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A conceptual basis for strategic health planning in governments in Canada Hollander, Marcus J. 1985

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CONCEPTUAL BASIS FOR STRATEGIC HEALTH PLANNING IN GOVERNMENTS IN CANADA By MARCUS JUHANI HOLLANDER B.A., M c G i l l U n i v e r s i t y M.A., The U n i v e r s i t y o f H a w a i i , 1971 A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF SCIENCE i n THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES HEALTH SERVICES PLANNING AND ADMINISTRATION We a c c e p t t h i s t h e s i s a s c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF BRITISH COLUMBIA JUNE, 1985 © M a r c u s J u h a n i H o l l a n d e r , 1985 In presenting t h i s thesis i n p a r t i a l f u l f i l m e n t of the requirements for an advanced degree at the University of B r i t i s h Columbia, I agree that the Library s h a l l make i t f r e e l y available for reference and study. I further agree that permission for extensive copying of t h i s thesis for scholarly purposes may be granted by the head of my department or by his or her representatives. I t i s understood that copying or publication of t h i s thesis for f i n a n c i a l gain s h a l l not be allowed without my written permission. Department of •fiealii Clare g*J E^iJejnia/a The University of B r i t i s h Columbia 1956 Main Mall Vancouver, Canada V6T 1Y3 DE-6 (3/81) ABSTRACT This study presents a new conceptual model of h e a l t h planning f o r planners i n government. The model developed i n t h i s study i s based on c o n c e p t s from the " s o c i o l o g y of knowledge," a branch of s o c i o l o g i c a l t h e o r y . There i s c u r r e n t l y no u n i v e r s a l l y agreed upon grand theory of h e a l t h planning. The c o n t r i b u t i o n of the s o c i o l o g y of knowledge i s that i t allows the a n a l y s t to move to a higher l e v e l of a b s t r a c t i o n i n which e x i s t i n g t h e o r i e s or models themselves become the subjects of study. This type of formulation allows the theorist to incorporate e x i s t i n g theories into a conceptual space based on fundamental conceptions of the world. By under-standing the location of a planning project i n t h i s conceptual space, the planner can i d e n t i f y the sets of t h e o r i e s most ap p r o p r i a t e to the p r o j e c t , i.e. a contingency model a l l o w i n g f o r the best f i t r e s o l u t i o n matching a p r o j e c t to i t s c o r r e c t model of a n a l y s i s . Knowing which t h e o r i e s to use allows the planner to develop s t r a t e g i e s f o r a c t i o n . The model i n t h i s study has three components: analysis of the planning environ-ment or context, strategy formulation, and the action required to c a r r y out the planning p r o j e c t . T h i s model i s c a l l e d the Contextual A n a l y s i s , Strategy and A c t i o n (CASA) model. The v a l i d i t y of t h i s model i s te s t e d by applying i t to s i x case studies. The conclusion of the study i s that the CASA model i s a v a l i d model and has more explanatory power than other documented models of planning. TABLE OF CONTENTS i i i Page ABSTRACT i i L I S T OF TABLES v i L I S T OF DIAGRAMS v i i ACKNOWLEDGEMENT . v i i i 1. INTRODUCTION • 1 2. METHODOLOGY 7 3. THE CANADIAN HEALTH CARE SYSTEM 10 3.1. I n t r o d u c t i o n 10 3.2. An O v e r v i e w o f t h e Development o f t h e C a n a d i a n H e a l t h C a r e System 11 3.3. P r o f e s s i o n a l Dominance 18 3.4. The B r i t i s h C o l u m b i a (B.C.) E x p e r i e n c e . 21 3.5. D i s c u s s i o n 27 4. THE SOCIOLOGY OF KNOWLEDGE 33 5. ORGANIZATIONAL THEORY 39 5.1. I n t r o d u c t i o n 3 9 5.2. The Development o f O r g a n i z a t i o n a l T h e o r y . 40 5.3. C u r r e n t M o d e l s o f O r g a n i z a t i o n T h e o r y . . 43 5.3.1. S y s t e m s / Q u a n t i t a t i v e T h e o r y . . . 43 5.3.2. C o n t i n g e n c y T h e o r y 45 5.3.3. T h e o r i e s o f Power and O r g a n i -z a t i o n a l P o l i t i c s 48 i v TABLE OF CONTENTS (continued) Page 5.4. The Application of the Sociology of Knowledge to Organizational Theory . . . 52 5.4.1. Introduction 52 5.4.2. B u r r e l l and Morgan 53 5.4.3. Discussion 61 5.5. Public Organizations 64 5.5.1. Differences Between Public and Private Organizations 64 5.5.2. The Changing Structure of Governmental Organizations . . . . 66 5.5.3. Boundary Issues 68 6. PLANNING THEORY 71 6.1. D e f i n i t i o n of Planning 71 6.2. The Role of the Planner 71 6.3. Planning: An Overview of the Dominant Rational Model 74 6.3.1. The Purpose of Planning 75 6.3.2. The Planning Process 76 6.4. The Current Critique of Planning Theory . 78 6.5. Substantive Planning 80 6.6. Application of the Sociology of Knowledge Perspective to Planning Theory 84 7. A CONCEPTUAL MODEL FOR STRATEGIC ACTION IN HEALTH PLANNING 93 7.1. Introduction 93 7.2. A Conceptual Base for Strategic Health Planning 93 7.2.1. Understanding the Environment of the Planning Task 94 7.2.2. Developing Strategy 98 7.2.3. S k i l l s and A b i l i t i e s for Strategic Action 100 7.3. A Conceptual Model of Strategic Action i n Health Planning 107 V TABLE OF CONTENTS (continued) Page 7.4. Case Examples of Planning i n Action . . . 110 7.4.1. Introduction 110 7.4.2. Case 1. Changes i n the B.C. Ministry of Health 113 7.4.2.1. Case Summary 113 7.4.2.2. Case Discussion - Case 1 114 7.4.3 Case 2. The U.S. Agency for International Development (AID) . 117 7.4.3.1. Case Summary 117 7.4.3.2. Case Discussion - Case 2 119 7.4.4. Case 3. Augmenting Funds for Fitness and Amateur Sport . . . . 121 7.4.4.1. Case Summary 121 7.4.4.2. Case Discussion - Case 3 123 7.4.5. Case 4. Development of an Accountability System 125 7.4.5.1. Case Summary 125 7.4.5.2. Case Discussion - Case 4 128 7.4.6. Case 5. The Planning Model of a Community Planning Agency . . . . 130 7.4.6.1. Case Summary 130 7.4.6.2. Case Discussion - Case 5 132 8. DISCUSSION , 136 8.1. Introduction 136 8.2. The V a l i d i t y of the CASA Model 138 8.3. A Comparison of the CASA Model to Other Planning Models 143 8.4. Implications of the CASA Model for the Training of Health Planners 146 8.5. Conclusion 148 BIBLIOGRAPHY 149 v i LIST OF TABLES Table Page 1 B u r r e l l and Morgan's Regulation-Radical Change Dimension 55 2 Planning Typologies and Planning Contexts . . . 90 3 A Comparison of Successful and Unsuccessful Planning Projects Using the CASA Model 139 v i i LIST OF DIAGRAMS Diagram Page 1 De Miguel's Causal Model for Health Systems . . 6 2 Organizational Support for Federal I n i t i a t i v e s 17 3 Organizational Chart of the B r i t i s h Columbia Ministry of Health 25 4 Expenditure by P r i n c i p a l Categories i n the Ministry of Health for the F i s c a l Year 1982/83 26 5 The P r o v i n c i a l Health Care System 29 6 Attitudes of Special Interest Groups Toward Health Policy Issues, 1981 30 7 B u r r e l l and Morgan's The Nature of Social Science 54 8 B u r r e l l and Morgan's Four Sociological Paradigms 57 9 B u r r e l l and Morgan's Main Schools of Organi-zational Analysis 58 10 The Relation of A l l i s o n ' s Model to B u r r e l l and Morgan's Model 86 11 Planning Contexts 88 12 The Integration of Planning Contexts Into B u r r e l l and Morgan's Paradigm 95 13 Strategic Action i n Health Planning: The CASA (Contextual Analysis, Strategy and Action) Model 108 14 Analysis of S h i f t s i n Context for Case 1 . . . 116 15 SPARC'S Planning Model and the Planning Context 134 v i i i ACKNOWLEDGEMENT I would l i k e to acknowledge the advice and guidance that I have re c e i v e d from the f a c u l t y of the D i v i s i o n of Health Services Planning and Administration. I would, i n particular, l i k e to thank Dr. Anne C r i c h t o n f o r her i n v a l u a b l e counsel. F i n a l l y , I would l i k e to thank my wife f o r her support and assistance. 1 1. INTRODUCTION The purpose of t h i s study i s to develop a new conceptual model for health planning. While the model may be useful as a guide to planners i n general, i t i s p r i m a r i l y designed to provide a framework for action for health planners working i n the federal, p r o v i n c i a l and t e r r i t o r i a l governments of Canada. These are planners who work i n large public sector bureaucra-cies and who work for senior bureaucrats. T r a d i t i o n a l l y , health planning has been dominated by the organizing p r i n c i p l e s of rationalism and impiricism. This has led to the development of a r a t i o n a l model of health planning. This model i s r e f l e c t e d i n current planning techniques such as epidemiology, cost b e n e f i t a n a l y s i s , needs assessments and other m e t h o d o l o g i c a l l y and s t a t i s t i c a l l y based approaches. This r a t i o n a l model i s s t a r t i n g to be c r i t i c i z e d f o r not pro-v i d i n g an adequate t h e o r e t i c a l framework f o r p l a n n i n g (Alexander, 1984; F o r e s t e r , 1982; Kiernan, 1982). At t h i s stage i n i t s evolution, planning cannot be considered to be an exact science with a c l e a r l y d e f i n e d sphere of a c t i v i t y and there i s no c u r r e n t l y agreed upon d e f i n i t i o n of h e a l t h p l a n -ning. However, there are many approaches which can usefully be used by planners such as a c t i o n research, d e c i s i o n making and strategy formulation techniques, p o l i t i c a l theory, small group theory, s o c i a l animation, policy analysis and other such models and techniques. Some planners use these approaches i n the d i f f e r e n t r o l e s assumed by planners such as the t e c h n i c a l 2 e x p e r t , t h e a d v o c a t e , t h e h o n e s t b r o k e r , t h e t r o u b l e s h o o t e r , t h e c o n c e p t u a l t h i n k e r a n d o t h e r s u c h r o l e s . N e v e r t h e l e s s , t h e p l a n n i n g l i t e r a t u r e i t s e l f i s s t i l l c l o s e l y w e d d e d t o t h e r a t i o n a l f u n c t i o n a l i s t m o d e l . W h i l e e a c h o f t h e a b o v e a p p r o a c h e s c o u l d b e d e v e l o p e d i n t o a c o u n t e r v a i l i n g m o d e l o f p l a n n i n g t h e o r y a n d w h i l e t h e r e i s some c u r r e n t d e v e l o p m e n t o f t h e s e t h e m e s , t h e s e t y p e s o f a n a l y s e s a r e s t i l l q u i t e l i m i t e d i n number i n t h e c u r r e n t p l a n n i n g j o u r n a l s . I n a d d i t i o n , e a c h o f t h e a b o v e a p p r o a c h e s i s s o m e w h a t l i m i t e d i n s c o p e a n d may n o t p r o v i d e t h e b e s t p o s s i b l e g u i d a n c e t o h e a l t h p l a n n e r s i n a l l c i r c u m s t a n c e s . W hat i s r e q u i r e d i s a n o v e r r i d i n g g r a n d t h e o r y o r m e t a - t h e o r y o f p l a n n i n g w h i c h c a n i n c o r p o r a t e b o t h t h e r a t i o n a l m o d e l a n d t h e o t h e r a p p r o a c h e s n o t e d a b o v e a n d w h i c h c a n p r o v i d e a g u i d e f o r a c t i o n t o h e a l t h p l a n n e r s . I t i s t h e p u r p o s e o f t h i s s t u d y t o d e l i n e a t e s u c h a m o d e l . T h e m o d e l d e v e l o p e d i n t h i s s t u d y i s b a s e d on c o n c e p t s f r o m t h e " S o c i o l o g y o f K n o w l e d g e , " a b r a n c h o f s o c i o l o g i c a l t h e o r y . T h e u n i q u e c o n t r i b u t i o n o f t h i s b r a n c h o f t h e o r y i s t h a t i t a l l o w s t h e a n a l y s t t o move t o a h i g h e r l e v e l o f a b s t r a c t i o n i n w h i c h t h e o r i e s a n d m o d e l s o f p l a n n i n g o r o t h e r s u c h a c t i v i t i e s t h e m s e l v e s become t h e s u b j e c t s o f s t u d y . The s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e i s b o t h a t h e o r y a nd a m e t h o d o l o g y . I t a l l o w s t h e a n a l y s t t o c o n s t r u c t a c o n c e p t u a l s p a c e b a s e d o n f u n d a m e n t a l p a r a m e t e r s s u c h a s t h e d e g r e e t o w h i c h t h e w o r l d i s s u b j e c t i v e l y c o n s t r u c t e d o r i s a n o b j e c t i v e r e a l i t y a n d t h e d e g r e e t o w h i c h c o n f l i c t e x i s t s . T h i s c o n c e p t u a l s p a c e c a n be s e e n a s c o m p r i s i n g a u n i v e r s e . T h e o r e t i c a l m o d e l s a r e s u b - s e t s o f t h i s u n i v e r s e . M o r e c o l l o q u i a l l y , t h e c o n c e p t u a l s p a c e i s t h e f o r e s t a n d t h e t h e o r e t i c a l m o d e l s a r e t h e c l u s t e r s o f t r e e s i n t h a t f o r e s t . T h e a n a l y s t o r t h e o r i s t who l i v e s i n t h e f o r e s t c a n o n l y s e e a l i m i t e d n u m b e r o f t r e e s a n d g e n e r a l l y l i v e s i n o n e c l u s t e r o f t r e e s , i . e . a d h e r e s t o o n e g e n e r a l t h e o r e t i c a l m o d e l . The a n a l y s t who c a n s e e t h e f o r e s t c a n s e e how v a r i o u s c l u s t e r s o f t r e e s a r e i n t e r - r e l a t e d , c a n d e t e r m i n e w h e r e i n t h e f o r e s t he c a n f i n d a n d make u s e o f v a r i o u s c l u s t e r s o f t r e e s . He h a s a n a l l e g i a n c e t o t h e f o r e s t r a t h e r t h a n t o a n y o n e c l u s t e r o f t r e e s , i . e . t h e a l l e g i a n c e i s t o a n a l y t i c a l t h o u g h t i n g e n e r a l r a t h e r t h a n t o a n y p a r t i c u l a r t h e o r y o r m o d e l . T h i s a p p r o a c h a l l o w s p l a n n e r s t o d e f i n e w h e r e , i n t h e c o n -c e p t u a l s p a c e , a p a r t i c u l a r p l a n n i n g p r o j e c t i s l o c a t e d , t h i s i n t u r n a l l o w s t h e p l a n n e r t o i d e n t i f y t h e s e t o f t h e o r i e s m o s t a p p r o p r i a t e t o t h e p r o b l e m , i . e . a c o n t i n g e n c y m o d e l a l l o w i n g f o r t h e b e s t f i t r e s o l u t i o n i n m a t c h i n g a p r o b l e m t o i t s c o r -r e c t mode o f a n a l y s i s . K n o w i n g w h i c h t h e o r i e s t o u s e p e r m i t s t h e p l a n n e r t o d e v e l o p s t r a t e g i e s f o r a c t i o n w h i c h s h o u l d a l l o w f o r a h i g h e r p r o b a b i l i t y o f s u c c e s s f u l c o m p l e t i o n o f p l a n n i n g p r o j e c t s . T h u s , t h i s new c o n c e p t u a l m o d e l h a s t h r e e c o m p o n e n t s : c o r r e c t l y i d e n t i f y i n g e n v i r o n m e n t a l c o n s t r a i n t s , s t r a t e g y f o r m -u l a t i o n , a n d a c t i o n . A p p r o p r i a t e s t r a t e g y f l o w s f r o m a c o r r e c t u n d e r s t a n d i n g o f t h e e n v i r o n m e n t . S i m i l a r l y , a c t i o n f l o w s f r o m t h e s t r a t e g i c p l a n d e v e l o p e d t o a c h i e v e a g i v e n p l a n n i n g g o a l . In order to better understand the application of t h i s new conceptual model for health planning, i t i s important to have an understanding of the heal t h care system i t s e l f . De Miguel (1975) i n his study of national health systems has developed a causal model of health systems which shows the role of health planning i n an o v e r a l l context. His schematic i s presented i n Diagram 1. This Diagram shows that health planning, and the o r g a n i z a t i o n a l context i n which i t takes place, are d i r e c t l y affected by larger s o c i e t a l factors such as the exis t i n g p o l i -t i c a l structure and the state of economic development. These f a c t o r s are, i n tur n , i n f l u e n c e d by s o c i o - c u l t u r a l patterns, demographics and the environment. Health planning i t s e l f has an e f f e c t on the health status of the population. In summary, h e a l t h p l a n n i n g c o n s i s t s of a n a l y s i n g , developing and implementing programs i n a complex and i n t e r -active environment. It has been argued that the r a t i o n a l model of planning i s o f t e n inadequate as a framework f o r a c t i o n . Therefore, a new model or conceptual base f o r planning i s presented i n th i s study. The next chapter w i l l review the methodology to be used i n thi s study. The t h i r d chapter w i l l review the Canadian health care system. The f o u r t h chapter w i l l provide an overview of the sociology of knowledge, the conceptual foundation on which t h i s study i s based. The f i f t h chapter w i l l provide a review of o r g a n i z a t i o n a l theory while chapter s i x w i l l provide a review of planning theory. The seventh chapter w i l l present the proposed conceptual model for health planning and w i l l use t h e m o d e l t o a n a l y s e f i v e c a s e s t u d i e s . T h e e i g h t h c h a p t e r w i l l p r e s e n t a d i s c u s s i o n o f t h e f i n d i n g s o f t h i s s t u d y a n d w i l l d i s c u s s how t h e m o d e l c a n b e a p p l i e d b y g o v e r n m e n t p l a n n e r s t o make a more e f f e c t i v e c o n t r i b u t i o n t o p l a n n i n g . D i a g r a m 1 De M i g u e l ' s C a u s a l M o d e l f o r H e a l t h S y s t e m s From: De M i g u e l , J . M. A f r a m e w o r k f o r t h e s t u d y o f n a t i o n a l h e a l t h s y s t e m s , I n q u i r y , 1 9 7 5, S u p p l e m e n t t o 12 ( 2 ) , 10-24. 7 2. METHODOLOGY The p u r p o s e o f t h i s s t u d y i s t o d e v e l o p a new m o d e l o r c o n c e p t u a l b a s e f o r u n d e r s t a n d i n g h e a l t h p l a n n i n g . I n d e v e l o p -i n g n e w m o d e l s , t h e o r i s t s r e v i e w t h e s t a t e o f c u r r e n t k n o w l e d g e , a p p l y t h e i r own k n o w l e d g e a n d e x p e r i e n c e a n d t e s t t h e new f o r m u l a t i o n t o d e t e r m i n e i t s v a l i d i t y . T h i s i s w h a t i s done i n t h i s s t u d y . I n s c i e n t i f i c i n v e s t i g a t i o n , t h e r e s h o u l d b e c o n g r u e n c e b e t w e e n t h e o r y a n d m e t h o d . I n t h e s o c i a l s c i e n c e s t h e r e a r e b o t h q u a n t i t a t i v e a n d q u a l i t a t i v e m e t h o d s a n d p a r a m e t r i c a n d n o n - p a r a m e t r i c s t a t i s t i c s . Q u a n t i t a t i v e m e t h o d s a n d p a r a m e t r i c s t a t i s t i c s a r e b e s t u t i l i z e d t o t e s t s p e c i f i c h y p o t h e s e s d e r i v e d f r o m t h e o r y a n d i n w h i c h t h e u n i t s o f a n a l y s i s c a n b e q u a n t i f i e d i n t e r m s o f i n t e r v a l o r r a t i o d a t a . Q u a l i t a t i v e m e t h o d s a n d n o n - p a r a m e t r i c s t a t i s t i c s a r e more a p p r o p r i a t e f o r t h e o r y b u i l d i n g , e x p l o r a t o r y s t u d i e s a n d f o r a n a l y s i n g n o m i n a l a n d o r d i n a l l e v e l d a t a . P l a n n i n g t h e o r y a n d o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y h a v e , u n t i l r e c e n t l y , b e e n p r i m a r i l y b a s e d on a n u n d e r l y i n g r a t i o n a l w o r l d v i e w . T h i s u n d e r l y i n g w o r l d v i e w h a s e x p r e s s e d i t s e l f i n f u n c -t i o n a l i s t t h e o r y d e v e l o p m e n t a n d a n e m p h a s i s o n q u a n t i t a t i v e m e t h o d s . A s c u r r e n t t h e o r i e s o f p l a n n i n g a n d o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o u r a r e c h a l l e n g e d , s o a r e t h e m e t h o d s t h a t h a v e b e e n u s e d t o v a l i d a t e t h e m . T h e r e i s a g r o w i n g c o n c e r n o v e r t h e i n a p p r o p r i a t e a p p l i c a t i o n o f q u a n t i t a t i v e m e t h o d s . T h i s i s r e f l e c t e d by J o h n v a n Maanen (197 9) when he s t a t e s : 8 T h e r e i s a g r o w i n g c o n c e r n a b o u t w h e r e q u a n t i t a -t i v e t e c h n i q u e s a r e c a r r y i n g u s . F o r e x a m p l e , q u e s t i o n s h a v e b e e n r a i s e d a b o u t t h e e x t e n t t o w h i c h o u r m e t h o d s a r e g u i d i n g o u r t h e o r y a n d c o n c e r n h a s b e e n e x p r e s s e d a b o u t t h e d e g r e e t o w h i c h o u r p r o c e d u r e s h a v e b e c o m e s o r i t u a l i z e d t h a t t h e n e c e s s a r y c o n n e c t i o n b e t w e e n m e a s u r e a n d c o n c e p t h a s v a n i s h e d . S i n c e q u a n t i t a t i v e m e t h o d s h a v e h e l d a n a l m o s t m o n o p o l i s t i c g r i p o n t h e p r o -d u c t i o n o f k n o w l e d g e i n t h e f i e l d , a n y s e r i o u s r e f l e c t i o n r e g a r d i n g c u r r e n t o r g a n i z a t i o n t h e o r y m u s t a t some p o i n t c o n s i d e r t h e v a l u e o f a l t e r n a t e m e t h o d s . (p. 521 ) T h e o r i s t s a r e s t a r t i n g t o s t u d y many a s p e c t s o f o r g a n i z a -t i o n a l l i f e w h i c h r e q u i r e them t o c o n s i d e r t h e u s e o f q u a l i t a -t i v e a p p r o a c h e s . F o r e x a m p l e , c u r r e n t o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s t s a r e l o o k i n g a t t h e i m p o r t a n c e o f : p e r s o n a l i s s u e s s u c h a s l e a r n e d h e l p l e s s n e s s ( M a r t i n k o & G a r d n e r , 1 9 8 2 ) , h u m o u r (Duncan, 1 9 8 2 ) , i m p r e s s i o n management ( C a l d w e l l & O ' R e i l l y I I I , 1 9 8 2 ) , a n d i r r a t i o n a l i t y ( B r u s s o n , 1 9 8 2 ) ; i n t e r p e r s o n a l i s s u e s s u c h a s p o w e r a n d p o l i t i c s ( C o b b , 1 9 8 0 ; F a r r e l l & P e t e r s o n , 1 9 8 2 ; G a n d z & M u r r a y , 1 9 8 0 ; K e l l e y , 1 9 7 6 ; P f e f f e r , 1 9 8 1 a ; S c h e i n , 1 9 7 7 ; T u s h m a n , 1 9 7 7 ) , t h e s o c i a l c o n s t r u c t i o n o f r e a l i t y ( P f e f f e r , 1981 a&b); and, p h i l o s o p h i c a l a n d i d e o l o g i c a l i s s u e s ( B e h l i n g , 1 9 7 8 ; M i l l e r , 1 9 8 1 & 1 9 8 2 ; M i t r o f f & M a s o n , 1982; M o t a m e d i , 1978; S a n d e r s , 1 9 8 2 ) . As new t h e o r e t i c a l m o d e l s emerge, t h e r e i s a n i n c r e a s i n g d i s s a t i s f a c t i o n w i t h c o n v e n t i o n a l q u a n t i t a t i v e a p p r o a c h e s a n d a c a l l f o r r e s e a r c h e r s t o u s e o t h e r a p p r o a c h e s t o u n d e r s t a n d o r g a n i z a t i o n s ( D u b i n , 1 9 8 2 ) . T h e r e i s a l s o a g r o w i n g a c c e p -t a n c e o f t h e u s e o f q u a l i t a t i v e m e t h o d s i n o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s ( P e t t i g r e w , 1 9 8 1 ) . T h e p r e s e n t s t u d y i s o n e o f t h e o r y b u i l d i n g a n d i s c o m p a t i b l e w i t h t h e u s e o f q u a l i t a t i v e methods. F u r t h e r m o r e , a s n o t e d t h e r e i s a n i n c r e a s i n g a c c e p t a n c e o f q u a l i t a t i v e m e thods i n o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s and, t h e r e f o r e , t h e u s e o f a q u a l i t a t i v e a p p r o a c h i s w i t h i n t h e c u r r e n t l y a c c e p t e d b o u n d a r i e s o f o r g a n i z a t i o n a l r e s e a r c h . T h e m e t h o d o l o g y u s e d i n t h i s s t u d y c o n s i s t s o f t h r e e a p p r o a c h e s . The f i r s t a p p r o a c h i s a d e t a i l e d a n a l y t i c a l r e v i e w o f t h e o r e t i c a l a n d e m p i r i c a l l i t e r a t u r e o n t h e h e a l t h s y s t e m , o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y , p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n , a n d h e a l t h s e r v i c e s p l a n n i n g . T h e s e c o n d a p p r o a c h i s t h a t o f c a s e s t u d i e s . T h i s i s a we 1 1 - a c c e p t e d a n d w i d e l y u s e d m e t h o d i n b o t h o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s a n d i n p l a n n i n g . C a s e s w i l l b e p r e s e n t e d t o d e m o n s t r a t e " r e a l w o r l d " p l a n n i n g p r o b l e m s a n d t h e s e c a s e s w i l l t h e n be a n a l y s e d i n r e l a t i o n t o t h e p r o p o s e d c o n c e p t u a l m o d e l . The f i n a l a p p r o a c h i s t h a t o f p a r t i c i p a n t o b s e r v a t i o n . 10 3. THE CANADIAN HEALTH CARE SYSTEM 3.1. I n t r o d u c t i o n I n o r d e r t o b e t t e r u n d e r s t a n d t h e c o n t e x t o f h e a l t h p l a n -n i n g i n C a n a d a , i t i s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h e C a n a d i a n h e a l t h c a r e s y s t e m a n d t h e p o w e r o f p h y s i c i a n s w i t h i n t h e s y s t e m . T h e s e i s s u e s w i l l be d i s c u s s e d i n t h i s c h a p t e r . T h e p o s t - w a r e r a h a s s e e n t h e g r a d u a l e v o l u t i o n o f a s y s t e m o f h e a l t h s e r v i c e s i n C a n a d a b a s e d o n t h e c o r n e r s t o n e s o f c o m p r e h e n s i v e n e s s o f s e r v i c e , u n i v e r s a l i t y o f c o v e r a g e , p o r t a b i l i t y o f b e n e f i t s , a n d p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n . W h i l e h e a l t h i s d e f i n e d a s a p r o v i n c i a l r e s p o n s i b i l i t y i n t h e B r i t i s h N o r t h A m e r i c a (B.N.A.) A c t o f 1 8 6 7 ( a n d r e m a i n s s o a f t e r t h e r e p a t r i a t i o n o f t h e C o n s t i t u t i o n i n 1 9 8 2 ) , a n d w h i l e many i m p o r t a n t p r o g r a m s h a v e b e e n i n i t i a t e d a t t h e p r o v i n c i a l l e v e l , t h e m a j o r c o m p o n e n t s o f t h e C a n a d i a n h e a l t h c a r e s y s t e m h a v e e v o l v e d t h r o u g h a c t i o n a t t h e f e d e r a l l e v e l . T h i s e v o l u t i o n h a s b e e n h i g h l i g h t e d b y a s e r i e s o f m i l e s t o n e s . E a c h new m i l e s t o n e h a s h a d a s l i g h t l y d i f f e r e n t c o n s t e l l a t i o n o f s u p -p o r t e r s a n d o p p o n e n t s . An i m p o r t a n t a s p e c t o f t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s e m i l e s t o n e s h a s b e e n t h e j u r i s d i c t i o n a l b a t t l e b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s o v e r t h e p o w e r o f t a x a t i o n t o p a y f o r h e a l t h s e r v i c e s . The d e v e l o p m e n t o f t h e C a n a d i a n h e a l t h c a r e s y s t e m h a s b e e n d o c u m e n t e d b y T a y l o r ( 1 9 7 8 ) . T h e f o l l o w i n g s e c t i o n p r e s e n t s a b r i e f o v e r v i e w o f t h a t d e v e l o p m e n t . F o r a more d e t a i l e d o v e r v i e w , t h e r e a d e r i s r e f e r r e d t o T a y l o r ( 1 9 7 8 ) . 11 3.2. An O v e r v i e w o f t h e D e v e l o p m e n t o f t h e C a n a d i a n H e a l t h C a r e S y s t e m T h e r e h a v e b e e n a n u m b e r o f i m p o r t a n t a c t o r s who h a v e i n f l u e n c e d t h e d e v e l o p m e n t o f t h e C a n a d i a n h e a l t h c a r e s y s t e m . A r e v i e w o f t h e p o s i t i o n s t h e y h a v e h e l d i s u s e f u l f o r h e a l t h p l a n n e r s a s i t p r o v i d e s a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g o f t h e c u r r e n t p o s i t i o n s o f t h e s e a c t o r s a n d t h e d y n a m i c s o f t h e h e a l t h c a r e s y s t e m . The f i r s t m a j o r s t e p i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e C a n a d i a n h e a l t h c a r e s y s t e m was t h e a p p o i n t m e n t i n 1 9 3 7 o f t h e R o y a l C o m m i s s i o n o n D o m i n i o n - P r o v i n c i a l R e l a t i o n s ( t h e R o w e l l - S i r o i s C o m m i s s i o n ) . T h e r e p o r t o f t h e C o m m i s s i o n , t a b l e d i n 1 9 4 0 , c a l l e d f o r p r o v i n c i a l a u t o n o m y i n d e c i s i o n m a k i n g a n d s t a t e d t h a t p r o v i n c e s s h o u l d h a v e t h e means t o f i n a n c e h e a l t h s e r -v i c e s . A F e d e r a l - P r o v i n c i a l C o n f e r e n c e t o d i s c u s s t h e R o w e l l -S i r o i s R e p o r t was h e l d i n 1941 b u t came t o a q u i c k e n d b e c a u s e o f o p p o s i t i o n by t h r e e p r o v i n c e s t o t h e t a x p r o p o s a l s c o n t a i n e d i n t h e r e p o r t . D u r i n g t h e e a r l y 1 940's a n u m b e r o f i n i t i a t i v e s w e r e u n d e r t a k e n by t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t i n t h e s o c i a l s e c u r i t y a n d h e a l t h a r e a s . The Commons S e l e c t C o m m i t t e e on S o c i a l S e c u r i t y r e c e i v e d t h e " R e p o r t on S o c i a l S e c u r i t y f o r C anada" ( t h e " M a r s h R e p o r t " ) a n d t h e " R e p o r t o f t h e A d v i s o r y C o m m i t t e e o n H e a l t h I n s u r a n c e " ( t h e " H e a g e r t y R e p o r t " ) i n 1943 a n d a d r a f t o f a c o m p r e h e n s i v e h e a l t h i n s u r a n c e b i l l i n 1 9 4 4 . By t h e t i m e t h e d r a f t b i l l was r e c e i v e d t h e e n d o f W o r l d War I I was i n s i g h t a n d i t was d e c i d e d t o p o s t p o n e a n y a c t i o n u n t i l a f t e r t h e e n d 12 o f t h e w a r . T h i s i n i t i a t i v e c u l m i n a t e d i n t h e t a b l i n g o f t h e " G r e e n Book P r o p o s a l s " a t t h e D o m i n i o n - P r o v i n c i a l C o n f e r e n c e o f 1 9 4 5 . T h i s r e p o r t c a l l e d f o r t h e a d o p t i o n o f a p r o v i n c i a l l y b a s e d i n s u r a n c e scheme t o be s u b s i d i z e d by t h e F e d e r a l G o v e r n -ment. The G r e e n B o o k R e p o r t w a s s u p p o r t e d i n p r i n c i p l e by t h e D o m i n i o n C o u n c i l o f H e a l t h , t h e C a n a d i a n M e d i c a l A s s o c i a t i o n (CMA), t h e C a n a d i a n H o s p i t a l C o u n c i l (CHC), a n d t h e l a b o u r a n d f a r m movements. I t a l s o r e c e i v e d l i m i t e d s u p p o r t f r o m t h e l i f e i n s u r a n c e i n d u s t r y . H o w e v e r , t h e p r o p o s a l s w e r e n o t f i n a l i z e d due t o d i s a g r e e m e n t b e t w e e n t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n -m e n t s r e g a r d i n g t h e m e c h a n i s m o f a l l o c a t i n g t a x r e v e n u e s b e t w e e n them. I n 1 9 4 8 , M a c K e n z i e K i n g a n n o u n c e d t h e n a t i o n a l h e a l t h g r a n t s p r o g r a m a n d n o t e d t h a t t h e y w e r e t h e f i r s t s t e p i n t h e d e v e l o p m e n t o f a c o m p r e h e n s i v e h e a l t h i n s u r a n c e p l a n f o r C a n a d i a n s . T h i s p r o g r a m f o l l o w e d t h e 1 9 4 5 p r o p o s a l b u t e x c l u d e d g r a n t s f o r h e a l t h i n s u r a n c e . F u n d s w e r e a v a i l a b l e f o r a v a r i e t y o f m e d i c a l a n d p u b l i c h e a l t h p u r p o s e s i n c l u d i n g h o s p i t a l c o n s t r u c t i o n a n d r e s e a r c h . A f t e r 1948, t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t t o o k t h e p o s i t i o n t h a t i t w o u l d o n l y i n v o l v e i t s e l f i n t h e i s s u e o f h e a l t h i n s u r a n c e i f c a l l e d o n t o do s o by a m a j o r i t y o f t h e p r o v i n c e s . T h e f e d e r a l p o s i t i o n w a s t h a t i t w o u l d o f f e r g r a n t s - i n - a i d f o r s p e c i f i c t y p e s o f p r o g r a m s t o e n s u r e h e a l t h s e r v i c e s . I t s t a t e d t h a t t a x r e v e n u e s c o l l e c t e d n a t i o n a l l y c o u l d o n l y b e u s e d i f a m a j o r i t y o f p r o v i n c e s became p a r t o f t h e p r o g r a m . .13 T h e CMA i n 1955 o f f i c i a l l y r e v e r s e d i t s 1 9 4 3 a p p r o v a l o f g o v e r n m e n t a d m i n i s t e r e d p r o g r a m s . I t c a l l e d f o r f e e - f o r -s e r v i c e p a y m e n t s a n d p r i v a t e i n s u r a n c e s u c h a s i t s own T r a n s -C a n a d a M e d i c a l P l a n . I t was t h e p o s i t i o n o f t h e CMA t h a t g o v -e r n m e n t s h o u l d s u b s i d i z e l o w i n c o m e i n d i v i d u a l s who c o u l d n o t a f f o r d p r i v a t e i n s u r a n c e . The C a n a d i a n H o s p i t a l A s s o c i a t i o n c o n c u r r e d w i t h t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e CMA. The l i f e i n s u r -a n c e i n d u s t r y a l s o r e v e r s e d i t s 1 9 4 3 p o s i t i o n a n d w o r k e d a c t i v e l y t o r e s t r i c t t h e r o l e o f g o v e r n m e n t . I t was s u p p o r t e d i n i t s a c t i o n s by t h e C a n a d i a n Chamber o f Commerce. The l a b o u r m o v e m e n t a n d t h e CCF s u p p o r t e d t h e g o v e r n m e n t i n s u r a n c e a p p r o a c h . P u b l i c o p i n i o n , i n c r e a s i n g p r e s s c o v e r a g e , a c o m m i t m e n t t o h e a l t h i n s u r a n c e i n t h e 1953 e l e c t i o n , a n d p r o v i n c i a l p r e s s u r e m a n d a t e d t h a t t h e i s s u e o f g o v e r n m e n t h e a l t h i n s u r a n c e b e a d d r e s s e d a t t h e 1955 f e d e r a l - p r o v i n c i a l m e e t i n g t o n e g o t i a t e t a x a r r a n g e m e n t s . A t t h i s c o n f e r e n c e s e v e r a l p r o v i n c i a l p r e m i e r s c a l l e d f o r , o r p r o p o s e d , n a t i o n a l h e a l t h i n s u r a n c e s c h e m e s . The f e d e r a l g o v e r n m e n t p r e p a r e d a p r o p o s a l i n w h i c h i t o f f e r e d t o p a y o n e - h a l f o f t h e n a t i o n a l c o s t o f d i a g n o s t i c s e r v i c e s a n d i n - p a t i e n t h o s p i t a l c a r e . T h e s e p r o p o s a l s w e r e e v e n t u a l l y a c c e p t e d a n d i n 1957 t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t p a s s e d t h e H o s p i t a l I n s u r a n c e D i a g n o s t i c S e r v i c e s A c t . T h i s A c t c a l l e d f o r a d e t a i l e d s e t o f s t a n d a r d s a n d r e q u i r e d t h a t s e r -v i c e s b e d e l i v e r e d o n e q u a l t e r m s a n d c o n d i t i o n s . T h i s e f f e c t i v e l y p r e v e n t e d an y p r o v i n c e f r o m m a i n t a i n i n g o r a d o p t i n g a p r i v a t e i n s u r a n c e m o d e l . 14 T h e e f f e c t o f t h i s A c t w a s t o e s t a b l i s h a n e x p e n s i v e h o s p i t a l - b a s e d s y s t e m o f h e a l t h c a r e . H a v i n g o v e r b u i l t t h e h o s p i t a l s e c t o r by i t s h e a l t h g r a n t s , t h e g o v e r n m e n t now h a d d e v e l o p e d a m e c h a n i s m t o p a y f o r t h i s s e c t o r . The d e c i s i o n t o f i r s t d e v e l o p a h o s p i t a l - b a s e d i n f r a s t r u c t u r e c l e a r l y s e t t h e t o n e f o r C a n a d i a n h e a l t h c a r e a s o t h e r a l t e r n a t i v e s w e r e n o t p o s s i b l e o n c e t h i s d e c i s i o n was made. I n t h e y e a r s s i n c e 1 9 5 7 t h e r e w e r e s e v e r a l c h a n g e s ' i n p e r -s o n n e l i n t h e L i b e r a l P a r t y a n d by t h e m i d - 1 9 6 0 ' s t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t was a g a i n p r e p a r e d t o t a k e a c t i o n i n t h e a r e a o f i n s u r e d m e d i c a l c a r e s e r v i c e s . O t h e r f a c t o r s l e a d i n g t o a c t i o n f o r m e d i c a r e w e r e t h e NDP a n d t h e i r S a s k a t c h e w a n m e d i c a r e p r o -gram w h i c h s h o w ed t h a t s u c h a p r o g r a m was f e a s i b l e a n d e f f e c -t i v e a n d t h e r e p o r t o f t h e R o y a l C o m m i s s i o n o n H e a l t h S e r v i c e s ( t h e H a l l C o m m i s s i o n ) , o r i g i n a l l y c o m m i s s i o n e d b y t h e R i g h t H o n o u r a b l e J o h n D i e f e n b a k e r when t h e C o n s e r v a t i v e P a r t y was i n p o w e r . T h e r e p o r t o f t h i s C o m m i s s i o n c a l l e d f o r a u n i v e r s a l , p o r t a b l e , c o m p r e h e n s i v e , a n d g o v e r n m e n t a d m i n i s t e r e d m e d i c a r e p r o g r a m . T h e m e d i c a l p r o f e s s i o n a n d t h e i n s u r a n c e i n d u s t r y w e r e e v e n more a d a m a n t l y o p p o s e d t o " s t a t e m e d i c i n e " t h a n t h e y h a d b e e n i n t h e 1 9 5 0 ' s . T h e H a l l r e p o r t was a m a j o r c h a l l e n g e t o t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n ' s c o n t r o l o f t h e m e d i c a l s e r v i c e s d i s -t r i b u t i o n s y s t e m . T h e C a n a d i a n L a b o u r C o n g r e s s ( C L C ) , t h e C a n a d i a n F e d e r a t i o n o f A g r i c u l t u r e (CFA) a n d t h e NDP s u p p o r t e d t h e c o n c e p t o f g o v e r n m e n t o p e r a t e d m e d i c a r e . The c o n c e p t o f m e d i c a r e was d i s c u s s e d a t a f e d e r a l - p r o v i n -c i a l c o n f e r e n c e i n 1965. A t a s u b s e q u e n t P r o v i n c i a l P r e m i e r s 15 C o n f e r e n c e p r o v i n c i a l o p p o s i t i o n was v e r y s t r o n g ; h o w e v e r , t h e m e d i c a r e b i l l h a d a l r e a d y p a s s e d f i r s t r e a d i n g i n t h e House o f Commons a n d t h e L i b e r a l s d i d n o t w i t h d r a w i t . W h i l e t h e M e d i c a l C a r e A c t o f 1966 c o m p l e t e d t h e c o v e r a g e f o r m o s t m e d i c a l s e r v i c e s , i t a l l o w e d f o r t h e m a i n t e n a n c e o f t h e f e e - f o r - s e r v i c e , p r i v a t e e n t e r p r i s e m o d e l o f p h y s i c a n s e r v i c e s , a r e q u i r e m e n t o f t h e p h y s i c i a n c o m m u n i t y f o r a c c e p t -a n c e o f t h e p r o g r a m . I t a l s o , t o a g r e a t e x t e n t , p r e c l u d e d t h e a d o p t i o n o f a l t e r n a t e f o r m s o f m e d i c a l c a r e . T h i s A c t c o m p l e t e d a n d c o n s o l i d a t e d t h e C a n a d i a n h e a l t h c a r e i n f r a s t r u c -t u r e b a s e d on a c u t e c a r e h o s p i t a l s a n d t h e i n d i v i d u a l p a t i e n t , s i n g l e d o c t o r r e l a t i o n s h i p . The r e s u l t o f t h e s h a r e d - c o s t a n d o p e n - e n d e d m e c h a n i s m o f f u n d i n g h e a l t h s e r v i c e s was t h a t i t r e d u c e d i n c e n t i v e s t o e c o n -o m i z e . I n a d d i t i o n , i n c r e a s e s i n e x p e n d i t u r e s n o l o n g e r r e s u l t e d i n c o m m e n s u r a t e i m p r o v e m e n t s i n h e a l t h i n d i c a t o r s s u c h a s l i f e e x p e c t a n c y . T h e r e f o r e , a f e d e r a l p r o p o s a l w a s d e v e l o p e d w h i c h p r o v i d e d f o r b l o c k g r a n t s t o t h e p r o v i n c e s a s l o n g a s n a t i o n a l s t a n d a r d s w e r e m a i n t a i n e d . T h i s a l l o w e d t h e p r o v i n c e s g r e a t e r f l e x i b i l i t y i n d e v e l o p i n g new t y p e s o f h e a l t h s e r v i c e s . T h i s b l o c k f u n d i n g a p p r o a c h was i n s t i t u t e d i n 1977. D i a g r a m 2 o u t l i n e s t h e f o r c e s t h a t w e r e b r o u g h t t o b e a r on e a c h o f t h e f o u r m a j o r d e c i s i o n s . T h e h e a l t h g r a n t s o f 1 9 4 8 h a v e b e e n o m i t t e d a s t h e r e w a s n o c o n c e r t e d a c t i o n f o r o r a g a i n s t t h i s p r o p o s a l . I t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t i n a d d i t i o n t o t h e L i b e r a l P a r t y , t h e m a j o r c a t a l y s t s f o r a c t i o n w e r e p u b l i c o p i n i o n , e x p e r t r e p o r t s , a n d t h e CCF/NDP P a r t y . H o w e v e r , i t may be t h a t t h e s e f o r c e s w e r e u s e d t o l e g i t i m i z e L i b e r a l p o l i c y a s much a s t o s h a p e i t . D i a g r a m 2 a l s o c l e a r l y d e m o n s t r a t e s t h a t t h e B l o c k F u n d i n g a p p r o a c h was t r e a t e d p r i m a r i l y a s a n a d m i n i s t r a -t i v e m a t t e r w h i c h s t e m m e d f r o m e s c a l a t i n g c o s t s . E x c e p t f o r t h e p r o v i n c e s , t h e v e s t e d i n t e r e s t s o f m o s t g r o u p s w e r e n o t c h a l l e n g e d b y t h i s i n i t i a t i v e . T h e D i a g r a m a l s o p o i n t s o u t t h a t o n c e a n a c t i o n was t a k e n w h i c h a f f e c t e d a p a r t i c u l a r g r o u p t h e y d i d n o t c o n t i n u e t o c h a l l e n g e o t h e r i n i t i a t i v e s . D i a g r a m 2 a l s o r e f l e c t s s e v e r a l b a s i c d y n a m i c s o f t h e C a n a d i a n h e a l t h c a r e s y s t e m . F o r e x a m p l e , f e d e r a l - p r o v i n c i a l r e l a t i o n s a r e g e n e r a l l y g r o u n d e d i n t h e s t r u g g l e b e t w e e n p r o -v i n c i a l a u t o n o m y a n d f e d e r a l c o n t r o l a n d n o t o n i d e o l o g y , w h i l e o u t s i d e o r g a n i z a t i o n s s u c h a s t h e CMA a n d p r i v a t e i n d u s t r y f r a m e t h e i r a r g u m e n t s i n i d e o l o g i c a l t e r m s . T h e r e a l s o a p p e a r s t o be a c l e a r i d e o l o g i c a l s p l i t b e t w e e n s u b s i d i z e d " f r e e e n t e r -p r i s e " a s c h a m p i o n e d by t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n s a n d p r i v a t e i n d u s t r y a n d p u b l i c p r o t e c t i o n o r " s o c i a l i s m " e s p o u s e d b y t h e NDP a n d t h e t r a d e u n i o n s . As g r o w t h a n d s p e c i a l i z a t i o n i n t h e p o s t war e r a o c c u r r e d w i t h i n t h e e x i s t i n g f r a m e w o r k o f h e a l t h s e r v i c e s , f u n d s c o u l d n o t r e a d i l y be made a v a i l a b l e f o r a l t e r n a t e m o d e l s o f h e a l t h c a r e . T h i s l e d t o a g r e a t e r e m p h a s i s on a m o d e l b a s e d o n t e c h -n o l o g y a n d p h y s i o l o g y w h i c h w a s j u s t i f i e d b y t h e e x i s t i n g h e a l t h i n f r a s t r u c t u r e a n d m a i n t a i n e d t h r o u g h r e s e a r c h a n d d e v e l o p m e n t . As t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s p l a y d i f f e r e n t r o l e s i n t h e d e l i v e r y o f h e a l t h s e r v i c e s , h e a l t h p l a n n e r s f o c u s D i a g r a m 2 O r g a n i z a t i o n a l S u p p o r t f o r F e d e r a l I n i t i a t i v e s Events ^ External Catalysts Initiator External Organizations 1) 1945 Proposals for Health Insurance Yes | Yes i Yes Yes Minor l i b e r -als For For For For For Again-st For, Several Organi-zations 2) Hospital Insurance and Diagnostic Services Act of.1957 Yes No Yes Yes Yes, Prov-inces l i b e r -als Again-st i J Again- j Again-st j st For Neut-r a l For Against, Canadian Chamber of Com-merce 3) Medical Care Act of 1966 Yes Yes No ' Yes No l i b e r -als Again-st Again-st Again-st For Mostly For i Again-! st j Neutral 4) Block Funding Some No No No Yes, Esca-lating Costs l i b e r -als Neut-r a l Neut-r a l Neut-r a l Neut-r a l Neut- ! Mixed r a l i Neutral 18 on d i f f e r e n t t y p e s o f a c t i v i t i e s a n d f a c e d i f f e r e n t p r e s s u r e s d e p e n d i n g o n t h e l e v e l o f g o v e r n m e n t f o r w h i c h t h e y w o r k . P l a n n e r s a t t h e f e d e r a l l e v e l d e a l w i t h some s e r v i c e d e l i v e r y i s s u e s b u t p r i m a r i l y f o c u s on t h e d e v e l o p m e n t o f h e a l t h p o l i c y , f u n d i n g f o r r e s e a r c h a n d p l a n n i n g , a n d c o o r d i n a t i n g n a t i o n a l i n i t i a t i v e s . P l a n n e r s a t t h e p r o v i n c i a l a n d t e r r i t o r i a l l e v e l s ( h e r e a f t e r s i m p l y r e f e r r e d t o a s t h e p r o v i n c i a l l e v e l ) d e a l w i t h i s s u e s o f a p p r o p r i a t e r e s o u r c e a l l o c a t i o n , p l a n n i n g a n d d e v e l o p i n g new p a t i e n t c a r e i n i t i a t i v e s , d o c u m e n t i n g p e r c e i v e d i n e q u i t i e s i n t h e f e d e r a l c o n t r i b u t i o n f r o m b l o c k f u n d i n g a n d o t h e r s u c h a c t i v i t i e s . I n o r d e r t o b e t t e r u n d e r s t a n d t h e h e a l t h c a r e s e c t o r a n d t h e i n t e r n a l a n d e x t e r n a l c o n s t r a i n t s f a c e d b y p l a n n e r s a n d a d m i n i s t r a t o r s , i t i s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h e p e r v a s i v e i n f l u e n c e o f p r o f e s s i o n a l d o m i n a n c e i n t h e h e a l t h s e c t o r . T h i s i s d i s c u s s e d i n t h e n e x t s e c t i o n . 