g r e e s w i t h a l l o f t h o s e e n d o r s e d b y a r e p r e s e n t a t i v e ; ( c ) r e p r e s e n t a t i v e s m u s t o f t e n g u e s s a t w h a t t h e e l e c t o r a t e w i s h e s o n s p e c i f i c i s s u e s a s t h e y a r e u s u a l l y g i v e n o n l y b r o a d p o l i c y d i r e c t i o n s ; m a j o r i t i e s s u p p o r t i n g d i f f e r e n t p o l i c i e s may s h i f t a c c o r d i n g t o t h e i s s u e s i n v o l v e d , m a k i n g i t d i f f i c u l t t o a s c e r t a i n w h e t h e r t h e r e i s a p o p u l a r m a j o r i t y f o r e a c h p o l i c y a d o p t e d b y r e p r e s e n t a t i v e s ; ( d ) u n i v e r s a l s u f f r a g e , w h i l e a d e m o c r a t i c i d e a l , may t e n d t o d i s c o u r a g e t h e a v e r a g e v o t e r who s e e s t h e i n d i v i d u a l v o t e a s o n l y o n e o f t h o u s a n d s o r m i l l i o n s ; ( e ) t h e p o l i t i c i a l d i v i s i o n o f l a b o u r h a s m e a n t t h a t a d m i n i s t r a t i v e o r j u d i c i a l o f f i c i a l s , w h i l e p l a y i n g a n i m p o r t a n t r o l e i n d e c i s i o n m a k i n g , a r e i n s u l a t e d f r o m e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s , a n d f r o m t h e p u b l i c a n d t h u s f r o m t h e e l e c t o r a t e ' s i n f l u e n c e ; c o n c e n t r a t i o n o f d e c i s i o n m a k i n g p o w e r i n t h e b u r e a u c r a c y , a n d i t s c h a r a c t e r i s t i c s e c r e c y , a r e t h e r e f o r e s e e n a s f u r t h e r e r o d i n g t h e o r d i n a r y c i t i z e n ' s i n f l u e n c e ; a n d ( f ) i n c e r t a i n a r e a s o f C a n a d a t h e r e i s a n o t h e r p r o b l e m . N a t i v e p e o p l e h a v e n o t b e c o m e f u l l y i n t e g r a t e d i n t o p o l i t i c a l p r o c e s s e s a n d may f e e l t h a t t h e i r i n t e r e s t s a r e n o t p r o p e r l y r e p r e s e n t e d b y e l e c t e d o f f i c i a l s ( F o x , 1 9 7 6 ) . 3 • P u r p o s e s f o r P a r t i c i p a t i o n I v i e w p a r t i c i p a t i o n a s a w a y f o r t h e c o m m u n i t y ' s d e c i s i o n m a k e r s t o o b t a i n i n f o r m a t i o n a b o u t a c o m m u n i t y f r o m t h e c o m m u n i t y i n o r d e r t o a s s i s t t h e m t o m a k e v a l i d d e c i s i o n s . T h e l i t e r a t u r e p r o v i d e s a t l e a s t t h r e e d i s t i n c t p e r s p e c t i v e s o n t h e p u r p o s e o f p a r t i c i p a t i o n i n p l a n n i n g . ( a ) C o n s e n s u s a n d S t a b i l i t y S t a b i l i t y a n d e q u i l i b r i u m a r e s t r e s s e d b y s o m e a u t h o r s a s a p u r p o s e o f p a r t i c i p a t i o n ; p u b l i c p a r t i c i p a t i o n i s t h e r e f o r e p r i m a r i l y c o n c e r n e d w i t h m a i n t a i n i n g t h e a d a p t a b i l i t y o f t h e s y s t e m t h r o u g h i n f o r m a t i o n e x c h a n g e ( U t t o n , 1 9 7 6 ) . ( b ) C o n f l i c t a n d I n c r e a s e d C o n s c i o u s n e s s Some a u t h o r s s e e c o n f l i c t a s f u n d a m e n t a l t o t h e o p e r a t i o n 1 33 o f s o c i e t y i n t h e s e n s e t h a t o n e ' s g a i n c a n o n l y b e a t a n o t h e r s d i s a d v a n t a g e . G i v e n t h i s p e r s p e c t i v e , b a s i c s t r u c t u r a l c h a n g e s a r e n e e d e d i n s o c i e t y a n d p a r t i c i p a t i o n i s s e e n a s a p o s s i b l e way o f a c h i e v i n g t h e m , ( c ) C o n t a i n m e n t a n d B a r g a i n i n g H a e f e l e ( 1 9 7 6 ) a r g u e s t h a t t h e e x i s t e n c e o f c o n f l i c t i n s o c i e t y i s n o t f u n d a m e n t a l a n d i s t h e r e f o r e c a p a b l e o f b e i n g " m a n a g e d " t h r o u g h a s e r i e s o f a d j u s t m e n t s , a l t e r a t i o n s a n d c o n c e s s i o n s . P a r t i c i p a t i o n i s s e e n a s b e i n g a k i n t o a b a r g a i n i n g p r o c e s s i n v o l v i n g t h e l o c a l c o m m u n i t y a n d d e v e l o p m e n t i n t e r e s t s w i t h i n a g i v e n s e t o f r u l e s . C ^ P L A N N I N G MODELS _f_|_ AND P A R T I C I P A T I O N T h e d i s c u s s i o n h a s s h o w n d i f f e r e n t p e o p l e h a v e d i f f e r i n g d e f i n i t i o n s o f p a r t i c i p a t i o n . T h e s e d i f f e r i n g v i e w s c a n b e t r a n s l a t e d i n t o d e c i s i o n m a k i n g m o d e l s w h i c h i n c l u d e 2 1 P l a n n i n g c a n b e b r o a d l y d e f i n e d a s " a d e l i b e r a t e p r o c e s s b y w h i c h s o m e o n e m a k e s c o n s i d e r e d c h o i c e s a b o u t t h e u s e o f s c a r c e r e s o u r c e s , t o a c h i e v e s p e c i f i e d o b j e c t i v e s o v e r s ome d e l i m i t e d p e r i o d i n t h e f u t u r e " ( R e e s , 1 9 8 3 , p . 3 ) . T h e w i d e l y r e c o g n i z e d r a t i o n a l c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n g p r o c e s s m o d e l c a n b e c h a r a c t e r i z e d a s c o n t i n u o u s a n d c o m p r i s e d o f f i v e s t a g e s : 1. I d e n t i f i c a t i o n o f p r o b l e m s ( i m p l y i n g e x i s t e n c e o f g o a l s ) , a s p i r a t i o n s ( e x p r e s s e d g o a l s ) a n d n e e d s ( e x p r e s s e d a s o b j e c t i v e s ) ; 2 . G e n e r a t i o n o f c o n j e c t u r e s f o r a l t e r n a t i v e p r o p o s a l s ( o r t e n t a t i v e t h e o r i e s T f o r r e m e d y i n g p r o b l e m s a n d s a t i s f y i n g n e e d s b y s p e c i f i c d a t e s ( i . e . o b j e c t i v e s ) ; 3 . E v a l u a t i o n o f a l t e r n a t i v e p r o p o s a l s ; 4 . S e l e c t i o n o f p r e f e r r e d p r o p o s a l s b y e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s ( a s i n f l u e n c e d b y c o m m u n i t y r e s p o n s e s ) ; a n d 5 . I m p l e m e n t a t i o n w i t h i n t h e p u b l i c a n d p r i v a t e s e c t o r s a n d d e v e l o p m e n t c o n t r o l b y p l a n n e r s . T h e p l a n n i n g p r o c e s s , c o n t i n u e s w i t h m o n i t o r i n g o f p r o g r e s s , i d e n t i f i c a t i o n o f new p r o b l e m s , n e e d s a n d c h a n g i n g a s p i r a t i o n s ; new p r o p o s a l s a n d s e l e c t i o n o f new a l t e r n a t i v e s a n d c o n t i n u o u s i m p l e m e n t a t i o n . 1 34 p a r t i c i p a t i o n t o a g r e a t e r o r l e s s e r e x t e n t . T h e f o u r m o d e l s p r e s e n t e d i n t h i s s e c t i o n s u m m a r i z e a r a n g e o f p e r c e p t i o n s a n d i n t e r p r e t a t i o n s o f b a r g a i n i n g , p a r t i c i p a t i o n , a n d d e c i s i o n m a k i n g . T h e y p r o v i d e b a c k g r o u n d o f t h e w a y s a p l a n n i n g p r o c e s s c a n i n c l u d e o r n o t i n c l u d e , t h e p u b l i c . T h e A n a l y t i c a l P l a n n i n g M o d e l u s e s t h e s t r e n g t h s o f t h e s e m o d e l s a s c r i t e r i a t o a s s i s t i n t h e a n a l y s i s o f t h e B a n d / D o m e r e l a t i o n s h i p . T h e r a t i o n a l - c o m p r e h e n s i v e m o d e l d o e s n o t e x p l i c i t l y i n c l u d e a n y a v e n u e f o r p a r t i c i p a t i o n b y t h o s e a f f e c t e d b y t h e d e c i s i o n s w h i c h r e s u l t f r o m t h e p l a n n i n g p r o c e s s . T h i s , h o w e v e r , d o e s n o t m e a n t h a t p a r t i c i p a t i o n a n d t h e r a t i o n a l - c o m p r e h e n s i v e m o d e l a r e m u t u a l l y e x c l u s i v e . T h e m o d e l s d e s c r i b e d b e l o w may u s e t h e r a t i o n a l - c o m p r e h e n s i v e a p p r o a c h b u t i n v o l v e t h e p u b l i c i n d i f f e r e n t w a y s . 1 . T h e T e c h n o c r a t i c M o d e l T h e t e c h n o c r a t i c m o d e l o f p l a n n i n g d e s c r i b e s a p r o c e s s w h e r e t h e i m p a c t s o n t h e p u b l i c a n d t h e i r o b j e c t i v e s a r e t e c h n i c a l l y d e t e r m i n e d . P r e f e r e n c e s o f t h e p u b l i c a r e i n c o r p o r a t e d i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s v i a t h e i n p u t f r o m t h e i r e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e . T h e r e i s n o n e e d f o r d i r e c t i n p u t f r o m t h e p u b l i c b e c a u s e d e c i s i o n s a r e m a d e w i t h t h e " p u b l i c i n t e r e s t " i n m i n d . T h e T e c h n o c r a t i c M o d e l i s b a s e d o n t h e p r e m i s e t h a t a t e c h n i c a l s o l u t i o n c a n b e f o u n d f o r e v e r y p r o b l e m . T h e g e n e r a t i o n a n d a n a l y s i s o f i n f o r m a t i o n w i l l i n d i c a t e w h i c h d e c i s i o n i s " c o r r e c t " . T h i s m o d e l r e l i e s o n e x p e r t k n o w l e d g e t o p r o v i d e s o l u t i o n s . P o l i t i c i a n s a n d e x p e r t s s h a r e i n t h e f o r m u l a t i o n o f i s s u e s a n d 1 3 5 t h e s o l u t i o n o f p r o b l e m s . T h e e x p e r t s g a t h e r a n d a n a l y z e t h e i n f o r m a t i o n a n d a s s u m i n g t h a t t h e i n f o r m a t i o n i s a d e q u a t e , i t s h o u l d p o i n t t o a c o r r e c t c h o i c e o r d e c i s i o n ( G r a h a m , 1 9 7 6 ) . I n i t s e x t r e m e f o r m t h e m o d e l d o e s n o t i n c o r p o r a t e p o l i t i c a l b a r g a i n i n g . G i v