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The International Joint Commission : determinants of success Makepeace, Garth O. 1980

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831-UBC_1980_A8 M35_6.pdf [ 6.86MB ]
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THE INTERNATIONAL JOINT COMMISSION: DETERMINANTS OF SUCCESS A THESIS SUBMITTED I N P A R T I A L FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES ( D e p a r t m e n t o f P o l i t i c a l S c i e n c e ) We a c c e p t t h i s t h e s i s a s c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF B R I T I S H COLUMBIA O c t o b e r 1980 G a r t h 0. M a k e p e a c e , 1980 by GARTH 0. MAKEPEACE MASTER OF ARTS i n In p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s in p a r t i a l f u l f i l m e n t o f the r e q u i r e m e n t s f o r an advanced degree at the U n i v e r s i t y o f B r i t i s h Co lumb ia , I a g ree that the L i b r a r y s h a l l make i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r r e f e r e n c e and s tudy . I f u r t h e r agree t h a t p e r m i s s i o n f o r e x t e n s i v e c o p y i n g o f t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y purposes may be g r a n t e d by the Head o f my Department or by h i s r e p r e s e n t a t i v e s . It i s u n d e r s t o o d that c o p y i n g o r p u b l i c a t i o n o f t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g a i n s h a l l not be a l l o w e d w i thout my w r i t t e n p e r m i s s i o n . Department o f P O L I T I C A L S C I E N C E The U n i v e r s i t y o f B r i t i s h Co lumbia 2075 Wesbrook P l a c e Vancouver, Canada V6T 1W5 Date O C T O B E R 1 9 8 0 ABSTRACT T h i s t h e s i s e x a m i n e s t h e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e a n d d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . I t d o e s s o by f o c u s s i n g on t h e C o m m i s s i o n ' s i n v e s t i g a t i o n a n d r e p o r t on t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t d u r i n g 1 9 7 5 - 1 9 7 7 . The b a s i c q u e s t i o n w h i c h i s a s k e d i s : Why d o e s t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( I J C ) e n j o y a h i g h r e p u t a t i o n f o r s u c c e s s f u l r e s o l u t i o n o f d i s p u t e s i n v o l v i n g t h e t r a n s b o u n d a r y a nd boundary w a t e r s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s ? Two r e l a t e d h y p o t h e s i s a r e p r o p o s e d : ( 1 ) t h a t t h e I J C i s l i n k e d by means o f i t s somewhat u n i q u e o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e t o k e y b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s i n Canada and t h e U n i t e d S t a t e s a n d ( 2 ) t h a t w i t h i n t h e I J C ' s d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s s t r o n g norms o f c o n s e n s u s a nd common-goal d e c i s i o n - m a k i n g p r o m o t e s o l u t i o n o f d i s p u t e s , most o f w h i c h a r e b a s e d on v e r y t e c h n i c a l i s s u e s . I n t e r v i e w e v i d e n c e and p u b l i s h e d m a t e r i a l a r e u s e d t o e s t a b l i s h i n i t i a l s u p p o r t f o r t h e s e h y p o t h e s e s . The p a p e r c l o s e s w i t h a d i s c u s s i o n o f p r o b l e m s w h i c h may e n d a n g e r a c o n t i n u a t i o n o f I J C " s u c c e s s " a n d w i t h a t e n t a t i v e p r o p o s a l o f i m p r o v e m e n t s t o I J C o p e r a t i o n s w h i c h may h e l p n e g a t e t h i s p o s s i b i l i t y . i i i TABLE OF CONTENTS ABSTRACT i i ACKNOWLEDGEMENTS v i C h a p t e r One. STUDYING THE INTERNATIONAL JOINT COMMISSION . . 