3.3. P r o f e s s i o n a l D ominance E l i o t F r e i d s o n ( 1 9 7 0 a&b) a n d o t h e r s h a v e d e l i n e a t e d t h e m a j o r c o m p o n e n t s o f t h e " n o r m a t i v e " m o d e l o f h e a l t h s e r v i c e s . T h e f i r s t c o m p o n e n t o f t h i s m o d e l i s c o n t r o l b y p h y s i c i a n s o f a l m o s t a l l a r e a s o f m e d i c i n e a n d p u b l i c a c c e p t a n c e o f t h i s s i t u a t i o n . As F r e i d s o n (1970 a) s t a t e s : M e d i c i n e ' s p o s i t i o n t o d a y i s a k i n t o t h a t o f s t a t e r e l i g i o n s o f y e s t e r d a y - i t h a s a n o f f i c i a l l y a p p r o v e d m o n o p o l y r i g h t t o d e f i n e h e a l t h a n d i l l n e s s a n d t o t r e a t i l l n e s s . F u r t h e r m o r e , a s i t s g r e a t p r e s t i g e r e f l e c t s , i t i s h i g h l y e s t e e m e d i n t h e p u b l i c m i n d . ( p . 5) T h e s e c o n d c o m p o n e n t o f t h e m o d e l i s t h a t o f t h e " f r e e e n t e r p r i s e " m o d e l o f p r a c t i c e ( i . e . f e e - f o r - s e r v i c e b i l l i n g ) a n d t h e c o n c e p t o f t h e m e d i c a l p r a c t i t i o n e r a s a n e n t r e p r e n e u r i n a " m a r k e t economy." T h i s i s a n i m p o r t a n t i d e o l o g i c a l t e n e t f o r m e d i c a l p r a c t i t i o n e r s . S i n c e W o r l d War I I , m e d i c i n e i n C a n a d a h a s m o v e d t o w a r d a " p o l i t i c a l e c o n o m y " m o d e l i n w h i c h r e s o u r c e s a r e a l l o c a t e d by t h e s t a t e . H o w e v e r , M c L e o d ( 1 9 7 4 ) a n d F r e i d s o n ( 1 9 7 0 a) p o i n t o u t t h a t t h e c o m p l a i n t b y t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n a b o u t t h e movement f r o m a m a r k e t t o a p o l i t -i c a l e c o n o m y i s a r e d h e r r i n g . T h e f a c t i s t h a t g o v e r n m e n t s p a y f o r m e d i c a l s e r v i c e s p r o v i d e d by d o c t o r s a n d f a i l t o e x e r t a n y d i r e c t c o n t r o l o v e r a n o p e n - e n d e d a n d p h y s i c a n - d r i v e n h e a l t h c a r e s y s t e m . The t h i r d a n d f o u r t h c o m p o n e n t s o f t h e m o d e l a r e a c o m p l e x d i v i s i o n o f l a b o u r a n d a " h i e r a r c h y o f i n s t i t u t i o n a l e x p e r t i s e " i n w h i c h t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n i s d o m i n a n t . T h i s h i e r a r c h y e x t e n d s f r o m t h e p h y s i c i a n t o t h e p a t i e n t . I n d i v i d u a l s a n d g r o u p s f i n d i t d i f f i c u l t t o make j u d g m e n t s r e g a r d i n g t h e c o n -t r o l o f m e d i c a l c a r e a s t h e y a r e o u t s i d e t h e h i e r a r c h y o f e x p e r t i s e . I n d i v i d u a l s i n t h e i r r o l e a s p a t i e n t s o c c u p y t h e l o w e s t p o s i t i o n i n t h i s h i e r a r c h y . They a r e e x p e c t e d t o f o l l o w i n s t r u c t i o n s o n f a i t h a s d o c t o r s f e e l t h a t p a t i e n t s l a c k t h e p r o f e s s i o n a l t r a i n i n g t o make i n f o r m e d d e c i s i o n s . The f i n a l c o m p o n e n t o f t h e n o r m a t i v e a p p r o a c h t o m e d i c i n e i s t h e c o m p o s i t i o n o f t h e b ody o f k n o w l e d g e w h i c h c o n s t i t u t e s m e d i c i n e . T h i s b o d y o f k n o w l e d g e i s b a s e d o n a p h y s i o l o g i c a l p e r s p e c t i v e , f o c u s e s o n a c u t e e p i s o d e s o f i l l n e s s a n d i s g r o u n d e d i n m e d i c a l p a t h o l o g y . 20 T h u s , t h e n o r m a t i v e m o d e l o f h e a l t h c a r e i s c o m p o s e d o f : c o n t r o l o f h e a l t h c a r e b y t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n , a f r e e e n t e r p r i s e e c o n o m i c m o d e l , a c o m p l e x d i v i s i o n o f l a b o u r , a h i e r a r c h y o f e x p e r t i s e d o m i n a t e d b y t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n , a n d , a b ody o f k n o w l e d g e g r o u n d e d i n p h y s i o l o g y a n d p a t h o l o g y . By t h e l a t e 1960's, t h i s m o d e l o f m e d i c a l h e a l t h c a r e h a d r e a c h e d i t s z e n i t h i n C a nada a n d q u e s t i o n s s t a r t e d t o be a s k e d a b o u t s o m e o f t h e i n h e r e n t c o n t r a d i c t i o n s a n d a n o m a l i e s i m p l i c i t i n t h i s m o d e l . T h e m o d e l d i d n o t a p p e a r t o m e e t t h e n e e d s o f t h e p e o p l e . M o r e a n d m o r e m o n e y w a s s p e n t b u t s o c i e t y no l o n g e r r e c e i v e d a c o m m e n s u r a t e b e n e f i t . T h i s p o i n t i s h i g h -l i g h t e d b y Van L o o n ( 1 9 7 8 ) when he s t a t e s : B e t w e e n 1 9 3 1 a n d 1 9 6 1 t h e p r o p o r t i o n o f GNP d e v o t e d t o h e a l t h c a r e i n c r e a s e d 1.75 p e r c e n t a n d l i f e e x p e c t a n c y r o s e by e i g h t y e a r s . B e t w e e n 1961 a n d 1971 t h e p r o p o r t i o n r o s e a n e q u a l a m o u n t , b u t l i f e e x p e c t a n c y r o s e by o n l y one y e a r . ( p . 457) The m e d i c a l p r o f e s s i o n came u n d e r i n c r e a s i n g a t t a c k f r o m a number o f a r e a s . I t was a t t a c k e d o n i t s e c o n o m i c b a s e a s g o v -e r n m e n t w a n t e d t o c u t c o s t s a n d t h e p u b l i c s o u g h t a l t e r n a t i v e s t o t r a d i t i o n a l c a r e . I t was a t t a c k e d a t t h e o r g a n i z a t i o n a l l e v e l a s p r o v i n c e s s u c h a s Nova S c o t i a and Quebec d e v e l o p e d new c o n t r o l s o f l i c e n s u r e o v e r a b r o a d a r r a y o f h e a l t h s e r v i c e s . M a j o r s t u d i e s p o i n t e d o u t t h a t w h a t w a s n e e d e d was n o t m o r e money b u t c o o r d i n a t i o n . The m e d i c a l p r o f e s s i o n was a t t a c k e d o n i t s c o n c e p t u a l m o d e l o f h e a l t h c a r e b y t h e move t o d e v e l o p c o m m u n i t y m e d i c i n e a n d by demands t o e x p a n d t h e d e f i n i t i o n o f t h e m e d i c a l m o d e l t o a h e a l t h f i e l d o r h e a l t h c a r e m o d e l . F i n a l l y , i t s p o s i t i o n o f d o m i n a n c e b a s e d o n t h e h i e r a r c h y o f 21 e x p e r t i s e was c h a l l e n g e d b y t h e demand f o r c i t i z e n p a r t i c i p a -t i o n a t a l l l e v e l s o f h e a l t h c a r e a n d by a l t e r n a t i v e m o d e l s s u c h a s h o l i s t i c h e a l t h . H o w e v e r , t h e m e d i c a l e s t a b l i s h m e n t h a s b e e n a b l e t o h o l d on t o m uch o f i t s p r i v i l e g e i n s p i t e o f t h e s e c r i t i c i s m s b y v i r t u e o f t h e d o c t o r s ' p o s i t i o n a s g a t e k e e p e r s a n d d e f i n e r s o f " l e g i t i m a t e m e d i c i n e . " Many o r g a n i z a t i o n s h a v e f o u n d i t e x p e d -i e n t t o a d a p t t o t h e p r e v a i l i n g m o d e l by f o c u s i n g o n s p e c i f i c a n d m e a s u r a b l e m e d i c a l c o n c e r n s . T h i s h a s i n c r e a s e d a c c e p t a n c e o f s u c h o r g a n i z a t i o n s w i t h i n t h e m e d i c a l c o m m u n i t y a n d t h e i r a c t i v i t i e s h a v e become i n c r e a s i n g l y l e g i t i m i z e d . M o r e r e c e n t l y , t h e p r e s s u r e f o r c h a n g e i n t h e h e a l t h c a r e s y s t e m h a s a b a t e d w h i l e t h e i s s u e o f t h e e c o n o m i c s u r v i v a l o f t h e m e d i c a r e s y s t e m i t s e l f , h a s g a i n e d a s c e n d a n c y . T h i s c h a n g e i n f o c u s h a s l e d t o a b a s i c a c c e p t a n c e o f t h e e x i s t i n g h e a l t h s y s t e m . As t h e r o l e o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i s p r i m a r i l y t h a t o f a f u n d e r o f s e r v i c e s a n d r e s e a r c h , much h e a l t h p l a n n i n g t a k e s p l a c e a t t h e p r o v i n c i a l l e v e l . T h e r e f o r e , i t i s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d h e a l t h p l a n n i n g a t t h e p r o v i n c i a l l e v e l . I n t h e n e x t s e c t i o n t h e h e a l t h s y s t e m o f t h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a i s a n a l y s e d . 3 . 4 . The B r i t i s h C o l u m b i a (B.C.) E x p e r i e n c e The d e l i v e r y o f h e a l t h s e r v i c e s i s a p r o v i n c i a l r e s p o n s i -b i l i t y . E a c h o n e o f t h e p r o v i n c e s may o r g a n i z e i t s d e l i v e r y a n d a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m s d i f f e r e n t l y f r o m a n y o t h e r p r o v i n c e . 22 T h u s , t o d i s c u s s p r o v i n c i a l s y s t e m s i n g e n e r a l w o u l d r e q u i r e a f a i r l y h i g h d e g r e e o f a b s t r a c t i o n . W h i l e t h e p r e s e n t s t u d y i s a n a l y t i c a l i n n a t u r e , i t d o e s n e c e s s i t a t e v e r y c l o s e s c r u t i n y o f r e a l w o r l d o r g a n i z a t i o n s t o s e e how a b s t r a c t p r i n c i p l e s c o r -r e s p o n d w i t h d a y - t o - d a y a c t i v i t y . A s a n u m b e r o f t h e c a s e s d i s c u s s e d i n c h a p t e r s i x a r e f r o m B.C., t h i s p r o v i n c e w i l l b e e x a m i n e d a s a c o n c r e t e e x a m p l e o f a p r o v i n c i a l h e a l t h s y s t e m . B r i t i s h C o l u m b i a i s Canada's m o s t w e s t e r l y p r o v i n c e . I t h a s a s t r o n g l a b o u r m o v e m e n t a n d h a s , o n a c o m p a r a t i v e b a s i s , a more v o l a t i l e p o l i t i c a l e n v i r o n m e n t t h a n m o s t o t h e r p r o v i n c e s . T h e r e h a s b e e n a p r o g r e s s i v e p o l a r i z a t i o n o f r i g h t a n d l e f t s i n c e a n e w l y f o r m e d S o c i a l C r e d i t G o v e r n m e n t came t o p o w e r i n 1952 u n d e r t h e l e a d e r s h i p o f W.A.C. B e n n e t t who h e l d o f f i c e u n t i l 1972. C a m p b e l l , M i l l e r , Mysak. a n d W a r n e r (1981) d e s -c r i b e t h e o r g a n i z a t i o n o f g o v e r n m e n t d u r i n g t h a t p e r i o d i n t h e f o l l o w i n g manner: F r o m 1952 t o 1972 p o l i c y , p l a n n i n g a n d f i n a n c i a l m a n a g e m e n t f o r t h e G o v e r n m e n t o f B.C. was c o n -d u c t e d b y o n e m a n — t h e H o n . W.A.C. B e n n e t t . T r e a s u r y B o a r d d u r i n g t h i s p e r i o d was r e f e r r e d t o as 'he' b y b o t h C a b i n e t M i n i s t e r s a n d C i v i l S e r -v a n t s . B e n n e t t ' s s t y l e was h i g h l y p e r s o n a l a n d a u t o c r a t i c . H i s s m a l l b u s i n e s s i d e o l o g y a n d a p p r o a c h t o g o v e r n m e n t h a d no u s e f o r t h e c o m p l e x o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e s a n d r e p o r t i n g a n d c o n -t r o l p r o c e d u r e s now a s s o c i a t e d w i t h f i n a n c i a l m a n a g e m e n t a n d p o l i c y - p l a n n i n g i n g o v e r n m e n t . P o l i c y a n d p l a n n i n g p r o c e e d e d f r o m t h e t o p d o w n , a n d t h e s t r u c t u r e o f t h e C a b i n e t was e n t i r e l y t r a d i t i o n a l w i t h n o c o m m i t t e e s , s t a f f o r s t a f f a g e n c i e s . ( p . 22) The NDP came t o p o w e r i n 1972 u n d e r t h e l e a d e r s h i p o f t h e Hon. D a v i d B a r r e t t . The NDP i m p l e m e n t e d a l a r g e number o f new s o c i a l d e m o c r a t i c p o l i c i e s a n d c o r r e s p o n d i n g a d m i n i s t r a t i v e 23 s t r u c t u r e s . I n 1975 t h e NDP was d e f e a t e d by t h e S o c i a l C r e d i t P a r t y u n d e r t h e l e a d e r s h i p o f t h e Hon. W i l l i a m B e n n e t t , t h e s o n o f W.A.C. B e n n e t t . The 1975 e l e c t i o n was i m p o r t a n t i n t h a t i t f u r t h e r p o l a r -i z e d B.C. p o l i t i c s l e a v i n g o n l y o n e member f r o m t h e L i b e r a l P a r t y and one P r o g r e s s i v e C o n s e r v a t i v e i n t h e B.C. L e g i s l a t u r e . I n t h e May 1979 e l e c t i o n , t h e p o l a r i z a t i o n became c o m p l e t e a s no L i b e r a l s o r P r o g r e s s i v e C o n s e r v a t i v e s were e l e c t e d . S i n c e 1975 t h e r e h a s b e e n an o n g o i n g p r o f e s s i o n a l i z a t i o n o f t h e g o v e r n m e n t b u r e a u c r a c y i n B.C. C a m p b e l l e t a l . ( 1 9 8 1 ) d e s c r i b e t h i s c h a n g e a s f o l l o w s : T h e S o c i a l C r e d i t P a r t y u n d e r t h e l e a d e r s h i p o f t h e Hon. W i l l i a m B e n n e t t was r e - e l e c t e d i n 1 9 7 5 . . . . He d e e m p h a s i z e d t h e p o l i t i c s o f p e r s o n a l -i t y i n h i s g o v e r n m e n t , a n d i n t r o d u c e d t h e c o r p o r -a t e v i e w p o i n t a n d a C a b i n e t C o m m i t t e e a p p r o a c h t o t h e g o v e r n m e n t . One o f h i s f i r s t a c t s on a s s u m i n g o f f i c e w a s t o e s t a b l i s h p l a n n i n g a n d c o n t r o l a g e n c i e s a t t h e c a b i n e t l e v e l . New c a b i n e t c o m m i t t e e s , i n c l u d i n g a p l a n n i n g p r i -o r i t i e s c o m m i t t e e , were i n t r o d u c e d . An O f f i c e o f I n t e r - G o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s was e s t a b l i s h e d w i t h i n t h e P r e m i e r ' s O f f i c e t o c o o r d i n a t e i n t e r -g o v e r n m e n t a l a f f a i r s a n d t o p r o v i d e s t a f f s u p p o r t f o r b o t h t h e P r e m i e r ' s O f f i c e a n d t h e new c a b i n e t c o m m i t t e e s . A s i z a b l e T r e a s u r y B o a r d s t a f f w a s a s s i g n e d r e s p o n s i b i l i t y f o r e x p e n d i t u r e p l a n n i n g a n d management r e v i e w o f t h e o p e r a t i o n s o f g o v e r n -m e n t . T h e s e a n d o t h e r c h a n g e s w e r e l a r g e l y b o r r o w e d f r o m o t h e r C a n a d i a n j u r i s d i c t i o n s . They r e p r e s e n t e d a b e l a t e d i n t r o d u c t i o n i n B.C. o f o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e s , c o o r d i n a t i n g m e c h a n i s m s a n d f i n a n c i a l m a n g e m e n t i n m o d e r n g o v e r n m e n t s , ( p . 2 3 ) . T h e a d m i n i s t r a t i o n o f h e a l t h c a r e i n B.C. h a s a h i s t o r y w h i c h i n many w a y s p a r a l l e l s t h e c h a n g e s a t t h e p o l i t i c a l l e v e l . A s C a m p b e l l e t a l . ( 1 9 8 1 ) n o t e , p r i o r t o 1975 s e n i o r b u r e a u c r a t s i n t h e B.C. M i n i s t r y o f H e a l t h w e r e d r a w n p r i m a r i l y f r o m t h e m e d i c a l p r o f e s s i o n . I n 1 9 7 6 , J . R. M a i n g u y , a n o n -m e d i c a l l y q u a l i f i e d a d m i n i s t r a t o r , was e l e v a t e d t o t h e p o s i t i o n o f D e p u t y M i n i s t e r . M r . M a i n g u y was v e r y a c t i v e d u r i n g t h e p e r i o d 1976-77 i n n e g o t i a t i n g w i t h t h e F e d e r a l G o v e r n m e n t t h e new f i s c a l a r r a n g e m e n t s e n a c t e d i n 1977. M r . M a i n g u y w a s s u c c e e d e d i n 1978 by D r . C h a p i n K e y , a p h y s i c i a n a n d a d m i n i s t r a t o r who f o c u s s e d o n l o n g r a n g e p l a n n i n g a n d h e a l t h s t a t u s . W i t h i n c r e a s i n g c o s t c o n t a i n m e n t , T r e a s u r y B o a r d s t a f f b e c a m e m o r e p o w e r f u l a n d D r . K e y w a s r e p l a c e d b y Mr. P e t e r B a z o w s k i , a p r o f e s s i o n a l a d m i n i s t r a t o r . W i t h t h e a p p o i n t m e n t o f Mr. B a z o w s k i t h e r e was a n o t i c e a b l e s h i f t f r o m p r o g r a m p l a n n i n g and d e v e l o p m e n t t o c o s t c o n t r o l . T h i s was a r e f l e c t i o n o f c h a n g e s o c c u r r i n g t h r o u g h o u t g o v e r n m e n t a s T r e a s u r y B o a r d S t a f f a n d t h e C o m p t r o l l e r - G e n e r a l ' s s t a f f w e r e i n t e g r a t e d i n t o t h e M i n i s t r y o f F i n a n c e . S i n c e h i s a p p o i n t m e n t i n 1 9 8 1 , Mr. B a z o w s k i r e o r g a n i z e d a n d b r o u g h t i n a new team o f a d m i n i s t r a t o r s t o manage t h e M i n i -s t r y o f H e a l t h . He s t a r t e d t o r e d u c e t h e i n f l a t i o n a d j u s t e d p o r t i o n o f h o s p i t a l f u n d i n g . C a m p b e l l e t a L ( 1 9 8 1 ) n o t e t h i s a s a c h a n g e f r o m m a n a g e m e n t by p r o f e s s i o n a l s t o p r o f e s s i o n a l management. The c o n s e q u e n c e o f t h e s e c h a n g e s was a c o n s i d e r -a b l e c e n t r a l i z a t i o n o f c o n t r o l i n t h e B.C. M i n i s t r y o f H e a l t h . T h e m o s t r e c e n t p u b l i s h e d a n n u a l r e p o r t , a s o f May 1985 , i s t h e M i n i s t r y o f H e a l t h A n n u a l R e p o r t f o r 1983. D i a g r a m 3 i s t a k e n f r o m t h i s r e p o r t a n d shows t h e o r g a n i z a t i o n o f t h e M i n i -s t r y o f H e a l t h . D i a g r a m 4, a l s o f r o m t h e same a n n u a l r e p o r t , i n d i c a t e s t h e c o m p a r a t i v e e x p e n d i t u r e s f o r t h e 1982/83 f i s c a l y e a r . D i a g r a m 3 O r g a n i z a t i o n a l C h a r t o f t h e B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f H e a l t h From: P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a . M i n i s t r y o f H e a l t h A n n u a l R e p o r t 1983, V i c t o r i a : B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f H e a l t h , 1984. D i a g r a m 4 E x p e n d i t u r e by P r i n c i p a l C a t e g o r i e s i n t h e M i n i s t r y o f H e a l t h f o r t h e F i s c a l Y e a r 1982/83 SPECIAL PURPOSE ACCOUNTS $ 8 1 . 4 million PREVENTIVE & COMMUNITY CARE $ 8 5 . 4 million OTHER: Administration $ 5 8 . 5 million Service Delivery . . . . $109.0 million Service Delivery Grants $11.0 million SPECIAL PURPOSE ACCOUNTS! Drug, Alcohol & Cigarette Education, Prevention & Rehabilitation .$ 3 . 6 million Health Cost Stabilization Act $ 77.8 million T O T A L H E A L T H S E R V I C E S IN 1 9 8 2 / 8 3 : $ 2 , 6 3 0 . 7 MILLION From: P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a . M i n i s t r y o f H e a l t h A n n u a l  R e p o r t 1983. V i c t o r i a : B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f H e a l t h , 1984. I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t b y f a r t h e m a j o r p a r t o f t h e h e a l t h b u d g e t i s p a i d o u t t o i n d i v i d u a l s o r o r g a n i z a t i o n s w h i c h a r e n o t u n d e r t h e d i r e c t a d m i n i s t r a t i v e c o n t r o l o f t h e M i n i s t r y o f H e a l t h . M o s t o f t h e f u n d s e x p e n d e d by t h e M e d i c a l S e r v i c e s C o m m i s s i o n a r e d i r e c t p a y m e n t s t o h e a l t h p r a c t i t i o n e r s who b i l l t h e p l a n f o r t h e i r s e r v i c e s . H o s p i t a l s a r e a d m i n i s t e r e d b y " i n d e p e n d e n t " h o s p i t a l b o a r d s . T h e s e b o a r d s a r e g i v e n a g l o b a l b u d g e t f r o m t h e M i n i s t r y . M a n y c o m m u n i t y b a s e d s e r v i c e s a r e a l s o p r o v i d e d by n o n - p r o f i t o r f o r - p r o f i t a g e n c i e s w h i c h a r e n o t d i r e c t l y p a r t o f t h e g o v e r n m e n t b u r e a u c r a c y . 3 . 5 . D i s c u s s i o n As n o t e d , many h e a l t h s e r v i c e s a r e d e l i v e r e d t h r o u g h i n d e p e n d e n t t h i r d p a r t i e s . T h i s l i m i t s d i r e c t c o n t r o l by g o v -e r n m e n t a n d i n t u r n g o v e r n m e n t m u s t w o r k w i t h s e r v i c e d e l i v e r y a g e n c i e s a n d t h e i r r e s p e c t i v e a s s o c i a t i o n s . T h e p u b l i c a n d o t h e r i n t e r e s t e d p a r t i e s a l s o b r i n g p r e s s u r e t o b e a r o n p r o v i n c i a l m i n i s t r i e s o f h e a l t h . T h u s , t h e B.C. M i n i s t r y o f H e a l t h i s o p e r a t i n g i n a t u r b u l e n t e n v i r o n m e n t b o t h p o l i t i c a l l y a n d a d m i n i s t r a t i v e l y ; p o l i t i c a l l y d u e t o t h e v o l a t i l e a n d p o l a r i z e d n a t u r e o f B.C. p o l i t i c s a n d a d m i n i s t r a t i v e l y b e c a u s e o f c o s t - s h a r i n g a r r a n g e -m e n t s w h i c h a r e r e n e g o t i a t e d e v e r y f i v e y e a r s . I n a d d i t i o n , d e p u t y m i n i s t e r s a n d a s s i s t a n t d e p u t y m i n i s t e r s h a v e b e c o m e p o l i t i c a l a p p o i n t e e s i n s t e a d o f f o r m i n g p a r t o f t h e c i v i l s e r -v i c e . The B.C. M i n i s t r y o f H e a l t h ( a n d o t h e r p r o v i n c i a l h e a l t h m i n i s t r i e s ) c a n be s e e n a s o p e r a t i n g i n a n o p e n s y s t e m a n d a s 2 8 b e i n g s u b j e c t t o a v a r i e t y o f s t i m u l i w h i c h a f f e c t i t a n d w h i c h i t c a n a f f e c t , t o v a r y i n g d e g r e e s , i n r e t u r n . D i a g r a m 5 r e p r e s e n t s t h e B.C. h e a l t h c a r e s y s t e m . T h i s d i a g r a m i d e n t i f i e s t h e m a j o r o r g a i z a t i o n s w h i c h i m p i n g e on t h e B.C. M i n i s t r y o f H e a l t h . The a r r o w s i n d i c a t e t h e m u t u a l r e l a -t i o n s h i p b e t w e e n t h e k e y a c t o r s . D i a g r a m 6 i l l u s t r a t e s t h e a r e a s o f c o n g r u e n c e a n d d i s c o r d a n c e i n a t t i t u d e s t o h e a l t h p o l i c y i s s u e s by t h e m a j o r a c t o r s i n t h e h e a l t h c a r e s y s t e m . The c h a r t h e l p s t o i d e n t i f y p o t e n t i a l a r e a s o f c o n f l i c t b e t w e e n a c t o r s . F o r e x a m p l e , t h e r e i s a c l e a r s p l i t b e t w e e n t h e f u n d e r s and p r o v i d e r s o f s e r v i c e r e g a r d i n g p r o v i n c i a l c o n t r o l o v e r f u n d i n g a n d p r o f e s s i o n a l m o n o p o l y . S i m i l a r l y , a r e a s w h e r e i s s u e s a r e g e n e r a l l y f e l t t o b e m o t h e r h o o d i s s u e s , i . e . g o a l s on w h i c h e v e r y o n e c a n a g r e e , may a l s o be s o u r c e s o f c o n f l i c t s i n c e o p e r a t i o n a l d e f i n i t i o n s o f how t h e s e g o a l s a r e t o b e a c h i e v e d may d i f f e r . F o r e x a m p l e , w h i l e e v e r y o n e s e e s e f f i -c i e n c y a n d e f f e c t i v e n e s s a s d e s i r a b l e g o a l s , b u r e a u c r a t s a n d s e r v i c e p r o v i d e r s may w e l l - d i s a g r e e on how t h e s e t e r m s a r e t o be d e f i n e d . W i t h r e g a r d t o t h e r e l a t i v e p o w e r o f t h e a c t o r s , s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s a n d c o m m u n i t y a n d p r e v e n t i v e h e a l t h s e r v i c e s c a n be c o n s i d e r e d a s b e i n g weak i n r e l a t i o n t o t h e M i n i s t r y o f H e a l t h . T h i s i s a l s o t r u e o f t h e f e d e r a l M i n i s t r y o f H e a l t h a n d W e l f a r e a s i t p e r f o r m s a n a d v i s o r y f u n c t i o n a n d d o e s n o t d i r e c t l y c o n t r o l t h e d i s b u r s e m e n t o f c o s t - s h a r e d funds.. The h o s p i t a l s a n d p h y s i c i a n s a r e p o w e r f u l g r o u p s , t h e y h a v e t h e r e s o u r c e s t o e n g a g e i n p u b l i c r e l a t i o n s a c t i v i t i e s a n d 29 Diagram 5 The P r o v i n c i a l Health Care System SOCIETY Public Provincial Govt, (other than M . of H.) Federal Govt, (other t h a n H . & W . ) Other Institutions HEALTH CARE SYSTEM Federal Min . of Health Special Interest Groups Service Delivery Community & Prov. Health Hospitals (Incl. other health professions) Physicians _ L •Major buffer groups in British Columbia are: \. Regional Hospital Districts 2. H.C. Health Association J . Health Labour Relations Association 4. United Way These and other groups act as intermediaries in contract negotiations 5. Consultants and as disseminators of funds for service delivery and capital expenditures.; From: U n i v e r s i t y o f B r i t i s h Columbia Health P o l i c y Study Group. Current issues i n h e a l t h p o l i c y making f o r the Government of B r i t i s h Columbia. Health Manage- ment Forum, Autumn 1982, 3 (3), 27-86. 30 D i a g r a m 6 A t t i t u d e s o f S p e c i a l I n t e r e s t G r o u p s T o w a r d H e a l t h P o l i c y I s s u e s , 1981 i H E A L T H POL IC IES S P E C I A L I N T E R E S T G R O U P S Efficiency Effectiveness Equality of condition* Provincial $ control Accountability to the Province High technology Standards of cure Standards of care Professional monopoly Corporate Planners Politicians 9 9 9 *• + + + + 9 -T o p Managers + 9 9 + + - 9 9 -Health Planners + + + + 9 + + + -Health Entrepreneurs and Workers Physicians and Surgeons (fee-for-service) + 9 9 - - + + + + Hospital Service Workers 9 9 9 - 9 + + + + Hospital Trustees 9 9 9 - - + + + -Hospital Admin. (C.E.O.'s) + + 9 - - + . + 9 -Public Health Workers, (incl. Doctors) 9 + + - 9 - 9 + + Consumers Taxpayers + + + + + + + + -Patients + + + 9 + + + 9 + = positive attitude - = negative attitude ^ = "motherhood," or neutrality • = Two forms: minima! standards and equitable distributions * * = Attitudes vary according to party NOTE: This chart was developed in November, 1931 and recent events have tended to make the participants harden their positions with an attendant increase in potential and actual conflict. From: U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a H e a l t h P o l i c y S t u d y G r o u p . C u r r e n t i s s u e s i n h e a l t h p o l i c y m a k i n g f o r t h e G overnment o f B r i t i s h C o l u m b i a . . H e a l t h Manage- ment Forum, Autumn 1 9 8 2 , 3 ( 3 ) , 27-86. 31 h a v e c o n t r o l o v e r t h e a c t u a l s e r v i c e d e l i v e r y f u n c t i o n . T h e p u b l i c i s g e n e r a l l y weak e x c e p t when a n i s s u e c a p t u r e s i t s c o l -l e c t i v e i n t e r e s t , i n w h i c h c a s e i t c a n become v e r y p o w e r f u l . T h u s , t h e p r e s s u r e s a n d c o n f l i c t s i n h e r e n t i n t h e h e a l t h c a r e s y s t e m , a n d t h e l a c k o f d i r e c t c o n t r o l , i m p l y a s t r a t e g y o f n e g o t i a t i o n f o r p r o v i n c i a l M i n i s t r i e s o f H e a l t h . I t i s , i n f a c t , s u c h n e g o t i a t i o n w h i c h h a s l i m i t e d , t o s o m e e x t e n t , t h e s u p p l y s i d e o f t h e h e a l t h c a r e s y s t e m a n d w h i c h h a s e n a b l e d C a n a d a t o m a i n t a i n h e a l t h e x p e n d i t u r e s a t a f a i r l y s t e a d y p r o p o r t i o n o f GNP. T h e r e a l i t y o f t h e h e a l t h c a r e s y s t e m i s t h a t o f t u r b u l e n c e a n d n e g o t i a t i o n . T h i s h a s i m p o r t a n t i m p l i c a t i o n s f o r p l a n n e r s . I f i n f a c t d e c i s i o n s a r e b a s e d on n e g o t i a t i o n , p o w e r , i m p l i c a t i o n s f o r f e d e r a l / p r o v i n c i a l c o s t s h a r i n g , c o s t c o n t a i n m e n t c o n s i d e r a t i o n s , a n d o t h e r s u c h f a c t o r s , t h e n s t r a i g h t f o r w a r d r a t i o n a l p l a n n i n g may n o t be t h e m o s t e f f e c t i v e a p p r o a c h . I n a d d i t i o n , i f p r o j e c t s a r e t o be i m p l e m e n t e d i n an e n v i r o n m e n t o f c o m p e t i n g i n t e r e s t s i t w o u l d seem t h a t p l a n n e r s m u s t d e v e l o p s k i l l s i n t h e n e g o t i a t i o n p r o c e s s , s k i l l s q u i t e d i f f e r e n t f r o m t h o s e o f r a t i o n a l , e m p i r i c a l a n a l y s i s . I n a d d i t i o n t o d e a l i n g w i t h e x t e r n a l a g e n t s , p l a n n e r s m u s t a l s o l e a r n t o d e a l w i t h c h a n g e s t h a t h a v e b e e n t a k i n g p l a c e w i t h i n t h e g o v e r n m e n t b u r e a u c r a c y . A s C a m p b e l l e t a l . ( 1 9 8 1 ) an d C r i c h t o n (1984) n o t e , t h e r e h a s b e e n a s h i f t f r o m a p o l i t i -c a l n e t w o r k m o d e l o f o r g a n i z a t i o n t o a c o r p o r a t e m o d e l w i t h a g r e a t e r c o n c e n t r a t i o n o f p o w e r i n c e n t r a l a g e n c i e s . T h e s e new r e a l i t i e s r e q u i r e a new way o f u n d e r s t a n d i n g t h e p l a n n i n g p r o c e s s a n d t h i s s t u d y p r e s e n t s a new c o n c e p t u a l m o d e l f o r h e a l t h p l a n n i n g . As one s h o u l d u n d e r s t a n d t h e r e l a t i o n s h i p o f c u r r e n t t h e o r i e s o f p l a n n i n g t o t h e u n d e r l y i n g r a t i o n a l m o d e l w h i c h p r o v i d e s t h e e p i s t e m o l o g i c a l b a s i s f o r t h e s e t h e o r i e s , s o t o o i s i t n e c e s s a r y t o u n d e r s t a n d t h e e p i s t e m o -l o g i c a l b a s i s f o r t h e new m o d e l p r o p o s e d i n t h i s s t u d y . T h e p r o p o s e d m o d e l o w e s a c o n s i d e r a b l e i n t e l l e c t u a l d e b t t o t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e . A r e v i e w o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h i s p r o v i d e d i n t h e n e x t c h a p t e r . 33 4. THE SOCIOLOGY OF KNOWLEDGE T h e n e w c o n c e p t u a l f r a m e w o r k f o r h e a l t h p l a n n i n g ( p r e s e n t e d i n c h a p t e r s e v e n ) o w e s a c o n s i d e r a b l e d e b t t o t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e . T h i s i s a n a r e a o f s o c i o l o g y w h i c h t a k e s a s i t s s u b j e c t m a t t e r t h e b a s i c a s s u m p t i o n s u n d e r l y i n g w h a t p e o p l e t a k e f o r g r a n t e d a s f a c t a n d t h e s o c i a l p r o c e s s by w h i c h a p a r t i c u l a r w a y o f v i e w i n g t h e w o r l d i s d e v e l o p e d a n d m a i n t a i n e d . I n t h e s o c i a l s c i e n c e s , e a c h t h e o r y o r m o d e l c o n t a i n s a b a s i c s e t o f a s s u m p t i o n s a b o u t t h e way t h e w o r l d i s s t r u c t u r e d , t h e n a t u r e o f man, a n d o t h e r s u c h b a s i c p r e m i s e s . I t a p p e a r s t h a t some c l u s t e r s o f b a s i c a s s u m p t i o n s seem t o h a v e a n i n t e r -n a l c o n s i s t e n c y w h i c h a l l o w s t h e m t o p r e d o m i n a t e i n t h e o r y b u i l d i n g . E a c h c l u s t e r f o r m s t h e u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n f o r a p a r t i c u l a r t h e o r y o f s o c i o l o g y , o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o u r o r p l a n n i n g . T h e r e f o r e , w h i l e o n e c a n u n d e r s t a n d n u m e r o u s t h e o r i e s i n any o f t h e s o c i a l s c i e n c e s , t h e s o c i o l o g y o f know-l e d g e p r o v i d e s a v a n t a g e p o i n t f r o m a h i g h e r l e v e l o f a b s t r a c -t i o n , i . e . a m e t a - t h e o r e t i c a l p e r s p e c t i v e . F r o m t h i s v a n t a g e p o i n t t h e c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h t h e e x p l a n a t o r y p o w e r o f a n y t h e o r y i s m a x i m i z e d c a n be d e t e r m i n e d . I t a l s o a l l o w s f o r t h e a n a l y s i s o f t h e i n t e r n a l c o n s i s t e n c y o f a t h e o r y b a s e d on i t s c o r e s e t o f a s s u m p t i o n s . As t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a l l o w s f o r t h e i d e n t i f i c a -t i o n a n d a n a l y s i s o f n u m e r o u s c l u s t e r s o f b a s i c a s s u m p t i o n s w h i c h h a v e a l o g i c a l c o h e r e n c e , i t c a n b e s e e n a s t h e 34 t h e o r e t i c a l e q u i v a l e n t o f c e r t a i n m u l t i v a r i a t e s t a t i s t i c a l t e c h n i q u e s s u c h a s c l u s t e r a n a l y s i s o r f a c t o r a n a l y s i s . T h e o r i e s b a s e d o n s i m i l a r s e t s o f p r e m i s e s c a n b e c l u s t e r e d . T h i s a l l o w s f o r a b e t t e r u n d e r s t a n d i n g o f t h e b a s i c c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h t h e o r i e s h a v e e x p l a n a t o r y p o w e r a n d a l l o w s f o r t h e i d e n t i f i c a t i o n o f a n y o u t l i e r s , i . e . t h e o r i e s w h i c h r e p r e s e n t u n i q u e c o m b i n a t i o n s o f b a s i c a s s u m p t i o n s . W h i l e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e owes a d e b t t o many w r i t e r s , p a r t i c u l a r l y M a r x a n d W e b e r , i t s f u l l e x p r e s s i o n was f i r s t a r t i c u l a t e d by K a r l M a n n h e i m (1936) i n h i s b o o k I d e o l o g y a n d U t o p i a : An I n t r o d u c t i o n t o t h e S o c i o l o g y o f K n o w l e d g e . M a n n h e i m s t a t e d t h a t t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e i s b o t h a t h e o r y a n d a h i s t o r i c a l s o c i o l o g i c a l m e t h o d o f r e s e a r c h . To M a n n h e i m t h e u n d e r s t a n d i n g o f t h e w o r l d a n d t h e m e t h o d b y w h i c h s o c i a l p h e n o m e n a s h o u l d be s t u d i e d h a d t o come f r o m a n u n d e r s t a n d i n g o f w h a t he c a l l e d s o c i a l e x i s t e n c e . An i m p o r t a n t a s p e c t o f M a n n h e i m ' s c o n c e p t u a l i z a t i o n was t o a n a l y s e t h e s o c i a l d e t e r m i n a n t s o f k n o w l e d g e . M a n n h e i m (1936) s t a t e s : To s u m m a r i z e : t h e a p p r o a c h t o a p r o b l e m , t h e l e v e l o n w h i c h t h e p r o b l e m h a p p e n s t o b e f o r m u l a t e d , t h e s t a g e o f a b s t r a c t i o n a n d t h e s t a g e o f c o n c r e t e n e s s t h a t one h o p e s t o a t t a i n , a r e a l l i n t h e s a m e way b o u n d up w i t h s o c i a l e x i s t e n c e , ( p . 278) M a n n h e i m was a l s o a w a r e t h a t h i s a p p r o a c h w o u l d l e a d t o a q u e s -t i o n i n g a n d c r i t i q u e o f t h e e x i s t i n g s o c i a l o r d e r b u t h e saw t h i s a s p o s i t i v e i n t h a t i t b r o u g h t a b o u t u n d e r s t a n d i n g a t a h i g h e r l e v e l . W h i l e i t c a n be s t a t e d t h a t Mannheim was a w a r e o f p o w e r , he d i s t a n c e d h i m s e l f f r o m i t by t h e h i g h d e g r e e o f 35 a b s t r a c t i o n he b r o u g h t t o h i s a n a l y s i s a n d b y h i s f o c u s o n w h a t he c a l l e d t h e " p e r s p e c t i v e o f t h e t h i n k e r . " I n h i s p r e f a c e t o I d e o l o g y a n d U t o p i a , L o u i s W i r t h p r o v i d e s a g o o d r e v i e w o f t h e m a j o r a s p e c t s o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e . T h i s r e v i e w c a n be s u m m a r i z e d by s t a t i n g t h a t t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e : i ) S e a r c h e s o u t t h e m o t i v e s b e h i n d i n t e l l e c t u a l i d e a s a n d a n a l y s e s how t h o u g h t p r o c e s s e s a r e i n f l u e n c e d by t h e p a r -t i c i p a t i o n o f t h e t h i n k e r i n t h e l i f e o f s o c i e t y . i i ) S t u d i e s t h e s t y l e s a n d m e t h o d s o f t h o u g h t and t h e h i s t o r -i c a l c o n t e x t s i n w h i c h t h e y o c c u r , i i i ) S t u d i e s how t h e i n t e r e s t s a n d p u r p o s e s o f c e r t a i n s o c i a l g r o u p s f i n d e x p r e s s i o n i n c e r t a i n t h e o r i e s , d o c t r i n e s , a n d i n t e l l e c t u a l m o v e m e n t s a n d t h e p r o p o r t i o n o f a s o c i e t i e s ' r e s o u r c e s t h a t a r e d e v o t e d t o them. i v ) S t u d i e s t h e s h i f t s i n s o c i a l r e l a t i o n s h i p s b a s e d o n new k n o w l e d g e . v) S t u d i e s t h e w a y i n w h i c h i d e a s a r e d i f f u s e d a n d t h e d e g r e e o f f r e e d o m o f i n q u i r y t h a t p r e v a i l s , v i ) S y s t e m a t i c a l l y a n a l y s e s t h e i n s t i t u t i o n a l s e t t i n g s i n w h i c h i n t e l l e c t u a l a c t i v i t y i s c a r r i e d o u t . v i i ) S t u d i e s t h e b e a r e r s o f i n t e l l e c t u a l a c t i v i t y , i . e . t h e i n t e l l e c t u a l s . I n g e n e r a l , t h e p o t e n t i a l o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h h a s n o t f u l f i l l e d i t s p r o m i s e a s a s o c i o l o g i c a l t h e o r y o r m e t h o d o f a n a l y s i s . A n a l y s t s h a v e o f t e n b e e n b o g g e d down i n t h e r e l a t i v i s m o f t h i s a p p r o a c h a n d h a v e t h e r e f o r e n o t b e e n a b l e t o d e v e l o p new t h e o r e t i c a l c o n s t r u c t i o n s , p r e d i c t i v e h y p o -t h e s e s o r m o r a l i m p e r a t i v e s . T h i s may i n p a r t be b e c a u s e o f a n i n a b i l i t y t o d e t e r m i n e , and f o c u s i n o n , t h e a p p r o p r i a t e l e v e l o f a b s t r a c t i o n a n d a p a r t i c u l a r p o i n t i n t h e g r i d o f m u l t i p l e p e r s p e c t i v e s . Some a u t h o r s h a v e b e e n a b l e t o do t h i s a n d t h e i r w o r k s h a v e b e e n w e l l r e c o g n i z e d a n d a r e o f t e n u s e d a s t o u c h -s t o n e s i n a w i d e v a r i e t y o f i n t e l l e c t u a l a r e a s . P e r h a p s t h e b e s t e x a m p l e o f t h i s i s T h o m a s S. K u h n ' s ( 1962) b o o k e n t i t l e d The S t r u c t u r e o f S c i e n t i f i c R e v o l u t i o n s . Kuhn p o p u l a r i z e d t h e c o n c e p t , now w i d e l y a c c e p t e d i n s o c i a l s c i e n c e , o f a " p a r a d i g m . " F o r h i m , p a r a d i g m s w e r e a g r e e d u p o n e x p l a n a t o r y m o d e l s w h i c h d e f i n e d t h e s c o p e a n d n a t u r e o f i n q u i r y o f a c o m m u n i t y o f p r a c t i t i o n e r s . Kuhn was c l e a r l y i n t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e t r a d i t i o n i n t h a t h e u s e d a h i s t o r i c a l s o c i o l o g i c a l a p p r o a c h t o a n a l y s e t h e way p a r a d i g m s d e v e l o p e d , e v o l v e d a n d w e r e r e p l a c e d a n d t h e p e o p l e a n d i n s t i t u t i o n s i n v o l v e d . Kuhn was a b l e t o d e v e l o p a new t h e o r e t i c a l m o d e l o f s c i e n t i f i c d e v e l o p m e n t w h i c h c o n t a i n e d i n i t n u m e r o u s h y p o -t h e s e s f o r f u r t h e r r e s e a r c h . Due t o h i s m o d e r a t e d e g r e e o f a b s t r a c t i o n , K u h n w a s a l s o m o r e c l e a r l y a b l e t o a n a l y s e t h e i m p a c t o f power i n h i s a n a l y s i s . A n o t h e r w e l l k n o w n e x p r e s s i o n o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w -l e d g e i s t h e book The S o c i a l C o n s t r u c t i o n o f R e a l i t y : A T r e a - t i s e i n t h e S o c i o l o g y o f K n o w l e d g e by P e t e r L. B e r g e r a n d T h o m a s L u c k m a n n ( 1 9 6 7 ) . T h e y a p p l i e d t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h t o t h e f i e l d o f s o c i a l p s y c h o l o g y . T h e y w e r e i n t e r e s t e d t o s t u d y how a t a k e n - f o r - g r a n t e d r e a l i t y 37 " c o n g e a l s " f o r t h e man i n t h e s t r e e t . T h e i r c o n t e n t i o n w a s t h a t t h e " s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e i s c o n c e r n e d w i t h t h e a n a l y s i s o f t h e s o c i a l c o n s t r u c t i o n o f r e a l i t y " ( B e r g e r a n d L u c k m a n n , 1967, p. 3 ) . B e r g e r and L u c k m a n n a l s o d i s c u s s t h e d i a l e c t i c a l r e l a t i o n -s h i p b e t w e e n man a n d h i s s o c i e t y a n d i n s t i t u t i o n s by a n a l y s i n g o b j e c t i v a t i o n , i n s t i t u t i o n a l i z a t i o n a n d l e g i t i m i z a t i o n . T h e i r b o o k i s p r i m a r i l y a b o u t t h e w a y s p e o p l e a r e s o c i a l i z e d a n d i n t u r n a f f e c t t h e s o c i e t y i n w h i c h t h e y l i v e . T h i s i s i l l u s -t r a t e d when t h e y s t a t e : K n o w l e d g e , i n t h i s s e n s e , i s a t t h e h e a r t o f t h e f u n d a m e n t a l d i a l e c t i c o f s o c i e t y . I t ' p r o g r a m s ' t h e c h a n n e l s i n w h i c h e x t e r n a l i z a t i o n p r o d u c e s a n o b j e c t i v e w o r l d . I t o b j e c t i f i e s t h i s w o r l d t h r o u g h l a n g u a g e , t h a t i s , i t o r d e r s i t i n t o o b -j e c t s t o b e a p p r e h e n d e d a s r e a l i t y . I t i s i n t e r -n a l i z e d a g a i n a s o b j e c t i v e l y v a l i d t r u t h i n t h e c o u r s e o f s o c i a l i z a t i o n . K n o w l e d g e a b o u t s o c i e t y i s t h u s a r e a l i z a t i o n i n t h e d o u b l e s e n s e o f t h e w o r d , i n t h e s e n s e o f a p p r e h e n d i n g t h e o b j e c -t i v a t e d s o c i a l r e a l i t y a n d i n t h e s e n s e o f o n g o i n g l y p r o d u c i n g t h i s r e a l i t y . ( B e r g e r a n d L u c k m a n n , 1 9 6 7 , p. 6 6 ) . T h e p o w e r o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h i s t h a t i t p r o v i d e s a d e g r e e o f c o n c e p t u a l f r e e d o m b e y o n d t h a t o f m o s t o t h e r t h e o r i e s o r m o d e l s . I t s more a b s t r a c t p e r s p e c t i v e a l l o w s t h e t h e o r i s t t o go b e y o n d t h e c o n s t r a i n t s o f e x i s t i n g t h e o r i e s a n d t o s e e t h e t h e o r i e s t h e m s e l v e s a s t h e s u b j e c t s o f s t u d y . As n o t e d e a r l i e r , i t a l l o w s t h e a n a l y s t t o s e e t h e f o r e s t a n d n o t j u s t a g g r e g a t i o n s o f t r e e s . T h e p o w e r o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h f o r t h e h e a l t h p l a n n e r i s t h a t i t a l l o w s t h e p l a n n e r t o b e t t e r a n a l y s e t h e f u n d a m e n t a l a s s u m p t i o n s u n d e r l y i n g a n y p l a n n i n g t a s k . The 38 p l a n n e r c a n t h e n a n a l y s e t h e d e g r e e o f c o n g r u e n c e o f t h e b e l i e f s y s t e m s o f r e l e v a n t a c t o r s w i t h t h e u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n s o f t h e p l a n n i n g t a s k . T h i s a l l o w s t h e p l a n n e r t o d e t e r m i n e t h e d e g r e e o f p o t e n t i a l c o n f l i c t o r m i s u n d e r s t a n d i n g b e t w e e n a c t o r s d u e t o t h e i r i d e o l o g i e s . B e i n g a b l e t o b e t t e r u n d e r s t a n d t h e c o n s t e l l a t i o n o f b a s i c a s s u m p t i o n s u n d e r p i n n i n g t h e p l a n n i n g t a s k a l s o a l l o w s t h e p l a n n e r t o l o o k f o r e x i s t i n g t h e o r e t i c a l m o d e l s c o n g r u e n t w i t h t h e t a s k a t h a n d . T h i s m a t c h o f t h e p l a n n i n g p r o b l e m w i t h a p p r o p r i a t e t h e o r e t i c a l f o r m u l a t i o n s a l l o w s t h e p l a n n e r t o t a p i n t o a n a l r e a d y d e v e l o p e d mode o f a n a l y s i s f o r g u i d a n c e i n d e a l i n g w i t h t h e p l a n n i n g t a s k . F i n a l l y , t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e s e r v e s t o b r o a d e n t h e a n a l y t i c a l h o r i z o n s o f h e a l t h p l a n n e r s i n t h a t i t a l l o w s them t o d i a g n o s e a n d o v e r c o m e t h e i r a n a l y t i c a l " b l i n d e r s " a n d r e v e a l s t o t h e m t h a t i n o r d e r t o a c t s u c c e s s f u l l y a s p l a n n e r s t h e y r e q u i r e o r g a n i z a t i o n a l a n d o t h e r s k i l l s i n a d d i t i o n t o t h e i r m e t h o d o l o g i c a l a n d s t a t i s t i c a l s k i l l s . As p l a n n e r s w o r k i n o r g a n i z a t i o n s t h e y m u s t b e t t e r u n d e r -s t a n d t h e i r o r g a n i z a t i o n a l e n v i r o n m e n t a n d i t s i m p a c t on t h e i r w ork. The n e x t c h a p t e r p r o v i d e s a r e v i e w o f p u b l i c and p r i v a t e o r g a n i z a t i o n s a n d p r e s e n t s a s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e b a s e d a n a l y s i s o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r i e s . 