e n t h e n e c e s s a r y i n f o r m a t i o n o n i m p a c t s a n d s o c i a l p r i o r i t i e s , t h e o p t i m a l s o l u t i o n c a n b e d e t e r m i n e d u s u a l l y t h r o u g h e c o n o m i c a n d m a t h a m a t i c a l a n a l y s e s . D e b a t e b e t w e e n d i f f e r e n t p e o p l e who r e p r e s e n t d i f f e r e n t i n t e r e s t s i s n o t n e e d e d . T h r e e c r i t i c i s m s o f t h i s p l a n n i n g m o d e l c a n b e m a d e . F i r s t , p r a c t i c e o f t h e m o d e l t h r e a t e n s t h e f o u n d a t i o n o f d e m o c r a t i c g o v e r n m e n t : a c c o u n t a b i l i t y . P o l i t i c i a n s d o n o t h a v e t h e t i m e t o d e c i d e o n a l l p o l i c i e s a n d p r o g r a m s . T h e y r e l y a n d may a c c e p t t h e a d v i c e o f a s s i s t a n t s who f o r m a b u r e a u c r a c y . I n p r a c t i c e t h e c o n c e n t r a t i o n o f e x p e r t i s e a n d p o w e r i n b u r e a u c r a c i e s t h r e a t e n s t h e r e p r e s e n t a t i v e n e s s o f t h e s y s t e m . S e c o n d , t h e b u r e a u c r a c y a n d t h e p o l i t i c i a n s a r e o f t e n d i s p r o p o r t i o n a t e l y i n f l u e n c e d b y c e r t a i n p o w e r f u l i n t e r e s t g r o u p s ( s u c h a s m a j o r c o r p o r a t i o n s ) , l e a v i n g b o t h t h e l e s s m o t i v a t e d a n d t h e d i s a d v a n t a g e d g r o u p s u n d e r r e p r e s e n t e d ( S w a i n s o n , 1 9 7 6 ) . T h i r d , i n f o r m a t i o n a b o u t p u b l i c v a l u e s a n d p r i o r i t i e s c a n n o t b e d e t e r m i n e d t e c h n i c a l l y w i t h o u t e r r o r . F o r e x a m p l e , t h e r e i s a l w a y s s o m e d e g r e e o f u n r e l i a b i l i t y i n t h e r e s u l t s o f p u b l i c o p i n i o n p o l l s . T h e c o m m o n t h r e a d w h i c h r u n s t h r o u g h t h e c r i t i c i s m o f t h e m o d e l i s t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t i s n o t a c c u r a t e l y f e d i n t o t h i s t y p e o f d e c i s i o n m a k i n g m o d e l . T h e n e x t t h r e e m o d e l s a r e 1 36 a l t e r n a t i v e s o l u t i o n s d e v e l o p e d i n l i g h t o f t h e c r i t i c i s m s p o s e d i n t h e p r e c e e d i n g d i s c u s s i o n . 2 . J o i n t P l a n n i n g M o d e l I n t h i s m o d e l t h e p u b l i c o r a f f e c t e d c o m m u n i t y i s c o n s u l t e d d i r e c t l y a b o u t i s s u e s , f o r e x a m p l e , b y u s e o f p u b l i c p a r t i c i p a t i o n a n d b y r e f e r e n d a ( S e l f , 1 9 7 2 ) . A s R o u s s e a u ( 1 7 1 2 - 7 8 ) a r g u e d , t h e e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e p e o p l e c a n n o t r e p r e s e n t e q u a l l y t h e i n t e r e s t s o f a l l g r o u p s , e s p e c i a l l y m i n o r i t y g r o u p s , i n a l a r g e a n d h e t e r o g e n e o u s a r e a . I n t h i s m o d e l i n t e r e s t s o f t h e p e o p l e m o s t a f f e c t e d b y c o m m u n i t y p l a n n i n g s h a r e i n t h e w h o l e p l a n n i n g p r o c e s s f r o m p r o b l e m i d e n t i f i c a t i o n t o s o l u t i o n s e l e c t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n . S t i l l , t h e p o w e r t o a c c e p t o r r e j e c t t h e v i e w s o f t h e p u b l i c , a n d t o m a k e d e c i s i o n s , r e m a i n s w i t h t h e g o v e r n m e n t a n d i t s r e p r e s e n t i v e s . I f t h e p r o b l e m i s t h a t t h e " p u b l i c i n t e r e s t " i s n o t b e i n g a c c u r a t e l y f e d i n t o t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s , o n e s o l u t i o n i s t o d i r e c t l y i n v o l v e t h e m e m b e r s o f t h e p u b l i c who a r e d i r e c t l y a f f e c t e d b y t h e d e c i s i o n s i n t h e d e c i s i o n m a k i n g . O b v i o u s l y n o t e v e r y m e m b e r c o u l d b e c o m e i n v o l v e d , s o i t w o u l d b e r e a s o n a b l e t o s e l e c t r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e p u b l i c o r c o m m u n i t y who w o u l d b e d i r e c t l y a f f e c t e d b y a p a r t i c u l a r i s s u e a n d p l a c e t h e m i n a p r o b l e m - s o l v i n g g r o u p ( S t . P i e r r e , 1 9 7 7 ) . T h e g r o u p w o u l d h a v e t h e r e s o u r c e s t o h i r e t h e i r own e x p e r t s a s n e c e s s a r y , a n d t o a d m i n i s t e r t h e m s e l v e s . T h e y w o u l d b e r e s p o n s i b l e f o r m a k i n g r e c o m m e n d a t i o n s t o a n e l e c t e d p o l i t i c a l b o d y . C o n f l i c t r e s o l u t i o n s h o u l d b e t h e r e s p o n s i b i l i t y o f t h e m e m b e r s w i t h i n t h e s e g r o u p s , n o t o f s o m e f i n a l a r b i t e r a b o v e t h e p r o c e s s . . . T h e u l t i m a t e a i m . . . i s t o f o r g e a 1 37 c o n s e n s u s a m o n g a l l p a r t i c u l a r p a r t i c i p a n t s i n v o l v e d . T h e r e s u l t s o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s w o u l d b e s u b m i t t e d a s r e c o m m e n d a t i o n s t o a n e l e c t e d b o d y ( o r b o d i e s ) f o r f i n a l a p p r o v a l . A s s u m i n g a c o n s e n s u s i s r e a c h e d a n d a s s u m i n g t h e a c t i v e p a r t i c i p a t i o n b y c o n c e r n e d g o v e r n m e n t o f f i c i a l s t h r o u g h o u t t h e p l a n n i n g s t a g e , t h i s f i n a l s t e p may w e l l b e a f o r m a l i t y ( G r a h a m , 1 9 7 6 , p . 1 0 9 ) . T h e i m p o r t a n t c h a r a c t e r i s t i c o f t h i s m o d e l i s t h a t i t i n v o l v e s m e m b e r s o f t h e p u b l i c d i r e c t l y i n b a r g a i n i n g , a n d i n t h e f o r m a t i o n o f c o n s e n s u s . A s G r a h a m ( 1 9 7 6 ) s t a t e s , t h e r o l e o f t h e p o l i t i c i a n i s i d e a l l y t o v a l i d a t e a d e c i s i o n w h i c h h a s b e e n f o r m e d w i t h i n t h e p r o b l e m - s o l v i n g g r o u p . 3 . T h e G e n e r a l P u r p o s e R e p r e s e n t a t i v e M o d e l T o m e e t t h e p r o b l e m s o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s t h e p r e v i o u s m o d e l s u g g e s t s c r e a t i o n o f a s m a l l p r o b l e m - s o l v i n g g r o u p r e s p o n s i b l e f o r b a r g a i n i n g a n d c o n s e n s u s . B y c o n t r a s t , t h e G e n e r a l P u r p o s e R e p r e s e n t a t i v e m o d e l p r o p o s e s a s t r e n g t h e n i n g o f t h e o r i g i n a l r e p r e s e n t a t i v e s y s t e m , i n w h i c h b a r g a i n i n g a n d c o n s e n s u s a r e r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e e l e c t e d p o l i t i c i a n b y h a v i n g a n a d d i t i o n a l e l e c t e d t o . l o o k a f t e r t h e p u b l i c - b u r e a u c r a c y i n t e r f a c e . H a e f e l e ( 1 9 7 6 ) d e s r i b e s s o m e o f t h e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i n p l a n n i n g . T h i s new e m p h a s i s o n c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n , o n w i d e n i n g t h e n u m b e r o f i n t e r e s t s a n d g r o u p s , i s d o o m e d t o f a i l u r e . T h e b u r e a u c r a t ' s r o o m s i m p l y i s n o t b i g e n o u g h t o a c c o m o d a t e a l l , a n d h e h a s n o c r i t e r i o n ( n o r c a n h e h a v e a n y ) t o s e l e c t f r o m c o m p e t i n g c l a i m s t o h i s a t t e n t i o n ( p . 1 2 7 - 1 2 8 ) . A t t e m p t s t o i n v o l v e t h e p u b l i c a n d t h e b u r e a u c r a t s d i r e c t l y i n b a r g a i n i n g a r e s e e n a s a f u n d a m e n t a l e r r o r . H a e f e l e ' s 1 38 s o l u t i o n t o t h i s p r o b l e m i s t o t o u s e a g e n e r a l p u r p o s e r e p r e s e n t a t i v e a s t h e p u b l i c / b u r e a u c r a t " g o - b e t w e e n " . He s t a t e s t h a t " t h e c i t i z e n s h o u l d h a v e o n e m a n , a g e n e r a l p u r p o s e r e p r e s e n t a t i v e , r e p r e s e n t h i m i n a l l g o v e r n m e n t b o d i e s " ( H a e f e l e , 1 9 7 6 , p . 1 2 8 ) . T h e r e a r e t w o m a i n a d v a n t a g e s t o t h i s m o d e l . O n e i s t h a t i t f o c u s e s r e s p o n s i b i l i t y f o r p u b l i c p a r t i c i p a t i o n i n p l a n n i n g o n o n e p e r s o n who i s r e a l a n d i d e n t i f i a b l e . A l s o t h e r e p r e s e n t a t i v e , b e c a u s e t h a t p e r s o n i s v i s i b l e , h a s i n c e n t i v e t o d i s c o v e r p u b l i c p r e f e r e n c e a n d a c t o n i t . T h e s e c o n d a d v a n t a g e i s t h a t t h e r e p r e s e n t a t i v e c a n n o t r e c o m m e n d a c t i o n s i n i s o l a t i o n , b u t m u s t r e s o l v e c o n f l i c t s b e t w e e n u n r e l a t e d p o l i c i e s . T h e r e p r e s e n t a t i v e w o u l d b e a w a r e o f t h e c o n s t r a i n t s o n a c t i o n a n d w o u l d g i v e s o m e p o l i c i e s h i g h e r p r i o r i t y t h a n o t h e r s . T h i s m o d e l e x p l i c i t l y r e m o v e s t h e p u b l i c f r o m b a r g a i n i n g a n d d e c i s i o n m a k i n g . T h e r e s t i l l i s a r o l e f o r t h e p u b l i c i n t h i s m o d e l , n a m e l y t o p r o v i d e d i r e c t i n f o r m a t i o n o n p u b l i c v a l u e s t o t h e e l e c t e d p o l i t i c i a n s . T h e m a j o r d r a w b a c k i s t h a t i t i s a s s u m e s t h a t t o i n c r e a s e p a r t i c i p a t i o n o n e h a s t o i n c r e a s e t h e n u m b e r o f e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s . 