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National transport policy in Canada : the case of rail transport Semotuk, Verna 1981

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N A T I O N A L T R A N S P O R T P O L I C Y I N C A N A D A : THE C A S E OF R A I L T R A N S P O R T b y V E R N A A N N E S E M O T U K B . A . , T h e U n i v e r s i t y o f A l b e r t a , 1 9 7 2 A T H E S I S S U B M I T T E D I N P A R T I A L F U L F I L L M E N T OF THE R E Q U I R E M E N T S FOR T H E D E G R E E OF M A S T E R OF A R T S i n T H E F A C U L T Y OF G R A D U A T E S T U D I E S ( S c h o o l o f C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g ) We a c c e p t t h i s t h e s i s a s c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d T H E U N I V E R S I T Y OF B R I T I S H C O L U M B I A M a y , 1 9 8 1 © V e r n a A n n e S e m o t u k , 1 9 8 1 In p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l m e n t of the requirements f o r an advanced degree a t the U n i v e r s i t y o f B r i t i s h Columbia, I agree t h a t the L i b r a r y s h a l l make i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r r e f e r e n c e and study. I f u r t h e r agree t h a t p e r m i s s i o n f o r e x t e n s i v e copying o f t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y purposes may be granted by the head o f my department or by h i s o r her r e p r e s e n t a t i v e s . I t i s understood t h a t c o p y i n g o r p u b l i c a t i o n o f t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g a i n s h a l l not be allowed without my w r i t t e n p e r m i s s i o n . Department of S c U o l C W ^ u i ^ a»J> Qoy^ok TUKO^ The U n i v e r s i t y o f B r i t i s h Columbia 2075 Wesbrook P l a c e Vancouver, Canada V6T 1W5 DE-6 (2/79) i i A B S T R A C T N a t i o n a l T r a n s p o r t P o l i c y i n C a n a d a : T h e C a s e o f R a i l F r e i g h t N a t i o n a l t r a n s p o r t p o l i c y s h o u l d b e d e t e r m i n e d b y c h o o s i n g a m o n g e x i s t -i n g p o l i c y a n d a l t e r n a t i v e s t o i t o n t h e b a s i s o f n a t i o n a l a n d r e g i o n a l d e v e l o p m e n t o b j e c t i v e s . T h i s a p p r o a c h t o t r a n s p o r t p o l i c y f o r m u l a t i o n i s e x p l o r e d w i t h i n o n e i m p o r t a n t t r a n s p o r t s e c t o r : h i g h - b u l k , l o n g - h a u l f r e i g h t i n W e s t e r n C a n a d a . T h e i m p l i c a t i o n s o f n a t i o n a l r a i l p o l i c y a r e m o s t p e r t i n e n t , a n d m o s t k e e n l y f e l t , i n e c o n o m i c r e g i o n s d e p e n d e n t u p o n t h e e x p o r t o f p r i m a r y r e s o u r c e s , a n d i t i s i n t h e s e m a r k e t s w h i c h r a i l d i s p l a y s a n e n d u r i n g n a t u r a l c o m p e t i t i v e a d v a n t a g e . T h e t w o t r a n s c o n t i -n e n t a l r a i l c a r r i e r s a r e i n f a c t d o m i n a n t i n W e s t e r n f r e i g h t m o v e m e n t . T h e m e t h o d o l o g y r e s t s u p o n a n a n a l y s i s o f t h e t h e o r e t i c a l l i t e r a t u r e s , f e d e r a l l e g i s l a t i o n , p u b l i s h e d s t a t i s t i c s , e m p i r i c a l s t u d i e s , r e g u l a t o r y d e c i s i o n s , a n d v a r i o u s p o s i t i o n s t a t e m e n t s p e r t a i n i n g t o r a i l p o l i c y . T h e a n a l y s i s i s a u g m e n t e d b y a c a s e s t u d y o f " p o l i c y i n a c t i o n " w i t h r e g a r d t o S a s k a t c h e w a n ' s p o t a s h i n d u s t r y . F o u r p o l i c y o p t i o n s a r e p r e s e n t e d , c o m -p r i s e d o f e x i s t i n g p o l i c y a n d t h r e e r e c o m m e n d e d c h a n g e s a d v o c a t e d b y v a r i o u s i n t e r e s t s . E a c h p o l i c y o p t i o n r e p r e s e n t s a c u m u l a t i v e l y g r e a t e r d e g r e e o f g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n , a n d e a c h i s e v a l u a t e d a g a i n s t f i v e c r i t e r i a , d e v e l o p e d o u t o f t h e f a c t s o f W e s t e r n C a n a d i a n e c o n o m i c g e o -g r a p h y , s t a t e d o b j e c t i v e s o f t h e 1 9 6 7 N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t a n d B i l l C - 3 3 ( 1 9 7 7 ) , a n d b a s i c d e v e l o p m e n t o b j e c t i v e s o n w h i c h t h e r e i s b r o a d n a t i o n a l c o n s e n s u s . A p p l i c a t i o n o f t h e e v a l u a t i v e c r i t e r i a t o t h e f o u r p o l i c y o p t i o n s l e a d s t o t h e f o l l o w i n g c o n c l u s i o n s : i i i 1 ) I n t e g r a t i o n o f t he two n a t i o n a l r a i l r o a d s i s a r e q u i s i t e f o r a c h i e v i n g maximum economic and o p e r a t i n g e f f i c i e n c y w i t h i n t he r a i l i n -d u s t r y i t s e l f . D e s p i t e i n c r e a s i n g c o m p e t i t i o n f r om t r u c k i n g , r a i l c o n -t i n u e s t o c o n s t i t u t e a n a t u r a l monopo ly i n t he m a r k e t s f o r w h i c h i t has an i n h e r e n t a d v a n t a g e , and t h e s e i n t u r n r ema in a s i g n i f i c a n t p r o p o r t i o n o f t o t a l r a i l m a r k e t s . In t h e s e b u l k commodity m a r k e t s , i n t r a m o d a l com-p e t i t i o n i s weak o r n o n - e x i s t e n t , and a p o l i c y r e s p o n s e o f e n c o u r a g i n g t h e two n a t i o n a l c a r r i e r s t o compete unde r c o n d i t i o n s o f c ommerc i a l f r eedom r e s u l t s i n d u p l i c a t i o n o f c a p i t a l i n v e s t m e n t , l o s s o f c o s t and q u a l i t y - o f -s e r v i c e b e n e f i t s t o u s e r s , r e t a r d a t i o n o f t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n , skew-nes s o f i n d u s t r i a l l o c a t i o n p a t t e r n s , and an i n h i b i t i o n o f r a i l ' s a b i l i t y t o compete i n t e r m o d a l l y i n o t h e r m a r k e t s . The h i s t o r y o f t h e CNR i s a t e s t i m o n y t o t h e i n a p p r o p r i a t e n e s s o f c o n t r i v e d c o m p e t i t i o n as a p o l i c y r e s p o n s e i n a n a t u r a l monopoly m a r k e t . 2) N a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y must s e r v e t h e g o a l s o f n a t i o n a l and r e g i o n a l p o l i c y . The r a i l w a y s ' e x c l u s i v e p u r s u i t o f economic e f f i c -i e n c y impedes t he a c h i e v e m e n t o f a l l o c a t i v e e f f i c i e n c y by i t s i n a t t e n t i o n t o t h e s i g n i f i c a n t e x t e r n a l i t i e s ( bo th p o s i t i v e and n e g a t i v e ) a t t e n d a n t t h e r a i l i n d u s t r y , and by i t s p o t e n t i a l t o t h w a r t e x i s t i n g n a t i o n a l p o l i c i e s and programs whose g o a l s go beyond economic e f f i c i e n c y . S e c o n d , r a t i o n a l i z a t i o n o f r o u t e s and s e r v i c e s a r i s i n g f r o m l e g i s l a t i v e d i r e c t i v e s t o p r o v i d e o n l y c ompen sa to r y r a i l s e r v i c e i s r e s u l t i n g i n a t r o p h y o f a d e v e l o p e d r a i l ne twork w h i c h may l a t e r be r e q u i r e d t o meet i n c r e a s e d demand f o r r a i l s e r v i c e . 3) The u n i f i e d n a t i o n a l r a i l s y s t em must come unde r p u b l i c o w n e r s h i p . Canad i an h i s t o r y shows t h a t t h e two f a v o u r e d r e m e d i e s f o r abuse o f r a i l monopo ly power ( c o n t r i v e d c o m p e t i t i o n and r e g u l a t i o n ) have p r o v e d i n -i v e f f e c t i v e . A l t e r n a t i v e l y , p u b l i c o w n e r s h i p p r o v i d e s t h e b e s t o p p o r t u n i t y f o r e n s u r i n g p e r f o r m a n c e o f p u b l i c d u t i e s b y r a i l , a n d f o r a c h i e v i n g p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y f o r t h e c o n s i d e r a b l e s u m o f p u b l i c - s e c t o r i n v e s t m e n t t h a t r a i l w i l l r e q u i r e w i t h i n t h e n e x t d e c a d e . 4) P l a n n i n g f o r r a i l m u s t b e d e c e n t r a l i z e d , p a r t i c i p a t o r y a n d i n t e -g r a t e d w i t h p l a n n i n g f o r o t h e r m o d e s . A t p r e s e n t , n o c l e a r d e m a r c a t i o n o f p o l i c y - m a k i n g a u t h o r i t y e x i s t s b e t w e e n t h e l e g i s l a t i v e a n d j u d i c i a l f u n c t i o n s o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w i t h r e s p e c t t o r a i l t r a n s p o r t : i n t h e a b s e n c e o f u n a m b i g u o u s d i r e c t i v e s f r o m t h e M i n i s t r y ( T r a n s p o r t C a n a d a ) , t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n i s , i n p r a c t i c e , a s s u m i n g a p o l i c y r o l e t h r o u g h i t s s e m i - j u d i c i a l d e c i s i o n s . T h e M i n i s t r y m u s t r e - e s t a b l i s h i t s f u l l r e s p o n s i b i l i t y f o r t r a n s p o r t p o l i c y , a n d : a ) r e v i s e t h e C T C ' s r e g u -l a t o r y m a n d a t e t o i n c l u d e o n l y t h e m a k i n g o f r e g u l a t o r y a n d a p p e a l d e c i s i o n s o n a c a s e - b y - c a s e b a s i s , a c c o r d i n g t o d i r e c t i v e s o r c r i t e r i a f r o m t h e M i n i s t r y ; b ) r e o r g a n i z e t h e s t r u c t u r e o f t h e C T C t o p e r m i t b o t h r e g i o n a l r e p r e s e n t a t i o n a n d a n i n t e r m o d a l a p p r o a c h t o r e g u l a t i o n ; c ) p r o -v i d e c l e a r p o l i c y d i r e c t i v e s t o t h e m a n a g e m e n t o f t h e r a i l c o m p a n y ; a n d d ) p r o v i d e a n i n s t i t u t i o n a l m e c h a n i s m b y w h i c h p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s a n d l a b o u r c a n p a r t i c i p a t e i n t h e f o r m u l a t i o n o f t r a n s p o r t p o l i c y a f f e c t i n g t h e m . 5) A u n i f i e d , p u b l i c l y - o w n e d n a t i o n a l r a i l s y s t e m w i l l d e l i v e r i t s f u l l p r o m i s e o n l y w h e n a c c o m p a n i e d b y p u b l i c - s e c t o r e c o n o m i c p l a n n i n g . E m p l o y i n g t r a n s p o r t a s a p o l i c y t o o l r e - i n t r o d u c e s t h e o p p o r t u n i t y f o r " p o l i t i c a l i n t e r f e r e n c e " i n t h e r a i l i n d u s t r y , b u t f u t u r e i n t e r v e n t i o n s h o u l d t a k e p l a c e o n l y i n t h e f o r m o f f o r m a l l y - a d o p t e d e c o n o m i c s t r a t e g i e s . T o h a v e t h e r a i l w a y s r e s p o n d t o t h e d e m a n d s o f r e g i o n a l p o p u l i s m o r s p e c i a l -i n t e r e s t l o b b i e s p e r s e i n v i t e s s q u a n d e r o f s c a r c e r e s o u r c e s , b u t t o h a v e V t h e m r e s p o n d t o p u b l i c d u t i e s r e q u i r e d i n t h e s e r v i c e o f p l a n n e d e c o n o m i c d e v e l o p m e n t e n h a n c e s t h e p r o b a b i l i t y o f a r a t i o n a l , e c o n o m i c a n d p o l i t i -c a l l y - r e s p o n s i b l e a l l o c a t i o n o f t h o s e r e s o u r c e s . v i T A B L E OF C O N T E N T S P a g e A b s t r a c t i i T a b l e o f C o n t e n t s v i A c k n o w l e d g e m e n t s i x C H A P T E R I : I N T R O D U C T I O N . • • 1 A . T h e s i s O v e r v i e w 1 1 . ( a ) S c o p e a n d O b j e c t i v e s 1 ( b ) H y p o t h e s e s a n d C o n c l u s i o n s o f t h e T h e s i s 4 2 . O r g a n i z a t i o n 6 3 . M e t h o d o l o g y 8 B . Why Y e t A n o t h e r L o o k a t C a n a d a ' s R a i l S y s t e m . . . . 9 F o o t n o t e s 12 C H A P T E R I I : T H E ECONOMIC N A T U R E OF N A T I O N A L R A I L T R A N S F O R A T I O N 1 3 A . T h e E c o n o m i c T h e o r y o f N a t u r a l M o n o p o l i e s 15 B . How C a n a d i a n N a t i o n a l R a i l w a y s F i t t h e M o d e l . . . . 17 1 . C o s t i n g a n d P r i c i n g 21 2 . R e v e n u e a n d P r o f i t s . 2 4 3 . O u t p u t a n d I n n o v a t i o n 2 6 C . I m p l i c a t i o n s f o r N a t i o n a l R a i l P o l i c y 2 8 F o o t n o t e s 31 C H A P T E R I I I : E X I S T I N G P O L I C Y 3 3 A . R e g u l a t i o n : A n H i s t o r i c a l O v e r v i e w 3 3 B . F e d e r a l R e s p o n s i b i l i t y i n T r a n s p o r t a t i o n 3 9 C . A d m i n s t r a t i v e S t r u c t u r e f o r t h e D i s c h a r g e o f F e d e r a l T r a n s p o r t R e s p o n s i b i l i t i e s 41 D . E x i s t i n g L e g i s l a t i o n R e g u l a t i n g t h e N a t i o n a l R a i l C a r r i e r s 4 9 1 . T h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t 4 9 2 . T h e R a i l w a y A c t 5 2 3 . T h e T r a n s p o r t A c t 5 6 E . A t t i t u d e s T o w a r d E x i s t i n g R a i l P o l i c y 5 7 1 . T h e C a r r i e r s : CN a n d C P 5 7 2 . T h e S h i p p e r s : 5 9 ( a ) C o n c l u s i o n s o f t h e A t t i t u d e S u r v e y s . . . . 5 9 ( b ) S h i p p e r A s s o c i a t i o n s 6 2 3 . T h e W o r k e r s 6 6 4 . T h e W e s t 7 2 ( a ) W e s t e r n E c o n o m i c O p p o r t u n i t i e s C o n f e r e n c e 7 2 ( b ) P r a i r i e R a i l A c t i o n C o m m i t t e e 7 6 F o o t n o t e s 8 0 v i i T a b l e o f C o n t e n t s ( c o n t ' d . ) P a g e C H A P T E R I V : E C O N O M I C G O A L S AND P O L I C I E S A R I S I N G FROM R A D I C A L R E G I O N A L I S M 8 3 A . I n t r o d u c t i o n 8 8 B . C o m p e t i n g I n t e r p r e t a t i o n s o f t h e H i s t o r y o f E c o n o m i c D e v e l o p m e n t i n t h e W e s t 8 8 C . W h e r e C o n v e n t i o n a l W i s d o m L e a d s U s 9 7 D . W h e r e N o r r i e L e a d s U s 1 0 1 E . C o n c l u s i o n s 1 0 3 F o o t n o t e s 1 0 6 C H A P T E R V : C A S E S T U D Y : THE P E R F O R M A N C E OF. T H E N A T I O N A L R A I L S Y S T E M I N S E R V I N G T H E P O T A S H I N D U S T R Y I N S A S K A T C H E W A N 1 0 8 A . I n t r o d u c t i o n 1 0 8 B . D e s c r i p t i o n o f t h e I n d u s t r y a n d I t s T r a n s p o r t C h a r a c t e r i s t i c s I l l 1 . S e a s o n a l i t y o f D e m a n d . . . 1 1 3 2 . T h e N a t u r e o f D i s t r i b u t i o n 1 1 7 3 . T h e I n t e r n a t i o n a l F r e i g h t R a t e E n v i r o n m e n t . . . 1 1 8 C . T r a n s p o r t P r o b l e m s 121 1 . C a r S u p p l y a n d R e l i a b i l i t y o f S e r v i c e 121 2 . T r a n s p o r t C o s t S i g n i f i c a n c e 1 2 5 3 . C a p t i v i t y 1 2 8 D . C o n c l u s i o n s . . 1 2 9 F o o t n o t e s 131 C H A P T E R V I : P O L I C Y A L T E R N A T I V E S . .' 1 3 5 A . P r o b l e m s t o b e A d d r e s s e d i n N a t i o n a l R a i l P o l i c y . . 1 3 5 1 . P r o b l e m s o f T e c h n o l o g y a n d E c o n o m i c s 1 3 5 2 . P r o b l e m s o f H i s t o r y a n d P o l i t i c a l A s p i r a t i o n s 1 3 9 3 . P r o b l e m s o f P l a n n i n g P r o c e s s 1 4 0 B . E v a l u a t i o n o f P o l i c y A l t e r n a t i v e s 1 4 2 1 . M e t h o d o l o g y , P u r p o s e a n d A s s u m p t i o n s o f t h e . A n a l y s i s 1 4 2 2 . D e s c r i p t i o n o f P o l i c y O p t i o n s 1 4 4 3 . Q u a l i t a t i v e C o n t e n t o f . t h e M a t r i x . . . . . . . . 1 4 6 ( a ) O p t i o n I : E x i s t i n g P o l i c y 1 4 6 ( b ) O p t i o n I I : B i l l C - 3 3 151 ( c ) O p t i o n I I I : P u b l i c O w n e r s h i p o f t h e N a t i o n a l R a i l R o a d b e d . . . . 1 5 7 ( d ) O p t i o n I V : I n t e g r a t i o n a n d P u b l i c O w n e r s h i p o f t h e N a t i o n a l R a i l S y s t e m ; . : 1 6 6 ( i ) I n t e g r a t i o n 1 7 4 ( i i ) T h e I n t e r n a t i o n a l P e r s p e c t i v e . . . . 1 8 2 ( i i i ) S a f e t y 1 8 7 ( i v ) E m p l o y m e n t 1 8 9 ( v ) T h e C a s e f o r I n t e g r a t i o n S u m m a r i z e d 1 9 0 v i i i T a b l e o f C o n t e n t s ( c o n t ' d . ) P a g e ( v i ) T h e C a s e f o r P u b l i c O w n e r s h i p . . . . 1 9 2 ( v i i ) P o l i c y C o n s i d e r a t i o n s f o r a P u b l i c l y - O w n e d R a i l r o a d . . . . . . 1 9 7 E c o n o m i c E f f i c i e n c y 1 9 8 P r o f i t a b i l i t y 1 9 8 E f f e c t s o n I n c o m e D i s t r i b u t i o n . . 2 0 0 R e l a t i o n s h i p w i t h M a c r o -e c o n o m i c P o l i c y 2 0 2 ( v i i i ) P u b l i c O w n e r s h i p v e r s u s R e g u l a -t i o n o f a P r i v a t e R a i l S y s t e m . . . 2 0 3 ( i x ) O r g a n i z a t i o n o f a P u b l i c l y -O w n e d R a i l C o m p a n y 2 0 6 ( x ) T h e Q u e s t i o n o f E f f i c i e n c y U n d e r P u b l i c O w n e r s h i p 2 1 2 P r o d u c t i v e E f f i c i e n c y 2 1 3 F i n a n c i a l V i a b i l i t y 2 1 7 ( x i ) T h e Q u e s t i o n o f C o m p e n s a t i o n t o t h e C P R 2 2 0 C . C o n c l u s i o n . 2 2 5 F o o t n o t e s 2 2 8 B I B L I O G R A P H Y 2 3 6 A P P E N D I X A 2 4 3 i x A c k n o w l e d g e m e n t s I n e x p r e s s i n g my a p p r e c i a t i o n t o t h o s e w h o a s s i s t e d me i n t h e p r e -p a r a t i o n o f t h i s t h e s i s , I w o u l d l i k e t o t h a n k : P r o f e s s o r H e n r y H i g h t o w e r , f o r t h e e n c o u r a g e m e n t , c l a r i t y a n d a t t e n t i o n w h i c h h e c o n s i s t e n t l y p r o v i d e d P r o f e s s o r S e t t y P e n d a k u r , f o r h i s g u i d a n c e a n d k n o w l e d g e w h i c h a s s i s t e d me d u r i n g t h e f i n a l s t a g e s o f p r e p a r a t i o n P r o f e s s o r B r a h m W i e s m a n , f o r h i s q u i e t d i s p l a y o f f a i t h i n t h i s p r o j e c t C o l l e e n C o l c l o u g h , f o r h e r a d v i c e a n d d i l i g e n c e i n t y p i n g t h e t h e s i s I v a n B u l i c , f o r h i s v a l u a b l e c r i t i q u e a n d c o n s t a n t s u p p o r t I r e n e Z i l i n s k i , f o r h e r f r i e n d s h i p a n d h u m o u r t h r o u g h o u t my w o r k Tom G u n t o n , f o r t h e m a n y s p i r i t e d d e b a t e s o n t r a n s p o r t a n d e c o n o m i c p o l i c y B o b W i l l i a m s , f o r h i s l e s s o n s i n w h y p l a n n i n g m u s t n o t b e d i s p a s s i o n a t e A s p e c i a l n o t e o f g r a t i t u d e i s d u e my f a m i l y , f o r t h e i r u n s w e r v i n g p a t i e n c e , f a i t h a n d s u p p o r t . F i n a l l y , I w o u l d l i k e t o d e d i c a t e t h i s t h e s i s t o t h e m e n a n d women w i t h o u t w h o s e l a b o u r t h e r a i l w a y s w o u l d n o t r u n . 1 C H A P T E R I : I N T R O D U C T I O N A . T h e s i s O v e r v i e w 1 . ( a ) S c o p e a n d O b j e c t i v e s H i s t o r i c a l l y t h e n a t i o n a l r a i l w a y s i n C a n a d a h a v e b e e n r e g u l a t e d i n b o t h t h e i r p a s s e n g e r a n d f r e i g h t f u n c t i o n s . T h e o r i g i n a l r a t i o n a l e f o r g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i n t h e i n d u s t r y w a s t w o - f o l d : 1 . t h e r a i l w a y s f u n c t i o n e d a s b o t h a n e c o n o m i c m o n o p o l y a n d a l s o i n i t i a l l y a s a s t a t u t o r y m o n o p o l y , p r e s e n t i n g a n e e d f o r g o v e r n m e n t t o r e g u l a t e a g a i n s t p o s s i b i l i t i e s o f " u n j u s t d i s -c r i m i n a t i o n " a n d " u n d u e p r e f e r e n c e " i n p r i c i n g a n d s e r v i c e . 2 . r e g u l a t i o n w a s s e e n a s t h e m e c h a n i s m b y w h i c h t h e n a t i o n a l r a i l w a y s ( o n e r e c e i v i n g s u b s t a n t i a l g o v e r n m e n t s u b s i d y , t h e o t h e r a f e d e r a l C r o w n c o r p o r a t i o n ) c o u l d b e e m p l o y e d a s e f f e c -t i v e i n s t r u m e n t s o f n a t i o n a l p o l i c y . T h e 1 9 6 1 M a c P h e r s o n R o y a l C o m m i s s i o n o n T r a n s p o r t a t i o n a r g u e d t h a t b o t h r a t i o n a l e s f o r g o v e r n m e n t r e g u l a t i o n o f t h e n a t i o n a l r a i l w a y s w e r e n o l o n g e r a p p r o p r i a t e . T h e R a i l w a y E r a , i t c o n c l u d e d , h a d e n d e d . T h e g r o w t h o f t h e t r u c k i n g a n d a v i a t i o n i n d u s t r i e s w a s c l a i m e d t o h a v e e r o d e d t h e r a i l w a y s ' m o n o p o l y p o s i t i o n i n . f r e i g h t m o v e m e n t , s o t h a t a l t h o u g h CP a n d CN c o n t i n u e d t o d e f i n i t i o n a l l y c o n s t i t u t e a d u o p o l y a n d t o b e h a v i o u r a l l y c o n s t i t u t e a m o n o p o l y i n n a t i o n a l r a i l s e r v i c e , t h e p r e s e n c e o f i n t e r -m o d a l c o m p e t i t i o n h a d e n d e d t h e i r m o n o p o l i s t i c p o w e r . S e c o n d l y , t h e C o m m i s s i o n c o n c l u d e d t h a t t h e c o n t i n u e d i m p o s i t i o n o f p u b l i c d u t i e s u p o n t h e r a i l w a y s c o n s t i t u t e d a n u n d u e b u r d e n u p o n o n e m o d e , f e t t e r i n g t h e i r a b i l i t y t o c o m p e t e , t o a c h i e v e c o m m e r c i a l v i a b i l i t y , a n d h e n c e t o p r o v i d e t h e i r u s e r s w i t h t h e e c o n o m i c b e n e f i t s o f e f f i c i e n c y . 2 T h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t t o o k t h e s e c o n c l u s i o n s t o h e a r t a n d i n 1 9 6 7 l e g i s l a t e d t h a t t r a n s p o r t i n d u s t r i e s w e r e n o w t o b e " e c o n o m i c " , " e f f i c i e n t " a n d " a d e q u a t e " ( i n t h a t o r d e r ) , a n d t h a t a n y u n r e m u n e r a t i v e s e r v i c e s r e q u i r e d o f t h e i n d u s t r y w o u l d b e c o m p e n s a t o r y . N a t i o n a l t r a n s -p o r t p o l i c y w o u l d b e c l e a r l y s e p a r a t e d f r o m n a t i o n a l p o l i c y , a n d r e g u l a -t i o n r e q u i r e d o n l y t o f a c i l i t a t e s e c u r i n g " t h e p u b l i c i n t e r e s t " u n d e r c o n d i t i o n s o f c o m p e t i t i o n , o r t o s i m u l a t e c o m p e t i t i o n w h e r e i t d i d n o t e x i s t . T h e t o p i c o f t h e C a n a d i a n r a i l s y s t e m i s a b r o a d a n d c o m p l e x o n e , a n d a s t u d e n t o f t h i s i n d u s t r y c o u l d w e l l f o c u s o n a n y o n e o f i t s p r o m i n e n t a s p e c t s - - i t s h i s t o r y , i t s e c o n o m i c s , i t s p o l i t i c s , i t s t e c h n o l o g y , i t s f i n a n c i n g , o r i t s s o c i a l / c o m m u n i t y i m p a c t . I n d e e d m u c h h a s b e e n w r i t t e n o n e a c h o f t h e s e d i m e n s i o n s o f C a n a d i a n r a i l . When p o n d e r i n g t h e a p p r o -p r i a t e p o l i c y t o a p p l y t o t h i s i n d u s t r y , a n e c l e c t i c a p p r o a c h i s r e q u i r e d , o n e w h i c h r e c o g n i z e s a l l t h e s e c o n s t i t u e n t e l e m e n t s a s b e i n g s i g n i f i c a n t , i n t e r d e p e n d e n t , a n d d e f i n i n g . T h i s t h e s i s a t t e m p t s t o m a i n t a i n s u c h a c o m p r e h e n s i v e a p p r o a c h , a s i t i s f u n d a m e n t a l l y a n e v a l u a t i o n o f r a i l p o l i c y a l t e r n a t i v e s , b u t i t s b a c k g r o u n d e x a m i n a t i o n o f t h e r a i l i n d u s t r y i s n e c e s s a r i l y l i m i t e d t o a s u b s e t o f t h e t o t a l r a i l s y s t e m i n t h i s c o u n t r y . C a r e w a s t a k e n t o d e f i n e t h i s " s u b s e t " i n s u c h a w a y a s t o m a i n t a i n t h e f u n d a m e n t a l a n d r e p r e s e n -t a t i v e a s p e c t s o f t h e r a i l s y s t e m i n t h i s s t u d y . T h e s c o p e o f t h i s t h e s i s i s t h e r e f o r e l i m i t e d t o a p o r t i o n o f t h e t o t a l r a i l n e t w o r k , s e l e c t e d a c c o r d i n g t o t h e v a r i a b l e s o f r a i l j u r i s -d i c t i o n , r a i l f u n c t i o n , a n d r a i l s e r v i c e a r e a ( r e g i o n ) : 1 ) j u r i s d i c t i o n : T h e r e a r e a p p r o x i m a t e l y 3 0 - 4 0 r a i l w a y s o p e r a t i n g i n C a n a d a . H o w e v e r , t h e C l a s s I r a i l r o a d s ( t h e CN a n d C P ) e a r n 3 9 0 % o f r a i l r e v e n u e a n d t h u s d o m i n a t e t h e i n d u s t r y . T h e r e f o r e t h i s s t u d y i s c o n c e r n e d o n l y w i t h t h e t w o t r a n s c o n t i n e n t a l r a i l r o a d s , w h i c h f a l l u n d e r t h e e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . 2 ) f u n c t i o n : I n 1 9 7 7 , t h e c r e a t i o n o f V I A R a i l ( a f e d e r a l C r o w n c o r p o r a t i o n ) d i v e s t e d t h e t w o n a t i o n a l r a i l r o a d s o f t h e i r r e s p o n s i b i l i t y f o r p a s s e n g e r s e r v i c e . T h e r e f o r e , t h i s s t u d y i s c o n c e r n e d s o l e l y w i t h t h e f r e i g h t f u n c t i o n o f CN a n d C P . T h e c h o i c e o f t h e r a i l m o d e a s t h e " l i t m u s t e s t " o f n a t i o n a l t r a n s p o r t p o l i c y i s s u p p o r t e d b y e v i d e n c e o f t h e c h a r a c t e r i s t i c s t h a t r a i l s h a r e s w i t h o t h e r t r a n s p o r t m o d e s , a n d b y t h e i m p o r -t a n c e o f r a i l t o t h e t o t a l i n t e r c i t y t r a n s p o r t o f f r e i g h t : r a i l c o n t i n u e s t o b e , b y f a r , t h e d o m i n a n t m o d e o f f r e i g h t t r a n s p o r t i n C a n a d a J 3 ) r e g i o n : O v e r h a l f o f a l l c o m m o d i t i e s s h i p p e d b y r a i l i n C a n a d a a r e t h o s e c o m m o d i t i e s w h o s e p r o d u c t i o n / e x t r a c t i o n f o r m t h e i n d u s t r i a l b a s e o f W e s t e r n C a n a d a . T h e s e i n c l u d e w h e a t , b i t u m i n o u s 2 c o a l , p o t a s h , s u l p h u r , b a r l e y a n d l u m b e r . S u b s e q u e n t l y , r a i l p o l i c y g o v e r n i n g s h i p m e n t o f t h e s e g o o d s p a r t i c u l a r l y a f f e c t s t h e W e s t , a n d my r e s e a r c h i s t h e r e f o r e f o c u s s e d u p o n t h e r a i l m a r k e t s f o r t h e s e h i g h - b u l k , l o w - v a l u e c o m m o d i t i e s i n t h e f o u r W e s t e r n p r o v i n c e s . ( M y r e s e a r c h e x c l u d e d c o n s i d e r a t i o n o f g r a i n , a s t r a n s p o r t p o l i c y f o r t h i s c o m m o d i t y i s m a r k e d b y s e v e r a l a n o m a l i e s , n o t t h e l e a s t o f w h i c h a r e t h e C r o w ' s N e s t P a s s s t a t u t o r y f r e i g h t r a t e s . ) S i m i l a r e f f e c t s o f r a i l p o l i c y a r e u n d o u b t e d l y e x p e r i e n c e d i n o t h e r r e g i o n s o f C a n a d a , w h e r e t h e e c o n o m i c b a s e o r t h e m a t u r i t y 4 o f the t r a n s p o r t system there determines the degree o f dependence upon the r a i l mode. N e v e r t h e l e s s , t h i s study concentrates upon the West because i t i s a l a r g e r e g i o n ( i . e . r e p r e s e n t i n g a s i g n i -f i c a n t p o r t i o n o f r a i l s h i p p e r s ) , i s e s p e c i a l l y s e n s i t i v e to r a i l o p e r a t i o n s and p o l i c y , and l e s s i m p o r t a n t l y , because i t i s where the h i s t o r y and p o l i t i c s o f r a i l r o a d s i s best a p p r e c i a t e d by the w r i t e r . In summary, the purpose o f t h i s t h e s i s i s to examine the adequacy o f e x i s t i n g n a t i o n a l t r a n s p o r t p o l i c y a s . i t r e l a t e s to the r a i 1 mode. The performance o f e x i s t i n g p o l i c y and three p o l i c y a l t e r n a t i v e s i s eva luated a g a i n s t f i v e e q u a l l y - w e i g h t e d t r a n s p o r t g o a l s , formulated by the author a c c o r d i n g to c r i t e r i a deemed to be d e s i r a b l e p u b l i c p o l i c y o b j e c t i v e s f o r r a i l t r a n s p o r t . I t i s the second purpose of t h i s w r i t i n g to recommend the p o l i c y approach which w i l l best achieve the g r e a t e s t number o f these t r a n s -p o r t g o a l s , and to p r o v i d e some d i r e c t i o n f o r government i n implementing t h i s p o l i c y . (b) Hypotheses and Conclus ions o f the Thes is I t i s the hypothesis o f t h i s paper t h a t , c o n t r a r y to the p h i l o s o p h y o f e x i s t i n g p o l i c y , there remain both economic and non-econonomic grounds f o r s u b s t a n t i a l government i n t e r v e n t i o n i n the r a i l w a y i n d u s t r y , t h a t r a i l w a y s are not "a business l i k e any o t h e r " , and t h a t the cont inued estrangement o f t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y from n a t i o n a l and r e g i o n a l p o l i c y works to impede achievement o f both a l l o c a t i v e e f f i c i e n c y and i n t e r -r e g i o n a l e q u i t y . This paper w i l l l end i t s f u l l support to the amendments to the N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n Act proposed i n B i l l C-33, r e - i n t r o d u c e d i n t o the 5 H o u s e o f C o m m o n s i n N o v e m b e r / 7 8 , i n w h i c h i t i s r e c o m m e n d e d t h a t t r a n s p o r -t a t i o n r e s u m e s i t s r o l e a s " a n e f f e c t i v e i n s t r u m e n t i n s u p p o r t f o r t h e a c h i e v e m e n t o f n a t i o n a l a n d r e g i o n a l s o c i a l a n d e c o n o m i c d e v e l o p m e n t o b j e c t i v e s . " E n a c t m e n t o f t h i s B i l l w o u l d b e a s t e p i n t h e r i g h t d i r e c -t i o n , b u t o f i t s e l f i s a n i n a d e q u a t e r e s p o n s e t o t h e " r a i l d i l e m m a , " a s i t o m i t s t o a d d r e s s t h e s u b s e q u e n t q u e s t i o n s o f h o w t w o c o m p e t i n g n a t i o n a l r a i l w a y s c a n m o s t e f f i c i e n t l y w o r k t o a c h i e v e p u b l i c p o l i c y g o a l s , a n d f u r t h e r m o r e b y w h a t p r o c e s s t h e s e n a t i o n a l a n d r e g i o n a l g o a l s a r e t o b e f o r m u l a t e d . U n l e s s t h e s e f u n d a m e n t a l q u e s t i o n s a r e a d d r e s s e d , B i l l C - 3 3 r e p r e s e n t s l i t t l e m o r e t h a n a r e t u r n t o a p r e - 1 9 6 7 r e g u l a t o r y e n v i r o n m e n t , w i t h o u t e x p l i c i t r e c o g n i t i o n o f t h e a l t e r e d n a t u r e o f r a i l m a r k e t s i n t h e 1 9 8 0 ' s , t h e e c o n o m i c a n d i n s t i t u t i o n a l b a r r i e r s t o a c h i e v i n g p u b l i c p o l i c y g o a l s w i t h i n t h e p r e s e n t r a i l i n d u s t r y s t r u c t u r e , a n d t h e p r e s e n t c o n c e r n f o r j u d i c i o u s a l l o c a t i o n o f s c a r c e r e s o u r c e s i n o u r e c o n o m i e s . I n o r d e r t o a c h i e v e t h e l a u d a b l e o b j e c t i v e s o f t r a n s p o r t p o l i c y a s o u t l i n e d i n B i l l C - 3 3 , t h e t w o r a i l w a y s m u s t b e i n t e g r a t e d i n t h e i r o p e r a -t i o n s , i n f u s e d w i t h c o n s i d e r a b l e p u b l i c c a p i t a l i n o r d e r f o r n a t i o n a l r a i l t o m e e t i t s p u b l i c p o l i c y o b l i g a t i o n s , a n d c o m e u n d e r p u b l i c o w n e r s h i p t o p r o v i d e f o r p u b l i c a c c o u n t a b i l i t y a n d e f f e c t i v e r a i l p l a n n i n g . F u r t h e r m o r e , t h i s t h e s i s c o n c l u d e s t h a t a n i n t e g r a t e d , p u b l i c r a i l w a y o f f e r s t h e o p p o r t u n i t y f o r e f f i c i e n t , r e s p o n s i v e a n d e q u i t a b l e n a t i o n a l r a i l s e r v i c e , b u t t h a t t h i s p o t e n t i a l w i l l n o t b e f u l l y r e a l i z e d w i t h o u t c o n c o m i t a n t e c o n o m i c p l a n n i n g a t t h e f e d e r a l , a n d p a r t i c u l a r l y a t t h e r e g i o n a l , ' . l e v e l . A h e a l t h y a n d e f f i c i e n t r a i l w a y s y s t e m i s a t o o l , b u t i t s w o r k m u s t b e d e f i n e d b y a p l a n n i n g p r o c e s s w h i c h d e t e r m i n e s t h e u s e a n d d i s t r i b u t i o n o f r e s o u r c e s i f we a r e t o r e c e i v e i t s b e n e f i t s . T h i s p r o c e s s , a l t h o u g h o n e c o n c e r n e d w i t h t h e a l l o c a t i o n o f e c o n o m i c r e s o u r c e s , 6 i s u l t i m a t e l y a p o l i t i c a l p r o c e s s a n d i t s t a l l y s h e e t s w i l l n o t n e c e s s a r i l y m i r r o r t h o s e o f e i t h e r e c o n o m i c a n a l y s t s o r r a i l w a y a c c o u n t a n t s . B u t t h i s e c o n o m i c p l a n n i n g p r o c e s s , w h i c h a t t e n d s t o a n a n a l y s i s o f e x t e r n a l i t i e s , w i l l d o m u c h t o a l l o w i n d u s t r i e s , c o m m u n i t i e s a n d t h e r a i l w a y s t h e m s e l v e s t o p l a n f o r t h e i r o w n a c t i v i t i e s a n d i n v e s t m e n t s w i t h g r e a t e r c e r t a i n t y , a n d u l t i m a t e l y w i t h g r e a t e r e f f i c i e n c y . 2 . O r g a n i z a t i o n T h e t h e s i s i s o r g a n i z e d a s f o l l o w s : C h a p t e r I I l o o k s a t t h e e c o n o m i c n a t u r e o f C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l t r a n s p o r t a s a n i n d u s t r y . T h e t h e o r y o f n a t u r a l m o n o p o l y m a r k e t s i s b r i e f l y r e v i e w e d , a n d t h e d e g r e e t o w h i c h t h e t w o C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l r o a d s f i t t h e e c o n o m i c m o d e l i s t r a c e d . T h e p o l i c y i m p l i c a t i o n s f l o w i n g f r o m t h i s c o m p a r i s o n o f t h e o r y a n d e m p i r i c a l b e h a v i o u r a r e s u m m a r i z e d . C h a p t e r I I I d e s c r i b e s e x i s t i n g t r a n s p o r t p o l i c y . A b r i e f r e v i e w o f t h e i d e o l o g i c a l h i s t o r y o f r a i l p o l i c y a n d o f f e d e r a l r e s p o n s i b i l i t y i n t r a n s p o r t p r e c e d e s a n o u t l i n e o f e x i s t i n g f e d e r a l l e g i s l a t i o n a s i t p e r -t a i n s t o t h e r a i l w a y s . P e r t i n e n t s e c t i o n s o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n  A c t , t h e R a i l w a y A c t , a n d t h e T r a n s p o r t A c t a r e d i s c u s s e d , w i t h r e s p e c t t o t h e i r a p p l i c a t i o n i n r a i l m a n a g e m e n t a n d o p e r a t i o n s . T h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e f e d e r a l t r a n s p o r t M i n i s t r y ( T r a n s p o r t C a n a d a ) a n d t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n i s d e s c r i b e d a n d c r i t i q u e d , b a s e d o n t h i r t e e n y e a r s o f p e r f o r m a n c e . T h e c h a p t e r c o n c l u d e s b y r e v i e w -i n g t h e r e s p e c t i v e a t t i t u d e s o f t h e c a r r i e r s ( r a i l w a y s ) , t h e s h i p p e r s , t h e r a i l e m p l o y e e s , a n d t h e W e s t , t o w a r d s e x i s t i n g r a i l p o l i c y . C h a p t e r I V a t t e m p t s t o s e p a r a t e t h e n o t i o n s o f p o p u l i s m a n d r e g i o n -a l i s m i n t h e W e s t . H i s t o r i c a l g r i e v a n c e s a g a i n s t t h e r a i l w a y s a r e s u m m a r -7 i z e d , a c c o m p a n i e d b y b o t h o l d a n d n e w i n t e r p r e t a t i o n s o f h i s t o r i c a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t i n t h e W e s t . . W h i c h i n t e r p r e t a t i o n i s f a v o u r e d d e t e r m i n e s w h i c h n a t i o n a l r a i l p o l i c y i s a d v o c a t e d . T h e c h a p t e r a t t e m p t s t o i l l u s -t r a t e t h e d i a l e c t i c o f t h e s e d i v e r g e n t a p p r o a c h e s , a n d p r o p o s e s a t h e o r y o f " r a d i c a l r e g i o n a l i s m , " a n d t h e r a i l p o l i c y a p p r o a c h i t e n g e n d e r s . T h e p u r p o s e o f t h i s c h a p t e r i s t o p r o v i d e a n i d e o l o g i c a l b a s i s f o r t h e l a t e r d i s c u s s i o n ( C h a p t e r V I ) o f a p r o p o s e d n a t i o n a l t r a n s p o r t p o l i c y w h i c h w i l l e s p o u s e , a m o n g o t h e r o b j e c t i v e s , t h a t a n a t i o n a l r a i l s y s t e m b e e q u i t a b l e , a c c e s s i b l e a r i d r e s p o n s i v e . T h e s e t h r e e c r i t e r i a p r e s u p p o s e c e r t a i n r e g i o n a l a s p i r a t i o n s , a n d t h e d i s c u s s i o n i n C h a p t e r I V i s m e a n t t o d i s t i n g u i s h t h e a s p i r a t i o n s o f r e g i o n a l p l a n n i n g f r o m t h o s e o f r e g i o n a l p o p u l i s m . C h a p t e r V l o o k s J a t e x i s t i n g r a i l p o l i c y i n p r a c t i c e , b y p r o v i d i n g a c a s e s t u d y o f how S a s k a t c h e w a n ' s p o t a s h i n d u s t r y i s s e r v e d b y t h e CN a n d C P . P o t a s h i s s i g n i f i c a n t b o t h a s a n i n d u s t r y t o t h e p r o v i n c e , a n d a s a c o m m o d i t y t o t h e r a i l w a y s . T h e p e r f o r m a n c e o f t h e r a i l w a y s i n m e e t i n g t h e t r a n s p o r t n e e d s o f t h i s i n d u s t r y i s p r e s u m e d t o b e r e p r e s e n t a t i v e o f t h e i r p e r f o r m a n c e w i t h r e s p e c t t o o t h e r b u l k c o m m o d i t y p r o d u c e r s i n t h e W e s t . C h a p t e r V I p r o v i d e s a d e s c r i p t i v e m a t r i x i n w h i c h t h e f o u r p o l i c y a l t e r n a t i v e s ( e x i s t i n g p o l i c y , B i l l C - 3 3 , p u b l i c o w n e r s h i p o f t h e n a t i o n a l r a i l r o a d b e d , a n d i n t e g r a t i o n a n d p u b l i c o w n e r s h i p o f t h e n a t i o n a l r a i l s y s t e m ) a r e e v a l u a t e d f o r t h e i r p o t e n t i a l e f f e c t i v e n e s s i n m e e t i n g f i v e c r i t e r i a p o s i t e d a s d e s i r a b l e o b j e c t i v e s f o r a n a t i o n a l t r a n s p o r t p o l i c y . T h e s e c r i t e r i a w o u l d d i r e c t a n a t i o n a l t r a n s p o r t s y s t e m t o b e : ( i ) e q u i t a b l e : t h e r a i l w a y s , a s a n i n s t r u m e n t o f p u b l i c p o l i c y , w i l l m e e t t h e t r a n s p o r t n e e d s o f n a t i o n a l a n d r e g i o n a l d e v e l o p m e n t w i t h d u e r e g a r d t o a n a t i o n a l a i m o f r e d u c i n g r e g i o n a l d i s p a r i t y . 8 ( i i ) a c c e s s i b l e : t h e r a i l w a y s w i l l p r o v i d e a d e q u a t e a n d c o m p a r a b l e s e r v i c e t o a l l u s e r s r e q u i r i n g r a i l t r a n s p o r t . ( i i i ) e c o n o m i c : t h e r a i l w a y s w i l l p e r f o r m t h e i r s e r v i c e a n d p u b l i c d u t i e s w i t h e v e r y a t t e m p t t o e a r n a r a t e o f r e t u r n s u f f i c i e n t t o r e t r i e v e t h e c o s t o f c a p i t a l ; u n -r e m u n e r a t i v e s e r v i c e s i m p o s e d a s a p u b l i c d u t y w i l l b e c o m p e n s a t e d t o a l e v e l o f t h e v a r i a b l e c o s t s o f t h o s e s e r v i c e s . ( i v ) e f f i c i e n t : t h e r a i l w a y s w i l l s t r i v e t o m a i n t a i n o p e r a t i n g e f f i c i e n c y i n e a c h m a r k e t a n d r e g i o n t h e y s e r v e . ( v ) r e s p o n s i v e : t h e r a i l w a y s w i l l p u r s u e f l e x i b l e o r g a n i z a t i o n a l a n d o p e r a t i o n a l p o l i c i e s , p e r m i t t i n g p r i c i n g a n d s e r v i c e p o l i c i e s t o a d e q u a t e l y m e e t t h e n e e d s o f e a c h m a r k e t a n d r e g i o n t h e y s e r v e . T h e c h a p t e r c o n c l u d e s w i t h a r e c o m m e n d a t i o n f o r t h e p o l i c y a l t e r n a t i v e b e s t d e s i g n e d t o d e a l w i t h b o t h t h e l e g a c y a n d t h e p r o j e c t e d f u t u r e o f r a i l t r a n s p o r t i n C a n a d a . 3. M e t h o d o l o g y T h e r e s e a r c h f o r t h i s p a p e r i s b a s e d s o l e l y u p o n a r e v i e w o f l i t e r a t u A s t h e b i b l i o g r a p h y d e m o n s t r a t e s , m u c h o f t h i s l i t e r a t u r e w a s m o r e i n t h e n a t u r e o f s t a t i s t i c a l r e p o r t s , w a y b i l l a n a l y s e s , C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n r e s e a r c h p a p e r s , a n d i n d u s t r i a l a n d p o l i t i c a l s u b m i s s i o n s t o h e a r i n g s / c o n f e r e n c e s / c o m m i s s i o n s t h a n i t w a s i n t h e r e a l m o f t h e o r y . F o r t h e p u r p o s e s o f t h i s t h e s i s , i t w o u l d h a v e c o n s t i t u t e d a d u p l i c a t i o n o f e f f o r t t o a t t e m p t s u r v e y i n g o r i n t e r v i e w i n g a c t o r s i n t h e r a i l i n d u s t r y , i n g o v e r n m e n t a n d i n u s e r g r o u p s , a s r e c e n t i n f o r m a t i o n d e s c r i b i n g t h e i r a t t i t u d e s a n d p r a c t i c e s i s a v a i l a b l e i n t h e l i t e r a t u r e . T h e s c o p e o f t h i s t h e s i s r e q u i r e d a n o v e r v i e w o f h o w t h e r a i l w a y s o p e r a t e ( n a t i o n a l p o l i c y , p r i c i n g , c o s t i n g , r o u t i n g , r e s e a r c h a n d d e v e l o p m e n t ) , o f how s h i p p e r s r a t e d r a i l o p e r a t i o n s ( p r i c e s , q u a l i t y o f s e r v i c e c h a r a c t e r i s t i c s , c a p t i v i t y , g r i e v a n c e a n d a p p e a l p r o c e d u r e s ) , a n d o f h o w 9 t h e W e s t a s a r e g i o n i n t e r p r e t e d p a s t a n d p r e s e n t p o l i c y ( p o p u l a r h i s t o r y o f t h e C P R , W e s t e r n E c o n o m i c O p p o r t u n i t i e s C o n f e r e n c e , P r a i r i e R a i l w a y A c t i o n C o m m i t t e e , G r a i n H a n d l i n g C o m m i s s i o n , e t c . ) . A l l o f t h i s i n f o r m a -t i o n w a s a v a i l a b l e w i t h i n e x i s t i n g l i t e r a t u r e . A l t h o u g h t h i s l i t e r a t u r e c o u l d n o t b e e x p e c t e d t o f u l l y d i v u l g e t h e d a y - t o - d a y m a n a g e m e n t p r a c t i c e s , t h e s p e c i f i c s o f r a i l - s h i p p e r n e g o t i a t i o n s , t h e n u a n c e s o f p a r t i c u l a r l o c a l n e e d s , t h e t e n o r o f p o l i c y - m a k i n g a n d r e g u -l a t o r y h e a r i n g s e s s i o n s , o r t h e p l a y o f p e r s o n a l i t i e s , t h e s e c o n s i d e r a t i o n s w e r e , o n t h e w h o l e , p e r i p h e r a l t o my p u r p o s e . A c o n s i d e r a t i o n f o r t h e e n t i r e t y o f s i g n i f i c a n t v a r i a b l e s i n a n y p o l i c y q u e s t i o n , m o s t p a r t i c u l a r l y a n a t i o n a l p o l i c y q u e s t i o n , i s a l u x u r y w h i c h t h e w r i t e r , a n d i n d e e d m o s t p o i i c y - m a k e r s , a t o n c e l o n g s f o r b u t i s n e c e s s a r i l y d e n i e d . B . Why Y e t A n o t h e r L o o k a t C a n a d a ' s N a t i o n a l R a i l S y s t e m ? T h e C a n a d i a n r a i l s y s t e m h a s r e c e i v e d s e e m i n g l y m o r e t h a n i t s s h a r e o f t h e a t t e n t i o n a n d e n e r g i e s o f p o l i t i c i a n s , e c o n o m i s t s , h i s t o r i a n s , l a b o u r l e a d e r s , u s e r g r o u p s , a n d n o v e l i s t s i n t h i s c o u n t r y . W e s t e r n C a n a d i a n s i n p a r t i c u l a r a r e s e e n t o h a v e a n o b s e s s i o n f o r d i s c u s s i n g t h e CNR a n d m o r e s o t h e C P R . U p o n d e c i d i n g t o e n t e r t h e f r a y o n e m u s t t h e r e f o r e a n t i c i p a t e a d e s e r v e d y a w n . I n r e s p o n s e t o t h e i m p e n d i n g q u e s t i o n o f " s o w h a t ? " t o t h e p r e c e d i n g s t a t e m e n t s o f i n t e n t i n t h i s i n t r o d u c t i o n , t h e f o l l o w i n g i s a d e f e n c e o f w h y we s t i l l n e e d t o t a l k a n d a r g u e a b o u t t h e r a i l w a y s i n 1 9 8 1 . T h e s e f a c t o r s c o m b i n e t o d e t e r m i n e t h a t n o s e r i o u s d i s c u s s i o n o f t h e r a i l w a y s t o d a y i s a t r i v i a l o n e : 1 ) R a i l w a y s a r e s t i l l i m p o r t a n t t o t h e e c o n o m y . T h e y r e p r e s e n t t h e o l d e s t t e c h n o l o g y o f t h e i n d u s t r i a l a g e i n t r a n s p o r t a n d y e t 1 0 r e m a i n C a n a d a ' s w o r k h o r s e i n f r e i g h t t r a n s p o r t . R a i l w a y s a r e c o s t l y . T h e y a r e c a p i t a l - i n t e n s i v e , e x p e r i e n c i n g h i g h f i x e d c o s t s , a n d a l o n g l i f e t i m e f o r t h e i r p h y s i c a l a s s e t s . R a i l i n v e s t m e n t r e q u i r e s l a r g e s u m s o f p u b l i c c a p i t a l ( e i t h e r d i r e c t l y o r i n d i r e c t l y ) a n d t h e s e i n v e s t m e n t s a r e n o t e a s i l y r e -s c i n d e d o r t r a n s f e r r e d . C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l h a s n o w r e a c h e d n e a r - f u l l u t i l i z a t i o n o f i t s c a p a c i t y ( a f t e r f i f t y y e a r s o f o p e r a t -i n g u n d e r - c a p a c i t y ) a n d a n e s t i m a t e d c a p i t a l e x p e n d i t u r e o f $ 1 5 b i l l i o n i s r e q u i r e d w i t h i n t h e 1 9 8 0 ' s i f t h e r a i l w a y s a r e t o m a i n -t a i n a d e q u a t e s e r v i c e . I n s h o r t , i n 1 9 8 1 CN a n d CP a r e s i t t i n g a t t h e t h r e s h o l d o f a w a t e r s h e d d e c a d e . R a i l w a y s s t i l l h a v e a r o l e t o p l a y i n r e g i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p -m e n t . T h e p o l i t i c a l s t r u g g l e f o r j u r i s d i c t i o n o f n a t u r a l r e s o u r c e s h a s " r e v i v e d " r e g i o n a l i s m i n t h i s c o u n t r y a n d a s p r o v i n c e s a n d r e g i o n s s t r i v e t o a c h i e v e e c o n o m i c p a r i t y , t h e r e i s r e n e w e d i n t e r e s t i n a n e q u i t a b l e d i s t r i b u t i o n o f f e d e r a l l y - f u n d e d i n f r a -s t r u c t u r e . C o m m u n i c a t i o n s a n d t r a n s p o r t a t i o n a r e t h e b a c k b o n e o f t h i s i n f r a s t r u c t u r e , a n d i t i s n o w a s i m p o r t a n t a s e v e r t o e n s u r e t h a t r a i l w a y s a r e m a r r i e d t o p u b l i c p o l i c y w h i c h i s a i m e d a t a n e q u i t a b l e d i s t r i b u t i o n o f i n c o m e a n d c o n d i t i o n . R a i l a s a n i n d u s t r y i s l a d e n w i t h e x t e r n a l i t i e s . T h e " p o s t -s c a r c i t y " m e n t a l i t y o f t h e 1 9 6 0 1 s h a s g i v e n w a y t o t h e c o n s e r v a -t i o n i s t a t t i t u d e s o f t h e 1 9 8 0 ' s . We n o w r e c o g n i z e t h e n e e d f o r p r u d e n c e i n t h e m a n n e r w i t h w h i c h we e x p e n d f i n a n c i a l , e n v i r o n -m e n t a l a n d e n e r g y r e s o u r c e s a n d a s a r e s u l t r a i l t e c h n o l o g y i s b e i n g v i e w e d w i t h s o m e t h i n g o f a n e w e y e . R a i l l o o k e d i n c o n v e n -i e n t , e x p e n s i v e a n d b o r i n g i n t h e y e a r s o f " c h e a p " e n e r g y b u t t h e s o c i o - e c o n o m i c c o s t - b e n e f i t a n a l y s e s a r e l o o k i n g i n c r e a s i n g l y r o s i e r f o r r a i l - - t h i s p h e n o m e n o n h a s a l r e a d y o c c u r r e d i n u r b a n t r a n s i t a n d i t i s l i k e l y t h a t m a n y o f t h e s a m e a t t i t u d e s w i l l . f o s t e r a r e v i s e d a n a l y s i s o f r a i l v e r s u s t r u c k f r e i g h t t r a n s p o r t i n t h e n e a r f u t u r e . T h e r a t i o n a l i z a t i o n o f r a i l s e r v i c e s w h i c h m a d e s o m u c h s e n s e i n t h e l a s t d e c a d e m a y p r o v e t o h a v e b e e n o n l y a c r i p p l i n g o f a n e x t e n s i v e r a i l n e t w o r k e s s e n t i a l f o r t h e n e x t d e c a d e . F u r t h e r m o r e , p o l i c i e s w h i c h d i r e c t r a i l a l s o a f f e c t p u b l i c s a f e t y , t h e e n v i r o n m e n t , e n e r g y u s e a n d t h e v i t a l i t y o f c o m m u n i t i e s a n d i n d u s t r i e s . T h e s e a r e e c o n o m i c a n d p u b l i c i n t e r e s t i s s u e s w h i c h , a l t h o u g h n o t n e w , a r e n o w m o r e f u l l y r e c o g n i z e d b y t h e C a n a d i a n p u b l i c w h o d e m a n d t h a t t h e y b e a d d r e s s e d i n a p l a n n e d a n d c o m p r e h e n s i v e m a n n e r . T h e s e t h e n a r e s o m e o f t h e " n e w " f a c t o r s w h i c h p r o m p t u s t o o n c e a g a i n s e r i o u s l y c o n s i d e r t h e f u t u r e o f r a i l t r a n s p o r t i n C a n a d a , a n d t h e m o s t a p p r o p r i a t e p o l i c y t o g u i d e i t . Q u i t e a p a r t f r o m t h e h i s t o r y , t h e r o m a n c e , t h e m y s t i q u e o f r a i l r o a d s - - a l l o f w h i c h h a v e w o r k e d t o s u s t a i n a p o p u l a r i n t e r e s t i n C a n a d i a n r a i l r o a d s o v e r t h e y e a r s — t h i s d e c a d e w i l l p r e s e n t t h e r a i l w a y o p e r a t o r s a n d t h e p o l i c y - m a k e r s w i t h n e w i n d i c a t o r s p l e a d i n g t h e i m p o r t a n c e o f c o r r e c t r a i l p o l i c y . T h i s t h e s i s i s a v e r y s m a l l c o n -t r i b u t i o n t o t h i s s i g n i f i c a n t d e b a t e . 12 F o o t n o t e s L . T . D . H e a v e r a n d J . C . N e l s o n , 1 9 7 8 . F r e e d o m : T h e C a n a d i a n E x p e r i e n c e . U . B . C . , V a n c o u v e r , p . 2 3 , T a b l e 1 . 2 . I b i d . , p . 