39 5. ORGANIZATIONAL THEORY 5.1. I n t r o d u c t i o n O r g a n i z a t i o n a l t h e o r y i s s t i l l e v o l v i n g . T h e r e a r e numer-o u s c o m p e t i n g t h e o r i e s o f o r g a n i z a t i o n s a n d o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o u r . C u r r e n t t h e o r i e s h a v e e v o l v e d f r o m a c a d e m i c s t u d i e s a n d f r o m t h e " c o o k b o o k " a p p r o a c h e s o f p r a c t i t i o n e r s . T h u s , t h e r e i s c u r r e n t l y no u n i v e r s a l l y a g r e e d upon c o n c e p t u a l m o d e l i n t h e f i e l d o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y . I n s t e a d , t h e r e i s a c o n t i n u i n g movement t o d e v e l o p e x p l a n a t o r y m o d e l s w h i c h more a c c u r a t e l y e x p l a i n o r g a n i z a t i o n a l l i f e . C u r r e n t l y t h e r e a r e s e v e r a l new m o d e l s w h i c h h a v e b e e n d e v e l o p e d b u t e a c h o f t h e s e a p p r o a c h e s c a n b e c r i t i c i z e d a s o n l y p r o v i d i n g a p a r t i a l e x p l a n a t i o n . W h i l e t h e r e i s s t i l l s o m e d i s c r e p a n c y b e t w e e n o r g a n i z a -t i o n a l t h e o r y a n d o r g a n i z a t i o n a l r e a l i t y , i t s e e m s t h a t t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h , w h i l e s t i l l q u i t e c o n t r o v e r s i a l , i s o n e w h i c h c a n b r i d g e t h i s g a p a n d p r o v i d e a t h e o r e t i c a l b a s i s f o r a c t i o n . T h i s c h a p t e r w i l l p r o v i d e a n o v e r v i e w o f t h e d e v e l o p m e n t o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y , a r e v i e w o f t h e t h r e e m a j o r m o d e l s c u r r e n t l y i n u s e , a n o v e r v i e w o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y f r o m t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e p e r s p e c -t i v e a n d a r e v i e w o f p u b l i c s e c t o r o r g a n i z a t i o n s . 40 5.2. The D e v e l o p m e n t o f O r g a n i z a t i o n a l T h e o r y T h i s s e c t i o n w i l l p r o v i d e a b r i e f o v e r v i e w o f t h e d e v e l o p -m ent o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y . T h i s i s a s u b j e c t t h a t h a s b e e n w e l l d o c u m e n t e d i n t h e l i t e r a t u r e a n d t h e r e a d e r i s r e f e r r e d t o S t o n e r ( 1 9 7 8 ) o r o t h e r b a s i c t e x t s f o r a f u l l r e v i e w o f t h e s u b j e c t . Much o f t h e d e v e l o p m e n t o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y h a s t a k e n p l a c e a s a d i a l e c t i c b e t w e e n w h a t a r e g e n e r a l l y r e f e r r e d t o a s c l a s s i c a l o r g a n i z a t i o n t h e o r y a n d t h e human r e l a t i o n s a p p r o a c h . C l a s s i c a l o r g a n i z a t i o n t h e o r y w a s d e v e l o p e d by T a y l o r , F a y o l a n d W e b e r ( S t o n e r , 1 9 7 8 ) . T h e b a s i c c o m p o n e n t s o f T a y l o r ' s a p p r o a c h w ere t h e u s e o f e f f i c i e n c y t e c h n i q u e s s u c h a s t i m e a n d m o t i o n s t u d i e s , t h e s c i e n t i f i c s e l e c t i o n o f e m p l o y e e s a n d t h e "one b e s t way" a p p r o a c h t o w o r k d e s i g n . T a y l o r ' s w o r k h a s b e e n r e f e r r e d t o a s " s c i e n t i f i c management." W h i l e T a y l o r f o c u s s e d on t h e m e c h a n i c s o f p r o d u c t i o n , F a y o l a n d Weber w e r e i n t e r e s t e d i n d e f i n i n g t h e s t r u c t u r e a n d f u n c t i o n o f o r g a n i z a t i o n s . Weber's (1964) m o d e l o f b u r e a u c r a c y i s c h a r a c t e r i z e d by: a h i e r a r c h i c a l o r g a n i z a t i o n , t h e r e s t r i c -t i o n o f a u t h o r i t y t o o f f i c i a l o b l i g a t i o n s , s p e c i f i c s p h e r e s o f c o m p e t e n c e , a c o n t r a c t u a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e e m p l o y e r and e m p l o y e e , f a i r h i r i n g p r a c t i c e s , p a y m e n t by s a l a r y , s y s t e m a t i c d i s c i p l i n e a n d c o n t r o l o f e m p l o y e e s , a n d t h e s e p a r a t i o n o f management and w o r k e r s . I n a d d i t i o n , t h e w o r k o f t h e e m p l o y e e c o n s t i t u t e s a c a r e e r i n t h a t t h e r e i s o p p o r t u n i t y f o r p r o m o t i o n b a s e d on m e r i t a n d t h e j o b i s s e e n a s t h e p r i m a r y o c c u p a t i o n o f t h e e m p l o y e e . F a y o l d e v e l o p e d f o u r t e e n p r i n c i p l e s o f 41 m a n a g e m e n t w h i c h a r e s o m e w h a t s i m i l a r t o t h e a b o v e p o i n t s o f Weber. W i t h i n c r e a s i n g c o m p l e x i t y a n d m o d e r n i z a t i o n , c h a n g e s o c c u r r e d w h i c h p l a c e d a s t r a i n o n t h e e x p l a n a t o r y p o w e r o f c l a s s i c a l o r g a n i z a t i o n t h e o r y . P e r r o w ( 1 9 8 0 a) n o t e s t h e i n c r e a s i n g p o w e r o f t h e t r a d e u n i o n movement, i n c r e a s i n g t e c h -n o l o g i c a l c o m p l e x i t y , a n d t h e r e l a t e d s p e c i a l i z a t i o n o f s k i l l s w h i c h p u t a s t r a i n on c l a s s i c a l o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y . He a l s o n o t e s t h a t t h e i n c r e a s i n g c o m p l e x i t y o f m a r k e t s a n d c h a n g i n g t e c h n o l o g y b r o u g h t a b o u t a r e q u i r e m e n t f o r more a d a p t i v e o r g a n -i z a t i o n s . As t h e s e c h a n g e s w e r e t a k i n g p l a c e t h e r e w e r e o t h e r t h e o r i s t s l i k e M a r y P a r k e r F o l l e t t a n d C h e s t e r B a r n a r d w h o s e t h e o r e t i c a l a p p r o a c h f o c u s e d m o r e o n t h e n e e d s o f t h e i n d i v i d u a l w o r k e r a n d on g r o u p s w i t h i n o r g a n i z a t i o n s ( S t o n e r , 1 9 7 8 ) . What h a d b e e n a s u b - t h e m e o f o r g a n i z a t i o n t h e o r y i n t h e e a r l y p a r t o f t h e 1 9 0 0 ' s d e v e l o p e d i n t o a c o m p e t i n g m o d e l o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y w i t h t h e w o r k o f E l t o n Mayo a n d o t h e r s a t t h e H a w t h o r n e P l a n t o f W e s t e r n E l e c t r i c ( S t o n e r , 1 9 7 8 ) . T h i s m o d e l has come t o be c a l l e d t h e b e h a v i o r a l o r human r e l a t i o n s m o d e l . R e s e a r c h e r s h a d c o n d u c t e d a s t u d y o f t h e e f f e c t s o f l i g h t -i n g o n w o r k p e r f o r m a n c e a t t h e H a w t h o r n e P l a n t o f W e s t e r n E l e c t r i c Co. a n d f o u n d t h a t w o r k g r o u p s p a r t i c i p a t i n g i n t h e e x p e r i m e n t w h i c h h a d no c h a n g e i n l i g h t i n g , o r e v e n d e c r e a s e d l i g h t i n g , s t i l l i n c r e a s e d p r o d u c t i v i t y . E l t o n M a y o a n d h i s H a r v a r d a s s o c i a t e s c o n d u c t e d a f u r t h e r s e t o f e x p e r i m e n t s . 42 T h e y f o u n d t h a t w h en w o r k e r s w e r e g i v e n s p e c i a l a t t e n t i o n b y management t h e i r p r o d u c t i v i t y i n c r e a s e d i r r e s p e c t i v e o f w o r k i n g c o n d i t i o n s . I n v e s t i g a t i n g f u r t h e r t h e y f o u n d t h a t t h e s o c i a l e n v i r o n m e n t , i . e . t h e w o r k g r o u p s , h a d a g r e a t i n f l u e n c e o n p r o d u c t i v i t y . Mayo and h i s a s s o c i a t e s c o n c l u d e d t h a t t h e n e e d f o r r e c o g n i t i o n a n d s o c i a l s a t i s f a c t i o n was a n i m p o r t a n t a s p e c t o f w o r k e r p r o d u c t i v i t y a n d t h a t n o r m s i n w o r k g r o u p s w e r e a s s t r o n g , i f n o t s t r o n g e r , t h a n m a n a g e m e n t c o n t r o l p o l i c i e s i n s h a p i n g t h e p e r f o r m a n c e o f w o r k e r s . A n u m b e r o f t h e o r i s t s d e v e l o p e d p s y c h o l o g i c a l l y b a s e d t h e o r i e s o f human b e h a v i o u r w h i c h become i m p o r t a n t i n e x p l a i n i n g t h e f i n d i n g s o f Mayo a n d o t h e r r e s e a r c h e r s . A r g y r i s , M c G r e g o r a n d M a s l o w t o o k t h e a p p r o a c h o f d e f i n i n g t h e w o r k e r a s a " s e l f a c t u a l i z i n g man" ( S t o n e r , 1 9 7 8 ) . M a s l o w ' s w o r k i s b e s t k n o w n i n t h i s r e g a r d . M a s l o w (1968) s t a t e s t h a t man w o r k s h i s way t h r o u g h f i v e l a y e r s o f n e e d a r r a n g e d i n a h i e r a r c h i c a l m a n n e r f r o m p h y s i o l o g i c a l n e e d s t h r o u g h n e e d s f o r s a f e t y , l o v e , e s t e e m a n d s e l f - a c u t a l i -z a t i o n . Man f o c u s s e s o n n e e d s p r i m a r i l y r e l a t e d t o t h e l e v e l w i t h i n t h e h i e r a r c h y o f n e e d w h i c h he i s a t . T h i s m e a n t t h a t w o r k e r s w o u l d f o c u s on d i f f e r e n t n e e d s d e p e n d i n g on where t h e y w e r e i n t h e h i e r a r c h y . W h i l e c l a s s i c a l o r g a n i z a t i o n t h e o r y a n d t h e b e h a v i o r a l m o d e l h a v e b e e n , a n d s t i l l a r e , i m p o r t a n t c o m p o n e n t s o f t h e a n a l y s i s o f o r g a n i z a t i o n a l r e a l i t y , a number o f new a p p r o a c h e s h a v e a l s o b e e n e m e r g i n g . By t h e m i d 1970's t h e b e g i n n i n g s h a d b e e n l a i d f o r t h r e e o t h e r a p p r o a c h e s t o o r g a n i z a t i o n a l a n a l y -s i s , t h e s e a r e : t h e s y s t e m s / q u a n t i t a t i v e a p p r o a c h , t h e 43 c o n t i n g e n c y a p p r o a c h , a n d t h e p o w e r / o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s a p p r o a c h . 5.3. C u r r e n t M o d e l s o f O r g a n i z a t i o n T h e o r y 5.3.1. S y s t e m s / Q u a n t i t a t i v e T h e o r y The i n t r o d u c t i o n o f c o m p u t e r t e c h n i q u e s a f t e r W o r l d War I I g a v e i m p e t u s t o l o o k i n g a t o r g a n i z a t i o n s f r o m a s y s t e m ' s p e r -s p e c t i v e . T h e s y s t e m s m o d e l s e e s o r g a n i z a t i o n s a s u n i f i e d , p u r p o s e f u l , a n d b a l a n c e d e n t i t i e s c o m p o s e d o f i n t e r r e l a t e d p a r t s c a l l e d s u b - s y s t e m s . O r g a n i z a t i o n s a r e g e n e r a l l y c o n c e i v e d o f a s "open s y s t e m s , " t h a t i s , s y s t e m s w h i c h i n t e r a c t w i t h t h e i r e n v i r o n m e n t . S y s t e m s h a v e i n p u t s ( s u c h a s n a t u r a l o r h u m a n r e s o u r c e s ) , o u t p u t s ( g o o d s a n d / o r s e r v i c e s ) a n d , f e e d b a c k m e c h a n i s m . I n g e n e r a l , s y s t e m s t h e o r y h a s p r e s e n t e d a v e r y r a t i o n a l a n d e m p i r i c a l a p p r o a c h t o u n d e r s t a n d i n g o r g a n i z a t i o n s . How-e v e r , t h e s y s t e m s a p p r o a c h h a s b e e n c r i t i c i z e d f o r i t s u s e o f m e c h a n i s t i c a n d o r g a n i c a n a l o g i e s ( B u r r e l l & M o r g a n , 1 9 7 9 ) w h i c h h a v e r e s t r i c t e d t h e p o t e n t i a l e x p l a n a t o r y p o w e r o f t h i s a p p r o a c h . T h e s e a n a l o g i e s c o n t a i n a s s u m p t i o n s s u c h a s l i n e a r i t y , s y s t e m m a i n t e n a n c e , a n d t h e c o h e r e n c e o f s y s t e m p a r t s . T h e s e a s s u m p t i o n s l i m i t t h e p o w e r o f s y s t e m s t h e o r y t o e x p l a i n s o c i o - p o l i t i c a l s y s t e m s w h i c h a r e c o n s t a n t l y i n f l u x a n d i n w h i c h i n d i v i d u a l s t r y t o m a x i m i z e t h e i r a d v a n t a g e . I n o r d e r t o go b e y o n d t h e l i m i t i n g a s s u m p t i o n s o f c u r r e n t s y s t e m s t h e o r y t h i n k i n g , some w r i t e r s h a v e r e j e c t e d t h e r e s t r i c t i o n s o f m e c h a n i s t i c a n d o r g a n i c a n a l o g i e s a n d h a v e s t a r t e d t o e x p l o r e 44 o t h e r w a y s o f t h i n k i n g w i t h i n t h e " s y s t e m s " f r a m e w o r k . One s u c h a t t e m p t i s t h a t o f C h e c k l a n d ( u n d a t e d ) . C h e c k l a n d h a s d e v e l o p e d a s y s t e m a t i c d e v e l o p m e n t a l l e a r n i n g a p p r o a c h t o s y s -t e m s w h i c h he c a l l s s o f t s y s t e m s t h e o r y a n d he c o n t r a s t s t h i s w i t h more t r a d i t i o n a l r a t i o n a l s y s t e m s a n a l y s i s . He s t a t e s : To s o f t s y s t e m s m e t h o d o l o g i s t s , h o w e v e r , i t i s n o t t a k e n a s g i v e n t h a t t h e w o r l d c o n t a i n s s y s t e m s . The w o r l d i s t a k e n t o be h i g h l y c o m p l e x and u l t i -m a t e l y m y s t e r i o u s ; b u t t h e a p p r o a c h t o t r y i n g t o u n d e r s t a n d i t , i t i s a s s u m e d , c a n be s y s t e m i c , u s i n g i n t e l l e c t u a l c o n s t r u c t i o n s o f a s y s t e m s k i n d . . . t o c o m p a r e w i t h r e a l i t y i n o r d e r t o g a i n i n s i g h t s a s p a r t o f a c y c l i c l e a r n i n g p r o c e s s w h i c h i n i t s e l f i s s y s t e m i c : i t i s a p r o c e s s w h i c h l e a r n s . . . . T h e t w o p a r a d i g m s o f a s y s t e m s a p p r o a c h a r e c o m -p l e m e n t a r y t o e a c h o t h e r , b u t t h e n e w e r p a r a d i g m i s l i k e l y t o b e t h e m o r e u s e f u l i n a n y p r o b l e m s i t u a t i o n d o m i n a t e d by m e a n i n g s w h i c h a c t o r s i n t h e s i t u a t i o n a t t r i b u t e t o w h a t t h e y o b s e r v e . H e a l t h s e r v i c e s y s t e m s c a n u s e f u l l y be character-ized by t h e o l d e r p a r a d i g m , i n o r d e r t o d e s c r i b e them i n a c o n s i s t e n t a n d c o m p l e t e way. B u t prob-lem solving w i t h i n t h e m , a s i n o t h e r i l l - s t r u c -t u r e d p r o b l e m s i t u a t i o n s , i s l i k e l y t o r e q u i r e t h e s y s t e m a t i c l e a r n i n g c y c l e o f t h e n e w e r a p p r o a c h . ( C h e c k l a n d , pp. 5-6) A s i m i l a r a p p r o a c h h a s b e e n t a k e n b y G e y e r a n d v a n d e r Zouwen (1978) i n t h e i r book S o c i o c y b e r n e t i c s . The a r t i c l e s i n t h e i r b o o k c o v e r a g r e a t d e a l o f g r o u n d i n c l u d i n g t h e a p p l i c a t i o n o f s y s t e m s t h e o r y t o s o c i a l c h a n g e a n d t h e a p p l i c a -t i o n o f c a t a s t r o p h e t h e o r y t o a r e c o n c e p t u a l i z a t i o n o f t h e M a r x i s t d i a l e c t i c . G e y e r a n d v a n d e r Z o u w e n s t a t e t h a t t h i s "new c y b e r n e t i c s " h a s a s e t o f c ommon t h e m e s . I n d i s c u s s i n g t h i s n e w c y b e r n e t i c s t h e y n o t e t h a t i t r e c o g n i z e s t h e s u b j e c t i v e n a t u r e o f k n o w l e d g e a n d r e c o g n i z e s s c i e n c e a s b e i n g a n o b s e r v e r d e p e n d e n t a c t i v i t y . I n a d d i t i o n , t h e y s t a t e t h a t t h e new c y b e r n e t i c s c a n b r i d g e t h e g a p i n s o c i a l s c i e n c e a n a l y s i s b e t w e e n t h e m a c r o o r s o c i e t a l f o c u s a n d t h e m i c r o o r i n d i v i d u a l b a s e d f o c u s . F i n a l l y , t h e y d i s c u s s t h e n e e d t o r e -a n a l y s e t a k e n - f o r - g r a n t e d c o n c e p t s a b o u t s t a b i l i t y , t e m p o r a l -i t y , i n d e p e n d e n c e , s t r u c t u r e a n d o t h e r b a s i c c o n c e p t s . W h i l e t h e s y s t e m s method h a s o f t e n b e e n t o u t e d a s a t h e o r y o f o r g a n i z a t i o n s and w h i l e some s y s t e m s t h e o r i s t s a r e p u s h i n g t h e f r o n t i e r s o f t h i s a p p r o a c h , n o o v e r a l l s y s t e m s m o d e l h a s b e e n d e v e l o p e d w h i c h c a n e x p l a i n t h e c o m p l e x i t y o f o r g a n i z a -t i o n a l l i f e . O t h e r t h e o r i s t s h a v e n o t e d t h a t d i f f e r e n t a p p r o a c h e s t o l e a d e r s h i p , m o t i v a t i o n , o r g a n i z a t i o n a l d e s i g n a n d o t h e r s u c h a s p e c t s o f o r g a n i z a t i o n a l l i f e seem t o be e f f e c t i v e i n d i f f e r e n t c i r c u m s t a n c e s . T h e s e o b s e r v a t i o n s h a v e l e d t o w h a t i s c a l l e d t h e c o n t i n g e n c y m o d e l o f o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s . 5.3.2. C o n t i n g e n c y T h e o r y T h e r e i s a c o n s i d e r a b l e b ody o f l i t e r a t u r e on c o n t i n g e n c y t h e o r y . L u t h a n s a n d S t e w a r t ( 1 9 7 7 & 1 9 7 8 ) h a v e a t t e m p t e d t o d e v e l o p a G e n e r a l C o n t i n g e n c y T h e o r y o f Management. T h i s r e p -r e s e n t s t h e m o s t a b s t r a c t l e v e l o f c o n t i n g e n c y t h e o r y a n d a l s o r e p r e s e n t s a " s y n t h e s i s " a p p r o a c h t o c o n t i n g e n c y t h e o r y i n w h i c h a l l c o n t i n g e n t v a r i a b l e s a r e p l a c e d i n t o a u n i t a r y f r a m e -w o r k . M i l l e r (1981) h a s a p p r o a c h e d c o n t i n g e n c y t h e o r y f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f d e v e l o p i n g t a x o n o m i e s o f " o r g a n i z a t i o n a l g e s t a l t s . " T h i s c o u l d be c a l l e d t h e " t a x o n o m i c " a p p r o a c h . 46 W h i l e much o f c o n t i n g e n c y t h e o r y i s r e a l t e d t o a n a l y s i n g t h e i m p a c t o f t e c h n o l o g y a n d e n v i r o n m e n t , some w r i t e r s h a v e l o o k e d a t d i f f e r e n c e s i n o r g a n i z a t i o n a l a c t o r s t o e x p l a i n d i f f e r i n g o r g a n i z a t i o n a l r e a l i t i e s . T h i s c o u l d be c a l l e d t h e " i n d i v i d u a l d i f f e r e n c e s " a p p r o a c h . S p e c t o r (1982) a n a l y s e d t h e i m p a c t o f t h e l o c u s o f c o n t r o l o f o r g a n i z a t i o n a l p a r t i c i p a n t s . He f o u n d t h a t t h e l o c u s o f c o n t r o l i s r e l a t e d t o m o t i v a t i o n , e f f o r t , p e r f o r m a n c e , s a t i s f a c t i o n , p e r c e p t i o n o f t h e j o b , com-p l i a n c e w i t h a u t h o r i t y a n d s u p e r v i s o r y s t y l e . M i l l e r e t a l . ( 1 9 8 2 ) f o u n d t h a t t h e l o c u s o f c o n t r o l o f e x e c u t i v e s w a s s i g -n i f i c a n t l y r e l a t e d t o c o r p o r a t e s t r a t e g y a n d t h a t t h e r e was an i n d i r e c t r e l a t i o n s h i p t o e n v i r o n m e n t a n d s t r u c t u r e . M i t c h e l l ( 1 9 8 2 ) l o o k e d a t w o r k e r m o t i v a t i o n f r o m a c o n -t i n g e n c y p e r s p e c t i v e . W h i l e r u d i m e n t a r y , M i t c h e l l t r i e d t o d e v e l o p a f o u r t h m o d e l o f l o o k i n g a t c o n t i n g e n c y t h e o r y , t h a t o f a f l o w d i a g r a m o r " d e c i s i o n m a t r i x " a p p r o a c h ( t h e f i r s t t h r e e w e r e s y n t h e s i s , t h e t a x o n o m i c , a n d t h e i n d i v i d u a l d i f f e r -e n c e a p p r o a c h e s ) . A more d e v e l o p e d m o d e l o f m o t i v a t i o n b a s e d o n t h e " d e c i s i o n m a t r i x " a p p r o a c h i s p r e s e n t e d by S u s s m a n n a n d V e c c h i o ( 1 9 8 2 ) who l o o k a t t h e i m p a c t o f s o c i a l i n f l u e n c e s o n w o r k e r m o t i v a t i o n . T h e c o n t i n g e n c y t h e o r y a p p r o a c h h a s p r o v e n t o b e v e r y p o p u l a r a m o n g o r g a n i z a t i o n a l t h e o r i s t s . I t h a s b e e n u s e d b y w r i t e r s t r y i n g t o e x p l a i n o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o u r f r o m t h e "human r e l a t i o n s " p e r s p e c t i v e ( D e w a r & W e r b e l , 1 9 7 9 ; H e r o l d , 1 9 7 8 ; M c G i l l , 1 9 7 7 ; N e m i r o f f & F o r d J r . , 1 9 7 6 ; P o r r a s & B e r g , 1978; U m s t a t e t a l . , 1 9 7 8 ) . I t h a s a l s o b e e n u s e d by t h e o r i s t s 47 w r i t i n g a b o u t l e a d e r s h i p ( B a r r o w , 1977; B r y s o n & K e l l e y , 1978; S a s h k i n , 1976; S t e w a r t , 1 9 8 2 ) , o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e ( B e l l , 1967; M i n t z b e r g , 1979; Tushman & N a d l e r , 1 9 7 8 ) , p o w e r ( F a r r e l l & P e t e r s o n , 1 9 8 2 ; H a w l e y & N i c h o l e s , 1 9 8 2 ; H o f s t e d e , 1 9 7 8 ; Twomey, 1 9 7 8 ) , a n d s t r a t e g i c d e c i s i o n m a k i n g ( B e a c h & M i t c h e l l , 1 978; B r y s o n & D e l b e c q , 1979; N u t t , 1 9 7 6 ) . C h a k r a v a r t h y (1982) p r e s e n t s a c o n t i n g e n c y f r a m e w o r k b a s e d o n a c o m p l e x v a r i a b l e , t h a t o f a d a p t a t i o n . T h i s i s a n i m p o r t a n t d e p a r t u r e f r o m t h e more r i g i d l y d e f i n e d p a r a m e t e r s o f m o s t o t h e r s t u d i e s . I n f a c t w h a t C h a k r a v a r t h y i s i m p l i c i t l y s t a t i n g i s t h a t t h e i n d e p e n d e n t v a r i a b l e s g o v e r n i n g c o n t i n g e n t c h o i c e s c a n n o t b e d e f i n e d by a l i m i t e d s e t o f v a r i a b l e s b u t c o n s t i t u t e c o m p l e x human p r o c e s s e s . A s i m i l a r t y p e o f a p p r o a c h i s u s e d by G i n t e r a n d W h i t e ( 1 9 8 2 ) w h e n t h e y u s e t h e s o c i a l l e a r n i n g a p p r o a c h i n d e v e l o p i n g a c o n t i n g e n c y m o d e l f o r s t r a t e g i c management. A n o t h e r r e l a t e d a p p r o a c h i s t h e u s e o f g a m i n g / s i m u l a t i o n i n d e c i s i o n m a k i n g (Duke, 1 9 8 2 ) . T h e s e l a s t t h r e e e x a m p l e s o f c o n t i n g e n c y t h e o r y i n d i c a t e t h e n a t u r a l e v o l u t i o n o f t h i s a p p r o a c h . A t f i r s t u n i v e r s a l a p p r o a c h e s a r e d i s g a r d e d , t h e n m i d - r a n g e t h e o r i e s o r v a r i a b l e s a r e u s e d t o d e v e l o p s i t u a t i o n a l p a r a m e t e r s l e a d i n g t o a s y n t h e s i s , a t a x o n o m y o r a d e c i s i o n m a t r i x w h i c h a c t s a s a g u i d e i n c h o o s i n g t h e m o s t c o n g r u e n t r e s p o n s e t o one's l o c a t i o n i n t h e c o n t e x t u a l m a t r i x . T h e s e a p p r o a c h e s a r e e i t h e r t o o l i m i t e d i n t h e i r e x p l a n a t o r y p o w e r o r t o o a b s t r a c t t o p r o v i d e s p e c i f i c g u i d a n c e . T h e r e f o r e , t h e l o g i c a l s t e p i s t o move t o a m o r e c o m p l e x w a y o f d e f i n i n g t h e c o n t e x t u s i n g c o m p l e x 48 v a r i a b l e s s u c h a s a d a p t a t i o n , s o c i a l l e a r n i n g o r g a m i n g . T h e p r o b l e m w i t h u s i n g t h e s e c o m p l e x v a r i a b l e s i s t h a t t h e y h a v e l i m i t e d p r e d i c t i v e v a l u e a n d c a n n o t b e o p e r a t i o n a l i z e d i n a s i m p l e a n d u s e f u l way. 5.3.3. T h e o r i e s o f Power a n d O r g a n i z a t i o n a l P o l i t i c s S i n c e t h e l a t e 1970's t h e r e seems t o h a v e b e e n a n i n c r e a s -i n g i n t e r e s t i n t h e s t u d y o f p o w e r a n d o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s w i t h i n t h e f i e l d o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y . S t u d i e s i n t h i s a r e a h a v e f o c u s s e d o n t h e t y p e a n d n a t u r e o f o r g a n i z a t i o n a l p o w e r , t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s i n v o l v e d i n b e c o m i n g a p o l i -t i c a l a c t o r , t h e o r i e s a n d p a r a d i g m s o f p o w e r a n d o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s , a n d o t h e r s u c h m a t t e r s . One o f t h e f o r m a t i v e w o r k s i n t h e t h e o r y o f p o w e r i n o r g a n i z a t i o n s was t h e a r t i c l e by F r e n c h a n d R a v e n (1972) c a l l e d "The B a s e s o f S o c i a l Power," f i r s t p u b l i s h e d i n 1959. I n t h e i r a r t i c l e F r e n c h and R a v e n r e c o g n i z e t h e i n t e r - r e l a t e d n a t u r e o f p o w e r a n d t h e f a c t t h a t t h e r e a r e many p o s s i b l e b a s e s o f p o w e r . T h e y f o c u s o n f i v e b a s e s o f p o w e r : r e w a r d p o w e r , c o e r c i v e p o w e r , l e g i t i m a t e p o w e r , r e f e r e n t power a n d e x p e r t p o wer. O t h e r w r i t e r s h a v e t r i e d t o e x p a n d F r e n c h a n d R a v e n ' s o r i g i n a l f o r m u l a t i o n , f o r e x a m p l e , C o b b ( 1 9 8 0 ) l o o k e d a t p e r -c e i v e d s o u r c e s o f p o w e r a m o n g w o r k u n i t p e e r s . T u s h m a n a n d N a d l e r ( 1 9 8 0 ) a t t e m p t e d t o e x p a n d F r e n c h a n d R a v e n ' s b a s e s o f power b y a d d i n g : i ) c o n t r o l o v e r r e s o u r c e s c r i t i c a l t o t h e o r g a n i z a t i o n , 49 i i ) a b s e n c e o f r o u t i n i z a t i o n , a s r o u t i n i z a t i o n p r o v i d e s l e s s o p p o r t u n i t y t o e x e r t p o w e r b e y o n d t h a t p r e s c r i b e d t o m a i n t a i n r o u t i n e f u n c t i o n i n g , i i i ) a c c e s s t o p o w e r f u l o t h e r s , i v ) a s s e s s e d s t a t u r e a n d v i s i b i l i t y , a m a n a g e r ' s a b i l i t y t o n e g o t i a t e a n d g e t h i s way d e p e n d s o n h i s a s s e s s e d s t a t u r e w i t h s i g n i f i c a n t o t h e r s , v ) e x c h a n g e , a manager c a n h a v e a p o s i t i v e b a l a n c e o f o r g a n -i z a t i o n a l c r e d i t s o v e r d e b i t s w h i c h h e c a n c a l l on i f n e e d e d , a n d v i ) g r o u p s u p p o r t o f t h e manager by h i s s u b o r d i n a t e s . W h i l e m o s t o r g a n i z a t i o n a l a c t o r s h a v e a n i n t u i t i v e u n d e r -s t a n d i n g o f p o w e r o r o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s , t h e r e d o e s n o t a p p e a r t o be a g e n e r a l l y a c c e p t e d d e f i n i t i o n o f p o w e r . Some w r i t e r s h a v e t r i e d t o d e f i n e o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s i n t e r m s o f o r g a n i z a t i o n a l s u b - u n i t s c o m p e t i n g f o r s c a r c e r e s o u r c e s ( N o r d , 1977; Tushman, 1977) w h i l e o t h e r s h a v e r e l e g a t e d o r g a n i -z a t i o n a l p o l i t i c s t o a s p e c t s o f p o w e r t h a t a r e o u t s i d e o f t h e n o r m a t i v e o r g a n i z a t i o n a l p r o c e s s . An e x a m p l e o f s u c h a d e f i n i -t i o n i s g i v e n b y Mayes a n d A l l e n ( 1 9 7 7 ) when t h e y s t a t e : O r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s i s t h e m a n a g e m e n t o f i n f l u e n c e t o o b t a i n e n d s n o t s a n c t i o n e d by t h e o r g a n i z a t i o n o r t o o b t a i n s a n c t i o n e d e n d s t h r o u g h n o n - s a n c t i o n e d i n f l u e n c e means. ( p . 675) P f e f f e r ( 1 9 8 1 b) i n h i s book P o w e r i n O r g a n i z a t i o n s , p e r -h a p s t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e a n a l y s i s o f p o w e r a n d c o n f l i c t i n o r g a n i z a t i o n s t o d a t e , p r o v i d e s a c r i t i q u e o f t h e a b o v e d e f i n i -t i o n . He p o i n t s o u t t h a t w h a t i s o r i s n o t s a n c t i o n e d i n o r g a n i z a t i o n s i s a r e s u l t o f t h e e x e r c i s e o f p o w e r i n t h e o r g a n i z a t i o n . T h e r e f o r e , p o w e r h o l d e r s by d e f i n i t i o n do n o t engage i n p o l i t i c a l a c t i v i t y ( a s t h e i r a c t i v i t y i s s a n c t i o n e d ) w h i l e t h o s e o u t o f p o w e r a n d w i s h i n g t o o b t a i n i t , w o u l d i n e v i t a b l y e n g a g e i n p o l i t i c a l a c t i v i t y ( a s t h e i r a c t i v i t y w o u l d n o t b e s a n c t i o n e d ) . P f e f f e r a l s o p o i n t s o u t t h a t t h e a b o v e d e f i n i t i o n " g i v e s t h e c o n c e p t o f o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s a s e n s e o f s i n f u l n e s s " ( P f e f f e r , 1981 b, p. 8 ) . P f e f f e r a t t r i -b u t e s t h i s a t t i t u d e t o a t y p e o f s c h i z o p h r e n i a i n t h e o r g a n i z a -t i o n a l l i t e r a t u r e i n t h a t i t i s a l l r i g h t t o u s e t h e c o n c e p t o f p o w e r i n a n a l y s i n g g o v e r n m e n t a n d p o l i t i c s b u t i t i s c o n s i d e r e d t o be i l l e g i t i m a t e o r p e j o r a t i v e a s a n a n a l y t i c a l c o n c e p t f o r u n d e r s t a n d i n g o r g a n i z a t i o n s . P f e f f e r ( 1 9 8 1 b) o f f e r s h i s own d e f i n i t i o n o f o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s when he s t a t e s : O r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s i n v o l v e s t h o s e a c t i v i t i e s t a k e n w i t h i n o r g a n i z a t i o n s t o a c q u i r e , d e v e l o p , a n d u s e p o w e r a n d o t h e r r e s o u r c e s t o o b t a i n one's p r e f e r r e d o u t c o m e s i n a s i t u a t i o n i n w h i c h t h e r e i s u n c e r t a i n t y o r d i s s e n s u s a b o u t c h o i c e s . ( p . 7) W h i l e some w r i t e r s c o m p l a i n a b o u t t h e d e h u m a n i z i n g a s p e c t s o f p o w e r i n o r g a n i z a t i o n s ( D ' A p r i x , 1 9 7 6 ; N o r d , 1 9 7 8 ) o t h e r s a r e w i l l i n g t o a c c e p t o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s a n d t o w o r k t o d e v e l o p s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s f o r t h e e x e r c i s e o f p o w e r ( D u b r i n , 1978; K o r d a , 1975; M a c h i a v e l l i , 1 9 4 7 ) . An e x c e l l e n t b o o k o n o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s i s T h e I n -v i s i b l e War: P u r s u i n g S e l f - i n t e r e s t s a t Work b y S a m u e l C u l b e r t a n d J o h n McDonough ( 1 9 8 0 ) . They d i s c u s s v a r i o u s s t r a t e g i e s f o r p o l i t i c a l b e h a v i o u r i n o r g a n i z a t i o n s w h i c h h i g h l i g h t t h e i m p o r -t a n c e o f s u b j e c t i v i t y a n d s h a r e d m e a n i n g s . They n o t e t h a t t h e s u b j e c t i v e a t t r i b u t i o n s o f m e a n i n g b y o r g a n i z a t i o n a l p l a y e r s a r e v e r y i m p o r t a n t i n t h e t a c t i c s o f o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s . 51 A n o t h e r i m p o r t a n t c o n t r i b u t i o n o f C u l b e r t a n d McDonough i s t h e i r c o n c e p t o f " a l i g n m e n t " a s a way t o r e c o n c i l e p e r s o n a l a n d o r g a n i z a t i o n a l g o a l s w i t h i n a n o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t . T h e y s t a t e : E a c h t i m e p e o p l e e n t e r a new w o r k s i t u a t i o n t h e y e n g a g e i n t h e i m p l i c i t p r o c e s s o f a l i g n i n g p e r -s o n a l v a l u e s , i n t e r e s t s a n d s k i l l s w i t h w hat t h e y p e r c e i v e t o be t h e t a s k r e q u i r e m e n t s o f t h e i r j o b . T h ey s e e k an o r i e n t a t i o n t h a t m a x i m i z e s s e l f - p u r -s u i t s and o r g a n i z a t i o n a l c o n t r i b u t i o n . Alignment i s o u r t e r m f o r t h e o r i e n t a t i o n t h a t r e s u l t s f r o m s u c h a n e f f o r t . . . . We s a y a n i n d i v i d u a l p o s -s e s s e s an ' e f f e c t i v e ' a l i g n m e n t when t h e o r i e n t a -t i o n d i r e c t i n g t h a t p e r s o n ' s a c t i o n s a n d v i e w o f r e a l i t y a l l o w s h i m o r h e r t o r e p r e s e n t i m p o r t a n t s e l f - i n t e r e s t s w h i l e m a k i n g a c o n t r i b u t i o n t o t h e o r g a n i z a t i o n . ( C u l b e r t & M c D o n o u g h , 1 9 8 0 , pp. 6 0 - 6 1 ) P f e f f e r (1981 a&b) m i r r o r s t h e s e same p o i n t s i n h i s d i s c u s s i o n o f l a n g u a g e , s y m b o l i c a c t i o n , a n d t h e c r e a t i o n o f m e a n i n g . T h e r e a r e a number o f p o i n t s r e g a r d i n g t h e o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s m o d e l w h i c h h a v e p a r t i c u l a r i m p o r t a n c e f o r h e a l t h p l a n n e r s . S h i f t i n g c o a l i t i o n s , a c c e s s t o i n f o r m a t i o n , i n t e r -d e p e n d e n c e a n d t h e r o l e o f s u b j e c t i v e m e a n i n g a l l c l e a r l y p o i n t t o t h e i m p o r t a n c e f o r t h e p l a n n e r o f o r g a n i z a t i o n a l n e t w o r k s . P l a n n e r s a r e d e p e n d e n t on t h e i r m a n a g e r p a t r o n s a n d m u s t w o r k t o k e e p t h e i r p o s i t i o n s i n l i g h t o f o t h e r s t a f f d e p a r t m e n t s w i t h s i m i l a r s k i l l s e t s . A l s o , i t i s i m p o r t a n t f o r p l a n n e r s t o d e v e l o p a g o o d a l i g n m e n t i f t h e y a r e t o s u c c e e d . S y s t e m s t h e o r y , c o n t i n g e n c y t h e o r y a n d t h e o r i e s o f p o w e r a l l h a v e t h e i r s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s . E a c h i s b a s e d o n a p a r t i c u l a r s e t o f u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n s a n d i s b o u n d e d b y t h e s e a s s u m p t i o n s . The n e x t s e c t i o n l o o k s a t t h e a p p l i c a t i o n o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e p e r s p e c t i v e t o o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y . 52 5.4. The A p p l i c a t i o n o f t h e S o c i o l o g y o f K n o w l e d g e t o O r g a n i z a t i o n a l T h e o r y 5.4.1. I n t r o d u c t i o n One o f t h e e a r l y a t t e m p t s a t u s i n g t h e s o c i o l o g y o f know-l e d g e p e r s p e c t i v e t o a n a l y s e o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o u r a n d d e c i s i o n m a k i n g was Graham A l l i s o n ' s a n a l y s i s o f t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s d u r i n g t h e Cuban m i s s i l e c r i s i s ( A l l i s o n , 1 969). I n h i s r e v i e w , A l l i s o n a n a l y s e d t h e Cuban m i s s i l e c r i s i s f r o m t h r e e d i f f e r e n t p e r s p e c t i v e s a n d a r t i c u l a t e d t h e u n d e r l y i n g a s s u m p t i o n s o f e a c h p e r s p e c t i v e . The t h r e e p e r s p e c t i v e s w e r e t h e R a t i o n a l P o l i c y M o d e l , t h e O r g a n i z a t i o n a l P r o c e s s M o d e l a n d t h e B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l . I n t h e l a t e 1 9 7 0 ' s a n d e a r l y 1 9 8 0 ' s a n i n c r e a s i n g n u m b e r o f a r t i c l e s w e r e p u b l i s h e d w h i c h c h a l l e n g e d t h e e x i s t i n g r a t i o n a l m o d e l o f o r g a n i z a t i o n s . I t was n o t e d a t t h a t t i m e t h a t o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y was s t a r t i n g t o go t h r o u g h a p a r a -d i g m s h i f t a w a y f r o m t h e r a t i o n a l m o d e l . W r i t e r s s t a r t e d t o w r i t e a b o u t s u b j e c t i v i t y i n o r g a n i z a t i o n s ( E d e n e t a l . , 1 9 8 1 ) , i d e o l o g i e s a n d t h e i r i m p a c t on v a r i o u s a s p e c t s o f o r g a n i z a t i o n -a l b e h a v i o u r ( B r u s s o n , 1 9 8 2 ; D u n b a r e t a l . , 1 9 8 2 ; S a l a m a n , 1980; S t a r b u c k , 1982; W a t s o n , 1 9 8 2 ) , t h e r o l e o f p h e n o m e n o l o g y i n o r g a n i z a t i o n a l r e s e a r c h ( S a n d e r s , 1 9 8 2 ) a n d t h e s y m b o l i c management o f m e a n i n g by o r g a n i z a t i o n a l l e a d e r s ( P f e f f e r , 1981 a&b; S m i r c h i n & M o r g a n , 1 9 8 2 ) . B y 1982 t h e c o n c e p t o f p a r a -d i g m s h i f t was a r t i c u l a t e d i n t h e p o p u l a r l i t e r a t u r e by P e t e r s a n d W a t e r m a n J r . (1982) i n t h e i r book I n S e a r c h o f E x c e l l e n c e :  L e s s o n s f r o m A m e r i c a ' s B e s t - R u n C o m p a n i e s . P e r h a p s t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e a t t e m p t a t u s i n g t h e s o c i -o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h t o u n d e r s t a n d i n g o r g a n i z a t i o n a l r e a l i t y i s t h e b o o k S o c i o l o g i c a l P a r a d i g m s a n d O r g a n i z a t i o n a l  A n a l y s i s by G i b s o n B u r r e l l a n d G a r e t h M o r g a n p u b l i s h e d i n 1979. T h e y p r e s e n t a g r i d c o m p o s e d o f f o u r d i f f e r e n t p a r a d i g m s . B y c o d i f y i n g t h e f o u r c o m p e t i n g p a r a d i g m s B u r r e l l a n d M o r g a n h e l p t o c l a r i f y t h e d e b a t e a r o u n d t h e i s s u e o f a p a r a d i g m s h i f t . T h e i r a n a l y s i s a l s o r a i s e s t h e p o s s i b i l i t y o f a s y n t h e s i s o f t h e s e p e r s p e c t i v e s i n t o a more h i g h l y a b s t r a c t e d m e t a - p a r a d i g m o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y . T h e n e x t s e c t i o n w i l l p r o v i d e a summary o f t h e w o r k o f B u r r e l l a n d M o r g a n ( 1 9 7 9 ) . 5.4.2. B u r r e l l a n d M o r g a n B u r r e l l a n d M o r g a n d e s c r i b e t w o b a s i c d i m e n s i o n s w h i c h i n t e r s e c t t o p r o v i d e f o u r d i s t i n c t p a r a d i g m s . T h e s e d i m e n s i o n s a r e a s u b j e c t i v e - o b j e c t i v e d i m e n s i o n a n d a r e g u l a t i o n - r a d i c a l c h a n g e d i m e n s i o n . T h e r e a r e f o u r s e t s o f a s s u m p t i o n s e a c h o f w h i c h c o n s t i -t u t e s a c o n t i n u u m a l o n g a n o v e r r i d i n g s u b j e c t i v e - o b j e c t i v e d i m e n s i o n . T h i s i s i l l u s t r a t e d i n D i a g r a m 7. The r e g u l a t i o n -r a d i c a l c h a n g e d i m e n s i o n i s a n a r t i c u l a t i o n o f t h e v a r i o u s f o r m s o f t h e " o r d e r - c o n f l i c t " d e b a t e w h i c h h a s b e e n an o n g o i n g a s p e c t o f s o c i o l o g i c a l t h e o r y f r o m t h e t i m e o f Marx. The r e g u -l a t i o n - r a d i c a l c h a n g e d i m e n s i o n i s i l l u s t r a t e d i n T a b l e 1. B u r r e l l a n d M o r g a n h a v e a t t e m p t e d t o f i t a l l o f t h e m a j o r s t r e a m s o f s o c i o l o g i c a l t h e o r y a n d o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y i n t o t h e i r b a s i c f r a m e w o r k . T h i s f r a m e w o r k i s p r e s e n t e d i n D i a g r a m D i a g r a m 7 B u r r e l l and M o r g a n ' s The N a t u r e o f S o c i a l S c i e n c e The subjective-objective dimension The subjectivist approach to social science The objectivist approach to social science Nominalism ontology Realism Anti-positivism -epistemology- Positivism Voluntarism • human nature- Determinism Ideographic -methodology- Nomothetic From: B u r r e l l , G. and M o r g a n , G. S o c i o l o g i c a l  p a r a d i g m s and o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s : e l e m e n t s o f t h e s o c i o l o g y o f c o r p o r a t e l i f e . L o n d o n : H e i n e m a n n , 197 9. Table 1 B u r r e l l and Morgan's Regula t i o n - R a d i c a l Change Dimension The regulation—radical change dimension The sociology of REGULATION The sociology of RADICAL CHANCE is concerned wilh: is concerned with: (a) The status quo (a) Radical change (b) Social order (b) Structural conflict (c) Consensus* (c) Modes of domination (d) Social integration and (d) Contradiction cohesion (e) Solidarity (e) Emancipation (f) Need satisfactiont (f) Deprivation (g) Actuality (g) Potentiality Notes * By 'consensus' we mean voluntary and 'spontaneous' agree-ment of opinion. t The term 'need satisfaction' is used to refer to the focus upon satisfaction of individual or system 'needs'. The sociology of regulation tends to presume that various social characteristics can be explained in relation to these needs. It presumes that it is possible to identify and satisfy human needs within the context of existing social systems, and that society reflects these needs. The concept of 'deprivation', on the other hand, is rooted in the notion that the social 'system' prevents human fulfilment; indeed that 'deprivation' is created as the result of the status quo. The social 'system' is not seen as satisfying needs but as eroding the possibilities for human fulfilment. It is rooted in the notion that society has resulted in deprivation rather than in gain. From: B u r r e l l , G. and Morgan, G. S o c i o l o g i c a l  paradigms and o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s :  elements of the so c i o l o g y of corporate  l i f e . London: Heinemann, 197 9. 56 8 a n d t h e i r a p p l i c a t i o n o f t h i s m o d e l t o o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y i s p r e s e n t e d i n D i a g r a m 9. The f u n c t i o n a l i s t p a r a d i g m i s t h e one i n w h i c h m o s t o r g a n -i z a t i o n a l a n d s o c i o l o g i c a l t h e o r y h a s b e e n d e v e l o p e d . S o c i o l o g i c a l l y t h e f u n c t i o n a l i s t p a r a d i g m h a s b e e n s t r o n g l y i n f l u e n c e d by p o s i t i v i s m . F u n c t i o n a l i s t s h a v e h a d a n o n g o i n g d e b a t e w i t h t h e o r i s t s f r o m t h e o t h e r p a r a d i g m s . T h i s h a s l e d t o a n i n t e g r a t i o n o f some o f t h e t h e o r e t i c a l c o n c e p t s f r o m t h e o t h e r p a r a d i g m s i n t o t h e f u n c t i o n a l i s t p a r a d i g m . T h e i n f l u -e n c e s o f M a r x i s m a n d G e r m a n I d e a l i s m , f o r e x a m p l e , h a v e b e e n a r t i c u l a t e d w i t h i n t h e o v e r a l l f u n c t i o n a l i s t t h e o r y . C o s e r ( 1 9 5 6 ) h a s w r i t t e n on t h e f u n c t i o n s o f s o c i a l c o n f l i c t w h i l e t h e t r a d i t i o n o f German I d e a l i s m h a s b e e n subsumed u n d e r t h e o -r e t i c a l d e v e l o p m e n t s i n I n t e r a c t i o n i s m a n d S o c i a l A c t i o n T h e o r y . I n g e n e r a l , i t c a n be s t a t e d t h a t f u n c t i o n a l i s m a s s u m e s a r e g u l a t e d o r d e r a n d i s o b j e c t i v i s t i n i t s p o i n t o f v i e w . I t i s c h a r a c t e r i s e d b y c o n c e r n f o r p r o v i d i n g e x p l a n a t i o n s o f the status quo, social order, . consensus, social i n t e g r a t i o n , s o l i d a r i t y , need s a t i s f a c t i o n a n d a c t u a l i t y . I t a p p r o a c h e s t h e s e g e n e r a l s o c i o l o g i c a l c o n c e r n s f r o m a s t a n d p o i n t w h i c h t e n d s t o be r e a l i s t , p o s i t i v i s t , determinist a n d nomothetic. ( B u r r e l l & M o r g a n , 1979, p. 2 6 ) . As i n s o c i o l o g i c a l t h e o r y , o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y i n t h e f u n c t i o n a l i s t p a r a d i g m a l s o c o n t a i n s a n o n g o i n g d e b a t e . B u r r e l l a n d M o r g a n (1979) s t a t e t h a t t h e d o m i n a n t p e r s p e c t i v e w i t h i n t h e p a r a d i g m i s t h a t o f s o c i a l s y s t e m s t h e o r y a n d o b j e c -t i v i s m . T hey s e e c o n t i n g e n c y t h e o r y a s t h e m o s t r e c e n t m a j o r t r e n d i n t h e f u n c t i o n a l i s t p a r a d i g m a n d o n e w h i c h t r i e s t o r e c o n c i l e i t s s c i e n t i f i c a n d human r e l a t i o n s p e r s p e c t i v e s . 