1 I n t r o d u c t i o n D e s c r i p t i v e O v e r v i e w o f t h e C o m m i s s i o n The C o m m i s s i o n ' s " P o l i t i c a l E n v i r o n m e n t " The A n a l y t i c a l F r a m e w o r k : D e t e r m i n a n t s o f O r g a n i z a t i o n a l S u c c e s s The C a s e S t u d y : M e t h o d o l o g y The C a s e S t u d y : B a c k g r o u n d t o C o m m i s s i o n I n v o l v e m e n t The C a s e S t u d y : O v e r v i e w o f C o m m i s s i o n I n v o l v e m e n t Two. THE ORGANIZATION: THE 1 1 I J C - I N - A C T I O N " . . . . 25 I n t r o d u c t i o n O r g a n i z a t i o n a l F o r m a t : The T e c h n i c a l B o a r d O r g a n i z a t i o n a l F o r m a t : The C o m m i t t e e s O r g a n i z a t i o n a l F o r m a t : The " C o n s u l t a n t s " N a t u r e o f t h e P a r t i c i p a n t s : T e c h n i c a l B o a r d N a t u r e o f t h e P a r t i c i p a n t s : C o m m i t t e e s N a t u r e o f t h e P a r t i c i p a n t s : C o n t a c t s and O r g a n i z a t i o n a l S u b o r d i n a t e s T h r e e . DECISION-MAKING AT THE I J C 47 I n t r o d u c t i o n D e c i s i o n - m a k i n g : C o m m i t t e e I n v e s t i g a t i o n s D e c i s i o n - m a k i n g : The T e c h n i c a l B o a r d D u r i n g t h e I n v e s t i g a t i o n D e c i s i o n - m a k i n g : The " C o r e O r g a n i z a t i o n " D u r i n g t h e I n v e s t i g a t i o n E v a l u a t i o n o f E v i d e n c e a n d R e p o r t P r e p a r a t i o n : The C o m m i t t e e s E v a l u a t i o n o f E v i d e n c e and R e p o r t P r e p a r a t i o n : The T e c h n i c a l B o a r d E v a l u a t i o n o f E v i d e n c e and R e p o r t P r e p a r a t i o n : The " C o r e O r g a n i z a t i o n " D e c i s i o n - m a k i n g a t t h e . I J C : C o n c l u s i o n F o u r . DETERMINANTS OF SUCCESS AND THE FUTURE OF THE INTERNATIONAL JOINT COMMISSION . . . . . . . . 72 I n t r o d u c t i o n F i v e D e t e r m i n a n t s o f C o m m i s s i o n S u c c e s s C o n c l u s i o n s o f t h i s S t u d y a n d I J C - R e l a t e d L i t e r a t u r e S u g g e s t i o n s f o r F u t u r e S t u d y I m p l i c a t i o n s f o r C r e a t i o n o f F u t u r e A d v i s o r y B o d i e s ENDNOTES 87 APPENDIXES A. I n t e r v i e w S c h e d u l e s 103 B. T e x t o f R e f e r e n c e t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n 109 C. D i r e c t i v e t o t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d 112 D. I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d -B i o l o g y C o m m i t t e e P r o p o s e d S t u d y P l a n . . . . 116 E. M e m b e r s h i p o f t h e T e c h n i c a l C o m m i t t e e s . . . . 120 F. F i n a l R e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I J C 124 BIBLIOGRAPHY 126 i v V L I S T OF MAPS S c h e m a t i c R e p r e s e n t a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t v i ACKNOWLEDGEMENTS T h i s t h e s i s i s t h e r e s u l t o f r e s e a r c h w o r k done f o r t h e W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e d u r i n g t h e summer and f a l l o f 1979. The C e n t r e s u p p l i e d s a l a r y and t r a v e l e x p e n s e s and P r o f e s s o r I r v i n g K. F o x ( f o r m e r D i r e c t o r o f W e s t w a t e r ) s e r v e d a s p r i n c i p a l a d v i s o r f o r t h e s t u d y . P r o f e s s o r M a r k W. Z a c h e r o f t h e D e p a r t m e n t o f P o l i t i c a l S c i e n c