4 . T h e P l u r a l i s t i c M o d e l T h e f o u r t h m o d e l i n c l u d e s p u b l i c p a r t i c i p t i o n a m o n g a w i d e r a n g e o f i n t e r e s t s i n t e r a c t i n g o n a c o n t i n u i n g b a s i s o n a n u m b e r o f i s s u e s ( A r n s t e i n , 1 9 7 1 ) . I d e a l l y , a l l r e l e v a n t g o v e r n m e n t a l a g e n c i e s , a n d a l l t h e l o c a l e l e c t e d r e p r e s e n t a t i v e s , p l u s a l l t h e r e l e v a n t p u b l i c i n t e r e s t s s h o u l d b e i n v o l v e d i n t h e s e r i e s o f n e g o t i a t i o n s a n d t r a d e - o f f s r e q u i r e d t o r e a c h a d e c i s i o n . 1 39 R e a c h i n g a " b e s t " d e c i s i o n r e q u i r e s t h a t t h e r e b e a s m a n y a c t o r s a s t h e r e a r e p e o p l e a f f e c t e d b y t h e d e c i s i o n t o b e m a d e . T h i s m o d e l i s d i s t i n g u i s h e d f r o m t h e p r e v i o u s t w o m o d e l s b y i t s t r e a t m e n t o f b a r g a i n i n g . I n t h e j o i n t - p l a n n i n g m o d e l b a r g a i n i n g t o o k p l a c e w i t h i n a s m a l l p r o b l e m - s o l v i n g g r o u p . I n t h e g e n e r a l p u r p o s e r e p r e s e n t a t i v e m o d e l b a r g a i n i n g o n l y t o o k p l a c e i n t h e e l e c t e d l e g i s l a t u r e s . I n t h e p l u r a l i s t i c m o d e l b a r g a i n i n g t a k e s p l a c e a c r o s s a w i d e r a n g e o f a c t o r s . I t i s n o t l i m i t e d t o a p a r t i c u l a r g r o u p , r a t h e r i t i s e s s e n t i a l t h a t a s m a n y g r o u p s a s p o s s i b l e b e i n v o l v e d . A l t h o u g h t h e p l u r a l i s t i c m o d e l i s h a r d e r t o v i s u a l i z e t h a n t h e o t h e r t w o , i t i s a c t u a l l y c l o s e r t o a c t u a l d e c i s i o n m a k i n g p r a c t i c e i n s i t u a t i o n s w h e r e n u m e r o u s a c t o r s m u s t i n t e r a c t o n t h e s a m e i s s u e o r i s s u e s . E L T H E F O U N D A T I O N S OF AN A N A L Y T I C A L P L A N N I N G MODEL T h e p r e c e e d i n g s e c t i o n ' h a s s h o w n t h a t t h e r e a r e s e v e r a l w a y s o f i n v o l v i n g t h e p u b l i c i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s . T h e p u r p o s e o f t h e s e c t i o n i s t o g i v e t h e r e a d e r a n u n d e r s t a n d i n g o f w h e r e t h e A n a l y t i c a l P l a n n i n g M o d e l s i t s i n r e l a t i o n t o o t h e r p l a n n i n g m o d e l s . I n t h i s s e c t i o n I o u t l i n e w h a t s ome a u t h o r s a r g u e i s i m p o r t a n t i n a p l a n n i n g p r o c e s s . B y s y n t h e s i z i n g a l l t h i s i n f o r m a t i o n a new m o d e l e m e r g e s , o n e w h i c h c a n b e u s e d t o a n a l y z e d a p l a n n i n g p r o c e s s . O ' B r i e n ( 1 9 7 3 ) , S t . P i e r r e ( 1 9 7 7 ) , E y r e ( 1 9 7 9 ) , D o r c e y ( 1 9 8 3 ) a n d F O X ( 1 9 7 6 ) i n t h e i r d i s c u s s i o n o f d e m o c r a t i c n o r m s a n d p a r t i c i p a t o r y b e n e f i t s p r o v i d e a b a s i s f o r t h e d e v e l o p m e n t o f a m o d e l c o m p r i s e d o f b r o a d c r i t e r i a . A m o d e l w h i c h i n c o r p o r a t e s a s p e c t s f r o m t h e f o u r d e s c r i b e d m o d e l s c a n b e c a l l e d a n 1 40 " a n a l y t i c a l p l a n i n g m o d e l " . T h i s m o d e l c a n b e u s e d t o e v a l u a t e i n v o l v e m e n t i n d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s e s a t t h e l o c a l l e v e l ( f o r e x a m p l e , b e t w e e n t h e B a n d a n d D o m e ) . I n e s s e n c e , a l l t h e s e a u t h o r s a r e s t r i v i n g f o r w a y s o f m a k i n g o u r d e m o c r a t i c s y s t e m m o r e r e s p o n s i v e t o t h e p u b l i c w i l l . F o x ( 1 9 7 6 , p . 1 6 ) w r i t e s o f e f f o r t s t o c o m e t o g r i p s w i t h t h e p r o b l e m t h a t . . . t h e c o m p l e x i t i e s o f m o d e r n t e c h n o l o g y a n d b i g g o v e r n m e n t a r e s o g r e a t t h a t g o v e r n m e n t a l p r o c e s s e s h a v e b e c o m e q u i t e u n d e m o c r a t i c b e c a u s e t h e u n d e r s t a n d i n g o f i s s u e s a n d t h e i n f l u e n c i n g o f g o v e r n m e n t a l a c t i o n s r e q u i r e s a d e g r e e o f e x p e r t i s e u n a v a i l a b l e t o t h e u n o r g a n i z e d m e m b e r s o f t h e g e n e r a l p u b l i c . W i t h o u t r e s o u r c e s , i n t e r m s o f m o n e y a n d k n o w l e d g e , ' i n t e r e s t s t h a t a r e n o t w e l l o r g a n i z e d t e n d t o b e i g n o r e d w h i l e t h o s e p a r t i e s w h i c h p e r c e i v e a v i t a l i n t e r e s t i n p a r t i c u l a r d e c i s i o n s i n v e s t c o n s i d e r a b l e e f f o r t i n p r o m o t i n g t h e i r v i e w s . D o r c e y ( 1 9 8 3 ) w r i t e s t h a t p l a n n i n g " i s p r e d o m i n a n t l y a b a r g a i n i n g p r o c e s s t h e s u c c e s s o f w h i c h d e p e n d s o n o p p o r t u n i t i e s f o r i n f o r m e d p a r t i c i p a t i o n b y t h e a f f e c t e d i n t e r e s t s . " He i d e n t i f i e s t h r e e c r i t e r i a t o e v a l u a t e d e c i s i o n m a k i n g a n d e f f e c t i v e b a r g a i n i n g : i n f o r m a t i o n , r e p r e s e n t a t i o n , a n d c o s t - e f f e c t i v e n e s s . D o r c e y ( 1 9 8 3 ) i d e n t i f i e s j u r i s d i c t i o n a n d o w n e r s h i p a s i n f l u e n c i n g f a c t o r s i n t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s . "Who b e c o m e s i n v o l v e d i n b a r g a i n i n g a n d t h e i r i n f l u e n c e i n d e t e r m i n g o u t c o m e i s t o a l a r . g e e x t e n t d e t e r m i n e d b y t h e d i s t r i b u t i o n o f o w n e r s h i p a n d j u r i s d i c t i o n o v e r r e s o u r c e s . " A n o t h e r f a c t o r o u t l i n e d b y D o r c e y i s t h e i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t s o r e n v i r o n m e n t o f t h e p a r t i c i p a n t s . 141 T h e a d o p t i o n o f a " b a r g a i n i n g " p e r s p e c t i v e t o a p l a n n i n g m o d e l m u s t r e c o g n i z e t h e i n e q u a l i t y o f a c c e s s t o t h e p r o c e s s e s t h r o u g h w h i c h d e c i s i o n s a r e m a d e . T h e b a r g a i n i n g p r o c e s s b e t w e e n a l o c a l c o m m u n i t y a n d a d e v e l o p e r c a n n e v e r b e a w h o l l y e q u a l a n d o p e n o n e . EL T H E A N A L Y T I C A L P L A N N I N G MODEL T h e a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l i s a v a r i a t i o n o f t h e r a t i o n a l - c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n g m o d e l , h o w e v e r , t h e p r o c e s s i s f o l l o w e d b y a l l a c t o r s , n o t j u s t t h o s e l e g a l l y o b l i g e d t o p l a n . I n s t e a d o f u n i l a t e r a l d e c i s i o n m a k i n g c e r t a i n d e c i s i o n s a r e b a r g a i n e d f o r . I n t h i s w a y t h e p l a n n e r s a n d t h e p l a n n e d b o t h h a v e a s a y i n t h e p r o c e s s . T h e a p p l i c a t i o n o f t h e m o d e l t o a n a c t u a l p l a n n i n g p r o c e s s c a n h e l p i n t h e i d e n t i f i c a t i o n a n d c l a r i f i c a t i o n o f o p p o r t u n i t i e s a n d c o n s t r a i n t s p o s e d b y t h e a c t u a l p r o c e s s ( s e e F i g u r e 1 ) . T h e f o l l o w i n g l i s t o f c o m p o n e n t s m a k e u p t h e " a n a l y t i c a l p l a n n i n g m o d e l . " T h e s e f l o w l o g i c a l l y f r o m t h e p r i n c i p l e s o f t h e d e m o c r a t i c s y s t e m a n d t h e i d e a l s o f t h e p l a n n i n g m o d e l s . T h e m o d e l h a s b e e n d e v e l o p e d f r o m t h e e x t e n s i v e l i t e r a t u r e a n d m o d i f i e d t o s u i t t h e p a r t i c u l a r r e s e a r c h n e e d s o f t h e t h e s i s . T h e r e a r e n i n e c o m p o n e n t s w i t h c o r r e s p o n d i n g s e t s o f q u e s t i o n s w h i c h m a k e u p t h e m o d e l : o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e , i n f o r m a t i o n s y s t e m , t i m e , c a p a c i t y t o a c t , c h o i c e s , b a r g a i n i n g o p p o r t u n i t y , e f f e c t i v e n e s s , e f f e c t s a n d i n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n t . 