57 D i a g r a m 8 B u r r e l l and Mo r g a n ' s F o u r S o c i o l o g i c a l P a r a d i g m s SUBJECTIVE s m THE SOCIOLOGY OF RADICAL CHANGE Radica l humanism;:: French existentialism v > Anarchistic ^^ ind i v i dua l i sm Critical theory Phenomenology Hermeneutics Phenomeno-iogical sociology Interpretive sociology; Radica l s t ruc tura l i sm i f f Contemporary ,Mediterranedn Marxism Russian social theory Conflict theory Integrative Social theory system theory Objectivism Interactionism and social action theory Functionalist sociology 4 * OBJECTIVE THE SO OF REG CIOLOGY ULATION From: B u r r e l l , G. and M o r g a n , G. S o c i o l o g i c a l  p a r a d i g m s and o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s :  e l e m e n t s o f t h e s o c i o l o g y o f c o r p o r a t e  l i f e . L o n d o n : H e i n e m a n n , 1979. 58 D i a g r a m 9 B u r r e l l and M o r g a n ' s M a i n S c h o o l s o f O r g a n i z a t i o n a l A n a l y s i s SUBJECTIVE 1 H>-THE SOCIOLOGY OF RADICAL CHANGE Anti-organisation theory Radical organisation theory i EthnomethodologyS and % Phenomenological symbolic , interactionism • Pluralism Theories Action ° ' frame bureaucratic of dysfunctions reference Social system theory Objectivism THE SOCIOLOGY OF REGULATION OBJECTIVE From: B u r r e l l , G. and M o r g a n , G. S o c i o l o g i c a l  p a r a d i g m s and o r g a n i z a t i o n a l a n a l y s i s :  e l e m e n t s o f t h e s o c i o l o g y o f c o r p o r a t e  l i f e . L o n d o n : H e i n e m a n n , 1979. 59 The I n t e r p r e t i v e P a r a d i g m d e r i v e s f r o m t h e German i d e a l i s t t r a d i t i o n o f s o c i a l t h o u g h t . I n e x p l a i n i n g t h e s o c i o l o g i c a l a s p e c t s o f t h i s p a r a d i g m B u r r e l l a n d M o r g a n ( 1 9 7 9 ) s t a t e : The i n t e r p r e t i v e p a r a d i g m i s i n f o r m e d by a c o n c e r n t o u n d e r s t a n d t h e w o r l d a s i t i s , t o u n d e r s t a n d t h e f u n d a m e n t a l n a t u r e o f t h e s o c i a l w o r l d a t t h e l e v e l o f s u b j e c t i v e e x p e r i e n c e . I t s e e k s e x p l a n a -t i o n s w i t h i n t h e r e a l m o f i n d i v i d u a l c o n s c i o u s n e s s a n d s u b j e c t i v i t y , w i t h i n t h e f r a m e o f r e f e r e n c e o f t h e p a r t i c i p a n t a s o p p o s e d t o t h e o b s e r v e r o f t h e a c t i o n . I n i t s a p p r o a c h t o s o c i a l s c i e n c e i t t e n d s t o b e nominalist, a n t i - p o s i t i v i s t , v o l u n t a r i s t a n d ideo-graphic. I t s e e s t h e s o c i a l w o r l d a s a n e m e r g e n t s o c i a l p r o c e s s w h i c h i s c r e a t e d by t h e i n d i v i d u a l s c o n c e r n e d . S o c i a l r e a l i t y . . . i s r e g a r d e d a s b e i n g l i t t l e m o r e t h a n a n e t w o r k o f a s s u m p t i o n s a n d i n t e r - s u b j e c t i v e l y s h a r e d m e a n i n g s . (pp. 30-31) W i t h r e g a r d t o o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y , t h e i n t e r p r e t i v e p a r a d i g m q u e s t i o n s w h e t h e r o r g a n i z a t i o n s e x i s t i n a n y t h i n g b u t a c o n c e p t u a l s e n s e . I n c o n t r a s t t o t h e f u n c t i o n a l i s t s who t a k e o r g a n i z a t i o n s a s g i v e n i n t h e i r a n a l y s i s , e t h n o m e t h o d o l o g i s t s a n d p h e n o m e n o l o g i s t s t a k e t h e o r g a n i z a t i o n a s t h e s u b j e c t o f s t u d y . They a l s o s t a t e t h a t o r g a n i z a t i o n s a r e s o c i a l c r e a t i o n s b a s e d o n s h a r e d d e f i n i t i o n s o f r e a l i t y . The R a d i c a l H u m a n i s t P a r a d i g m t r i e s t o d e v e l o p a t h e o r y o f r a d i c a l c h a n g e f r o m a s u b j e c t i v e p e r s p e c t i v e . I t i s c o n c e r n e d w i t h o v e r t h r o w i n g o r t r a n s c e n d i n g t h e l i m i t s o f t h e e x i s t i n g s o c i a l o r d e r . One o f t h e m o s t b a s i c n o t i o n s u n d e r l y i n g t h e w h o l e o f t h i s p a r a d i g m i s t h a t t h e c o n s c i o u s n e s s o f man i s d o m i n a t e d b y t h e i d e o l o g i c a l s u p e r s t r u c t u r e s w i t h w h i c h h e i n t e r a c t s , a n d t h a t t h e s e d r i v e a c o g n i t i v e wedge b e t w e e n h i m s e l f a n d h i s t r u e c o n -s c i o u s n e s s . T h i s w e d g e i s t h e w e d g e o f ' a l i e n a t i o n ' o r ' f a l s e - c o n s c i o u s n e s s , ' w h i c h i n -h i b i t s o r p r e v e n t s t r u e h u m a n f u l f i l l m e n t . T h e 60 m a j o r c o n c e r n f o r t h e o r i s t s a p p r o a c h i n g t h e human p r e d i c a m e n t i n t h e s e t e r m s i s w i t h velea.se f r o m t h e c o n s t r a i n t s w h i c h e x i s t i n g s o c i a l a r r a n g e m e n t s p l a c e u p o n h u m a n d e v e l o p m e n t . . . . I n t e r m s o f t h e e l e m e n t s w i t h w h i c h we h a v e s o u g h t t o c o n c e p t u a l i s e t h e s o c i o l o g y o f r a d i c a l c h a n g e , t h e r a d i c a l h u m a n i s t p l a c e s m o s t e m p h a s i s u p o n radical change, modes of domination, emancipation, depriv ation a n d p o t e n t i a l i t y . T h e c o n c e p t s o f s t r u c t u r a l c o n f l i c t a n d contradiction do n o t f i g -u r e p r o m i n e n t l y w i t h i n t h i s p e r s p e c t i v e , s i n c e t h e y a r e c h a r a c t e r i s t i c o f more o b j e c t i v i s t v i e w s o f t h e s o c i a l w o r l d , s u c h a s t h o s e p r e s e n t e d w i t h -i n t h e c o n t e x t o f t h e r a d i c a l s t r u c t u r a l i s t p a r a d i g m . ( B u r r e l l & M o r g a n , 1979, p. 32) W i t h r e g a r d t o o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y t h e r e h a s b e e n l i t t l e w o r k i n t h i s p a r a d i g m . B u r r e l l a n d M o r g a n s t a t e t h a t t h e r e s u l t o f t h e d e v e l o p m e n t o f t h i s p a r a d i g m w o u l d b e t h e d e v e l o p m e n t o f a n a n t i - o r g a n i z a t i o n t h e o r y . T h e R a d i c a l S t r u c t u r a l i s t P a r a d i g m f o c u s e s o n r a d i c a l c h a n g e a n d power r e l a t i o n s h i p s f r o m a n o b j e c t i v i s t p e r s p e c t i v e . R a d i c a l s t r u c t u r a l i s m i s c o m m i t t e d t o radical change, emancipation a n d p o t e n t i a l i t y , i n a n a n a l -s i s w h i c h e m p h a s i z e s s t r u c t u r a l c o n f l i c t , modes of domination, contradiction a n d deprivation. I t a p -p r o a c h e s t h e s e g e n e r a l c o n c e r n s f r o m a s t a n d p o i n t w h i c h t e n d s t o be r e a l i s t , p o s i t i v i s t , determinist a n d nomotheti c. W h e r e a s t h e r a d i c a l h u m a n i s t s f o r g e t h e i r p e r s p e c -t i v e by f o c u s i n g upon ' c o n s c i o u s n e s s ' a s t h e b a s i s f o r a r a d i c a l c r i t i q u e o f s o c i e t y , t h e r a d i c a l s t r u c t u r a l i s t s c o n c e n t r a t e u p o n s t r u c t u r a l r e l a -t i o n s h i p s w i t h i n a r e a l i s t s o c i a l w o r l d . . . . Common t o a l l t h e o r i s t s i s t h e v i e w t h a t c o n t e m -p o r a r y s o c i e t y i s c h a r a c t e r i s e d b y f u n d a m e n t a l c o n f l i c t s w h i c h g e n e r a t e r a d i c a l c h a n g e t h r o u g h p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c c r i s e s . I t i s t h r o u g h s u c h c o n f l i c t a n d c h a n g e t h a t t h e e m a n c i p a t i o n o f men f r o m t h e s o c i a l s t r u c t u r e s i n w h i c h t h e y l i v e i s s e e n a s c o m i n g a b o u t . ( B u r r e l l & M o r g a n , 1979, p. 34) B u r r e l l a n d M o r g a n a l s o n o t e t h e d e v e l o p m e n t o f " c o n f l i c t t h e o r y " a s a n o u t g r o w t h o f t h e e x p l o r a t i o n o f t h e i n t e r f a c e b e t w e e n M a r x a n d W e b e r a n d i t s c o u n t e r p a r t i n o r g a n i z a t i o n t h e o r y , p a r t i c u l a r l y t h e t h e d e v e l o p i n g s c h o o l o f r a d i c a l W e b e r i a n s . They n o t e t h a t t h e n o t i o n s o f t o t a l i t y , s t r u c t u r e , c o n t r a d i c t i o n a n d c r i s i s p r o v i d e t h e u n d e r p i n n i n g s o f t h e e m e r g i n g r a d i c a l s t r u c t u r a l i s t p a r a d i g m w h i c h , l i k e t h e r a d i c a l h u m a n i s t p a r a d i g m , was d e v e l o p e d i n i t i a l l y a s a c r i t i q u e o f f u n c t i o n a l i s m . 5.4.3. D i s c u s s i o n W i t h r e g a r d t o t h e f o u r p a r a d i g m s i d e n t i f i e d by B u r r e l l a n d M o r g a n , e a c h h a s i t s s t r e n g t h s and w e a k n e s s e s . The b e n e f i t o f t h e F u n c t i o n a l i s t P a r a d i g m a p p e a r s t o be i t s f o c u s o n a s y s t e m a t i c a n d " s c i e n t i f i c " a p p r o a c h t o t h i n k i n g a n d a f o c u s on o b s e r v a b l e a n d o b j e c t i v e r e a l i t y . I t s w e a k n e s s h a s b e e n t o be t o o s i m p l i s t i c , t o u s e i n a p p r o p r i a t e a n a l o g i e s a n d t o f a i l t o u n d e r s t a n d t h e i m p a c t o f t h e i n t e r a c t i o n o f t h e a c t o r on h i s e n v i r o n m e n t . The b e n e f i t o f t h e I n t e r p r e t i v e P a r a d i g m h a s b e e n t o e x p l a i n t h e i m p a c t o f t h e a c t o r i n c r e a t i n g h i s e n v i r o n m e n t . I t a l s o p o i n t s o u t t h e r e l a t i v e n a t u r e o f r e a l i t y . T h i s h a s b e e n a s t r e n g t h a n d a w e a k n e s s a s r e l a t i v i t y c a n l e a d t o p a r a l -y s i s o f a c t i o n . A n o t h e r w e a k n e s s i s t h e t e n d e n c y t o s o l i p s i s m o r c o m p l e t e r e l a t i v i s m . The R a d i c a l H u m a n i s t P a r a d i g m s h a r e s t h i s s h o r t c o m i n g . I n a d d i t i o n , B u r r e l l and M o r g a n c h a r a c t e r i s e t h i s p a r a d i g m a s a n a n t i - o r g a n i z a t i o n t h e o r y i n w h i c h i n d i v i d u a l s f i g h t t o f r e e t h e i r s p i r i t . I t seems t h a t B u r r e l l a n d M o r g a n h a v e i n a d e q u a t e l y d e t a i l e d t h e i m p o r t a n t a s p e c t s o f t h i s p a r a d i g m . The r o l e o f t h e i d e o l o g y o f t h e o r g a n i z a t i o n and its leaders is a very important one. Leaders' ideologies shape not only the goals, structure, and function of the organ-ization but also its culture and the inter-relationship of its participants. Therefore, understanding ideologies is critical for health planners as ideology shapes what can be done and how things can be done in organizations. For example, there appeared to be a shift in focus when Peter Bazowski was brought into the British Columbia Ministry of Health as deputy minis-ter. The Ministry's agenda shifted from a liberal focus on health care to a conservative focus on cost containment and efficiency. The Radical Structuralist Paradigm has been receiving ever increasing study. The strength of this paradigm is its ident-ification of organizational politics. The negative aspects are that there may be too great an emphasis on conflict, one which goes beyond existing requirements. Another shortcoming is the attempt to generalize to Marxist principles of class warfare. It is possible to think of Burrell and Morgan's two dimensions as being continuous rather than dichotomous and, therefore, as constituting a conceptual space into which exist-ing theories can be placed. The extreme boundaries of this space, i.e. the external boundaries in Diagrams 8 and 9, form the bounds of the conceptual map. The analyst can move freely within the map and need not be restricted by its internal boundaries. Therefore, one can analyse a situation to identify the underlying cluster of basic premises which exist. The theories which best explain that particular reality can then be u s e d t o b e t t e r a n a l y s e t h e g i v e n p r o b l e m o r s i t u a t i o n . A n o t h e r i m p o r t a n t p o i n t t o n o t e i s t h a t B u r r e l l a n d M o r g a n seem t o s h i f t t h e i r f o c u s o f a n a l y s i s f r o m t h e o b s e r v e r i n t h e o b j e c t i v e s i d e o f t h e i r p a r a d i g m t o t h e o r g a n i z a t i o n a l a c t o r i n t h e s u b j e c t i v e s i d e . T h i s i s s i m i l a r t o t h e m a c r o - m i c r o p r o b -l e m o f s o c i a l s c i e n c e a n a l y s i s i n w h i c h some p e o p l e l o o k , a t a s y s t e m f r o m a m a c r o , s o c i e t a l , o r t o p - d o w n p e r s p e c t i v e w h i l e o t h e r s u s e t h e m i c r o , i n d i v i d u a l o r b o t t o m - u p p e r s p e c t i v e . T h i s i s a n i m p o r t a n t p o i n t f o r h e a l t h p l a n n e r s a s t h e y s h o u l d d e v e l o p t h e a b i l i t y t o be b o t h a p a r t i c i p a n t a n d a n o b s e r v e r w i t h r e g a r d t o t h e i r o r g a n i z a t i o n a l e n v i r o n m e n t . As o b s e r v e r s t h e y c a n a n a l y s e t h e i r s i t u a t i o n a n d d e v e l o p s t r a t e g i e s t o d e a l w i t h i t , t h e n a s p a r t i c i p a n t s t h e y c a n c a r r y o u t t h e s t r a t e g i -c a l l y c o r r e c t a c t i o n r e q u i r e d t o a c c o m p l i s h g o a l s . U s i n g t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e p e r s p e c t i v e , o r g a n i z a -t i o n s c a n be d e f i n e d a s : S o c i o - p o l i t i c a l s y s t e m s o f h u m a n i n t e r a c t i o n b o u n d e d by m u t u a l l y a g r e e d u p o n , b u t s h i f t i n g , s o c i a l c o n s t r u c t i o n s o f r e a l i t y b a s e d o n d i v e r s e power r e l a t i o n s h i p s . H e a l t h p l a n n e r s w o r k i n p u b l i c o r g a n i z a t i o n s . T h e s e o r g a n i z a t i o n s a r e b e l i e v e d t o b e m o r e p r o n e t o c o n f l i c t a n d s u b j e c t i v e c o n s t r u c t i o n s o f r e a l i t y t h a n p r i v a t e o r g a n i z a t i o n s . T h e r e f o r e , t h e n e x t s e c t i o n w i l l p r o v i d e a n o v e r v i e w o f p u b l i c s e c t o r o r g a n i z a t i o n s . 64 5.5. P u b l i c O r g a n i z a t i o n s T h e r e a p p e a r t o be some m a j o r d i f f e r e n c e s b e t w e e n p u b l i c a n d p r i v a t e o r g a n i z a t i o n s . I n p a r t i c u l a r , t h e s e d i f f e r e n c e s a r e m a n i f e s t e d i n t h r e e m a j o r a r e a s : t h e i n f l u e n c e o f p o w e r f u l e x t e r n a l a c t o r s , t h e r e s t r a i n t s i m p o s e d on m a n a g e r s i n t h e i r a b i l i t y t o d e a l w i t h s u b o r d i n a t e s , and t h e m e a s u r a b i l i t y o f t h e p r o d u c t p r o d u c e d . T h e s e i s s u e s p l u s t h e s t r u c t u r e o f g o v e r n -m e n t a l o r g a n i z a t i o n s a n d t h e b o u n d a r y i s s u e s f o r p l a n n e r s w o r k i n g i n g o v e r n m e n t w i l l be d i s c u s s e d i n t h i s s e c t i o n . A l l o f t h e s e f a c t o r s h a v e a n i m p a c t o n t h e h e a l t h p l a n n e r i n t e r m s o f t h e s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s w h i c h t h e p l a n n e r c a n u s e t o c o m -p l e t e a p l a n n i n g p r o j e c t . 5.5.1. D i f f e r e n c e s B e t w e e n P u b l i c a n d P r i v a t e O r g a n i z a t i o n s A p r i v a t e c o m p a n y c a n make i t s own, d e c i s i o n s a s l o n g a s i t c a n s a t i s f y i t s s h a r e h o l d e r s . P u b l i c o r g a n i z a t i o n s a r e s u b j e c t t o i n f l u e n c e s f r o m n u m e r o u s e x t e r n a l a g e n t s who may h a v e d i f -f e r i n g p e r c e p t i o n s a b o u t t h e r o l e o f t h e p u b l i c o r g a n i z a t i o n a n d t h e d e g r e e t o w h i c h i t i s m e e t i n g i t s g o a l s . Newman a n d W a l l a n d e r I I I ( 1 9 7 8 ) n o t e t h a t a c h a r a c t e r i s t i c o f p u b l i c o r g a n i z a t i o n s i s t h a t r e s o u r c e c o n t r i b u t o r s may i n t r u d e on t h e i n t e r n a l management o f t h e o p e r a t i o n . I f , a s K o t t e r (1980 b) n o t e s , t h e d e g r e e o f u n c e r t a i n t y i n m a n a g e m e n t e n g e n d e r e d by d e p e n d e n c e on o t h e r s i s r e l a t e d t o p o l i t i c i z a t i o n , t h e n i t i s c l e a r t h a t p u b l i c s e c t o r management w i l l be more p o l i t i c a l t h a n p r i v a t e s e c t o r management. A n o t h e r 65 i m p a c t o f t h e p o w e r o f e x t e r n a l a g e n t s i s t h a t o f c r e a t i n g g o a l a m b i g u i t y w i t h i n o r g a n i z a t i o n s . T h i s i n t u r n l i m i t s m a n a g e -ment's a b i l i t y t o p l a n o n a r a t i o n a l b a s i s , t o s e t c l e a r g o a l s a n d t o d e l e g a t e t o s u b o r d i n a t e s a s d e c i s i o n m a k i n g i s g u i d e d n o t by a c l e a r g o a l s t a t e m e n t b u t by a p r o c e s s o f a c c o m m o d a t i o n an d n e g o t i a t i o n . A n o t h e r i m p o r t a n t c o n s t r a i n t o n p u b l i c s e c t o r management i s t h e r e w a r d i n c e n t i v e s t r u c t u r e , o r more c o r r e c t l y , t h e l a c k o f a n i n c e n t i v e s t r u c t u r e . S p i c e r (1982) p o i n t s o u t t h a t pub-l i c m a n a g e r s c a n n o t k e e p a n y c o s t s a v i n g s g e n e r a t e d by g o o d management a n d t h a t t h e r e w a r d s w h i c h a c c r u e t o b u r e a u c r a t s a r e e i t h e r u n r e l a t e d , o r o n l y i n d i r e c t l y r e l a t e d , t o t h e q u a l i t y o f t h e i r m a n a g e m e n t . T h e r e f o r e , t h e p u b l i c s e c t o r m a n a g e r h a s f e w e r c o n t r o l s o v e r h i s e m p l o y e e s a n d h i s a b i l i t y t o r e w a r d o r p u n i s h i s no l o n g e r r e l a t e d t o a c t u a l p e r f o r m a n c e . U n l i k e t h e p r i v a t e s e c t o r w h e r e a s p e c i f i c p r o d u c t i s p r o d u c e d w h i c h c a n be a n a l y s e d f o r i t s a c c e p t a n c e i n t h e m a r k e t p l a c e , t h e p r o d u c t i n t h e p u b l i c s e c t o r i s o f t e n s u c h t h a t i t c a n n o t be r e a d i l y d e f i n e d o r o p e r a t i o n a l i z e d . S p i c e r (1982) n o t e s t h a t t h e c o n s e q u e n c e s f o r t h e N a t i o n a l H e a l t h S e r v i c e i n B r i t a i n o f a l a c k o f m e a s u r a b l e a n d m e a n i n g -f u l o u t p u t m e a s u r e s i s t h a t e f f i c i e n c y m e a s u r e m e n t s a r e b a s e d e i t h e r o n i n p u t s o r o n t h e s u b j e c t i v e j u d g m e n t o f e x p e r t s s u c h a s d o c t o r s . The i m p a c t on g o v e r n m e n t m a n a g e r s o f a l a c k o f m e a s u r a b l e o u t p u t s i s t h a t t h e y b e c o m e m o r e l i k e l y t o m a n a g e f o r e f f e c t t h a n f o r r e s u l t s . T h u s i m p r e s s i o n m a n a g e m e n t , o r t h e a b i l i t y t o c r e a t e r e a l i t i e s t h a t a r e a c c e p t a b l e t o t h e many p o w e r f u l a c t o r s who c a n h a v e a n i n f l u e n c e o n g o v e r n m e n t mana-g e r s , b e c o m e s a n i m p o r t a n t p a r t o f t h e s k i l l s e t o f t h e g o v e r n m e n t manager. I t c a n b e s e e n f r o m t h e d i s c u s s i o n i n t h i s s e c t i o n t h a t , i f a n y t h i n g , t h e s o c i a l a n d p o l i t i c a l a s p e c t s o f o r g a n i z a t i o n a l l i f e a r e h e i g h t e n e d i n p u b l i c s e c t o r o r g a n i z a t i o n s . T h i s i s o f p a r t i c u l a r r e l e v a n c e t o h e a l t h p l a n n e r s a s i t c l e a r l y p o i n t s o u t t h a t r e l i a n c e o n a p u r e l y r a t i o n a l m e t h o d o l o g y w o u l d h a v e a l o w p r o b a b i l i t y o f s u c c e s s u n l e s s a number o f c o n d i t i o n s w e r e met w h i c h w o u l d p r o d u c e a c o n g r u e n c e o f g o a l s among a l l a c t o r s . 5.5.2. The C h a n g i n g S t r u c t u r e o f G o v e r n m e n t a l O r g a n i z a t i o n s I n a d d i t i o n t o t h e c o n s t r a i n t s n o t e d i n t h e p r e v i o u s s e c t i o n , t h e r e h a s b e e n a n o n g o i n g e v o l u t i o n o f g o v e r n m e n t a l s t r u c t u r e s w h i c h h a s i n c r e a s e d t h e c o n t r o l o f c e n t r a l a g e n c i e s a n d w h i c h h a s l e d t o a more c o m p l e x o r g a n i z a t i o n a l e n v i r o n m e n t f o r t h e h e a l t h p l a n n e r . Some o f t h e s e c h a n g e s w e r e n o t e d p r e v i o u s l y i n t h e s e c t i o n on t h e B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f H e a l t h . . I n g e n e r a l t h e r e h a s b e e n a s h i f t f r o m t h e t r a d i t i o n a l " W e s t m i n s t e r M o d e l " o f g o v e r n m e n t i n w h i c h t h e r e was a m o d e s t s i z e d c a b i n e t a n d e a c h M i n i s t e r h a d c o n s i d e r a b l e a u t o n o m y f o r h i s own a r e a o f r e s p o n s i b i l i t y . M i n i s t e r s w e r e a c c o u n t a b l e t o P a r l i a m e n t a n d h a d f u l l a u t h o r i t y o v e r t h e i r M i n i s t r i e s . Cab-i n e t d e c i s i o n s w e r e made i n m e e t i n g s o f t h e f u l l C a b i n e t w i t h t h e P r i m e M i n i s t e r o r P r e m i e r p r e s i d i n g o v e r t h e d i s c u s s i o n . 67 S i n c e t h e 1970's t h e r e h a s b e e n a s h i f t a t b o t h t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l l e v e l s t o move t o w h a t h a s b e e n c a l l e d a c o r p o r a t e m o d e l o f m a n a g e m e n t . A t t h e f e d e r a l l e v e l t h i s c h a n g e h a s b e e n d o c u m e n t e d b y V a n L o o n (19 81 & 1 9 8 3 ) . L e g e r ( 1 9 8 3 ) h a s d o c u m e n t e d t h e c h a n g e s i n t h e g o v e r n m e n t o f New B r u n s w i c k w h i l e C a m p b e l l e t a l . (1981) a n d C r i c h t o n (1984) h a v e d o c u m e n t e d t h e c h a n g e s i n B r i t i s h C o l u m b i a . T h e common f e a t u r e s o f t h i s new m o d e l o f g o v e r n m e n t a r e t h e d e v e l o p m e n t o f s e n i o r c a b i n e t c o m m i t t e e s f o r m a j o r a r e a s s u c h a s s o c i a l a n d h e a l t h s e r v i c e s , e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , p l a n n i n g a n d p r i o r i t i e s , a n d T r e a s u r y B o a r d . T h e s e C a b i n e t C o m m i t t e e s g e n e r a l l y r e v i e w a l l m a j o r p o l i c y d e c i s i o n s f o r t h e s e t o f M i n i s t r i e s r e p r e s e n t e d on t h e i r p a r t i c u l a r c o m m i t t e e s . T h i s means t h a t t h e r e h a s b e e n a r e d u c t i o n i n t h e a u t h o r i t y o f M i n i s t e r s a s t h e y must now move t h e i r p r o p o s a l s t h r o u g h a C a b i -n e t C o m m i t t e e w h i c h w i l l d i s c u s s t h e r e s p e c t i v e M i n i s t e r ' s p r o p o s a l a n d make r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e f u l l C a b i n e t o r a n E x e c u t i v e C a b i n e t o f S e n i o r M i n i s t e r s . I n a d d i t i o n t o t h e s e c h a n g e s a t t h e M i n i s t e r i a l l e v e l t h e r e h a s b e e n a n i n c r e a s e i n t h e p o w e r o f c e n t r a l a g e n c i e s s u c h a s t h e s t a f f o f T r e a s u r y B o a r d s , p e r s o n n e l s e r v i c e s d i v i -s i o n s , a n d C o m p t r o l e r G e n e r a l s . C e n t r a l a g e n c i e s now h a v e t h e a u t h o r i t y t o c o n t r o l a n d a u d i t t h e f i n a n c i a l a n d p e r s o n n e l r e s o u r c e s o f e a c h M i n i s t r y . F o r a d e t a i l e d r e v i e w o f t h e s e new g o v e r n m e n t a l a r r a n g e m e n t s t h e r e a d e r i s r e f e r r e d t o V a n L o o n ( 1 9 8 1 & 1983) a n d L e g e r ( 1 9 8 3 ) . C r i c h t o n (1984) s u m m a r i z e s t h i s new b u r e a u c r a t i c r e a l i t y when s h e s t a t e s : 68 The setting of objectives and the allocation of resources for meeting these objectives has been coordinated and rationalized. No longer can the Ministry of Health determine its own activities. These are dovetailed into the total government thrust by Treasury and Public Service Boards. Within governments there has been a major restruc-turing and shifting of power as the new mechanisms have been tried out. Cabinet Committees now set priorities, Treasury Board scrutinizes estimates, Public Service Board calculates staffing allow-ances, special service groups such as systems corporations and building corporations provide support . . . . (p. 20) This shift to a corporate model may mean that planners themselves will begin to function in a central agency frame-work. Line services will require planning services to ration-alize resource allocation and there may be an ongoing tension between centralized planning and planning at the program level. These internal changes have implications for planners in that their plans can no longer be as readily implemented as previously. Plans must now be made in accordance with the overall policies of numerous central agencies. The planner must then learn to work with, negotiate with, cajole, and by other means deal with central agency staff in order to imple-ment his plans. Thus, both internally and externally the planner lives in an environment based on negotiation. 5.5.3. Boundary Issues The previous section has noted the emergence of central agencies in government. This has changed the nature of the boundaries for government planners. These internal changes have been matched by changes external to government with, at l e a s t i n B r i t i s h C o l u m b i a , t h e e m e r g e n c e o f g r o u p s r e p r e s e n t i n g c a r e p r o v i d e r s a n d t h e i n c r e a s e d m i l i t a n c y o f p r o f e s s i o n a l a s s o c i a t i o n s a n d u n i o n s . T h u s , u n l i k e t h e 1970's when p l a n n e r s o n l y n e e d e d t o c o n s i d e r s e n i o r o f f i c i a l s i n t h e i r M i n i s t r y a n d some e x t e r n a l g r o u p s , t h e e n v i r o n m e n t h a s b e c o m e much m o r e c o m p l e x f o r t h e h e a l t h p l a n n e r i n g o v e r n m e n t . M i l e s (1980 a) d e s c r i b e s a n e n v i r o n m e n t c h a r a c t e r i z e d by a h i g h d e g r e e o f m o v e m e n t o r c h a n g e a n d a h i g h d e g r e e o f i n t e r -c o n n e c t e d n e s s a s a t u r b u l e n t f i e l d . T u r b u l e n t f i e l d s c r e a t e a g r e a t d e a l o f u n c e r t a i n t y a n d r e q u i r e c o m p l e x management s k i l l s a n d t h e d e v e l o p m e n t o f a p p r o p r i a t e n e t w o r k s ( " m u l t i l a t e r a l a g r e e m e n t s " ) . They a r e a l s o l i k e l y t o i n c r e a s e t h e p r o b a b i l i t y o f d i f f e r e n t i a t i o n i n o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e . T h e s e c o m p l e x o r g a n i z a t i o n a l e n v i r o n m e n t s r e q u i r e s e n i o r p e r s o n n e l t o t a k e o n i n t e g r a t o r r o l e s a n d t h e d e v e l o p m e n t o f c r o s s - f u n c t i o n a l t e a m s o r m a t r i x management t o a c h i e v e t h e c o o r d i n a t i o n r e q u i r e d f o r h i g h d e g r e e s o f d i f f e r e n t i a t i o n . H e a l t h p l a n n e r s h a v e t w o l e v e l s o f e x t e r n a l i t i e s t h a t t h e y m u s t c o n s i d e r . The p r e v i o u s s e c t i o n o u t l i n e d t h e e m e r g e n t p o w e r o f c e n t r a l a g e n c i e s a nd t h e C a b i n e t C o m m i t t e e s t r u c t u r e o f g o v e r n m e n t . T h e s e e x p a n d t h e w i t h i n - g o v e r n m e n t b o u n d a r i e s o f t h e p l a n n e r . P l a n n e r s c a n no l o n g e r s i m p l y c o n s i d e r t h e i m p a c t o f t h e i r r e c o m m e n d a t i o n s o n t h e i r own M i n i s t r y . I m p l i -c a t i o n s f o r o t h e r M i n i s t r i e s m u s t be c o n s i d e r e d a s p l a n s o r p r o p o s a l s may be t a k e n t o c o m m i t t e e s o f M i n i s t e r s o r D e p u t y M i n i s t e r s f o r r e v i e w a nd a n y i m p l i c a t i o n s f o r o t h e r M i n i s t r i e s m u s t be t h o u g h t o u t a n d d o c u m e n t e d . S i m i l a r l y , a n y p r o j e c t s 70 w i t h f i n a n c i a l o r p e r s o n n e l c o n s i d e r a t i o n s w i l l h a v e t o b e r e v i e w e d by c e n t r a l a g e n c i e s s u c h a s t h e s t a f f o f T r e a s u r y o r a g o v e r n m e n t a l p e r s o n n e l a g e n c y . W i t h r e g a r d t o t h e o u t s i d e - g o v e r n m e n t b o u n d a r i e s , c o n s i d -e r a t i o n m u s t b e g i v e n t o v a r i o u s i n t e r e s t g r o u p s a n d b u f f e r g r o u p s s u c h a s t h o s e n o t e d i n D i a g r a m 5 o n p a g e 29. I n o r d e r f o r h e a l t h p l a n n e r s t o be s u c c e s s f u l t h e y m u s t u n d e r s t a n d t h e c o m p l e x i t y o f t h e i r new e n v i r o n m e n t a n d t h e t y p e s o f r e s p o n s e s r e q u i r e d t o w o r k e f f e c t i v e l y w i t h i n s u c h a t u r b u l e n t e n v i r o n -ment. F o r some, a s u c c e s s f u l a p p r o a c h i s t o w o r k c l o s e l y w i t h v e r y s e n i o r o f f i c i a l s a n d b e s e e n a s t h e i r a s s i s t a n t s . T h i s i n s u l a t e s t h e p l a n n e r f r o m h a v i n g t o d e a l d i r e c t l y w i t h e x t e r n a l a g e n t s a s t h i s i s h a n d l e d b y t h e s e n i o r o f f i c i a l . A n o t h e r r e s p o n s e m i g h t be t o d e v e l o p a p p r o p r i a t e n e t w o r k s i n o r d e r t o d e t e r m i n e w h a t t h e r e s p o n s e t o new p l a n s may be a n d t o b u i l d c o n s t i t u e n c i e s t o s u p p o r t t h e w o r k o f t h e p l a n n e r . What-e v e r t h e r e s p o n s e , p l a n n e r s m u s t u n d e r s t a n d t h e c o m p l e x i t y o f t h e i r e n v i r o n m e n t . The n e x t c h a p t e r r e v i e w s c u r r e n t p l a n n i n g t h e o r y . 71 6. PLANNING THEORY 6 . 1 . D e f i n i t i o n of Planning While there are numerous d e f i n i t i o n s of planning (Davidoff & Reiner, 1973; Dror, 1973; Faludi, 1973; Hudson, 1979; Reinke, 1972; Taylor, 1972) there does not appear to be one which i s u n i v e r s a l l y agreed upon. In order to get around t h i s problem and to recognize the d i v e r s i t y of planning a c t i v i t i e s , some writers define planning as being what planners do (Dror, 1973; Faludi, 1973). Nevertheless, a review of ex i s t i n g d e f i n i t i o n s i n d i c a t e s s e v e r a l common fe a t u r e s . Planning uses r a t i o n a l thought and s p e c i a l knowledge and t h i s thought i s g e n e r a l l y d i r e c t e d toward future a c t i o n . Planning i s a l s o a process which uses systematic and s c i e n t i f i c procedures. Planning i s involved with the r a t i o n a l a l l o c a t i o n of scarce resources and with a l l o c a t i n g these resources i n a way th a t maximizes the p u b l i c good. Planning a l s o has to do with s e t t i n g goals, establishing needs and ordering p r i o r i t i e s . 6 . 2 . The Role of the Planner It has been noted that there i s no u n i v e r s a l l y accepted d e f i n i t i o n of planning and th a t planning can be thought of as being what persons c a l l e d planners do. Planning as such can be conceived of as part of the a n a l y t i c a l component of management and as p a r t of the development process to the extent t h a t p l a n n e r s a r e i n v o l v e d i n p r o g r a m i m p l e m e n t a t i o n . T h i s i s p a r t i c u l a r l y t r u e i n t h e a r e a o f h e a l t h p l a n n i n g . W i t h t h e i n c r e a s i n g g r o w t h a n d c o m p l e x i t y o f h e a l t h s e r v i c e s t h e r e h a s b e e n an e v e r g r e a t e r d i f f e r e n t i a t i o n i n t h e a n a l y t i c a l c o m p o n e n t o f management. T h i s h a s l e d t o t h e e m e r -g e n c e o f a s e r i e s o f new p r o f e s s i o n s t o a s s i s t h e a l t h a d m i n i -s t r a t o r s w i t h t h e a n a l y t i c a l a nd d e v e l o p m e n t a l c o m p o n e n t s o f t h e i r t a s k s . P e r s o n s who c a n p o t e n t i a l l y a s s i s t a d m i n i s t r a t o r s w i t h s u c h t a s k s a r e r e s e a r c h e r s , s y s t e m s a n a l y s t s , e v a l u a t o r s , f i n a n c i a l a n a l y s t s a n d p o l i c y a n a l y s t s . E a c h o f t h e s e d i s c i -p l i n e s d e f i n e t h e m s e l v e s a s h a v i n g f a i r l y l a r g e a r e a s o f r e s p o n s i b i l i t y . T h e i r s e l f - d e f i n i t i o n s show c o n s i d e r a b l e o v e r -l a p b o t h t h e o r e t i c a l l y a n d e m p i r i c a l l y . T h e r e f o r e , i f p l a n n i n g i s w h a t p l a n n e r s do, h e a l t h p l a n n i n g i n g o v e r n m e n t s i n C a nada i s t h e o u t c o m e o f a p r o c e s s o f o r g a n i z a t i o n a l c o m p e t i t i o n among a s e r i e s o f n e w l y e m e r g i n g p r o f e s s i o n s e a c h t r y i n g t o m a x i m i z e i t s s p h e r e o f r e s p o n s i b i l i t y . The i s s u e o f t h e b o u n d a r i e s o f t h e s e m e r g i n g p r o f e s s i o n s i s s t a r t i n g t o be a d d r e s s e d i n t h e l i t e r a t u r e . F o r e x a m p l e , A l t e r m a n a n d MacRae J r . (1983) a d d r e s s t h e o v e r l a p o f p l a n n i n g w i t h p o l i c y a n a l y s i s i n t h e i r a r t i c l e " P l a n n i n g a n d P o l i c y A n a l y s i s : C o n v e r g i n g o r D i v e r g i n g T r e n d s ? " T h e y c o m p a r e p l a n n i n g a n d p o l i c y a n a l y s i s a l o n g e i g h t d i m e n s i o n s . They n o t e a c o n s i d e r a b l e o v e r l a p i n p l a n n i n g a n d p o l i c y a n a l y s i s f u n c -t i o n s . I t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t w h e r e t h e r e a r e a r e a s o f d i v e r g e n c e b e t w e e n p l a n n e r s a n d p o l i c y a n a l y s t s t h e y s e e m t o f o c u s o n t h e a s p e c t s o f p l a n n i n g w h i c h a r e m o r e r a d i c a l o r 73 c o m m u n i t y b a s e d . T h e s e d i f f e r e n c e s a r e most p r o n o u n c e d i n t h e a r e a s o f r o l e s , e t h i c s a n d t h e d e f i n i t i o n o f t h e c l i e n t . P o l i c y a n a l y s t s a r e d e f i n e d a s b e i n g p r i m a r i l y s t a f f a d v i s o r s t o g o v e r n m e n t who do n o t h a v e a p a r t i c u l a r s o c i a l p h i l o s o p h y o r a n a l l e g i a n c e t o p a r t i c u l a r v a l u e s . P l a n n e r s , o r a t l e a s t a s u b - s e t o f p l a n n e r s , a r e s e e n a s a d v o c a t e s a n d c o m m u n i t y o r g a n -i z e r s w i t h a p h i l o s o p h y a n d c o m m i t m e n t t o s o c i a l w e l f a r e v a l u e s and t h e p u b l i c g o o d . H e a l t h p l a n n e r s i n g o v e r n m e n t s i n C a n a d a may h o l d a v a r i e t y o f p h i l o s o p h i c a l p o s i t i o n s b u t t h e i r p o s i t i o n s s t r u c -t u r a l l y a r e q u i t e s i m i l a r t o p o l i c y a n a l y s t s i n t h a t t h e i r f o r m a l c l i e n t i s t h e s e n i o r b u r e a u c r a t o r a d m i n i s t r a t o r w i t h i n a g o v e r n m e n t m i n i s t r y . T h e r e f o r e , t h e r e may be a c o n s i d e r a b l e o v e r l a p i n t h e f u n c t i o n s o f g o v e r n m e n t p l a n n e r s a n d p o l i c y a n a l y s t s . T h i s i s c e r t a i n l y t r u e i n t h e B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f H e a l t h w h e r e r e s e a r c h e r s , p l a n n e r s a n d p o l i c y a n a l y s t s a l l w o r k i n t h e same d e p a r t m e n t . The o u t c o m e o f a n o r g a n i z a t i o n a l p r o c e s s w h i c h d e f i n e s w h i c h t a s k s a r e a p p r o p r i a t e f o r p l a n n e r s i s s u c h t h a t p l a n n e r s may b e a s k e d t o t a k e on a n u m b e r o f d i f f e r e n t r o l e s a n d t o e n g a g e i n a w i d e v a r i e t y o f a c t i v i t i e s . G u n t o n (1984) d e f i n e s e i g h t d i f f e r e n t r o l e s f o r p l a n n e r s . He s t a t e s t h a t p l a n n e r s c a n be s e e n a s t e c h n o c r a t s , p u b l i c s e r v a n t s , r e f e r e e s , a d v o -c a t e s , b u r e a u c r a t s , s t a g e a g e n t s , s o c i a l l e a r n e r s a n d s o c i a l r e f o r m e r s . H e a l t h p l a n n e r s i n g o v e r n m e n t c a n be a s k e d t o t a k e on a n y o f t h e s e r o l e s e x c e p t t h a t o f r a d i c a l s o c i a l r e f o r m e r s . H o w e v e r , t h e y may h a v e t o d e a l w i t h e x t e r n a l s o c i a l r e f o r m e r s a n d s h o u l d , . f o r t h a t r e a s o n , u n d e r s t a n d t h e s o c i a l r e f o r m e r r o l e a s w e l l . T h e r e a d e r i s r e f e r r e d t o G u n t o n ( 1 9 8 4 ) f o r a d e t a i l e d r e v i e w o f e a c h o f t h e s e r o l e s . Thus, p l a n n e r s c a n be s e e n a s h a v i n g t h e i r r o l e s d e f i n e d t h r o u g h a n o n g o i n g a n d c h a n g i n g b u r e a u c r a t i c p r o c e s s w h i c h s e r v e s up a v a r i e t y o f p l a n n i n g t a s k s w h i c h r e q u i r e a v a r i e t y o f s k i l l s e t s . 6.3. P l a n n i n g : An O v e r v i e w o f t h e D o m i n a n t R a t i o n a l M o d e l I t s h o u l d be n o t e d t h a t c u r r e n t p l a n n i n g t h e o r y seems e v e n m o r e d e e p l y w edded t o t h e f u n c t i o n a l i s t p a r a d i g m t h a n o r g a n i -z a t i o n a l t h e o r y . T h i s may be b e c a u s e o f i t s i n i t i a l d e v e l o p -m e n t i n t h e f i e l d o f u r b a n p l a n n i n g w h i c h was o r i g i n a l l y d o m i n a t e d by e n g i n e e r s a n d a r c h i t e c t s . O v e r t i m e t h e r e was a n i n t r o d u c t i o n o f t h e b e h a v i o r a l s c i e n c e s i n t o t h e p l a n n i n g f i e l d . T h e r e h a v e a l s o b e e n some a t t e m p t s t o d e v e l o p d i f f e r e n t p l a n n i n g p a r a d i g m s . I n g e n e r a l , i t a p p e a r s t h a t t h e d e v e l o p -ment o f p l a n n i n g t h e o r y i s w h e r e o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y was i n t h e l a t e 1960's a n d e a r l y 1970's. As p a r t o f t h e s e a r c h f o r a n a c c e p t a b l e p a r a d i g m t o c o m p e t e w i t h t h e " r a t i o n a l " ( f u n c t i o n -a l i s t ) m o d e l , t h e T a s k F o r c e on t h e F u t u r e o f t h e P l a n n i n g P r o f e s s i o n (1982) s t a t e d t h a t t h e o r i s t s s h o u l d b e g i n t o work on a m o d e l o f p l a n n i n g w h i c h i s b a s e d o n c u r r e n t p r a c t i c e . T h i s i s a n o t h e r v e r s i o n o f t h e " p l a n n i n g i s w h a t p l a n n e r s d o " d e f i n i t i o n o f p l a n n i n g . I t a l s o i n d i c a t e s t h e r e a l i z a t i o n b y p l a n n e r s t h a t t h e i r c u r r e n t t h e o r i e s h a v e l i t t l e e x p l a n a t o r y p o w e r f o r t h e p r a c t i t i o n e r . T h i s s e c t i o n w i l l p r o v i d e a b r i e f o v e r v i e w o f p l a n n i n g a s i t i s c u r r e n t l y d o c u m e n t e d i n t h e 75 p l a n n i n g l i t e r a t u r e , i . e . t h e r a t i o n a l f u n c t i o n a l i s t p e r s p e c -t i v e o f p l a n n i n g . T h i s r a t i o n a l m o d e l o f p l a n n i n g w i l l b e c o m p a r e d i n c h a p t e r 8 t o t h e m o d e l d e v e l o p e d i n t h i s s t u d y t o d e t e r m i n e w h i c h a p p r o a c h h a s g r e a t e r e x p l a n a t o r y p o w e r . 6.3.1. The P u r p o s e o f P l a n n i n g D a v i d o f f a n d R e i n e r (1973) h a v e d e f i n e d t h r e e p u r p o s e s f o r p l a n n i n g . T h e i r f i r s t p u r p o s e o f p l a n n i n g i s t o a l l o c a t e s c a r c e r e s o u r c e s i n a n e f f i c i e n t a n d r a t i o n a l manner. P l a n n i n g w o u l d n o t be r e q u i r e d i f t h e r e was a n i n f i n i t e a b u n d a n c e o f r e s o u r c e s . T h e s e c o n d r e a s o n i s a s a m a r k e t a i d o r r e p l a c e -m e n t . T h e y s t a t e t h a t p l a n n i n g w o u l d b e o f l i t t l e u s e i f a f u l l y o p e n a n d c o m p e t i t i v e m a r k e t e x i s t e d . T h e y n o t e t h a t some p e o p l e s e e p l a n n i n g a s a m a r k e t a i d t o move s o c i e t y c l o s e r t o a c o m p e t i t i v e m a r k e t s y s t e m , w h i l e o t h e r s s e e p l a n n i n g a s a r e p l a c e m e n t f o r a m a r k e t s y s t e m . T h e y n o t e t h a t p l a n n i n g e i t h e r a s a m a r k e t a i d o r a r e p l a c e m e n t r e q u i r e s t h e c o l l e c -t i o n , a n a l y s i s a n d p u b l i c a t i o n o f i n f o r m a t i o n i n o r d e r t o make r e a s o n e d d e c i s i o n s . The t h i r d p u r p o s e o f p l a n n i n g i s t o c h a n g e o r w i d e n t h e c h o i c e s a b o u t t h e e x i s t i n g a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s . D a v i d o f f a n d R e i n e r ( 1 9 7 3 ) n o t e t h a t i n m o d e r n s o c i e t y c i t i z e n s d e l e g a t e d e c i s i o n m a k i n g . I t i s i n c u m b e n t on t h o s e who h a v e b e e n s o d e l e g a t e d t o p u b l i c i z e t h e r a n g e o f c h o i c e o f f u t u r e c o n d i t i o n s , g o a l s a n d m e a n s . T h e y n o t e t h a t p l a n n e r s s h o u l d c l a r i f y t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e e x i s t i n g s t a t u s quo a n d t h e i m p l i c a t i o n s o f a l t e r n a t i v e c h o i c e s . 