e and D i r e c t o r o f t h e I n s t i t u t e o f I n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s a t t h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a s e r v e d as t h e s i s S u p e r v i s o r . The p a t i e n c e and b e l a t e d l y a p p r e c i a t e d f o r e s i g h t o f P r o f e s s o r s Z a c h e r a n d F o x w e r e i n s t r u m e n t a l i n b r i n g i n g t h i s s t u d y t o a c o n c l u s i o n . N e e d l e s s t o s a y , t h e y p e r m i t t e d me t o l e a r n f r o m e x p e r i e n c e and any e r r o r s o r o m i s s i o n s w h i c h r e m a i n a r e my own. The 21 members o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " i n t e r v i e w e d f o r t h i s s t u d y d e s e r v e s p e c i a l m e n t i o n h e r e . They w e r e d r a w n f r o m t h e C o m m i s s i o n e r , S e c r e t a r i a t , T e c h n i c a l B o a r d , a n d B o a r d Com-m i t t e e l e v e l s o f t h e o r g a n i z a t i o n a n d t h e y c o l l e c t i v e l y p r o -v i d e d v a l u a b l e i n s i g h t a n d i n f o r m a t i o n i n t o t h e s t r u c t u r e a n d o p e r a t i o n o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n d u r i n g t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n ( 1 9 7 5 - 1 9 7 7 ) . T h e i r e x c e l l e n t c o o p e r a t i o n and w i l l i n g n e s s t o c o r r e c t my m i s t a k e n and o f t e n u n c l e a r i d e a s i s g r e a t l y a p p r e c i a t e d . CHAPTER ONE STUDYING THE INTERNATIONAL JOINT COMMISSION I n t r o d u c t i o n The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , a j o i n t C a n a d i a n -A m e r i c a n a d v i s o r y a n d r e g u l a t o r y b o d y d e a l i n g p r i m a r i l y w i t h w a t e r r e s o u r c e i s s u e s , was e s t a b l i s h e d l o n g b e f o r e t h e r i s e i n N o r t h A m e r i c a o f what o b s e r v e r s h a v e come t o c a l l " e n v i r o n -m e n t a l p o l i t i c s . " ^ N o t w i t h s t a n d i n g t h e g r e a t l y i n c r e a s e d com-p l e x i t y and c o n f l i c t a s s o c i a t e d w i t h t h e p o l i t i c s o f e n v i r o n -m e n t a l i s s u e s i n t h e p r e s e n t e r a , , t h i s b i l a t e r a l b o d y c o n t i n u e s t o e n j o y a h i g h r e p u t a t i o n f o r p r o m o t i n g t h e e f f e c t i v e r e s o l u -t i o n o f t r a n s b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a l d i s p u t e s . I t s a b i l i t y t o f u n c t i o n w e l l u n d e r p r e s e n t c o n d i t i o n s s u g g e s t s t h a t d e t a i l e d s t u d y o f t h e C o m m i s s i o n c o u l d p r o v i d e v a l u a b l e i n s i g h t s t o p o l i c y m a k e r s i n e a c h n a t i o n who a r e c u r r e n t l y a t t e m p t i n g t o d e s i g n s i m i l a r l y s u c c e s s f u l d o m e s t i c i n s t i t u t i o n s . The a i m o f t h i s p a p e r i s , t h e r e f o r e , t o . i s o l a t e and e x a m i n e t h o s e c h a r a c -t e r i s t i c s o f t h e C o m m i s s i o n ' s o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e a n d d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s w h i c h m i g h t b e c o n s i d e r e d a s " d e t e r m -i n a n t s " o f i t s s u c c e s s . D e s c r i p t i v e O v e r v i e w Of t h e C o m m i s s i o n The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ( I J C ) was e s t a b -2 l i s h e d u n d e r A r t i c l e V I I o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y ( 1 9 0 9 ) a s a s i x member b o d y composed o f t h r e