42 F I G U R E 1: T H E A N A L Y T I C A L P L A N N I N G MODEL D e v e l o p e r - — ^ p r o j e c t * I n f o r m a t i o n G a t h e r i n g I I A n a l y s i s * -A l t e r n a t i v e G e n e r a t i o n I D e c i s i o n M a k i n g I S t r a t e g y F o r m u l a t i o n I . . . • • - N e g o t i a t 1 o n s A g r e e m e n t - • - C o m m u n i t y M o n i t o r i n g D e v e l o p m e n t w i t h M i t i g a t i o n - * N E C E S S A R Y C O N D I T I O N S O p p o r t u n i t y t o P a r t i c i p a t e I n f o r m a t i o n s y s t e m T i m e C a p a c i t y t o A c t C h o i c e s 6. B a r g a i n i n g 7. E f f e c t i v e n e s s 8. E f f e c t s 9 . I n s t i t u t i o n a l F r a m e w o r k 143 1. O p p o r t u n i t y t o P a r t i c i p a t e T h i s c o m p o n e n t a d d r e s s e s w h e t h e r t h e B a n d h a d t h e o p p o r t u n i t y t o b e i n v o l v e d i n D o m e ' s i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s a n d i f t h e p r o c e s s w a s r e s p o n s i v e a n d r e p r e s e n t a t i v e t o t h e B a n d ' s n e e d s . T h e q u e s t i o n s a r e : ( a ) H a v e a f f e c t e d i n t e r e s t s i n t h e c o m m u n i t y ( p u b l i c a n d p r i v a t e ) h a d t h e o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e i n t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s ? ( b ) A r e t h o s e i n t e r e s t e d g i v e n t h e o p p o r t u n i t y , f r o m t h e e a r l i e s t s t a g e s , t o p r e s e n t c o n c e r n s a b o u t t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s ? 2 . I n f o r m a t i o n S y s t e m I n f o r m a t i o n . i s a c r i t i c a l c o m p o n e n t o f a n y p l a n n i n g p r o c e s s . T h e r e i s p o t e n t i a l f o r m a n i p u l a t i o n o f t h e p r o c e s s t h r o u g h i t s c o n t r o l , q u a l i t y a n d t i m i n g . T h e q u e s t i o n s b e l o w p r o v i d e a f r a m e w o r k t o d e t e r m i n e i f t h e n e c e s s a r y i n f o r m a t i o n w a s a v a i l a b l e t o t h e B a n d . ( a ) A r e t h e a c t o r s i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s m a d e a w a r e o f t h e i s s u e s a n d t h e i r c o n s e q u e n c e s b e f o r e k e y d e c i s i o n s a r e m a d e ? ( b ) I s t h e r e f u l l d i s c l o s u r e o f a l l r e l e v a n t d a t a a n d a n a l y s e s ? ( c ) I s t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n g e n e r a t e d s o t h a t r i s k s , u n c e r t a i n t i e s , c o s t s , a n d b e n e f i t s a r e s i m p l y a n d c l e a r l y e x p r e s s e d a n d e a s i l y u n d e r s t o o d ? ( d ) D o e s t h e i n f o r m a t i o n i n v o l v e r e a l d i a l o g u e a n d d e b a t e ? 3 . T i m e T i m i n g c a n b e s a i d t o h a v e t w o a s p e c t s : t i m i n g o f o p p o r t u n i t y a n d t i m i n g o f i n f o r m a t i o n . E a r l y o p p o r t u n i t y i s r e q u i r e d f o r p a r t i c i p a t i o n a t t h e i n i t i a l s t a g e o f i d e n t i f y i n g o b j e c t i v e s . S e c o n d , i f i n f o r m a t i o n i s n o t d i s c l o s e d a t t h e 1 44 p r o p e r t i m e , i t s u s e may b e n e g l i g i b l e . F a i l u r e t o a c q u i r e i n f o r m a t i o n e a r l y i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s c a n s e v e r e l y h a n d i c a p a c t o r s i n i d e n t i f y i n g t h e i r c o n c e r n s a n d . p r e p a r i n g t h e i r p o s i t i o n s . F u r t h e r m o r e , i n c l u d i n g s i g n i f i c a n t c h a n g e s i n t h e p l a n g e n e r a l l y t a k e a l o n g t i m e . T h e p r o c e s s s h o u l d e m b o d y c o n s i d e r a t i o n s o f o b j e c t i v e s w h i c h i n c l u d e a r a n g e o f t i m e h o r i z o n s . ( a ) I s t h e r e s u f f i c i e n t t i m e a v a i l a b l e t o g e n e r a t e i n f o r m a t i o n f o r d e c i s i o n m a k i n g ? ( b ) D o e s t h e p r o c e s s i n c l u d e p l a n n i n g f o r t h e s h o r t , m e d i u m a n d l o n g t e r m s ? 4 . C a p a c i t y t o A c t A c t o r s m u s t h a v e t h e f i n a n c i a l , t e c h n i c a l a n d l e g a l c a p a c i t y t o e v a l u a t e p r o p o s a l s a n d g e n e r a t e t h e i r own a l t e r n a t i v e s c o n s i s t e n t w i t h t h e i r v a l u e s a n d ' p e r c e p t i o n s . T h i s i s c l o s e l y t i e d t o t h e a d e q u a c y o f t h e i n f o r m a t i o n s y s t e m b u t a l s o i n c l u d e s t h e r e q u i r e d r e s o u r c e s t o p r o p e r l y p r e p a r e a c a s e . ( a ) I s t h e r e e n o u g h f u n d i n g f o r t h e B a n d s o t h a t t h e y c a n g e n e r a t e t h e i r own a l t e r n a t i v e s a n d a r g u e t h e i r v i e w s ? ( b ) I s t h e B a n d C o u n c i l l e g a l l y a b l e t o a c t o n b e h a l f o f t h e B a n d m e m b e r s ? ( c ) I s t h e r e t e c h n i c a l e x p e r t i s e p r e s e n t o r a v a i l a b l e t o t h e B a n d C o u n c i l s o t h a t i t c a n m a k e i n f o r m e d d e c i s i o n s ? 5 . C h o i c e s T h e a r t i c u l a t i o n o f a f u l l r a n g e o f c h o i c e s i s t h e i d e a l i n p l a n n i n g . A c o m m u n i t y p r e s e n t e d w i t h o n e p r o p o s a l h a s o n l y l i m i t e d c h o i c e o f a c c e p t i n g , r e j e c t i n g o r r e c o m m e n d i n g m o d i f i c a t i o n s . ( a ) D o e s t h e p l a n n i n g p r o c e s s c o n s i d e r a r a n g e o f c h o i c e s t o a g i v e n p r o b l e m a n d e x p o s e t h e s e f o r p u b l i c d i s c u s s i o n a l o n g w i t h t h e i r a n a l y s e s ? 1 4 5 ( b ) I s t h e c o m m u n i t y a b l e t o g e n e r a t e a l t e r n a t i v e s w h o s e i m p a c t s a n d o p p o r t u n i t i e s a r e k n o w n , t h e r e b y p r o v i d i n g t h e c o m m u n i t y w i t h t h e b a s i s o f c h o i c e ? ( c ) I s t h e c o m m u n i t y a b l e t o v o t e o n k e y i s s u e s ? 6 . B a r g a i n i n g O p p o r t u n i t y T h e p l a n n i n g p r o c e s s s h o u l d r e d u c e c o n f l i c t a n d p r o d u c e c o m p r o m i s e w i t h i n t h e c o m m u n i t y a n d b e t w e e n a c t o r s . O n e m e a n s o f a c c o m p l i s h i n g t h i s i s t h r o u g h d e b a t e , b a r g a i n i n g , n e g o t i a t i o n s a n d a g r e e m e n t . C o n f l i c t s h a v e t o b e r e s o l v e d ( S c h e l l i n g , 1 9 6 3 ) a n d r e s o l u t i o n i n v o l v e s c o m p r o m i s e ( B a n f i e l d , 1 9 5 5 ) . B a r g a i n i n g t a k e s p l a c e w i t h i n a n d b e t w e e n p u b l i c a n d p r i v a t e i n t e r e s t s l y i n g s o m e w h e r e o n a s p e c t r u m f r o m a l l i e s t o c o m p e t i t o r s . T h e o u t c o m e d e p e n d s o n t h e i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k , a n d o n t h e p o w e r a n d i n f l u e n c e o f t h e a c t o r s i n v o l v e d , a s w e l l a s t h e i r s k i l l s i n b a r g a i n i n g , c o o p e r a t i n g , a n d s e e k i n g a c c o m o d a t i o n ( D o r c e y , 1 9 8 3 ) . ( a ) A r e p r o c e d u r e s a v a i l a b l e f o r t h e r e s o l u t i o n o f d i f f e r e n c e s ? ( b ) Do t h e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e B a n d a n d P r o p o n e n t h a v e t h e o p p o r t u n i t y t o d i s c u s s t h e i s s u e s w i t h t h e g o a l o f c o m p r o m i s e i n m i n d ? 7 . E f f e c t i v e n e s s E f f e c t i v e n e s s may b e d e f i n e d a s t h e d e g r e e t o w h i c h a p r o c e s s a c h i e v e s i t s g o a l s a n d t h e d e g r e e t o w h i c h t h e p r o c e s s i s b e i n g c a r r i e d o u t s u c c e s s f u l l y . E f f e c t i v e n e s s m u s t b e d i s t i n g u i s h e d f r o m p r o c e s s e f f e c t . P r o c e s s e f f e c t i s m a i n l y c o n c e r n e d w i t h s p e c i f i c r e a l o r p o t e n t i a l o u t c o m e s o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s w h i l e e f f e c t i v e n e s s i s d i r e c t l y c o n c e r n e d w i t h g o a l a t t a i n m e n t . E f f e c t i v e n e s s c a n b e d e t e r m i n e d b y a s k i n g t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n s : 1 4 6 ( a ) A r e t h o s e i n v o l v e d w i t h t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s d e a l i n g w i t h t h e i s s u e s a t h a n d e f f e c t i v e l y a n d a r e t h e y a c c o u n t a b l e a n d r e s p o n s i b l e f o r t h e i r a c t i o n s ? ( b ) D o e s t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s a t t a i n t h e s t a t e d o r i m p l i e d g o a l s o f t h e c o m m u n i t y ? ( c ) D o e s t h e c o m m u n i t y h a v e t h e p o w e r t o i m p l e m e n t a n y a g r e e m e n t m a d e w i t h t h e d e v e l o p e r ? ( d ) A r e t h e B a n d ' s i n p u t s a n d e f f o r t s o f v a l u e t o t h e c o m m u n i t y ? EL E f f e c t s T h i s q u e s t i o n a s s i s t s i n t h e a r t i c u l a t i o n o f t h e e f f e c t s o f t h e p r o c e s s a n d t h e p r o j e c t . ( a ) D o e s t h e p r o c e s s a n d t h e p r o j e c t a n d t h e r e l a t e d ( r e a l a n d p o t e n t i a l ) o u t c o m e s h a v e a p o s i t i v e i m p a c t o n t h e c o m m u n i t y ? 