7 6 W i t h r e g a r d t o h e a l t h p l a n n i n g by p l a n n e r s i n f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s , t h e p u r p o s e o f a p l a n n i n g s y s t e m w o u l d be t o : e n s u r e p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y f o r t h e e x p e n d i t u r e o f r e s o u r c e s , p r o v i d e a g r e a t e r i n t e g r a t i o n o f s e r v i c e s , i m p r o v e m a n a g e r i a l d e c i s i o n m a k i n g by p r e s e n t i n g a n d a n a l y s i n g o p t i o n s , i n v o l v e s i g n i f i c a n t g r o u p s i n t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s , a n a l y s e t h e n e e d f o r h e a l t h s e r v i c e s , a s s i s t m a n a g e r s t o o b t a i n n e e d e d r e s o u r c e s i n c o m p e t i t i o n w i t h o t h e r b r a n c h e s o f g o v e r n -m e n t , i n c r e a s e t h e e f f i c i e n c y a n d e f f e c t i v e n e s s o f r e s o u r c e a l l o c a t i o n , a n d h e l p m a n a g e r s t o s e t p r i o r i t i e s . 6.3.2. The P l a n n i n g P r o c e s s M o s t d e s c r i p t i o n s o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s a r e f a i r l y s t r a i g h t f o r w a r d a n d r a t i o n a l . A n e x a m p l e o f t h i s i s T a y l o r ' s (1972) d e s c r i p t i o n o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s . He o u t l i n e s e i g h t s t a g e s i n p l a n n i n g . i ) P l a n n i n g t h e P l a n n i n g a n d D e v e l o p i n g P l a n n i n g C o m p e t e n c e : T h i s s t a g e i s t h e s t a g e i n w h i c h t h e c o n t e x t o f t h e p l a n n i n g p r o j e c t i s d e t e r m i n e d , i i ) S t a t e m e n t s o f P o l i c y a n d B r o a d G o a l s : P l a n n e r s w o r k t o d e f i n e g o a l s a n d m o b i l i z e p u b l i c o p i n i o n a l t h o u g h o f f i c i a l l y p o l i c i e s a n d g o a l s a r e p o l i t i c a l l y d e t e r m i n e d , i i i ) D a t a G a t h e r i n g : P l a n n e r s c o l l e c t a n d a n a l y s e d a t a f o r d e c i s i o n m a k i n g . They a l s o d e t e r m i n e w h i c h d a t a i s m o s t r e l e v a n t f o r a n i s s u e . I n h e a l t h p l a n n i n g t h e r e i s a r e l i a n c e o n d e m o g r a p h i c , e p i d e m i o l o g i c a l , e c o n o m i c a n d s e r v i c e u t i l i z a t i o n d a t a . 77 i v ) P r i o r i t y S t a t e m e n t o f H e a l t h P r o b l e m s : I n o r d e r t o a n a l -y s e a l t e r n a t i v e s a n d a s s i s t i n s e t t i n g p r i o r i t i e s , p l a n n e r s m u s t d e v e l o p s k i l l s i n a v a r i e t y o f f i e l d s . T a y l o r n o t e s t h a t t h e s e t t i n g o f p r i o r i t i e s i s s e e n b y m o s t h e a l t h a d m i n i s t r a t o r s t o be a t t h e h e a r t o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s . v) P l a n O u t l i n e W i t h S t a t e m e n t o f M a j o r A l t e r n a t i v e P r o p o s - a l s : H a v i n g d e f i n e d p r i o r i t i e s a n d g a t h e r e d d a t a , t h e n e x t s t e p i s t o d e v e l o p a c l e a r s t a t e m e n t o f a l t e r n a t i v e a p p r o a c h e s . P o i n t s t o n o t e i n c l u d e a d e f i n i t i o n o f t h e t e c h n i c a l a s p e c t s , t h e o r g a n i z a t i o n a l f r a m e w o r k , t h e p e r s o n n e l a n d f a c i l i t i e s n e e d e d , a n d t h e c o m p a r a t i v e c o s t s a n d b e n e f i t s o f t h e a l t e r n a t i v e s . v i ) D e v e l o p m e n t o f a D e t a i l e d P l a n W i t h T a r g e t s a n d S t a n - d a r d s : Once t h e a l t e r n a t i v e ( s ) o f c h o i c e i s s e l e c t e d t h e n e x t s t e p i s t o d e v e l o p a d e t a i l e d p l a n d o c u m e n t w h i c h s e t s o u t t a r g e t s a n d s t a n d a r d s f o r p e r f o r m a n c e . S t a n d a r d s a n d t a r g e t s c a n b e i m p r o v e d a n d r e f i n e d b y o n g o i n g m o n i t o r i n g a n d a d j u s t m e n t , v i i ) I m p l e m e n t a t i o n a s P a r t o f t h e P l a n n i n g P r o c e s s : As p l a n -n i n g i s a d y n a m i c a c t i v i t y , i m p l e m e n t a t i o n m u s t b e i n c l u d e d i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s . D e v e l o p i n g c o m p l e x p l a n s a n d l e a v i n g i t t o l i n e m a n a g e r s o r f i e l d u n i t s t o i m p l e m e n t h a s g e n e r a l l y n o t b e e n s u c c e s s f u l . The f i r s t s t e p i n i m p l e m e n t a t i o n i s t o g e t t h e p l a n a c c e p t e d . The p r o b a b i l i t y o f a c c e p t a n c e i s g r e a t e r i f t h e p e o p l e 78 a f f e c t e d s u c h a s h e a l t h p e r s o n n e l , p o l i t i c i a n s a n d c o n -s u m ers p a r t i c i p a t e i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s , v i i ) E v a l u a t i o n ; A t o n e t i m e p l a n n i n g , i m p l e m e n t a t i o n a n d e v a l u a t i o n w e r e s e e n a s s e p a r a t e s t e p s b u t T a y l o r s t a t e s t h a t t h e m o d e r n v i e w i s t h a t i t i s a l l one c y c l i c a l p r o -c e s s w i t h e v a l u a t i o n l e a d i n g t o t h e i n i t i a t i o n o f a new p l a n n i n g c y c l e . T a y l o r n o t e s t w o t y p e s o f e v a l u a t i o n ; c o n t i n u i n g e v a l u a t i o n a n d m o n i t o r i n g f o r a d m i n i s t r a t i v e p u r p o s e s , a n d a more f o c u s e d e v a l u a t i o n s p e c i f i c a l l y f o r r e v i s i n g t h e e x i s t i n g p l a n . A v e r y d e t a i l e d d e s c r i p t i o n o f t h e i n i t i a l p h a s e s o f p l a n -n i n g i s p r o v i d e d b y N u t t (1982) i n h i s a r t i c l e " H y b r i d P l a n n i n g M e t h o d s . " He f o c u s s e s o n p l a n n i n g t e c h n i q u e s a n d d e v e l o p s a s e r i e s o f t r e e d i a g r a m s s h o w i n g w h i c h s e t s o f t e c h n i q u e s s h o u l d be u s e d i n e a c h s t a g e o f t h e p l a n n i n g p r o c e s s g i v e n d i f f e r e n t p l a n n i n g c o n t e x t s . The r e a d e r i s r e f e r r e d t o N u t t (1982) f o r a summary o f t h e t e c h n i c a l m e t h o d s u s e d i n t h e p l a n n i n g p r o c e s s . 6.4. The C u r r e n t C r i t i q u e o f P l a n n i n g T h e o r y The p r e v i o u s s e c t i o n o u t l i n e d t h e r a t i o n a l f u n c t i o n a l i s t m o d e l o f p l a n n i n g . T h i s s e c t i o n w i l l r e v i e w t h e l e v e l o f t h e c u r r e n t c r i t i q u e o f t h e r a t i o n a l m o d e l . A s n o t e d e a r l i e r , p l a n n i n g t h e o r y s e e m s t o b e i n a p o s i t i o n s i m i l a r t o t h a t o f o r g a n i z a t i o n t h e o r y i n t h e l a t e 1 9 6 0 ' s a n d e a r l y 1 9 7 0 ' s . F o r e x a m p l e , i n t h e 1984 w i n t e r e d i -t i o n o f t h e J o u r n a l o f t h e A m e r i c a n P l a n n i n g A s s o c i a t i o n , 79 E r n e s t A l e x a n d e r p u b l i s h e d a n a r t i c l e e n t i t l e d " A f t e r R a t i o n a l -i t y W hat? A R e v i e w o f R e s p o n s e s t o P a r a d i g m Breakdown." He c i t e s Kuhn a n d s t a t e s t h a t p l a n n e r s f o r m u l a t e d t h e p a r a d i g m o f r a t i o n a l p l a n n i n g t o g u i d e t h e p l a n n i n g f i e l d b u t t h a t t h e r e h a s b e e n g r o w i n g e v i d e n c e o f p a r a d i g m b r e a k d o w n . He n o t e s t h e c o n t r i b u t i o n o f S i m o n i n d e v e l o p i n g t h e c o n c e p t o f " s a t i s f i c i n g " ( c h o o s i n g t h e f i r s t a c c e p t a b l e a l t e r n a t i v e ) a n d t h e c r i t i q u e o f L i n d b l o m ( 1 9 5 9 ) a n d i t s f o c u s o n s u c c e s s i v e l i m i t e d c o m p a r i s o n s . A l e x a n d e r ( 1 9 8 4 ) n o t e s f o u r t y p e s o f r e s p o n s e s t o p a r a d i g m b r e a k d o w n : r i t u a l , a v o i d a n c e , a b a n d o n -ment, a n d s e a r c h . He g o e s on t o p o i n t t h e d i r e c t i o n f o r p l a n -n i n g t o w a r d s a f o c u s o n a m e t a - t h e o r e t i c a l f r a m e w o r k w h i c h l e a d s t o c o n t i n g e n t d e c i s i o n m a k i n g a b o u t o p e r a t i o n a l a s p e c t s o f p l a n n i n g . T h i s i s , i n f a c t , t h e t y p e o f p l a n n i n g m o d e l p r e s e n t e d i n c h a p t e r 7. K i e r n a n ( 1 9 8 2 ) c r i t i c i z e s t h e a p o l i t i c a l r a t i o n a l m o d e l f r o m t h e p e r s p e c t i v e o f i d e o l o g y a n d p o w e r r e l a t i o n s . He c a l l s Cr f o r a p o l i t i c a l e p i s t e m o l o g y o f p l a n n i n g a n d d e v e l o p s a n a p p r o a c h o f p o s i t i v e d i s c r i m i n a t i o n t o a i d t h e d i s a d v a n t a g e d . J o h n F o r e s t e r (1982) f o c u s e s o n t h e o r g a n i z a t i o n a l a n d p o l i t i -c a l c o n t e x t o f t h e p l a n n e r a n d c a l l s f o r a c r i t i c a l t h e o r y o f o r g a n i z a t i o n a l a c t i o n . Thomas H a l l (1972) t a k e s a somewhat l e s s s t r i d e n t a p p r o a c h t o a n a l y s i n g t h e p o l i t i c a l a s p e c t s o f p l a n n i n g i n h i s a r t i c l e "The P o l i t i c a l A s p e c t s o f H e a l t h P l a n n i n g . " He n o t e s t h a t t h e r e i s g e n e r a l a g r e e m e n t t h a t a p l a n n e r ' s p o l i t i c a l a b i l i t y i s a p r i m a r y d e t e r m i n a n t o f s u c c e s s a s a p l a n n e r . 80 T h e r e h a v e a l s o b e e n a t t e m p t s t o p l a c e p l a n n i n g t h e o r y i n a more s o c i o l o g i c a l f r a m e w o r k . F o r e x a m p l e , J o e B a i l e y (1975) i n h i s book S o c i a l T h e o r y f o r P l a n n i n g p u b l i s h e d i n 1975 l o o k s a t v a r i o u s s o c i o l o g i c a l t h e o r i e s s u c h a s f u n c t i o n a l i s m , c o n -f l i c t t h e o r y a n d i n t e r p r e t i v e s o c i o l o g y a n d a p p l i e s t h e m t o p l a n n i n g . T h i s i s a n a p p r o a c h s i m i l a r t o t h a t o f B u r r e l l a n d M o r g a n a n d i s i n t h e t r a d i t i o n o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e . O t h e r s t r e a m s i n t h e t h e o r e t i c a l l i t e r a t u r e a r e t h e t y i n g o f t h e o r y t o p r a c t i c e . As n o t e d e a r l i e r , t h e T a s k F o r c e on t h e F u t u r e o f t h e P l a n n i n g P r o f e s s i o n (1982) d i s c u s s e s r a t i o n a l a n d p r o c e s s m o d e l s o f p l a n n i n g a n d c a l l s f o r a p r a c t i c e - b a s e d t h e o r y . A more s o p h i s t i c a t e d a p p r o a c h t o p l a n n i n g t h e o r y h a s b e e n e v i d e n t i n t h e o r g a n i z a t i o n a l l i t e r a t u r e w i t h r e g a r d t o d e c i -s i o n m a k i n g a n d s t r a t e g y f o r m u l a t i o n . As n o t e d i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r , some w r i t e r s a p p l y c o m p l e x c o n c e p t s t o t h e o r y f o r m u l a -t i o n . I n t h e s t r a t e g i c m a n a g e m e n t l i t e r a t u r e t h i s h a s b e e n d o n e by G i n t e r a n d W h i t e ( 1 9 8 2 ) , a n d C h a k r a v a r t h y ( 1 9 8 2 ) . I t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t t h e r e s e e m s t o b e l i t t l e c r o s s -r e f e r e n c i n g b e t w e e n t h e p l a n n i n g l i t e r a t u r e a n d t h e s t r a t e g y f o r m u l a t i o n a n d d e c i s i o n m a k i n g l i t e r a t u r e i n o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y . 6.5. S u b s t a n t i v e P l a n n i n g I t h a s b e e n n o t e d t h a t i t i s i m p o r t a n t t o u n d e r s t a n d t h e c o n t e x t f r o m w h i c h a p l a n n i n g t a s k e m e r g e s . A r e a s o f p l a n n i n g s u c h a s h e a l t h p l a n n i n g , u r b a n p l a n n i n g a n d o t h e r s a l l h a v e 81 t h e i r own u n i q u e c o n t e x t s a n d c o n s t e l l a t i o n s o f i m p o r t a n t a c t o r s . T h e r e f o r e , i t i s i m p o r t a n t t o d e l i n e a t e t h e s u b s t a n -t i v e n a t u r e o f h e a l t h p l a n n i n g i n o r d e r t o b e t t e r u n d e r s t a n d i t s c r i t i c a l e l e m e n t s . T h e r e a r e a n u m b e r o f s u b - a r e a s w i t h i n t h e g e n e r a l f i e l d o f h e a l t h p l a n n i n g . T h e s e a r e a s r a n g e f r o m p l a n n i n g p r o b l e m s t h a t may b e f a i r l y o b j e c t i v e a n d w h i c h h a v e l i t t l e p o t e n t i a l f o r c o n f l i c t s u c h a s f i n a n c i a l a n d f a c i l i t i e s p l a n n i n g t o a r e a s w h i c h may b e m o r e c o n t r o v e r s i a l s u c h a s t h e p l a n n i n g o f s e r -v i c e d e l i v e r y s y s t e m s o r manpower p l a n n i n g . W h i l e t h e f o l l o w -i n g o v e r v i e w d o e s n o t e n c o m p a s s e v e r y t y p e o f p l a n n i n g p o s s i b l e i n t h e h e a l t h f i e l d i t d o e s s u m m a r i z e t h e m a j o r r e c o g n i z e d a p p r o a c h e s . i ) H e a l t h Manpower P l a n n i n g : B a k e r (1972) s u m m a r i z e s t h e a s p e c t s o f t h i s t y p e o f p l a n n i n g i n h i s a r t i c l e " H e a l t h Man-p o w e r P l a n n i n g . " T h e p u r p o s e o f t h i s t y p e o f p l a n n i n g i s t o e n s u r e t h a t t h e h e a l t h s y s t e m h a s e n o u g h h e a l t h w o r k e r s t o m e e t t h e n e e d s o f t h e h e a l t h s y s t e m . T h i s i s p a r t i c u l a r l y i m p o r t a n t when e s t i m a t e s o f d e m a n d a n d s u p p l y a r e p r o d u c e d . S u p p l y i s b a s e d o n l o s s e s a n d i n c r e a s e s o f h e a l t h w o r k e r s . L o s s e s c a n be f r o m d e a t h , r e t i r e m e n t o r m i g r a t i o n w h i l e i n c r e a s e s a r e b a s e d o n t h e a v a i l a b i l i t y o f a p p l i c a n t s , e d u c a t i o n a l p l a n t c a p a c i t y , a v a i l a b i l i t y o f e d u c a t i o n f u n d s a n d t h e a v a i l a b i l i t y o f t e a c h e r s . i i ) F a c i l i t i e s P l a n n i n g : B o n n e t a n d Ruderman (1972) i n t h e i r a r t i c l e " P h y s i c a l F a c i l i t i e s " o u t l i n e t h e c o m p o n e n t s o f f a c i l i t i e s p l a n n i n g . F a c i l i t i e s p l a n n e r s m u s t d e v e l o p a n 82 a p p r o p r i a t e way t o c l a s s i f y f a c i l i t i e s a n d t h i s must be done i n r e l a t i o n t o t h e h e a l t h c a r e s e r v i c e d e l i v e r y s y s t e m . B o n n e t a n d R u d e r m a n ( 1 9 7 2 ) o f f e r o n e s u c h c a t e g o r i z a t i o n s c h e m e b u t p o i n t o u t t h a t no s i n g l e a c c e p t e d c a t e g o r i z a t i o n scheme e x i s t s . T h e y a l s o p o i n t o u t t h a t i n a d d i t i o n t o t h e d e v e l o p m e n t o f f a c i l i t i e s t o m e e t d e m a n d , f a c i l i t i e s p l a n n i n g a l s o i n c l u d e s a n a l y s i n g l e v e l s o f c a r e a n d o t h e r f a c t o r s . W i t h r e g a r d t o f a c i l i t i e s p l a n n i n g , t h e f o l l o w i n g f a c t o r s m u s t b e c o n s i d e r e d : s i z e o f f a c i l i t i e s , s i z e o f p o p u l a t i o n , g e o g r a p h i c d i s t r i b u t i o n o f t h e p o p u l a t i o n , u p - t o - d a t e a n a l y s i s o f f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s , n e e d s a n d d e m a n d s ( B o n n e t a n d R u d e r m a n r e f e r t o t h i s a s t i m e t r e n d s ) , f a c i l i t y d e s i g n , a n d f i n a n c i n g . U n l e s s s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s a r e i n v o l v e d i n some a s p e c t o f f a c i l i t y d e v e l o p m e n t , f a c i l i t i e s p l a n n i n g i s one o f t h e more o b j e c t i v e f o r m s o f h e a l t h p l a n n i n g . i i i ) S e r v i c e o r P r o g r a m P l a n n i n g : T h i s t y p e o f p l a n n i n g r e f e r s t o t h e p l a n n i n g o f t h e s e r v i c e s d e l i v e r e d by t h e h e a l t h c a r e s y s t e m . A n a l y s i s o f t h e d e m a n d f o r s e r v i c e f o c u s e s o n a g e , s e x , t h e g e o g r a p h i c d i s t r i b u t i o n o f t h e p o p u l a t i o n a n d o t h e r s u c h f a c t o r s . M o r e i m p o r t a n t l y , h o w e v e r , s e r v i c e d e l i v e r y p l a n n i n g f o c u s e s o n w a y s t o i m p r o v e t h e e f f i c i e n c y a n d e f f e c t i v e n e s s o f e x i s t i n g m e t h o d s o f s e r v i c e d e l i v e r y . T h i s i s done by d e v e l o p i n g a n d a n a l y s i n g o p e r a t i o n a l i n d i c a t o r s o f man-a g e m e n t e f f e c t i v e n e s s a n d by e v a l u a t i n g t h e e f f e c t i v e n e s s o f e x i s t i n g i n t e r v e n t i o n s . As t h e a m o u n t , t y p e , d i s t r i b u t i o n a n d c o s t o f h e a l t h s e r v i c e s a r e o f i n t e r e s t t o a v a r i e t y o f g r o u p s , s e r v i c e d e l i v e r y p l a n n i n g c a n be a v e r y c o n t e n t i o u s a r e a . F o r 83 e x a m p l e , i t i s n o t uncommon f o r t w o a d j a c e n t s m a l l c o m m u n i t i e s t o c o m p e t e v i g o r o u s l y f o r t h e p l a c e m e n t o f a new h o s p i t a l o r c l i n i c i n t h e i r c o m m u n i t y . i v ) F i n a n c i a l P l a n n i n g : T h i s r e f e r s t o a p p r o a c h e s t o t h e r e i m b u r s e m e n t o f h e a l t h p r o v i d e r s a s w e l l a s t h e u s u a l a s p e c t s o f r e v e n u e s a n d e x p e n d i t u r e s . M u c h o f t h e money d i s b u r s e d t o h e a l t h p r o v i d e r s i s d o n e o n a g r a n t o r f e e - f o r - s e r v i c e b a s i s . F i n a n c i a l p l a n n i n g r e f e r s t o t h e d e v e l o p m e n t o r i m p r o v e m e n t i n m e t h o d s o f r e i m b u r s e m e n t , r e v e n u e g e n e r a t i o n a n d o t h e r s u c h m a t t e r s . H o s p i t a l s , w h i c h i n B r i t i s h C o l u m b i a c a n k e e p s u r p l u s e s , a l s o n e e d t o p l a n t h e i r i n v e s t m e n t . U n l e s s f u n d s a r e r e d u c e d o r r e d i s t r i b u t e d , f i n a n c i a l p l a n n i n g i s g e n e r a l l y n o t v e r y c o n t r o v e r s i a l . v ) O t h e r T y p e s o f H e a l t h P l a n n i n g : I n a d d i t i o n t o t h e a b o v e s u b s t a n t i v e a r e a s , i t s h o u l d be n o t e d t h a t t h e p l a n n i n g l i t e r a t u r e s p e a k s o f s t r a t e g i c a n d c o m p r e h e n s i v e p l a n s w h i c h a r e p l a n s t h a t g e n e r a l l y h a v e a w i d e s c o p e a n d a r e f o r 10 y e a r s o r l o n g e r . The l i t e r a t u r e a l s o n o t e s o p e r a t i o n a l p l a n s w h i c h a r e s h o r t e r i n d u r a t i o n ( g e n e r a l l y n o t m o r e t h a n 3 y e a r s ) a n d m o re f o c u s e d i n t h e i r a p p l i c a t i o n . A n o t h e r m a j o r t y p e o f p l a n -n i n g i s c a l l e d a d v o c a c y p l a n n i n g . D a v i d o f f (1973) o u t l i n e s t h e m a j o r a s p e c t s o f a d v o c a c y p l a n n i n g . I n b r i e f , h e s t a t e s t h a t p l a n n e r s s h o u l d be a d v o c a t e s o f t h e p u b l i c g o o d . T h i s c a n b e d o n e b y w o r k i n g f o r s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s o r by g e n e r a l a d v o c a c y w i t h o u t a s p e c i f i c s p o n s o r . D a v i d o f f a l s o c a l l s f o r t h e e n d o f i n d e p e n d e n t p l a n n i n g c o m m i s s i o n s a n d s t a t e s t h a t 84 p l a n n i n g s h o u l d be c a r r i e d o u t a t t h e e x e c u t i v e o r l e g i s l a t i v e l e v e l . F i n a l l y , F r i e d m a n (1973) d i s c u s s e s t w o o t h e r t y p e s o f p l a n n i n g , a d a p t i v e p l a n n i n g a n d d e v e l o p m e n t a l p l a n n i n g . A d a p t i v e p l a n n i n g r e f e r s t o p l a n n i n g i n w h i c h t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s i s h e a v i l y i n f l u e n c e d b y e x t e r n a l a c t o r s w h i l e d e v e l o p m e n t a l p l a n n i n g r e f e r s t o p l a n n i n g i n w h i c h t h e p l a n n e r s h a v e a f a i r d e g r e e o f a u t o n o m y i n s e t t i n g g o a l s a n d i n t h e c h o i c e o f t h e means t o a t t a i n t h e s e g o a l s . 6.6. A p p l i c a t i o n o f t h e S o c i o l o g y o f K n o w l e d g e P e r s p e c t i v e t o P l a n n i n g T h e o r y S e c t i o n 6.4. r e v i e w e d t h e c u r r e n t c r i t i q u e o f t h e d o m i n a n t r a t i o n a l p l a n n i n g m o d e l . Many w r i t e r s n o t e d t h e n e e d f o r a p a r a d i g m s h i f t a n d t h e i r d i s c u s s i o n c e n t e r e d on a c r i t i q u e o f t h e e x i s t i n g r a t i o n a l m o d e l . W h i l e t h e c u r r e n t c r i t i q u e d o e s r e f l e c t a n a p p r o a c h b a s e d o n s o m e u n d e r s t a n d i n g o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e , t h e r e h a s b e e n l i t t l e d e v e l o p m e n t o f a n d o v e r a l l f r a m e o f r e f e r e n c e by w h i c h i t i s p o s s i b l e t o b e t t e r u n d e r s t a n d t h e r e l a t i v e p o s i t i o n o f t h e o r i e s o f p l a n n i n g i n a b r o a d e r c o n t e x t . P e r h a p s t h e c l o s e s t t h i n g t o a c o n c e p -t u a l f r a m e w o r k f o r p l a n n i n g c o m e s f r o m t h e r e l a t e d f i e l d o f o r g a n i z a t i o n a l d e c i s i o n m a k i n g i n t h e w o r k d o n e by A l l i s o n (1969). H i s R a t i o n a l P o l i c y M o d e l i s a s t r a i g h t r a t i o n a l f u n c -t i o n a l i s t m o d e l . The O r g a n i z a t i o n a l P r o c e s s M o d e l i s s i m i l a r t o L i n d b l o m ' s (1959) s u c c e s s i v e l i m i t e d c o m p a r i s o n s o r d i s -j o i n t e d i n c r e m e n t a l i s m w h i c h a s s u m e s a p l u r a l i s t s t r u c t u r e o f 85 c o m p e t i n g o r g a n i z a t i o n a l s u b - u n i t s . The B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l i s s i m i l a r t o t h e o r a n i z a t i o n a 1 p o l i t i c s a p p r o a c h d i s -c u s s e d i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r . A l l i s o n ' s m o d e l s a l l a p p e a r t o be f a i r l y o b j e c t i v e i n n a t u r e . I f o n e c o m p a r e s A l l i s o n ' s t h r e e m o d e l s t o t h e f o u r p a r a d i g m s o f B u r r e l l a n d M o r g a n i t a p p e a r s t h a t w h i l e B u r r e l l a n d M o r g a n h a v e d i c h o t o m i z e d t h e r e g u l a t i o n - r a d i c a l c h a n g e d i m e n s i o n t o p r o d u c e t h e F u n c t i o n a l i s t a n d R a d i c a l S t r u c t u r a l -i s t P a r a d i g m s , A l l i s o n h a s t r i c h o t o m i z e d t h i s d i m e n s i o n t o p r o d u c e h i s t h r e e m o d e l s . The r e l a t i o n s h i p o f A l l i s o n ' s c o n c e p t u a l f r a m e w o r k and t h a t o f B u r r e l l a n d M o r g a n (197 9) i s p r e s e n t e d i n D i a g r a m 10. T h e n a t u r e o f p l a n n i n g i n o r g a n i z a t i o n s i s s u c h t h a t i t a p p e a r s t o f a l l p r i m a r i l y i n t o t h e o b j e c t i v e s i d e o f B u r r e l l a n d M o r g a n ' s f r a m e w o r k . W h i l e A l l i s o n (1969) d i s c u s s e s t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s * , h e i s r e a l l y a l s o d i s c u s s i n g t h e o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t i n w h i c h d e c i s i o n s a r e made. The t h r e e m o d e l s p r e s e n t e d b y A l l i s o n a r e r o b u s t i d e a l t y p e m o d e l s o f o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t s i n w h i c h d e c i s i o n m a k i n g o r p l a n n i n g c a n t a k e p l a c e . I t i s h y p o t h e s i z e d t h a t t h e t w o p r i m a r y d i m e n -s i o n s w h i c h s h a p e v a r i o u s m o d e l s o f o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t s f o r p l a n n i n g a r e t h e d e g r e e o f i d e o l o g i c a l c o n f l i c t o r c o n g r u e n c e a r o u n d an i s s u e a n d t h e d e g r e e o f p o l i t i c i z a t i o n o f t h e i s s u e o r p r o j e c t . E a c h p l a n n i n g p r o j e c t w i l l h a v e a u n i q u e c o n t e x t b a s e d on t h e i n t e r p l a y o f t h e s e t w o v a r i a b l e s . T h i s f r a m e w o r k o f p l a n n i n g c o n t e x t s i s p r e s e n t e d i n D i a g r a m 11. The d e g r e e o f i d e o l o g i c a l c o n f l i c t , i s t r i c h o t o m i z e d i n t o l o w , m e d i u m a n d Diagram 10 The R e l a t i o n o f A l l i s o n ' s Model t o B u r r e l l and Morgan's M o d e l The S o c i o l o g y o f R a d i c a l Change > •rl -P u OJ •1—1 X! CO R a d i c a l S t r u c t u r a l i s t ( B u r r e l l & Morgan) r i R a d i c a l Humanist i B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s i Model j ( A l l i s o n ) r ~ i O r g a n i z a t i o n a l P r o c e s s | i Model J ( A l l i s o n ) 4 i — — I n t e r p r e t i v e i R a t i o n a l P o l i c y M o d e l i ( A l l i s o n ) i _ I F u n c t i o n a l i s t ( B u r r e l l & Morgan) o tr _ J . (D O rt < fD oo The S o c i o l o g y o f R e g u l a t i o n 87 h i g h i d e o l o g i c a l c o n f l i c t . S i m i l a r l y , t h e d e g r e e o f p o l i t i c i -z a t i o n o f a p l a n n i n g p r o j e c t i s a l s o d i v i d e d i n t o a l o w , m e d i u m , a n d h i g h d e g r e e o f p o l i t i c i z a t i o n . I n t h i s m o d e l t h e t h r e e m o s t c o n g r u e n t c o n t e x t s a r e s i m i l a r t o t h e m o d e l s f o r d e c i s i o n m a k i n g u s e d b y A l l i s o n a n d , t h e r e f o r e , A l l i s o n ' s t y p o l o g y r e p r e s e n t s a s u b - s e t o f t h e m o d e l p r e s e n t e d i n D i a g r a m 1 1 . T h e S c i e n t i f i c C o n t e x t M o d e l i s s i m i l a r t o A l l i s o n ' s R a t i o n a l P o l i c y M o d e l . T h e r e i s l i t t l e i d e o l o g i c a l d i f f e r e n c e among k e y a c t o r s a n d t h e i s s u e i s s e e n a s b e i n g n o n - p o l i t i c a l . I n t h i s c o n t e x t p l a n n e r s c a n u s e a r a t i o n a l a n d s c i e n t i f i c a p p r o a c h t o t h e i r p l a n n i n g p r o j e c t . The B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l i s s i m i l a r t o A l l i s o n ' s O r g a n i z a t i o n a l P r o c e s s M o d e l . I n t h i s m o d e l t h e r e i s m o d e r a t e i d e o l o g i c a l c o n f l i c t a n d p o l i t i c i -z a t i o n . I n t h i s c o n t e x t p l a n n e r s t a k e a m o r e b u r e a u c r a t i c a p p r o a c h a n d w o r k f o r c h a n g e a t t h e m a r g i n s , n e g o t i a t e a n d b r o k e r d i f f e r e n c e s , a n d e n g a g e i n t h e " d i s j o i n t e d i n c r e m e n t a -t i o n " d e s c r i b e d by L i n d b l o m ( 1 9 5 9 ) . T h e C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l i s s i m i l a r t o A l l i s o n ' s B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l . P l a n n e r s s h o u l d s e e k t o a v o i d i n v o l v e m e n t i n p r o j e c t s i n t h i s t y p e o f o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t o r be p r e p a r e d f o r a v e r y r o u g h r i d e a s t h e r e i s l i t t l e l i k e l i h o o d o f a n y u l t i m a t e a g r e e m e n t by o r g a n i z a t i o n a l a c t o r s . W h i l e l e s s c o m m o n , i t i s p o s s i b l e t o h a v e p l a n n i n g p r o j e c t s i n o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t s r e p r e s e n t e d b y t h e b l a n k b o x e s . F o r e x a m p l e , p l a n n i n g c o u l d o c c u r i n a c o n t e x t w h e r e t h e r e i s l i t t l e i d e o l o g i c a l c o n f l i c t b u t a h i g h d e g r e e o f p o l i t i c i z a t i o n . T h i s h a p p e n s w h e n t w o o r m o r e f a c t i o n s , 8 8 D i a g r a m 11 P l a n n i n g C o n t e x t s D e g r e e o f P o l i t i c i z a t i o n o •H PH m o u rd o •H tn O r H O O J o Q) tn Q) Q Low Medium H i g h Low Medium H i g h S c i e n t i f i c C o n t e x t M o d e l B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l 89 o p e r a t i n g u n d e r a s h a r e d s e t o f v a l u e s , c o m p e t e f o r d o m i n a n c e . T h i s i s t h e c o n t e x t o f e l e c t i n g a new l e a d e r f o r a p o l i t i c a l p a r t y o r a s p o r t s c o n t e s t w i t h t w o c o m p e t i n g t e a m s . S i m i l a r l y , p l a n n e r s may h a v e a p r o j e c t w h i c h i s n o t p o l i t i c i z e d b u t i n w h i c h t h e a c t o r s h a v e a h i g h d e g r e e o f i d e o l o g i c a l c o n f l i c t . T h i s i s a c a s e w h e r e p e o p l e a g r e e t o d i s a g r e e . As n o t e d i n t h e s e c t i o n on t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e , any o v e r r i d i n g f r a m e w o r k s u c h a s t h a t o f B u r r e l l a n d M o r g a n , o r t h e o n e p r e s e n t e d a b o v e , t o d e f i n e d i f f e r e n t p l a n n i n g c o n t e x t s s h o u l d be a b l e t o a s s i s t t h e a n a l y s t i n b e t t e r u n d e r s t a n d i n g t h e d y n a m i c s a n d l i m i t a t i o n s o f e x i s t i n g t h e o r e t i c a l m o d e l s . I n o r d e r t o l o o k a t t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e p l a n n i n g c o n t e x t m o d e l t o c u r r e n t t h e o r i e s o f p l a n n i n g , t h e t h r e e c o n t e x t s a r e l o o k e d a t i n r e l a t i o n t o a m a l g a m a t i o n s o f p l a n n i n g t h e o r i e s w h i c h h a v e b e e n p u b l i s h e d i n t h e l i t e r a t u r e t o d e t e r m i n e t h e d e g r e e t o w h i c h c u r r e n t t h e o r i e s f i t i n t o t h e t h r e e m a j o r c o n -t e x t s . T h i s d i s c u s s i o n i s s u m m a r i z e d i n T a b l e 2. F r i e d m a n a n d H u d s o n (1974) h a v e d e l i n e a t e d f o u r i n t e l l e c -t u a l t r a d i t i o n s i n p l a n n i n g , P h i l o s o p h i c a l S y n t h e s i s , R a t i o n a l -i s m ( i n c l u d i n g S y s t e m s T h e o r y ) , O r g a n i z a t i o n a l D e v e l o p m e n t and E m p i r i c i s m ( i n c l u d i n g N a t u r a l P l a n n i n g a n d U r b a n P l a n n i n g ) . R a t i o n a l i s m a n d E m p i r i c i s m w o u l d f a l l i n t o t h e S c i e n t i f i c C on-t e x t M o d e l w h i l e O r g a n i z a t i o n a l D e v e l o p m e n t w o u l d f a l l i n t o t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l . A s t h e P h i l o s o p h i c a l S y n t h e s i s M o d e l g r e w o u t o f e f f o r t s t o d e a l w i t h l a r g e s c a l e s o c i a l c o n -f l i c t , i t f a l l s i n t o t h e C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l . T a b l e 2 P l a n n i n g T y p o l o g i e s and P l a n n i n g C o n t e x t s P l a n n i n g T y p o l o g i e s P l a n n i n g C o n t e x t s S c i e n t i f i c C o n t e x t M o d e l B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l F r i e d m a n & H u dson - R a t i o n a l i s m - E m p i r i c i s m - O r g a n i z a t i o n a l D e v e l o p m e n t - P h i l o s o p h i c a l S y n t h e s i s Hudson - S y n o p t i c P l a n n i n g - I n c r e m e n t a l P l a n n i n g - T r a n s a c t i v e P l a n n i n g - A d v o c a c y P l a n n i n g - A d v o c a c y P l a n n i n g - R a d i c a l P l a n n i n g Rothman - S o c i a l P l a n n i n g - L o c a l i t y D e v e l o p m e n t - S o c i a l A c t i o n C o r e y - N o n d i r e c t e d I n t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g - D i r e c t e d I n t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g - D i r e c t e d I n t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g - N o n d i r e c t e d E x t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g - E d u c a t i o n a l A d v o c a t e P l a n n i n g - D i r e c t e d E x t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g - E d u c a t i o n a l A d v o c a t e P l a n n i n g - I n d i g e n o u s L i b e r a t i o n A d v o c a t e P l a n n i n g A l l i s o n - R a t i o n a l P o l i c y M o d e l - O r g a n i z a t i o n a l P r o c e s s M o d e l - B u r e a u c r a t i c P o l i t i c s M o d e l Hudson (1979) has o u t l i n e d f i v e t y p e s o f p l a n n i n g w i t h t h e a c r o n y m SITAR s t a n d i n g f o r S y n o p t i c , I n c r e m e n t a l , T r a n s a c t i v e , A d v o c a c y a n d R a d i c a l P l a n n i n g . S y n o p t i c P l a n n i n g i s e s s e n -t i a l l y t h e s a m e a s R a t i o n a l P l a n n i n g a n d f i t s i n t o t h e S c i e n t i f i c C o n t e x t M o d e l . B o t h t h e I n c r e m e n t a l a n d T r a n s a c t i v e M o d e l s w o u l d b e r e l a t e d t o t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l . A d v o c a c y a n d R a d i c a l M o d e l s o f p l a n n i n g w o u l d be p r i m a r i l y i n t h e C o n f l i c -t u a l C o n t e x t M o d e l a s b o t h a r e r e l a t e d t o a d e m a n d f o r r e d i s -t r i b u t i o n o f s c a r c e r e s o u r c e s w h e t h e r i t be money, h o u s i n g , o r l e g a l j u s t i c e . T h r e e c o m m u n i t y o r g a n i z a t i o n p r a c t i c e m o d e l s i d e n t i f i e d by R o t h m a n ( 1 9 7 0 ) c a n a l s o be a n a l y s e d w i t h r e g a r d t o t h e m o d e l p r e s e n t e d i n D i a g r a m 1 1 . R o t h m a n ( 1 9 7 0 ) s u g g e s t s t h a t t h e S o c i a l P l a n n i n g M o d e l i s m o s t l i k e l y t o a p p e a l t o w e l f a r e c o u n c i l s a n d g o v e r n m e n t b u r e a u c r a c i e s , t h e L o c a l i t y D e v e l o p m e n t M o d e l t o n e i g h b o u r h o o d o r o v e r s e a s c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t a g e n c i e s a n d t h e S o c i a l A c t i o n M o d e l t o w e l f a r e r i g h t s a n d ' c a u s e ' g r o u p s . Some t h e o r e t i c a l w o r k h a s a l s o b e e n d o n e i n t h e a r e a o f a d v o c a c y p l a n n i n g . A c o m p r e h e n s i v e t y p o l o g y o f a d v o c a c y p l a n n i n g i s p r e s e n t e d by C o r e y ( 1 9 7 6 ) . He s t a t e s . 1. N o n d i r e c t e d - I n t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g : T h i s a d -v o c a c y t y p e f i n d s t h e p r o f e s s i o n a l p l a n n e r w o r k i n g w i t h i n a n e s t a b l i s h m e n t o r e l i t e i n s t i t u t i o n a n d a t t e m p t i n g t o p l a n i n s u p p o r t o f a p e r c e i v e d c o n -s t i t u e n c y o r s o a s t o p r o m o t e h i s own i d e o l o g y . T h i s i s a f o r m o f p l a n n i n g f o r p e o p l e . . . . 2. D i r e c t e d - I n t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g : The p r o f e s -s i o n a l p l a n n e r o p e r a t e s f r o m w i t h i n a n i n s t i t u -t i o n a l b a s e a n d p l a n s on b e h a l f o f o r g a n i z e d 92 i n t e r e s t s t h a t a r e a u t o n o m o u s a n d o u t s i d e t h e i n s t i t u t i o n . 3. N o n d i r e c t e d - E x t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g : U n d e r t h i s f o r m o f a d v o c a c y t h e p r o f e s s i o n a l p l a n s f r o m a n o r g a n i z a t i o n a l b a s e t h a t i s n o n - e l i t i s t ; t h i s i s a c l i e n t l e s s t y p e o f a d v o c a c y w h e r e t h e p l a n n e r p r o m o t e s h i s own p e r s o n a l i d e o l o g y . . . . 4. D i r e c t e d E x t e r n a l A d v o c a t e P l a n n i n g : T h i s t y p e o f a d v o c a c y h a s t h e p r o f e s s i o n a l p l a n n e r p r o v i d i n g t e c h n i c a l p l a n n i n g i n t h e s e r v i c e o f a c l i e n t . . 5. M E £ ^ M 2 S i l - M Z 2 £ i ^ g ^ E l , § - n P l 5 2 ; T n e p r i m a r y f u n c t i o n o f t h i s f o r m o f a d v o c a c y i s t o t e a c h ; p a r t i c u l a r l y t h i s h a s m e a n t t h e i n s t r u c t i o n o f n o n - e l i t e s o n t h e p r o c e d u r e s o f p l a n n i n g , s u c h t h a t t h e y m i g h t b e i n a b e t t e r p o s i t i o n t o c o u n t e r p l a n s n o t o f t h e i r m a k i n g . . . . 6. I n d i g e n o u s - L i b e r a t i o n A d v o c a t e P l a n n i n g : T h i s t y p e o f a d v o c a c y i s l a r g e l y t h e o r e t i c a l t o d a t e . S i m p l y , i t i s r e s i d e n t s p l a n n i n g a n d a d v o c a t i n g f o r t h e m s e l v e s a n d t h e i r c o m m u n i t y . . . . ( p . 268) Th e n e x t c h a p t e r w i l l o u t l i n e a new c o n c e p t u a l b a s e f o r s t r a t e g i c a c t i o n i n p l a n n i n g w h i c h b u i l d s o n t h e f r a m e w o r k d e v e l o p e d i n t h i s c h a p t e r . 93 7. A CONCEPTUAL MODEL FOR STRATEGIC ACTION I N HEALTH PLANNING 7.1. I n t r o d u c t i o n P r e v i o u s c h a p t e r s h a v e o u t l i n e d t h e c u r r e n t s t a t e o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y a n d p l a n n i n g t h e o r y a n d h a v e d e s c r i b e d t h e h e a l t h c a r e s y s t e m i n Canada. I n t h i s c h a p t e r a c o n c e p t u a l b a s e o r m o d e l i s d e s c r i b e d f o r h e a l t h p l a n n i n g . T h i s m o d e l c a n be u s e d a s t h e b a s i s f o r s t r a t e g i c a c t i o n i n h e a l t h p l a n n i n g . S e v e r a l h e a l t h e x a m p l e s a r e p r o v i d e d t o show t h e a p p l i c a t i o n o f t h i s m o d e l t o h e a l t h p l a n n i n g . 7.2. A C o n c e p t u a l B a s e f o r S t r a t e g i c H e a l t h P l a n n i n g P r e v i o u s d i s c u s s i o n h a s p o i n t e d o u t t h e c o m p l e x i t y o f o r g a n i z a t i o n a l r e a l i t y . O r g a n i z a t i o n s w e r e d e f i n e d o n page 63 a s : S o c i o - p o l i t i c a l s y s t e m s o f h u m a n i n t e r a c t i o n b o u n d e d by m u t u a l l y a g r e e d u p o n , b u t s h i f t i n g , s o c i a l c o n s t r u c t i o n s o f r e a l i t y b a s e d o n d i v e r s e power r e l a t i o n s h i p s . O r g a n i z a t i o n s f o r m t h e e n v i r o n m e n t o f t h e h e a l t h p l a n n e r i n g o v e r n m e n t . I n o r d e r f o r p l a n n e r s t o be e f f e c t i v e t h e y m u s t be a b l e t o m e e t t h r e e c o n d i t i o n s . T h e y m u s t b e a b l e t o u n d e r s t a n d t h e i r e n v i r o n m e n t ( t h e p a r t i c u l a r o r g a n i z a t i o n a l " g e s t a l t " ( M i l l e r , 1 981) o f w h i c h t h e y a r e a p a r t ) , t h e y m u s t be a b l e t o d e t e r m i n e a p p r o p r i a t e s t r a t e g y f o r a c t i o n a n d t h e y m u s t h a v e t h e a b i l i t y t o a c t e f f e c t i v e l y . 94 7.2.1. U n d e r s t a n d i n g t h e E n v i r o n m e n t o f t h e P l a n n i n g T a s k W h i l e B u r r e l l a nd M o r g a n h a v e c h o s e n t o d i c h o t o m i z e t h e i r t w o c o n t i n u a t o p r o v i d e f o u r p a r a d i g m s , i t i s p o s s i b l e t o u s e t h e i r s c h e m a t i c a s a b o u n d e d c o n c e p t u a l s p a c e w h i c h a l l o w s f o r a n i n f i n i t e v a r i e t y o f c o n c e p t u a l f r a m e w o r k s f o r u n d e r s t a n d i n g o r g a n i z a t i o n s . D i a g r a m s 8 a n d 9 on p a g e s 57 a n d 58 s h o w t h e p l a c e m e n t o f v a r i o u s s o c i o l o g i c a l a nd o r g a n i z a t i o n a l t h e o r i e s i n t h e c o n c e p t u a l s p a c e a s d e f i n e d b y B u r r e l l a n d M o r g a n ( 1 9 7 9 ) . E a c h t h e o r y r e p r e s e n t s w h a t i t s o r i g i n a t o r s c o n s i d e r t o be t h e b e s t e x p l a n a t o r y m o d e l o f r e a l i t y b a s e d o n t h e o r i g i n a t o r s ' b e l i e f s a b o u t t h e p h i l o s o p h i c a l b a s e s o f r e a l i t y a s t h e y p e r c e i v e d t h e m . T h e p o w e r o f t h e s o c i o l o g y o f k n o w l e d g e a p p r o a c h i s t h a t i t a l l o w s f o r a c o n c e p t u a l l e a p t o a h i g h e r l e v e l o f a b s t r a c t i o n . T h u s , i n s t e a d o f b e i n g b o u n d e d by o n e s e t o f b e l i e f s a b o u t t h e w o r l d a n d a f e w t h e o r e t i c a l c o n -s t r u c t i o n s w h i c h a r e a p p r o p r i a t e t o t h a t p a r t i c u l a r s e t o f b e l i e f s , i t i s p o s s i b l e t o t h i n k o f m u l t i p l e m o d e l s o r t h e o r i e s b a s e d on d i f f e r i n g c o n s t e l l a t i o n s o f b e l i e f s a b o u t t h e n a t u r e o f s o c i e t y . D i a g r a m 12 p r e s e n t s t h e i n t e r - r e l a t i o n s h i p o f B u r r e l l a n d M o r g a n ' s a n a l y t i c a l f r a m e w o r k w i t h t h e t h r e e m a j o r t y p e s o f p l a n n i n g c o n t e x t s n o t e d i n c h a p t e r 6. T h i s d i a g r a m c a n be u s e d a s a b l u e p r i n t o n w h i c h t o o v e r l a y t h e s p e c i f i c b o u n d a r i e s o f a n y p l a n n i n g t a s k . As c a n b e s e e n i n D i a g r a m 1 2 , t h e f a r l e f t p o r t i o n i s e m p t y s p a c e . I t i s u n l i k e l y t h a t h i g h l y s u b j e c t i v e S o l i p s i s m w i l l e m e r g e a s a t h e o r e t i c a l m o d e l o f r e l e v a n c e t o p l a n n e r s . 95 D i a g r a m 12 The I n t e g r a t i o n o f P l a n n i n g C o n t e x t s I n t o B u r r e l l a n d M o r g a n ' s P a r a d i g m The S o c i o l o g y o f R a d i c a l Change The S o c i o l o g y o f R e g u l a t i o n S i m i l a r l y , p l a n n e r s s e l d o m w o r k i n r e a l i t i e s c o n g r u e n t w i t h F r e n c h E x i s t e n t i a l i s m , P h e n o m e n o l o g y , o r A n a r c h i s t i c I n d i v i -d u a l i s m . W h i l e i t may be p o s s i b l e t o h a v e p l a n n i n g r e a l i t i e s o r c o n t e x t s w h i c h f i t i n t o t h e u n c h a r t e d p a r t s o f B u r r e l l a n d Morgan's p a r a d i g m , s u c h c o n t e x t s w i l l n e e d t o be i d e n t i f i e d by o t h e r i n v e s t i g a t o r s . T h e s e same a r e a s w e r e l e f t e m p t y b y B u r r e l l a n d M o r g a n i n t h e i r c o n c e p t u a l i z a t i o n o f o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y as c a n be s e e n i n D i a g r a m 9. I n D i a g r a m 12 t h e S c i e n t i f i c C o n t e x t M o d e l o c c u p i e s t h e b o t t o m r i g h t o r h i g h l y o b j e c t i v e p a r t o f B u r r e l l a n d M o r g a n ' s p a r a d i g m . T h e C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l o c c u p i e s t h e u p p e r r i g h t h a n d s i d e . The B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l i s t h e one i n w h i c h p l a n n e r s do m o s t o f t h e i r work. T h i s c o n t e x t s p i l l s o v e r i n t o t h e more s u b j e c t i v e a r e a s o f B u r r e l l a n d Morgan's p a r a d i g m a s t h e r e i s o f t e n a g r e a t e r s c o p e f o r p l a n n e r s t o e n g a g e i n c h a n g e s i n , o r d e f i n i t i o n s o f , r e a l i t y i n r e l a t i o n t o a p a r t i c u l a r p l a n n i n g p r o j e c t . W h i l e t h e t h r e e m o d e l s a r e " i d e a l t y p e s , " a p p r o p r i a t e s t u d y a n d d e f i n i t i o n w i l l a l l o w a p l a n n e r t o map o u t t h e u n i q u e o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t f o r e a c h p l a n n i n g p r o j e c t . F o r e x a m p l e , i t may be t h a t a p a r t i c u l a r c o n t e x t h a s e l e m e n t s o f a l l t h r e e m o d e l s . T h a t i s , t h e r e i s s o m e s c i e n t i f i c w o r k t o b e d o n e t h a t i s a g r e e d u p o n , s o me a s p e c t s o f t h e p r o j e c t r e q u i r e b r o k e r i n g a n d some a s p e c t may r e q u i r e c o n -f l i c t r e s o l u t i o n . A f i n a l p o i n t t o n o t e i s t h a t d e f i n i t i o n s o f r e a l i t y may " s h i f t . " T h i s i s a v e r y i m p o r t a n t p o i n t . P l a n n e r s m u s t c o n s t a n t l y be a l e r t t o a s h i f t i n c o n t e x t a n d m u s t a d j u s t t h e i r s t r a t e g i e s t o a c c o u n t f o r t h e s h i f t . 