2 3 , T a b l e 2 . R a i l w a y P r i c i n g U n d e r C o m m e r c i a l C e n t r e f o r T r a n s p o r t a t i o n S t u d i e s , 1 3 C H A P T E R I I THE ECONOMIC N A T U R E OF N A T I O N A L R A I L T R A N S P O R T A T I O N T h e 1 9 6 1 r e p o r t o f t h e M a c P h e r s o n R o y a l C o m m i s s i o n o n T r a n s p o r t a t i o n , r e c o m m e n d i n g a c o m p l e t e b r e a k w i t h p r e v i o u s t r a n s p o r t r e g u l a t o r y p o l i c y , e c h o e d a n a t t i t u d e t h a t w a s n o t o n l y r e f l e c t i v e o f t h e e c o n o m i c a n d s o c i a l c l i m a t e o f i t s d a y , b u t o n e t h a t w o u l d b e c o m e : : i n c r e a s i n g l y e n t r e n c h e d i n n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y - m a k i n g . C u r r e n t p o l i c y e x e m p l i f i e s t h e d e g r e e t o w h i c h t h i s a t t i t u d e h a s b e e n e m b r a c e d . T h e C o m m i s s i o n ' s f i n d -i n g s p r o v i d e d t h e r a t i o n a l e f o r i t s r e c o m m e n d a t i o n o f g o v e r n m e n t n o n -i n t e r v e n t i o n i n a p r e d o m i n a n t l y c o m p e t i t i v e m a r k e t p l a c e . T h e o b j e c t i v e o f m o v i n g g o o d s a n d p e o p l e " i n a m a n n e r w h i c h u t i l i z e s t h e f e w e s t e c o n o m i c a n d h u m a n r e s o u r c e s " ^ w o u l d , i t b e l i e v e d , b e b e s t m e t b y a l l o w i n g e a c h m o d e t o d e v e l o p i n r e s p o n s e t o t h e d e m a n d s o f i t s s h i p p e r s . I m p l i e d w a s t h e b e l i e f t h a t u n f e t t e r e d d e m a n d - r e s p o n s i v e p r a c t i c e s o n t h e p a r t o f t r a n s p o r t f i r m s w o u l d e n s u r e a n o p t i m u m a l l o c a t i o n o f t r a n s p o r t r e s o u r c e s . T h e C o m m i s s i o n ' s i n s t r u c t i o n t h a t " t h e r e g u l a t i o n o f t r a n s p o r t a t i o n i n C a n a d a s h o u l d b e m i n i m i z e d a s m u c h a s p o s s i b l e , c o n s i s t e n t w i t h t h e 2 p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c i n t e r e s t " w a s a n e c h o o f A d a m S m i t h w h o , t w o c e n t u r i e s b e f o r e , h a d a d v i s e d t h a t " t h e i n t e r e s t o f t h e p r o d u c e r o u g h t t o b e a t t e n d e d t o , o n l y s o f a r a s i t m a y b e n e c e s s a r y f o r p r o m o t i n g t h a t 3 o f t h e c o n s u m e r . " T h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t o f 1 9 6 7 g a v e f l e s h t o t h e s p i r i t o f t h e M a c P h e r s o n C o m m i s s i o n , a n d C a n a d i a n t r a n s p o r t h a s s i n c e p e r f o r m e d u n d e r c o n d i t i o n s o f a l a r g e l y u n i m p e d e d m a r k e t p l a c e . T h e a s s u m p t i o n i s c l e a r : t h a t a c o m p e t i t i v e m a r k e t e n v i r o n m e n t c a n p o t e n t i a l l y e x i s t f o r 1 4 m o s t s e c t o r s o f t h e t r a n s p o r t i n d u s t r y . I t i s t h e p u r p o s e o f t h i s c h a p t e r t o e x a m i n e t h e v a l i d i t y o f t h i s a s s u m p t i o n f o r t h e f r e i g h t t r a n s p o r t s e c t o r o f t h e t w o n a t i o n a l r a i l w a y s . T h e t h e m e w h i c h e m e r g e s i n t h i s c h a p t e r i s t h a t C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l f r e i g h t t r a n s p o r t i s a n i n d u s t r y t h a t c a n b e c h a r a c t e r i z e d a s b e i n g a " n a t u r a l m o n o p o l y , " a n d t h a t , a s s u c h , i t s p e r f o r m a n c e u n d e r p o l i c i e s o f c o m m e r c i a l f r e e d o m d e t r a c t s f r o m , i f n o t p r e v e n t s , t h e a t t a i n m e n t o f b o t h n a t i o n a l p o l i c y g o a l s , a n d o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y i t s e l f . I t m a y i n d e e d b e t r u e t h a t " n a t i o n a l p o l i c y a n d n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y a r e s e p -4 a r a t e a n d s e p a r a b l e , " b u t t h i s t h e s i s w i l l m a i n t a i n t h a t e n c o u r a g e m e n t o f a d e l i b e r a t e d i c h o t o m y b e t w e e n a m a j o r n a t i o n a l i n d u s t r y a n d n a t i o n a l p l a n n i n g , i s r e g r e s s i v e a n d i n d i c a t i v e o f a f r a g m e n t e d v i s i o n o f t h e w o r l d . A n a l y s i s o f t h e m a r k e t s t r u c t u r e , c o n d u c t a n d p e r f o r m a n c e d f a n i n -d u s t r y l e a d u s t o k n o w t h e e c o n o m i c s o f t h a t i n d u s t r y . T h e r e f o r e , t h i s d i s c u s s i o n w i l l e x a m i n e t h e f o l l o w i n g : 1 ) t h e e c o n o m i c c h a r a c t e r i s t i c s o f n a t u r a l m o n o p o l i e s , 2 ) t h e w a y s i n w h i c h C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l t r a n s p o r t " f i t s " t h i s e c o n o m i c m o d e l , a n d 3 ) t h e i m p l i c a t i o n s f o r n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y . I t i s n e c e s s a r y t o d e t e r m i n e t h e d e g r e e t o w h i c h r a i l w a y s a r e a n a t u r a l m o n o p o l y i n o r d e r t h a t we m a y k n o w h o w t o e n c o u r a g e t h i s u n d u s t r y ' s p r o d u c t i o n i n t h e p u r s u i t o f b o t h e c o n o m i c e f f i c i e n c y a n d n a t i o n a l p l a n n i n g g o a l s ( p o s i t i v e o r n o r m a t i v e ) . We m u s t l e a r n : t h e n a t u r e o f t h e t r a n s -p o r t i f we a r e t o b e n e f i t f r o m i t s w o r k . A t t e m p t s t o e n c o u r a g e o r s i m u -l a t e a c o m p e t i t i v e e c o n o m i c e n v i r o n m e n t f o r a n a t u r a l m o n o p o l y w o u l d , a t b e s t , b e i n a p p r o p r i a t e , a l l o w i n g o u r p o l i c i e s t o r e m a i n i n t h e r e a l m o f m y t h s . A t w o r s t , t h e y r e s u l t i n g r o s s m i s a l l o c a t i o n o f e c o n o m i c a n d h u m a n r e s o u r c e s . 15 A . T h e E c o n o m i c T h e o r y o f N a t u r a l M o n o p l i e s T h e p r e c i s e n a t u r e o f a n a t u r a l m o n o p o l y a p p e a r s t o b e s o m e w h a t i n d i s p u t e a m o n g e c o n o m i s t s . S t a n d a r d e c o n o m i c t e x t s d e f i n e i t a s b e i n g " a n i n d u s t r y c h a r a c t e r i z e d b y e c o n o m i e s o f s c a l e s u f f i c i e n t l y l a r g e t h a t o n e 5 f i r m c a n m o s t e f f i c i e n t l y s u p p l y t h e e n t i r e m a r k e t d e m a n d . " A r e c e n t • w r i t i n g c l a i m s t h a t f o r a n a t u r a l m o n o p o l y i n a m u l t i - p r o d u c t i n d u s t r y , " s c a l e e c o n o m i e s a r e n e i t h e r n e c e s s a r y n o r s u f f i c i e n t f o r m o n o p o l y t o b e  t h e l e a s t c o s t l y f o r m o f p r o d u c t i v e o r g a n i z a t i o n . R a t h e r , t h e c r i t i c a l c o n c e p t i s . . . s t r i c t s u b a d d i t i v i t y o f t h e c o s t f u n c t i o n , m e a n i n g t h a t t h e c o s t o f t h e s u m o f a n y m o u t p u t v e c t o r s i s l e s s t h a n t h e s u m o f t h e c o s t s o f p r o d u c i n g t h e m s e p a r a t e l y . " T h i s w o u l d a p p e a r t o i n d i c a t e t h a t , r a t h e r t h a n t h e t r a d i t i o n a l n o t i o n o f e c o n o m i e s o f s c a l e b e i n g t h e c o r n e r s t o n e o f a n a t u r a l m o n o p o l y , i t m a y i n s t e a d b e t h e n o t i o n o f a m u l t i p l i c i t y o f p r o d u c t s , p a r t i c u l a r l y i f t h e f i r m i s v e r t i c a l l y i n t e g r a t e d . N e v e r t h e l e s s , t h e r e a p p e a r s t o b e s u f f i c i e n t a g r e e m e n t t h a t i n n a t u r a l m o n o p o l y m a r k e t s , i t i s i n e f f i c i e n t t o h a v e a m u l t i p l i c i t y o f f i r m s e a c h p r o d u c i n g a s m a l l o u t p u t a t a h i g h c o s t p e r u n i t . A s e c o n d a s p e c t o f n a t u r a l m o n o p o l i e s i d e n t i f i e d b y B a u m o l i s t h a t t h e y d o n o t " n a t u r a l l y " a t t r a c t n e w c o m e r s , a s e n t r a n t s a r e " i n c a p a b l e o f s u r v i v a l e v e n i n t h e a b s e n c e o f ' p r e d a t o r y ' m e a s u r e s b y t h e m o n o p o l i s t . " 7 I n o t h e r w o r d s , i r r e s p e c t i v e o f t h e b e -h a v i o u r o f t h e i n c u m b e n t m o n o p o l i s t , n e w c o m p e t i t o r s w i l l f a i l b e c a u s e o f t h e v e r y n a t u r e o f t h e m a r k e t i t s e l f . B o t h t h e s e d e f i n i t i o n s , h o w e v e r , t e n d t o c l o u d t h e f u n d a m e n t a l d i f -f e r e n c e b e t w e e n m o n o p o l i e s a n d n a t u r a l m o n o p o l i e s , w h i c h i s t h a t t h e f o r m e r c o n c e p t e x p l i c i t l y r e f e r s t o o n e s e l l e r p r o d u c i n g a c o m m o d i t y f o r w h i c h t h e r e a r e n o c l o s e s u b s t i t u t e s , w h e r e a s t h e l a t t e r r e f e r s t o t h e r e l a t i o n - s h i p b e t w e e n d e m a n d a n d t h e t e c h n o l o g y o f s u p p l y , i r r e s p e c t i v e o f t h e 16 n u m b e r o f s e l l e r s i n t h e m a r k e t . M o n o p o l i s t s d o m i n a t e t h e m a r k e t t h r o u g h c o n t r i v e d e c o n o m i c c o n d u c t w h i c h r e s u l t s i n t h e i n e f f i c i e n c i e s o f r e s o u r c e a l l o c a t i o n a n d m a r k e t d i s t o r t i o n e c o n o m i s t s h a v e w e l l d o c u m e n t e d , w h e r e a s t h e n a t u r a l m o n o p o l i s t d o m i n a t e s t h e m a r k e t s i m p l y b e c a u s e t h i s s t r u c t u r e o f p r o d u c t i o n o f a n e s s e n t i a l c o m m o d i t y c o n s u m e s t h e l e a s t r e s o u r c e s . T h e d i s t i n c t i o n . i s c r u c i a l . T h e e m p i r i c a l e v i d e n c e o f m o r e t h a n o n e p r o d u c e r n e e d n o t d e n y t h e p r e s e n c e o f n a t u r a l m o n o p o l y c o n d i t i o n s , a l -t h o u g h s u c h a n e n v i r o n m e n t i s n o t c o n d u c i v e t o a m u l t i p l i c i t y o f f i r m s : " I f s u c h a m a r k e t c o n t a i n s m o r e t h a n o n e f i r m , e i t h e r t h e f i r m s w i l l q u i c k l y s h a k e d o w n t o o n e t h r o u g h m e r g e r s o r f a i l u r e s , o r p r o d u c t i o n w i l l c o n t i n u e t o c o n s u m e m o r e r e s o u r c e s t h a n n e c e s s a r y . I n t h e f i r s t c a s e c o m p e t i t i o n i s s h o r t - l i v e d a n d i n t h e s e c o n d i t p r o d u c e s i n e f f i c i e n t r e -s u l t s . C o m p e t i t i o n i s t h e r e f o r e n o t a v i a b l e r e g u l a t o r y m e c h a n i s m u n d e r o c o n d i t i o n s o f n a t u r a l m o n o p o l y " ( e m p h a s i s m i n e ) . P o s n e r ' s d e s c r i p t i o n a p p e a r s t o s t r i k e t h e n e c e s s a r y c h o r d : t h e n a t u r e o f a n a t u r a l m o n o p o l y s t r u c t u r e i s d e c e p t i v e i n t h a t i t c a n p e r m i t i n d u s t r i e s o r g a n i z e d b y d u o p o l y , o l i g o p o l y a n d e v e n s h o r t - l i v e d c o m p e t i -t i o n t o b e s u p e r i m p o s e d u p o n i t , b u t t h o s e c o n f i g u r a t i o n s w i l l i n e v i t a b l y r e s u l t i n i n e f f i c i e n t a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s a n d h i g h e r p e r u n i t c o s t s , b e c a u s e o f t h e i n h e r e n t n a t u r e o f t h e b a s e m a r k e t s t r u c t u r e . I f i t c a n b e s h o w n t h a t t h e t o t a l d e m a n d w i t h i n a m a r k e t c a n b e s a t i s f i e d a t t h e l o w e s t c o s t b y o n l y o n e f i r m , t h e n c o n d i t i o n s f o r a n a t u r a l m o n o p o l y p r e v a i l , a n d a n y a t t e m p t s a t i n t r o d u c i n g o r e n c o u r a g i n g c o m p e t i t i o n u n d e r s u c h c o n -d i t i o n s w i l l , b y d e f i n i t i o n , b e s o l i c i t a t i o n o f e c o n o m i c i n e f f i c i e n c y . A p o s t s c r i p t t o t h e a b o v e i s t h a t t h e " m a r k e t " r e f e r r e d t o h e r e n e e d n o t d e s c r i b e t h e e n t i r e c o u n t r y . T r a n s p o r t m a r k e t s d i f f e r f r o m c o m m o d i t y t o c o m m o d i t y , a n d f r o m r e g i o n t o r e g i o n , s o t h a t s h i p p e r s i n o n e a r e a o f 17 t h e c o u n t r y , o r d e a l i n g i n o n e c o m m o d i t y g r o u p , m a y b e s t b e s e r v e d a t l o w e s t t o t a l c o s t b y o n e c a r r i e r . T h i s c h a r a c t e r i s t i c i s s i m i l a r t o t h a t f o r m o n o p o l i e s i n w h i c h t h e p r o v i s i o n o f a p r o d u c t / s e r v i c e c a n o p e r a t i o n -a l l y b e m o n o p o l i z e d d e s p i t e s e v e r a l s e l l e r s i f t h e b u y e r s i n a p a r t i c u l a r r e g i o n o r c o m m o d i t y s u b - m a r k e t a r e p r e v e n t e d ( b y w h a t e v e r b a r r i e r s ) f r o m s e l e c t i n g a m o n g t h e e x i s t i n g s e l l e r s . I n t r a n s p o r t m a r k e t s , s u c h b u y e r s a r e l a b e l l e d c a p t i v e s h i p p e r s . B . How C a n a d i a n N a t i o n a l R a i l w a y s F i t t h e M o d e l T h e i m p l i c a t i o n s o f t h i s l i m i t e d d i s c u s s i o n o f n a t u r a l m o n o p o l i e s b e -c o m e h i g h l y s i g n i f i c a n t f o r a n e x a m i n a t i o n o f t h e f e a s i b i l i t y o f a c o m p e t i -t i v e e n v i r o n m e n t f o r t h e C a n a d i a n r a i l w a y s t o d a y . T h r o u g h o u t t h e h i s t o r y o f C a n a d i a n p o l i c y , t h e r e h a s r e m a i n e d b o t h a n e x p l i c i t a n d t a c i t a c c e p t a n c e o f t h e n e e d f o r l a r g e t r a n s p o r t f i r m s i n t h e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t o f t h e c o u n t r y . H i s t o r i c a l l y , C a n a d a h a s n o t d e -v e l o p e d a n y c l e a r p o l i c y o f p r i m a r y r e s o u r c e d e v e l o p m e n t , s o t h a t t h e l o c a -t i o n o f t h e r i c h e s t r e s o u r c e s d e t e r m i n e d t h e l o c a t i o n o f p r i m a r y i n d u s t r y , w h e r e a s t h e m a n u f a c t u r i n g a n d p r o c e s s i n g i n d u s t r y w a s l e d b y i t s o w n c o s t c r i t e r i a t o l o c a t e i n c e n t r a l C a n a d a . T h e s p r e a d i n g o f r e s o u r c e e x t r a c -t i o n a n d r e s o u r c e p r o c e s s i n g s i t e s n e c e s s i t a t e d t h e p r o v i s i o n o f a t r a n s -p o r t s y s t e m t h a t w o u l d s p a n v a s t d i s t a n c e s o n f i x e d r o u t e s , a n d w o u l d o f f e r t h e c a p a c i t y t o c a r r y h i g h - v o l u m e c o m m o d i t i e s . T h e p r o s p e c t o f b u i l d i n g a r a i l w a y , w i t h i t s h i g h f i x e d c o s t s , u n r e l i a b i l i t y o f b a c k -h a u l t r a f f i c , l i m i t e d t e c h n o l o g y , a n d l o w - v a l u e c o m m o d i t y t r a f f i c m u s t h a v e a p p e a r e d h o r r i f i c t o e n t r e p r e n e u r s . H o w e v e r , w h a t b e c k o n e d t h e m w a s t h e n o t i o n o f t h e r a i l w a y ' s r i g h t s - o f - w a y - - l a n d . T h e p o t e n t i a l p r o f i t f r o m r e a l e s t a t e d e v e l o p m e n t w o u l d m o r e t h a n c o m p e n s a t e f o r t h e a c t u a l l o s s e s o f t h e r a i l w a y . T h e p o o l i n g o f l a r g e s u m s o f . p r i v a t e c a p i t a l i n 1 8 a n a t i o n w h e r e p u b l i c c a p i t a l w a s s c a r c e , w i t h a s u b s t a n t i a l a m o u n t o f " s o c i a l o v e r h e a d " c a p i t a l f o r t h e p r o v i s i o n o f i n f r a s t r u c t u r e u s h e r e d i n t h e u n i o n o f t h e p u b l i c - s p i r i t e d c a p i t a l i s t w i t h t h e p r i v a t e - s p i r i t e d p o l i t i c i a n . T h e r e s u l t w a s a d e p e n d e n c e o n l a r g e p r i v a t e f i r m s w i t h s u b -s t a n t i a l m o n o p o l y p o w e r a n d d i r e c t g o v e r n m e n t s u b s i d y t o a c t a s t h e e n g i n e s o f d e v e l o p m e n t , a p h e n o m e n o n w h i c h p e r s i s t s t o d a y . I t w a s n o t m e r e l y i n t u i t i o n w h i c h l e d p o l i t i c i a n s a n d i n d u s t r i a l i s t s t o e s p o u s e t h e v i r t u e s o f a l a r g e - s c a l e f i r m i n t h e m a t t e r o f r u n n i n g t h e n a t i o n ' s r a i l w a y , b u t t h e k n o w l e d g e t h a t a m o n o p o l i s t c o u l d d o s o a t l e a s t c o s t . ( E v e n s o , t h e c o s t w a s h i g h : a l o a n i n 1 8 8 3 f r o m t h e B r i t i s h H o u s e o f C o m m o n s o f $ 2 2 . 5 m i l l i o n ; a d i r e c t s u b s i d y o f $ 2 5 m i l l i o n i n c a s h f r o m t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t ; 2 5 m i l l i o n a c r e s o f l a n d g r a n t s t o t h e C a n a d i a n P a c i f i c R a i l w a y , a n d a " g i f t " o f 7 1 0 m i l e s o f l i n e b u i l t a t a g o v e r n m e n t e x p e n s e o f $ 3 8 m i l l i o n i n e x c h a n g e f o r f i x e d r a t e s o n g r a i n t r a n s p o r t . ) B y t h e e a r l y 1 9 0 0 ' s , p r i v a t e m o n o p o l y p r o v e d p o l i t i c a l l y i n t o l e r a b l e s o t h a t t h e g o v e r n m e n t i n i t i a t e d t h e c o n s t r u c t i o n o f t w o n e w r a i l r o a d s : t h e G r a n d T r u n k P a c i f i c i n 1 9 1 4 a n d t h e C a n a d i a n N o r t h e r n ( a p a t c h w o r k o f p r a i r i e l i n e s ) i n 1 9 1 5 . T h e i n t e n t i o n h e r e w a s t o i n t r o d u c e c o m p e t i t i o n f o r t h e C P R , n o t f o r r e a s o n s o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y b u t b e c a u s e o f p o l i t i -c a l p r e s s u r e , p a r t i c u l a r l y f r o m t h e W e s t . T h e e c o n o m i c f r a i l t y o f t h i s p o l i c y s u r f a c e d w i t h i n t e n y e a r s , s o t h a t t h e f i n a n c i a l s t r a i n i m p o s e d b y t h e s e i n v e s t m e n t s c u l m i n a t e d i n t h e c o n s o l i d a t i o n o f t h e t w o f l o u n d e r -l i n e s , a n d g o v e r n m e n t n a t i o n a l i z a t i o n i n 1 9 2 3 . T h e r e s u l t w a s t h e C a n a d i a n N a t i o n a l R a i l w a y , w i t h t o t a l a s s e t s o f o v e r $ 2 b i l l i o n . A t t h i s t i m e , m a n y C a n a d i a n s f e l t t h a t n o t o n l y s h o u l d t h e p u b l i c i n h e r i t t h e t w o " l o s e r s , " b u t a l s o t h e p r o s p e r o u s r a i l w a y . T h i s , o b v i o u s l y d i d n o t t r a n s p i r e . 19 T h e l e s s o n s e e m s c l e a r : t h e c o n t r i v e d i n j e c t i o n o f s m a l l c o m p e t i t o r s i n t o t h e C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l i n d u s t r y ( e v e n w i t h t h e f u l l f i n a n c i a l w e i g h t o f t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a b e h i n d i t , a n d i n t h e a b s e n c e o f " p r e -d a t o r y " m o v e s f r o m t h e C P R ) f a i l e d m i s e r a b l y , a n d i t p r o v i d e s u s w i t h a n o u t s t a n d i n g e m p i r i c a l e x a m p l e o f t h e e x p u l s i o n p o w e r o f a n a t u r a l m o n o p o l y m a r k e t . E v e n a f t e r c o n s o l i d a t i o n , t h e a c c o u n t i n g h i s t o r y o f t h e CNR h a s b e e n o n e o f d e b t , w h i l e CP R a i l ' s p r o f i t f l o u r i s h e s . A t f i r s t g l a n c e , t h e p h e n o m e n o n c o u l d b e e x p l a i n e d m e r e l y b y c l a i m i n g t h a t t h e d o m i n a n c e o f t h e C P R i s s o g r e a t t h a t n e w a n d s m a l l e r e n t r a n t s a r e d r i v e n o u t . T h i s b e g s t h e q u e s t i o n a s t o w h y t h a t d o m i n a n c e i s s o e n t r e n c h e d . I w o u l d o f f e r t h a t i t i s n o t d u e t o e x e m p l a r y m a n a g e m e n t n o r t o c o r p o r a t e c o n s p i r a c y o n t h e p a r t o f t h e C P R , b u t t h a t t h e n a t i o n a l r a i l t r a n s p o r t m a r k e t i s s u c h t h a t i t c a n n o t s u p p o r t a m u l t i p l i c i t y o f f i r m s ' ! i n i t s m o s t e f f i c i e n t p e r f o r m a n c e o f p r o v i d i n g l o n g - h a u l c a r r i a g e o f b u l k c o m m o d i t i e s . R a i l w a y s e x p e r i e n c e h e a v y f i x e d c o s t s a s c o m p a r e d t o v a r i a b l e c o s t s , a n d t h e i n v e s t m e n t r e q u i r e m e n t s f o r r i g h t s - o f - w a y , v e h i c l e s , a n d t e r m i n a l s g a r e a l l h i g h . H i g h c o s t s o f c a p i t a l ! i n v e s t m e n t a c t a s a b a r r i e r a g a i n s t p o t e n t i a l l y n e w p a r t i c i p a n t s e n t e r i n g s u c h a n i n d u s t r y . P r o h i b i t i v e , i n -v e s t m e n t c o s t s o f t e n i n d i c a t e a n a t u r a l m o n o p o l y m a r k e t : h e a v y f i x e d c o s t s a n d t h e r e q u i r e d r a t e o f r e t u r n o n s u c h l a r g e s u n k c a p i t a l k e e p p r o d u c t i o n c o s t s a t a l e v e l t h a t c a n n o t b e r e d u c e d b y t h e i n t r o d u c t i o n o f n e w f i r m s i n t o t h e m a r k e t . A c o m p e t i t o r f a c e s t h e s a m e h i g h f i x e d c o s t s , a n d w i l l t h e r e f o r e b e u n a b l e t o p r o d u c e t h e c o m m o d i t y a t a l o w e r c o s t p e r u n i t t h a n t h e e x i s t i n g m o n o p o l i s t . ( T h i s o f c o u r s e a s s u m e s t h a t i n f r a s t r u c t u r e a n d r i g h t s - o f - w a y w i l l n o t b e s h a r e d a m o n g c o m p e t i t o r s , a n a l t e r n a t i v e t o b e d i s c u s s e d i n C h a p t e r V I . ) I n f a c t , o n e i c o u l d l o g i -20 c a l l y c a l c u l a t e t h a t t h e i n t r o d u c t i o n o f a n e w e n t r a n t i n a n a t u r a l m o n o p o l y , g i v e n t h e p r e d o m i n a n c e o f h i g h f i x e d c o s t s i n p r o d u c t i o n , w i l l s o o n s e e t h e f l e d g l i n g c o m p e t i t o r f o r c e d i n t o a p o s i t i o n o f p r o v i d i n g l e s s o u t p u t ( b e c a u s e o f a b s e n c e o f s c a l e e c o n o m i e s ) a t h i g h e r u n i t c o s t . T h i s r e s u l t s i n i n e f f i c i e n t a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s , a s t h e c o m p e t i t o r i s d u p l i c a t i n g a n i n v e s t m e n t a l r e a d y m a d e a n d f u r t h e r m o r e i s p r o d u c i n g l e s s e r , b u t h i g h e r - p r i c e d , o u t p u t . T h e o p p o r t u n i t y c o s t o f t h i s " m i s p l a c e d " i n -v e s t m e n t t o t h e c o m p e t i t o r ( a n d t o t h e e c o n o m y ) i s h i g h , a s i s t h e c o s t o f b a n k r u p t c y , a n d s u c h m i s a l l o c a t i o n r e s u l t s , i n " X - i n e f f i c i e n c y : m a k i n g t h e " r i g h t " p r o d u c t , b u t d o i n g s o l e s s e f f i c i e n t l y t h a n i s p o s s i b l e . T h i s h a s i m p o r t a n t p o l i c y i m p l i c a t i o n s , f o r i f we p e r s i s t i n t h e p u r s u i t o f c o m p e t i t i o n , we m u s t p a y t h e c o s t s i n t e r m s o f i n e f f i c i e n c y w h e n i n t r u d i n g u p o n a n a t u r a l m o n o p o l y m a r k e t . T h e r e a p p e a r s t o b e g e n e r a l a g r e e m e n t t h a t t h e r a i l w a y s d o n o t d e m o n -s t r a t e t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f a c o m p e t i t i v e i n d u s t r y , b u t t h e r e j e c t i o n o f t h e i n d u s t r y a s b e i n g a n a t u r a l m o n o p o l i y i s a l s o c o m m o n : " . . . t h e C a n a d i a n r a i l w a y s , b y t h e m s e l v e s , a r e n o t o r g a n i z e d a s a b a s i c a l l y c o m p e t i t i v e i n d u s t r y . N e i t h e r i s t h i s i n -d u s t r y o r g a n i z e d a s a n a t u r a l m o n o p o l y . . . i n a r e l e v a n t s e n s e , a s t h e c o n d i t i o n o f g r e a t l y i n c r e a s i n g u t i l i z a t i o n o f t h e i r m a i n l i n e s o v e r t h e l a s t f e w d e c a d e s h a s e l i m i n a t e d s h a r p l y i n c r e a s i n g r e t u r n s a n d , t h e r e f o r e , m u c h o f t h e h i s -t o r i c a l t e n d e n c y t o e n g a g e i n r u i n o u s c o m p e t i t i o n . " 1 1 I n o r d e r t o e v a l u a t e t h i s c l a i m , t h r e e m a j o r a s p e c t s o f t h e e c o n o m i c c o n d u c t o f t h e C a n a d i a n r a i l w a y s w i l l b e d i s c u s s e d . T h e s e a r e : 1) c o s t i n g a n d p r i c i n g 2) r e v e n u e a n d p r o f i t s 3) o u t p u t a n d i n n o v a t i o n R i g o r o u s e x a m i n a t i o n o f t h e s e a s p e c t s w o u l d o f c o u r s e r e q u i r e c o n s i d e r a b l e s t u d y o f t h e a c c o u n t i n g p r o c e d u r e s a n d f i n a n c i a l s t a t e m e n t s o f t h e t w o n a t i o n a l c a r r i e r s . S u c h r e s e a r c h i s b e y o n d t h e s c o p e o f t h i s c h a p t e r , 21 b u t t h e p r i n c i p l e s o f c o n d u c t a n d e m p i r i c a l e v i d e n c e o f b e h a v i o u r o f CN a n d C P w i l l s u f f i c e f o r t h e p u r p o s e s o f t h i s d i s c u s s i o n . 