9 . I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t I f t h e p r o c e s s i s t o b e t r u l y j u s t , r e s p o n s i v e , e f f e c t i v e a n d e f f i c i e n t t h e n m e c h a n i s m s m u s t b e a v a i l a b l e t o i m p l e m e n t t h e p l a n n i n g p r o c e s s . ( a ) I s t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s r e c o g n i z e d b y a l l a c t o r s i n v o l v e d i n t h e p r o c e s s ? ( b ) D o e s t h e r e s u l t s o f t h e i m p a c t m i t i g a t i o n p r o c e s s h a v e s o m e l e g a l b a s i s ? ( c ) D o e s t h e p r o c e s s s u p p o r t t h e e x i s t i n g f u n c t i o n s o f g o v e r n m e n t ? FL C O N C L U S I O N I h a v e d e v e l o p e d a m o d e l w h i c h h e l p s t o c l a r i f y i f a p l a n n i n g p r o c e s s i s r e p r e s e n t a t i v e , j u s t , e f f e c t i v e a n d e f f i c i e n t . T h e m o d e l i s g u i d e d b y t h e p r i n c i p l e s o f p a r t i c i p a t o r y d e m o c r a c y a n d c a n b e u s e d a s a s a n a n a l y t i c a l t o o l w h i c h w i l l , i n a s y s t e m a t i c w a y , a s s i s t i n t h e a n a l y s i s o f t h e D e v e l o p e r / B a n d i m p a c t m i t i g a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s b y h i g h l i g h t i n g t h e o p p o r t u n i t i e s a n d c o n s t r a i n t s o f t h a t p r o c e s s . APPENDIX C: EXCERPT FROM THE DOME/LAX KW'ALAAMS AGREEMENT 148 A G R E E M E N T DOME PETROLEUM LIMITED AND LAX KW'ALAAMS INDIAN BAND COUNCIL W. Murray Smith, L e g a l C o u n s e l , Dome P e t r o l e u m L i m i t e d , 3 33 - 7th Avenue S.W,, P.O. Box 200, CALGARY, A l b e r t a , T2P 2H8 Harry S l a d e , R a t c l i f f & Company, L e g a l C o u n s e l to Lax Kw'a_Iaams I n d i a n Band #103 - 133 West 15th S t . , No r t h Vancouver, B. C , V7M 1R8 149 I N D E X Page SECTION 1 - INTERPRETATION 2 1 D e f i n i t i o n s 2 SECTION 2 - PRELIMINARY CONDITIONS AND CONTINGENCIES .. 8 2(1) P r o j e c t S u b j e c t t o A p p r o v a l s 8 2(2) Commencement of Agreement 9 2(3) E a r l y T e r m i n a t i o n 9 SECTION 3 - COMPENSATION . 9 3(1) Compensation f o r Community Impacts 9 3(2) C a p i t a l P r o j e c t s 16 3(3) Index f o r I n f l a t i o n 18 SECTION 4 - EMPLOYMENT AND TRAINING ' 19 4(1) I n t e n t 19 4(2) Employment 19 4(3) Recruitment 21 4(4) T r a i n i n g 21 4(5) S c h o l a r s h i p s 23 4(6) Dome Employee B e n e f i t s 26 4(7) Employment Q u a l i f i c a t i o n s 27 4(8) T r a i n i n g Q u a l i f i c a t i o n s 27 4(9) Tax R e l i e f C o n s i d e r a t i o n s 27 SECTION 5 - BUSINESS OPPORTUNITIES 27 5(1) Dome's Covenants 27 5(2) Band's O b l i g a t i o n s 31 5(3) Band B u s i n e s s Involvement by Dome 33 5(4) C o o p e r a t i o n ••• 3 3 5(5) S p e c i a l P r o j e c t s 34 SECTION 6 - CONSTRUCTION CAMP POLICY 56 6(1) General 56 150 - i i -Page SECTION 7 - DISPUTES 58 7(1) General 58 7(2) Resort to Courts 63 SECTION 8 - PROJECT TERMINATION 63 8(1) General 63 SECTION 9 - UTILITIES AND ROAD CORRIDOR 63 9(1) Covenants R e s p e c t i n g Easements w i t h i n C o r r i d o r 63 9(2) Covenants R e s p e c t i n g Easements not w i t h i n C o r r i d o r 65 9(3) Band C o u n c i l R e s o l u t i o n s 67 9(4) Entry f o r Survey 70 9(5) C o n s t r u c t i o n Access 71 9(6) Compensation f o r Timber 72 9(7) Term of Easements 72 9(8) Dome's O b l i g a t i o n s 73 9(9) C o n d i t i o n s and C o n t i n g e n c i e s 73 9(10) Easements Subject to R e g u l a t o r y Approval .. 74 9(11) Use of Road 75 SECTION 10 - MITIGATION OF AND COMPENSATION FOR IMPACTS 76 10(1) M i t i g a t i o n 76 10(2) Compensation 76 SECTION 11 - FISHERIES AND WILDLIFE 76 11(1) Dome's Covenants Respe c t i n g F i s h e r i e s 76 11(2) B a s e l i n e Data and M o n i t o r i n g 77 11(3) Compensation 78 11(4) Onus and Method of Proof 79 11(5) Compensation f o r F i s h i n g Equipment Loss ... 80 11(6) F u r t h e r S t u d i e s . 80 11(7) Improve F i s h H a b i t a t 80 11(8) C o n s u l t a t i o n w i t h Government Agencies 81 11(9) Dome's Covenants Respe c t i n g W i l d l i f e 81 151 - i i i -Page SECTION 12 - NATURAL GAS FOR PORT SIMPSON 81 12(1) P i p e l i n e C a p a c i t y 81 12(2) N a t u r a l Gas A c q u i s i t i o n and D i s t r i b u t i o n .. 82 12(3) A s s i s t a n c e by Dome 82 SECTION 13 - COOPERATION 83 13(1) P r o j e c t O f f i c e 83 13(2) L i a i s o n Person 83 13(3) E f f e c t of D e l e g a t i o n 84 13(4) L i a i s o n / M o n i t o r i n g Committee 84 13(5) Band O f f i c e 89 SECTION 14 - ABORIGINAL LAND CLAIMS 89 14(1) P r o j e c t Support 89 14(2) T i t l e t o P r o j e c t S i t e 89 14(3) Non-Waiver 90 SECTION 15 - PROJECT SUPPORT BY BAND 90 15(1) General 90 SECTION 16 - NATIONAL ENERGY BOARD 90 SECTION 17 - TAXATION 9 2 17(1) T a x a t i o n of Easements 92 17(2) T a x a t i o n of P r o j e c t 93 17(3) U n exercised R i g h t s 93 SECTION 18 - PLANT OWNERS ' 94 18(1) O b l i g a t i o n s of Co-owners 94 18(2) Band O b l i g a t i o n s Respecting Owners ........ 94 SECTION 19 - TERM . 95 19(1) General 95 19(2) S u r v i v a l of Terms 95 - i v -152 Page SECTION 20 - FORCE MAJEURE 95 20(1) Excuse f o r Non-Performance 95 20(2) Meaning of Force Majeure 96 SECTION 21 - MISCELLANEOUS 97 21(1) P r e v i o u s Agreement Superseded 97 21(2) References 97 21(3) Headings 97 21(4) A p p l i c a b l e Laws'...- 97 21(5) Laws and R e g u l a t i o n s 97 21(6) Waivers 98 21(7) F u r t h e r Assurances 98 21(8) No I m p l i e d Covenants 98 21(9) S e v e r a b i l i t y 98 21(10) N o t i c e s 99 21(11) L e g a l C a p a c i t y of Band 99 21(12) Enuring Clause 100 21(13) Time of Essence 100 SCHEDULE "A" - D e f i n i t i o n of C a p i t a l P r o j e c t s SCHEDULE "B" - I n s t r u c t i o n s t o EPC C o n t r a c t o r SCHEDULE "C" - Employment Targets SCHEDULE "D" - T r a i n i n g and Employment P o s i t i o n s SCHEDULE "E" - Easement Agreement w i t h Dome SCHEDULE "F" - Easement Agreement w i t h B r i t i s h Columbia Hydro & Power A u t h o r i t y or Dome SCHEDULE "G" - Easement Agreement w i t h Westcoast T r a n s m i s s i o n Company L i m i t e d or Dome SCHEDULE "H" - Easement Agreement w i t h P a c i f i c Northern Gas Lt d . EXHIEIT " I " - Tsimpsean I.R. #1 U t i l i t y C o r r i d o r 1 53 A P P E N D I X D: T R E A S U R Y BOARD M I N U T E 7 9 5 3 0 154 Proarans Class of Recioients: Delegated Authorities: G M T I N S H Q H U L L Q U E B E C M f i C H I N E - 2 [ Contributions to Indian Bands, Settlements, Corporations, or their legal e n t i t i e s , to enable them to respond to the Lnpacts of major resource developments, for the regaining period of f i s c a l year 1981-82 and f i s c a l year 1982-53. Indian Bands, Settlements, Corporations or their legal e n t i t i e s . a) Authority to sign contribution arrangenents w i l l be granted to the following organizational positions: Deputy Minister; Senior Assistant Deputy Minister/ Finance and Professional Services; Assistant Deputy Minister, I&I Frograra? R^ggnal Directors General; l ^ i o n a l Directors, (Yukon and NOTjT ^ b) Authority to sign contribution arrangements, trie value of which exceeds_SJ5J)^XL^^ w i l l be granted to organizational positions at or above the Assistant Deputy Minister, I&I Program. c) Authority to approve payments by certifying that they are in accordance with the contribution arrangement w i l l be granted to Departmental Officers not lower than that of project o f f i c e r or above as detailed in the delegation of signing authorities document; the maximon dollar l i m i t would be the t o t a l value of the contribution arrangement. d) Departmental o f f i c e r s w i l l continually review progress, demonstrated capability and results achieved in l i g h t of Departmental objectives; future funding decisions w i l l take into account the success of previous undertakings. • e) In every instance, the contribution arrangement roust be countersigned at the appropriate level by cne of the following financial o f f i c e r s : Director, Departmental Accounting Operations; Chief, General Accounting and Internal Control; regional Directors of Finance; Regional Managers, .Accounting Operations. TSR>S AND CCKDITICNS 155 1 l H / t f ^ D " ' i y : b n i INCd HQ H U L L Q U E B E C M H C H I N E - 2 L H 3 - 2 -f) Tie Department w i l l have the authority to sign contribution arrarjgernents with an Indian Band/ Settlement, Corpccaticn cr-their legal e n t i t i e s , up to an aggregate amount of 3300,000 without requiring Treasury Board approval. Treasury Board approval is required where the aggregate srount of the rvntrihuticrt air-rang omen t c to any CTJZ Zr-,3 Lan Cerid, Settlement, Ccrparaticn or their legal e n t i t i e s exceeds $300,000 in any one f i s c a l year.