e C a n a d i a n a n d t h r e e A m e r i c a n C o m m i s s i o n e r s . R e m a i n i n g A r t i c l e s o f t h e t r e a t y a n d s u b s e q u e n t l y a d o p t e d R u l e s o f P r o c e d u r e ( 1 9 1 2 , 1 9 6 4 ) w e r e u t i -l i z e d t o d e l i m i t t h e s c o p e a nd g e n e r a l p r o c e d u r a l f o r m a t o f C o m m i s s i o n a c t i v i t y . The o r g a n i z a t i o n was i n v e s t e d w i t h r e g u -l a t o r y , a d v i s o r y , a d m i n i s t r a t i v e a n d a r b i t r a l p o w e r s w h i c h w e r e t o become o p e r a t i o n a l a s t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s f o r w a r d e d s u b m i s s i o n s t o t h e C o m m i s s i o n u d e r t h e A r t i c l e s o f t h e t r e a t y w h i c h a s s i g n e d t h o s e p o w e r s . As t h e C o m m i s s i o n c o u l d o n l y e x a m i n e m a t t e r s s o f o r w a r d e d , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s e f f e c -t i v e l y c o n t r o l l e d t h e n a t u r e o f C o m m i s s i o n a c t i v i t y . I n t h e t r e a t y , p o s s i b l e s u b m i s s i o n s t o t h e C o m m i s s i o n f a l l i n t o f o u r c a t e g o r i e s c o r r e s p o n d i n g t o t h e s e f o u r f u n c -t i o n a l r o l e s . The f i r s t c o m p r i s e s A p p l i c a t i o n s f o r p e r m i s s i o n t o u s e , o b s t r u c t o r d i v e r t ( t r a n s b o u n d a r y o r b o u n d a r y ) w a t e r s . S h o u l d t h e i n t e n d e d u s e , o b s t r u c t i o n o r d i v e r s i o n o f t h e s e w a t e r s a f f e c t b o u n d a r y w a t e r l e v e l s o r r a i s e t h o s e o f t r a n s -b o u n d a r y w a t e r s , t h e n an A p p l i c a t i o n f o r p e r m i s s i o n t o p r o c e e d must be f i l e d b e f o r e t h e C o m m i s s i o n ( A r t i c l e s I I I a n d I V ) . The s e c o n d c a t e g o r y o f s u b m i s s i o n s i s d e n o t e d b y t h e t e r m R e f e r e n c e . T h e s e a r e v o l u n t a r y s u b m i s s i o n s b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s w h i c h r e q u e s t t h a t t h e I J C make r e c o m m e n d a t i o n s on " q u e s t i o n s o r m a t t e r s o f d i f f e r e n c e a r i s i n g . . . . a l o n g t h e commcn f r o n t i e r " w h e r e i t i s c l e a r l y u n d e r s t o o d t h a t t h e s e recommen-d a t i o n s a r e " n o t t o b e r e g a r d e d a s d e c i s i o n s o f t h e q u e s t i o n s 3 o r m a t t e r s s o s u b m i t t e d w h e t h e r on t h e f a c t s o r t h e l a w , and s h a l l i n no way h a v e t h e c h a r a c t e r o f an a r b i t r a l a w a r d . " 3 ( A r t i c l e I X ) The t h i r d c a t e g o r y o f s u b m i s s i o n s was d e f i n e d i m p l i c i t l y i n A r t i c l e V I by means o f a s p e c i f i c r e q u e s t : t h e C o m m i s s i o n was a s k e d t o a d m i n i s t e r t h e a p p o r t i o n m e n t o f t h e S t . M a r y ' s and M i l k r i v e r s w h i c h f l o w a c r o s s t h e i n t e r n a t i o n a l b o r d e r i n t h e d r o u g h t - p r o n e A l b e r t a - M o n t a n a r e g i o n . The f o u r t h a n d f i n a l c a t e g o r y o f s u b m i s s i o n s c o m p r i s e s r e q u e s t s by t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s f o r a r b i t r a t i o n o f m a t t e r s h e l d i n d i s p u t e b e t w e e n them and o v e r w h i c h t h e y c a n n o t r e a c h an a g r e e m e n t . ( A r t i c l e X) I t s h o u l d be n o t e d t h a t o v e r t h e y e a r s s u b m i s s i o n s t