1. C o s t i n g a n d P r i c i n g O r d i n a r i l y , t h e m o n o p o l i s t w i l l r e s t r i c t o u t p u t t o t h e q u a n t i t y d e -t e r m i n e d b y t h e p o i n t a t w h i c h h i s m a r g i n a l r e v e n u e a n d m a r g i n a l c o s t i n t e r -s e c t , a n d w i l l s e t p r i c e a t a l e v e l a b o v e t h e a v e r a g e t o t a l u n i t c o s t . E v e n t h o u g h o u t p u t m a y b e w e l l b e l o w t h a t a c h i e v e d u n d e r c o m p e t i t i v e c o n d i -t i o n s , t h e h i g h " a r t i f i c i a l " p r i c e s e t a b o v e t o t a l u n i t c o s t w i l l g u a r a n t e e m o n o p o l y r e t u r n s , a s c o n s u m e r s u r p l u s h a s a l s o b e e n c a p t u r e d . T h e o r e t i c a l l y , t h e " u s e r - p a y " p r i n c i p l e e s p o u s e d b y t h e N a t i o n a l  T r a n s p o r t a t i o n A c t s u p p o r t s t h i s m o n o p o l y p r i c i n g , f o r i t a r g u e s t h a t t h e p r i c e e n s n a r i n g c o n s u m e r s u r p l u s m o r e c l o s e l y a p p r o x i m a t e s f u l l v a l u e o f t h e p r o d u c t t o t h e c o n s u m e r , w h o o t h e r w i s e ( u n d e r c o m p e t i t i o n ) o b t a i n s g o o d s a t p r i c e s s i g n i f i c a n t l y l o w e r t h a n t h e " a c t u a l " v a l u e , t h a t i s , t h e p r i c e h e i s w i l l i n g t o p a y . I n a n a t u r a l m o n p o l y m a r k e t , t h e s e l l e r a c h i e v e s p r o f i t m a x i m i z a t i o n b y s e t t i n g p r i c e s o n i n c r e a s e d o u t p u t , b e l o w a p r i c e p o s s i b l e f o r c o m p e t i -t i v e f i r m s t o p r o v i d e . T h i s a b i l i t y f o r " a b e r r a n t " p r i c e - s e t t i n g s i t s a t t h e h e a r t o f t h e n a t u r a l m o n o p o l y d e f i n i t i o n , a n d we o b s e r v e t h i s p h e n o m e n o n w i t h r a i l w a y s , w h e r e p r i c e s a r e n o t l i n k e d t o c o s t s b u t t o w h a t t h e m a r k e t w i l l b e a r . A s r a i l w a y s h a v e i n t h e p a s t e x p e r i e n c e d s u b s t a n t i a l e x c e s s c a p a c i t y , t h e i r m a r g i n a l c o s t s h a v e d i p p e d f a r b e l o w a v e r a g e t o t a l c o s t s p e r u n i t s o t h a t i t i s t h e s e m a r g i n a l c o s t s t h a t h a v e b e e n e m p l o y e d i n p r i c e - s e t t i n g , r a t h e r t h a n t h e a v e r a g e c o s t s a s c o m m o n l y u s e d i n p r i c i n g u n d e r c o m p e t i t i o n . T h i s p r o d u c e d t h e h a p p y s i t u a t i o n f o r s h i p p e r s i n w h i c h i n c r e a s e d o u t p u t w a s r e c e i v e d a t l o w e r c o s t t h a n u n d e r c o m p e t i t i o n , 22 and f o r c a r r i e r s i n t h a t r evenue was max im i zed t h r o u g h p r i c e d i s c r i m i n a t i o n . As e x c e s s c a p a c i t y d e c r e a s e s f o r t h e r a i l w a y s , m a r g i n a l c o s t s w i l l c o n -t i n u e t o r i s e u n t i l t h e y r e a c h and c o n c e i v a b l y s u r p a s s a ve r a ge t o t a l c o s t s pe r u n i t , s i m i l a r t o a c o m p e t i t i v e f i r m . The c r u c i a l d i f f e r e n c e however i s t h a t as soon as t he r a i l w a y m o n o p o l i s t i n v e s t s i n expanded f a c i l i t i e s ( e . g . d o u b l e - t r a c k i n g ) , m a r g i n a l c o s t s once more plummet w e l l be low a ve r a ge t o t a l c o s t s p e r u n i t . T h e r e f o r e , t h e m o n o p o l i s t , h a v i n g t h e c a p i t a l poo l t o make such i n v e s t m e n t s and t he s ub sequen t a b i l i t y t o p roduce u n i t s o f o u t p u t a t c o s t s l o w e r t h a n c o m p e t i t i v e f i r m s , becomes t he most e f f i c -i e n t p r o d u c e r . "Under o l i g o p o l y , p r i c i n g can be e i t h e r a l o n g monopoly l i n e s o r a l o n g 12 c o m p e t i t i v e l i n e s . " I t i s e v i d e n t t h a t t he f o r m e r i s t r u e f o r t he r a i l -way s , and t h a t t h e d e v i c e o f v a l u e - o f - s e r v i c e p r i c i n g becomes t h e most e f f i c i e n t p r i c i n g method , g i v e n t he r a i l t r a n s p o r t c h a r a c t e r i s t i c s o f i n d i v i s i b i l i t y o f o u t p u t . I t i s o f t e n c o u n t e r e d t h a t monopoly p r i c i n g wou ld be advan tageou s i f r a i l w a y s were c o n t e n d i n g o n l y w i t h c o m p e t i t i o n among t h e m s e l v e s , bu t t h a t i n f a c t t h e g r e a t m a j o r i t y o f c o m p e t i t i o n a r i s e s t h r o u g h i n t e r m o d a l compe-t i t i o n , p a r t i c u l a r l y w i t h t r u c k i n g . The s h i f t i n m o d a l - s p l i t s i n c e t he 1 9 5 0 1 s i s t r u e f o r many h i g h - v a l u e , l ow - vo l ume c o m m o d i t i e s , b u t i n t e r -modal c o m p e t i t i o n f o r t r a n s p o r t o f l o w - v a l u e , h i g h - v o l u m e c o m m o d i t i e s r ema in s m i n i m a l , so t h a t r a i l has r ema ined t h e s i n g l e t r a n s p o r t s u p p l i e r f o r such f r e i g h t . I t i s i n t h i s f r e i g h t ma rke t t h a t n a t u r a l r a i l monopoly e x i s t s . T h i s phenomenon p a r t i c u l a r l y a f f e c t s Wes te rn Canada where t he m a j o r i t y o f f r e i g h t c o n s i s t s o f movement o f a g r i c u l t u r e , a n i m a l , f o r e s t and m i n e r a l commodity g r o u p s , as compared w i t h O n t a r i o and Quebec where t h e p e r c e n t a g e o f tonnage f o r movement o f m a n u f a c t u r e d and m i s c e l l a n e o u s 23 g o o d s i s m u c h h i g h e r . I J T o d a y t h e r a i l w a y s a r e g e n e r a l l y r e c o g n i z e d a s h a v i n g a c o s t a d v a n t a g e f o r s h i p m e n t s t r a v e l l i n g m o r e t h a n 321 km (200 m i l e s ) a n d w e i g h i n g m o r e t h a n 48 t o n n e s (40 t o n s ) J 4 B e c a u s e r a i l w a y s w e r e c o n s t r a i n e d b y r a t e - s e t t i n g r e g u l a t i o n p r i o r t o 1967, i t w a s a r g u e d t h e y w e r e u n a b l e t o e x p l o i t f u l l y t h i s c o s t a d v a n t a g e t h r o u g h r a t e c o m p e t i -t i o n , b u t a r e n o w f r e e t o d o s o . T h i s h a s , h o w e v e r , n o t o c c u r r e d . T h e r a i l w a y s , a c k n o w l e d g i n g t h e c a p t i v i t y o f l o n g - h a u l , h i g h - b u l k c o m m o d i t y s h i p p e r s , h a v e ( t r u e t o t h e p r i n c i p l e s o f n a t u r a l m o n o p o l i s t s ) a c h i e v e d t h e i r m o n o p o l y r e v e n u e m a x i m i z a t i o n o b j e c t i v e s b y p r o d u c i n g m o r e o u t p u t ( d e m o n s t r a t e d b y d e c r e a s i n g e x c e s s c a p a c i t y a n d l o n g e r a v e r a g e l e n g t h s o f h a u l ) a t a l o w e r p r i c e ( t h r o u g h v a l u e - o f - s e r v i c e p r i c i n g ) t h a n c o m p e t i t i v e f i r m s c o u l d . T h e v a l u e - o f - s e r v i c e p r i c i n g m e c h a n i s m i s s i g n i -f i c a n t h e r e : t h e m o n o p o l i s t k n o w s t h a t s e l l i n g a t a s i n g l e p r i c e c a n n o t c a p t u r e t h e e n t i r e c o n s u m e r s ' s u r p l u s a s s e l l i n g t h r o u g h p r i c e d i s c r i m i n a -t i o n c a n , s o h e s e l l s t r a n s p o r t s e r v i c e a t a p r i c e t i e d t o t h e v a l u e o f t h e c o m m o d i t y s h i p p e d . T h i s p r a c t i c e p e r m i t s ; t h e r a i l w a y s t o m a x i m i z e r e v e n u e f r o m e a c h c o m m o d i t y m o v e m e n t , a n d i t a s s i s t s i n e n s u r i n g r a i l i t s s h a r e o f t r a f f i c i n t h e m a r k e t . R a i l w a y s i n C a n a d a a r e now b e i n g f o r c e d t o c a r r y l o n g e r h a u l s , w h i c h i s c o s t - e f f i c i e n t f o r t h e m a s t h e e c o n o m i e s o f d i s t a n c e s t e m f r o m t h e s p r e a d i n g o f t e r m i n a l c o s t s . B e s i d e s l o n g e r h a u l s , t h e a v e r a g e c a r l o a d -t o n h a s i n c r e a s e d . B o t h t h e s e f a c t o r s w o u l d t h e o r e t i c a l l y m e a n r e d u c e d c o s t s a n d g r e a t e r r e v e n u e p e r t o n n e - k i l o m e t r e . T h i s h a s n o t o c c u r r e d t o t h e d e g r e e t h a t d e r e g u l a t o r s h a d h o p e d , d e m o n s t r a t i n g o n e o f t h e " l e s s o n s " 15 o f w h i c h J o h n H e a d s s p e a k s : t h a t d e r e g u l a t i o n h a s f a i l e d t o p r o m p t t h e r a i l w a y s t o e i t h e r r e d u c e c o s t s o r t o e x p l o i t f u l l y t h e n e w f l e x i b i l i t y i n p r i c i n g . 2 4 T h i s m u s t l e a d t o a f u r t h e r l e s s o n : t h a t u n r e g u l a t e d m o n o p o l y p o w e r c a n r e s u l t i n o p e r a t i n g a n d c a p i t a l c o s t s a b o v e t h e m i n i m u m a t t a i n a b l e c o s t s a c h i e v a b l e u n d e r c o m p e t i t i o n . I n o t h e r w o r d s , e v e n t h o u g h t h e m a r k e t s t r u c t u r e o f a n a t u r a l m o n o p o l y i s d e s c r i b e d a s b e i n g o n e i n w h i c h t h e m o n o p o l i s t c a n p r o d u c e a t t h e l o w e s t p r i c e u n i t c o s t s , t h i s d o e s n o t g u a r a n t e e t h a t t h e i n c u m b e n t m o n o p o l i s t w i l l d o s o . R e p o r t e d c o s t s m a y b e s i g n i f i c a n t l y a f f e c t e d b y s u c h f a c t o r s a s l o b b y i n g a n d p u b l i c r e l a t i o n s e x p e n s e s : f o r e x a m p l e , a F e d e r a l P o w e r C o m m i s s i o n w h i c h h a d i n v e s t i g a t e d f i v e A m e r i c a n P a c i f i c N o r t h w e s t u t i l i t y c o m p a n i e s ( c l a s s i c n a t u r a l m o n o -p o l i e s ) c o n c l u d e d t h a t t h e s e f i r m s h a d " e x p e n d e d l a r g e s u m s o f m o n e y t o f u r t h e r t h e i r p o l i t i c a l a n d l e g i s l a t i v e i n t e r e s t s a n d t o i n f l u e n c e p u b l i c o p i n i o n . . . a n d t h a t o n e h a l f o f t h e p o l i t i c a l e x p e n d i t u r e s w e r e c h a r g e d b y t h e u t i l i t i e s t o t h e i r o p e r a t i n g e x p e n s e s . . . . t h i s w a s d o n e i n s p i t e o f t h e f a c t t h a t t h e e x p e n d i t u r e s w e r e o b v i o u s l y n o t m a d e f o r t h e b e n e f i t o f ( t h e i r ) c o n s u m e r s . " ^ I n s u m m a r y , CN a n d , CP p r i c e a s m o n o p o l i s t s a n d t h i s p r i c i n g i s b e n e f i c i a l t o b o t h t h e c a r r i e r s a n d t h e s h i p p e r s . H o w e v e r , r e g u l a t i o n o f p r i c i n g i s r e q u i r e d t o e n s u r e t h a t p r i c e s c h a r g e d a r e r e a s o n a b l y l i n k e d t o c o s t s . 2 . R e v e n u e a n d P r o f i t s H e r e t h e a r g u m e n t h a s b e e n t h a t t h e n a t i o n a l r a i l w a y s c a n n o t b e m o n o -p o l i e s a s t h e y d o n o t d r a w m o n o p o l y p r o f i t s . R e t u r n o n i n v e s t m e n t i s o f t e n c i t e d a s t h e c r i t e r i o n u p o n w h i c h p r o f i t i s j u d g e d . I n d e e d , t h i s f i g u r e i s l o w ^ 7 f o r C a n a d i a n r a i l w a y s , a s a r e t h e f i g u r e s s h o w i n g a v e r a g e r e v e n u e 18 p e r t o n n e / k m . T h e s e l o w f i g u r e s m a y r e s u l t f r o m t h e r a i l w a y s ' s t r a t e g y t o m a x i m i z e r e v e n u e , t h r o u g h v a l u e - o f - s e r v i c e p r i c i n g , r a t h e r t h a n t o m a x i m i z e p r o f i t s . N e v e r t h e l e s s , m a x i m i z i n g r e v e n u e d o e s n o t p r e c l u d e t h e 2 5 r e c e i p t o f m o n o p o l y r e t u r n s a s . t h e r a i l m o n o p o l i s t s e l l s a d d i t i o n a l o u t p u t a t p r i c e s a l l t h e w a y d o w n t h e d e m a n d c u r v e , t h e r e b y o b t a i n i n g a d d i t i o n a l r e v e n u e t o t h a t g a i n e d b y t h e c l a s s i c s i n g l e - p r i c e m o n o p o l i s t . T h a t i s , a l t h o u g h t h e r a i l w a y s d o n o t u t i l i z e m a r g i n a l - c o s t p r i c i n g , e a c h p r i c e t h e y c h a r g e c o n t r i b u t e s s o m e t h i n g t o w a r d f i x e d c o s t s . T h e f a c t r e m a i n s t h a t t h e C P R i s a p r o f i t - m a k i n g c o r p o r a t i o n , e v e n s p e c t a c u l a r l y s o . I n A u g u s t o f 1 9 7 8 , i t w a s r e p o r t e d t h a t " C P R a i l m a d e p r o f i t s o f $ 4 1 . 2 m i l l i o n , u p $ 8 . 7 m i l l i o n f r o m t h e f i r s t s i x m o n t h s l a s t 19 / y e a r . " T h e c h a i r m a n o f C a n a d i a n P a c i f i c L t d . ( o f w h i c h CP R a i l i s a 2 0 s u b s i d i a r y ) r e c e i v e d a n i n c o m e o f . $ 3 3 0 , 4 5 0 . i n 1 9 7 7 . T h e C N R ' s h i s t o r y i s o n e o f d e b t , a n d p e r i o d i c a l " f i n a n c i a l r e o r g a n i z a t i o n . " T h e f a c t t h a t t h e s u b s t a n t i a l C P R p r o f i t s a r e n o t r e f l e c t e d i n t h e r e v e n u e p e r t o n n e / k m , n o r i n t h e r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t m e n t , h a s l e d t o a p r e m a t u r e c o n c l u s i o n t h a t t h e r a i l w a y i s u n p r o f i t a b l e , a n d f r o m t h e a b o v e , a n i n a c c u r a t e c o n c l u s i o n . M o n o p o l y p r o f i t u s e d a s a n i n d e x o f m o n o p o l y p r e s e n c e c a n n e v e r t h e l e s s b e d e c e p t i v e f o r t w o r e a s o n s : 1 ) N o t h i n g g u a r a n t e e s t h a t a m o n o p o l i s t w i l l m a k e p r o f i t s , f o r a s t h e a v e r a g e t o t a l c o s t s p e r u n i t r i s e s , p r o f i t s s h r i n k . T h e u s u a l r e s p o n s e i s t o r e s t r i c t o u t p u t , i n a n a t t e m p t t o r e d u c e c o s t s a n d m a i n t a i n p r o f i t . I t b e c o m e s a p p a r e n t t h a t w h a t e x p e n s e s a r e a s s i g n e d t o a v e r a g e t o t a l c o s t s f o r t h e r a i l w a y s b e c o m e o f c r u c i a l i m p o r t a n c e i n t h e c a l c u l a t i o n o f p r o f i t s . T h e r a i l w a y s m a i n t a i n t h a t t h e y a r e u n a b l e t o p e g a v e r a g e t o t a l c o s t s b e c a u s e o f t h e p r e s e n c e o f j o i n t a n d c o m m o n c o s t s i n t r a n s p o r t e c o n o m i c s . A n d p r i c e s a r e n o t i n d i c a t i v e o f c o s t s , a s t h e y a r e r e l a t e d t o t h e v a l u e o f t h e c o m m o d i t y r a t h e r t h a n t o t h e c o s t s o f t r a n s p o r t i n g i t . T h e r e -2 6 f o r e t h e r a i l w a y s ' a b i l i t y t o " f u d g e " c o s t s m a k e s i t e x t r e m e l y d i f f i c u l t t o i d e n t i f y t h e p r o f i t p o r t i o n o f r e v e n u e . 2 ) T h e m o n o p o l i s t n e e d n o t b e s u s t a i n i n g l o s s e s i f h e f a i l s t o m a x i m i z e p r o f i t . I n s t e a d t h e r a i l w a y s s e e k t o m a x i m i z e r e v e n u e , i n a n u n c e a s i n g a t t e m p t t o c a p t u r e a n i n c r e a s e d ( o r c o n s t a n t ) s h a r e o f t h e f r e i g h t m a r k e t . T h i s c o r p o r a t e g o a l l e a d s t o e c o n o -m i c e f f i c i e n c y , a s we h a v e s e e n h o w t h e n a t u r a l m o n o p o l i s t o f f e r s g r e a t e r o u t p u t a t a l o w e r p r i c e t h a n t h a t o f f e r e d b y p r o f i t -m a x i m i z i n g f i r m s u n d e r c o m p e t i t i o n . I r r e s p e c t i v e o f t h e s e e c o n o m i c s p e c u l a t i o n s , t h e e m p i r i c a l f a c t r e m a i n s t h a t , a l t h o u g h t h e r e v e n u e p e r t o n n e / k m a n d t h e r a t e o f r e t u r n o n i n v e s t -m e n t h a s a l w a y s b e e n l o w , CP R a i l i s n o t s u f f e r i n g l o s s e s . T h i s f a c t s t r o n g l y p u t s t o q u e s t i o n t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f p o i n t i n g t o l o w r e v e n u e a n d r e t u r n s a s a d e n i a l o f m o n o p o l y p r e s e n c e . S e c o n d l y , t h e v e r y f a c t o f l o w r e v e n u e s a n d r e t u r n r a t e s s h o u l d a l e r t t h e a n a l y s t t o t h e i m p l i c a t i o n s o f t h r o w i n g t h e r a i l t r a n s p o r t i n d u s t r y o p e n t o c o m p e t i t i o n : i f f i r m s o n t h e s c a l e o f CP a n d CN w i t h t h e i r s u b s t a n t i a l p o o l s o f c a p i t a l , s h a r e o f t h e m a r k e t , a l l o t m e n t s o f g o v e r n m e n t s u b s i d i e s a n d e c o n o m i e s o f s c a l e , a r e u n a b l e t o g e n e r a t e p r o p o r t i o n a t e l y s u b s t a n t i a l r e v e n u e s , t h e n s u r e l y s m a l l e r f i r m s e n t e r i n g t h e i n d u s t r y w i t h n o n e o f t h e s e a d v a n t a g e s w o u l d s o o n c o l l a p s e . T h i s i n d e e d h a s b e e n b o r n e o u t i n C a n a d i a n r a i l h i s t o r y , a s m e n t i o n e d e a r l i e r . 3 . O u t p u t a n d I n n o v a t i o n I n t h e p a s t , t r a n s p o r t a t i o n o u t p u t ' s m o s t p o p u l a r m e a s u r e f o r f r e i g h t h a s b e e n t h e t o n - m i l e . T h i s q u a n t i t a t i v e a p p r o a c h t o p r o d u c t i o n t h e o r y h a s a s s u m e d t h a t t h e b u s i n e s s o f t a k i n g i n p u t s a n d m a k i n g o u t p u t s i s t h e b e s t 27 c r i t e r i o n f o r p r o d u c t i o n p e r f o r m a n c e . M e a n i n g f u l c o m p a r i s o n b e t w e e n r a i l f i r m s s o l e l y o n t h i s b a s i s i s d i f f i c u l t b e c a u s e i t i s n e a r i m p o s s i b l e t o g a t h e r a c c u r a t e d a t a o n c o m p a r a t i v e o u t p u t p e r u n i f o r m u n i t o f i n p u t . F o r e x a m p l e , o n e c o u l d n o t l o g i c a l l y c o m p a r e o u t p u t s b e t w e e n t h e C a n a d i a n P a c i f i c R a i l w a y a n d t h e B r i t i s h C o l u m b i a R a i l w a y o n t h e b a s i s o f e a c h m a k i n g a u n i t c a p i t a l . i n v e s t m e n t o f , s a y , $100, f o r t h e u n i t d i f f e r e n c e s i n o u t -p u t m a y s t e m f r o m f a c t o r s s u c h a s e c o n o m i e s o f s c a l e , r o u t e a d v a n t a g e a n d m a n a g e r i a l c o m p e t e n c e , a n d w i l l n o t t e l l u s a n y t h i n g a b o u t t h e e f f i c -i e n c y o f t h e r e s p e c t i v e f i r m s . T h e r e f o r e , we t u r n t o a n o t h e r m e a s u r e o f p e r f o r m a n c e i n w h i c h u n i f o r m m e a s u r e s o f i n p u t - o u t p u t u n i t s a r e u n n e c e s s a r y : t h e f i r m ' s a b i l i t y t o c a p i t a l i z e o n a n o p p o r t u n i t y f o r g r o w t h o r i n n o v a -t i o n . S u c h a g r o w t h o p p o r t u n i t y f o r t h e C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l w a y s n o w e x i s t s . T h e r a i l w a y s ' c a p a c i t y , a s b u i l t f o r t h e n e e d s o f t h e e a r l y p a r t o f t h i s c e n t u r y , i s b e c o m i n g s a t u r a t e d , w i t h t h e r e s u l t t h a t t h e r e i s n o w a n e e d t o m a k e l a r g e c a p i t a l i n v e s t m e n t s t o e x t e n d c a p a c i t y . H o w e v e r , t h e c o s t s o f r e p l a c i n g c a p i t a l a s s e t s p u r c h a s e d f i f t y t o s e v e n t y y e a r s a g o w i l l b e c o n c e i v a b l y a q u a d r u p l e o f t h e o r i g i n a l c o s t s , d e s p i t e t h e r a i l -w a y s ' u s e o f a c c e l e r a t e d d e p r e c a t i o n r a t e s . T h e a b i l i t y o f a f i r m t o e x -p l o i t c h a n g e s i n d e m a n d a n d t e c h n o l o g y t h a t w i l l i n c r e a s e t h e i n d u s t r y ' s o u t p u t i s a n i m p o r t a n t m e a s u r e o f p e r f o r m a n c e , i n a d d i t i o n t o t h e m e a s u r e o f p r o f i t a b i l i t y . A n d i t i s a n a b i l i t y f o r w h i c h m o n o p o l i e s e n j o y a n u m b e r o f c r u c i a l a d v a n t a g e s , t h e m a j o r o n e b y f a r b e i n g a c c e s s t o c a p i t a l . F o r e x a m p l e : " T h e p o s i t i o n o f C a n a d i a n P a c i f i c . i n t h e w e b o f b u s i n e s s c o n n e c -t i o n s i s c e n t r a l . I t s d i r e c t o r s a l s o o c c u p y p o s i t i o n s o n t h e b o a r d s o f o t h e r m a j o r c o r p o r a t i o n s - - c o m p a n i e s s u c h a s I n c o , S t e l c o , D o f a s c o , M a c M i l l a n B l o e d e l , B e l l C a n a d a , a n d t h e m a j o r b a n k s . I t s i t s r i g h t i n t h e 28 m i d d l e o f t h e l a r g e s t p o o l o f c a p i t a l i n t h e c o u n t r y . " I t i s t h i s k i n d o f c a p i t a l t h a t h a s p e r m i t t e d r a i l w a y s t o a d j u s t r e l a t i v e u n i t c o s t s , t h r o u g h i n n o v a t i o n i n c a p a c i t y i m p r o v e m e n t , t o r e -m a i n c o m p e t i t i v e i n b u l k c o m m o d i t y t r a f f i c . T h e T r a n s C a n a d a H i g h w a y m a d e c o s t c o m p e t i t i o n b e t w e e n r a i l a n d t r u c k a r e a l i t y , e v e n f o r l o n g - h a u l o f c e r t a i n l o w - v a l u e c o m m o d i t i e s . T h e r a i l w a y s h o w e v e r h a v e r e s p o n d e d w i t h a v a r i e t y o f i n n o v a t i o n s t o i n c r e a s e s h i p m e n t s i z e : s p e c i a l s e r v i c e a n d 22 r a t e s f o r l a r g e - v o l u m e s h i p m e n t s , u n i t t r a i n s , " b i g J o h n c a r s " a n d h o p p e r s f o r g r a i n , a n d t r i - l e v e l r a i l c a r s f o r a u t o m o b i l e s h i p m e n t . B e c a u s e t h e r a i l w a y s e x p e r i e n c e t h e p r o d u c t i o n p h e n o m e n o n o f " q u a n t u m l e a p s " i n o u t p u t , s u c h i n v e s t m e n t s e n s u r e t h e d e s i r a b l e i n c r e a s i n g r e t u r n s t o s c a l e f o r t h e f i r m s c a p a b l e o f m a k i n g t h e i n i t i a l c a p i t a l - i n t e n s i v e i n v e s t m e n t s . S m a l l c o m p e t i t o r s w o u l d n o t b e a b l e t o m e e t t h i s r e q u i r e m e n t . I n s u m m a r y t h e n , c a p i t a l c o s t s c o n s t i t u t e a l a r g e p r o p o r t i o n o f t h e t o t a l c o s t s o f p r o d u c t i o n o n r a i l w a y s . F u r t h e r m o r e , l a r g e - s c a l e i n v e s t -m e n t i s n e c e s s a r y f o r t e c h n o l o g i c a l i n n o v a t i o n r e q u i r e d t o s e r v e r a i l ' s n a t u r a l m a r k e t s . C o m b i n e d , t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s o f p r o d u c t i o n m a k e t h e p r e s e n c e o f m o r e t h a n o n e c a r r i e r i n m o s t b u l k - c o m m o d i t y r a i l m a r k e t s e c o n o m i c a l l y u n j u s t i f i e d . C . I m p l i c a t i o n s f o r N a t i o n a l R a i l P o l i c y I n t h e m a r k e t f o r t r a n s p o r t o f h i g h - b u l k c o m m o d i t i e s i n C a n a d a t h e C P R i s a n a t u r a l m o n o p o l i s t . B e c a u s e o f e c o n o m i e s o f s c a l e , a c c e s s t o l a r g e p o o l s o f c a p i t a l , a n d p o s s e s s i o n o f h i s t o r i c a l l y - s e t a d v a n t a g e o f r o u t e s , t h e f i r m c o n t i n u e s t o d o m i n a t e t h e m a r k e t f o r l o n g - h a u l , h i g h - b u l k c o m m o d i t y t r a f f i c . T h e i d i o s y n c r a c i e s o f r a i l t r a n s p o r t , e c o n o m i c s r e l a t e d t o d e m a n d , p r o d u c t i o n , i n v e s t m e n t r e q u i r e m e n t s , c o s t i n g a n d p r i c i n g m a k e 2 9 t h i s a n i n d u s t r y m o s t e f f i c i e n t l y ( i . e . a t l o w e s t c o s t ) s e r v e d b y a s i n g l e s u p p l i e r w i t h s i g n i f i c a n t e c o n o m i e s o f s c a l e . T h e h y p o t h e s i s h a s b e e n b o r n e o u t b y a h i s t o r y o f e c o n o m i c c o l l a p s e c o n s i s t e n t l y b e f a l l i n g s m a l l e r , c o m p e t i n g r a i l c o m p a n i e s i n t h e W e s t i n t h e i r a t t e m p t s t o g a i n a s h a r e o f t h e p r i m a r y - i n d u s t r y p r o d u c t t r a f f i c . T h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t i s t h e r e f o r e f o u n d e d u p o n u n r e a l a s s u m p t i o n s c o n c e r n i n g t h e p o s s i b i l i t y o f " r e v i v i n g " a c o m p e t i t i v e m a r k e t i n r a i l t r a n s p o r t . A n a n t i t r u s t a p p r o a c h o f s p l i n t e r i n g m o n o p o l y p o w e r f o r t h e s o l e p u r p o s e o f p o l i t i c a l l y a p p e a l i n g t o p u b l i c s e n t i m e n t i s e q u a l l y u n r e a l i s t i c . B o t h a p p r o a c h e s n e c e s s a r i l y i m p a i r p r o d u c t i v e e f f i c -i e n c y i n r a i l t r a n s p o r t , r e s u l t i n g i n h i g h e r p r o d u c t i o n c o s t s , h i g h e r p r i c e s a n d m i s a l l o c a t i o n o f e c o n o m i c r e s o u r c e s . S c a l e e c o n o m i e s a n d m o n o -p o l y p o w e r ( f a r b e y o n d " t r a c e s " o f m o n o p o l y p o w e r s o o f t e n n o t e d i n t r a n s p o r t a t i o n t e x t s ) a r e n e c e s s a r y i n t h e e f f i c i e n t p r o d u c t i o n o f r a i l t r a n s p o r t i n C a n a d a , a n d i n o r d e r t o e n s u r e t h a t t h e b e n e f i t s o f s c a l e w h i c h a l l o w u s t o t o l e r a t e t h e m o n o p o l y a r e " i n d e e d b e i n g r e c e i v e d b y t h e e c o n o m y , t h e i n d u s t r y m u s t b e r e g u l a t e d , a t t h e l e a s t , a n d p u b l i c l y - o w n e d t o a c h i e v e o p t i m u m b e n e f i t s a n d a c c o u n t a b i l i t y . I f t h e g o v e r n m e n t i s i n t e n t o n i n t r o d u c i n g c o m p e t i t i o n i n t o t h e n a t i o n a l r a i l i n d u s t r y ( d e s p i t e e c o n o m i c e f f i c i e n c y a r g u m e n t s t o t h e c o n -t r a r y ) , i t m i g h t e x p l o r e t h e p o s s i b i l i t i e s o f b r i n g i n g t h e r a i l r o a d b e d p r e s e n t l y h e l d b y t h e C P R u n d e r j o i n t o r s t a t e o w n e r s h i p . B r i n g i n g o w n e r -s h i p o f t h e r i g h t s - o f - w a y i n t o t h e p u b l i c d o m a i n c o u l d r e d u c e t h e h i g h c a p i t a l c o s t s n o w a c t i n g a s a m a j o r b a r r i e r t o p o t e n t i a l c o m p e t i n g c a r r i e r s . S h a r i n g o f t h e h i g h f i x e d c o s t s a m o n g c o m m o n u s e r s o f t h e i n f r a s t r u c t u r e m a y a l l o w s e v e r a l r a i l c a r r i e r s t o e f f i c i e n t l y p a r t i c i p a t e i n m e e t i n g n a t i o n a l t r a n s p o r t n e e d s . H o w e v e r , t h i s o p t i o n i s a " s e c o n d 3 0 b e s t " a p p r o a c h , a s e x p l a i n e d i n C h a p t e r V I , S e c t i o n B - 3 ( c ) . T h e i m p l i c a t i o n s f o r n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y a r e c l e a r . F i r s t , we m u s t r e c o g n i z e t h a t i n a s i g n i f i c a n t p r o p o r t i o n o f i t s m a r k e t s , r a i l i s a n a t u r a l m o n o p o l y , a n d s e c o n d , t h a t p r e s e n t p o l i c y a s a p p l i e d t o n a t i o n a l r a i l t r a n s p o r t w i l l f a i l , i n t h e s e m a r k e t s , t o a c h i e v e i t s o w n g o a l o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y . T h i r d , t h e m e r e p r e s e n c e o f a m a r k e t f a v o u r i n g n a t u r a l m o n o p o l y d o e s n o t i n i t s e l f g u a r a n t e e e c o n o m i c e f f i c i e n c y f r o m t h e i n c u m b e n t m o n o p o l i s t . A s w i t h a n y u n r e g u l a t e d m o n o p o l i s t , a b u s e o f p r i v i l e g e o r i n e f f i c i e n c y s t e m m i n g f r o m s e c u r i t y o f p o s i t i o n i s a l w a y s p o s s i b l e . E x i s t i n g t r a n s p o r t p o l i c y i s m o r e f u l l y d e s c r i b e d i n t h e n e x t c h a p t e r , a n d t h e d e f i c i e n c i e s o f t h i s p o l i c y b e c o m e c l e a r e r a s t h e t h e s i s p r o g r e s s e s t o e x a m i n e b o t h p u b l i c a n d u s e r s ' a t t i t u d e s t o w a r d s r a i l p o l i c y , a n d h o w w e l l t h e p o l i c y w o r k s i n p r a c t i c e . 