97 W h i l e D i a g r a m 12 r e p r e s e n t s a n o v e r a l l f r a m e w o r k f o r d e f i n i n g p l a n n i n g c o n t e x t s a n d s h o w s t h e s p a c e u s e d i n t h i s f r a m e w o r k b y t h e t h r e e i d e a l t y p e s o f p l a n n i n g c o n t e x t s d i s -c u s s e d i n c h a p t e r 6, e a c h p l a n n i n g t a s k h a s i t s own u n i q u e c o n t e x t . W h i l e i t i s n o t p o s s i b l e t o d e f i n i t i v e l y d e t e r m i n e t h e c o n t e x t o f a n y p l a n n i n g t a s k , t h e f o l l o w i n g f i v e a n a l y t i c a l s t e p s c a n g r e a t l y a s s i s t p l a n n e r s t o a p p r o x i m a t e t h e a c t u a l c o n t e x t : i ) D e f i n e t h e B o u n d a r i e s : D e t e r m i n e w h i c h a c t o r s ( p e r s o n s o r g r o u p s ) h a v e a n i n t e r e s t i n t h e i s s u e , i i ) D e t e r m i n e I d e o l o g i c a l C o n g r u e n c e : D e t e r m i n e t h e d e g r e e o f i d e o l o g i c a l c o n g r u e n c e among k e y a c t o r s i n r e l a t i o n t o t h e p r o g r a m t o be p l a n n e d , i i i ) D e t e r m i n e t h e D e g r e e o f P o l i t i c i z a t i o n : F o r e a c h a c t o r d e t e r m i n e t h e d e g r e e t o w h i c h h e w i l l b e n e u t r a l , w i l l a c t t o s u p p o r t t h e p r o j e c t o r w i l l o p p o s e t h e p r o j e c t , a n d t h e d e g r e e o f h i s p o l i t i c a l s t r e n g t h , i v ) D e t e r m i n e t h e D e g r e e o f S u b j e c t i v i t y I n v o l v e d : D e t e r m i n e w h e t h e r a c o n c r e t e r e s p o n s e i s r e q u i r e d o r w h e t h e r a s y m b o l i c r e s p o n s e w i l l s u f f i c e , v ) D e t e r m i n e t h e F e a s i b i l i t y o f t h e P r o j e c t : D e t e r m i n e i f t h e p r o j e c t i s f e a s i b l e . B y f o l l o w i n g t h e s e s t e p s t h e p l a n n e r c a n d e r i v e a n a p p r o x i m a t i o n o f t h e p a r t i c u l a r " g e s t a l t " o r e n v i r o n m e n t a l c o n -t e x t i n w h i c h he i s p l a c e d . The a d v a n t a g e o f a m e t a - t h e o r e t i c a l p e r s p e c t i v e , s u c h a s t h e o n e n o t e d a b o v e , i s t h a t i t a l l o w s t h e p l a n n e r t o d e f i n e , 98 t o t h e b e s t o f h i s a b i l i t y , a d i f f e r e n t r e a l i t y f o r e a c h p l a n n i n g p r o j e c t . The d e f i n i t i o n o f r e a l i t y w i l l o n l y b e a p p r o x i m a t e b u t i t w i l l p r o v i d e a n e s t i m a t e o f t h e b o u n d a r i e s o f t h a t r e a l i t y , t h e b e l i e f s y s t e m s i n i t , t h e a c t o r s i n i t , a n d some o f i t s i n t e r n a l d y n a m i c s . H a v i n g d e f i n e d t h e c o n c e p -t u a l b o u n d a r i e s o f t h e p l a n n i n g t a s k , t h e p l a n n e r s h o u l d u s e t h i s k n o w l e d g e t o d e v e l o p s t r a t e g i e s a p p r o p r i a t e t o h i s t a s k . S t r a t e g y d e v e l o p m e n t i s d i s c u s s e d i n t h e f o l l o w i n g s e c t i o n . 7.2.2. D e v e l o p i n g S t r a t e g y U s i n g t h e a p p r o a c h o u t l i n e d i n t h e a b o v e s e c t i o n , p l a n n e r s c a n d e t e r m i n e t h e b e s t s t r a t e g y t o a c h i e v e t h e i r g o a l s . B y d e f i n i n g t h e c o n c e p t u a l b o u n d a r i e s , i t i s p o s s i b l e t o d e t e r m i n e t h e s h a p e o f t h e r e a l i t y o f t h e p l a n n i n g p r o j e c t a n d w h e r e i t f i t s i n t o B u r r e l l a n d M o r g a n ' s c o n c e p t u a l s p a c e . By k n o w i n g w h e r e t h e r e a l i t y i s l o c a t e d p l a n n e r s c a n d e t e r m i n e w h i c h e x i s t i n g t h e o r i e s o r a p p r o a c h e s a r e m o s t c o n g r u e n t w i t h t h e h y p o t h e s i z e d r e a l i t y o f t h e p a r t i c u l a r p l a n n i n g p r o j e c t t h e y a r e f a c i n g . F o r e x a m p l e , i f a p l a n n i n g p r o j e c t i s s u c h t h a t t h e r e i s g e n e r a l a g r e e m e n t t h a t i t i s c o n g r u e n t w i t h a s t r o n g a n d w i d e l y h e l d i d e o l o g y , t h a t t h e r e i s a l o w d e g r e e o f p o l i t i c i z a t i o n a n d t h a t i n a l l w a y s t h e t a s k a t h a n d i s s i m p l y one o f d o i n g s t a n d a r d t e c h n i c a l a n a l y s i s ( t h e S c i e n t i f i c Con-t e x t M o d e l ) t h e n t h e u s e o f s y s t e m s t h e o r y o r o t h e r h i g h l y o b j e c t i v e a p p r o a c h e s w o u l d be a p p r o p r i a t e . A c o m p l e t e l y d i f f e r e n t e n v i r o n m e n t o r r e a l i t y w o u l d b e d e f i n e d f o r a h i g h l y p o l i t i c a l p l a n n i n g p r o j e c t s u c h a s a p r o j e c t t o d e c r e a s e t h e number o f b i l l i n g n u m b ers o f p h y s i c i a n s a n d t o a l l o c a t e e x i s t i n g n u m b e r s on a m o r e e q u i t a b l e b a s i s t h r o u g h o u t a p r o v i n c e ( t h e C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l ) . I n t h i s r e a l i t y t h e r e i s i d e o l o g i c a l c o n f l i c t w i t h g o v e r n m e n t f o l l o w i n g a c o s t c o n s t r a i n t a n d s e r v i c e e q u i t y i d e o l o g y v e r s u s t h e f r e e e n t e r p r i s e p h i l o s o p h y o f p h y s i c i a n s . T h e s e i d e o l o g i c a l d i f f e r -e n c e s a r e r e a d i l y t r a n s f e r r e d i n t o a h i g h l e v e l o f p o l i t i c a l c o n f r o n t a t i o n . P l a n n e r s f a c e d w i t h s u c h a t a s k s h o u l d move t o m o d e l s o f c o n f l i c t t h e o r y a n d r a d i c a l o r g a n i z a t i o n t h e o r y f o r g u i d a n c e i n t h i s t y p e o f s i t u a t i o n . A t h i r d e x a m p l e m i g h t be t h e t y p e o f p l a n n i n g w h i c h t a k e s p l a c e on t h e m a r g i n a n d i n w h i c h p l a n n e r s may be a b l e t o s h a p e o r r e d e f i n e r e a l i t y ( t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l ) . T h i s t y p e o f p l a n n i n g e n v i r o n m e n t o r r e a l i t y w o u l d be i n t h e c e n t r a l p a r t o f t h e B u r r e l l a n d M o r g a n p a r a d i g m and c o u l d most a p p r o -p r i a t e l y b e h a n d l e d u s i n g a c t i o n t h e o r y o r s o m e a s p e c t s o f p h e n o m e n o l o g y a n d s y m b o l i c i n t e r a c t i o n i s m . An e x a m p l e m i g h t be t h e d e v e l o p m e n t o f a new m e t h o d o f a c c o u n t a b i l i t y f o r s e r v i c e p r o v i d e r s . I n t h i s c a s e t h e r e i s some i d e o l o g i c a l d i v e r g e n c e b e t w e e n t h e i n d e p e n d e n c e o f f u n d e d h e a l t h a g e n c i e s a n d t h e n e e d f o r p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y o f s u c h a g e n c i e s . T h e s e a g e n c i e s may h a v e a m o d e r a t e d e g r e e o f w i l l t o t a k e p o l i t i c a l a c t i o n a g a i n s t t h e p r o j e c t . I n t h i s e x a m p l e w h a t i s r e q u i r e d i s f o r t h e p l a n n e r t o a s s i s t i n n e g o t i a t i n g common g r o u n d b e t w e e n g o v e r n -m e n t a n d t h e a f f e c t e d a g e n c i e s . I n s u c h a n e x a m p l e , t h e p l a n n e r may w i s h t o i n t r o d u c e new a n a l o g i e s i n t o t h e d i s c u s s i o n t o s h i f t t h a t d i s c u s s i o n t o a f r a m e o f r e f e r e n c e c o m p a t i b l e t o 100 b o t h s i d e s . F o r e x a m p l e , f u n d e d n o n - p r o f i t o r f o r - p r o f i t a g e n c i e s may i n s i s t o n t h e i r r i g h t t o manage t h e i r a f f a i r s i n d e p e n d e n t l y l i k e o t h e r b u s i n e s s m e n , w h i l e g o v e r n m e n t w a n t s p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y . S h i f t i n g t o a c o n c e p t u a l f r a m e w o r k i n w h i c h f u n d e d a g e n c i e s a r e s e e n a s i n d e p e n d e n t l y f r a n c h i s e d b u s i n e s s e s w h i c h h a v e t h e a b i l i t y t o r u n t h e i r o w n b u s i n e s s w i t h i n a c e r t a i n f r a m e w o r k t h a t e n s u r e s s t a n d a r d q u a l i t y a n d f i n a n c i a l r e p o r t i n g t o t h e company h o l d i n g t h e r i g h t t o f r a n -c h i s e ( i n t h i s c a s e g o v e r n m e n t ) , may a s s i s t a g e n c i e s t o u n d e r s t a n d t h e i r r e l a t i o n s h i p w i t h g o v e r n m e n t i n t h e c o n t e x t o f t h e i r " b u s i n e s s " f r a m e o f r e f e r e n c e . T h i s w o u l d i n t u r n a s s i s t t h e p l a n n e r i n d e v e l o p i n g a n d i m p l e m e n t i n g c h a n g e s i n a c c o u n t -a b i l i t y m e c h a n i s m s . H a v i n g d e f i n e d t h e c o n t e x t a n d d e v e l o p e d a n a p p r o p r i a t e s t r a t e g y , t h e p l a n n e r m u s t be a b l e t o a c t t o c a r r y o u t t h e p l a n . The s k i l l s a n d a b i l i t i e s r e q u i r e d f o r a p p r o p r i a t e a c t i o n a r e r e v i e w e d i n t h e f o l l o w i n g s e c t i o n . 7.2.3. S k i l l s a n d A b i l i t i e s f o r S t r a t e g i c A c t i o n I n c h a p t e r 6 i t w a s n o t e d t h a t p l a n n e r s may h a v e t o p e r f o r m a v a r i e t y o f d i f f e r e n t r o l e s r e q u i r i n g a v a r i e t y o f s k i l l s e t s . T h i s s e c t i o n w i l l d i s c u s s t h e k n o w l e d g e a n d s k i l l s r e q u i r e d t o be s u c c e s s f u l o r g a n i z a t i o n a l a c t o r s . i ) T e c h n i c a l S k i l l s : A l m o s t e v e r y p l a n n i n g t a s k o r t y p e o f p l a n n i n g r e q u i r e s some t e c h n i c a l w o r k . W h i l e t h e r e a r e s p e c i a l i z e d t e c h n i q u e s a n d c o n v e n t i o n s f o r e a c h t y p e o f 101 p l a n n i n g , a s o u n d k n o w l e d g e o f s t a t i s t i c s i n c l u d i n g m u l t i -v a r i a t e s t a t i s t i c s i s r e q u i r e d f o r a l l o f them. I n a d d i t i o n , a s o u n d k n o w l e d g e o f a v a r i e t y o f m e t h o d o l o g i c a l t e c h n i q u e s i s a l s o r e q u i r e d . A m undane b u t c r i t i c a l t a s k f o r p l a n n e r s i s t o e n s u r e d a t a i n t e g r i t y . P l a n n e r s m u s t , i n many c a s e s , c o n d u c t a p r o c e s s o f d a t a c l e a n - u p b e f o r e t h e y c a n b e g i n a n a l y s i s . T h i s r e q u i r e s a g o o d k n o w l e d g e o f r e s e a r c h b a s i c s s u c h a s t h e v a l i d i t y a n d r e l i a b i l i t y o f d a t a , d e v e l o p i n g a p p r o p r i a t e o p e r a t i o n a l d e f i n i -t i o n s a n d , o f t e n , i n t e g r a t i n g d a t a f r o m s e v e r a l d i f f e r e n t p r o d u c t i o n t y p e d a t a s y s t e m s . O nce t h e d a t a a r e v a l i d a n d r e l i a b l e , p l a n n e r s c a n a n a l y s e t h e d a t a . I n o r d e r t o do s i m u -l a t i o n s a n d p r o j e c t i o n s f o r m a n p o w e r p l a n n i n g , s t r a t e g i c p l a n n i n g a n d p l a n n i n g f o r t h e e q u i t a b l e d e l i v e r y o f s e r v i c e s , p l a n n e r s s h o u l d be c o n v e r s a n t w i t h m u l t i p l e r e g r e s s i o n t e c h n i -q u e s . A p r o m i s i n g new a p p r o a c h f o r m a k i n g p r o j e c t i o n s i s t h a t o f M a r k o v i a n M o d e l s . T h i s i s a s p e c i a l i z e d a p p r o a c h b u t a s w i t h o t h e r s p e c i a l a p p r o a c h e s , c a n be r e a d i l y l e a r n e d b y a p l a n n e r who h a s a t h o r o u g h g r o u n d i n g i n m e t h o d s and s t a t i s t i c s . H e a l t h p l a n n e r s s h o u l d a l s o be f a m i l i a r w i t h e p i d e m i o l o g i c a l a p p r o a c h e s . W h i l e t h e a b o v e i s n o t a n e x h a u s t i v e l i s t o f s t a t i s t i c a l a p p r o a c h e s , i t d o e s p o i n t o u t t h a t s k i l l s s h o u l d be b r o a d l y b a s e d a n d a t a v e r y h i g h l e v e l o f t e c h n i c a l e x p e r t i s e . I n a d d i t i o n , i t s h o u l d be n o t e d t h a t a t h o r o u g h f a m i l i a r i t y w i t h n o n - p a r a m e t r i c s t a t i s t i c s i s a l s o r e q u i r e d a s much o f t h e d a t a u s e d b y p l a n n e r s i s n o m i n a l o r o r d i n a l . 1 0 2 W i t h r e g a r d t o m e t h o d s , p l a n n e r s a r e o f t e n r e q u i r e d t o do n e e d s a s s e s s m e n t s , t o e s t a b l i s h a c c o u n t a b i l i t y s y s t e m s , t o d e v e l o p new a p p r o a c h e s t o s e r v i c e d e l i v e r y a n d s o on. A g a i n , a b r o a d b a s e i n m e t h o d s i s r e q u i r e d , p a r t i c u l a r l y i n t h e a r e a s o f s u r v e y s a m p l i n g m e t h o d o l o g y , q u e s t i o n n a i r e c o n s t r u c t i o n a n d t h e d e v e l o p m e n t and v a l i d a t i o n o f new m e a s u r e m e n t i n s t r u m e n t s . As t h e r e a r e r e l a t i v e l y f e w s t a n d a r d i z e d m e a s u r e m e n t i n s t r u m e n t s i n t h e h e a l t h p l a n n i n g f i e l d , p l a n n e r s m u s t b e a b l e t o a d a p t e x i s t i n g i n s t r u m e n t s o r d e v e l o p new d a t a c o l l e c t i o n i n s t r u m e n t s f o r e a c h new p l a n n i n g t a s k . I n o r d e r t o do t h i s a p p r o p r i a t e l y r i g o r o u s m e t h o d o l o g i c a l t r a i n i n g i s r e q u i r e d . i i ) O r g a n i z a t i o n a l S k i l l s : The c o n t e x t o f a p l a n n i n g p r o j e c t o f t e n r e q u i r e s s k i l l s i n m e d i a t i o n and b r o k e r i n g d i f -f e r e n c e s b e t w e e n c o m p e t i n g p a r t i e s . I f a p l a n n i n g c o n t e x t i s s u c h t h a t i t r e q u i r e s n e g o t i a t i o n , p l a n n e r s m u s t h a v e h i g h l y d e v e l o p e d s e t s o f o r g a n i z a t i o n a l s k i l l s a n d a b i l i t i e s . T h e s e a r e g e n e r a l l y n o t t a u g h t i n c o u r s e s o n p l a n n i n g b e c a u s e much o f t h e p l a n n i n g e s t a b l i s h m e n t s t i l l a d h e r e s t o t h e r a t i o n a l m o d e l o f p l a n n i n g . N e v e r t h e l e s s , i n o r d e r t o g e n e r a t e s u p p o r t f o r a p r o j e c t , p a r t i c u l a r l y i f t h e p r o j e c t was d e v e l o p e d b y t h e p l a n n e r s t h e m s e l v e s , o r g a n i z a t i o n a l s k i l l s a r e r e q u i r e d . One o f t h e m o s t i m p o r t a n t s k i l l s i s t h a t o f d e v e l o p i n g s o u n d a n d e x t e n s i v e n e t w o r k s w i t h k e y o r g a n i z a t i o n a l a c t o r s . T h i s a l l o w s t h e p l a n n e r t o be s e e n a s a n i n d e p e n d e n t a n d u n b i a s e d b r o k e r o f d i f f e r e n c e s a n d w i l l e n a b l e t h e p l a n n e r t o p u t h i s c a s e f o r w a r d t o k e y d e c i s i o n m a k e r s . As C u l b e r t a n d McDonough (1980) n o t e , i t i s t h e o b s e r v e r s t o a c o n f l i c t who d e t e r m i n e t h e w i n n e r . •103 Good n e t w o r k s p r o v i d e s u p p o r t i v e o b s e r v e r s i f t h e p l a n n e r f i n d s h i m s e l f i n c o n f l i c t w i t h o t h e r s . P e r s o n a l p o w e r i s v e r y i m p o r t a n t i f t h e p l a n n e r i s t o b e an e f f e c t i v e o r g a n i z a t i o n a l a c t o r . As h a s b e e n n o t e d e a r l i e r , t h e r e a r e n u m e r o u s b a s e s o f p o w e r and p l a n n e r s s h o u l d d e v e l o p a s many o f t h e s e a s p o s s i b l e t o a s h i g h a d e g r e e a s p o s s i b l e . I f a p e r s o n i s p e r c e i v e d a s b e i n g p o w e r f u l , o t h e r s a r e l e s s l i k e l y t o c h a l l e n g e t h a t p e r s o n o v e r i s s u e s o f l o w o r m o d e r a t e i m p o r t a n c e t o them. S w i n g l e (1976) o u t l i n e s t h e i m p o r t a n c e o f a p r o v e n t r a c k r e c o r d , p a r t i c u l a r l y f o r n o n - n e g o t i a b l e o r "game o f c h i c k e n " t y p e s i t u a t i o n s . T h e s e s i t u a t i o n s a r e z e r o sum g a m e s i n w h i c h o n e p e r s o n w i n s a n d a n o t h e r l o s e s . I f n e i t h e r p a r t i c i p a n t y i e l d s t h e n b o t h p a r t i e s l o s e . As t h e s t a k e s c a n be h i g h i f t h e c o n f l i c t i s e s c a l a t e d , o n e p e r s o n w i l l g e n e r -a l l y y i e l d . T h e r e a d e r i s r e f e r r e d t o S w i n g l e ( 1 9 7 6 ) f o r a more d e t a i l e d d e s c r i p t i o n o f s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s f o r s u c h n o n - n e g o t i a b l e c o n f l i c t s . i i i ) P o l i t i c a l K n o w l e d g e a n d S k i l l s : P l a n n e r s a r e some-t i m e s f a c e d w i t h p r o j e c t s i n t h e C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l . I f i t i s n o t p o s s i b l e t o p a s s o n t h e p o l i t i c a l a s p e c t s o f t h i s t y p e o f p r o j e c t t o s e n i o r m a n a g e r s , t h e p l a n n e r may h a v e t o g e t i n v o l v e d . I n o r d e r t o b e e f f e c t i v e a g o o d k n o w l e d g e o f t h e p o l i t i c a l s y s t e m i s r e q u i r e d a s o u t s i d e g r o u p s w i l l o f t e n g o d i r e c t l y t o t h e p o l i t i c a l l e v e l a n d b y p a s s t h e b u r e a u c r a c y . O u t s i d e g r o u p s o r u n i o n s may a l s o h a v e s p o n s o r s i n one o r more o p p o s i t i o n p a r t i e s . I n c a s e s w h e r e t h e c o n f l i c t d o e s n o t e s c a l a t e t o t h e p o l i t i c a l l e v e l , p l a n n e r s m u s t be a b l e t o u s e 104 the authority which has been delegated to them in a judicious way. Political conflict is a complex area, requires a high level of strategic ability and is generally learned through exposure to conflict situations. The reader is referred to Alinsky (1969 & 1971) and Machiavelli (1947) for useful hints about political strategy. iv) Marketing: One of the most important assets that a planner can have is the ability to package and market his product and his service. If planners believe that a certain type of project is needed and will be of benefit, they must be able to get their point across to senior management. If planners are dealing with buffer groups or funded service pro-viders, they must be able to convince them of the merits of the particular projects in question. For example, if planners are developing a new accountability system they must, as was noted earlier, be able to sell their concept to service providers. Similarly, while there may be consensus in government about establishing an accountability system, planners may have to convince senior managers to give them the time and resources to conduct critical sub-studies to ensure the validity and reliability of the new system. v) Reality Construction: Planners have to be alert and sensitive to their environment and must have an understanding of how the organizational reality in which they work has been constructed, how "reified" each part of the system is and what latitude there is to alter existing definitions of reality. 105 T h i s r e q u i r e s a n o n g o i n g s e a r c h f o r k n o w l e d g e a n d a c o n s t a n t r e a d j u s t m e n t o f o n e ' s p e r c e p t i o n s o f r e a l i t y . P f e f f e r ( 1 9 8 1 a&b) h a s n o t e d t h a t i t i s t h e r o l e o f m a n a g e r s t o be t h e m a k e r s an d r e i n f o r c e r s o f o r g a n i z a t i o n a l m e a n i n g . T h o s e p l a n n e r s who a r e a l s o a d m i n i s t r a t o r s m u s t be a w a r e o f t h i s i n t h e i r d e a l i n g s w i t h s u b o r d i n a t e s , c o l l e a g u e s a n d s u p e r i o r s . v i ) O r g a n i z a t i o n a l R e s p e c t a n d P o w er: I f p l a n n e r s a r e t o h a v e a r e l e v a n t r o l e , t h e y m u s t d e v e l o p r e s p e c t w i t h i n t h e i r o r g a n i z a t i o n . T h i s c a n be done by d e v e l o p i n g t h e v a r i o u s b a s e s o f p o w e r d i s c u s s e d e a r l i e r a n d by t w o i m p o r t a n t c o n c e p t s i n t r o -d u c e d b y C u l b e r t a n d M c D o n o u g h ( 1 9 8 0 ) t h o s e o f f r a m i n g a n d a l i g n m e n t . The c o n c e p t o f a l i g n m e n t was d i s c u s s e d i n c h a p t e r 5. I t i s t h e b a l a n c i n g o f o r g a n i z a t i o n a l a n d p e r s o n a l i n t e r -e s t s . F r a m i n g i s t h e p r o c e s s o f c o n s t r u c t i n g a n d m a r k e t i n g a r e a l i t y t h a t a l l o w s o t h e r s t o v a l u e one's o v e r a l l o r i e n t a t i o n a n d t h e c o n t r i b u t i o n t h a t c a n b e made w i t h i n t h a t f r a m e w o r k . C u l b e r t a n d McDonough ( 1 9 8 0 ) s t a t e : . . . f r a m i n g h a s t h r e e c o m p o n e n t s : ( a ) a s i m p l e s t o r y t h a t l i n k s a n i n d i v i d u a l ' s c o m m i t m e n t s t o a h i g h l y p r i n c i p l e d l o g i c , c o n n e c t e d t o (b) t h e t a n g i b l e p r o d u c t s o r p r a c t i c a l c o n s e q u e n c e s f l o w i n g f r o m s u c h a c o m m i t m e n t b a c k e d up b y ( c ) t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f o r a u t h o r i t y b a s e u n d e r l y i n g t h i s p o s i t i o n . . . . F r a m i n g i s a n a c t i v i t y t h a t f o r c e s o t h e r s t o r e l a t e t o e n t i r e s t r u c t u r e s , n o t j u s t s i n g l e a r g u m e n t s . . . s k i l l f u l f r a m i n g e r e c t s a n u n d e r -l y i n g s t r u c t u r e t h a t a l l o w s o t h e r s t o d i f f e r o n s p e c i f i c p o i n t s w i t h o u t j e o p a r d i z i n g t h e b a s i c p o s i t i o n o n w h i c h t h e p o i n t s a r e b a s e d . ( p p . 8 0 -81) The m a i n t e n a n c e o f r e s p e c t w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n i s a n o n g o i n g a c t i v i t y o f m a x i m i z i n g o n e ' s b a s e s o f p o w e r , a n d - 1 0 6 m a i n t a i n i n g a g o o d f r a m e a n d a g o o d a l i g n m e n t . T h i s i s o f t e n q u i t e d i f f i c u l t b u t m u s t be d o n e i f p l a n n e r s a r e t o h a v e a n e f f e c t i v e r o l e i n s e r v i n g t h e p u b l i c g o o d . v i i ) P r o f e s s i o n a l E t h i c s : I t i s a c o n s t a n t b a t t l e f o r p l a n n e r s t o m a r k e t p r o j e c t s , r e c o n s t r u c t r e a l i t y , e n g a g e i n p o l i t i c a l a c t i o n a n d d o a l l o f t h e o t h e r t h i n g s t h a t a r e r e q u i r e d a n d a t t h e same t i m e m a i n t a i n h i g h s t a n d a r d s o f e t h i -c a l c o n d u c t . I t i s e a s y t o g e t c a r r i e d away by p o w e r , by f e a r , o r by a h o s t o f o t h e r p r e s s u r e s a n d c i r c u m s t a n c e s . N e v e r t h e -l e s s , i t i s i m p e r a t i v e t o m a i n t a i n s o u n d e t h i c a l s t a n d a r d s . I t i s t e m p t i n g t o l e t e t h i c s s l i d e i n t h e t o u g h h u r l y b u r l y o f p l a n n i n g a c t i v i t y , t o make m i n o r c o m p r o m i s e s , o r t o l o o k t h e o t h e r way. W h i l e e a c h p l a n n e r m u s t make h i s own i n t e r p r e t a t i o n a s t o w h a t c o n s t i t u t e s e t h i c a l b e h a v i o u r , e a c h p l a n n e r m u s t e n g a g e i n a n o n g o i n g s e l f - a n a l y s i s t o e n s u r e t h a t t h e y m a i n t a i n a d e f e n s i b l e e t h i c a l p o s t u r e i n a l l t h e i r a c t i v i t i e s . P l a n n e r s who c o m p r o m i s e t o o much come t o be s e e n a s p a r t i s a n s a n d " p o l i -t i c a l h a c k s . " O n c e t h i s h a p p e n s i t i s h a r d t o m a i n t a i n a p r o p e r c a r e e r p a t h . N e u t r a l i t y , f a i r n e s s a n d e t h i c a l i n t e g r i t y a r e i n f a c t w h a t make p l a n n e r s e f f e c t i v e i n t h e i r d e a l i n g w i t h o t h e r s . E v e r s l e y ( 1 9 7 3 ) m a k e s a s i m i l a r p o i n t w h e n he n o t e s t h a t t h e f u t u r e o f t h e p l a n n i n g p r o f e s s i o n may be d e p e n d e n t on t h e e t h i c a l p o s i t i o n s t h a t p l a n n e r s t a k e i n c a r r y i n g o u t t h e p u b l i c t r u s t . P l a n n e r s who c o m p r o m i s e t h e i r e t h i c s t r a d e s h o r t t e r m g a i n f o r l o n g t e r m p a i n . They l o s e t h e r e s p e c t o f o t h e r s and t h e i r f r a m i n g a n d a l i g n m e n t s t a r t t o d i s i n t e g r a t e . 107 7.3. A C o n c e p t u a l M o d e l o f S t r a t e g i c A c t i o n i n H e a l t h P l a n n i n g D i a g r a m 13 p r e s e n t s a c o n c e p t u a l m o d e l o f s t r a t e g i c a c t i o n i n h e a l t h p l a n n i n g . T h i s m o d e l i s c a l l e d t h e CASA ( C o n t e x t u a l A n a l y s i s , S t r a t e g y , a n d A c t i o n ) m o d e l . The CASA m o d e l i s a s u m m a r y , i n s c h e m a t i c f o r m , o f t h e p o i n t s made i n t h i s s t u d y . T h e h e a l t h p l a n n e r who i s g i v e n a p l a n n i n g t a s k o r p r o j e c t w o u l d p r o c e e d i n t h e f o l l o w i n g w a y s i f he was t o u s e t h e CASA m o d e l . T h e f i r s t s t e p w o u l d b e t o d e f i n e t h e c o n t e x t o f t h e p l a n -n i n g p r o j e c t . By f o l l o w i n g t h e f i v e s t e p s n o t e d i n t h e f i r s t p h a s e t h e p l a n n e r c a n d e t e r m i n e t h e c o r r e c t c o n t e x t o f t h e p l a n n i n g t a s k . P r o p e r d e f i n i t i o n w i l l a l l o w t h e p l a n n e r t o d e t e r m i n e w h i c h t h e o r e t i c a l m o d e l ( s ) a r e m o s t c o n g r u e n t w i t h t h e p l a n n i n g c o n t e x t . H a v i n g d e f i n e d t h e c o n t e x t t h e p l a n n e r c a n move t o t h e s e c o n d p h a s e o f t h e p r o c e s s o r c a n l o o p b a c k t o r e e x a m i n e h i s a n a l y s i s o f t h e c o n t e x t i f t h e r e i s a n y r e a s o n t o s u s p e c t t h a t t h e c o n t e x t may h a v e c h a n g e d o r t h a t t h e i n i t i a l a n a l y s i s i s i n c o r r e c t . T h e s e c o n d p h a s e i s t h e o n e i n w h i c h t h e p l a n n e r , u s i n g h i s own e x p e r i e n c e and k n o w l e d g e , a n d t h e t h e o r e t i c a l f o r m u l a -t i o n s a p p r o p r i a t e t o h i s p l a n n i n g t a s k , d e v e l o p s a s t r a t e g i c f r a m e w o r k f o r a c t i o n . T h e p l a n n e r w o u l d d e t e r m i n e t h e b o u n d a r i e s o f t h e p l a n n i n g t a s k i n r e l a t i o n t o t h e c o n c e p t u a l b l u e p r i n t p r o v i d e d i n D i a g r a m 12 a n d i d e n t i f y t h e r e l e v a n t t h e o r e t i c a l m o d e l s a p p r o p r i a t e t o h i s p l a n n i n g t a s k . He w o u l d t h e n , a s r e q u i r e d , d e v e l o p a d e t a i l e d map o f t h e e x i s t i n g D i a g r a m 13 S t r a t e g i c A c t i o n i n H e a l t h P l a n n i n g : The CASA ( C o n t e x t u a l A n a l y s i s , S t r a t e g y and A c t i o n ) M o d e l o 01 •r-3 O u PH o +» c 0) E C bfl A 4 » Phase I D e f i n e the Context Determine the : 1 .Boundaries of the project 2 . I d e o l o g i c a l congruence 3. Degree of p o l i t i c i z a t l o n 4 . Degree of s u b j e c t i v i t y involved 5. F e a s i b i l i t y of the project V Phase II Develop Appropriate Strategy 1. Determine the place of the pro jec t on B u r r e l l and Morgan's conceptual map 2. Determine the appropriate t h e o r e t i c a l model(s) to be used 3. Prepare a de ta i l ed network ana ly s i s of ac tor s , t h e i r i n t e r e s t s , ideo log ies and power 4 . Determine the p r o b a b i l i t y • of a s h i f t in environment and how to prevent or promote s h i f t s to the advantage of the pro jec t 5. Determine the r e l a t i v e status and importance of l e g i t i m a c y , f e a s i b i l i t y , and support fo r the pro ject-6. Develop a s t r a teg ic ac t ion plan fo r the pro ject V Phase III Act Carry out the s t r a t e g i c a c t i o n plan by u s i n g : 1 . T e c h n i c a l s k i l l s 2 .Organiza t iona l s k i l l s 3. P o l i t i c a l knowledge and s k i l l s 4 . Marketing 5. R e a l i t y cons t ruc t ion 6 .Organ iza t iona l respect and power 7.Professional e t h i c s •10 9 a c t o r s , t h e i r i d e o l o g i e s a n d p o w e r . N e x t , t h e p l a n n e r w o u l d c h e c k h i m s e l f by d e f i n i n g u n d e r w h a t c o n d i t i o n s t h e p l a n n i n g c o n t e x t may c h a n g e a n d how t o a d a p t t o c h a n g e i f i t o c c u r s a n d by r e v i e w i n g l e g i t i m a c y , f e a s i b i l i t y a n d s u p p o r t . T h e f i n a l s t e p w o u l d b e t o d e v e l o p a s t r a t e g i c a c t i o n p l a n . T h i s c o u l d t a k e v a r i o u s f o r m s f r o m a d e t a i l e d s t e p b y s t e p p l a n t o a n o v e r a l l f r a m e w o r k w i t h i n w h i c h a s e r i e s o f s e q u e n t i a l s t e p s a r e t a k e n i n w h i c h e a c h new s t e p i s c o n t i n g e n t on t h e o u t c o m e o f t h e p r e v i o u s s t e p , i . e . a d e c i s i o n t r e e a p p r o a c h . A f t e r c o m -p l e t i n g t h e s e c o n d p h a s e t h e p l a n n e r c a n move t o t h e t h i r d p h a s e o r c a n l o o p b a c k t o r e v i e w h i s d e f i n i t i o n o f t h e c o n t e x t a n d h i s s t r a t e g y t o s e e i f m o d i f i c a t i o n s a r e r e q u i r e d . The t h i r d p h a s e i n v o l v e s t h e c a r r y i n g o u t o f t h e s t r a t e g i c p l a n . H e r e t h e i n d i v i d u a l s k i l l s a n d a b i l i t i e s o f t h e p l a n n e r t o a c t come i n t o p l a y . I f t h e p l a n n e r d o e s n o t h a v e a l l o f t h e s k i l l s a n d a b i l i t i e s r e q u i r e d he may h a v e t o a d a p t h i s s t r a t e g y t o f i t h i s p e r s o n a l s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s u n t i l s u c h t i m e a s he c a n m a s t e r a l l o f t h e a r e a s n o t e d i n t h e a c t i o n p h a s e o f p l a n n i n g . T h e p l a n n e r may move d i r e c t l y f o r w a r d u n t i l t h e p r o j e c t i s i m p l e m e n t e d o r may l o o p b a c k a g a i n t h r o u g h a n y o f t h e t h r e e p h a s e s a s r e q u i r e d . I t s h o u l d a l s o be n o t e d t h a t i n s e c o n d o r s u b s e q u e n t i t e r -a t i o n s new i n f o r m a t i o n f r o m a more a d v a n c e d p h a s e c a n be u s e d a s i n p u t i n t o r e f o r m u l a t i n g a p r e v i o u s p h a s e . F o r e x a m p l e , o n c e t h e p l a n n e r b e g i n s t o a c t h e may l e a r n t h a t h e h a s m i s r e a d t h e c o n t e x t . T h i s r e q u i r e s a r e v i e w o f t h e f i r s t p h a s e a n d s u b s e q u e n t a d j u s t m e n t s i n p h a s e s t w o a n d t h r e e i n o r d e r t o 110 d e v e l o p a more a p p r o p r i a t e s t r a t e g y a n d mode o f a c t i o n . T h u s , t h e w h o l e p l a n n i n g p r o c e s s i s r e a d j u s t e d a n d f i n e - t u n e d i n a n o n g o i n g p r o c e s s o f c o n t e x t d e f i n i t i o n , s t r a t e g y f o r m u l a t i o n , a n d a c t i o n . An i m p o r t a n t a s p e c t o f t h e u s e o f t h e CASA m o d e l i s t h a t t h e r e m u s t be a c o n g r u e n c e b e t w e e n e a c h o f t h e t h r e e p h a s e s o f t h e m o d e l . T o b e s u c c e s s f u l , p l a n n e r s m u s t b e a b l e t o c o r r e c t l y c a r r y o u t t h e r e q u i r e m e n t s o f e a c h s t a g e o f t h e m o d e l a n d t o do s o i n a c o h e r e n t a n d i n t e g r a t e d manner. The n e x t s e c t i o n w i l l p r e s e n t f i v e c a s e s t u d i e s . E a c h s t u d y i s a n a l y s e d u s i n g t h e CASA m o d e l . 7.4. C a s e E x a m p l e s o f P l a n n i n g i n A c t i o n 7.4.1. I n t r o d u c t i o n The CASA m o d e l c a n g e n e r a t e n u m e r o u s h y p o t h e s e s w h i c h c a n be t e s t e d t h r o u g h f u t u r e r e s e a r c h . I n t h i s s t u d y , t h e CASA m o d e l w i l l b e u s e d t o a n a l y s e a n u m b e r o f c a s e s t u d i e s t o d e t e r m i n e i t s p o w e r a s a n e x p l a n a t o r y f r a m e w o r k . T h i s w i l l be d o n e by a p p l y i n g t h e m o d e l t o s h o r t c a s e d e s c r i p t i o n s o f s u c -c e s s f u l a n d u n s u c c e s s f u l p l a n n i n g a t t e m p t s . Due t o t h e s c a r c i t y o f s p e c i f i c d o c u m e n t e d c a s e s t u d i e s o n p l a n n i n g p r o j e c t s c o n d u c t e d by p l a n n e r s i n f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v -e r n m e n t s i n C a n a d a , t h r e e s o u r c e s w i l l b e u s e d : 1) e x i s t i n g p u b l i s h e d c a s e s t u d i e s on h e a l t h p l a n n i n g by g o v e r n m e n t o f f i -c i a l s , 2) o t h e r p u b l i s h e d m a t e r i a l o n p l a n n i n g o r p l a n n i n g t y p e p r o b l e m s , and 3) d i r e c t f i e l d s t u d y . .111 A n a l y s i s o f t h e c a s e s t u d i e s w i l l a l s o r e f e r t o t h e p o l i c y d e v e l o p m e n t w o r k o f H a l l , L a n d , P a r k e r a n d Webb ( 1 9 7 5 ) . H a l l e t a l . ( 1 9 7 5 ) n o t e t h a t f o r a n y new t a s k o r p r o j e c t t o b e d e v e l o p e d a n d i m p l e m e n t e d , i t r e q u i r e s t h a t t h e p r o j e c t h a v e l e g i t i m a c y , f e a s i b i l i t y a n d s u p p o r t . L e g i t i m a c y i s e s s e n t i a l l y a q u e s t i o n o f i d e o l o g i c a l c o n g r u e n c e , t h a t i s , p r o j e c t s h a v e l e g i t i m a c y i f t h e y c o n f o r m t o a p r e v a i l i n g i d e o l o g i c a l f r a m e -w o r k . S u p p o r t i s a n i s s u e a t t h e b u r e a u c r a t i c a n d p o l i t i c a l l e v e l s . To h a v e s u p p o r t means t h a t t h e m a j o r i t y o f i m p o r t a n t a c t o r s a r e i n f a v o u r o f t h e p r o j e c t . F e a s i b i l i t y i s t h e t e c h -n i c a l o r s c i e n t i f i c l e v e l . T h e c o n c e p t s o f H a l l e t a l . ( 1 9 7 5 ) i n t e r r e l a t e w i t h t h e t h r e e i d e a l t y p e p l a n n i n g c o n t e x t s d i s c u s s e d i n c h a p t e r 6. I n t h e S c i e n t i f i c C o n t e x t M o d e l , t h e i s s u e o f l e g i t i m a c y i s a l r e a d y c o v e r e d a s t h e r e i s l i t t l e i f a n y i d e o l o g i c a l c o n f l i c t . S i m i l a r l y , i n t e r m s o f s u p p o r t , t h e p r o j e c t h a s n o t b e e n p o l i t i c i z e d . W h i l e l o w p o l i t i c i z a t i o n d o e s n o t g u a r a n t e e s u p p o r t i t m eans t h a t t h e r e i s no o p p o s i t i o n . I f t h e s p o n s o r i s a n i m p o r t a n t o r g a n i z a t i o n a l a c t o r , t h i s may b e a l l t h e s u p p o r t t h a t i s r e q u i r e d . I n t h e C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l t h e r e i s no a g r e e d u p o n l e g i t i m a c y o r s u p p o r t . U n l e s s p l a n n e r s h a v e e x c e l l e n t n e g o t i a t i n g s k i l l s o r u n l e s s one s i d e i s c l e a r l y m o r e p o w e r f u l , s u c h p r o j e c t s a r e v e r y d i f f i c u l t a n d t h e i r f e a s i b i l i t y i s o f m i n i m a l i m p o r t a n c e u n t i l t h e i s s u e s o f l e g i t i m a c y a n d s u p p o r t a r e s o r t e d o u t . I n t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l , t h e p l a n n e r n e e d s t o u s e t e c h n i c a l s k i l l s ( f e a s i b i l i t y ) , p o l i t i c a l s k i l l s ( s u p p o r t ) , 112 a n d r e a l i t y d e f i n i t i o n s k i l l s ( l e g i t i m a c y ) . T h i s i s t h e m o s t d i f f i c u l t e n v i r o n m e n t i n w h i c h t o w o r k a s i t r e q u i r e s a g r e a t v a r i e t y o f v e r y d i f f e r e n t s k i l l s . W i t h r e g a r d t o t h e c a s e s t u d i e s , i t s h o u l d be n o t e d t h a t t h e y a r e s i m p l i f i e d s t a t e m e n t s o f c o m p l e x s i t u a t i o n s i n v o l v i n g m u l t i p l e a c t o r s . E a c h a c t o r o r g r o u p o f a c t o r s may h a v e a d i f f e r e n t v i e w o f t h e c a s e a n d m a y h a v e d i f f e r e n t i n t e r p r e t a t i o n s o f why t h i n g s h a p p e n e d i n c e r t a i n w a y s . P e r s o n s i n v o l v e d i n t h e c a s e s may h a v e t h e i r o w n i n t e r p r e t a -t i o n s o f " t h e f a c t s " a n d t h e i r own e x p l a n a t i o n s f o r t h e f l o w o f e v e n t s w h i c h o c c u r r e d . I n a d d i t i o n , many o f t h e c a s e s a r e s u m m a r i e s o f d e s c r i p t i o n s w r i t t e n by o t h e r a u t h o r s . I t i s n o t c l e a r t o w h a t e x t e n t s u c h d e s c r i p t i o n s r e p r e s e n t a c o n c e n s u s v i e w o f t h e r e a l i t y p e r c e i v e d b y t h e a c t o r s i n v o l v e d i n t h e c a s e . I t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t w h i l e e v e r y e f f o r t was made t o a c c u r a t e l y s u m m a r i z e e a c h o f t h e c a s e s b a s e d o n t h e m a t e r i a l a v a i l a b l e , t h e c a s e s may d e s c r i b e a r e a l i t y d i f f e r e n t f r o m t h e o n e p e r c e i v e d by t h e a c t o r s i n v o l v e d . T h e r e f o r e , t h e s e c a s e d e s c r i p t i o n s s h o u l d n o t be t a k e n a s t h e u l t i m a t e t r u t h o f t h e s i t u a t i o n b u t a s s i m p l i f i e d d e s c r i p t i o n s o f p e r c e p t i o n s o f t h e s i t u a t i o n h e l d b y t h e p e r s o n d e s c r i b i n g t h e e v e n t s , w h i c h o c c u r r e d . S i m i l a r l y , t h e i n t e r p r e t a t i o n o f t h e c a s e s u s i n g t h e CASA m o d e l i s s i m p l y a j o i n i n g t o g e t h e r o f a s e r i e s o f h y p o t h e s e s d e r i v e d b y a p p l y i n g t h e m o d e l t o t h e c a s e s t u d y i n q u e s t i o n . T h e i n t e r p r e t a t i o n s o f t h e c a s e s a r e n o t s t a t e m e n t s o f f a c t , t h e y a r e h y p o t h e t i c a l e x p l a n a t o r y f r a m e w o r k s . D e t e r m i n i n g t h e .113 v a l i d i t y o f t h e e x p l a n a t i o n s o f t h e c a s e s i s b e y o n d t h e s c o p e o f t h i s s t u d y . H o w e v e r , t h e v a l i d i t y o f t h e CASA m o d e l i s c o m p a r e d t o o t h e r p o s s i b l e e x p l a n a t o r y f r a m e w o r k s i n t h e n e x t c h a p t e r . 7.4.2. C a s e 1. Changes i n t h e B.C. M i n i s t r y o f H e a l t h 7.4.2.1. C a s e Summary T h i s c a s e h a s b e e n d o c u m e n t e d b y C a m p b e l l e t a l . ( 1 9 8 1 ) , C h r i c h t o n ( 1 9 8 4 ) , B o nham ( 1 9 8 1 ) a n d b y t h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a H e a l t h P o l i c y S t u d y G r o u p ( 1 9 8 2 ) . The S o c i a l C r e d i t G o v e r n m e n t came i n t o p o w e r i n B r i t i s h C o l u m b i a i n D e c e m b e r , 1 9 7 5 a n d s t a r t e d t o move t o a m o r e c o r p o r a t e m o d e l o f o r g a n i z a t i o n . D u r i n g t h e l a t e 1 9 7 0 ' s C a b i n e t became more c o n c e r n e d a b o u t t h e c o s t o f g o v e r n m e n t a n d i n t r o d u c e d a number o f m e a s u r e s t o i n c r e a s e a c c o u n t a b i l i t y a n d t o c o n t r o l c o s t s . Thus, w h i l e C a b i n e t h a d g i v e n t a c i t a p p r o v a l t o a l i b e r a l h e a l t h c a r e i d e o l o g y , i t was s h i f t i n g q u i c k l y i n t h e l a t e 1 9 7 0 ' s t o a f o c u s on c o s t c o n t r o l . A r e f l e c t i o n o f t h i s s h i f t was a d r a f t F i n a n c i a l A d m i n i s t r a t i o n A c t p r o p o s e d i n 1980 w h i c h was t o g i v e t h e M i n i s t r y o f F i n a n c e a n d T r e a s u r y B o a r d g r e a t l y i n c r e a s e d p o w e r o v e r t h e f i s c a l a f f a i r s o f q u a s i -a u t o n o m o u s n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n (QUANGOS). The d r a f t A c t was s e v e r e l y c r i t i c i z e d a n d s u b s e q u e n t l y r e v i s e d a n d m o d i f i e d . T h i s i n i t i a l r e b u f f f o r c e d T r e a s u r y B o a r d t o r e c o n -s i d e r i t s a p p r o a c h a n d i t d e c i d e d t o p e n e t r a t e more d e e p l y i n t o e x i s t i n g M i n i s t r i e s , p a r t i c u l a r l y t h e l a r g e s t s p e n d e r , t h e 114 M i n i s t r y o f H e a l t h . T h i s h a d s e v e r a l r e s u l t s , i t m e a n t t h a t w hat was r e q u i r e d by T r e a s u r y B o a r d was no l o n g e r e s t i m a t e s o f h e a l t h s t a t u s b u t f i n a n c i a l a c c o u n t a b i l i t y . T r e a s u r y B o a r d s c r u t i n y e x p o s e d e x i s t i n g p r a c t i c e s s u c h a s c o v e r i n g h o s p i t a l o v e r r u n s . T r e a s u r y B o a r d s t a f f became more r i g o r o u s i n t h e i r r e v i e w o f t h e M i n i s t r y o f H e a l t h . As Bonham (1981) , a f o r m e r A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r s t a t e s : D r a m a t i c ' o v e r r u n s ' o f $200 m i l l i o n w e r e o b v i o u s b e f o r e t h e e n d o f f i s c a l y e a r 1980-1981 a n d t h e c o n t i n u e d e s c a l a t i o n o f h e a l t h s p e n d i n g g a v e r i s e t o t h e i n t e r p r e t a t i o n t h a t a h a r d - n o s e d management team was r e q u i r e d t o r e p l a c e t h e b u r e a u c r a c y w h i c h was s e e n t o be d o m i n a t e d by h e a l t h p r o f e s s i o n a l s . T h e a s c e n d a n c y o f t h e T r e a s u r y B o a r d s t a f f o c c u r r e d b e t w e e n 1978 a n d 1981, by w h i c h t i m e t h e i r j u n i o r s t a f f h a d c o n s i d e r a b l e a u t h o r i t y o v e r d e p u t y m i n i s t e r s . B e f o r e t h e m a j o r s t a f f c h a n g e s o c c u r r e d T r e a s u r y B o a r d s t a f f s c o u r e d t h e M i n i s t r y o f H e a l t h s e e k i n g i n v a i n f o r m i l l i o n s o f h i d d e n o r f o r g o t t e n d o l l a r s ; n o t h i n g w a s f o u n d . T h e t r u t h i s t h a t t h e m a n a g e r s h a d a l m o s t n o d i s c r e t i o n a r y c o n t r o l o v e r s p e n d i n g a n d a v a i l a b l e f u n d s h a d b e e n l e g i t i m a t e l y c o m m i t e d . ( p . 58 5) I n 1981 t h e M i n i s t r y o f H e a l t h r e c e i v e d a new M i n i s t e r a n d De p u t y M i n i s t e r . S h o r t l y t h e r e a f t e r t h e r e was a m a j o r c h a n g e i n p e r s o n n e l a t t h e A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r l e v e l . 7 . 4 . 2 . 