** Review procedure; Prior to approving a a t t r i b u t i o n arrangetrent, Regions and D i s t r i c t s w i l l ensure that'tine funds requested r e l a t e s p e c i f i c a l l y to planning and organization in Order .to_respord . j ^ oeveicprxant project iirrpacts. — the inclusion of items such as consultant fees in a ^contribution arranggnent TtOst be" backed~Lp witn a~~ "statement of exactly '«nat "is to be provided,~ " — other ccntribution arrangements that have been funded must be taken into account; — contribution arrangerrents/jsroposal s must be scrutinized to ensure that the _pbj_ecjtiygs to be achieved are cu,early___indicabed-a Care w i l l be taken to velgh..items such as txyx^ari^^Tjjeettnej expenses, ^ c a p i t a l expenditures,, etc., aoainst the objectives " • j . e . that there is a balanced, relationship between .such items and~others. Qare should be taken to / eliminate items- not relatea to resource development " impacts pj^^giTbqa :g^arqainization > such items vould be alcohol re h a b i l i t a t i o n , tourist/recreational df^velOrnvsnts and othw items vtiich uould f a l l urv3cr other programs such as social, and economic development; — funding from other sources such as other federal departments, private industry,- pcovince/territcry/ etc., must be taken into consideration; i — that consideration is given to the needs of the Band(s) with respect to the Band{3) own resources to e f f e c t i v e l y deal with t±ie impacts of resource development. **S300,000 l i m i t to apply to Resource Development funding only. 156 M/89D 19:57 GMT INS HQ HULL QUEBEC MFICHINE-2E" ^7 A^A-iM - 3 - ' ' T h e following w i l l be i n c l u d e d ' i n a c o n t r i b u t i o n a r r a n g e m e n t : - r e c i p i e n t ( s ) r r x s t b e c l e a r l y i d e n t i f i e d ; - a c l e a r s t a t e m e n t o f t h e p u r p o s e _ and o b j e c t i v e s f o r w h i c h t h e f u n d i n g i s s o u g h t ; •—* - an o p s r a t i o n a l p l a n t h a t d e t a i l s t h e p l a n n e d p h y s i c a l a c c c m p l i s h m e n t s f o r t h e p r o v i s i o n o f t h e s e r v i c e o r a c t i v i t y ; ~~ - a f j j x a r e i a l ^ p e r r i i t u r e p l a n t h a t d e t a i l s t h e a n t i c i p a t e d a n n u a l e x p e n d i t u r e r e q u i r e m e n t s . T h i s w i l l i n c l u d e a b r e a k d o w n o f p r o j e c t e d e x p e n d i t u r e s b y t h e . T e n t h ; . - w h e r e a f e e f o r c c n s u l £ a n £ _ i s , i n c l u d e d / t h i s mus t be b a c k e d up w i t h a s t a t e m e n t o f wha t i s t o be p r o v i d e d ; • - a n a c c o u n t a b l e a d v a n c e f o r an i n i t i a l t h r e e month p e r i o d may b e i s s u e d f o r a p p r o v e d and s i g n e d ^he ' c o n t r i b u t i o n a r r a n g e m e n t s ; t - t h e r e a f t e r m o n t h l y p a y m e n t s w i l l b e i s s u e d s u b j e c t t o a p p r o v e d f i n a n c i a l s t a t e m e n t s - a n d p r o g r e s s r e p o r t s e x c e p t w h e r e t h e d e p a r t m e n t i s s a t i s f i e d t h a t a l o n g e r s u b s e q u e n t p e r i o d i s r e q u i r e d > t o a maximum o f t h r e e m o n t h s ; - f i n a l p a y m e n t may be w i t h h e l d i f t h e r e q u i r e d r e p o r t s / s t a t e m e n t s a r e l a c k i n g ; : • " - w h e r e n o n - a l l o w a b l e e x r j e j T d j t u r e s J ^ a v e b e e n r e i n b u r s _ e d j j ^ s h a j j ^ b e u n 3 e r s t x x x 3 j & a t - O C Q 3 g i v e n t o r e c o v e r i n g t h a t amount f r o m f u t u r e contribution arronagcrr>2nt3 being entered intoj - B a n d _ C o u n c i l R e s o l u t i o n s ( E C R l s j m u s t _ b e p r o v i d e d w i t h a l l c o n t r i b u t i o n a r r a n g e m e n t s 'where__an I n d i a n organ!2atlon i s t o a c t c n b e h a l f o f L n c r I a n ~ ^ n d s J . Adu l -g ; A d e s c r i p t i o n o f r e q u i r e d a u d i t ' a r c a n q e m e n t s i n a c c o r d a n c e w i t h TB r e q u i r e m e n t s w i l l b e f o r w a r d e d s h o r t l y . E v a l u a t i o n : To a s s e s s t h e e f f e c t i v e n e s s i n m e e t i n g t h e o b j e c t i v e s o f I n d i a n i n v o l v e m e n t i n m a j o r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t t h e f o l l o w i n g g e n e r a l o u t l i n e w i l l 6s u s e d . 157 11M/09D 19:58 GMT IN<8 HQ HULL QUEBEC MflCH INE-2E - 4 -Program Conrx?nents whether, access to opportunities such as employment, business ventures, revenue sharing, equity participation, etc., which would include short and long term job training cppcrtunities, Eand p r o f i l e s , s k i l l s inventories, community awareness, meetings/negotiations with developers/provinces, etc. is enchancad. Organization and resources; whether fina n c i a l assistance, advice and guidance in conjunction with the appropriate regional o f f i c e , to' Indian people to enable thorn to respond to the positive and rv^-jativ-e ccsj-truts of resource development projects. Principal outputs: whether long and short terra employment i s available f e e Indian people affirmative action agreements negotiated; whether business opportunities are made available; whether compensation for adverse effects i s negotiated; whether s p e c i f i c socio-economic problems, arising, as a resnl r of resourca development projects are id e n t i f i e d . Objectives; A e t h e r in the long barm there are; * — enhanced employment/training ocpertunities; — enhanced business opportunities; Whether negative aspects are minimized i,e. terrain damage, water/air pollution, loss of hunting/trapping areas. v?hether in the short term there-are: — land use studies, etc;, completed; — Indian avareness of the resource development project; — gathering of baseline data in-order to be able to measure subsequent impacts. « Whether bard/ccrmiunity profiles are uridertaken; Whether plans of action are set'cut, etc. Duration; These Terms and Conditions are interim and expire cn March 31, 1982 or sn e a r l i e r date cn vfoich a submission rel a t i n g to Terms and Conditions' for ccrnpr eh ens ive contribution arranganents is approved. 158 Annex A (Part II) RESOURCE lEVELCFMEMfT PROTECT PRCPCSA1S - CRITERIA Principles and Criteria 1.1 Policy Principles Organization and planning funds provided ,to Indian people  under this policy are to enable thea to respond to "resource develocr>gnt2i3xnec^ have or rcav have' na-iqr socio-economic and environmental conseqiip^v^q f n r Tpj^an "pjepple> using the overall Federal Government Guideline that the proponent pays, DIAND takes the position that: 1.1.1 The party respcre ihle'f or the actual or threatened effects bears dirgct-respcnsifalTitv. and mist be asked to provide: * (a) support for research, development and negotiation leading bo a resolution; (b) ccnpensaticn in dollars or -in kind*for an injury which has occurred, (nutigaticn/cctrpen-sation measures). • . • 1.1.2 The province, vhich has allowed the actual or threatened injury to take place or to be planned, bears a secondary responsibility and mist be asked to provide: (a) support for research, development or negotiation; (b) necessary action to stop or alter actions which are or may be injurious, (nu\tigaticn/ccnpen-saticn measures). 1.1.3 The Federal Government, through DIAND, bears a lesser responsibility and should provide support only: (a) i f no support is provided by the two sources mentioned above; (b) i f support from the two sources mentioned above is insufficient to cover legitimate requirements. 1.1.4 The Federal Government vd.ll take, steps to recover any ironies expended under 1.1.3 above should the responsibility for the effects be shown to be that of an agency other than the Federal Government. The objectives to be achieved nust be detailed and nay include: d^yelcgrent of ccgcxanity awareness cevejgar>ent~c?"'3and s k i l l s inventory inventory of'potential labour force' strategy development for negotiation with developers. 159 - 2 - ] 1.3 Criteria The Federal Gcverrraent paai^arxi_a_j?cajsci^_iJt!ejl/ in i t s judgement, major socio-eccncmic and environmental ccnsequences ' would r e s u l t ^ as well as under the roilcwmg circumstancssT" 1.3.1 r^^ena- Project has to do vithjj^) (a) l a n d , e i t h e r re se rve c r f e d e r a l Crown; •(b) t r a d i t i o n a l use and ccczipancy by Ind ians o f a  r e se r ve o r unoccupied f e d e r a l o r p r o v i n c i a l C rown_Jaod K 1.3.2 S t a tu s : (a) registered Indiana; (b) registered Indians acting in conjunction with non-status I n d i a n s . : ~ " ' 1.3.3 These affected are: (a) registered Indians; (b) registered Indiana acting in conjunction with ^ncn-aSHIs~l72tai,i3T" = -1.3.4 When a resource development project has been identified, the following c r i t e r i a w i l l be applied by the appropriate regional committee (see para. 1, under Process) to assess the e l i g i b i l i t y of the proposal for funding. 1.3.5 The recipient organization nust be an Indian bandfa.) or an organization directly mandated through band council resolutions} to act specifically on behalf of the band(s) with respect to a particular resource development project(a). 1.3.6 The regional cenmittee identified! in paragraph 1, under Process w i l l apply the following c r i t e r i a in assessing' proposals for funding e l i g i b i l i t y . 1.3.7 I t must be demonstrated in the proposal that the result of such funding w i l l be an enhanced capacity  on the part cf the Indian "ce>riiunlty(ies)~tp influence the_pJLjnnj-ng of the resource development project (a) so as to n^Lm2e r.^hgra_pcaslble^_j^icr^cc^?lc benefits andaripixiae_£dverse environmental lraoacta. 1.3.8 Project Timing The inplemntaticn tirae schedule. of the resource dc'.^locrxs-it project v i i i determine the effectivenes3 with -^iich an I.-*dian h.-_->d w i l l be able to r^ootiate involvtsxmt <sr<3 ritigate adverse effects. The follcwLng Is in cx-=rple cf -"lighting L v-it, for pcrpor--i3 cf prcpcr^l s^Ii-cnicn, could be /C5piic<3 to tiding schedules. Peference fcr~iuthcrity, see T.B. Minute 751261'Jure 4, 1977, Third Party Intervention Interim Policy --Principles and Crite r i a paragraphs 2 & 3, page €. 