31 F o o t n o t e s 1 . M a c p h e r s o n R o y a l C o m m i s s i o n , V o l . I I , A N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n  P o l i c y , I n t r o d u c t i o n . 2 . R o y a l C o m m i s s i o n o n T r a n s p o r t a t i o n R e p o r t , V o l . I . Q u e e n ' s P r i n t e r ( O t t a w a , 1 9 7 1 ) , p . 1 3 . 3 . S m i t h , A d a m , 1 7 8 4 . T h e W e a l t h o f N a t i o n s , B o o k I V , C h p t . V I I I . 4 . S t u d n i c k i - G i z b e r t , K . W . , 1 9 7 4 . I s s u e s i n C a n a d i a n T r a n s p o r t P o l i c y ( T o r o n t o ) , p . 6 7 ; " R a t i o n a l e f o r t h e C o n c l u s i o n s a n d R e c o m m e n d a t i o n s o f t h e 1 9 6 1 R o y a l C o m m i s s i o n o n T r a n s p o r t a t i o n " i n A p p e n d i x B o f t h e " P h i l o s o p h y o f t h e M a c P h e r s o n R o y a l C o m m i s s i o n a n d t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t : A R e s t r o s p e c t i v e E s s a y . " 5 . L i p s e y , R . G . , S p a r k s , G . R . a n d S t e i n e r , P . O . ( e d s . ) , 1 9 7 3 ) . E c o n o m i c s ( N e w Y o r k ) , p . 9 1 2 . 6 . B a u m o l , W i l l i a m J . 1 9 7 7 . " O n t h e P r o p e r C o s t T e s t s f o r N a t u r a l M o n o p o l y i n a M u l t i p r o d u c t I n d u s t r y , " i n A m e r i c a n E c o n o m i c R e v i e w , V o l . 6 7 , D e c e m b e r , p p . 8 0 9 - 8 2 2 . 7 . I b i d , P . 8 1 0 . 8 . P o s n e r , R i c h a r d A . , 1 9 6 9 . " N a t u r a l M o n o p o l y a n d I t s R e g u l a t i o n , " i n S t a n f o r d L a w R e v i e w , V o l . 2 1 , F e b r u a r y , p p . 5 4 8 - 6 4 3 . 9 . W a t e r s , W . G . , 1 9 7 8 . L e c t u r e g i v e n a t U . B . C . ( E c o n . 4 8 0 ) , S e p t e m b e r 2 0 . 1 0 . L e i b e n s t e i n , H a r v e y , 1 9 6 6 . " A l l o c a t i v e E f f i c i e n c y a n d X - E f f i c i e n c y , " i n A m e r i c a n E c o n o m i c R e v i e w , V o l . 5 6 , J u n e , p p . 3 9 2 - 4 1 5 . 1 1 . H e a v e r , T . D . a n d N e l s o n , J a m e s C , 1 9 7 8 . R a i l w a y P r i c i n g U n d e r  C o m m e r c i a l F r e e d o m : T h e C a n a d i a n E x p e r i e n c e ( V a n c o u v e r ) , p . 1 4 7 . 1 2 . I b i d , p . 1 3 3 . 1 3 . I b i d , p . 2 9 . S e e T a b l e 6 : P e r c e n t o f D o m e s t i c a n d I n t e r n a t i o n a l R a i l T r a f f i c b y R e g i o n a n d C o m m o d i t y G r o u p , 1 9 7 2 . 1 4 . F r i e d l a n d e r , A n n F . , 1 9 6 9 . T h e D i l e m m a o f F r e i g h t T r a n s p o r t R e g u l a - t i o n ( W a s h i n g t o n ) , p . 1 0 3 . 1 5 . H e a d s , J . , 1 9 7 4 . S o m e L e s s o n s f r o m T r a n s p o r t D e r e g u l a t i o n i n C a n a d a ( O t t a w a : C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n ) . 1 6 . S t a n b u r y , W . T . 1 9 7 6 . " T h e C o n s u m e r I n t e r e s t a n d t h e R e g u l a t e d I n d u s t r i e s : D i a g n o s i s a n d P r e s c r i p t i o n , " i n T r a n s p o r t a t i o n P o l i c y : R e g u l a t i o n , C o m p e t i t i o n a n d t h e P u b l i c I n t e r e s t , R u p p e n t h a l a n d S t a n b u r y , e d s . ( V a n c o u v e r : C e n t r e f o r T r a n s p o r t a t i o n S t u d i e s ) , p . 151 . 3 2 1 7 . H e a v e r , T . D . a n d N e l s o n , J . C . ( o p . c i t . ) , p . 4 4 . S e e T a b l e 1 6 . 1 8 . I b i d , p . 4 4 . S e e T a b l e 1 5 . 1 9 . V a n c o u v e r S u n , " C P I n v e s t m e n t N e t H e l p s B o o s t P a r e n t ' s P r o f i t s " , A u g u s t 1 5 , 1 9 7 8 . T h e a r t i c l e g o e s o n t o s a y t h a t " t h e i m p r o v e m e n t w a s a t t r i b u t a b l e t o t h e s e c o n d q u a r t e r w h e n f r e i g h t v o l u m e w a s s i x p e r c e n t h i g h e r t h a n t h a t o f t h e f i r s t q u a r t e r w h i c h w a s d o w n . " 2 0 . V a n c o u v e r S u n , " S e n i o r E x e c u t i v e P a y P a c e s t h e B o t t o m L i n e , " M a y 2 7 , 1 9 7 8 . 2 1 . C h o d o s , R o b e r t . , 1 9 7 3 . C P R : A C e n t u r y o f C o r p o r a t e W e l f a r e ( T o r o n t o : J a m e s L e w i s a n d S a m u e l ) , p . 5 . 2 2 . B i g J o h n C a r s o f 1 0 0 - t o n c a p a c i t y w e r e f i r s t d e v e l o p e d b y t h e S o u t h e r n R a i l w a y i n t h e U . S . A . i n r e s p o n s e t o a n e r o s i o n o f i t s g r a i n t r a f f i c b y t r u c k s . 33 CHAPTER I I I EXISTING POLICY A. R e g u l a t i o n : An H i s t o r i c a l O v e r v i e w A t the b e g i n n i n g o f t h i s c e n t u r y , i n i n d u s t r i a l i z e d c o u n t r i e s , l o n g d i s t a n c e l a n d t r a n s p o r t a t i o n meant e s s e n t i a l l y s team r a i l w a y s , and t r a n s -p o r t a t i o n r e g u l a t i o n d e v e l o p e d i n r e s p o n s e t o t h e f a c t t h a t , i n t h e absence o f c ompe t i n g modes, a r a i l w a y once b u i l t had t he n a t u r e o f a mono-p o l y . C o n s e q u e n t l y , i n Canada as r e c e n t l y as 1936 , t h e o n l y r e g u l a t o r y body i n t he t r a n s p o r t f i e l d was t h e Board o f R a i l w a y C o m m i s s i o n e r s . In t h a t y e a r , t h e Depar tment o f T r a n s p o r t was e s t a b l i s h e d , and t h e name o f t h e r e g u l a t o r y body was changed f r om t h e Board o f R a i l w a y Commi s s i one r s t o t h e Boa rd o f T r a n s p o r t C o m m i s s i o n e r s . D e s p i t e t he change o f name, a u n i f i e d r e g u l a t o r y body was n o t d e v e l o p e d , and such a body d i d n o t , i n f a c t , come i n t o b e i n g u n t i l t he N a t i o n a l T r a n s - p o r t a t i o n A c t c r e a t e d t h e Canad i an T r a n s p o r t Commis s ion i n 1967. How-e v e r , a u n i f i e d a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e under a s i n g l e Depar tment had e x i s t e d s i n c e 1936. I n s t e a d o f a u n i f i e d r e g u l a t o r y a u t h o r i t y f o r a l l modes o f t r a n s p o r t , a s e p a r a t e A i r T r a n s p o r t Boa rd was e s t a b l i s h e d i n 1944 t o encou rage t h e deve lopment o f c i v i l a v i a t i o n , and t he Canad i an M a r i t i m e Commis s ion i n 1947 t o encou rage t he deve l opment o f a p e a c e t i m e merchan t m a r i n e , t h e l a t t e r t o be ba sed on t h e l a r g e w a r t i m e merchan t f l e e t . P r i o r t o and t h r o u g h o u t t h e immed ia te p o s t - w a r p e r i o d , t h e p r i n c i p l e s and methods o f r e g u l a t i n g t r a n s p o r t i n Canada were b r o a d l y s i m i l a r t o t h o s e w h i c h e x i s t e d i n t he U n i t e d S t a t e s . Bo th t h e p u b l i c and t he m a j o r 3 4 r e g u l a t o r y b o d y w e r e s t i l l p r e o c c u p i e d w i t h r a i l w a y s . I n p r a c t i c e , t h e t w o m a j o r a r e a s o f r e g u l a t i o n w e r e t h o s e c o n t r o l l i n g c o n s t r u c t i o n o f n e w r a i l w a y l i n e s , a n d , m o r e i m p o r t a n t l y , t h e r e g u l a t i o n o f r a i l w a y r a t e s . T h e m o n o p o l y p o s i t i o n o f t h e r a i l w a y s r e s u l t e d i n t h e n e e d f o r r a i l r a t e s t o b e c o n t r o l l e d i n a m a n n e r r e l a t e d t o u n d e f i n e d c o n c e p t s o f e q u i t y a n d j u s t i c e . " U n d e f i n e d " a t l e a s t i n t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y : r a t e s w e r e s u p p o s e d t o b e " j u s t a n d r e a s o n a b l e " a n d c a r r i e r s w e r e r e q u i r e d t o a v o i d " u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n a n d u n d u e . p r e f e r e n c e s " a m o n g s h i p p e r s . A d e f i n i -t i o n o f t h e s e t e r m s g r e w m o r e f r o m c u m u l a t i v e l e g a l p r e c e d e n t t h a n i t d i d f r o m e x p l i c i t p o l i c y . I n t h e s e , c i r c u m s t a n c e s , t h e r e g u l a t o r y b o d y h a d p o w e r t o d i s a l l o w t a r i f f s o r r a t e s , a n d t o r e q u i r e c a r r i e r s t o f i l e r a t e s s p e c i f i e d b y t h e r e g u l a t o r y b o d y . N e i t h e r t r a n s p o r t a t i o n n o r t h e l a w s p e r t a i n i n g t o i t w e r e s t a t i c t h r o u g h o u t t h e p e r i o d . T h e T r a n s p o r t A c t o f 1 9 3 8 p e r m i t t e d r a i l w a y s t o m a k e c o n t r a c t r a t e s w i t h s h i p p e r s w h o a g r e e d t o t r a n s p o r t a s t a t e d p o r -t i o n o f t h e i r t o t a l s h i p m e n t s b y r a i l , t h u s p r o v i d i n g a r a t e l o w e r t h a n e s t a b l i s h e d c l a s s o r c o m m o d i t y t a r i f f s . T h e s e r a t e s , k n o w n a s " a g r e e d c h a r g e s , " w e r e n o t w i d e l y u s e d u n t i l , t h e l a t e 1 9 5 0 ' s , r e f l e c t i n g t h e g r o w t h o f i n t e r m o d a l c o m p e t i t i o n , c h i e f l y f r o m t r u c k i n g . ^ U s e o f s u c h r a t e s w a s a l s o a b e t t e d b y a 1 9 5 5 a m e n d m e n t t o t h e T r a n s p o r t A c t , w h i c h r e m o v e d a r e q u i r e m e n t t h a t " a g r e e d c h a r g e s " b e s u b j e c t t o t h e r e g u l a t o r y a p p r o v a l p r o c e s s . I t w a s t h e d e v e l o p m e n t o f t r u c k c o m p e t i t i o n i n C a n a d a t h a t s e t i n m o t i o n t h e p r o c e s s w h i c h c u l m i n a t e d i n p a s s a g e o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r - t a t i o n A c t . I n t h e p o s t - w a r p e r i o d , a l o n g s e r i e s o f g e n e r a l f r e i g h t r a t e 3 i n c r e a s e s , r e f l e c t i n g i n c r e a s e d c o s t s , h a d b e e n a u t h o r i z e d b y t h e B o a r d o f . T r a n s p o r t C o m m i s s i o n e r s . T h e s e " a c r o s s t h e b o a r d " r a t e i n c r e a s e s f e l l 3 5 m o s t h e a v i l y u p o n t h e A t l a n t i c a n d W e s t e r n p r o v i n c e s , w h e r e c o m p e t i t i o n t o t h e r a i l w a y s f r o m h i g h w a y a n d w a t e r t r a n s p o r t w a s l e s s e f f e c t i v e t h a n i n O n t a r i o a n d Q u e b e c . I n 1 9 5 8 , t h e g o v e r n m e n t o f t h e d a y w a s f a c e d w i t h a f u r t h e r 17% i n c r e a s e i n r a i l w a y f r e i g h t r a t e s . L e g i s l a t i o n r e d u c e d t h e i n c r e a s e t o 8% a n d , a t t h e s a m e t i m e , c o m p e n s a t e d t h e r a i l w a y s . T h e s e s u b s i d i e s w e r e i n t e n d e d a s a t e m p o r a r y s o l u t i o n p e n d i n g a r e v i e w o f e x i s t -i n g r a i l p o l i c y a n d r e g u l a t i o n . I n 1 9 5 9 , a R o y a l C o m m i s s i o n w a s a p p o i n t e d t o r e p o r t u p o n t h e p o s s i b i l i t i e s f o r a l l e v i a t i n g i n e q u i t i e s i n t h e r a i l -w a y s ' f r e i g h t r a t e s t r u c t u r e . T h e R o y a l C o m m i s s i o n o n T r a n s p o r t a t i o n ( p o p u l a r l y k n o w n a s t h e M a c P h e r s o n C o m m i s s i o n ) b e g a n a l e n g t h y p e r i o d o f r e v i e w a n d a n a l y s i s o f t h e s t a t e o f t r a n s p o r t i n C a n a d a , a n d i t s f i n d i n g s , r e p o r t e d i n 1 9 6 1 - 6 2 , d e m o n s t r a t e d t h e m o n u m e n t a l e r r o r s t h a t i n e v i t a b l y a c c o m p a n y s i n g l e - p u r p o s e t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y - m a k i n g . U n f o r t u n a t e l y , t h e C o m m i s s i o n ' s r e c o m m e n d a t i o n s r e p r e s e n t e d r e p l a c i n g o n e f r a g m e n t e d v i s i o n w i t h a n o t h e r . T h e b a s i c f i n d i n g o f t h e M a c P h e r s o n C o m m i s s i o n w a s t h a t t r a n s p o r t i n C a n a d a c o u l d n o l o n g e r , f o r t h e m o s t p a r t , b e d e s c r i b e d a s m o n o p o l i s t i c , a n d a s a c o n s e q u e n c e , t h e r e w a s l i t t l e j u s t i f i c a t i o n f o r m a i n t a i n i n g t h e s u b s t a n t i a l r e g u l a t o r y f r a m e w o r k d e v e l o p e d w h e n t h e r a i l w a y s e x e r c i s e d a v e r i t a b l e m o n o p o l y i n l a n d t r a n s p o r t . T h e C o m m i s s i o n r e p o r t e d t h a t t h e i n e q u i t i e s i n r a i l w a y f r e i g h t r a t e s w e r e a r e s u l t o f t h e r a i l w a y s ' n e e d t o g e n e r a t e h i g h r e v e n u e s w h e r e t h e y c o u l d o f f s e t c o s t s i m p o s e d u p o n t h e m b y l a w a n d p u b l i c p o l i c y . T w o p a r t i c u l a r f i n a n c i a l b u r d e n s w h i c h t h e r a i l w a y s w e r e r e q u i r e d t o b e a r w e r e n a m e d : t h o s e l o s s e s i n c u r r e d i n t h e o p e r a t i o n o f p a s s e n g e r s e r v i c e s a n d i n t h e o p e r a t i o n a n d m a i n t e n -a n c e o f b r a n c h l i n e s ( c h i e f l y i n W e s t e r n C a n a d a ) w h i c h c a r r i e d u n e c o n o -m i c a l l y l o w v o l u m e s o f t r a f f i c . 36 T h e C o m m i s s i o n t h e n w e n t o n t o r e c o m m e n d t h a t r a i l w a y r a t e r e g u l a t i o n b e l i m i t e d t o e n s u r i n g : a ) t h a t r a t e s s h o u l d b e n o l e s s t h a n t h e v a r i a b l e c o s t s o f h a n d l i n g t h e t r a f f i c , t h u s p r e v e n t i n g t h e r a i l w a y s f r o m e n g a g i n g i n " d e s t r u c t i v e c o m p e t i t i o n " i n p r i c i n g ; b ) t h e p r o v i s i o n o f a f o r m u l a f o r s e t t i n g m a x i m u m r a t e s w h e r e t h e r a i l w a y h a d a n e f f e c t i v e m o n o p o l y o v e r " c a p t i v e s h i p p e r s . " B e t w e e n t h e s e u p p e r a n d l o w e r l i m i t s , t h e r a i l w a y s w e r e t o b e f r e e t o e x e r c i s e c o m m e r c i a l j u d g m e n t . A s w e l l , t h e C o m m i s s i o n r e c o m m e n d e d t h a t r a i l w a y s s h o u l d b e c o m p e n -s a t e d f o r l o s s e s i n c u r r e d o n s e r v i c e s t h e y w e r e r e q u i r e d t o o p e r a t e i n t h e p u b l i c i n t e r e s t a n d s h o u l d b e p e r m i t t e d t o d i s c o n t i n u e u n e c o n o m i c s e r v i c e s n o t r e q u i r e d i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . M a c P h e r s o n ' s o b j e c t i v e w a s t o p u t i n p l a c e a n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y t h a t c o u l d b e d i s t i n g u i s h e d i n s c o p e a n d a p p l i c a t i o n f r o m o n e i n w h i c h t r a n s p o r t i s p r i m a r i l y a n a g e n t o f " N a t i o n a l P o l i c y . " M a c P h e r s o n , 4 u n l i k e t h e f o u r p r e v i o u s R o y a l C o m m i s s i o n s o n t r a n s p o r t a t i o n s i n c e 1 9 1 2 , e m p h a s i z e d t h e p u r s u i t o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y t h r o u g h i n t e r m o d a l c o m p e -t i t i o n a s t h e a p p r o p r i a t e f o u n d a t i o n o f C a n a d i a n t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y . A c c o r d i n g l y , t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t p r o c l a i m s t h a t t h e s y s t e m s h o u l d b e e c o n o m i c , e f f i c i e n t a n d a d e q u a t e , a n d a c h i e v e t h e b e s t u s e o f a l l m o d e s a t t h e l o w e s t t o t a l c o s t . T r a n s p o r t m o d e s a r e t o b e a r t h e i r f a i r s h a r e o f t h e r e a l c o s t o f p u b l i c f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s p r o v i d e d t h e m . W h e r e n e c e s s i t y r e q u i r e s c a r r i e r s t o p r o v i d e a s e r v i c e a s a p u b l i c d u t y , t h e y a r e t o r e c e i v e f a i r c o m p e n s a t i o n . R e f e r e n c e t o " j u s t a n d r e a s o n a b l e r a t e s " o r t o " f a i r r a t e s o f r e t u r n " a r e n o w h e r e p r e s e n t i n t h i s A c t . R a t h e r , t r a f f i c i s t o b e m o v e d u n d e r r a t e s a n d s e r v i c e c o n d i -37 t i o n s t h a t d o n o t i m p o s e " u n f a i r d i s a d v a n t a g e " o n s h i p p e r s , " u n d u e o b s t a c l e s " t o t h e e x c h a n g e o f g o o d s i n t h e d o m e s t i c e c o n o m y , o r " u n r e a s o n -a b l e d i s c o u r a g e m e n t t o t h e d e v e l o p m e n t o f r e g i o n a l i n d u s t r y a n d t h e i n t e r -5 r e g i o n a l m o v e m e n t o f g o o d s . " I t i s i m p o r t a n t t o s t r e s s t h a t t h e N a t i o n a l  T r a n s p o r t a t i o n A c t a c k n o w l e d g e d t h e e x i s t e n c e o f r e g i o n a l d i s a d v a n t a g e d u e t o l o c a t i o n , v o l u m e o f - t r a f f i c a n d / o r t h e a b s e n c e o f i n t e r m o d a l c o m p e -t i t i o n . S p e c i f i c a l l y i t e s c h e w e d t r a n s p o r t a t i o n a s . a n a g e n c y f o r c o r r e c t -i n g s u c h d i s a d v a n t a g e s , a n d , e c h o i n g M a c P h e r s o n , e m p h a s i z e d t h a t o t h e r p r o g r a m s w e r e m o r e e f f e c t i v e f o r r e a l i z i n g e q u i t y . U n d e r t h e A c t , c o m p e t i t i o n i s t o b e t h e m a j o r p r o t e c t o r o f t h e p u b l i c i n t e r e s t . T h e c o n s u m e r i s t o r e c e i v e c o s t - b a s e d p r i c e s . T h e c a r r i e r ' s f i n a n c i a l v i a b i l i t y i s t o b e p r o t e c t e d t h r o u g h a p p r o p r i a t e c o m p e n s a t i o n w h e r e s e r v i c e i s i m p o s e d a s a p u b l i c d u t y . C o m p e t i t i o n t h a t f i n d s e x -p r e s s i o n a s a s y s t e m i n w h i c h a r e a s a r e w e l l s e r v e d b y a l l c a r r i e r s s a t -i s f i e s u s e r s a n d i n s o d o i n g t h e o r e t i c a l l y c o n t r i b u t e s t o n a t i o n a l a n d t o r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . H o w e v e r , c e n t r a l t o n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n d i s p u t e s i s t h e f a c t t h a t t h e r e a r e r e g i o n s w h e r e t h e t r a n s p o r t s y s t e m i s n o t f u l l y d e v e l o p e d , o r a l t e r n a t i v e l y , w h e r e t h e n a t u r e o f t h e p r o d u c t , o r l a c k o f m a r k e t d e v e l o p m e n t f o r t h e p r o d u c t , p l a c e s t h e c a r r i e r i n a s i g n i f i c a n t m o n o p o l y p o s i t i o n . S i m p l y s t a t e d , a l t e r n a t i v e s i n t r a n s p o r t m o d e m a y n o t b e a v a i l -a b l e t o c e r t a i n t y p e s o f s h i p p e r s a n d t h i s l i m i t e d a v a i l a b i l i t y i s f a r f r o m e q u a l l y d i s t r i b u t e d a c r o s s r e g i o n s . I n t h i s c a s e w h e r e t h e f o u n d a -t i o n s o f i n t e r m o d a l c o m p e t i t i o n a r e w e a k , s p e c i a l p r o v i s i o n s t o p r o t e c t t h e p u b l i c i n t e r e s t w e r e p r o v i d e d i n s t a t u t e . T h e i r e f f e c t i v e n e s s w i l l b e d i s c u s s e d l a t e r i n t h i s c h a p t e r . T h e R o y a l C o m m i s s i o n ' s r e c o m m e n d a t i o n s w e r e p r a i s e d a s b e i n g a b r e a k -38 t h r o u g h f o r C a n a d a ' s t r a n s p o r t a t i o n p r o b l e m s , p a r t i c u l a r l y b y t h e c a r r i e r s t h e m s e l v e s . C o i n c i d e n t a l l y , m u c h o f t h e C o m m i s s i o n ' s f i n a l r e p o r t r e -s e m b l e d t h e r e c o m m e n d a t i o n s c o n t a i n e d i n C a n a d i a n P a c i f i c R a i l ' s b r i e f t o i t : n a m e l y , f r e e d o m f r o m r e g u l a t i o n , r e d u c e d p a s s e n g e r s e r v i c e , a n d f u l l g o v e r n m e n t c o m p e n s a t i o n f o r g r a i n r a t e s . E v e n s o m e u n i o n l e a d e r s s u p p o r t e d t h e r e p o r t , b e l i e v i n g t h a t f u t u r e w a g e d e m a n d s c o u l d b e b e t t e r m e t b y w e a l t h i e r r a i l w a y c o m p a n i e s . I n w a s i n d e e d a b r e a k t h r o u g h i n t r a n s p o r t p o l i c y . F o r n o w , n o t o n l y d i d t h e r e c o m m e n d a t i o n s i g n o r e t h e r e g i o n a l i n e q u i t i e s i n r a i l r a t e s a n d s e r v i c e , t h e y r e m a i n e d i n d i f f e r e n t t o t h e p r i m a r y l e s s o n o f t h i s c o u n t r y ' s t r a n s p o r t a t i o n h i s t o r y : s i m p l y t h a t g o v e r n m e n t h a d n e v e r b e e n , n o r c a n n o t b e , a " s p e c t a t o r " i n t h e t r a n s p o r t a t i o n i n d u s t r y . E a r l y c a n a l s a n d r a i l w a y s h a d b e e n b u i l t a s g o v e r n m e n t p r o j e c t s o r w i t h a c o n s i d e r a b l e s u m o f g o v e r n m e n t f u n d s . L a t e r m o d e s w e r e e q u a l l y d e p e n d e n t u p o n g o v e r n -m e n t : b u s e s , t r u c k s , a n d a u t o m o b i l e s w e r e d e p e n d e n t u p o n r o a d s b u i l t b y p u b l i c f u n d s ; a n a t i o n a l s y s t e m o f a i r p o r t s w a s i n i t i a t e d b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t a s a D e p r e s s i o n p r o j e c t , a s h a d t h e T r a n s - C a n a d a H i g h w a y ; t h e f i r s t n a t i o n a l a i r l i n e ( T r a n s - C a n a d a A i r ) w a s a p u b l i c e n t e r p r i s e . H i s t o r i -c a l l y t h e n , t h e g o v e r n m e n t h a d a l w a y s b e e n a p r i m a r y m o v e r i n d e t e r m i n -i n g t h e t r a n s p o r t a t i o n e n v i r o n m e n t , a n d n o w t h e M a c P h e r s o n C o m m i s s i o n w o u l d h a v e t h e g o v e r n m e n t d i s m i s s c o n s i d e r a t i o n s o f n a t i o n a l p o l i c y i n f a v o u r o f f r e e p l a y o f t h e m a r k e t p l a c e . D e s p i t e t h e l a u d a t o r y r e s p o n s e t o t h e M a c P h e r s o n C o m m i s s i o n r e p o r t , t h e r e s u l t i n g n e w l e g i s l a t i o n f a c e d s o m e d i f f i c u l t y i n b e c o m i n g l a w . J a c k P i c k e r s g i l l , w h o i n 1 9 6 4 h a d t a k e n o v e r t h e f e d e r a l t r a n s p o r t p o r t f o l i o , d e v o t e d h i s e n t i r e t e n u r e t o m a k i n g t h e t r a n s p o r t a t i o n b i l l l a w . A f t e r P a r l i a m e n t h a d d i s s o l v e d i n 1 9 6 5 f o r t h e e l e c t i o n , t h e s e c o n d 3 9 n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n b i l l ( B i l l C - 2 3 1 ) w a s i n t r o d u c e d , h a v i n g b e e n a d j u s t e d t o m e e t s o m e o f t h e o b j e c t i o n s t o t h e f i r s t b i l l . F o r e x a m p l e , t h e n e w b i l l p r o v i d e d f o r p a s s e n g e r s e r v i c e s a n d b r a n c h l i n e s t o b e m a i n -t a i n e d w i t h g o v e r n m e n t s u b s i d y , a n d f o r r e p l a c e m e n t o f t h e B o a r d o f T r a n s p o r t C o m m i s s i o n e r s b y a n e w r e g u l a t o r y b o d y . N e v e r t h e l e s s , t h e C o m m i s s i o n ' s p o l i c y p a c k a g e f u n d a m e n t a l l y r e m a i n e d i n t a c t a n d w a s p a s s e d a s t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t i n 1 9 6 7 , t h e u m b r e l l a l e g i s l a t i o n w h i c h h a s s i n c e d i r e c t e d p o l i c y . B . F e d e r a l R e s p o n s i b i l i t y i n T r a n s p o r t a t i o n P r e s e n t l y , T r a n s p o r t C a n a d a i s t h e f e d e r a l m i n i s t r y r e s p o n s i b l e - f o r t h e i n t e r p r e t a t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n o f n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y . " N a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n " h e r e d o e s n o t r e f e r t o a l l t r a n s p o r t s e r v i c e s o p e r a t i n g w i t h i n t h e n a t i o n a l b o u n d a r i e s . S e c t i o n 91 o f t h e B r i t i s h N o r t h A m e r i c a A c t s p e c i f i c a l l y g r a n t s t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t e x c l u s i v e j u r i s d i c t i o n o v e r s h i p p i n g ( i n c l u d i n g a l l m a r i n e t r a n s p o r t o n l a k e s , r i v e r s a n d c a n a l s , a s w e l l a s o c e a n v e s s e l s ) a n d i n t e r - p r o v i n c i a l r a i l w a y s . T h e s e , o f c o u r s e , w e r e t h e o n l y t w o c o m m e r c i a l t r a n s p o r t m o d e s i n e x i s t e n c e i n 1 8 6 7 . H o w e v e r , w i t h t h e r i s e o f t r u c k i n g , a v i a t i o n a n d , m o s t r e c e n t l y , p i p e l i n e s , a s s i g n i f i c a n t t r a n s p o r t m o d e s i n C a n a d a , t h e S u p r e m e C o u r t o f C a n a d a w a s r e q u i r e d t o r u l e u p o n d e l e g a t i o n o f a u t h o r i t y f o r t h e s e " n e w t e c h n o l o g y " m o d e s . A v i a t i o n a n d p i p e l i n e s f e l l e x c l u s i v e l y t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t , w h e r e a s t r u c k i n g ( v i e w e d l o g i c a l l y a s a m o d a l s u b s e t o f m o t o r v e h i c l e s ) w a s d e l e g a t e d t o t h e p r o v i n c e s , u n t i l 1 9 5 4 , w h e n t h e S u p r e m e C o u r t r e c o g -n i z e d t h e g r o w i n g m a r k e t b o u n d a r i e s o f f o r - h i r e c o m m e r c i a l v e h i c l e s , a n d s u b s e q u e n t l y t r a n s f e r r e d t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r i n t e r p r o v i n c i a l t r u c k i n g ' 4 0 t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t . I n t r a - p r o v i n c i a l t r u c k i n g ( a s i n t r a - p r o v i n c i a l r a i l w a y s h a d c o n s i s t e n t l y b e e n ) r e m a i n e d u n d e r p r o v i n c i a l j u r i s d i c t i o n . I n p r a c t i s e , h o w e v e r , t h e p r o v i n c e s c o n t i n u e t o r e g u l a t e a l l t r u c k i n g . A l t h o u g h i t w a s t h e i n t e n t i o n o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t t o p l a c e i n t e r - p r o v i n c i a l f o r - h i r e t r u c k m o v e m e n t s u n d e r t h e f e d e r a l r e g u l a t o r y c o m m i s s i o n , t h i s s e c t i o n o f t h e A c t h a s n e v e r b e e n p r o c l a i m e d . A t p r e s e n t , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ' s a d m i n i s t r a t i v e r e s p o n s i b i l i t y i n t r a n s p o r t c a n b e s u m m a r i z e d a s b e i n g f o u r f o l d : 1) m i n i s t e r i a l : T o e n s u r e t h a t t r a n s p o r t p o l i c i e s a d h e r e t o t h e n e e d s o f t h e p u b l i c a n d p r i v a t e s e c t o r s , a n d t h a t t h e s e p o l i c i e s d o n o t h a v e n e g a t i v e i m p a c t s u p o n t h e s e n e e d s . 