2 . C a s e D i s c u s s i o n - Ca s e 1 I t i s u n l i k e l y t h a t t h e d r a m a t i c c h a n g e i n w h i c h t h e w h o l e s e n i o r l e v e l o f t h e B.C. M i n i s t r y o f H e a l t h was r e p l a c e d c o u l d h a v e b e e n a v o i d e d . T h e r e a p p e a r e d t o be a v e r y s t r o n g i d e o l o g -i c a l s h i f t t o c o s t c o n t a i n m e n t i n t h e l a t e 1970's a t t h e C a b i n e t l e v e l . I n D i a g r a m 14, t h i s s h i f t i n c o n t e x t h a s b e e n mapped on t o t h e t h r e e d i f f e r e n t c o n t e x t s o f p l a n n i n g n o t e d i n D i a g r a m 12. .115 P o s i t i o n 1 r e p r e s e n t s t h e p l a n n i n g c o n t e x t i n 1 9 7 7 - 1 9 7 8 when t h e r e was l e g i t i m a c y a n d s u p p o r t f o r t h e r a t i o n a l l o n g r a n g e p l a n n i n g o f h e a l t h s e r v i c e s . By t h e e a r l y 1 9 8 0 ' s m a i n -t e n a n c e o f t h a t p o s i t i o n h a d s h i f t e d t h e M i n i s t r y o f H e a l t h t o P o i n t 2. T h e r e was a d i f f e r e n c e i n i d e o l o g y b e t w e e n a h e a l t h s e r v i c e s m o d e l a n d a more p o w e r f u l c o s t c o n t a i n m e n t m o d e l . I n t h e e a r l y 1980's t h i s d i f f e r e n c e was s t i l l p r i m a r i l y c o n f i n e d t o t h e b u r e a u c r a c y a n d h a d l i m i t e d i m p a c t on t h e p u b l i c d o m a i n a n d t h e r e f o r e c o n t e x t 2 o n l y i n t r u d e s p a r t i a l l y i n t o t h e C o n f l i c t u a l C o n t e x t s p a c e . H o w e v e r , c o n t e x t 2 i s i n a m o r e s u b j e c t i v e a r e a . When t h e r e i s a s h i f t o r s t r u g g l e o v e r i d e o l o g i c a l g r o u n d , t h e r e i s a g r e a t e r a b i l i t y f o r a c t o r s t o r e d e f i n e r e a l i t y . S i m i l a r l y , c o n t e x t 2 i s c l e a r l y o n t h e c o n f l i c t u a l s i d e o f t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l w h i c h means t h a t o n e c a n a s s u m e s e r i o u s s t r u g g l e w i t h i n t h e b u r e a u c r a c y . T h i s i s c l e a r f r o m t h e a c t i o n s o f T r e a s u r y B o a r d s t a f f . A s B o n h a m ( 1 9 8 1 ) n o t e s , t h e y w o r k e d a g g r e s s i v e l y t o s h i f t t h e p e r c e p t i o n o f C a b i n e t a b o u t t h e c o m p e t e n c e o f s e n i o r M i n i s t r y o f H e a l t h o f f i c i a l s . C o s t o v e r r u n s w h i c h h a d p r e v i o u s l y b e e n a c c e p t e d a s n o r m a l p r a c t i c e w e r e d e f i n e d a s " d r a m a t i c " a n d o f f e r e d a s p r o o f o f t h e f i s c a l i r r e s p o n s i b i l i t y o f t h e manage-ment t e a m . T h u s , i t a p p e a r s t h a t T r e a s u r y B o a r d s t a f f w e r e a b l e t o l i n k c r i t i c i s m o f t h e m a n a g e m e n t t e a m t o t h e new i d e o l o g y o f r e s t r a i n t . I t w a s p o s s i b l e t o do s o b e c a u s e a r e s t r a i n t i d e o l o g y c o u l d n o t h a v e r o o m f o r t h e p r e v i o u s p r a c t i c e o f c o v e r i n g h o s p i t a l d e f i c i t s . A new r e a l i t y h a d t o be d e f i n e d w h i c h c a l l e d f o r " h a r d - n o s e d " m a n a g e r s t o r e p l a c e 116 D i a g r a m 14 A n a l y s i s o f S h i f t s i n C o n t e x t f o r C a s e 1 The S o c i o l o g y o f R a d i c a l Change The S o c i o l o g y o f R e g u l a t i o n 117 t h e e x i s t i n g t e a m . T h e c h a n g e s w h i c h r e s u l t e d i n a c h a n g e a t t h e s e n i o r l e v e l s o f t h e M i n i s t r y o f H e a l t h t o a m o r e c o s t c o n s c i o u s management team r e s u l t e d i n a n o t h e r s h i f t i n c o n t e x t t o c o n t e x t 3. U n d e r l e s s t u r b u l e n t c o n d i t i o n s , i t may h a v e b e e n p o s s i b l e f o r t h e s e n i o r m a n a g e m e n t t e a m t o move w i t h t h e s h i f t i n i d e o l o g y . T h i s c o u l d p e r h a p s h a v e b e e n d o n e by s h i f t i n g t h e p l a n n i n g e m p h a s i s f r o m s e r v i c e d e l i v e r y p l a n n i n g t o f i n a n c i a l p l a n n i n g a n d a c c o u n t a b i l i t y . T h i s w o u l d h a v e s h i f t e d t h e c o n t e x t t o p o i n t 3 i n s t e a d o f p o i n t 2. C o n t e x t 3 i s i n a s p a c e w h i c h i s a b i t more o b j e c t i v e a n d a b i t more b u r e a u c r a t i c t h a n c o n t e x t 1. I t i s m o r e o b j e c t i v e a s t h e new i d e o l o g y w a s w e l l d e f i n e d a n d m e t h o d s o f a n a l y s i s w o u l d be more q u a n t i t a t i v e . I t a l l o w s f o r more b u r e a u c r a t i c c o n f l i c t a s T r e a s u r y B o a r d w o u l d s t i l l h a v e b e c o m e i n v o l v e d . H o w e v e r , i n s t e a d o f l e a d i n g t h e c h a n g e t o g r e a t e r f i s c a l a c c o u n t a b i l i t y , i t may h a v e b e e n p o s s i b l e t o d e f i n e t h e m a s b e i n g p a r t n e r s a n d t e c h n i c a l a s s i s t a n t s i n t h e M i n i s t r y o f H e a l t h ' s e f f o r t s t o r e s t r a i n c o s t s . 7.4.3. C a s e 2. The U.S. A g e n c y f o r I n t e r n a t i o n a l D e v e l o p m e n t (AID) 7.4.3.1. C a s e Summary W h i l e t h e A I D i s n e i t h e r C a n a d i a n n o r a p l a n n i n g a g e n c y , J a m e s o n ' s ( 1 9 8 1 ) r e v i e w o f A I D p r o v i d e s n u m e r o u s i m p o r t a n t p o i n t s f o r p l a n n e r s . A I D i s a g o v e r n m e n t b u r e a u c r a c y n o t u n l i k e C a n a d i a n b u r e a u c r a c i e s . A l s o , i t d e a l s w i t h a s s i s t a n c e 118 p r o j e c t s a n d b e c a u s e o f i t s p r o j e c t b a s i s h a s many s i m i l a r i t i e s t o p l a n n i n g a g e n c i e s i n g o v e r n m e n t . A t t h e t i m e J a m e s o n was w i t h A I D i t was m a n d a t e d by t h e U n i t e d S t a t e s C o n g r e s s t o p r o v i d e d e v e l o p m e n t a l a s s i s t a n c e f u n d s t o T h i r d W o r l d c o u n t r i e s . C o n g r e s s was s e e n a s t h e E x e c u t i v e B o a r d o f t h e A g e n c y . C o n g r e s s o u t l i n e d p o l i c i e s f o r AID t o e n a c t a n d t h e s e p o l i c i e s w e r e t r a n s l a t e d i n t o H a n dbooks w h i c h J a m e s o n s t a t e s w e r e i n c o n s i s t e n t a n d i n c o m p l e t e . I n a d d i t i o n , J a m e s o n s t a t e s t h a t some g u i d e l i n e s may h a v e b e e n i n a p p r o p r i a t e . F o r e x a m p l e , t h e r e was a g u i d e l i n e t h a t p r o j e c t s m u s t h a v e a t l e a s t a 15 p e r c e n t r a t e o f r e t u r n t o b e a c c e p t a b l e . J a m e s o n n o t e s t h a t many o f t h e c o n d i t i o n s f o r t h e u s e o f b e n e f i t c o s t a n a l y s i s s u c h a s s c a r c e r e s o u r c e s b e i n g a l l o c a t e d among c o m p e t i n g u s e s w e r e n o t met, i n p a r t , b e c a u s e o f a r b i t r a r y p o l i c i e s s u c h a s t h e 15 p e r c e n t r u l e . I n a d d i -t i o n , t h e r e w e r e o n l y a l i m i t e d number o f p r o j e c t s a n d w i t h few p r o j e c t s , b e n e f i t - c o s t a n a l y s i s h a s n o m o r e f o r c e t h a n t h e i n j u n c t i o n t o be f a i r a n d r e a s o n a b l e i n a l l o c a t i n g f u n d s f o r p r o j e c t s . J a m e s o n n o t e s t h a t a f t e r b a t t l e s i n C o n g r e s s t o a p p r o v e f u n d s , A ID h a d t o s p e n d t h e f u n d s t h e y r e c e i v e d i n t h e f i s c a l y e a r i n w h i c h t h e y w e r e r e c e i v e d . T h e r e f o r e , J a m e s o n s t a t e s t h a t AID o f f i c i a l s s e a r c h e d f r a n t i c a l l y f o r p r o j e c t s t o w h i c h t h e y c o u l d a l l o c a t e f u n d s . J a m e s o n f u r t h e r n o t e s t h a t t h e 15 p e r c e n t r a t e o f r e t u r n r u l e was u s e f u l i n d i s c o u r a g i n g c r i t i c s a s i t f i t t e d i n t o a c o m m o n l y a c c e p t e d C o n g r e s s i o n a l f o r m a t . F i n a l l y , t h e r e w e r e s t a f f c u t s a t A I D p r i o r t o t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e r e q u i r e m e n t t o c o n d u c t e c o n o m i c a n a l y s e s 119 on e a c h p r o j e c t a n d many t e c h n i c a l l y s k i l l e d p e o p l e w e r e l o s t t o t h e A g e n c y . J a m e s o n s t a t e s t h a t i n t e r m s o f a c t u a l r e s u l t s , f e w e r t h a n h a l f o f t h e p r o j e c t s h a d a d e q u a t e e c o n o m i c a n a l y s i s . T h e r e was w i d e v a r i a b i l i t y a c r o s s g e o g r a p h i c r e g i o n s a n d t y p e s o f p r o j e c t s r e g a r d i n g t h e q u a l i t y o f t h e e c o n o m i c a n a l y s i s . J a m e s o n (1981) s u m m a r i z e s h i s f i n d i n g s when he s t a t e s t h a t t h e p r o b l e m s h e e n c o u n t e r e d a r o u n d b e n e f i t - c o s t a n a l y s i s a t A I D w e r e : . . . i n a p p r o p r i a t e u s e o f t h e t e c h n i q u e a n d m i s l e a d i n g g u i d e l i n e s f o r i t s a p p l i c a t i o n ; d o m i n -a n c e o f o r g a n i z a t i o n a l i n t e r e s t s o v e r a n a l y t i c a l , r e q u i r e m e n t ; i n a p p r o p r i a t e s t a f f i n g a n d s u p p o r t f o r t h e a n a l y s i s ; a n d u s e o f t h e a n a l y s i s a s a t o o l i n i n t e r n a l s t r u g g l e s . ( p . 421) 7.4.3.2. C a s e D i s c u s s i o n - C a s e 2 W h i l e A I D may h a v e b e e n i n a n i m p o s s i b l e p o s i t i o n t o i m p r o v e i t s o p e r a t i o n s , t h e a n a l y t i c a l m o d e l p r e s e n t e d i n t h i s s t u d y w o u l d s u g g e s t t h a t t h e p r o b l e m s m a y h a v e b e e n a t t r i b u t a b l e t o a r e a l i n a b i l i t y t o a c t , t o t h e l a c k o f c o m p e t e n c e o f t h e s e n i o r o f f i c i a l s , o r t o a c a l c u l a t e d s t r a t e g y o f s e l f - p r o t e c t i o n b y m a n a g e r s . T h e m a n a g e r s m a y h a v e c o r r e c t l y p e r c e i v e d t h a t t h e y w e r e i n a b u r e a u c r a t i c a n d c o n f l i c t u a l c o n t e x t a n d may h a v e c h o s e n t o a c c e d e t o t h e d i c t a t e s o f C o n g r e s s w h i c h i m p o s e d a r a t i o n a l m o d e l o n t h e m , i n a p p r o p r i a t e l y . I t i s n o t c l e a r i f m a n a g e m e n t f o u g h t v i g o r o u s l y f o r t h e s t a f f t h a t C o n g r e s s h a d l e t go. T h e y a p p e a r e d t o r e l y o n f o r m r a t h e r t h a n s u b s t a n c e i n t h e i r 120 s c r e e n i n g p r o c e s s i n u s i n g a t l e a s t p a r t i a l l y i n a p p r o p r i a t e c r i t e r i a w h i c h w e r e a c c e p t e d by C o n g r e s s . I t i s n o t c l e a r f r o m J a m e s o n i f t h e y e v e r r ecommended more a p p r o p r i a t e c r i t e r i a t o C o n g r e s s . T h e r e a l s o s e e m e d t o b e a n a b s e n c e o f p r o j e c t p r o p o s a l s i n t h e b a n k w h i c h c o u l d be a p p r o v e d a s s o o n a s C o n g r e s s p a s s e d t h e a p p r o p r i a t i o n s . T h e s e a r c h f o r p r o j e c t s may h a v e b e e n u s e d t o c o n s t r u c t a r e a l i t y o f i m p o r t a n t a n d i n t e n s e w o r k t o meet C o n g r e s s i o n a l g o a l s b u t may h a v e b e e n done more f o r f o r m t h a n s u b s t a n c e . The CASA m o d e l h a s t h r e e p a r t s , d e f i n i t i o n o f t h e c o n t e x t , d e v e l o p m e n t o f s t r a t e g y a n d a c t i o n i n p l a n n i n g . T h e A I D a p p e a r e d t o h a v e l i m i t e d s t a f f w i t h t h e r e q u i r e d t e c h n i c a l s k i l l s t o c o n d u c t t h e a n a l y s e s t h a t w e r e r e q u i r e d . S e n i o r m a n a g e r s d i d n o t h a v e , c o u l d n o t u s e , o r c h o s e n o t t o u s e , o r g a n i z a t i o n a l s k i l l s t o o b t a i n o r g a n i z a t i o n a l r e s p e c t a n d p e r s o n a l p o w e r . H a d t h e y h a d s u c h r e s p e c t t h e y may h a v e b e e n a b l e t o p r o p o s e c r e d i b l e c h a n g e s t o o p e r a t i n g p r o c e d u r e s . J a m e s o n m a k e s n o m e n t i o n o f s u c h p r o p o s a l s a n d a l s o d o e s n o t m e n t i o n e f f o r t s a t c o n s t i t u e n c y b u i l d i n g a n d n e t w o r k i n g a t t h e p o l i t i c a l l e v e l t o f a c i l i t a t e b u d g e t a p p r o v a l a n d s c r u t i n y i n C o n g r e s s . J a m e s o n a l s o d o e s n o t m e n t i o n a n y a t t e m p t s a t m a r k e t i n g t h e A g e n c y a n d i t s a c t i v i t i e s . I f s u c h a c t i v i t i e s d i d n o t i n f a c t t a k e p l a c e , t h e n a l m o s t a l l o f t h e r e q u i r e m e n t s t h a t a l l o w p l a n n e r s t o a c t e f f e c t i v e l y a p p e a r t o be a b s e n t . 121 7.4.4. C a s e 3. A u g m e n t i n g F u n d s f o r F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t 7.4.4.1. C a s e Summary L a f r a m b o i s e (1973) h a s o u t l i n e d t h e p l a n n i n g a n d d e v e l o p -ment p r o c e s s i n w h i c h he e n g a g e d t o d o u b l e t h e b u d g e t o f t h e F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t S e c t i o n o f H e a l t h a n d W e l f a r e C a n a d a . I n t h e s p r i n g o f 1 9 7 2 P h i l i p p e d e G a s p e B e a u b i e n , P r e s i d e n t o f t h e N a t i o n a l A d v i s o r y C o u n c i l o n F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t d e c i d e d t h a t t h e t i m e was p r o p i t i o u s t o a s k f o r i n c r e a s e d f u n d i n g f o r p h y s i c a l r e c r e a t i o n a n d s p o r t s a c t i v i t y . The P r i m e M i n i s t e r a n d M i n i s t e r o f N a t i o n a l H e a l t h a n d W e l f a r e s h a r e d a n i n t e r e s t i n a m a t e u r s p o r t . I n c r e a s e d f u n d i n g a d d r e s s e d t w o i m p o r t a n t i s s u e s o f t h e d a y , t h e u s e o f l e i s u r e t i m e a n d t h e r i s i n g c o s t o f h e a l t h c a r e w h i c h , i t w a s b e l i e v e d , was c a u s e d i n p a r t b y t h e l a c k o f f i t n e s s i n t h e g e n e r a l p o p u l a t i o n . I t c a n b e a s s u m e d t h a t b u r e a u c r a t s who w o u l d b e n e f i t by h a v i n g t h e i r b u d g e t d o u b l e d w e r e a l s o i n f a v o u r o f t h e p r o p o s a l . I n d i s c u s s i o n s w i t h t h e M i n i s t e r a n d D e p u t y M i n i s t e r o f N a t i o n a l H e a l t h a n d W e l f a r e i n t h e s p r i n g o f 1972, a c o n s e n s u s d e v e l o p e d i n f a v o u r o f a c o m p r e h e n s i v e t e n - y e a r p l a n f o r F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t w h i c h i n c l u d e d g r e a t l y i n c r e a s e d f u n d i n g . A d o c u m e n t w a s t o b e p r e p a r e d f o r c o n s i d e r a t i o n b y t h e N a t i o n a l A d v i s o r y C o u n c i l on F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t a n d w o u l d be s u b m i t t e d by t h e C o u n c i l t o t h e M i n i s t e r o f N a t i o n a l H e a l t h a n d W e l f a r e . S t a f f o f t h e M i n i s t r y o f N a t i o n a l H e a l t h a n d W e l f a r e w o u l d p l a y a k e y r o l e i n d e v e l o p m e n t o f t h e 122 d o c u m e n t . As L a f r a m b o i s ( 1 9 7 3 ) s t a t e s : The f o l l o w i n g s t r a t e g y was a d o p t e d f o r p r e p a r i n g t h e t e n - y e a r M a s t e r P l a n . An o f f i c i a l was c h o s e n t o c o o r d i n a t e t h e p r e p a r a t i o n o f t h e d o c u m e n t ; a n a d v i s o r y c o m m i t t e e was f o r m e d o f k n o w l e d g e a b l e s e n i o r o f f i c i a l s ; d i s c u s s i o n s w e r e h e l d t o p r e s e n t a n d r e v i e w i d e a s ; D i r e c t o r s o f R e c r e a t i o n f r o m s e v e r a l p r o v i n c e s w e r e i n v i t e d t o come t o O t t a w a a n d e x p r e s s t h e i r v i e w s ; a D e a n o f P h y s i c a l E d u -c a t i o n a c c e p t e d a n i n v i t a t i o n t o p r e s e n t h i s i d e a s ; a n d i n t e r v i e w s w e r e h e l d b y t h e c o o r d i n a t -i n g o f f i c i a l w i t h i n d i v i d u a l s e n i o r m a n a g e r s i n c l u d i n g some f r o m t h e H e a l t h s i d e o f t h e D e p a r t -ment, ( p . 5) T i g h t d e a d l i n e s w e r e i n p l a c e t o h a v e t h e d o c u m e n t c o m p l e t e d by J u n e o f 1972. T h i s w o u l d a l l o w t i m e f o r i n c l u s i o n i n t o t h e p l a t f o r m o f t h e L i b e r a l P a r t y f o r a n a n t i c i p a t e d e l e c t i o n i n t h e f a l l o f 1 9 7 2 . I n o r d e r t o p r e s e n t t h e r e p o r t m o s t e f f e c t i v e l y a m a r k e t i n g s p e c i a l i s t was h i r e d t o p a c k a g e t h e p r o p o s a l i n a c c o r d a n c e w i t h t h e b e s t m a r k e t i n g p r i n c i p l e s . I n J u n e 1972 t h e N a t i o n a l A d v i s o r y C o u n c i l c o n s i d e r e d t h e p l a n , made some m o d i f i c a t i o n s a n d a s k e d t h e m a r k e t i n g c o n s u l t -a n t t o p u t t h e p r o p o s a l i n t o i t s f i n a l f o r m . T h e f i n a l d o c u m e n t was p r e s e n t e d b y t h e C o u n c i l t o t h e M i n i s t e r o f H e a l t h a n d W e l f a r e o n J u n e 30, 1972 a n d was r e c e i v e d e n t h u s i a s t i c a l l y . S u b s e q u e n t l y , t h e d e c i s i o n was made t o i n c l u d e a n i n c r e a s e d F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t P r o g r a m i n t o t h e p a r t y p l a t f o r m o f t h e L i b e r a l P a r t y . I n o r d e r t o m a i n t a i n momentum, i t w a s d e c i d e d t o h o l d a n a t i o n a l c o n f e r e n c e t o i n c l u d e l e a d e r s i n m e d i c i n e , r e c r e o l o g y a n d p h y s i c a l e d u c a t i o n . T h e r e was c o n s i d e r a b l e e n t h u s i a s m f o r t h e c o n f e r e n c e t o be h e l d i n t h e l a t e f a l l o f 1 9 7 2 . I n f a c t t h e c o n f e r e n c e was h e l d j u s t a t t h e t i m e d e c i s i o n s were b e i n g made a s t o w h a t w o u l d b e i n c l u d e d i n t h e T h r o n e S p e e c h o f J a n u a r y 4, 1 9 7 3 . I t was t h e i n c l u s i o n i n t h e T h r o n e S p e e c h w h i c h s i g n a l l e d t h e f i n a l a p p r o v a l f o r a much e x p a n d e d p r o g r a m f o r F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t . 7.4.4.2. C a s e D i s c u s s i o n - C a s e 3 T h i s p l a n n i n g e x e r c i s e was v e r y s u c c e s s f u l . I t s s u c c e s s c a n be r e a d i l y a n a l y s e d b y t h e CASA m o d e l . The p r o j e c t c o n t e x t w a s p r i m a r i l y i n t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l . H o w e v e r , L a f r a m b o i s e r e c o g n i z e d t h a t he h a d t o c o v e r s c i e n t i f i c a n d p o l i t i c a l a s p e c t s o f t h e p r o j e c t a s w e l l i n o r d e r t o r e d u c e t h e p r o b a b i l i t y o f a s h i f t i n c o n t e x t . I n t e r m s o f t h e p o l i t i c a l a s p e c t s , t h e r e was a g r e e m e n t by g o v e r n m e n t a n d r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e p u b l i c a n d v a r i o u s i n t e r e s t g r o u p s r e p r e s e n t e d b y t h e C o u n c i l . F i t n e s s w a s a c o n c e p t w h i c h c o u l d b e r e a d i l y i n t e g r a t e d i n t o t h e i d e o l o g i c a l s e t o f t h e NDP a n d P r o g r e s s i v e C o n s e r v a t i v e P a r t i e s . T h e p a c k a g e w a s p r e p a r e d s o t h a t i t w o u l d e a s i l y f i t i n t o L i b e r a l P a r t y e l e c t i o n s t r a t e g y i f t h e p a r t y c h o s e t o u s e i t . W i t h r e g a r d t o t h e s c i e n t i f i c a s p e c t s , a l i m i t e d amount o f w o r k was d o n e b u t i t was d o n e b y r e c o g n i z e d e x p e r t s on t h e c o m -m i t t e e p r e p a r i n g t h e d o c u m e n t a n d by e x p e r t s who a t t e n d e d t h e f a l l c o n f e r e n c e . T h e r e f o r e , t h e r e p o r t h a d t h e a p p r o v a l o f k e y e x p e r t s f r o m a c r o s s C a n a d a . T h e r e was c o n s i d e r a b l e w o r k d o n e a t t h e b u r e a u c r a t i c l e v e l . E x i s t i n g n e t w o r k s a n d o r g a n i z a t i o n a l r e s p e c t w e r e u s e d t o i n t e r v i e w , a n d o b t a i n t h e c o o p e r a t i o n o f , s e n i o r o f f i c i a l s 124 f r o m t h e W e l f a r e s i d e a n d f r o m p r o v i n c i a l r e p r e s e n t a t i v e s . O f f i c i a l s f r o m t h e H e a l t h s i d e w e r e i n t e r v i e w e d a n d p r o b a b l y c o o p t e d i n t o t h e p r o c e s s i n o r d e r t o o b t a i n t h e i r s u p p o r t . W i t h r e g a r d t o t h e a b i l i t y t o t a k e a p p r o p r i a t e a c t i o n , a l l o f t h e c o n d i t i o n s w e r e m e t . L a f r a m b o i s e r e c o g n i z e d t h e c r i t i c a l i m p o r t a n c e o f t i m i n g r e g a r d i n g when t h e p r o p o s a l was made a n d w h e n t h e r e p o r t was p r e s e n t e d t o t h e M i n i s t e r . I n a d d i t i o n , a m a r k e t i n g e x p e r t w a s e m p l o y e d t o e n s u r e t h e p r o p o s a l was p r e s e n t e d i n t h e b e s t p o s s i b l e way. L a f r a m b o i s e m u s t h a v e h a d o r g a n i z a t i o n a l r e s p e c t a n d p o w e r i n o r d e r t o a c c o m p l i s h t h e b r o k e r i n g n e e d e d w i t h i n t h e b u r e a u c r a c y a n d he c l e a r l y h a d a g o o d k n o w l e d g e o f t h e p o l i t i c a l s y s t e m . He n o t e s t h a t i f t h e p r o p o s a l h a d b e e n d e l a y e d u n t i l O c t o b e r , 1 9 7 2 i t w o u l d h a v e b e e n t o o l a t e t o i n c l u d e i t a s a p l a n k i n t h e p a r t y p l a t f o r m a n d i t may n o t h a v e b e e n i m p l e m e n t e d . T h e t e c h n i c a l a s p e c t s o f t h e p r o j e c t w e r e h a n d l e d b y o u t s i d e e x p e r t s . L a f r a m b o i s e makes t h e p o i n t t h a t g o v e r n m e n t s o f t e n p u t more w e i g h t o n what t h e y h e a r f r o m p e o p l e o u t s i d e t h e s y s t e m t h a n i n s i d e o f i t . T h i s i s why h e u s e d e x t e r n a l t e c h n i c a l e x p e r t s a n d why t h e p r o p o s a l was r o u t e d t h r o u g h t h e N a t i o n a l A d v i s o r y C o u n c i l o n F i t n e s s a n d A m a t e u r S p o r t . W h i l e t h e r e w a s l i t t l e r e a l i t y c o n s t r u c t i o n i n v o l v e d , L a f r a m b o i s e makes t h e p o i n t t h a t t h o s e who a r e s y m p a t h e t i c t o a p r o p o s a l h e l p t o move i t a l o n g a n d t h e y l o o k a t p r o p o s a l s w i t h r o s e - c o l o u r e d g l a s s e s , o v e r l o o k i n g p o t e n t i a l d r a w b a c k s a n d a c c e p t i n g l e s s r i g o r o u s e v i d e n c e . T h i s i s a v e r y i m p o r t a n t p o i n t a n d i t i s a l s o made by P f e f f e r (1981b) i n h i s e x a m p l e o f a y o u n g g r a d u a t e who p r e p a r e d e v e r m o r e t e c h n i c a l l y b r i l l i a n t a n a l y s e s f o r h i s new b o s s . F i n a l l y , someone a d v i s e d t h e y o u n g man t o f i n d o u t w h a t h i s b o s s w a n t e d a n d t o g i v e i t t o h i m . T h e y o u n g man p r e p a r e d a s l o p p y d o c u m e n t w h i c h r e f l e c t e d t h e v i e w o f h i s b o s s . He was s o u n d l y p r a i s e d a n d g i v e n a r a i s e . P l a n n e r s must r e c o g n i z e t h a t t h e r e i s a g r e a t d e a l o f l a t i t u d e i n t h e r u l e s o f e v i d e n c e r e q u i r e d b y m a n a g e r s d e p e n d i n g o n t h e i r f e e l i n g s a b o u t a p r o p o s a l . L a f r a m b o i s e r e c o g n i z e d t h a t t h e p r o p o s a l a l r e a d y h a d s u p p o r t a n d o n l y l i m i t e d t e c h n i c a l w o r k was r e q u i r e d f o r i t s a c c e p t a n c e . 7.4.5. C a s e 4. D e v e l o p m e n t o f a n A c c o u n t a b i l i t y S y s t e m 7.4.5.1. C a s e Summary I n 1 9 7 4 - 7 5 t h e w r i t e r d e v e l o p e d t h e f i r s t p r o v i n c e w i d e c o m p u t e r i z e d i n f o r m a t i o n s y s t e m t o m o n i t o r t h e number a n d t y p e s o f c l i e n t s r e c e i v i n g s e r v i c e s f r o m a g e n c i e s f u n d e d by t h e A l c o h o l a n d D r u g C o m m i s s i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a . The d e v e l o p -m e n t a n d i m p l e m e n t a t i o n o f t h i s s y s t e m i s d o c u m e n t e d b y H o l l a n d e r ( 1 9 7 7 ) a n d by H o l l a n d e r , M a r i n a n d Downs ( 1 9 7 8 ) . T h e A l c o h o l a n d D r u g C o m m i s s i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a w a s e s t a b l i s h e d i n t h e s ummer o f 1973 a n d o r i g i n a l l y was p a r t o f t h e B.C. M i n i s t r y o f Human R e s o u r c e s ( i t was t r a n s f e r r e d t o t h e M i n i s t r y o f H e a l t h i n 1 9 7 7 ) . A f t e r a n i n i t i a l s t a r t up p h a s e i t became c l e a r t h a t a s y s t e m t o m o n i t o r t h e c l i e n t s r e c e i v i n g s e r v i c e s w a s r e q u i r e d . A s m a l l s t a f f g r o u p w i t h i n t h e C o m m i s s i o n was a s s e m b l e d t o d e v e l o p , i m p l e m e n t a n d m o n i t o r s u c h a s y s t e m . 126 I n 1974 t h e r e w e re n u m e r o u s t r e a t m e n t a g e n c i e s t h r o u g h o u t t h e p r o v i n c e . E a c h h a d i t s own m e t h o d o f d a t a c o l l e c t i o n a n d t h i s i n f o r m a t i o n was n e i t h e r r e a d i l y a c c e s s i b l e n o r s t a n d a r d -i z e d . T h e C o m m i s s i o n w a n t e d c o m p a r a t i v e d a t a o n c l i e n t s i n d i f f e r e n t t r e a t m e n t c e n t r e s a n d w a n t e d t o be a b l e t o t r a c k t h e movement o f c l i e n t s f r o m one a g e n c y t o a n o t h e r . The C o m m i s s i o n c o n c e i v e d o f t h e c o n c e p t o f a " S y s t e m o f C a r e " i n w h i c h c l i e n t s w o u l d f l o w f r o m one a g e n c y t o a n o t h e r d e p e n d i n g on t h e i r t r e a t -m e n t n e e d s . T h e s t a f f o f t h e C o m m i s s i o n ' s R e s e a r c h a n d P l a n n i n g D i v i s i o n w e r e g i v e n t h e t a s k , i n t h e f a l l o f 1974, o f d e v e l o p i n g a n d i m p l e m e n t i n g t h e r e q u i r e d s y s t e m by A p r i l 1, 1 9 7 5 . The p u r p o s e o f t h e s y s t e m was: . . . t o p r o v i d e t h e C o m m i s s i o n w i t h d a t a a b o u t t h e number o f c l i e n t s i n t r e a t m e n t , t h e i r c h a r a c -t e r i s t i c s a n d t h e i r movement t h r o u g h t h e s y s t e m o f c a r e . I n a d d i t i o n , t h e M o n i t o r i n g S y s t e m was t o p r o v i d e i n f o r m a t i o n r e l e v a n t t o t h e t r e a t m e n t a g e n c i e s t h e m s e l v e s a s w e l l a s t o r e s e a r c h e r s , g o v e r n m e n t b o d i e s a n d t h e p u b l i c . ( H o l l a n d e r , 1 9 7 7, p. 3) One o f t h e f i r s t a c t i o n s o f t h e d e v e l o p e r s o f t h e s y s t e m was t o o b t a i n a f i r m c o m m i t m e n t a t t h e s e n i o r l e v e l s . I t w a s a g r e e d t h a t a l l a g e n c i e s w o u l d be r e q u i r e d t o p a r t i c i p a t e i n t h e i n f o r m a t i o n s y s t e m a n d t h a t t h e C o m m i s s i o n w o u l d be f i r m i n t h i s r e g a r d by m a k i n g p a r t i c i p a t i o n i n t h e s y s t e m a c o n d i t i o n o f f u n d i n g . A number o f i m p o r t a n t i s s u e s w e r e r e v i e w e d i n t h e e a r l y s t a g e s o f d e v e l o p m e n t i n c l u d i n g w h i c h a g e n c i e s a n d w h i c h c l i e n t s w o u l d be m o n i t o r e d a n d t h e t y p e o f f e e d b a c k w h i c h w o u l d be g i v e n t o a g e n c i e s . A u n i q u e i d e n t i f i c a t i o n s y s t e m w a s d e v e l o p e d b a s e d on t h e c l i e n t ' s name, b i r t h d a t e a n d s e x . T h i s a l l o w e d f o r c l i e n t t r a c k i n g w h i l e m a i n t a i n i n g a h i g h d e g r e e o f 127 c o n f i d e n t i a l i t y . D e v e l o p e r s o f t h e s y s t e m c o n d u c t e d e x t e n s i v e v i s i t s t o a g e n c i e s t o i n f o r m t h e m o f t h e c o m i n g s y s t e m , t o o b t a i n c o p i e s o f e x i s t i n g d a t a c o l l e c t i o n i n s t r u m e n t s a n d t o h e a r t h e i r o p i n i o n s a b o u t t h e t y p e o f s y s t e m t h a t w o u l d b e a c c e p t a b l e t o t h e m . B a s e d o n t h i s i n f o r m a t i o n , a p r o t o t y p e f o r m was d e v e l o p e d w h i c h , w h e r e v e r p o s s i b l e , i n c o r p o r a t e d t h e s u g g e s t i o n s o f a g e n c y a d m i n i s t r a t o r s . A c o m p l e t e p a c k a g e o f m a t e r i a l w h i c h i n c l u d e d d r a f t f o r m s a n d d e f i n i t i o n s was s e n t t o e a c h a g e n c y a n d t h e f o r m s w e r e p i l o t t e s t e d i n one l a r g e a g e n c y o f e a c h c o m p o n e n t o f t h e s y s t e m o f c a r e . T h e r e was some i n i t i a l r e s i s t a n c e by a f f e c t e d a g e n c i e s t o i m p l e m e n t i n g t h e p i l o t t e s t b u t o n c e t h e t e s t p e r i o d o f t w o w e e k s was o v e r a l l p i l o t a g e n c i e s c o n t i n u e d t o use t h e f o r m s u n t i l t h e f i n a l f o r m s were i m p l e m e n t e d i n A p r i l , 1975. The p a c k a g e s d e s c r i b i n g t h e s y s t e m and t h e r e s u l t s o f t h e p i l o t s t u d y were t h e b a s i s f o r d i s c u s s i o n o f t h e new s y s t e m a t a w o r k s h o p i n l a t e F e b r u a r y , 1975 w h i c h was a t t e n d e d b y a l l a g e n c y a d m i n i s t r a t o r s . I n a one h a l f - d a y s e s s i o n c l o s u r e was r e a c h e d on a l l v a r i a b l e s and d e f i n i t i o n s t o be i n c l u d e d i n t h e f i n a l d a t a c o l l e c t i o n f o r m f o r w h a t was t o be c a l l e d T h e C l i e n t / A g e n c y M o n i t o r i n g System. The s y s t e m was i m p l e m e n t e d i n A p r i l a n d May o f 1975 a n d r e m a i n e d i n p l a c e w i t h o u t r e v i s i o n f o r more t h a n f i v e y e a r s . 128 7.4.5.2. C a s e D i s c u s s i o n - C a s e 4 As i n C a s e 3, t h i s c a s e f a l l s g e n e r a l l y i n t o t h e B u r e a u -c r a t i c C o n t e x t M o d e l . The d e v e l o p e r s o f t h e s y s t e m r e c o g n i z e d t h i s c o n t e x t a n d a c t e d i n a w a y t h a t was c o n g r u e n t w i t h i t . L i k e L a f r a m b o i s e t h e y r e c o g n i z e d t h a t t h e r e w a s a l a t e n t p o s s i b i l i t y o f t h e c o n t e x t b e c o m i n g more p o l i t i c i z e d . I n o r d e r t o l e s s e n t h e p r o b a b i l i t y o f t h e c o n t e x t s h i f t i n g , c o m m i t m e n t s t o t h e p r o j e c t a t s e n i o r l e v e l s w e r e c o n s o l i d a t e d . E f f o r t s w e r e a l s o made t o e n s u r e a t h o r o u g h a n d t e c h n i c a l l y d e f e n s i b l e d e v e l o p m e n t o f t h e s y s t e m . The f i r m c o m m i t m e n t t h a t p a r t i c i p a t i o n i n t h e s y s t e m was a c o n d i t i o n o f f u n d i n g h e l p e d t o r e d u c e p o s s i b l e r e s i s t a n c e a n d s h i f t e d d i s c u s s i o n s w i t h a g e n c i e s f r o m one o f l e g i t i m a c y t o one o f f e a s i b i l i t y . L e g i t i m a c y a t t h e p o l i t i c a l l e v e l was r e a s o n -a b l y a s s u r e d a s b a s i c a c c o u n t a b i l i t y f o r t h e e x p e n d i t u r e o f p u b l i c f u n d s was a g o a l o n w h i c h a l l p o l i t i c a l p a r t i e s c o u l d a g r e e . S u p p o r t was s t i l l c o n s i d e r e d t o be t e n u o u s . T h e r e f o r e , e v e r y e f f o r t was made t o c o n s o l i d a t e t h e s u p p o r t o f t h e a g e n c i e s f o r t h e s y s t e m . The way t h e d a t a r e c o r d i n g f o r m s w e r e c o n s t r u c t e d w i t h t w o s i z e s o f t h e same o n e p a g e f o r m w h i c h c o u l d a l s o b e u s e d a s a c a r d f i l e w e r e i m p o r t a n t b o t h p r a c t i c a l l y a n d s y m b o l i c a l l y . P r a c t i c a l l y , i t a l l o w e d f o r t h e c o n t i n u a t i o n o f a f a m i l i a r p r o c e s s f o r a g e n c i e s w h i c h h a d u s e d c a r d f i l e s . S y m b o l i c a l l y , i t c l e a r l y g a v e a m e s s a g e t o a g e n -c i e s t h a t t h e C o m m i s s i o n was l i s t e n i n g t o t h e i r i n p u t a n d was p r e p a r e d t o go o u t o f i t s way t o a c c o m m o d a t e t h e w i s h e s o f t h e a g e n c i e s w h e n e v e r p o s s i b l e . 129 A s m o s t a g e n c i e s h a d o n e p a g e f o r m s , k e e p i n g t h e i n f o r m a t i o n t o o n e p a g e w a s c o n s i d e r e d t o b e a n i m p o r t a n t m a r k e t i n g p r i n c i p l e . I t e n a b l e d d e v e l o p e r s o f t h e s y s t e m t o s a y t h a t t h e new f o r m was a s t a n d a r d i z e d o n e p a g e f o r m w h i c h c o n t a i n e d m o s t o f t h e i t e m s a g e n c i e s w e r e a l r e a d y c o l l e c t i n g p l u s a f e w a d d i t i o n a l i t e m s . T h e r e f o r e , t h e amount o f work t o c h a n g e o v e r t o t h e new s y s t e m , a n d t o u s e t h e new s y s t e m , w a s t o b e m i n i m a l . T h e p o s i t i v e s i d e o f t h e new s y s t e m w a s t h a t i t c o u l d p r o v i d e c o m p a r a b l e p r o v i n c i a l d a t a a n d t h a t a g e n c i e s w o u l d be g i v e n i n f o r m a t i o n r e g a r d i n g t h e i r p e r f o r m a n c e c o m p a r e d t o p r o v i n c i a l a v e r a g e s . A n o t h e r i m p o r t a n t p o i n t i n g a i n i n g a c c e p t a n c e o f t h e s y s t e m was t h a t t h e c o n f i d e n t i a l i t y o f c l i e n t s w o u l d be e n s u r e d a n d t h a t o n l y t h e a g e n c i e s w o u l d be a b l e t o u s e t h e u n q i u e i d e n t i f i e r t o i d e n t i f y a c t u a l c l i e n t s . F i n a l l y , a n o t h e r v e r y i m p o r t a n t s e l l i n g p o i n t o f t h e s y s t e m w a s t h a t f u n d i n g d e c i s i o n s w o u l d be b a s e d o n a v a r i e t y o f f a c t o r s , o f w h i c h i n f o r m a t i o n f r o m t h e s y s t e m w o u l d o n l y be o n e m o d e r a t e l y i m p o r t a n t c o m p o n e n t . The C l i e n t / A g e n c y M o n i t o r i n g S y s t e m was i n t e n d e d t o r a i s e q u e s t i o n s a n d i s s u e s w h i c h c o u l d be w o r k e d on j o i n t l y by t h e C o m m i s s i o n a n d i t s f u n d e d a g e n c i e s t o i m p r o v e o p e r a t i o n s a n d s e r v i c e d e l i v e r y . I n summary, d e v e l o p e r s o f t h e s y s t e m w o r k e d t o b r a c k e t t h e s y s t e m i n t o t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l by d o i n g a d e q u a t e t e c h n i c a l w o r k a n d o b t a i n i n g t h e n e e d e d p o l i t i c a l b a c k i n g f o r t h e p r o j e c t . T h e y t h e n p r o c e e d e d t o b u i l d s u p p o r t t h r o u g h a c o n c e r t e d m a r k e t i n g e f f o r t . 130 7.4.6. Case 5. The Planning Model of a Community Planning Agency 7.4.6.1. Case Summary The Voluntary A s s o c i a t i o n f o r Health and Welfare f o r B r i t i s h Columbia was started i n Vancouver i n 1966. Two years l a t e r i t amalgamated with the B.C. A s s o c i a t i o n f o r Funds and C o u n c i l s . The new agency was named the S o c i a l Planning and Review C o u n c i l (SPARC) of B r i t i s h Columbia. SPARC i s a non-p r o f i t community group whose objectives include: broadening p u b l i c understanding of h e a l t h and welfare i s s u e s , arousing community awareness of s o c i a l problems, coordinating the work of government, encouraging the planning and p r o v i s i o n of community resources, the voluntary sector and community agencies, and carrying out planning and research a c t i v i t i e s i n the health and welfare f i e l d . In 1981 the approach used for the planning and development of programs f o r the d i s a b l e d was s t u d i e d by the w r i t e r and Mrs. Wendy Morton as a p r o j e c t f o r the M.Sc. Program i n Health Services Planning at the University of B r i t i s h Columbia. In 1980-81 SPARC had 647 in d i v i d u a l members, 141 organi-z a t i o n a l members and an a d d i t i o n a l 155 members serving on various committees. SPARC has been committed to working within the system. The Executive D i r e c t o r , i n 1981 when t h i s case study was conducted, described SPARC'S e f f o r t s to work within the system by saying that SPARC i s : . . . not t r y i n g to overthrow anything. Instead SPARC i s f i g u r i n g out the loopholes, i n f l u e n c i n g people, and g i v i n g people i n f o r m a t i o n to make 131 t h e i r o w n d e c i s i o n s . . . . I t i s e d u c a t i n g p e o p l e a nd c h a n g i n g p e o p l e ' s a t t i t u d e s a n d b r i n g -i n g a b o u t c o l l e c t i v e a c t i o n . A l l t h e s e t h i n g s make s o c i a l c h a n g e r e a l l y h a p p e n w i t h o u t n e c e s -s a r i l y c o n f r o n t i n g o r d e s t r o y i n g . I n t h e 1 9 8 1 s t u d y , SPARC's g e n e r a l a p p r o a c h t o p l a n n i n g was d i s c u s s e d w i t h p a r t i c u l a r e m p h a s i s o n f o u r p r o j e c t s f o r t h e d i s a b l e d . SPARC d e v e l o p e d a c o o r d i n a t i n g c o m m i t t e e t o s p e a k f o r t h e d i s a b l e d , p a r t i c u l a r l y i n t h e I n t e r n a t i o n a l Y e a r o f t h e D i s a b l e d , c a l l e d A c c e s s 81. I t h a d w o r k e d on a n o n g o i n g b a s i s s i n c e 1970 t o c h a n g e b u i l d i n g c o d e s , r e m o v e e n v i r o n m e n t a l b a r -r i e r s f o r t h e d i s a b l e d a n d t o e n s u r e p r o p e r e n f o r c e m e n t o f c i t y b y l a w s w h i c h w o u l d b e n e f i t t h e d i s a b l e d . SPARC a l s o w o r k e d i n t h e a r e a o f e n s u r i n g a p p r o p r i a t e t r a n s p o r t a t i o n f o r t h e d i s -a b l e d . P r e l i m i n a r y w o r k was d o n e on t h i s p r o j e c t b u t i t w a s b e l i e v e d t h a t t h e p r o j e c t c o u l d h a v e m o r e i m p a c t i f i t w a s d e l a y e d u n t i l 1986, t h e y e a r o f Ex p o 86, a w o r l d t r a n s p o r t a t i o n a n d c o m m u n i c a t i o n s e x p o s i t i o n t o be h e l d i n V a n c o u v e r i n 1986. SPARC a l s o w o r k e d i n t h e a r e a o f d e v e l o p i n g a p p r o p r i a t e t e r m i n o l o g y t o r e f e r t o t h e d i s a b l e d . O v e r a l l , SPARC u s e d s e v e r a l a p p r o a c h e s i n i t s p l a n n i n g a n d d e v e l o p m e n t e f f o r t s f r o m p r e p a r i n g n e w s l e t t e r s a n d r e p o r t s t o t h e d e v e l o p m e n t o f g r o u p s w h i c h b e c o m e p o l i t i c a l l y a c t i v e i n a d v o c a t i n g p a r t i c u l a r i s s u e s . I n g e n e r a l SPARC i n 1981 u s e d a p l a n n i n g t y p o l o g y s i m i l a r t o t h a t o f R o t h m a n . O v e r a l l , t h e SPARC a p p r o a c h u s e s a r a t i o n a l m o d e l b u t s p e c i f i c t a c t i c s may v a r y c o n s i d e r a b l y f r o m t h o s e g e n e r a l l y u s e d i n r a t i o n a l p l a n n i n g . T h e p l a n n i n g s e q u e n c e a s o u t l i n e d b y t h e E x e c u t i v e D i r e c t o r was: 132 1. I d e n t i f y n e e d s , 2. W o r k o u t v a r i o u s a l t e r n a t i v e a c t i o n s t o m e e t t h e n e e d s , 3. P r i o r i z e t h e a l t e r n a t i v e s , 4. S e l e c t t h e b e s t a l t e r n a t i v e , 5. A c t o n t h e a l t e r n a t i v e , 6. C o n d u c t e d u c a t i o n a n d t r a i n i n g a s r e q u i r e d , a n d 7. E v a l u a t e a n d , i f n e c e s s a r y , r e f i n e t h e a c t i o n o r r e f i n e t h e p r o b l e m . E x a m p l e s o f t a c t i c s a n d t e c h n i q u e s u s e d b y SPARC a r e : a c t a s a n i n t e r m e d i a r y b e t w e e n g r o u p s , p r o v i d e a n i n d e p e n d e n t f o r u m i n w h i c h g o v e r n m e n t b u r e a u c r a t s c a n s u r f a c e i s s u e s p u b l i c l y , l o b b y b e h i n d t h e s c e n e s t o g e t d e s i r e d c h a n g e s , p r o v i d e i n f o r m a t i o n t o p a r t i c u l a r g r o u p s , a c t a s a b r o k e r a n d g o -b e t w e e n b e t w e e n g r o u p s , e s t a b l i s h c o m m i t t e e s , p r o v i d e i n f o r m a -t i o n , d e v e l o p p o l i c y s t a t e m e n t s w h i c h b r i n g o u t a n d l e g i t i m i z e i s s u e s , i d e n t i f y i n d i v i d u a l s a n d g r o u p s who c a n d e v e l o p a c t i v i -t i e s a r o u n d c e r t a i n i s s u e s a n d d e v e l o p r a t i o n a l p l a n s a n d p o l i c y s t a t e m e n t s . 7.4.6.2. C a s e D i s c u s s i o n - C a s e 5 W h i l e S P A R C i s a n o n - p r o f i t s o c i e t y , m a n y o f i t s s t r a t e g i e s a r e r e l e v a n t t o h e a l t h p l a n n e r s i n g o v e r n m e n t . I n a d d i t i o n , g o v e r n m e n t p l a n n e r s s h o u l d b e a w a r e o f t h e way i n w h i c h n o n - g o v e r n m e n t a l a g e n c i e s p e r c e i v e t h e p l a n n i n g p r o c e s s a s t h e y may h a v e t o i n t e r a c t w i t h s u c h a g e n c i e s i n t h e i r w o r k . The SPARC p l a n n i n g m o d e l f i t s r e a d i l y i n t o t h e c o n c e p t u a l f r a m e w o r k p r e s e n t e d i n t h i s s t u d y . The f e e d b a c k a n d r e d e f i n i -t i o n o f i s s u e s i s a p a r t i c u l a r l y i m p o r t a n t a s p e c t o f t h e SPARC a p p r o a c h . I t i s e s s e n t i a l l y a r e c o g n i t i o n o f s h i f t i n g c o n t e x t s o f p l a n n i n g a n d a s y s t e m a t i c way t o a d j u s t when s t r a t e g i e s a n d 133 t a c t i c s do n o t seem t o be w o r k i n g i n a p a r t i c u l a r c o n t e x t . The SPARC m o d e l i s p r e s e n t e d i n D i a g r a m 15 w h i c h i n c l u d e s a n o v e r -l a y o f t h e t h r e e c o n t e x t s p r e s e n t e d i n t h i s s t u d y . As n o t e d i n D i a g r a m 15, a l l p r o j e c t s go t h r o u g h a r a t i o n a l m o d e l s c r e e n i n w h i c h t h e p r o j e c t i s r e v i e w e d w i t h i n t h e S c i e n t i f i c C o n t e x t M o d e l a n d a c t i o n , a s a p p r o p r i a t e , i s t a k e n . T h i s c a n i n c l u d e t r a i n i n g , p r e p a r i n g a r e p o r t a n d o t h e r s u c h a c t i v i t i e s . I f a s t r i c t l y r a t i o n a l m o d e l i s n o t t h e b e s t c h o i c e , t h e p r o j e c t moves i n t o t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l w h i c h i n v o l v e s c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t a n d t h e d e v e l o p m e n t o f t a s k f o r c e s o r o t h e r a p p r o p r i a t e l o b b y g r o u p s o r c o a l i t i o n s . T h e B u r e a u c r a t i c o r l o c a l i t y d e v e l o p m e n t a p p r o a c h may e v o l v e i n t o m o r e d i r e c t a d v o c a c y i f l o b b y i n g , c o n f l i c t r e s o l u t i o n , c o n s e n s u s b u i l d i n g a n d o t h e r s u c h a p p r o a c h e s d o n o t r e s u l t i n t h e d e s i r e d e n d s b e i n g a c h i e v e d . A t e a c h s t a g e o f t h e p r o g r e s s i o n f r o m t h e r a t i o n a l t o t h e s o c i a l a c t i o n a p p r o a c h t h e r e i s a n i m p o r t a n t f e e d b a c k l o o p t o t h e i n i t i a l s t e p o f p r o j e c t r e v i e w . F o r e x a m p l e , f o r a p a r t i c u l a r i s s u e i t may be t h a t a c e r t a i n a m o u n t o f t r a i n i n g i s r e q u i r e d t o e d u c a t e k e y p a r t i c i p a n t s t o c e r t a i n a s p e c t s o f p l a n n i n g . T h i s m i g h t b e d o n e t h r o u g h a f o r m a l e d u c a t i o n a l p r o c e s s o r SPARC may a c t a s a f a c i l i t a t o r t o a g r o u p w h i c h b e l i e v e s i n t h e r a t i o n a l m o d e l . I n s u c h c a s e s t h e g r o u p may f a i l i n t h e i r e f f o r t s a n d SPARC c o u l d u s e t h i s f a i l u r e a s a g r o u n d f o r c o n s c i o u s n e s s r a i s i n g . T h e p r o j e c t w o u l d be l o o k e d a t a g a i n a n d t h e n e x t t i m e w o u l d p r o g r e s s t o t h e L o c a l i t y D e v e l o p m e n t p h a s e where i t m i g h t meet w i t h g r e a t e r s u c c e s s . Diagram 15 Contextual Model Rothman's Model Frame of Reference SPARC 'S Planning Model and the Planning Context S c i e n t i f i c S o c i a l Planning Within SPARC Bureaucratic L o c a l i t y Development Relevant Community C o n f l i c t u a l S o c i a l Action Wider Society No action or r e f e r r a l to another body Ideas Government Cit i z e n s Voluntary Groups Businesses SPARC'S s t a f f and Board Start advocacy Preparation of Reports & Guides Make Representations SPARC drops out Refine or re-define issue co 1 3 5 SPARC s t a f f c l e a r l y u n d e r s t a n d t h e i m p o r t a n c e o f t h e v a r i o u s s k i l l s a n d a b i l i t i e s o f s u c c e s s f u l p l a n n e r s . W h i l e t h e y do n o t engage v e r y much i n d i r e c t a d v o c a c y , t h e y a r e f u l l y a w a r e o f t h e p o l i t i c a l p r o c e s s a n d i t s i m p l i c a t i o n s f o r p l a n n i n g s t r a t e g i e s . T h e y c l e a r l y h a v e a w e l l d e v e l o p e d k n o w l e d g e o f t h e s t r a t e g i e s a n d t a c t i c s t o b e u s e d i n t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l a n d know t h e i m p o r t a n c e o f b u i l d i n g c o n s t i t u e n c i e s a n d m a r k e t i n g t h e i r p l a n s a n d i d e a s . SPARC s t a f f h a v e t e c h n i c a l s k i l l s a n d u s e e x p e r t s a s r e q u i r e d t o e n s u r e a n a d e q u a t e l e v e l o f t e c h n i c a l c o m p e t e n c e i n t h e i r p r o j e c t s . T h e n e x t c h a p t e r w i l l p r o v i d e a d i s c u s s i o n o f t h e CASA M o d e l . 