160 " Weight - Construction underway • ) ) - Start up imminent • ) 2 ) - Ccristructicn to begin within six months ) - Construction to begin within IS months A - Permit/apprcval/hearing stage/blaming 5 - Other i.e., no schedule announced 1 This weighting ia predicated cn 'the assumption that . the most effective _time for Indian camunities _bo become involved is during the planning phase of major jTOJpr t fu^particalarly prior to public bearings and licensing stages while there is s t i l l an coportunity to influenece outcomes effectively. Factors that dictate the need for early Indian involvement includes (a) lead time to plan, organize,, and implement effective training programs to enable Indians to compete effectively for employment opportunities on a r e a l i s t i c basis; (b) lead time to strengthen existing Indian businesses and to allow for. the formation of new Indian businesses to capitalize cn business and contracting opportunities; . (c) lead time to enable cuui unities to develop their infrastructure and strengthen their comrajnity services bo enable them to improve their capacity to cope more effectively with the opcortiinities and pressures-resulting from major project developments. 1.3.9 Mticipated/Probable Impacts Criteria w i l l be weighted to assist in selecting specific proposals for funding. -Where appropriate, proposals ^j-11 be assessed for each of the three . p6aie3 of naic^rescurce""c^e.locraerrtaT~T.g. the_ i^Jplanning phase, tt&S^cbnstruction phase, and the /<7~operaticnal chase. 1 ' " Factors to be considered in the Weighting cf c r i t e r i a w i l l include the positive and negative aspects (quality of a i r and water, land use and cccupancy, and socio-eccrcmic conditions) of the resource development project(s). These factors are: CD ^ P o s i t i v e LT^cts /cppcrr tuni t iS — whether erplcyrent opportunities w i l l be created for Indian ccrrrunities, e.g". project cons tract ion (how many jobs,' short and long term); • ' " — whether additional Indian amlcyasnt • o ^ i L u n i t i e s w i l l be created in the surrounding regional economy (how many long and short term jobs); - whether training opportunities w i l l be available "to provide Indians with the' s k i l l s to qualify for the jobs and other opportunities resulting from projects {how many training opportunities and guaranteed jobs as a result); - what business ccoortunities^ w i l l be available (how many, what type, etc.); — assistance avail?hle i.e., funding for ccnrainity infrastructure, access needs, etc., through, develcpes/prcvince/other; whether affirmative action policies w i l l be implemented by the project!' proponent" and/or government; • < — v&ether any special measures for Indian ccnnunities e.g. among the Indian ccmrunities, project proponents, and government(s) to provide for unforseen effects resulting from major developments, e.g. arbitration provisions; - other. The above should be weighted as shown belcw. Envircrraen-tal Impacts - vhe^ex^jrjesgrv.e_j£n4_jg_adversely affected, e.g., through such devalccrrenfcs ss Tr/oxo-flcod ing that destroy traditional hunting, fishing and trapping areas; - whether landsadjacgnj^tCL^ are adversely af£ectad7~e.g. tJhe~cV°pletion of native food ' resources through increased outside access to formerly remote areas; - whether water quality is adversely affected, e.g. "by industrial waste disposal resulting in chemical contamination of fish and potable water supplies; - whether_air_guality is adversely affected e.g. tluoride emissions causing potential human and animal health problems; - whether the social conditions of an Indian ccnnunity-w i H be-adversely affected, e.g. by increased ~~ transpcrtaticn access resulting_in nusercua additional developments, a l l cf 'which w i l l have a cumulative effect; - vhgth.er_.the sccio-ecorx-i-lc situation w i l l be adversely_ affected, e.g".~ by "the impacts of a sudden been e c c r c r y ; ~ other. 162 The above should be weighted as shown below. Weighting of Criteria There w i l l be asubstantial element of judgement in assessing each project proposal. ' However/ the Project ccnmittees w i l l u t i l i z e the following weighting of the cr i t e r i a as a guide: Positive Benefits Adverse Impacts No potential •« 0 N i l Inpact anticipated = 0 L i t t l e potential = 1-3 L i t t l e iipact anticipated •=» 1-3 federate - 4-6 Moderate inpact a n t i c i - * 4-6 potential pated Substantial - 7-10 Substantial inpact af¥ti-e4^t£d potential anticipated * = 7-10 A l l proposals w i l l be assessed against the above cr i t e r i a specified using the process outlined cn page 5. However, the detailed weighting of the c r i t e r i a to seme degree w i l l be judgemental and w i l l vary both between regions and within regions. For exanple Fort Chipewyan is 225 km north of the Syncrude Tar Sands raining operation but that ccramunity is new the beneficiary of a special program where trained native heavy equipment and plant operators are flown to work cn a four day rotational basis. The cennunity was able bo undertake the necessary negotiations for this benefit in part because of organizing and planning funding provided to the Athabasca Tribal Council. If arbitrary c r i t e r i a of 50 km or 100 km had been applied the cennunity would have been precluded from benefiting in the project. PROCESS 1. Each Region w i l l establish, where not already in place, a senior level coiraittee, with the assistance and guidance of headquarters, to review, assess and recommend proposals from Indian Bands, in addition to maintaining_an overview of. rescurcs development projects within that Region. 2 . Reconrnendations for funding w i l l be forwarded by the Regional Director General or Regional Director ~?Y7'J» and~H7>s7T7) to "~ Headquarters for fin a l approval by_the_A.D..M_., Indian and" Inuit Affairs Program. 3. When i t is determined that a resource develcccent is planned, the following information is to be gathered. 3.1 Type of Project a) aine, txarspcrta.ticn, energy b) name c) development stage - planning, engineering, etc. d) overview - ether available information. 163 3.2 Scale cf r^velccment - dollar investment - l i f e of project - ainirauni and maximum labour force requirements - f a c i l i t i e s - pipeline, dam, refinery, transmission lines, etc. 3.3 Proponent Profile - bead office location - ownership - project manager - other projects - past - current - proposed. 3.4 Profile of Indian Bands in Vicinity of Project Number of bands within 50 >aa copulation - potential labour force - s k i l l s inventory - infrastructure, including dock, airs t r i p , warehouses, etc. Number of bands within 100 km and more than 100 km. - same as above. 3.5 Other ^ / - non-Indian ccnnunity data - prcvincial/^xinicipal irifooxation - ether federal involvement i.e. ESJEE, C E I C , etc. 3.6 3 a n d 3 s y / / - preparedness - stable Band government - emerging Band governraant - other 3.7 Reouirgaents Because of the wide variation in Band preparedness, type of resource development, etc., in addition to certain basic requ iremsnts, the cauiiittee w i l l ensure that those factors unique to a particular area, reserve, ccaaunity or resource development, w i l l be covered in the proposals. recipients must be clearly identified - a clear statment of the purpose for which funding is sought — ' —S a~detailed^expenditure and operational plan which mist include 164 - activities to be funded - staff requirements, meetings, etcl - expected output or results - coating for each item - where a fee is shown_for a consultant this must be backed up with a statement of exactly what .the consultant is to prcvi5e~~~ " r— * - cash flew must be shown for the duration of the arrangement - ' an accountable advance for an i n i t i a l three month period nay be issued for approved and signed Contribution Arrangements r thereafter monthly payments w i l l be issued subject bo approved financial statements and progress reports except where the department is satisfied that a longer subsequent period is required, to a maximum of three months. - f i n a l payment may be withheld i f the required reports/statements are lacking t i - where non-allowable expenditures have been reimbursed, i t shal l be understood that consideration w i l l be given to recovering that amount from future contributlicn arrangements being entered into. recent Band Council Resolutions (BCRs) roust be provided where an Indian organization is acting on behalf cf Indian Sands. 378 Regicn/District Respcraibilties^> Prior to any approvals Regions and Districts have a responsibility to ensure the funds requested relate to Resource Development Iirpacts Phase I Planning and Organization. - the inclusion cf items such as consultant Jfegs in a contribution arrangement is "Sacked upwTtJjT a statement of exactly what is to be provided , - earlier contribution arrangements that have_been funded are taken into account, - thatjxritributicn arrangements are scrutinized in ter^s of peroiQitage_ct_fa^^ honoraria, etc., vs. funding for studies, programs etc. that items that_are clearly social support i.e. alcohol rehabilitation, .eccncnuc (development-i.e. tourist and recreational development, etc. are not included. - that certs ideraticnis given to the need cf_the Band(s) wjJ±-respact t r l l t h e ^ i n d l s l c *»t i resources to_sffectiyely deal with'the impacts of resource development. 165 - Other funding to be provided i.e., from other federal departments, private industry, provir.ee/territcry, etc., must be identified. Approved funding arrangements w i l l be monitored closely within the region. After an i n i t i a l payment has been cade, subsequent payments w i l l be made only after progress has been wsnitcred and a statement of satisfactory progress has been approved by the Regional ccnmittee. Annual audits w i l l be required.