o t h e C o m m i s s i o n h a v e by no means b e e n e v e n l y d i s t r i b u t e d amongst t h e s e f o u r c a t e g o r i e s . The a d m i n i s t r a t i v e and a r b i t r a l p o w e r s h a v e b e e n r a t h e r p e r i p h e r a l t o I J C o p e r a t i o n s , w i t h t h e f o r m e r r e s t r i c t e d t o t h e two r i v e r s named i n A r t i c l e V I and t h e l a t t e r 4 u n e x e r c i s e d i n t h e o v e r - s e v e n t y y e a r h i s t o r y o f t h e C o m m i s s i o n . W i t h r e s p e c t t o t h e two much more i m p o r t a n t a r e a s o f I J C a c t i -v i t y , A p p l i c a t i o n s and R e f e r e n c e s , an i n t e r e s t i n g t r a n s f o r m a -t i o n i n t h e r e l a t i v e f r e q u e n c y o f s u b m i s s i o n s ( r e f e r r e d t o a s " d o c k e t s " ) h a s o c c u r e d . The number o f A p p l i c a t i o n s h a s b e e n d e c l i n i n g a nd t h e number o f R e f e r e n c e s h a s b e e n i n c r e a s i n g s u c h t h a t t o d a t e t h e C o m m i s s i o n h a s r e c e i v e d an a p p r o x i m a t e l y e q u a l number o f e a c h . F o r m e r C a n a d i a n S e c t i o n C h a i r m a n M a x w e l l Cohen r e c e n t l y n o t e d b e f o r e t h e House o f Commons C o m m i t t e e on F i s h e r i e s a nd F o r e s t r y t h a t : Of t h e 107 D o c k e t s t h a t t h e C o m m i s s i o n h a s d e a l t w i t h , 60 h a v e b e e n a p p l i c a t i o n s a n d 47 r e f e r e n c e s . I n r e c e n t y e a r s t h e C o m m i s s i o n ' s w o r k h a s b e e n p r e d o m i n a n t l y i n v e s -t i g a t i v e p u r s u a n t t o r e f e r e n c e s u n d e r A r t i c l e I X o f t h e T r e a t y . 5 And, W.R. W i l l o u g h b y , a l o n g - t i m e s t u d e n t o f t h e I J C h a s n o t e d e x p l i c i t l y t h e d e t a i l s o f t h i s s h i f t . From 1 9 1 2 - 1 9 4 4 , t h e I J C h a n d l e d 50 c a s e s o f w h i c h 39 w e r e A p p l i c a t i o n s ( u n d e r A r t i c l e V I I I ) a n d 11 w e r e R e f e r e n c e s ( u n d e r A r t i c l e I X ) . From 1944 t o A p r i l 1 9 7 8 , t h e C o m m i s s i o n h a n d l e d 55 c a s e s o f w h i c h 20 w e r e A p p l i c a t i o n s and 35 w e r e R e f e r e n c e s . One m i g h t e x p e c t t h a t t h e i n c r e a s e d f r e q u e n c y o f R e f e r e n c e s u b m i s s i o n s w o u l d h a v e b r o a d e n e d t h e r a n g e o f e n v i -r o n m e n t a l c o n c e r n s c o n s i d e r e d b y t h e C o m m i s s i o n t o i n c l u d e , f o r e x a m p l e , t h e c o n s i d e r a t i o n o f n o n - w a t e r r e s o u r c e i s s u e s . R e c a l l t h a t A p p l i c a t i o n s u b m i s s i o n s d e a l s o l e l y w i t h w a t e r r e s o u r c e m a t t e r s a f f e c t i n g l e v e l s o f b o u n d a r y o r t r a n s b o u n d a r y w a t e r s b u t t h a t R e f e r e n c e s may d e a l w i t h any " q u e s t i o n s o r 7 m a t t e r s o f d i f f e r e n c e a r i s i n g . . . . a l o n g t h e common f r o n t i e r . " T h i s d i v e r s i f i c a t i o n h a s n o t i n f a c t m a t e r i a l i z e d . O n l y f i v e o f 105 D o c k e t s h a v e a d d r e s s e d n o n - w a t e r r e s o u r c e i s s u e s a n d t h e s e h a v e b e e n s p r e a d o v e r t h e s e v e n t y y e a r h i s t o r y o f t h e C o m m i s s i o n r a t h e r t h a n c o n c e n t r a t e d i n t h e more r e c e n t " R e f e r -g e n c e p h a s e . " T h i s c o n t i n u t e d e m p h a s i s on w a t e r r e s o u r c e s i s s u e s