2 ) o p e r a t i o n a l : T o p r o v i d e f o r a n y m o d e o f t r a n s p o r t a t i o n t h e i n f r a s t r u c t u r e t h a t c a n , o r s h o u l d , n o t b e p r o -v i d e d b y t h e p r i v a t e s e c t o r ; " i n f r a s t r u c t u r e " h e r e r e f e r s t o b o t h g o o d s a n d s e r v i c e s . 3 ) r e g u l a t o r y : T o b a l a n c e t h e e c o n o m i c , t e c h n i c a l a n d s o c i a l c h a n g e s t h a t o c c u r i n t r a n s p o r t ; r e g u l a t i o n m a y b e u s e d t o i n f l u e n c e m a r k e t s t r u c t u r e a n d p e r f o r -m a n c e , a s w e l l a s t o p r o t e c t p u b l i c i n v e s t m e n t . 4 ) p r o m o t i o n a l : T o e n c o u r a g e a n d p r o m o t e i m p r o v e m e n t , i n n o v a -t i o n , a n d g r o w t h i n a n y o r a l l m o d e s o f t r a n s p o r t ; o r c o n v e r s e l y , t o p h a s e o u t a n y m o d e o f t r a n s p o r t a s t e c h n o l o g y a n d d e m a n d c h a n g e s o v e r t i m e . 41 C . A d m i n i s t r a t i v e S t r u c t u r e f o r t h e D i s c h a r g e o f F e d e r a l T r a n s p o r t R e s p o n s i b i 1 i t i e s A t t h e t i m e o f C o n f e d e r a t i o n , t h e D e p a r t m e n t o f P u b l i c W o r k s h a d b e e n e n t r u s t e d w i t h f e d e r a l r e s p o n s i b i l i t i e s i n t h e t r a n s p o r t a t i o n s e c t o r . I n 1 9 3 6 , t h e f e d e r a l D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t w a s f o r m e d b y t h e a m a l g a m a t i o n o f t h e D e p a r t m e n t o f M a r i n e , t h e D e p a r t m e n t o f R a i l w a y s a n d C a n a l s , a n d t h e C i v i l A v i a t i o n B r a n c h o f t h e D e p a r t m e n t o f N a t i o n a l D e f e n c e . W i t h t h i s a m a l g a m a t i o n , t h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t b e c a m e o n e o f t h e l a r g e s t f e d e r a l b u r e a u c r a t i c u n i t s . B e c a u s e o f t h e d e c l i n i n g r o l e o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i n t h e l o c a t i o n a n d c o n s t r u c t i o n o f r a i l w a y s a t t h i s t i m e , t h e D e p a r t m e n t ' s e f f o r t s w e r e f o c u s e d d u r i n g t h e f o l l o w i n g y e a r s l a r g e l y o n t h e p r o v i s i o n o f s e r v i c e s i n t h e a i r a n d m a r i n e m o d e s . T h e M a n a g e m e n t C o u n c i l o f t h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t w a s c h a i r e d b y t h e d e p u t y m i n i s t e r a n d i n c l u d e d s u c h m e m b e r s a s t h e a s s i s t a n t d e p u t y m i n i s t e r , a i r ; a s s i s t a n t d e p u t y m i n i s t e r , m a r i n e ; a s s i s t a n t d e p u t y m i n i s t e r , g e n e r a l ; s e n i o r f i n a n c i a l a d v i s o r ; d i r e c t o r - g e n e r a l , p e r s o n n e l ; d i r e c t o r , t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y a n d r e s e a r c h ; a n d t h e d e p u t y m i n i s t e r ' s e x e c u t i v e a s s i s t a n t . I n 1 9 6 8 , t h e M a n a g e m e n t C o u n c i l , a f t e r y e a r s o f i d e o l o g i c a l f l o u n d e r i n g , f o r m a l l y a c c e p t e d t h e DOT o b j e c t i v e s w h i c h h a d l o n g r e f l e c t e d t h e " s e r v i c e " p h i l o s o p h y a n d o p e r a t i o n s o r i e n t a t i o n o f t h e d e p a r t m e n t ' s s e n i o r o f f i c i a l s . I n s h o r t , t h e d e p a r t m e n t w a s t o : 1) s u p p o r t a n d a s s i s t o r d e r l y g r o w t h i n t r a n s p o r t a t i o n , 2 ) a s s i s t i n a c h i e v i n g c o n v e n i e n c e a n d t e c h n i c a l / e c o n o m i c e f f i c i e n c y i n t r a n s p o r t a t i o n , 3 ) f a c i l i t a t e m o v e m e n t b o t h i n r e l a t i o n t o t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s a n d t h e i r c o m p o n e n t u n i t s , a n d 4 ) p r o m o t e a n d s u p p o r t s a f e t y . 42 T h e M a n a g e m e n t C o u n c i l m e m b e r s c l e a r l y h a d i n d i c a t e d t h a t t h e d e p a r t m e n t s h o u l d n o t h a v e a s t r o n g p o l i c y r o l e - - a n i n e v i t a b l e c u l m i n a t i o n o f t h e l o n g - h e l d p h i l o s o p h y t h a t t h e d e p a r t m e n t w o u l d n o t i n v o l v e i t s e l f i n t h e e s t a b l i s h m e n t o f a m o r e c e n t r a l i z e d p l a n n i n g a n d p o l i c y - m a k i n g p r o c e s s . T h e C o u n c i l ' s a c c e p t a n c e o f t h e s e r a t h e r l i m i t e d c o r p o r a t e o b j e c t i v e s w a s l a r g e l y a r e s u l t o f t h e d e p a r t m e n t ' s s e n i o r o f f i c i a l s ' a t t i t u d e s t o w a r d s t h e p o l i c y f u n c t i o n s o f t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n , i t s o w n r e g u l a t o r y a r m . P r i o r t o t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t , t h e r e g u l a t o r y r o l e o f t h e C T C h a d b e e n s h a r e d b e t w e e n t h e B o a r d o f T r a n s p o r t C o m m i s s i o n e r s f o r C a n a d a , t h e A i r T r a n s p o r t B o a r d , a n d t h e C a n a d i a n M a r i t i m e C o m m i s s i o n . T h e t r a n s p o r t a t i o n r e g u l a t o r y a r e n a i n C a n a d a h a d b e e n d o m i n a t e d b y t h e r a i l w a y f r e i g h t r a t e - s e t t i n g b y t h e B o a r d o f T r a n s p o r t C o m m i s s i o n e r s . T h e A c t h o p e d t o d i s c a r d w h a t w a s p o r t r a y e d a s t h e m y o p i c e m p h a s i s o n r a i l t r a n s p o r t a t i o n a n d t o p r o m o t e i n s t e a d t h e c o n c e p t o f i n t e r m o d a l c o m p e t i t i o n a s t h e k e y t o a h e a l t h y t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . T h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n w a s t h e r e f o r e e s t a b l i s h e d t o c o o r d i -n a t e t h e o p e r a t i o n o f a l l m o d e s ( e x c e p t p i p e l i n e s , w h o s e r e g u l a t i o n w a s d e l e g a t e d t o t h e N a t i o n a l E n e r g y B o a r d ) 7 o f c o m m e r c i a l t r a n s p o r t a t i o n i n C a n a d a , a n d t o d o s o w a s o r g a n i z e d w i t h a p r e s i d e n t , t w o v i c e - p r e s i d e n t s , a n d f o u r t e e n c o m m i s s i o n e r s ( w h o e x e r c i s e r e g u l a t o r y a u t h o r i t y t h r o u g h e i g h t c o m m i t t e e s ) . I n a d d i t i o n t o i t s r e g u l a t o r y f u n c t i o n s , t h e CTC w a s d i r e c t e d t o t a k e o n c o m p r e h e n s i v e p o l i c y a d v i s o r y p o w e r s t h r o u g h i t s " s t u d y a n d r e s e a r c h " r o l e g i v e n t o t h e v i c e - p r e s i d e n t ( r e s e a r c h ) b y t h e . N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t . T h e s e i n c l u d e d t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r : 1 ) a l l t r a n s p o r t a t i o n f o r e c a s t i n g , c o s t - b e n e f i t a n a l y s e s , a n d r e s e a r c h n e c e s s a r y f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f a c o m p r e -4 3 h e n s i v e i n t e r m o d a l s y s t e m o f a n a l y s i s , 2 ) a l l r e s e a r c h r e l a t i n g t o t h e e c o n o m i c a n d c o m m e r c i a l a s p e c t s o f p o l i c y d e v e l o p m e n t a n d t r a n s p o r t a t i o n o p e r a t i o n s , 3 ) r e v i e w o f a p p r o p r i a t e r o l e s f o r t h e v a r i o u s m o d e s i n t h e i r g o a l s o f s a t i s f y i n g e f f i c i e n c y o b j e c t i v e s , a n d 4 ) a l l t e c h n o l o g i c a l r e s e a r c h f o r w h i c h t h e D e p a r t m e n t h a d l i t t l e o r n o e x p e r i e n c e . T h i s w i d e r a n g e o f p o l i c y r e s p o n s i b i l i t i e s f o r t h e CTC o b v i o u s l y l e f t l i t t l e o t h e r t h a n r e s i d u a l r e s p o n s i b i l i t i e s t o t h e D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t , w h i c h w a s t o d o t h e r e s e a r c h n e c e s s a r y t o a d v i s e t h e M i n i s t e r r e g a r d i n g a p p e a l s f r o m t h e CTC o r o t h e r p o l i c y q u e s t i o n s , b u t o n l y w h e n t h e C T C r e f r a i n e d f r o m d o i n g s o b e c a u s e o f i t s q u a s i - j u d i c i a l n a t u r e . T h e s e p a r a t i o n o f i n v e s t m e n t a n d r e g u l a t o r y p o l i c y - m a k i n g r a n a g a i n s t t h e g r a i n o f P r i m e M i n i s t e r T r u d e a u ' s p o l i c y - m a k i n g p h i l o s o p h y , a n i n c o m p a t b i 1 i t y w h i c h r e s u l t e d i n a n " i n - h o u s e " t a s k f o r c e e s t a b l i s h e d i n 1 9 6 9 . T h e n e w d e p u t y - m i n i s t e r , G e r a l d S t o n e r ( n e w l y a r r i v e d f r o m t h e P r i v y C o u n c i l O f f i c e ) , i n s i s t e d u p o n t h e d e p a r t m e n t ' s c l o s e s c r u t i n y o f a n d p a r t i c i p a t i o n i n t h e s t u d y , r a t h e r t h a n e n g a g e a c o n s u l t i n g f i r m . A t t h e e n d o f a y e a r , t h e t a s k f o r c e s u b m i t t e d i t s f i n a l r e p o r t , i n w h i c h i t r e c o m m e n d e d t h a t t h e C T C ' s p o l i c y d e v e l o p m e n t r o l e b e t r a n s f e r r e d t o t h e M i n i s t r y s t a f f p l a n n i n g u n i t , a n d t h a t c e r t a i n r e g u l a t o r y f u n c t i o n s b e i n g e x e r c i s e d b y o p e r a t i o n a l u n i t s w i t h i n t h e DOT b e t r a n s f e r r e d t o t h e C T C . T h e n e w l y - e s t a b l i s h e d T r a n s p o r t a t i o n D e v e l o p m e n t A g e n c y w a s t o r e c e i v e c e r t a i n f u n c t i o n s o f t h e C T C ' s R e s e a r c h D i v i s i o n , a n d w a s t o w o r k c l o s e l y w i t h t h e M i n i s t r y s t a f f , d u e t o t h e e x p e c t a t i o n t h a t i t s w o r k w o u l d a r i s e f r o m d e v e l o p m e n t o b j e c t i v e s e m e r g i n g f r o m t h e p l a n n i n g u n i t . T h e T D A w a s s e e n b y t h e t a s k f o r c e a s a n a n s w e r t o t h e l o w l e v e l o f r e s o u r c e 44 a l l o c a t i o n t o r e s e a r c h a n d d e v e l o p m e n t i n t h e D O T . T h e a t t e m p t e d c e n t r a l i z a t i o n o f p l a n n i n g a n d p o l i c y - m a k i n g r e s u l t e d i n t e n s i o n b e t w e e n t h e M i n i s t r y s t a f f a n d t h e C T C , a n d t e n d e d t o c u t o f f M i n i s t r y s t a f f f r o m t h e o p e r a t i o n a l e n v i r o n m e n t i n w h i c h t h e p o l i c y p r o -g r a m s w e r e t o b e i m p l e m e n t e d . A s a r e s u l t , p o l i c y p r o p o s a l s , a l t h o u g h r e s p o n s i v e t o C a b i n e t , a r e o f t e n n a i v e o r s h o r t - s i g h t e d . A l s o , t h e r e -o r g a n i z a t i o n f a i l e d t o a d d r e s s i t s e l f t o t h e C r o w n c o r p o r a t i o n s , t h e r e b y r e d u c i n g t h e l i k e l i h o o d t h a t t h e i n v e s t m e n t p o l i c i e s o f t h e s e a g e n c i e s ( i n c l u d i n g CN a n d A i r C a n a d a ) w i l l b e c o m e r e s p o n s i v e t o n a t i o n a l p o l i c y . On t h e w h o l e , r e o r g a n i z a t i o n o f t h e t r a n s p o r t m i n i s t r y o v e r t h e l a s t d e c a d e h a s i n c r e a s e d t h e m i n i s t r y ' s a b i l i t i e s t o r e s p o n d t o C a b i n e t ( w h i c h - i n t u r n i s s u s c e p t i b l e t o p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s ) , b u t h a s d o n e l i t t l e t o e n h a n c e i t s r e s p o n s i v e n e s s , t o t h e d e m a n d s o f t h e g e n e r a l p u b l i c s e r v e d b y t h e n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . T h e i r d e m a n d s m u s t b e f i l t e r e d t h r o u g h m e m b e r s o f P a r l i a m e n t , t o C a b i n e t a n d t h e n o n t o t h e M i n i s t e r w h e r e t h e y a r e a g g r e g a t e d i n t o m i n i s t e r i a l p r i o r i t i e s . M i n i s t r y p l a n n i n g a n d p o l i c y f o r m u l a t i o n h a v e t h e r e f o r e b e c o m e a l m o s t t o t a l l y i s o l a t e d f r o m i n p u t s w h i c h d o n o t e m a n a t e f r o m t r a d i t i o n a l i n t e r e s t g r o u p s o r f r o m C a b i n e t . C e n t r a l i z a t i o n o f p o l i c y - m a k i n g h a s f a c i l i t a t e d t h e i n c r e a s e d a c c e s s o f t h e t r a n s p o r t i n d u s t r y t o t h e p r o c e s s , b u t t h e n t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y - m a k i n g a t t h e f e d e r a l l e v e l h a s a l w a y s b e e n m a r k e d b y a n i n t i m a t e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n t h e t r a n s p o r t i n d u s t r y ( p a r t i c u l a r l y r a i l ) a n d Q g o v e r n m e n t . T h e m i n i s t r y ' s u p w a r d - r e s p o n s i v e n e s s h a s i n c r e a s e d , b u t a t a c o s t t o i t s s e n s i t i v i t i e s t o t r a n s p o r t u s e r s . M i n d f u l t h a t r e o r g a n i z a t i o n a l s o a i m e d a t m o v i n g a w a y f r o m t h e r a i l w a y p r e o c c u p a t i o n t h a t d o m i n a t e d t h e C a n a d i a n t r a n s p o r t f r a m e w o r k u n t i l t h e M a c P h e r s o n C o m m i s s i o n , p o l i c y i n n o v a t i o n h a s n o t y e t s i g n i f i -4 5 c a n t l y o c c u r r e d . T h e c r e a t i o n o f t h e P o l i c y , P l a n n i n g a n d M a j o r P r o j e c t s B r a n c h , a n d t h e T r a n s p o r t a t i o n D e v e l o p m e n t A g e n c y , w e r e h a i l e d a s t h e n e w v e h i c l e s f o r m u l t i m o d a l t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g - - a n e x p e c t a t i o n w h i c h i s y e t t o b e f u l f i l l e d . T o d a t e , o r g a n i z a t i o n a l g r o w i n g p a i n s h a v e c o n -s u m e d m u c h o f t h e e n e r g y i n t h e T D A , w h e r e a s t h e B r a n c h ' s e n e r g i e s h a v e b e e n d i s s i p a t e d t h r o u g h c o n f l i c t w i t h t h e o p e r a t i n g a d m i n i s t r a t i o n s r e g a r d -i n g p l a n n i n g " t e r r i t o r y , " a n d i t s r e l i a n c e o n t h e p r o j e c t m e t h o d , b o t h o f w h i c h h a v e s e r v e d t o d e p r e s s t h e i n n o v a t i v e c a p a c i t y o f t h e e n t i r e m i n i s t r y . A n d w h a t o f t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n ? I t s r e c o r d h a s b e e n u n i m p r e s s i v e , p a r t i a l l y d u e t o t h e c i r c u m s t a n c e s w h i c h e n v e l o p e d i t s c r e a -t i o n . T h e t h r u s t o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t i s t o r e d u c e s i g n i f i -c a n t l y , a n d e l i m i n a t e w h e r e v e r p o s s i b l e , t h e r e g u l a t i o n o f c a r r i e r s . A n y r e g u l a t o r y a g e n c y w o u l d b e f a c e d w i t h a d i f f i c u l t t a s k u n d e r s u c h e n a b l i n g l e g i s l a t i o n . H e r e w a s a n e w p o l i c y e m p h a s i z i n g d e r e g u l a t i o n b u t b a s e d u p o n a r i g o r o u s a n a l y s i s o f t w o m o d e s o n l y , o n e o f w h i c h ( t r u c k i n g ) h a d b e e n u n d e r p r o v i n c i a l j u r i s d i c t i o n s i n c e 1 9 5 4 . A i r t r a n s p o r t , e v e n t h e n ( 1 9 6 7 ) d o m i n a n t i n p a s s e n g e r s e r v i c e , w a s o f f e r e d n o r e g u l a t o r y g u i d e -l i n e s t h a t c o u l d i n a n y w a y b e c o n s i d e r e d o p e r a t i o n a l . A t t h e v e r y l e a s t , s u c h new d i r e c t i o n s n e c e s s i t a t e d s u b s t a n t i a l a t t i t u d i n a l c h a n g e o n t h e p a r t o f t h e r e g u l a t o r s , a n d p e r h a p s a n a l t e r a t i o n i n t h e r e g u l a t o r y s t r u c -t u r e i t s e l f . T h i s i s n o t t o m e n t i o n t h e c h a n g e s i n a t t i t u d e a n d i n r e s p o n s i v e n e s s r e q u i r e d p a r t i c u l a r l y o f r a i l c a r r i e r s , i f t h e f u l l b e n e f i t s o f a m o r e c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t w e r e t o b e s h a r e d b y s h i p p e r s . I n -e f f e c t i v e n e s s o f r e g u l a t i o n , b o t h w i t h i n a n d b e t w e e n m o d e s , m i g h t n o t b e a n u n e x p e c t e d o u t c o m e o f s u c h m u d d y p o l i c i e s . E v a l u a t i o n o f t h e C T C ' s p e r f o r m a n c e l a y s t o r e s t t h e m y t h t h a t f e d e r a l r e g u l a t i o n o f t h e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a c t u a l l y e x i s t s i n C a n a d a . I n 4 6 r a i l t r a n s p o r t , t h e m a j o r i t y o f f r e i g h t r a t e s a r e e i t h e r d e f i n e d b y l a w ( s t a t u t o r y r a t e s s u c h a s C r o w ' s N e s t P a s s r a t e s ) o r a r e d e t e r m i n e d t h r o u g h b a r g a i n i n g b e t w e e n s h i p p e r s a n d c a r r i e r s ( a g r e e d c h a r g e s a n d n o n - c o m p e t i -t i v e r a t e s ) . S e c t i o n 2 3 o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t p r o v i d e s a n a v e n u e f o r s h i p p e r s t o a p p e a l t o t h e R a i l w a y T r a n s p o r t C o m m i t t e e o f t h e CTC r e g a r d i n g f r e i g h t r a t e s c o n s i d e r e d i n c o m p a t i b l e w i t h t h e p u b l i c i n t e r e s t , b u t t h i s c o m p l a i n t p r o c e d u r e i s t i m e - c o n s u m i n g a n d c o s t l y , a n d h a s a c h i e v e d n e g l i g i b l e r e s u l t s i n t h e t h r e e i n s t a n c e s i n w h i c h i t h a s b e e n e m p l o y e d . T h e C o m m i t t e e h a s a l s o h e d g e d t h e i s s u e s o f s c h e d u l i n g a n d q u a l i t y o f p a s s e n g e r s e r v i c e , a n d h a s r e m a i n e d s i l e n t w i t h r e s p e c t t o b r a n c h l i n e a b a n d o n m e n t . G r a n t e d a m a n d a t e b y t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t , t h e C T C w a s i n a p o s i t i o n t o d e t e r m i n e t h e l o s s e s i n c u r r e d b y t h e r a i l w a y s i n t h e o p e r a t i o n o f b r a n c h l i n e s . T h e f a c t t h a t t h e H a l l a n d S n a v e l y C o m m i s s i o n s ^ w e r e a p p o i n t e d i n 1 9 7 5 t o e x a m i n e s e v e r a l i s s u e s i n r a i l c o s t i n g i n d i c a t e s t h a t t h e CTC h a d n o t c o m e t o g r i p s w i t h t h e p r o b l e m d u r i n g t h e p r i o r e i g h t y e a r s o f i t s e x i s t e n c e . A n o t h e r e x a m p l e o f t h e C T C ' s d i s t r e s s i n g i n s u l a r i t y o c c u r r e d d u r i n g t h e h o r i z o n t a l r a t e i n c r e a s e s b e t w e e n 1 9 6 8 a n d 1 9 7 2 . T h o u g h i t i s t r u e t h a t t h e C T C h a s n o p o w e r s u n d e r i t s e n a b l i n g A c t t o i n i t i a t e d i r e c t i n t e r v e n t i o n i n r a t e f i l i n g s , n e v e r t h e l e s s t h e C o m m i s s i o n f a i l e d t o e i t h e r s c r u t i n i z e t h e q u e s t i o n i n a n y w a y e v e n w i t h i n i t s o w n c o n s i d e r a b l e r e s e a r c h a r m , o r t o i n v o k e S e c t i o n 5 4 o f t h e NTA u n d e r w h i c h t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t c o u l d d e v e l o p p u b l i c i n t e r e s t a r g u m e n t s o n t h i s i m p o r t a n t p o l i c y q u e s t i o n . F i n a l l y , t h e v a r i o u s m o d a l c o m m i t t e e s o f t h e CTC h a v e c h o s e n t o r e m a i n p a s s i v e i n t h e i r r e s p o n s i b i l i t y t o m o n i t o r i n t e r m o d a l a c q u i s i t i o n . R e g u -l a t i o n o f h o r i z o n t a l i n t e g r a t i o n w i t h i n t h e t r a n s p o r t i n d u s t r y i s v i r t u a l l y 47 n o n - e x i s t e n t i n C a n a d a . T o c o n c l u d e , t h e f u n c t i o n i n g o f t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n f l i e s i n t h e f a c e o f t h e g o a l s c o n t a i n e d i n t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t . We a r e l e f t w i t h t h e w o r s t o f b o t h w o r l d s : s p o t t y i n t r a - a n d i n t e r m o d a l c o m p e t i t i o n a n d a l a c k o f r e g u l a t i o n . I t i s l i t t l e w o n d e r t h a t t h e s y m b o l i c s h i f t f r o m r e g u l a t i o n t o c o m p e t i t i o n , e m b o d i e d i n t h e N a t i o n a l T r a n s p o r - t a t i o n A c t , h a s b e e n ( a n d c o n t i n u e s t o b e , j u d g i n g f r o m t h e r a i l i n d u s t r y ' s s o m e w h a t h y s t e r i c a l r e s p o n s e t o t h e p r o p o s a l o f B i l l C - 3 3 ) ^ s u p p o r t e d b y o l i g o p o l i s t i c c a r r i e r s w h o , i n t h e m a i n , c o n t e n d w i t h n o e f f e c t i v e r e g u l a -t i o n a t p r e s e n t . E m p h a s i s o n t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n r e m a i n i n g a n i n d e p e n d e n t r e g u l a t o r y a g e n c y d i v o r c e d f r o m t h e p o l i t i c a l a r e n a s t e m s f r o m a n a i v e a n d e n d u r i n g a p p r o a c h w h i c h e n s u r e s d e l e t e r i o u s e f f e c t s f o r t h e n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m a n d i t s u s e r s . T h e C o m m i s s i o n ' s a t t e m p t s t o a p p e a r t o r e m a i n a p o l i t i c a l m e r e l y s e r v e t o s t r u c t u r a l l y i s o l a t e t r a n s p o r t a t i o n r e g u l a t i o n f r o m i n v e s t m e n t a n d p o l i c y , s o t h a t t h e C o m m i s s i o n i s i n c a p a b l e o f m a k i n g c r e d i b l e r e g u l a t o r y p o l i c y d e c i s i o n s r e g a r d i n g p o l i t i c a l l y s e n s i t i v e i s s u e s . S e v e r a l r e m e d i e s c o m e t o m i n d . T h e s t a t e m e n t o f p o l i c y i n t h e NTA c o u l d b e r e m o v e d o r a l t e r e d t o p r o v i d e a m a n d a t e f o r t h e m i n i s t r y o f T r a n s p o r t C a n a d a t o s e t p o l i c y g u i d e l i n e s . I n d e p e n d e n t r e g u l a t o r y b o d i e s f u n c t i o n w e l l i f p o l i c y i s d e f i n e d w e l l e n o u g h t o m a k e t h e r e g u l a t o r y f u n c t i o n m e r e l y i m p l e m e n t a t i o n o f c l e a r - c u t i n t e n t i o n s . S e c o n d l y , t h e CTC s h o u l d b e s t r i p p e d o f a l l i n v e s t m e n t o r p r o m o t i o n a l p o l i c y r o l e s . I t s r e g u l a t o r y r o l e s h o u l d b e r e s t r i c t e d t o n a r r o w d e c i s i o n s o n p a r t i c u l a r c a s e s . L a s t l y , i n a n s w e r t o c h r o n i c c o m p l a i n t s f r o m t h e p r o v i n c e s t h a t t h e y 48 l a c k r e g u l a t o r y p o w e r w h e n p u r s u i n g p r o m o t i o n a l p o l i c i e s , t h e CTC c o u l d b e r e o r g a n i z e d t o a c c o m m o d a t