** Prryreals, submitted w i l l be for the organization and planning fcg_J^e_jpurpose_Qt respondirlg~^ trrT±ie~pos"itive and negative aspects of resource envelopment projects^ '. ' . Thfi department i i rwuuired to laport to Treasury Beard before Kay 31/ 1982 on the c r i t e r i a used to determine a bard's capability to adminsiter programs, the systems, to provide , band council acccuntability, the performance c r i t e r i a for services delivered by bands, and the audit standards to be _ used. The cfepartment is to provide a Leoui L to the Cabinet Cctunittee on Social Development cn funds expended to date by band and purpose by March 21, 1982, this, report is to include a complete description cf the methods used to allocate the . funds spent by March 31, 1992 including a description of the reasons rejected proposals were not funded. These Term3_and C^diticos__are interim and expire on  March 3l^_Jt9_83 or an earlier date on which a submission relating to Terms and Conditions for comprehensive ccntribution arrangements is approved. . 'A description of required audit arrangements in accordance with T.3. requirements w i l l be forwarded shortly.' This is a Ccxitributicn Agreement cade this day of • 166 158 Between. Her Majesty the Queen in right of Canada as represented by the Minister cf Indian Affairs and Northern Development, hereinafter referred to as the "MINISTER" or his authorized delegate CF THE FIRST PART - AND -The (Indian Hand), Settlement, Corporation or their legal entity), hereinafter referred to as the "RECIPIENT" 0? THE SECOND.PART PURPOSE; 1. Inportance is attached to ensuring that Indian Bands are afforded assistance in natters relating to resource development impacts; The (Indian Band, Settlement, Corporation or their legal entity) has provided bo the Minister a budget, attached hereto as the Appendix setting cut certain financial plans with respect to , hereinafter referred to as •the PROJECT";-The (Indian Band, Settlement, Corporation or their legal entity) has requested financial assistance from the MINISTER to meet those plans; 1. Subject to the terms and conditions hereinafter described and subject to funds being apprcpriated by Parliament for the purposes herein,' the MINISTER shall contribute to THE RECIPIENT an amount not to exceed dollars RKrCKIS; 2. The RECIPIENT hereby undertakes to carry out the PROJECT specifically defined in the Appendix attached hereto and to submit written' progress reports thereon to (appropriate Pistrict/Regicn and address). Such reports must be acceptable to .the MINISTER. FTSAX- 3. The RECIPIENT undertakes to provide the Minister with financial CIAL reports accounting for the funds advanced in resp«rt cf the PH2JECT. ARRANGE— An i n i t i a l advance may be made by the Department to cover MEiJTS projected cash flew requirements for the f i r s t , three months. Subsequent advances w i l l be based upon cash flew statements and w i l l take into ccnsidertlcn a l l cash surpluses, arising Ln the previous period. 167 Pinal psyracnt nsy be withheld i f such reports/s tat events are lacking. >£>ere ron—al lovable expenditures have been reimbursed i t shall be urx3erstood that consideration w i l l be given to recovering that sacunt frbra future contribution arrangements being entared into. • Allowable expenditures under the teens of this Ac/reement shall include the costs of only these items identified in the budget attached hereto as the Appendix unless otherwise rutually agreed to by both parties hereto. •4. The RECTPIEOT shall maintain books and accounting records in.a manner consistent with generally accepted aexxxinting principles and practices. An ir>dependent auditor may be appointed by the r^parbaent or the RECIPIENT to review the financial records maintained by the recipient to ensure that the Project is being managed within the agreed arrangement and that only allowable expenditures have he-en charged against the arrangement. The RECIPIENT sh a l l rake available to i t s auditor a l l i t s bocks, documents, f i l e s , records and accounts related" to the expenditures made pursuant to this Agreement, and shall supply a l l such further explanation, information and report as the auditor nay require in connecticn with the said project. The RSCrPHOT agrees to return to the MINISTER' any funds not disbursed at the completion of this project, as identified an the audit, within 90 days a£ notification. 5. member of the House of Ccrrrons of Canada shall be admitted to any share or part of this Agreement or to any benefit to arise therefrom. This agreement supersedes a l l ccrTrrunicaticos, negotiatiens and agreements, either written err oral, between the parties hereto in respect of matters pertaining to the Agreement, prior to i t s execution and delivery. This Agreeroent w i l l becone effective and w i l l tejeainate 31 March, 1982. I f the RECIPIENT f a i l s to provide the fulfillment cf sny of the purposes of the Agreement, the Agreement may be _ terminated. The RECIPIENT w i l l return to the MINISTER a l l unexpeVaded monies paid to the RECIPIENT for such purposes. Except for the fore-going the Agreement may be terminated at any time by mutual agreement. Thi5 Agreement shall not be, cssigned. 168 Signed on behalf of the Party of the Second Part: Signed on behalf of the Party of the F i r s t Part: Authorized Signature Kama, Position Band/Cajncil, etc. Apxwy^/Reccrirended by: Assistant Deputy Minister Indian and Inuit Affairs Date Authorized Signature Naras, Position Band/Council, etc. Approvecy'Recomrended by: Authorized Signature Kama, Position, Barx^ouncil, etc. Regional Director General Region •Date Authorized Signature Neroe, Pcsiticn, BarxyCcuncil, etc. Approved by: Name Ti t l e Date This is to certify that this Agreement conforms with the financial requirements for Ccntributicn Agreements Department Financial Officer Czte Approved by: 153a TREASURY BOARD MINUTE 79530 Leaves 15^-69 not filmed; quality of print too poor and permission not obtained. APPENDIX E : GLOSSARY OF TERMS 170 G L O S S A R Y OF TERMS T h e f o l l o w i n g g l o s s a r y u s e s d e f i n i t i o n s r e l a t i n g t o I n d i a n s p r o v i d e d b y T h e D e p a r t m e n t o f I n d i a n A f f a i r s a n d N o r t h e r n D e v e l o p m e n t ( D I A N D , 1 9 8 2 ) . T h e r e m a i n i n g t e c h n i c a l t e r m s a r e d e f i n e d u s i n g a c c e p t e d d e f i n i t i o n s . I n d i a n - - P e r s o n r e g i s t e r e d o r e n t i t l e d t o b e r e g i s t e r e d a s a n I n d i a n a c c o r d i n g t o t h e I n d i a n A c t , i . e . a s t a t u s I n d i a n . N a t i v e - - C a n a d i a n s o f a b o r i g i n a l d e s c e n t . C a n i n c l u d e s t a t u s a n d n o n - s t a t u s I n d i a n s , I n u i t a n d M e t i s . B a n d - - B o d y o f I n d i a n s r e c o g n i z e d b y g o v e r n m e n t f o r w h o s e b e n e f i t a n d u s e l a n d a n d m o n e y h a v e b e e n s e t a s i d e a n d h e l d b y t h e g o v e r n m e n t . B a n d C o u n c i l - - a d e c i s i o n m a k i n g b o d y o f t h e B a n d r e c o g n i z e d b y D I A N D a n d c r e a t e d u n d e r t h e I n d i a n A c t a t t h e d i s c r e t i o n o f t h e M i n i s t e r r e s p o n s i b l e f o r I n d i a n s . I t c o n s i s t s o f o n e c h i e f a n d o n e c o u n c i l l o r p e r o n e h u n d r e d B a n d m e m b e r s a n d i s s e l e c t e d b y B a n d m e m b e r s h i p e l e c t i o n s . R e s e r v e - - T r a c t o f l a n d , t h e l e g a l t i t l e t o w h i c h i s v e s t e d i n H e r M a j e s t y , s e t a s i d e f o r t h e u s e a n d b e n e f i t o f a B a n d . O f f - R e s e r v e - - l a n d o t h e r t h a n r e s e r v e l a n d . T r e a t y - - A n h i s t o r i c a g r e e m e n t e n t e r e d i n t o b y a g r o u p o f I n d i a n s a n d t h e B r i t i s h o r C a n a d i a n g o v e r n m e n t . A b o r i g i n a l R i g h t s - - R i g h t s c l a i m e d b y I n d i a n s b y v i r t u e o f b e i n g o r i g i n a l i n h a b i t a n t s o f l a n d . I n d i a n A c t - - A n a c t o f t h e P a r l i a m e n t o f C a n a d a e x e r c i s i n g i t s l e g i s l a t i v e j u r i s d i c t i o n f o r " I n d i a n s a n d l a n d s r e s e r v e d f o r I n d i a n s " u n d e r t h e C o n s t i t u t i o n A c t o f 1 8 6 7 , s e c t i o n 9 1 ( 2 4 ) . D e p a r t m e n t o f I n d i a n a n d N o r t h e r n A f f a i r s ( D I A N D ) - - F e d e r a l d e p a r t m e n t e x e r c i s i n g d e l e g a t e d d u t i e s , p o w e r s a n d f u n c t i o n s o f t h e M i n i s t e r o f t h e I n d i a n A c t a n d r e l a t e d a p p r o p r i a t i o n a c t s . R D I P - - R e s o u r c e D e v e l o p m e n t I m p a c t s P r o g r a m , f e d e r a l f u n d i n g a l l o c a t e d t o I n d i a n B a n d s , v i a D I A N D , t o a s s i s t t h e m t o d e a l w i t h " m e g a - p r o j e c t " d e v e l o p m e n t . " M e g a - P r o j e c t " - - a n o n - r e n e w a b l e r e s o u r c e d e v e l o p m e n t w h i c h h a s a d i r e c t c a p i t a l c o s t o f a t l e a s t o n e b i l l i o n d o l l a r s . L N G - - i s a n a n c r o n y m f o r l i q u e f i e d n a t u r a l g a s ( s e e A p p e n d i x A ) . T h e CA - - T h e C o n s t i t u t i o n A c t o f 1 8 6 7 d i v i d e s t h e l e g i s l a t i n g p o w e r s b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s . 

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