seems u n l i k e l y t o c h a n g e i n t h e f u t u r e b e c a u s e i n v o l v e -ment i n " t o o many new a r e a s , w i t h c u r r e n t c a p a b i l i t i e s a n d s t a f f / m i g h t l e a d t o a s i t u a t i o n i n w h i c h t h e C o m m i s s i o n ' s / c r e d i b i l i t y a n d e f f e c t i v e n e s s / w o u l d b e / s i g n i f i c a n t l y i m -9 p a i r e d . " 5 I n s p i t e o f t h i s i n f o r m a l r e s t r i c t i o n w h i c h a p p e a r s t o h a v e d e v e l o p e d o v e r t i m e , t h e i n c r e a s e d r e q u e n c y o f R e f e r -e n c e s h a s e f f e c t i v e l y b r o a d e n e d t h e v a r i e t y o f w a t e r r e s o u r c e i s s u e s c o n s i d e r e d by t h e C o m m i s s i o n . D o c k e t s h a v e a d d r e s s e d i s s u e s c e n t e r i n g on h y d r o - e l e c t r i c p o w e r , n a v i g a t i o n , i r r i -g a t i o n , d o m e s t i c s u p p l y , a n d c o n s e r v a t i o n . The i s s u e o f c o n -s e r v a t i o n h a s i t s e l f s e r v e d a s a f o c u s f o r c o n s i d e r a t i o n o f w e t l a n d r e c l a m a t i o n , f l o o d c o n t r o l , r e c r e a t i o n , s c e n i c p r o -t e c t i o n , a nd w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l . The s i x - m e m b e r C o m m i s s i o n f o u n d e a r l y i n i t s h i s t o r y t h a t i t s s m a l l s u p p o r t s t a f f was t o t a l l y i n a d e q u a t e i n t h e f a c e o f s u c h a w o r k l o a d . A l t h o u g h n e i t h e r t h e B o u n d a r y W a t e r s  T r e a t y n o r t h e o r i g i n a l R u l e s o f P r o c e d u r e ( 1 9 1 2 ) r e f e r t o t h e s e c o n d m e n t o f p e r s o n n e l f r o m t h e b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s , ad h o c B o a r d s o f s e c o n d e d s t a f f s o o n became t h e s t a n d a r d o p e r a t i o n a l m e c h a n i s m by w h i c h t h e C o m m i s s i o n e v a l u a t e d s u b m i s s i o n s and r e a c h e d d e c i s i o n s a nd r e -c o m m e n d a t i o n s r e g a r d i n g them. I n an A p p l i c a t i o n s u b m i s s i o n , a T e c h n i c a l B o a r d i s r o u t i n e l y f o r m e d t o e v a l u a t e t h e a p p l i c a t i o n f o r t h e C o m m i s s i o n e r s and a B o a r d o f C o n t r o l i s r o u t i n e l y s e t up t o e n f o r c e o r s u p e r v i s e r e s u l t a n t C o m m i s s i o n orders.'*"''' I n a R e f e r e n c e s u b m i s s i o n , a T e c h n i c a l B o a r d i s f o r m e d t o c a r r y o u t i n v e s t i g a t i o n s w h i c h e n a b l e t h e C o m m i s s i o n e r s t o a d d r e s s a d e q u a t e l y t h e s p e c i f i c r e q u e s t f o r r e c o m m e n d a t i o n s p o s e d i n t h e R e f e r e n c e document. B a s e d on t h e B o a r d ' s r e p o r t and on e v i d e n c e f r o m p u b l i c h e a r i n g s , t h e C o m m i s s i o n e r s t h e n w r i t e a 6 r e p o r t f o r p r e s e n t a t i o n t o t h e two f e d e r a l g o v e r n m e n t s . The C o m m i s s i o n ' s " P o l i t i c a l E n v i r o n m e n t " I n C a n a d a , j u r i s d i c t i o n o v e r n a t u r a l r e s o u r c e s i s t o a s i g n i f i c a n t e x t e n t a p r o v i n c i a l r e s p o n s i b i l i t y . W i t h r e s p e c t t o w a t e r r e s o u r c e s , e a c h p r o v i n c e h a s a r e l a t i v e l y l o n g h i s t o r y 13 i n t h e d e v e l o p m e n t o f p o l i c y a n d b u r e a u c r a t i c e x p e r t i s e . The f e d e r a l g o v e r n m e n t , on t h e o t h e r h a n d , h