e r e g i o n a l a n d p r o v i n c i a l r e p r e s e n t a t i o n . T h i s n e e d n o t n e c e s s i t a t e a s h i f t f r o m a c o m m i t t e e s y s t e m b a s e d o n m o d e s t o o n e b a s e d u p o n r e g i o n , a l t h o u g h t h i s m a y b e o n e o p t i o n . C o m m i s s i o n m e m b e r s a r e now a p p o i n t e d b y t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a . I f i t s o d e s i r e s , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t c a n a p p o i n t m e m b e r s t h a t r e p r e s e n t r e g i o n a l i n t e r e s t s . A t t h e v e r y l e a s t , t h e CTC s h o u l d p r o v i d e b a c k g r o u n d a n d c o s t d a t a t o t h e p r o v i n c e s , s o t h a t t h e y m a y p a r t i c i p a t e s e r i o u s l y a n d e f f e c t i v e l y i n t h e a d v e r s a r y p r o c e s s a d o p t e d i n t h e r e g u l a t o r y h e a r i n g s . C o n e ! u s i o n s A n a d m i n i s t r a t i v e f r a m e w o r k p e r m i t t i n g a c o m p r e h e n s i v e a n d i n t e g r a t e d ( m u l t i - m o d a l ) a p p r o a c h t o t r a n s p o r t p l a n n i n g now e x i s t s i n C a n a d a , b u t t h e p r e s e n t o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e a n d d e l e g a t i o n o f a u t h o r i t y w i t h i n t h i s f r a m e w o r k t h w a r t s t h e w o r k i n g o f a g o o d p l a n n i n g p r o c e s s . F o r e m o s t , t h e p r o b l e m l i e s i n t h e m u d d i e d d i s t i n c t i o n b e t w e e n t r a n s p o r t p o l i c y -m a k i n g a n d t r a n s p o r t r e g u l a t i o n : t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n , i n t h e a b s e n c e o f c l e a r p o l i c y d i r e c t i v e s f r o m e i t h e r t h e M i n i s t r y o r t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t , i s b y d e f a u l t a s s u m i n g a p o l i c y r o l e i n i t s r e g u l a t o r y d e c i s i o n s . I n p r a c t i c e , a s e m i - j u d i c i a l b o d y i s e x e r c i s i n g t h e a u t h o r i t y r i g h t f u l l y b e l o n g i n g o n l y t o a l e g i s l a t i v e b o d y . A s e c o n d m a j o r p r o b l e m l i e s w i t h i n t h e s t r u c t u r e o f t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n i t s e l f . T h e e x i s t i n g m o d a l c o m m i t t e e s t r u c t u r e d i s -c o u r a g e s a n i n t e r m o d a l a p p r o a c h t o r e g u l a t i o n , a n d f u r t h e r m o r e t h e C o m m i s -s i o n ' s o r g a n i z a t i o n p r o v i d e s n o f o r m a l o p p o r t u n i t y f o r r e g i o n a l a n d p r o -v i n c i a l r e p r e s e n t a t i o n i n r e g u l a t o r y d e c i s i o n - m a k i n g . I f C a n a d a ' s r e g i o n s d i s p l a y e d a h o m o g e n e i t y i n g e o g r a p h i c , e c o n o m i c a n d t r a n s p o r t n e e d 4 9 c h a r a c t e r i s t i c s , r e g u l a t i o n o f t r a n s p o r t c o u l d w e l l b e g u i d e d b y a s i n g l e v i s i o n . H o w e v e r , p r o f o u n d r e g i o n a l d i f f e r e n c e s n e c e s s i t a t e a d e c e n t r a l i z e d a p p r o a c h i n b o t h t h e p l a n n i n g a n d r e g u l a t i o n o f t r a n s p o r t . D . E x i s t i n g L e g i s l a t i o n R e g u l a t i n g t h e N a t i o n a l R a i l C a r r i e r s 1 . T h e . N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t T h e p a s s a g e o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t i n 1 9 6 7 m a r k e d a s h i f t o f p o l i c y t o o n e w h o s e o b j e c t i v e s w e r e p r i m a r i l y e n d o g e n o u s t o t h e t r a n s -p o r t i n d u s t r y . W h e r e a s t r a n s p o r t p o l i c y h a d h i s t o r i c a l l y b e e n g e a r e d t o c o m p l e m e n t ( a n d i n d e e d , t o i m p l e m e n t ) n a t i o n a l p o l i c y o b j e c t i v e s ( s u c h a s r e s o u r c e e x t r a c t i o n , a n d s e t t l e m e n t i n t h e W e s t ) , t h e n a t i o n a l t r a n s p o r t s y s t e m w a s now t o b e g u i d e d b y e f f i c i e n c y c r i t e r i a c o m p a r a b l e t o t h o s e e m p l o y e d b y a n y o t h e r p a r t i c i p a n t i n a c o m p e t i t i v e m a r k e t p l a c e . T h e d e c l a r a t o r y s e c t i o n o f t h e A c t i n c l u d e s i n S e c t i o n 3 a s t a t e m e n t o f p o l i c y o b j e c t i v e s a i m e d a t a c h i e v i n g " a n e c o n o m i c , e f f i c i e n t a n d a d e -q u a t e t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m m a k i n g t h e b e s t u s e o f a l l a v a i l a b l e m o d e s o f t r a n s p o r t a t i o n a t t h e l o w e s t t o t a l c o s t . . . " E a c h t r a n s p o r t m o d e i s t o b e a r i t s f a i r s h a r e o f t h e t r u e c o s t s o f p u b l i c i n f r a s t r u c t u r e a n d s e r v i c e s p r o v i d e d i t , a n d w h e r e t r a n s p o r t s e r v i c e i s r e q u i r e d a s a p u b l i c d u t y , e a c h m o d e i s t o r e c e i v e f a i r c o m p e n s a t i o n , a s a s a f e g u a r d f o r t h e c a r r i e r ' s f i n a n c i a l v i a b i l i t y . ( T h e a s s u m p t i o n h e r e i s t h a t o n l y c o m -m e r c i a l l y v i a b l e f i r m s a r e a b l e t o . o p t i m i z e a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s , a s t h e y a r e b e s t a b l e t o c o m p e t e f o r t h e t r a f f i c t o w h i c h , o n t h e b a s i s o f i n h e r e n t t e c h n o l o g i c a l o r c o m p e t i t i v e a d v a n t a g e , t h e y a r e e n t i t l e d . ) I n t r a - a n d i n t e r m o d a l c o m p e t i t i o n ( l a r g e l y u n f e t t e r e d b y r e g u l a t i o n o r p u b l i c d u t y ) w o u l d e n s u r e p r o d u c t i v i t y i m p r o v e m e n t a n d r e s p o n s i v e n e s s i n t h e t r a n s p o r t s e c t o r , t h e r e b y b e t t e r s e r v i n g t h e i n t e r e s t s o f a l l 50 u s e r s a n d t h e " e c o n o m i c w e l l - b e i n g a n d g r o w t h o f C a n a d a " a t t h e s a m e t i m e . U s e r s a r e t o b e c h a r g e d c o s t - b a s e d p r i c e s , w i t h r e f e r e n c e t o " j u s t a n d r e a s o n a b l e r a t e s " o r " f a i r r a t e s o f r e t u r n " b e i n g c o n s p i c u o u s l y a b s e n t i n t h e A c t . A s c o n s c i e n t i o u s l y a s p o s s i b l e , t r a n s p o r t f i r m s a r e e x p e c t e d t o e m p l o y m a r g i n a l - c o s t p r i c i n g a n d t o p r e v e n t r a t e s o n a n y s e r v i c e ( e x c e p t t h o s e r e q u i r e d b y s t a t u t e o r a s a p u b l i c d u t y ) f r o m s l i p p i n g b e l o w l o n g - r u n v a r i a b l e c o s t s . T h e M a c P h e . r s o n R o y a l C o m m i s s i o n , w h i c h r e p o r t e d i n 1 9 6 1 , h a d s u f f i c i e n t l y c o n v i n c e d t h e g o v e r n m e n t t h a t r a t e s a r t i f i c i a l l y d e p r e s s e d b y r e g u l a t i o n , a n d s e r v i c e s m a i n t a i n e d b y d i r e c t s u b s i d y o r i n t e r n a l c r o s s - s u b s i d i z a t i o n , r e s u l t e d i n a g r o s s m i s a l 1 o c a t i o n o f t r a n s -p o r t r e s o u r c e s , b y p r o v i d i n g t r a n s p o r t s e r v i c e t o c o n s u m e r s a t l e s s t h a n t r u e ( o p e r a t i n g ) c o s t . T h e " u s e r - p a y " p r i n c i p l e w o u l d f l u s h o u t t h o s e s e r v i c e s w h o s e r e v e n u e s w e r e n o t c o v e r i n g l o n g - r u n v a r i a b l e c o s t s , a n d w o u l d e n a b l e p o l i c y - m a k e r s t o t h e n d e t e r m i n e w h i c h o f t h e s e n o n - c o m p e n -s a t o r y r a t e s a n d s e r v i c e s d e s e r v e d c o n t i n u e d s u b s i d i z a t i o n . T h e s p i r i t a n d i n t e n t o f t h e A c t i s c l e a r l y t o r e d u c e , a n d t o e l i m i -n a t e w h e r e v e r p o s s i b l e , t h e r e g u l a t i o n o f c a r r i e r s . G o v e r n m e n t r e g u l a t i o n i s t o b e r e t a i n e d o n l y w h e r e i t i s . r e q u i r e d t o s i m u l a t e t h e m a r k e t p l a c e , a n d i s t o b e r e s c i n d e d w h e r e i t h a s b e e n e m p l o y e d t o g u i d e c o m m e r c i a l r a t e s a n d s e r v i c e s t o w a r d s a c h i e v e m e n t o f n o n - e c o n o m i c e n d s . T r a n s p o r t a s a n i n d u s t r y i s t o s h e d i t s r o l e a s a n a g e n t o f n a t i o n a l p o l i c y . E x i s t -i n g p o l i c y i s c o n s i s t e n t w i t h t h e M a c P h e r s o n R o y a l C o m m i s s i o n ' s v i e w t h a t t r a n s p o r t a t i o n , a s a v i t a l s e c t o r o f t h e n a t i o n ' s e c o n o m y , c a n b e s t a s s i s t i n a c h i e v i n g n a t i o n a l g o a l s b y a i m i n g t o w a r d i n t e r n a l e f f i c i e n c y r a t h e r t h a n t o w a r d s g o a l s e x o g e n o u s t o t h e i n d u s t r y . T h e c l a r i t y o f t h e s e e f f i c i e n c y g o a l s i s s o m e w h a t m u d d i e d b y t h e l a t t e r h a l f o f S . 3 o f t h e A c t , w h i c h p r e s c r i b e s t h e c o n d i t i o n s n e c e s s a r y 51 t o i n v o k e a t t a i n m e n t o f t h e p o l i c y o b j e c t i v e s . C a r r i e r s m u s t p r o v i d e s e r -v i c e u n d e r r a t e s a n d c o n d i t i o n s w h i c h p r e c l u d e i m p o s i n g " u n f a i r d i s a d v a n -t a g e " u p o n s h i p p e r s , " u n d u e o b s t a c l e s " t o d o m e s t i c c o m m o d i t y e x c h a n g e , o r " u n r e a s o n a b l e d i s c o u r a g e m e n t t o t h e d e v e l o p m e n t o f p r i m a r y o r s e c o n d a r y i n d u s t r i e s . " T h e s e p r o v i s o s a t t e s t t o t h e A c t ' s r e c o g n i t i o n o f t h e p r e s e n c e o f r e g i o n a l d i s p a r i t i e s i n C a n a d a , a t l e a s t w i t h r e s p e c t t o d i s -a d v a n t a g e s o f d i s t a n c e , i m m a t u r i t y o r i m b a l a n c e o f t h e i n d u s t r i a l b a s e , a n d a b s e n c e o f c a r r i e r c o m p e t i t i o n , b u t t h e t h r u s t o f t h e p o l i c y c o n -t a i n e d i n t h e A c t c l e a r l y f a v o u r s m e a n s o f d i r e c t e c o n o m i c i n t e r v e n t i o n t o c o r r e c t r e g i o n a l i m b a l a n c e s r a t h e r t h a n e m p l o y i n g t r a n s p o r t a t i o n a s a t o o l o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t o r i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n p o l i c i e s . A l t h o u g h c o m p e t i t i o n i s e x p e c t e d t o b e s t p r o t e c t t h e p u b l i c i n t e r e s t , t h e NTA i n c l u d e s a n o m n i b u s c l a u s e ( S e c t i o n 2 3 ) w h i c h p r o h i b i t s a l l c a r r i e r s ( o v e r w h i c h t h e A c t h a s j u r i s d i c t i o n ) f r o m s e t t i n g a r a t e o r c o m m i t t i n g a n a c t , o r o m m i t t i n g t o d o e i t h e r , w h i c h i s d e e m e d a g a i n s t t h e p u b l i c i n t e r e s t . A d e f i n i t i o n o f t h i s p h r a s e i s n o t o f f e r e d , b u t t h e S e c t i o n p r e s c r i b e s t h a t t h e p u b l i c i n t e r e s t e n v e l o p e s t h e o b j e c t i v e s a n d p r o v i s o s o f t h e p o l i c y s t a t e m e n t s e t o u t i n S . 3 . T h e f a v o u r e d i n t e r -p r e t a t i o n h a s b e e n t h a t , w h e r e v e r t h e p u b l i c i n t e r e s t e n t e r s a s a r e l e v a n t c r i t e r i o n , t h e r e g u l a t o r y a g e n c y w i l l r u l e g i v i n g d u e p r e c e d e n c e t o t h e p o l i c y g o a l s o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y . 12 O f t h e f o u r c a s e s t h a t h a v e c o m e b e f o r e t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n u n d e r t h i s p u b l i c i n t e r e s t s e c t i o n , a l l h a v e d e p e n d e d u p o n a b r o a d i n t e r p r e t a t i o n o f " t h e p u b l i c i n t e r e s t . " T h e y h a v e a r g u e d t h a t r e l i a n c e o n t h e f r e e m a r k e t s y s t e m t o e s t a b l i s h r a t e s r e q u i r e s r e a s o n a b l e b e h a v i o u r o n t h e p a r t o f . t h e r a i l w a y s i n s e t t i n g r a t e s , a n d t h a t t h i s " r e a s o n a b l e n e s s " i n c l u d e s r e s e a r c h a n d n e g o t i a t i o n , i f n e c e s s a r y , t o 5 2 e s t a b l i s h t h e i m p a c t o f p r o p o s e d c h a r g e s . ' J T h e s m a l l n u m b e r o f f o r m a l p u b l i c - i n t e r e s t a p p e a l c a s e s s i n c e 1 9 6 7 a t t e s t s t o t h e i n o p e r a b l e n a t u r e o f S . 2 3 o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n  A c t . N o t o n l y a r e s h i p p e r s d i s s u a d e d f r o m u s i n g t h i s a p p e a l p r o c e d u r e b e c a u s e o f t h e l e n g t h o f t i m e a n d c o s t s a s s o c i a t e d w i t h s u c h c a s e s , b u t a l s o b e c a u s e t h e s h i p p e r i s r e q u i r e d t o p r e s e n t a p r i m a f a c i e c a s e , t o b e c o n s i d e r e d b y t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n b e f o r e i t w i l l g r a n t l e a v e t o a p p e a l . H e n c e , a n a p p l i c a t i o n n e e d n o t r e s u l t i n a h e a r i n g . I t i s n o t p r o v i d i n g a n a d e q u a t e b a s i s f o r t h e CTC t o p r o c e e d t o a h e a r i n g m e r e l y b y d e s c r i b i n g a f r e i g h t r a t e i n c r e a s e , f o r e x a m p l e , a n d a s s e r t i n g t h a t t h e i n c r e a s e i s " p u n i t i v e " o r " p r e j u d i c i a l . " B o t h r e a s o n a b l e e x p l a n -a t i o n a n d e v i d e n c e m u s t b e p r e s e n t e d i n t h e s h i p p e r ' s a p p l i c a t i o n , s u p p o r t i n g t h e c o n t e n t i o n t h a t t h e r a t e i s a g a i n s t t h e p u b l i c i n t e r e s t . A n d b e c a u s e t h i s p h r a s e i s n o t e x p l i c i t l y d e f i n e d i n S . 2 3 , a n i n d i v i d u a l , c o m p a n y o r i n d u s t r y f a c e s t h e d i f f i c u l t t a s k o f p r o v i n g t h a t t h e n e b u l o u s p u b l i c i n t e r e s t h a s b e e n w r o n g e d . " T h e e s t a b l i s h m e n t b y s h i p p e r s a n d i n t e r v e n i n g P r o v i n c e s o f a p r i m a f a c i e c a s e o f i n j u r y t o t h e p u b l i c i n t e r e s t . . . . m a y b e a m o r e d i f f i c u l t t a s k t h a n t h a t o f e n t e r i n g f o r m a l c o m p l a i n t s u n d e r t h e c o n t r o l s t a n d a r d s , i n e x i s t e n c e b e f o r e 1 9 6 7 . " " ^ S e c t i o n 6 o f t h e NTA e s t a b l i s h e d t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n , a n d S e c t i o n s 21 a n d 2 2 o u t l i n e d t h e d u t i e s a n d f u n c t i o n s o f t h e C T C . A n o u t l i n e o f t h e s e d u t i e s a n d a b r i e f e v a l u a t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ' s r e c o r d o f e x e c u t i n g t h e s e d u t i e s a p p e a r e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r ( p p . 4 5 - 4 8 ) . 2 . T h e R a i l w a y A c t T n e R a i l w a y A c t w a s f i r s t p r o c l a i m e d i n 1 9 0 3 a n d t h e p r e s e n t A c t i s a n a m e n d e d v e r s i o n o f t h a t o r i g i n a l l e g i s l a t i o n . T h e f o l l o w i n g s e c t i o n s 5 3 i n t h e p r e s e n t A c t a r e t h o s e m o s t p e r t i n e n t t o t h i s d i s c u s s i o n . S e c t i o n 2 7 4 a l l o w s t h e CTC t o p r e s c r i b e t o l l s o n t r a f f i c m o v i n g i n l e s s - t h a n - c a r l o a d q u a n t i t i e s u n d e r 5 , 0 0 0 p o u n d s . T h e r e h a v e b e e n n o a p p e a l c a s e s u n d e r t h i s s e c t i o n t o d a t e . S e c t i o n 2 7 6 ( M i n i m u m R a t e s ) : R a t e s c h a r g e d b y t h e c o m m o n c a r r i e r s a r e t o " e x c e e d t h e v a r i a b l e c o s t o f t h e m o v e m e n t o f t h e t r a f f i c c o n c e r n e d a s d e t e r m i n e d b y t h e C o m m i s s i o n " ( h e r e , t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n ) . T h i s t y p e o f m i n i m u m r a t e c o n t r o l i s a i m e d a t a c h i e v i n g e f f e c t i v e i n t r a -n o d a l c o m p e t i t i o n b y r e q u i r i n g a l l r a t e s t o b e . c o m p e n s a t o r y , a n d t h e r e b y p r e v e n t i n g t h e r a i l w a y s f r o m e n g a g i n g i n " p r e d a t o r y p r i c i n g " w h i c h c o u l d r e s u l t i n t h e i r b a n k r u p t c y i n t h e l o n g r u n . T h e m i n i m u m r a t e f o r m u l a s e r v e s a s a r e g u l a t o r y c o n t r o l t o p r o t e c t t h e f i n a n c i a l e a r n i n g s o f t h e r a i l c a r r i e r s . T h e r e h a v e b e e n n o m i n i m u m r a t e ' c a s e s h e a r d b y t h e C o m m i s s i o n . S e c t i o n 2 7 7 ( C o m p e n s a t o r y R a t e s ) : S . 2 7 7 ( 2 ) d i r e c t s t h e C T C , u p o n c o m p l a i . n t c o n t a i n i n g p r i m a f a c i e e v i d e n c e t h a t a f i l e d r a t e i s n o t c o m p e n -s a t o r y , t o i n v e s t i g a t e s u c h a r a t e t o d e t e r m i n e w h e t h e r i t e x c e e d s v a r i a b l e c o s t , a s s p e c i f i e d i n S . 2 7 6 ( 2 ) a n d ( 3 ) . S e c t i o n 2 7 8 ( M a x i m u m R a t e s o r " C a p t i v e S h i p p e r C l a u s e " ) : R a t e s c h a r g e d b y t h e c o m m o n c a r r i e r s a r e n o t t o e x c e e d " a r a t e e q u a l t o t h e v a r i a b l e c o s t o f t h e c a r r i a g e o f t h e g o o d s a n d a n a m o u n t e q u a l t o o n e h u n d r e d a n d f i f t y p e r c e n t o f t h e v a r i a b l e c o s t . " W h e r e a f i x e d r a t e i s m a d e u n d e r t h i s s e c t i o n , t h e C T C m u s t n o t i f y t h e i s h i p p e r , a n d i f w i t h i n 3 0 d a y s o f t h e m a i l i n g o f t h e n o t i c e t o t h e s h i p p e r , h e e n t e r s i n t o a w r i t t e n c o n t r a c t w i t h t h e c a r r i e r , t h e n t h e CTC i s d i r e c t e d t o p u b l i s h t h i s t a r i f f a s t h e f i x e d r a t e w h i c h s h a l l b e e f f e c t i v e . T h e f o r m u l a f o r d e t e r m i n a t i o n o f t h e v a r i a b l e c o s t i s d e s c r i b e d i n 5 4 S . 2 7 8 ( 3 ) o f t h e A c t . B e f o r e 1 9 6 7 , t h e d i s s a t i s f i e d s h i p p e r c o u l d c o m p l a i n t o t h e B o a r d o f T r a n s p o r t C o m m i s s i o n e r s a n d r e q u e s t t h a t r a t e s b e i n v e s t i g a t e d a s t o t h e i r l e g a l i t y u n d e r t h e " u n d u e d i s c r i m i n a t i o n " s t a n d a r d s o f t h e r e g u -l a t o r y l a w a t t h a t t i m e . D u r i n g i n v e s t i g a t i o n , s h i p p e r s c o u l d a l s o s e e k t o h a v e t h e r a t e i n c r e a s e s s u s p e n d e d . U n d e r p r e s e n t l e g i s l a t i o n , " t h o u g h t h e s h i p p e r c a n a p p e a l t o t h e C T C o n t h e g r o u n d s t h a t r a t e f i l i n g s d i d n o t a l l o w t h e 3 0 - d a y n o t i c e f o r r a t e i n c r e a s e s , t h a t h e i s a c a p t i v e s h i p p e r a n d t h a t t h i s c i r c u m s t a n c e j u s t i f i e s a f i x e d m a x i m u m r a t e . . . h e m u s t r e l y f a r m o r e o n h i s o w n , o r h i s i n d u s t r y ' s , a b i l i t y t o n e g o t i a t e w i t h t h e r a i l w a y s f o r t h e n e e d e d r a t e s o r r a t e a d j u s t m e n t s . I n p r a c t i c e , t h i s s i t u a t i o n r e q u i r e s a s h i p p e r o r s h i p p e r s t o h a v e a c t u a l o r p o t e n t i a l a l t e r n a t i v e w a y s t o s h i p , . . . ( t o ) b e a w a r e o f a l t e r n a t i v e s o u r c e s o f s u p p l y , l o c a t i o n s f o r p l a n t s , a n d p o s s i b i l i t i e s o f s h i f t i n g o r e x c h a n g i n g p r o d u c t i o n s o u r c e s . . . O b v i o u s l y , s m a l l s h i p p e r s g e n e r a l l y h a v e l e s s k n o w -l e d g e o f t r a n s p o r t m a r k e t s t h a n t h e l a r g e s h i p p e r s a n d l e s s o r g a n i z a t i o n a l a b i l i t y t o s t u d y t r a n s p o r t a l t e r n a t i v e s a n d t o n e g o t i a t e w i t h t h e r a i l -. . 1 5 w a y s . C o n s e q u e n t l y u n d e r p r e s e n t l e g i s l a t i o n , a s h i p p e r w h o i s s m a l l , c a p t i v e t o r a i l o r u n a b l e t o r e l o c a t e p l a n t s o r h i s / h e r m a r k e t s , w i l l h a v e a d i f f i c u l t t i m e i n n e g o t i a t i n g w i t h t h e r a i l w a y s o v e r r a t e i n c r e a s e s , o r i n s u c c e e d i n g w i t h t h e C T C i n u s i n g t h e r e s i d u a l r e g u l a t o r y p r o v i s i o n s o f S e c t i o n 2 7 8 . O n l y o n e s h i p p e r h a s a p p l i e d t o t h e CTC u n d e r t h i s s e c t i o n . T h e a p p l i c a t i o n w a s m a d e i n 1 9 7 1 , b u t n o d e c i s i o n h a s y e t b e e n h a n d e d d o w n b y t h e C o m m i s s i o n . S e c t i o n 2 7 9 ( P e r m i s s i o n f o r R a i l w a y s t o C o n f e r o n R a t e s ) : " R a i l w a y c o m p a n i e s s h a l l e x c h a n g e s u c h i n f o r m a t i o n w i t h r e s p e c t t o c o s t s a s m a y b e r e q u i r e d u n d e r t h i s A c t a n d m a y a g r e e u p o n a n d c h a r g e c o m m o n r a t e s . . . " 5 5 T h e C a n a d i a n n a t i o n a l r a i l r o a d s a r e e x e m p t f r o m C a n a d i a n a n t i - c o m b i n e s l e g i s l a t i o n . CN a n d CP t h e r e f o r e p r i c e a s a c a r t e l . S e c t i o n s 2 5 2 - 2 6 1 ( A b a n d o n m e n t a n d R a t i o n a l i z a t i o n o f L i n e s o r O p e r a t i o n s ) : T h e p h i l o s o p h y o f t h e NTA i s t h a t r a i l w a y s s h o u l d r e c e i v e c o m p e n s a t i o n f r o m t h e g o v e r n m e n t f o r s e r v i c e s w h i c h a r e m a i n t a i n e d i n t h e p u b l i c i n t e r e s t , a n d w h i c h o t h e r w i s e w o u l d n o t b e p r o v i d e d c o m m e r c i a l l y . A p r o g r a m f o r s u b s i d i e s i s e s t a b l i s h e d i n S e c t i o n s 2 5 2 - 2 6 1 o f t h e R a i l w a y  A c t , a n d i t s e t s t h e g u i d e l i n e s u n d e r w h i c h t h e r a i l w a y s r e c e i v e a s u b -s i d y t o r e c o u p a l l t h e l o s s a s c a l c u l a t e d b y t h e CTC f o r t h e o p e r a t i o n o f u n r e m u n e r a t i v e b r a n c h l i n e s . ( P r i o r t o t h e c r e a t i o n o f V I A R a i l i n 1 9 7 7 , t h e r a i l w a y s c o u l d , u n d e r t h i s p r o g r a m , a l s o r e c e i v e 8 0 % o f t h e i r l o s s e s o n u n r e m u n e r a t i v e p a s s e n g e r s e r v i c e s . ) S u b s i d i e s a r e g r a n t e d o n l y a f t e r a p u b l i c h e a r i n g h a s b e e n h e l d r e g a r d i n g a n a p p l i c a t i o n b y a r a i l w a y t o a b a n d o n a l i n e o r s e r v i c e . R e p e a l o f S e c t i o n 3 1 7 ( U n j u s t D i s c r i m i n a t i o n ) : S e c t i o n 2 3 o f t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t w a s s u b s t i t u t e d f o r S e c t i o n 3 1 7 o f t h e R a i l w a y A c t , t h e l a t t e r o f w h i c h w a s r e p e a l e d i n 1 9 6 6 . T h i s s e c t i o n h a d f o r m e r l y a l l o w e d s h i p p e r s t o p r o t e s t a g a i n s t r a i l r a t e s o n t h e g r o u n d s o f u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n . Now s h i p p e r s m u s t p r o v i d e a p r i m a f a c i e c a s e o f i n j u r y t o t h e p u b l i c i n t e r e s t , a s d e s c r i b e d e a r l i e r . S e c t i o n 3 8 2 ( C o m b i n a t i o n R a t e s ) : T h i s s e c t i o n r e q u i r e s t h a t g o o d s s h i p p e d f r o m a C a n a d i a n o r i g i n t o a C a n a d i a n d e s t i n a t i o n o v e r a c o n t i n u o u s r a i l r o u t e t h r o u g h t h e U . S . , u n l e s s m o v i n g u n d e r a j o i n t t a r i f f , s h a l l b e s u b j e c t t o a 3 0 % c u s t o m s t a r i f f . No p o w e r t o w a i v e o r v a r y t h e a p p l i -c a t i o n o f t h i s s e c t i o n i s g i v e n t o t h e C T C . S . 3 8 2 a c t s a s a s i g n i f i c a n t c o n s t r a i n t o n t h e c o m p e t i t i v e n e s s o f a l l - r a i l r o u t i n g s t h r o u g h t h e U . S . , a n d t h e i m p a c t o f s u c h a c o n s t r a i n t v a r i e s s i g n i f i c a n t l y o n a r e g i o n a l 5 6 b a s i s . I t w o u l d b e d e s i r a b l e t o p r o v i d e t h e C T C w i t h s o m e p o w e r t o w a i v e t h i s s e c t i o n ' s a p p l i c a t i o n i f f o u n d i n j u r i o u s t o t h e p u b l i c i n t e r e s t . 