136 8. DISCUSSION 8.1. I n t r o d u c t i o n T h e b a s i c t e s t o f a n y n e w c o n c e p t u a l m o d e l i s i t s v a l i d i t y . S i m p l y p u t v a l i d i t y r e f e r s t o t h e e x t e n t t o w h i c h a n i n s t r u m e n t , p r o c e d u r e , o r t h e o r e t i c a l m o d e l d o e s w h a t i t p u r p o r t s t o do. I n t h i s s t u d y t h e CASA M o d e l p u r p o r t s t o p r o v i d e a u s e f u l f r a m e w o r k t o g u i d e t h e a c t i o n s o f h e a l t h p l a n n e r s i n g o v e r n m e n t s i n C a n a d a a n d t o do t h i s b e t t e r t h a n o t h e r e x i s t i n g m o d e l s o f h e a l t h p l a n n i n g . T h e r e a r e a t l e a s t f o u r t y p e s o f v a l i d i t y . C o n t e n t o r f a c e v a l i d i t y r e f e r s t o t h e d e g r e e t o w h i c h e x p e r t s i n a f i e l d j u d g e t h a t t h e i n s t r u m e n t o r m o d e l i n q u e s t i o n i s c o n s t r u c t e d i n s u c h a w a y t h a t i t i s l i k e l y t o do w h a t i t p u r p o r t s t o do. C r i t e r i o n r e l a t e d v a l i d i t y r e f e r s t o t h e e x t e n t t o w h i c h t h e r e s u l t s o f a p r o c e d u r e o r m o d e l c o r r e s p o n d t o some c r i t e r i o n o f m e a s u r e m e n t . T h e r e a r e t w o t y p e s o f c r i t e r i o n v a l i d i t y , c o n -c u r r e n t a n d p r e d i c t i v e v a l i d i t y . C o n c u r r e n t v a l i d i t y u s e s a c o n t e m p o r a n e o u s s t a n d a r d , f o r e x a m p l e , m e a s u r i n g a s u n d i a l a g a i n s t a w a t c h . P r e d i c t i v e v a l i d i t y u s e s a c r i t e r i o n w h i c h d o e s n o t b e c o m e a v a i l a b l e u n t i l a f u t u r e p o i n t i n t i m e . C o n -s t r u c t v a l i d i t y r e f e r s t o t h e d e g r e e t o w h i c h a n i n s t r u m e n t o r a m o d e l c o r r e s p o n d s t o a t h e o r e t i c a l c o n s t r u c t . W h i l e n o t a t y p e o f v a l i d i t y , i n s t r u m e n t s o r m o d e l s m u s t a l s o e x h i b i t s e n s i t i v i t y a n d s p e c i f i c i t y , t h a t i s , t h e a b i l i t y t o a c c u r a t e l y make m o d e r a t e o r f i n e d i s c r i m i n a t i o n s n o t j u s t g r o s s d i s c r i m i n -a t i o n s . 137 T h e m o s t a p p r o p r i a t e m e a s u r e s o f v a l i d i t y f o r a s t u d y o f t h i s n a t u r e a r e f a c e v a l i d i t y a n d p r e d i c t i v e v a l i d i t y . I t w o u l d a l s o a p p e a r r e a s o n a b l e t o r e v i e w c o n c u r r e n t v a l i d i t y b u t t h e r e i s n o u n i v e r s a l l y a c c e p t e d s t a n d a r d ( i . e . a n a l y t i c a l m o d e l t h a t h a s b e e n f o u n d t o h a v e g r e a t v a l i d i t y ) . T h e CASA m o d e l w i l l be c o m p a r e d t o o t h e r m o d e l s b u t a s t h e s e m o d e l s may h a v e l e s s v a l i d i t y t h a n t h e CASA m o d e l , s u c h a n a n a l y s i s w i l l o n l y a l l o w a c o m p a r a t i v e a n a l y s i s o f v a l i d i t y . W h i l e i t i s u s e f u l t o t e s t new m e a s u r e m e n t i n s t r u m e n t s f o r t h e i r c o n s t r u c t v a l i d i t y t h i s i s l e s s u s e f u l f o r a n a l y t i c a l m o d e l s . T h e s e m o d e l s a r e a l r e a d y a m a l g a m s o f c o n s t r u c t s a n d a c o m p a r i s o n o f a new m o d e l t o e x i s t i n g m o d e l s w o u l d r e a l l y b e a n o t h e r v e r s i o n o f c o n c u r r e n t v a l i d i t y a n d w o u l d h a v e t h e same p i t f a l l s n o t e d a b o v e . T h e CASA m o d e l s h a r e s t h e s h o r t c o m i n g o f o t h e r e x i s t i n g m o d e l s i n t h a t o u t c o m e s may n o t be r e l i a b l e . T h e a b s t r a c t n a t u r e o f t h e m o d e l d o e s n o t a l l o w f o r f i n e t u n e d p r e s c r i p t i v e g u i d a n c e , t h a t i s , m o d e l s s u c h a s t h e CASA m o d e l c a n o n l y h a v e a l i m i t e d s e n s i t i v i t y a n d s p e c i f i c i t y . I n t h i s c h a p t e r t h e CASA m o d e l w i l l b e a n a l y s e d w i t h r e g a r d t o i t s i n t e r n a l c o h e r e n c e , s e n s i t i v i t y a n d s p e c i f i c i t y , a n d i t s a b i l i t y t o p r e d i c t i n o r d e r t o s e e i f t h e m o d e l c a n s t a n d t h e t e s t s o f v a l i d i t y . I t w i l l a l s o be c o m p a r e d t o o t h e r m o d e l s t o d e t e r m i n e i t s f a c e a n d p r e d i c t i v e v a l i d i t y i n c o m p a r i s o n t o o t h e r c u r r e n t m o d e l s o f p l a n n i n g . 138 8.2. The V a l i d i t y o f t h e CASA M o d e l As t h e CASA m o d e l i s a m o d e l w h i c h g u i d e s t h e d e c i s i o n m a k i n g p r o c e s s , t h e m o s t a p p r o p r i a t e v a l i d a t i o n o f t h e m o d e l w o u l d b e a s t u d y o f d e c i s i o n m a k i n g a n d a c t i o n i n w h i c h e a c h c r i t i c a l d e c i s i o n p o i n t c o n s t i t u t e d a n e x p e r i m e n t i n w h i c h k n o w l e d g e o f t h e CASA m o d e l c o n s t i t u t e d t h e e x p e r i m e n t a l c o n -d i t i o n . U n f o r t u n a t e l y , i t i s n o t p o s s i b l e t o c o n d u c t s u c h a s t u d y due t o t h e m e t h o d o l o g i c a l c o n s t r a i n t s i m p o s e d b y s u c h a d e s i g n . H o w e v e r , a n a p p r o x i m a t i o n o f t h i s a p p r o a c h w o u l d be t o a n a l y s e c a s e s t u d i e s o f s u c c e s s f u l a n d u n s u c c e s s f u l p l a n n i n g p r o j e c t s t o d e t e r m i n e t h e d e g r e e t o w h i c h t h e CASA m o d e l c a n e x p l a i n , i . e . r e t r o s p e c t i v e l y p r e d i c t , t h e o u t c o m e o f t h e p r o j e c t . T h a t i s w h a t i s d o n e i n t h i s s e c t i o n . T h e n e x t s e c -t i o n w i l l c o m p a r e t h e e x p l a n a t o r y p o w e r o f t h e CASA m o d e l t o o t h e r e x i s t i n g m o d e l s . T a b l e 3 p r o v i d e s a summary o f t h e m a j o r s t e p s o f t h e CASA m o d e l . E a c h o f t h e c a s e s t u d i e s i s r e v i e w e d t o d e t e r m i n e t h e e x t e n t t o w h i c h t h e k e y a c t o r s w e r e a b l e t o c a r r y o u t t h e s t e p s i n e a c h o f t h e t h r e e p h a s e s o f t h e m o d e l . The c l e a r e s t d i s c r i m i n a t i o n b e t w e e n t h e s u c c e s s f u l a n d u n s u c c e s s f u l p l a n n i n g p r o j e c t s i s i n t h e a b i l i t y o f t h e k e y a c t o r s t o c o r r e c t l y d e f i n e t h e i r e n v i r o n m e n t . T h i s w a s p a r t i c u l a r l y t r u e i n t h e f i r s t c a s e . T h i s i s i n l a r g e p a r t due t o t h e m a s s i v e n a t u r e o f t h e c h a n g e w h i c h t o o k p l a c e . T h e s h i f t f r o m a M i n i s t r y f o c u s s e d b u r e a u c r a c y t o a g o v e r n m e n t a l c o r p o r a t e m o d e l w a s c o m p l i c a t e d b y a p a r a l l e l s h i f t f r o m a n e x p e n d i t u r e t o a r e s t r a i n t i d e o l o g y . T h i s may h a v e b e e n T a b l e 3 A C o m p a r i s o n o f S u c c e s s f u l and U n s u c c e s s f u l P l a n n i n g P r o j e c t s U s i n g t h e CASA M o d e l Components o f t h e CASA M o d e l S u c c e s s f u l P r o j e c t s U n s u c c e s s f u l P r o j e c t s P r o j e c t 5 P r o j e c t 4 P r o j e c t 3 P r o j e c t 2 P r o j e c t 1 A b i l i t y t o D e f i n e t h e E n v i r o n m e n t 1) B o u n d a r i e s 2) I d e o l o g i c a l C o n g r u e n c e 3) P o l i t i c i z a t i o n 4) S u b j e c t i v i t y 5) F e a s i b i l i t y A b i l i t y t o D e v e l o p S t r a t e g y 1) P l a c e on t h e C o n c e p t u a l Map 2) C o r r e c t Theo-r e t i c a l M odels Good Good Good Not c l e a r Good N/A Good Good Good Good Not c l e a r Good N/A Good Good Good Good Not c l e a r Good N/A Good M o d e r a t e M o d e r a t e M o d e r a t e N o t c l e a r M o d e r a t e N/A P o o r P o o r P o o r P o o r M o d e r a t e N/A Not c l e a r P o o r 3) Network A n a l y s i s Good M o d e r a t e Good M o d e r a t e M o d e r a t e T a b l e 3 ( c o n ' t ) P r o j e c t 5 P r o j e c t 4 P r o j e c t 3 P r o j e c t 2 P r o j e c t 1 4 ) P r o b a b i l i t y o f a Good S h i f t i n t h e E n v i r o n m e n t 5) L e g i t i m a c y , Good F e a s i b i l i t y & S u p p o r t 6) S t r a t e g i c P l a n Good A b i l i t y t o A c t 1) T e c h n i c a l S k i l l s Good 2) O r g a n i z a t i o n a l Good S k i l l s 3) P o l i t i c a l S k i l l s Good 4) M a r k e t i n g Good 5) R e a l i t y Con- N/A 6) O r g a n i z a t i o n a l N/A Power Good Good Good Good Good N/A Good N/A Moderate Good Good Good Good Good Good Good N/A Good P o o r M o d e r a t e N o t c l e a r M o d e r a t e M o d e r a t e M o d e r a t e M o d e r a t e N/A P o o r P o o r M o d e r a t e Not c l e a r Good Good Good Good M o d e r a t e M o d e r a t e 7) E t h i c s N/A N/A N/A Not c l e a r N/A 141 c o u p l e d w i t h t h e e f f e c t s o f m e d i c a l d o m i n a n c e . The s e n i o r o f f i c i a l s o f t h e M i n i s t r y o f H e a l t h w e r e p r i m a r i l y p h y s i c i a n s . As n o t e d i n c h a p t e r 3 p h y s i c i a n s a r e u s e d t o c o n t r o l l i n g t h e m e d i c a l c a r e d e l i v e r y s y s t e m . The t r a i n i n g a n d p a s t e x p e r i e n c e o f t h e s e n i o r o f f i c i a l s w o u l d h a v e made them l e s s s e n s i t i v e t o t h e p o s s i b i l i t y o f a w h o l e s a l e s h i f t a t t h e s e n i o r l e v e l t o n o n - m e d i c a l m a n a g e r s . The c h a n g e s i n t h e b u r e a u c r a c y w e r e a l s o p e r v a s i v e a n d f a r r e a c h i n g w i t h t h e a s c e n d a n c y o f T r e a s u r y B o a r d S t a f f a n d t h e g r o w t h i n i m p o r t a n c e o f o t h e r c e n t r a l a g e n c i e s . S i m i l a r l y t h e r e was a s h i f t i n p o l i t i c a l i d e o l o g y w h i c h was n o t o v e r t l y a r t i c u l a t e d u n t i l t h e c h a n g e p r o c e s s was w e l l i n p l a c e . T h e r e -f o r e , t h e r e w e r e c h a n g e s i n b o u n d a r i e s , i n i d e o l o g y , a n d i n t h e d e g r e e o f p o l i t i c i z a t i o n . T h e s e l e d t o a n i n c r e a s e i n t h e d e g r e e o f s u b j e c t i v i t y i n t h e b u r e a u c r a c y w h i c h was e x p l o i t e d b y T r e a s u r y B o a r d s t a f f t o t h e d e t r i m e n t o f t h e s e n i o r o f f i c i a l s i n t h e M i n i s t r y o f H e a l t h . T h e p l a n n i n g p r o j e c t s w h i c h s u c c e e d e d e x i s t e d i n a l e s s t u r b u l e n t e n v i r o n m e n t . W h i l e t h e p o s s i b i l i t y o f a c h a n g e i n e n v i r o n m e n t was c o n s i d e r e d , i t i s n o t c l e a r i f t h e p r o j e c t s w o u l d h a v e b e e n a s s u c c e s s f u l i n a n e n v i r o n m e n t e x p e r i e n c i n g s i g n i f i c a n t c h a n g e . The i n a b i l i t y t o c o r r e c t l y r e a d t h e e n v i r o n m e n t may h a v e l e d t o t h e u s e o f i n c o r r e c t m o d e l s o f a c t i o n . The c a s e s t u d i e s do n o t d i s c u s s w h e t h e r t h e a c t o r s u s e d t h e o r e t i c a l m o d e l s s o t h a t i t i s o n l y p o s s i b l e t o make i n f e r e n c e s f r o m t h e i r a c t i o n s . T h i s i s t r u e f o r m o s t o f t h e c o m p o n e n t s o f t h e s t r a t e g y 142 s e c t i o n . One c a n o n l y i n f e r t h a t m e a s u r e s w e r e n o t t a k e n t o a d a p t t o a s h i f t i n t h e e n v i r o n m e n t . T h e a b i l i t y t o a c t m u s t a l s o b e i n f e r r e d t o some d e g r e e f r o m t h e q u a l i t y o f t h e a c t i o n s t a k e n a n d f r o m t h e p o s i t i o n s a n d b a c k g r o u n d s o f t h e p a r t i c i p a n t s . I t s h o u l d be n o t e d t h a t t h e r e s e e m s t o b e o n l y a m o d e s t d i f f e r e n c e i n t h e s k i l l s a n d a b i l i t i e s o f t h e k e y a c t o r s i n t h e s u c c e s s f u l a n d u n s u c c e s s f u l c a s e s t u d i e s . T h i s h i g h l i g h t s t h e i m p o r t a n c e o f t h e a b i l i t y t o d e f i n e t h e e n v i r o n m e n t a n d t o d e t e r m i n e t h e b e s t s t r a t e g y , t w o c e n t r a l f e a t u r e s o f t h e CASA m o d e l . I t c a n b e s e e n f r o m T a b l e 3 t h a t t h e CASA m o d e l c a n s e r v e t o e x p l a i n t h e r e a s o n s f o r s u c c e s s and f a i l u r e o f t h e p l a n n i n g p r o j e c t s d i s c u s s e d i n t h i s s t u d y . W h i l e i t w o u l d be i n a p p r o -p r i a t e t o make t h e c o n c l u s i o n f r o m t h i s t h a t t h e CASA m o d e l h a s p r e d i c t i v e v a l i d i t y , t h e r e s u l t s o f T a b l e 3 a r e e n c o u r a g i n g . T h e i n t e r n a l c o h e r e n c e o f t h e m o d e l c a n r e a l l y o n l y b e a n a l y s e d i n t e r m s o f f a c e v a l i d i t y . T h e c o m p o n e n t s f o r m l o g i c a l p a r t s o f a w h o l e a n d t h e s t e p s i n e a c h p h a s e a p p e a r r e a s o n a b l e a n d a r e g r o u n d e d i n a c c e p t e d t h e o r y a n d p r a c t i c e . T h e r e a l s o seems t o be a l o g i c a l f l o w s u c h t h a t t h e f a i l u r e t o c o r r e c t l y i d e n t i f y t h e e n v i r o n m e n t a p p e a r s t o a f f e c t t h e s t r a t e g y u s e d a n d t h e a c t i o n s t a k e n . I t a p p e a r s t h a t t h e m o d e l c a n make r e a s o n a b l y f i n e d i s -c r i m i n a t i o n s . F o r e x a m p l e , t h e m o d e l p o i n t s t o t h e h y p o t h e s i s t h a t t h e p l a n n i n g p r o j e c t s w h i c h f a i l e d d i d s o i n l a r g e p a r t b e c a u s e o f t h e i n a b i l i t y t o d e a l w i t h t h e e n v i r o n m e n t . C a s e s t u d y 1 d o c u m e n t s t h e c h a n g e s i n t h e c o n t e x t w h i c h o c c u r r e d . T h e r e f o r e , t h e r e i s some e m p i r i c a l v a l i d a t i o n t o t h e a n a l y s i s p r o v i d e d b y t h e m o d e l . I n a d d i t i o n , t h e CASA m o d e l p o i n t s o u t t h a t t h e a b i l i t y t o a c t was f a i r l y s i m i l a r among t h e k e y a c t o r s o f b o t h t h e s u c c e s s f u l a n d u n s u c c e s s f u l p r o j e c t s . T h i s d e m o n s t r a t e s t h a t t h e m o d e l i s c a p a b l e o f p r o d u c i n g i n d e p e n d e n t a n a l y s e s f o r e a c h c o m p o n e n t o f t h e s y s t e m , t h e r e b y a l l o w i n g a n a l y s i s a t a f a i r l y f i n e l e v e l o f d e t a i l . T h us, i t a p p e a r s t h a t t h e r e i s some p r e l i m i n a r y e v i d e n c e t o i n d i c a t e t h a t t h e CASA m o d e l m e e t s t h e t e s t o f b e i n g a v a l i d t h e o r e t i c a l m o d e l . H o w e v e r , f u r t h e r i n d e p e n d e n t v e r i f i c a t i o n i s r e q u i r e d t o t h o r o u g h l y t e s t t h e v a l i d i t y o f t h i s m o d e l . G i v e n t h a t t h e CASA m o d e l a p p e a r s t o h a v e s o m e v a l i d i t y , i s i t a b e t t e r m o d e l t h a n o t h e r c u r r e n t m o d e l s ? T h i s q u e s t i o n w i l l be a d d r e s s e d i n t h e n e x t s e c t i o n . 8.3. A C o m p a r i s o n o f t h e CASA M o d e l t o O t h e r P l a n n i n g M o d e l s C h a p t e r 6 p r o v i d e d a n o v e r v i e w o f t h e r a t i o n a l m o d e l o f p l a n n i n g a n d t h e e x i s t i n g c r i t i q u e o f t h i s m o d e l . T h e m a i n f e a t u r e s o f t h e r a t i o n a l m o d e l a r e t h a t i t d o e s n o t a c c o u n t f o r s u b j e c t i v i t y o r p o w e r r e l a t i o n s h i p s . I t a s s u m e s a w o r l d p r e m i s e d on a s c i e n t i f i c l o g i c a n d r e a s o n . P l a n n e r s g a t h e r d a t a , r e v i e w p r i o r i t i e s , d e v e l o p a l t e r n a t i v e s a n d make r e c o m -m e n d a t i o n s . T h e y may a l s o be i n v o l v e d i n i m p l e m e n t a t i o n b u t t h e r e a r e a l i m i t e d r a n g e o f o p t i o n s a v a i l a b l e t o t h e p l a n n e r . T h i s p r o c e s s a g a i n a p p e a r s t o a s s u m e t h e r a t i o n a l man who i s w i l l i n g t o p u t a s i d e h i s s e l f i s h i n t e r e s t s f o r t h e g r e a t e r g o o d o f s o c i e t y . 144 I n t e r m s o f f a c e v a l i d i t y t h e CASA m o d e l a p p e a r s t o b e s u p e r i o r t o t h e r a t i o n a l p l a n n i n g m o d e l . T h e r a t i o n a l m o d e l a s s u m e s a s c i e n t i f i c a l l y b a s e d a n d n o n - c o n f l i c t u a l e n v i r o n m e n t . The l i t e r a t u r e o n h e a l t h s e r v i c e s a n d o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y r e c o g n i z e s c o n f l i c t . The CASA m o d e l a c c o u n t s f o r a v a r i e t y o f d i f f e r e n t e n v i r o n m e n t a l c o n t e x t s f o r t h e p l a n n e r . T h i s s t u d y h a s d o c u m e n t e d t h e f a c t t h a t t h e a s s u m p t i o n s o f t h e r a t i o n a l m o d e l r e g a r d i n g t h e e n v i r o n m e n t o f t h e p l a n n e r a r e a t b e s t o n l y p a r t i a l l y c o r r e c t . T h e r a t i o n a l m o d e l e s s e n t i a l l y o n l y h a s o n e f o r m o f s t r a t e g y . T h i s s t r a t e g y i s t h a t i f a t h o r o u g h s c i e n t i f i c a n a l y s i s i s c o n d u c t e d , t h e l o g i c o f t h e e v i d e n c e w i l l c o m p e l s e n i o r o f f i c i a l s t o make t h e a p p r o p r i a t e c h o i c e s . T h e CASA m o d e l a l l o w s f o r a v a r i e t y o f s t r a t e g i e s . I t r e c o g n i z e s p o w e r a n d t h e n e c e s s i t y f o r p o l i t i c a l a n d b u r e a u c r a t i c s t r a t e g i e s . I t a l s o r e c o g n i z e s t h a t s o m e t i m e s w o r k i n g t o c h a n g e p e r c e p t i o n s i s a l l t h a t i s r e q u i r e d t o m e e t t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e p l a n n i n g t a s k . W i t h r e g a r d t o t h e s k i l l s r e q u i r e d , t h e r a t i o n a l m o d e l f o c u s s e s p r i m a r i l y on t h e t e c h n i c a l s k i l l s r e q u i r e d . The. c a s e s t u d i e s d e m o n s t r a t e t h e i m p o r t a n c e o f o t h e r s k i l l s a n d a b i l i -t i e s s u c h a s m a r k e t i n g , o r g a n i z a t i o n a l s k i l l s , p e r s o n a l p o w e r a n d o t h e r s u c h a t t r i b u t e s . T h u s , a t t h e l e v e l o f f a c e v a l i d i t y , i t a p p e a r s t h a t t h e CASA m o d e l i s a m o r e c o m p r e h e n s i v e m o d e l f o r h e a l t h p l a n n e r s t h a n t h e r a t i o n a l m o d e l . I n f a c t , t h e r a t i o n a l m o d e l a p p e a r s t o f o r m a s u b - s e t o f t h i s more c o m p r e h e n s i v e f r a m e w o r k . 145 W i t h r e g a r d t o p r e d i c t i v e v a l i d i t y , t h e c a s e s t u d i e s d e m o n s t r a t e t h e w e a k n e s s e s o f t h e r a t i o n a l m o d e l . The r a t i o n a l a p p r o a c h w a s u s e d i n e a c h o f t h e t w o u n s u c c e s s f u l c a s e s . T h e p l a n n e r u s i n g t h e r a t i o n a l m o d e l w o u l d b e h a r d p r e s s e d t o p r o v i d e e x p l a n a t i o n s f o r t h e l a c k o f s u c c e s s o f t h e s e p r o j e c t s w h i l e t h e y c a n r e a d i l y b e e x p l a i n e d u s i n g t h e CASA m o d e l . T h u s , b o t h i n t e r m s o f f a c e v a l i d i t y a n d p r e d i c t i v e v a l i d i t y i t a p p e a r s t h a t t h e CASA m o d e l i s s u p e r i o r t o t h e r a t i o n a l m o d e l o f p l a n n i n g . W h i l e i t h a s b e e n n o t e d t h a t t h e r a t i o n a l m o d e l i s s t i l l t h e p r e d o m i n a n t p l a n n i n g m o d e l , o t h e r m o d e l s h a v e b e e n d i s c u s s e d a n d a r e u s e d b y p l a n n e r s . How d o e s t h e CASA m o d e l compare t o o t h e r p l a n n i n g m o d e l s ? T h e m a j o r c o m p e t i n g m o d e l t o t h e r a t i o n a l m o d e l o f p l a n n i n g a p p e a r s t o be a c o m m u n i t y a c t i o n t y p e o f p l a n n i n g . T h i s i n c l u d e s m o s t f o r m s o f a d v o c a c y p l a n n i n g , p l a n n i n g r e l a t e d t o c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t a n d a c t i o n r e s e a r c h . T h e s e a p p r o a c h e s a r e s i m i l a r i n t h a t t h e y f o c u s o n t h e p e o p l e who a r e b e i n g p l a n n e d f o r , t h e y may i n c l u d e a p o w e r d i m e n s i o n a n d t h e p l a n n i n g p r o c e s s i s o f t e n i n t e r a c t i v e a n d i t e r a t i v e . T h i s m o d e l o v e r c o m e s some o f t h e s h o r t c o m i n g s o f t h e r a t i o n a l m o d e l b u t i t a l s o a p p e a r s t o be i n f e r i o r t o t h e CASA m o d e l . W h i l e t h i s m o d e l a c c o u n t s f o r c o n f l i c t a n d n e g o t i a t i o n i t e s s e n t i a l l y a s s u m e s t h e B u r e a u c r a t i c C o n t e x t M o d e l w i t h some a s p e c t s o f t h e S c i e n t i f i c a n d C o n f l i c t u a l C o n t e x t M o d e l s . H o w e v e r , h a v i n g d e v e l o p e d i n o p p o s i t i o n t o t h e r a t i o n a l m o d e l t h i s m o d e l d o e s n o t i n c o r p o r a t e t h e r a t i o n a l m o d e l w i t h i n i t . 146 T h e r e f o r e , t h e CASA m o d e l w h i c h c a n a c c o u n t f o r a v a r i e t y o f c o n t e x t s i s s t i l l more i n c l u s i v e i n i t s d o m a i n . The c o m m u n i t y a c t i o n m o d e l may d e - e m p h a s i z e t h e i m p o r t a n c e o f t h e t e c h n i c a l a s p e c t s o f p l a n n i n g . F o r e x a m p l e , i t w o u l d be i n a p p r o p r i a t e t o u s e a c t i o n r e s e a r c h o r c o m m u n i t y d e v e l o p m e n t t e c h n i q u e s i n a c o n t e x t w here o n l y a t h o r o u g h t e c h n i c a l a n a l y s i s i s r e q u i r e d . T h e CASA m o d e l f u l l y r e c o g n i z e s t h e i m p o r t a n c e o f e a c h o f t h e s k i l l s a n d a b i l i t i e s r e q u i r e d b y p l a n n e r s . A n o t h e r a r e a t h a t h a s many s i m i l a r i t i e s t o p l a n n i n g i s t h e f i e l d o f s t r a t e g y f o r m u l a t i o n i n t h e o r g a n i z a t i o n a l t h e o r y l i t e r a t u r e . W h i l e t h i s a r e a c o v e r s s t r a t e g y d e v e l o p m e n t , a n d b y i m p l i c a t i o n , t h e d e f i n i t i o n o f t h e p l a n n i n g c o n t e x t , i t i s n o t a s c o m p r e h e n s i v e a s t h e CASA m o d e l i n t h a t t h e a c t i o n c o m p o n e n t h a s n o t b e e n f u l l y d e v e l o p e d i n t h i s m o d e l . 8.4. I m p l i c a t i o n s o f t h e CASA M o d e l f o r t h e T r a i n i n g o f H e a l t h P l a n n e r s T h e C A S A m o d e l h e l p s e x p l a i n j u s t how c o m p l e x a n d d e m a n d i n g i s t h e f i e l d o f h e a l t h p l a n n i n g . W h i l e t h e CASA m o d e l was d e v e l o p e d p r i m a r i l y f o r g o v e r n m e n t p l a n n e r s , many o f i t s k e y a s p e c t s h a v e a p p l i c a b i l i t y t o p l a n n i n g o u t s i d e o f g o v e r n m e n t . T h u s , i t i s p o s s i b l e t o d i s c u s s t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e CASA m o d e l f o r t h e t r a i n i n g o f h e a l t h p l a n n e r s . G r a d u a t e p r o g r a m s i n h e a l t h p l a n n i n g a n d a d m i n i s t r a t i o n p r o v i d e a b a s i c s e t o f c o u r s e s on t h e h e a l t h s y s t e m , o r g a n i z a -t i o n a l b e h a v i o u r , a d m i n i s t r a t i o n , i n f o r m a t i o n s y s t e m s , e v a l u a -t i o n , p l a n n i n g , m e t h o d s a n d s t a t i s t i c s , a n d o t h e r r e l e v a n t 147 t r a i n i n g i n c l u d i n g f i e l d p r a c t i c u m s . T h e CASA m o d e l w o u l d i n d i c a t e t h a t c e r t a i n o f t h e s e c o u r s e s s h o u l d b e h i g h l i g h t e d a n d t h a t o t h e r c o u r s e s s h o u l d p e r h a p s be a d d e d t o t h e c u r r i c u -l u m . T h e a r e a o f h e a l t h p o l i c y m a k i n g i s i m p o r t a n t f o r p l a n n e r s . P o l i c y c o u r s e s s h o u l d i n c l u d e a d i s c u s s i o n o f i s s u e s s u c h a s p o l i t i c a l t h e o r y , i d e o l o g i e s , b o u n d a r y i s s u e s , a n d d i s c u s s i o n s o f t h e o v e r a l l p r o c e s s o f p o l i c y a n d d e c i s i o n m a k i n g by s e n i o r o f f i c i a l s . H e a l t h p l a n n e r s m u s t h a v e a n u n d e r s t a n d i n g o f s u c h p r o c e s s e s t o b e t t e r u n d e r s t a n d t h e i r e n v i r o n m e n t a n d d e v e l o p s t r a t e g y . C o u r s e s o n o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o u r s h o u l d r e c o g n i z e t h e new t r e n d s i n t h e f i e l d r e l a t i n g t o p o w e r a n d t h e s u b j e c t i v i t y o f m e a n i n g . They s h o u l d a l s o i n c l u d e s p e c i f i c t e c h n i q u e s a n d d r i l l s r e l a t e d t o n e t w o r k a n a l y s i s . T h i s w i l l a s s i s t f u t u r e p l a n n e r s i n t h e i r a b i l i t y t o do d e t a i l e d a n a l y s e s o n t h e i r c o n t e x t . C o u r s e s o n t h e b a s i c s o f a d m i n i s t r a t i o n s u c h a s b u d g e t i n g , p e r s o n n e l a n d o t h e r r e l a t e d a c t i v i t i e s s h o u l d b e t a u g h t a t a s i g n i f i c a n t l e v e l o f d e t a i l . P l a n n e r s w i l l n e e d t o u n d e r s t a n d s u c h t h i n g s i n o r d e r t o be c r e d i b l e w i t h s e n i o r a d m i n i s t r a t o r s . A h i g h l e v e l w i l l a l s o be r e q u i r e d i n t h e d e v e l o p m e n t o f t e c h n i c a l s k i l l s . S t u d e n t s s h o u l d be t a u g h t a d v a n c e d m e t h o d s a n d s t a t i s t i c s a n d b e made c o m p u t e r l i t e r a t e w i t h r e g a r d t o s t a t i s t i c a l p a c k a g e s a n d t h e d e v e l o p m e n t a n d m a n i p u l a t i o n o f l a r g e d a t a s e t s . I n a d d i t i o n t o h e i g h t e n i n g t h e a r e a s n o t e d a b o v e , s t u d e n t s s h o u l d a l s o be e x p o s e d t o m a r k e t i n g t e c h n i q u e s . T h i s c o u l d be 148 d o n e i n c o u r s e s o n o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o u r o r i n s p e c i a l c o u r s e s on how t o m a r k e t i d e a s t o t h e b u r e a u c r a c y , s p e c i a l i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e p u b l i c . F i n a l l y , t h e r e s h o u l d be a c o u r s e t o p r o v i d e t r a i n i n g t e c h n i q u e s w h i c h c a n be u s e d t o d e v e l o p r e s p e c t a n d p o w e r i n o r g a n i z a t i o n s . T h i s c o u r s e s h o u l d i n c l u d e a r i g o r o u s a s s e s s m e n t o f t h e s t u d e n t s ' s t r e n g t h s a n d w e a k n e s s e s i n t h i s a r e a . 8.5. C o n c l u s i o n T h e f i e l d o f h e a l t h p l a n n i n g i s v e r y c h a l l e n g i n g a s p l a n n e r s must be p o l i t i c i a n s , t e c h n o c r a t s a n d b u r e a u c r a t s a l l i n o n e . C o n s i d e r a b l e t r a i n i n g a n d s e l f - d e v e l o p m e n t a r e r e q u i r e d t o b e c o m e a s u c c e s s f u l h e a l t h p l a n n e r . I t i s h o p e d t h a t t h e CASA m o d e l c a n p r o v i d e a f r a m e w o r k a n d a s e t o f g u i d e p o s t s t o m a r k t h e way f o r t h o s e who c h o o s e t o f o l l o w t h i s l u m p y , a n d w i n d i n g , b u t c h a l l e n g i n g a n d r e w a r d i n g r o a d . BIBLIOGRAPHY 149 A l d e r f e r , C. P. & S m i t h , K. K. S t u d y i n g i n t e r g r o u p r e l a t i o n s e m b e d d e d i n o r g a n i z a t i o n s . A d m i n i s t r a t i v e S c i e n c e Q u a r - t e r l y , 1 9 8 2 , 27 ( 1 ) , 3 5 - 6 5 . A l e x a n d e r , E. R. A f t e r r a t i o n a l t i y , w h a t ? A r e v i e w o f r e -s p o n s e s t o p a r a d i g m b r e a k d o w n . J o u r n a l o f t h e A m e r i c a n P l a n n i n g A s s o c i a t i o n , W i n t e r 1984, 5_0_ ( 1 ) , 62-69. A l e x a n d e r , E. R. T h e d e s i g n o f a l t e r n a t i v e s i n o r g a n i z a t i o n a l c o n t e x t s : a p i l o t s t u d y . 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G a l b r a i t h , J . R. O r g a n i z a t i o n d e s i g n : a n i n f o r m a t i o n p r o c e s s -i n g v i e w . I n R. H. M i l e s ( E d . ) , R e s o u r c e b o o k i n m a c r o o r £ a n ^ ^ a t ^ o n a ]^_beha v _ i o r . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g Company I n c . , 1980. G a l l o w a y , T. D. Comment ( t o H udson). J o u r n a l o f t h e A m e r i c a n  P l a n n i n g A s s o c i a t i o n , 1979, 45_> ( 4 ) , 399-403. Gandz, J . & M u r r a y , V. V. The e x p e r i e n c e o f w o r k p l a c e p o l i t i c s . Academy o f Management J o u r n a l , 1980, 23 ( 2 ) , 2 3 7 - 2 5 1 . G a r r e t t , J . M a n a g i n g t h e c i v i l s e r v i c e . L o n d o n : H e i n e m a n n , 1980. G e y e r , R. F. & v a n d e r Z o u w e n , J . ( E d s . ) S o c i o c y b e r n e t i c s ( V o l . 1 ) . L e i d e n , H o l l a n d : M a r t i n u s N i j h o f f S o c i a l S c i e n c e s D i v i s i o n , 1978. 154 G i n t e r , P. M. & W h i t e , D. D. A s o c i a l l e a r n i n g a p p r o a c h t o s t r a t e g i c m a n a g e m e n t : t o w a r d a t h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n . Academy o f Management R e v i e w , 1 9 8 2 , 1_ ( 2 ) , 2 5 3 - 2 6 1 . G l i c k e n , M. D. & J a n k a , K. E x e c u t i v e s u n d e r f i r e : t h e b u r n o u t s y n d r o m e . C a l i f o r n i a M a n a g e m e n t R e v i e w , S p r i n g 1982, 24 ( 3 ) , 6 7 - 7 2 . G l i s s o n , C. A. & M a r t i n , P. Y. P r o d u c t i v i t y a n d e f f i c i e n c y i n human s e r v i c e o r g a n i z a t i o n s a s r e l a t e d t o s t r u c t u r e , s i z e , a n d age. Academy o f Management J o u r n a l , 1980, 23^ ( 1 ) , 2 1 -37. G o f f m a n , I . I n t e r a c t i o n r i t u a l . New Y o r k : A n c h o r B o o k s , 1967. G r i m e s , A. J . A u t h o r i t y , p o w e r , i n f l u e n c e a n d s o c i a l c o n t r o l : a t h e o r e t i c a l s y n t h e s i s . A c a d e m y o f M a n a g e m e n t R e v i e w , O c t o b e r 1 9 78, 3 ( 4 ) , 7 2 4 - 7 3 5 . G u n t o n , T. I . T h e r o l e o f t h e p r o f e s s i o n a l p l a n n e r . C a n a d i a n P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n , F a l l 1984, 27 ( 3 ) , 399-417. H a l l , P., L a n d , H., P a r k e r , R., & Webb, A. C h a n g e , c h o i c e a n d c o n f l i c t i n s o c i a l p o l i c y . L o n d o n : H e i n e m a n n , 1 9 7 5 . H a l l , T. L. T h e p o l i t i c a l a s p e c t s o f p l a n n i n g . I n W. A. R e i n k e & K. N. W i l l i a m s ( E d s . ) H e a l t h p l a n n i n g : q u a l i t a t i v e  a s p e c t s a n d q u a n t i t a t i v e t e c h n i q u e s . B a l t i m o r e : The J o h n s H o p k i n s U n i v e r s i t y D e p a r t m e n t o f H y g i e n e a n d P u b l i c H e a l t h , 1972. H a n f , K. & S c h a r p f , F. W. I n t e r o r g a n i z a t i o n a l p o l i c y m a k i n g : l i m i t s t o c o o r d i n a t i o n a n d c e n t r a l c o n t r o l . L o ndon: Sage P u b l i c a t i o n s , 1978. H a w l e y , K. E. & N i c h o l s , M. L. A c o n t e x t u a l a p p r o a c h t o m o d e l -i n g t h e d e c i s i o n t o p a r t i c i p a t e i n a " p o l i t i c a l " i s s u e . A d m i n i s t r a t i v e S c i e n c e Q u a r t e r l y , 1 982, 27_ ( 1 ) , 1 0 5 - 1 1 9 . H e r k e r , D. & A l d r i c h , H. B o u n d a r y s p a n n i n g r o l e s a n d o r g a n i z a -t i o n s t r u c t u r e . I n . R. H. M i l e s ( E d . ) , R e s o u r c e b o o k i n m a c r o o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o r . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g Company I n c . , 1980. H e r o l d , D. M. I m p r o v i n g t h e p e r f o r m a n c e e f f e c t i v e n e s s o f g r o u p s t h r o u g h a t a s k - c o n t i n g e n t s e l e c t i o n o f i n t e r v e n t i o n s t r a -t e g i e s . Academy o f Management R e v i e w , A p r i l 1978, 3_ ( 2 ) , 3 1 5 - 3 2 5 . H e r s c h , S. M. T h e p r i c e o f p o w e r : K i s s i n g e r i n t h e N i x o n w h i t e h o u s e . New Y o r k : S u m m i t B o o k s , 1983. H i t t , M. A., I r e l a n d , R. D., & P a l i a , K. A. I n d u s t r i a l f i r m s ' g r a n d s t r a t e g y a n d f u n c t i o n a l i m p o r t a n c e : m o d e r a t i n g e f f e c t s o f t e c h n o l o g y a n d u n c e r t a i n t y . Academy o f Manage- ment J o u r n a l , 1 9 8 2 , 25 ( 2 ) , 2 6 5 - 2 9 8 . 155 H o f s t e d e , G. T h e p o v e r t y o f m a n a g e m e n t c o n t r o l p h i l o s o p h y . Academy o f Management R e v i e w , J u l y 1 9 7 8, 3 ( 3 ) , 4 5 0 - 4 6 1 . H o l l a n d e r , M. J . T h e c l i e n t / a g e n c y m o n i t o r i n g s y s t e m o f t h e A l c o h o l a n d D r u g C o m m i s s i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a . V a n c o u v e r : T h e A l c o h o l a n d D r u g C o m m i s s i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a , 1977. H o l l a n d e r , M. J . , M a r t i n , M. A., & D o w n s , B. E. T h e A l c o h o l a n d D r u g C o m m i s s i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a a c c o u n t a b i l i t y s y s t e m  f o r f u n d e d a g e n c i e s . V a n c o u v e r : T h e A l c o h o l a n d D r u g C o m m i s s i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a , 1978. Homans, G. C. S o c i a l b e h a v i o r a s e x c h a n g e . I n D. R. H a m p t o n , C. E. Summer & R. A. Webber ( E d s . ) , O r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o r  and t h e p r a c t i c e o f management. G l e n v i e w , I l l i n o i s : S c o t t , F o r e s m a n a n d Company, 1968. Hudson, B. M. C o m p a r i s o n o f c u r r e n t p l a n n i n g t h e o r i e s : c o u n t e r -p a r t s a n d c o n t r a d i c t i o n s . J o u r n a l o f t h e A m e r i c a n P l a n n i n g  A s s o c i a t i o n , 1 979, 45_ ( 4 ) , 387-399. H u n t e r , T. D. V i e w p o i n t : r e s t r u c t u r i n g t h e a r e n a . S o c i o l o g y o f H e a l t h a n d I l l n e s s , 1 9 8 1 , 3 ( 2 ) , 22 0 - 2 3 8 . J a m e s o n , K. P. I m p l e m e n t i n g b e n e f i t - c o s t a n a l y s i s : t h e o r y m e e t s r e a l i t y . J o u r n a l o f M a n a g e m e n t S t u d i e s , 19 8 1 , _18^  ( 4 ) , 4 1 1 - 4 2 2 . J a n i s , I . L. S y m p t o m s o f g r o u p t h i n k among P r e s i d e n t K e n n e d y ' s a d v i s o r s . I n . P. J . F r o s t , V. F. M i t c h e l l & W. R. N o r d . O r g a n i z a t i o n a l r e a l i t y : r e p o r t s f r o m t h e f i r i n g l i n e . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g C o m p a n y I n c . , 1978. J o h n s o n , T. J . P r o f e s s i o n s a n d p o w e r . L o n d o n : M a c m i l l a n P r e s s , 1972. J o n s s o n , S. C o g n i t i v e t u n i n g i n m u n i c i p a l p r o b l e m s o l v i n g . J o u r n a l o f Management S t u d i e s , 1 9 8 2 , 19_ ( 1 ) , 6 3 - 7 3 . J u r k o v i c h , R. A c o r e t y p o l o g y o f o r g a n i z a t i o n a l e n v i r o n m e n t s . I n R. H. M i l e s ( E d . ) , R e s o u r c e b o o k i n m a c r o o r g a n i z a t i o n a l  b e h a v i o r . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g Company I n c . , 1980. K a t z , F. E. A u t o n o m y a n d o r g a n i z a t i o n : t h e l i m i t s o f s o c i a l  c o n t r o l . New Y o r k : Random H o u s e , 1968. K e a r n s , D. C a m p u s p o l i t i c o . I n P. J . F r o s t , V. F. M i t c h e l l & W. R. N o r d . O r g a n i z a t i o n a l r e a l i t y : r e p o r t s f r o m t h e f i r i n g l i n e . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h -i n g Company I n c . , 1 9 7 8 . 156 K e l l e y , G. S e d u c i n g t h e e l i t e s : t h e p o l i t i c s o f d e c i s i o n m a k i n g a n d i n n o v a t i o n i n o r g a n i z a t i o n a l n e t w o r k s . Academy o f Management R e v i e w , J u l y 1976, 3 ( 1 ) , 66-74. K i e r n a n , M. I d e o l o g y a n d t h e p r e c a r i o u s f u t u r e o f t h e C a n a d i a n p l a n n i n g p r o f e s s i o n . P l a n n i n g C a nada, M a r c h 1982, 22 ( 1 ) , 14-24. K l a r m a n , H. E. T h e r o a d t o c o s t - e f f e c t i v e n e s s a n a l y s i s . M i l l b a n k M e m o r i a l F und Q u a r t e r l y / H e a l t h a n d S o c i e t y , 19 8 2 , 60 ( 4 ) , 5 8 5 - 6 0 3 . K o r d a , M. P o w e r ! : how t o g e t i t , how t o u s e i t . New Y o r k : B a l l a n t i n e B o o k s , 1 9 7 5 . K o r m a n , A. K. H y p o t h e s i s o f w o r k b e h a v i o r r e v i s i t e d a n d a n e x t e n s i o n . Academy o f Management R e v i e w , J a n u a r y 1 9 7 6 , 1 ( 1 ) , 5 0 - 6 3 . K o t t e r , J ; P. M a n a g i n g e x t e r n a l d e p e n d e n c e . I n R. H. M i l e s ( E d . ) , R e s o u r c e b o o k i n m a c r o o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o r . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g C o m p a n y I n c . , 1 9 8 0 . ( a ) K o t t e r , J . P. P o w e r , d e p e n d e n c e , a n d e f f e c t i v e management. I n R. H. M i l e s ( E d . ) , R e s o u r c e b o o k i n m a c r o o r g a n i z a t i o n a l b e - h a v i o r . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g Company I n c . , 1980. (b) K u h n , T. S. The s t r u c t u r e o f s c i e n t i f i c r e v o l u t i o n s . C h i c a g o : The U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s , 1962. L a F r a m b o i s e , H. L. M o v i n g a p r o p o s a l t o a p o s i t i v e d e c i s i o n : a c a s e h i s t o r y o f t h e i n v i s i b l e p r o c e s s . O p t i m u m , 1 9 7 3 , _4 ( 3 ) , 3 1 - 4 1 . L e e , J . A. L e a d e r p o w e r f o r m a n a g i n g c h a n g e . Academy o f Manage- ment R e v i e w , J a n u a r y 1 9 7 7, 2 ( 1 ) , 73- 8 0 . L e g e r , P. C. The c a b i n e t c o m m i t t e e s y s t e m o f p o l i c y - m a k i n g a n d r e s o u r c e a l l o c a t i o n i n t h e G o v e r n m e n t o f New B r u n s w i c k . C a n a d i a n P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n , S p r i n g 1 9 8 3 , 23^ ( 1 ) , 16-35. L e v i n e , C. H., R u b i n , I . S., & W o l o h o j i a n , G. G. M a n a g i n g o r g a n i z a t i o n a l r e t r e n c h m e n t : p r e c o n d i t i o n s , d e f i c i e n c i e s , a n d a d a p t a t i o n s i n t h e p u b l i c s e c t o r . A d m i n i s t r a t i o n a n d  S o c i e t y , May 1 9 8 2 , 1± ( 1 ) , 101-136. L i n d b l o m , C. E. R a t i o n a l p o l i c y t h r o u g h m u t u a l a d j u s t m e n t . I n A. E t z i o n i & E. E t z i o n i - H a l e v y ( E d s . ) S o c i a l c h a n g e -s o u r c e s , p a t t e r n s a n d c o n s e q u e n c e s . New Y o r k : B a s i c B o o k s , 1973. L i n d b l o m , C. E. The s c i e n c e o f " m u d d l i n g t h r o u g h . " P u b l i c A d - m i n i s t r a t i o n R e v i e w , S p r i n g 1 9 5 9 , 1£ ( 2 ) , 7 9 - 8 8 . 157 L i n d e n , R. C. & G r a e n , G. G e n e r a l i z a b i l i t y o f t h e v e r t i c a l d y a d l i n k a g e m o d e l o f l e a d e r s h i p . A c a d e m y _ o f M a n a g e m e n t J o u r n a l , 1 9 8 0 , 23. ( 3 ) , 4 5 1-465. L i t t e r e r , J . A. C o n f l i c t i n o r g a n i z a t i o n : a r e - e x a m i n a t i o n . I n . R. H. M i l e s ( E d . ) , R e s o u r c e b o o k i n m a c r o o r g a n i z a t i o n a l  b e h a v i o r . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g Company I n c . , 1980. L o e b , M. A g u i d e t o t a k i n g c h a r g e . T i m e , F e b r u a r y 25, 1 9 8 0 , 63. L o r e n z i , P. A c o m m e n t o n O r g a n ' s r e a p p r a i s a l o f t h e s a t i s f a c -t i o n - c a u s e s - p e r f o r m a n c e h y p o t h e s i s . Academy o f Management  R e v i e w , A p r i l 1 978, 3 ( 2 ) , 380- 3 8 2 . L o r s c h , J . W. O r g a n i z a t i o n d e s i g n : a s i t u a t i o n a l p e r s p e c t i v e . I n R. H. M i l e s ( E d . ) , R e s o u r c e b o o k i n m a c r o o r g a n i z a t i o n a l  b e h a v i o r . S a n t a M o n i c a , C a l i f o r n i a : G o o d y e a r P u b l i s h i n g Company I n c . , 1980. L u n d b e r g , C. C. H y p o t h e s i s c r e a t i o n i n o r g a n i z a t i o n a l b e h a v i o r r e s e a r c h . Academy o f Management R e v i e w , A p r i l 1976, 1^  ( 2 ) , 5-12. L u t h a n s , F. & S t e w a r t , T. I . A g e n e r a l c o n t i n g e n c y t h e o r y o f management. Academy o f Management R e v i e w , A p r i l 1 977, 2_ ( 2 ) , 1 8 1 - 1 9 5 . L u t h a n s , F. & S t e w a r t , T. I . T h e r e a l i t y o r i l l u s i o n o f a g e n e r a l c o n t i n g e n c y t h e o r y o f m a n a g e m e n t : a r e s p o n s e t o t h e L o n g e n e c k e r a n d P r i n g l e c r i t i q u e . Academy o f Manage- ment R e v i e w , J u l y 1 9 7 8 , 3 ( 3 ) , 6 8 3 - 6 8 7 . M c K e c h n i e , J . L. ( E d . ) . W e b s t e r ' s new t w e n t i e t h c e n t u r y d i c -t i o n a r y o f t h e e n g l i s h l a n g u a g e . 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