3 . T h e T r a n s p o r t A c t ( 1 9 3 8 ) P a r t I V ( A g r e e d C h a r g e s ) : A g r e e d c h a r g e s r e f e r t o c o n t r a c t r a t e s n e g o t i a t e d b e t w e e n t h e s h i p p e r a n d t h e c a r r i e r , a n d a r e b a s e d u p o n t h e s h i p p e r ' s a g r e e m e n t t o s h i p m o s t o r a l l o f h i s / h e r g o o d s b y t h a t c a r r i e r i n e x c h a n g e f o r a f i x e d r a t e t o a p p l y d u r i n g t h e l i f e o f t h e c o n t r a c t . T h e s e r a t e s a r e n o r m a l l y n e g o t i a t e d y e a r l y , a n d a s a r e s u l t o f t h e r a i l -w a y s ' r e t i c e n c e t o c o m m i t t h e m s e l v e s t o s u c h a l e n g t h y c o n t r a c t t e r m i n t h e f a c e o f r a p i d i n c r e a s e s i n o p e r a t i n g c o s t s a n d i n f l a t i o n , t h e i r u s e h a s d e c l i n e d c o n s i d e r a b l y : a t t h e e n d o f 1 9 7 5 , o n l y 5 2 % o f t h e n u m b e r o f t h e s e r a t e s e m p l o y e d a t t h e e n d o f 1 9 7 3 r e m a i n e d i n e f f e c t . T h i s t y p e o f r a t e - s e t t i n g , p r o m o t e d b y t h e r a i l w a y s d u r i n g t h e 1 9 5 0 ' s b e c a u s e o f t h e r a p i d r i s e o f t r u c k i n g , i s n o t p e r m i t t e d i n t h e U n i t e d S t a t e s . P a r t I V o f t h e T r a n s p o r t A c t , i n d e a l i n g w i t h a g r e e d c h a r g e s , h a s g i v e n s h i p p e r s t h e o p p o r t u n i t y t o p r o t e s t a n a g r e e d c h a r g e a s u n j u s t l y d i s c r i m i n a t o r y ( S . 3 2 ( 1 0 ) ) a n d t o o b t a i n a f i x e d c h a r g e s e t b y t h e C T C . S . 3 3 ( 1 ) o f t h e A c t g i v e s s h i p p e r s a n d c a r r i e r s t h e r i g h t t o c o m p l a i n t o t h e M i n i s t e r o f T r a n s p o r t t h a t a r a t e ( i n e f f e c t f o r a t l e a s t t h r e e m o n t h s ) i s u n j u s t l y d i s c r i m i n a t o r y . T h e M i n i s t e r m a y t h e n r e f e r t h e c o m p l a i n t t o t h e C T C , Who . u n d e r S . 3 3 ( 4 ) c a n v a r y o r c a n c e l t h e a g r e e d c h a r g e . T o d a t e , n e i t h e r t h e CTC n o r t h e M i n i s t e r h a s d e a l t w i t h a n y a p p l i c a -t i o n u n d e r P a r t I V o f t h i s A c t . 5 7 E . A t t i t u d e s T o w a r d s E x i s t i n g R a i l P o l i c y " T h i s i s a r e a l l y f o r t u n a t e c o u n t r y . We h a v e e v e r y t h i n g i n C a n a d a . We h a v e w a t e r , a i r , s u r f a c e - - w e h a v e i c e , w e h a v e s n o w , we h a v e d i s t a n c e - - we h a v e e v e r y t h i n g t o h a v e f u n i n t r a n s p o r t a t i o n . S o m e t h i n g w e d o n o t h a v e i s a r e a l p o i i c y . . . " - H o n . J e a n M a r c h a n d , M i n i s t e r o f T r a n s p o r t , H o u s e o f C o m m o n s , M a r c h 7 , 1 9 7 4 " I c a n ' t m a n a g e t r a n s p o r t a t i o n i n C a n a d a . I f y o u a s k w h o i s m a n a g i n g t r a n s p o r t a t i o n p o l i c y , I s a y t o y o u I d o n ' t k n o w . I f t h e t r a n s p o r t a t i o n s i t u a t i o n c o n t i n u e s i n t h e m e s s i t i s n o w , I d o n ' t w a n t t o s t a y i n t h i s j o b . " - H o n . J e a n M a r c h a n d , M i n i s t e r o f T r a n s p o r t , i n a n a d d r e s s t o t h e C a n a d i a n R a i l w a y L a b o u r A s s n . , O t t a w a , M a r c h 1 9 , 1 9 7 4 1 . T h e C a r r i e r s : CN a n d CP R a i l T h e c a r r i e r s a r e p r e d i c t a b l y s a t i s f i e d w i t h t h e n e w c o m m e r c i a l f r e e d o m a c c o r d e d t h e m i n t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t . T h e y s t r o n g l y e n d o r s e t h e c o n t i n u a n c e o f t h e w i d e c o m m e r c i a l f r e e d o m a n d l i m i t e d r a t e r e g u l a -t i o n e s t a b l i s h e d i n 1 9 6 7 a s e s s e n t i a l t o t h e i r a b i l i t y t o c o m p e t e e f f e c -t i v e l y w i t h o t h e r m o d e s , t o i m p r o v e q u a l i t y o f s e r v i c e t o t h e i r s h i p p e r s , a n d t o r e m a i n f i n a n c i a l l y v i a b l e . T h e r a i l w a y s ' o n l y c r i t i c i s m o f p r e -s e n t p o l i c y i s t h a t i t i s n o t u n i v e r s a l l y a p p l i e d - t h a t s t a t u t o r y r a t e s , a n d s e r v i c e s r e q u i r e d a s a p u b l i c d u t y c o n t i n u e t o e x i s t . R . A . B a n d e e n , P r e s i d e n t o f C a n a d i a n N a t i o n a l R a i l w a y s : " . . . I t h i n k t h e l e g i s l a t i o n o f 1 9 6 7 ( N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t ) i s b y a n d l a r g e p r e t t y g o o d . . . T h e d i f f i c u l t y i s t h e o l d s i t u a t i o n s t h a t e x i s t e d b e f o r e t h e N T A . How d o w e m o v e t o p u t t h e m o n t h e s a m e b a s i s ? ( c o m m e r c i a l v i a b i l i t y ) . " ^ 7 T h e r a i l w a y s , n o w e s s e n t i a l l y f r e e o f r a t e r e g u l a t i o n , o f p r o v i d i n g p a s s e n g e r s e r v i c e , a n d o f o f f e r i n g n o n - c o m p e n s a t o r y s e r v i c e , s e e s t a t u t o r y 58 r a t e s a n d t h e c u r r e n t d e f i n i t i o n o f " c a p t i v e s h i p p e r s " a s t h e t w o l a s t i m p e d i m e n t s t o a c h i e v i n g c o m m e r c i a l v i a b i l i t y . T h u s , t h e i r p o s i t i o n o n c u r r e n t p o l i c y i n s u m m a r y : " . . . t h e y s t r o n g l y f a v o u r l i f t i n g t h e s t a t u -t o r y r e g u l a t i o n o f g r a i n a n d r e l a t e d r a t e s . T h e y h a v e r e s i s t e d a t t e m p t s o f s o m e s h i p p e r s a n d P r o v i n c e s t o r e i n t r o d u c e s u s p e n s i o n o f r a t e c h a n g e s p e n d i n g i n v e s t i g a t i o n o f t h e i r l a w f u l n e s s , a s w e l l a s p r e s s u r e t o n a r r o w t h e w i d e z o n e n o w e x i s t i n g b e t w e e n m a x i m u m a n d m i n i m u m r a t e s w h e r e t r a f f i c i s c a p t i v e t o t h e r a i l w a y s . P r e s u m a b l y , t h e y w o u l d o p p o s e c h a n g e s i n t h e d e f i n i t i o n o f a c a p t i v e s h i p p e r s o b r o a d a s t o r e s t o r e m a x i m u m r a t e r e g u l a t i o n t o a l l r a t e s , w h e t h e r o r n o t t h e y a r e s e t b y c o m p e t i t i o n . I n s h o r t , t h e y s e e k t o p r e s e r v e t h e e x i s t i n g c o m m e r c i a l f r e e d o m a n d t o w i d e n i t t o a l l f r e i g h t r a t e s . T h e y c l a i m t h e e x i s t i n g l e g i s l a t i o n i s w o r k i n g I o w e l l f o r t h e p u b l i c a s w e l l a s f o r t h e m . . . " I n 1 9 6 6 , I a n S i n c l a i r , P r e s i d e n t o f t h e C P R , . i n a r g u i n g a g a i n s t t h e i n c l u s i o n o f a c a p t i v e s h i p p e r c l a u s e i n t h e p r o p o s e d N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t , s t a t e d t h a t i n p r a c t i c e t h e c a p t i v e s h i p p e r d o e s n o t r e q u i r e l e g a l p r o t e c t i o n , b u t 1 9 t h a t " e c o n o m i c s a n c t i o n i s t h e g r e a t e s t p r o t e c t i o n i n t h e w o r l d . " S o t h e r e i s g e n e r a l c o n t e n t m e n t o n t h e p a r t o f t h e r a i l w a y s . A n d w h y n o t ? T h e i r r a t e s o f r e t u r n h a v e b e e n r i s i n g s t e a d i l y d u r i n g t h e p a s t d e c a d e , d u e t o r a t i o n a l i z a t i o n s c h e m e s a n d n e w f l e x i b i l i t y i n p r i c i n g . T h e r a i l w a y s r e v e l i n t h i s n e w p o l i c y u n d e r w h i c h t h e y c a n a m p u t a t e u n -p r o f i t a b l e s e g m e n t s o f t h e i r s y s t e m . M a n y s h i p p e r s a s w e l l a r e h a p p y w i t h t h e c o m m e r c i a l f r e e d o m b e s t o w e d t h e r a i l w a y s , b u t t h e s e s h i p p e r s a l m o s t w i t h o u t e x c e p t i o n a r e t h o s e w h o , b y r e a s o n o f l o c a t i o n o r p r o d u c t ( o r b o t h ) , e n j o y t h e b e n e f i t s o f i n t e r -m o d a l c o m p e t i t i o n . T h e r e i s l i t t l e q u e s t i o n t h a t t h e N a t i o n a l T r a n s p o r -t a t i o j i A c t w o r k s w e l l i n t h e s e m a r k e t s , f o r i t i s h e r e t h a t t h e p o l i c y 5 9 w a s d e s i g n e d t o w o r k . H o w e v e r , t h e r e e x i s t i n C a n a d a s e v e r a l s i g n i f i c a n t " p o c k e t s " i n t h e e c o n o m y w h e r e b y g e o g r a p h i c a l l o c a t i o n , m a t u r i t y o f t r a n s p o r t d e v e l o p m e n t , a n d t h e n a t u r e o f t h e i n d u s t r i a l b a s e h a v e c o m b i n e d t o r e n d e r t h i s p o l i c y i n o p e r a b l e f o r i t s r a i l u s e r s , a n d t h e o p p o r t u n i t i e s f o r r e d r e s s i n a d e q u a t e f o r i t s g r i e v a n c e s . F o r r a i l u s e r s i n t h e s e m a r k e t s , w h a t ' s g o o d f o r t h e r a i l w a y s h a s b e e n g o o d o n l y f o r t h e r a i l w a y s . I t i s t o t h e a t t i t u d e s o f b u l k c o m m o d i t y s h i p p e r s we n o w t u r n . 2 . T h e S h i p p e r s B e c a u s e t h e s c o p e o f t h i s t h e s i s h a s b e e n c o n f i n e d t o c o n s i d e r a t i o n o f t h e t r a n s p o r t o f h i g h - b u l k c o m m o d i t i e s i n t h e W e s t , c o r r e s p o n d i n g l y i t i s t o t h e a t t i t u d e s o f W e s t e r n b u l k c o m m o d i t y s h i p p e r s t h a t t h i s s e c -t i o n w i 1 1 a t t e n d . T h e r e v i e w o f s h i p p e r a t t i t u d e s i s o r g a n i z e d t o c o n s i d e r , f i r s t , t h e r e s u l t s o f t w o m a j o r C a n a d a - w i d e s u r v e y s c o n d u c t e d d u r i n g t h e s e v e n -2 0 t i e s , a n d s e c o n d , t h e a t t i t u d e s o f p a r t i c u l a r u s e r - g r o u p a s s o c i a t i o n s a s i n d i c a t e d b y w r i t t e n s u b m i s s i o n s , b r i e f s , l e t t e r s a n d n e w s p a p e r a r t i c l e s . T h e a g e n c y r e p r e s e n t i n g t h e t r a n s p o r t c o n c e r n s o f p o t a s h s h i p p e r s ( C a n p o t e x ) i s e x c l u d e d h e r e , a s t h e p o t a s h i n d u s t r y i s t h e s u b j e c t o f a c a s e s t u d y p r e s e n t e d i n t h e n e x t c h a p t e r . a ) C o n c l u s i o n s o f t h e A t t i t u d e S u r v e y s T h e M a l l e n a n d P e r n o t t e s t u d y o f 1 9 7 2 f o u n d t h a t r a i l u s e r s v i e w e d t h e r a i l m o d e a s m o r e f l e x i b l e t h a n m a r i n e m o d e s , b u t l e s s f l e x i b i l e t h a n t r u c k i n g . P e r s i s t e n t s c h e d u l i n g p r o b l e m s a n d c o n t i n u o u s r a t e i n c r e a s e s w e r e f e l t t o b e r e d u c i n g r a i l ' s c o m p e t i t i v e a d v a n t a g e s . B o t h r a i l r o a d s w e r e a t t e m p t i n g t o m e e t s h i p p e r n e e d s b y i m p r o v i n g a n d e x p a n d i n g t h e i r 60 m a r k e t i n g d i v i s i o n , b u t t h e y s t i l l h a d " a l o n g w a y t o g o " t o a c h i e v e r e a l c u s t o m e r o r i e n t a t i o n . R e p e a t e d l y , t h e s h i p p e r ' s m a i n c o m p l a i n t s a g a i n s t t h e r a i l r o a d s w e r e i n t h e a r e a o f : a ) p r i c i n g . - n o t a b o u t p r i c e s p e r s e , b u t i n t h e r a i l w a y s . ' l a c k o f e c o n o m i c r a t i o n a l e t o t h e s h i p p e r s i n t h e i r p r i c i n g m e t h o d s . b ) c a r s u p p l y - l i s t e d a s a s e r i o u s p r o b l e m f o r m a n y i n d u s t r i e s r e q u i r i n g s p e c i a l i z e d e q u i p m e n t . S h i p p e r s t r a c e d t h e u n r e l i a b i l i t y o f c a r s u p p l y t o p r o l o n g e d t u r n a r o u n d t i m e , r a i l y a r d a n d t e r m i n a l t i m e w a s t e , i n a d e q u a t e r e t u r n o f e m p t i e s , a n d l a c k o f t e c h n o l o g i c a l d e v e l o p m e n t b y t h e r a i l w a y s . C a r s u p p l y w a s n a m e d a s a k e y d e c i s i o n c r i t e r i o n i n c h o o s i n g b e t w e e n r a i l c o m p a n i e s , a n d b e t w e e n a v a i l a b l e m o d e s . c ) r i g i d i t y - s t r o n g l y r e l a t e d t o t h e l a c k o f d e c e n t r a l i z a t i o n i n r a i l r o a d m a n a g e m e n t a n d r a t e - m a k i n g . F i e l d m a r k e t i n g p e r s o n n e l , a l t h o u g h r e s p o n s i v e , s t i l l h a d t o " c h e c k w i t h h e a d q u a r t e r s " t o o o f t e n . d ) p o o r o p e r a t i o n a l s e r v i c e - c a r t r a c i n g , c o n t r o l o f d a m a g e s , a v a i l a b i l i t y o f c l e a n c a r s a n d l e n g t h y c l a i m s e t t l e m e n t s w e r e s p e c i f i c a l l y m e n t i o n e d . " T h e g e n e r a l f e e l i n g c o n c e r n i n g t h e r a i l r o a d s i s t h a t w i t h o u t c o m -p e t i t i o n f r o m r o a d t r a n s p o r t a t i o n , o r u n l e s s y o u ' r e a v e r y b i g c u s t o m e r , 21 y o u d o n o t o b t a i n s a t i s f a c t o r y s e r v i c e . " A l l o f t h e s h i p p e r s ' s u g g e s t e d i m p r o v e m e n t s f o r r a i l s e r v i c e r e l a t e d c o r r e s p o n d i n g l y t o t h e s p e c i f i c c o m p l a i n t s i t e m i z e d a b o v e . T h e a u t h o r s o f t h e r e p o r t c o m m e n t t h a t a l l o f t h e s u g g e s t i o n s a r e " d o w n t o e a r t h " r e c o m m e n d a t i o n s : " i t s e e m s s h i p p e r s w o u l d b e m o r e i m p r e s s e d b y s m a l l i m p r o v e m e n t s a t t h e o p e r a t i n g l e v e l t h a n t h e y w o u l d b e b y t h e s o p h i s t i -22 c a t e d s e r v i c e s o f f e r e d b y t h e l a r g e s t c a r r i e r s . " T h e s e c o n d s t u d y , c o n d u c t e d b y t h e C T C , p r o v i d e d a w i d e r a n g e o f d a t a r e g a r d i n g s h i p p e r a t t i t u d e s , b u t o n l y t h o s e r e l a t e d t o t h e m a j o r t o p i c s o f c a p t i v i t y , c o m p e t i t i o n , t r a n s p o r t c o s t , a n d q u a l i t y o f s e r v i c e w i l l b e r e p o r t e d . 61 T h e m a j o r t r a n s p o r t p r o b l e m s p e r c e i v e d w e r e , i n o r d e r o f f r e q u e n c y , u n f a i r r a t e s t r u c t u r e s , l a c k o f e q u i p m e n t , a n d p o o r e q u i p m e n t c o n d i t i o n . T h e l e a d i n g c o m p l a i n t o f u n f a i r s t r u c t u r e w a s m o s t c o m m o n l y r e c e i v e d f r o m t h e P r a i r i e s a n d B . C . T h e f i n d i n g s r e l a t e d t o t h e f o u r m a j o r i s s u e s w e r e : 1) c a p t i v i t y : F i r s t , p h y s i c a l a v a i l a b i l i t y o f m o r e t h a n o n e c a r r i e r i s n o t t h e s o l e c r i t e r i o n o f c a p t i v i t y , a n d s e c o n d , t h e P r a i r i e a n d B . C . r e s o u r c e p r o -d u c e r s a r e p r o p o r t i o n a t e l y m o r e c a p t i v e t h a n s h i p p e r s i n o t h e r r e g i o n s . 2 4 2 ) c o m p e t i t i o n : F i r s t , c o m p e t i t i o n i n t e r m s o f q u a l i t y a n d p r i c e i s r e g a r d e d a s b e i n g w e a k e s t b e t w e e n r a i l c a r r i e r s a n d s t r o n g e s t b e t w e e n m a r i n e c a r r i e r s . S e c o n d , b o t h m i n e a n d f o r e s t p r o d u c e r s r a t e i n t e r - c a r r i e r r a i l c o m p e t i t i o n ( i n t r a m o d a l c o m p e t i t i o n ) t o b e t h e w e a k e s t . T h i r d , t h e w e a k e s t f o r m o f c o m p e t i -t i o n i s p e r c e i v e d t o b e b e t w e e n r a i l c a r r i e r s i n Q u e b e c a n d i n B r i t i s h C o l u m b i a . 2 5 3 ) t r a n s p o r t c o s t : F i r s t , s h i p p e r s w h o e l e c t o r o f n e c e s s i t y u s e r a i l s e r v i c e s p a y a g r e a t e r p r o p o r t i o n o f t h e i r p l a n t - h e a d c o m m o d i t y v a l u e o n t r a n s p o r t a t i o n t h a n s h i p p e r s u s i n g o t h e r m o d e s . S e c o n d , s h i p p e r s i n t h e P r a i r i e s a n d i n Q u e b e c a r e g e n e r a l l y a f f e c t e d m o r e b y t r a n s p o r t c o s t s t h a n s h i p p e r s i n o t h e r r e g i o n s . T h i r d , s h i p p e r s o f f o r e s t p r o d u c t s i n t h e P r a i r i e s , a n d o f m i n e p r o d u c t s i n t h e P r a i r i e s a n d i n Q u e b e c , g e n e r a l l y p a y a h i g h e r r e l a t i v e t r a n s -p o r t p r i c e t h a n s h i p p e r s o f t h e s e p r o d u c t s i n o t h e r r e g i o n s . F o u r t h , u s e r s o f r a i l s e r v i c e s w i t h t r a f f i c o r i g i n a t i n g i n t h e M a r i t i m e s a n d i n O n t a r i o p a y s u b s t a n t i a l l y l e s s f o r t r a n s p o r t a t i o n , r e l a t -t i v e t o c o m m o d i t y v a l u e , t h a n i n o t h e r r e g i o n s . P r a i r i e s h i p p e r s u s i n g r a i l p a y p r o p o r t i o n a l l y m o r e . 2 6 4 ) q u a l i t y o f s e r v i c e : F i r s t , o n t h e a v e r a g e , r e s o u r c e p r o d u c e r s r a t e d c a r r i e r s a s g i v i n g b e t t e r s e r v i c e q u a l i t y t h a n r e l i a b i l i t y , a n d b e t t e r r e l i a b i l i t y t h a n p r i c e . S e c o n d , i n t e r m s o f a l l t h r e e v a r i a b l e s o f p r i c e , q u a l i t y a n d r e l i a b i l i t y , t h e m o s t f a v o u r e d m o d e i s t r u c k a n d t h e l e a s t f a v o u r e d i s r a i l . T h i r d , c o n s i d e r -i n g r a i l s h i p p e r s a l o n e , B . C . s h i p p e r s h a v e t h e s t r o n g e s t c o m p l a i n t s i n m a t t e r s o f r a t e s a n d r e l i a -b i l i t y , w i t h r o u g h l y 4 0 % c o n s i d e r i n g c o s t s a n d i m p e d i -m e n t t o s a l e s . C o n v e r s e l y ' , P r a i r i e r a i l s h i p p e r s s h o w t h e g r e a t e s t p r o p o r t i o n a l s a t i s f a c t i o n . 2 / 6 2 T h e r e s u l t s o f b o t h o f t h e s e s t u d i e s i n d i c a t e t h a t t h e g r i e v a n c e s o f r a i l u s e r s c e n t r e u p o n r a t e - s t r u c t u r e s , r e l i a b i l i t y a n d q u a l i t y o f s e r v i c e , a n d t h a t t h e s e g r i e v a n c e s a r e f e l t m o s t k e e n l y b y c a p t i v e s h i p p e r s a n d r e s o u r c e p r o d u c e r s i n t h e W e s t a n d i n Q u e b e c . b ) S h i p p e r A s s o c i a t i o n s T h e C a n a d i a n I n d u s t r i a l T r a f f i c L e a g u e ( C I T L ) i s a r e g i o n a l i z e d o r g a n -i z a t i o n w h i c h r e p r e s e n t s a w i d e c r o s s - s e c t i o n o f i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l s h i p p e r s i n C a n a d a , a n d i t e s t i m a t e s t h a t i t s m e m b e r s p a y a p p r o x i m a t e l y 5 0 % o f C a n a d a ' s t o t a l f r e i g h t b i l l o f b o t h r o a d a n d r a i l c a r r i e r s . T h e L e a g u e d o e s n o t a c t a s a n e g o t i a t o r w i t h t h e c a r r i e r s o n b e h a l f o f i t s m e m b e r s , b u t i n s t e a d m a k e s p r e s e n t a t i o n s o n t r a n s p o r t m a t t e r s o f c o m m o n c o n c e r n t o i t s m e m b e r f i r m s , w h o a r e s h i p p e r s a n d r e c e i v e r s o f a l l k i n d s : o f g o o d s . I t s 1 , 0 0 0 m e m b e r s r e p r e s e n t s o m e 5 0 0 c o m p a n i e s a n d t h e i r s u b s i d e i a r i e s a c r o s s C a n a d a . A l t h o u g h t h e L e a g u e i s n o t s t r i c t l y r e p r e s e n t a t i v e o f W e s t e r n b u l k s h i p p e r s , i t s s i z e a n d p r o l i f i c a c y m a k e i t s v i e w s o n e x i s t i n g t r a n s p o r t p o l i c y w o r t h y o f n o t e . T h e L e a g u e , b e i n g c o m p o s e d o f b u s i n e s s i n t e r e s t s a n d p r e d i c t a b l y : a n a d v o c a t e o f " t h e n a t u r a l f o r c e s o f t h e m a r k e t p l a c e , " s u p p o r t s " t h e a p p r o a c h u n d e r t h e N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n A c t ; ( o f ) 1 9 6 7 , w h e r e N a t i o n a l P o l i c y 28 h a s b e e n k e p t s e p a r a t e f r o m N a t i o n a l T r a n s p o r t a t i o n P o l i c y . " H o w e v e r , i t g o e s o n t o m a k e a p l e a f o r e a s i e r s h i p p e r a c c e s s t o t h e C T C , w h i l e c u r i o u s l y m a i n t a i n i n g t h a t " r e g u l a t i o n ( s h o u l d ) b e r e s t r i c t e d t o t h e m i n i -2 9 mum t o a s s u r e p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c i n t e r e s t . " M o r e s p e c i f i c a l l y , t h e L e a g u e s u p p o r t s r e d e f i n i t i o n o f " c a p t i v e s h i p p e r s , " a r e v i e w o f t h e f o r m u l a a p p l i e d u n d e r t h e e x i s t i n g m a x i m u m r a t e 6 3 c l a u s e , r e s c i n d i n g o f s t a t u t o r y r a t e s ( t o b e r e p l a c e d b y d i r e c t s u b s i d i e s t o t h e i n d u s t r i e s ) , a n d c o n t i n u a n c e o f l o n g - a n d s h o r t - h a u l d i s c r i m i n a t i o n i n r a t e - s e t t i n g . W i t h r e s p e c t t o d i s c l o s u r e o f r a i l w a y c o s t i n f o r m a t i o n , i t v i e w s c o s t i n g a s " a n e x t r e m e l y c o m p l e x s u b j e c t , " b e f u d d l i n g " p a r t i c u -l a r l y t o t h e u n i n i t i a t e d , " a n d t h e r e f o r e b e s t l e f t t o " t h e p r o f e s s i o n a l s 3 0 o f t h e r a i l w a y s a n d t h e C a n a d i a n T r a n s p o r t C o m m i s s i o n . " T h e L e a g u e t h o r o u g h l y d e n o u n c e s a n y p r o p o s a l t o e m p l o y t r a n s p o r t a n d l o w e r f r e i g h t r a t e s t o s t i m u l a t e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , a n d i n s t e a d r e c o m -m e n d s t h a t " u n d e r n o c i r c u m s t a n c e s s h o u l d c a r r i e r s b e f o r c e d t o p r o v i d e 31 t r a n s p o r t a t i o n b e l o w c o m p e n s a t o r y l e v e l s . " I n e s p o u s i n g t h e s e p r i n c i p l e s , t h i s s h i p p e r a s s o c i a t i o n d i s p l a y s a h . o d d n o t i o n o f n a t u r a l j u s t i c e : i t h a s f u l l c o n f i d e n c e i n t h e f r e e p l a y o f t h e , m a r k e t p l a c e t o p r o t e c t t h e p u b l i c i n t e r e s t ( p r e s u m a b l y t h e i n t e r e s t s o f c o m m u n i t i e s , e m p l o y e e s , t h e e n v i r o n m e n t , e t c . ) b u t a d v o c a t e s s t r o n g e r r e g u l a t o r y p r o v i s i o n s a n d f u l l d i r e c t s u b s i d i z a t i o n o f i n d u s t r y f o r t h e p r o t e c t i o n o f i t s o w n i n t e r e s t s ( t h a t i s , t h e i n t e r e s t s o f c o m m e r c i a l s h i p p e r s a n d r e c e i v e r s ) . T h i s c u r i o u s b l e n d o f a b s t e n t i o n a n d a d v o c a c y w i t h r e g a r d t o r a i l r e g u l a t i o n i s , h o w e v e r , n o t u n i v e r s a l a m o n g a l l s h i p p e r a s s o c i a t i o n s . M a n y o f t h e C I T L m e m b e r s a r e " l a r g e f i r m s , w e l l c a p a b l e o f d e v e l o p i n g a l t e r n a t i v e s t o r a i l w a y s e r v i c e a n d o f p r e s e n t i n g t h e i r w e l l - r e s e a r c h e d c a s e s t o t h e r a i l w a y s . T h o s e f i r m s a r e o f t e n l o c a t e d i n t h e l a r g e r c e n t r e s o f t h e d e v e l o p e d r e g i o n s o f C a n a d a w h e r e t h e y e n j o y i n t r a m o d a l a n d i n t e r m o d a l a l t e r n a t i v e s a n d w h e r e m a r k e t c o m p e t i t i o n m a y a l s o b e a n 3 2 e f f e c t i v e f o r c e . " O t h e r s h i p p e r g r o u p s h a v e d i s p l a y e d m u c h l e s s e n t h u s i a s m f o r a n a c r o s s -t h e - b o a r d e n d o r s e m e n t o f p r e s e n t p o l i c y . I n 1 9 6 6 , t h e M i n i n g A s s o c i a t i o n 6 4 o f C a n a d a e x p r e s s e d s e r i o u s d o u b t s a b o u t t h e p r o t e c t i o n t o i t s s h i p p e r s a f f o r d e d b y r e l i a n c e u p o n c o m m e r c i a l f r e e d o m f o r t h e r a i l w a y s . T h e A s s o c i a -t i o n , i n p r o t e s t i n g t h e r e m o v a l o f r e f e r e n c e s t o u n j u s t d i s c r i m i n a t i o n , u n d u e p r e f e r e n c e , a n d j u s t a n d r e a s o n a b l e r a t e s i n t h e R a i l w a y A c t , s t a t e d : " I t i s p r e s u m e d t h a t t h i s a c t i o n i s b a s e d o n t h e a s s u m p t i o n t h a t r a t e s w h i c h a r e e s t a b l i s h e d b y f r e e c o m p e t i t i o n b e -t w e e n t h e r a i l w a y s a n d o t h e r m o d e l s o f t r a n s p o r t m u s t b y d e f i n i t i o n b e j u s t a n d r e a s o n a b l e , a n d t h a t f o r c e s o f c o m p e t i t i o n i n t h e m s e l v e s w i l l p r e v e n t u n j u s t d i s c r i m i n a -t i o n a n d u n d u e p r e f e r e n c e . We c a n n o t b r i n g o u r s e l v e s t o b e l i e v e t h a t s u c h a n a s s u m p -t i o n i s r e a l i s t i c a n d v a l i d . " 3 3 T h e C o a l O p e r a t o r s A s s o c i a t i o n h a s c o n s i s t e n t l y p r o p o s e d g r e a t e r f l e x i -3 4 b i l i t y i n t h e s e t t i n g o f m a x i m u m r a t e s , t o b e a v a i l a b l e t o a l l s h i p p e r s . M i n i n g i n d u s t r y a n a l y s t s a r g u e t h a t " f u l l c o s t r e c o v e r y o f t r a n s p o r t a t i o n 3 5 i n v e s t m e n t s f r o m t h e u s e r s m a y r u l e o u t m i n e r a l d e v e l o p m e n t a l t o g e t h e r " a n d t h a t " c o - o r d i n a t e d r e g i o n a l s t r a t e g i e s o f e x t r a c t i o n a n d d i s t r i b u t i o n a r e o b v i o u s l y r e q u i r e d . . . n o t o n l y m u s t t h o s e r e s p o n s i b l e f o r n a t i o n a l m i n e r a l p o l i c y f o r m a t i o n v i e w t h e i r t a s k b r o a d l y , b u t t h o s e r e s p o n s i b l e f o r p o l i c y f o r m a t i o n i n o t h e r s e c t o r s m u s t a l s o b e m a d e a w a r e o f t h e w a y s i n w h i c h t h e i r p r o p o s a l s i m p i n g e o n m i n i n g a n d t h e m i n e r a l d e l i v e r y s y s t e m