a s o n l y r e c e n t l y a t t e m p t e d t o e x p a n d i t s l i m i t e d p a r t i c i p a t i o n i n t h i s i s s u e -14 a r e a . V a r i o u s s t u d e n t o f C a n a d i a n w a t e r r e s o u r c e i s s u e s h a v e n o t e d t h a t , i n t h e d e v e l o p m e n t o f s u c c e s s f u l new f e d e r a l p o l i c i e s and p r o g r a m s , t h e a c t i v i t i e s a n d a i m s o f t h e t e n p r o v -i n c i a l g o v e r n m e n t s must be t a k e n i n t o c o n s i d e r a t i o n . T h i s h a s b e e n a t t r i b u t e d b y t h e s e s t u d e n t s t o j e a l o u s l y g u a r d e d j u r i s -d i c t i o n a l t e r r i t o r i e s a n d t o v e r y d i s s i m i l a r c o n c e r n s a mongst 15 t h e p r o v i n c e s w i t h r e s p e c t t o w a t e r r e s o u r c e d e v e l o p m e n t . P e a r s o n , f o r e x a m p l e , n o t e s t h a t ...Canada w i l l / c o n t i n u e to] f a c e a c o m p l e x c h a l l e n g e t o e n v i r o n m e n t a l management. T h i s c h a l l e n g e w i l l i n v o l v e a t r i - l e v e l / t h a t i s , f e d e r a l , p r o v i n c i a l , a nd m u n i c i p a l / c o o p e r a t i v e s y s t e m o f i n t e r - l o c k i n g m e a s u r e s o f r e s e a r c h , p l a n n i n g , f i n a n c i a l and d e v e l o p m e n t s t r a t e g i e s , o r i e n t e d t o t h e g o a l o f m a i n t a i n i n g o r e n h a n c i n g e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y . 1 6 He a l s o makes t h e f o l l o w i n g i n t e r e s t i n g o b s e r v a t i o n : ...where F e d e r a l c o n t r o l e x i s t s , a s i t d o e s i n e n v i r o n m e n -t a l p r o b l e m s w h i c h c r o s s i n t e r n a t i o n a l o r p r o v i n c i a l b o u n -d a r i e s , t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t h a s w o r k e d j o i n t l y w i t h t h e p r o v i n c e s . ^ U n d e r t h e s e c o n d i t i o n s , t h e c o n s t r u c t i o n o f a c c e p t a b l e f e d e r a l m e c h a n i s m s f o r w a t e r r e s o u r c e p o l i c y a n d p r o g r a m d e v e l -opment e n g a g e s "a s i g n i f i c a n t p e r c e n t a g e o f t h e t o t a l p o l i c y 18 m a k i n g a c t i v i t y i n t h e e n v i r o n m e n t a l f i e l d i n C a n a d a . " F a i l u r e t o w o r k c l o s e l y w i t h t h e p r o v i n c e s f r o m t h e o u t s e t 19 may d e s t r o y f e d e r a l i n i t i a t i v e s . I n t h e U n i t e d S t a t e s , by c o n t r a s t , t h e f e d e r a l g o v e r n -ment i s c o n s t i t u t i o n a l l y a n d l e g i s l a t i v e l y s u p e r i o r t o s t a t e g o v e r n m e n t s i n t h e e n v i r o n m e n t a l ( a n d e s p e c i a l l y w a t e r r e s o u r c e ) 20 i s s u e - a r e a . T h i s j u r i s d i c t i o n a l s u p e r i o r i t y i s e n h a n c e d by t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ' s f i n a n c i a l s u p e r i o r i t y a n d h a s f a v o u r e d t h e g r o w t h o f l a r g e f e d e r a l a g e n c i e s r e s p o n s i b l e f o r w a t e r 21 r e s o u r c e p o l i c y d e v e l o p m e n t and p r o g r a m i m p l e m e n t a t i o n . The Army C o r p s o f E n g i n e e r s ( c l e a r l y t h e l a r g e s t o f t h e t h r e e ) , t h e D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r ' s B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , a nd t h e D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ' s S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e ( c l e a r l y t h e s m a l l e s t o f t h e t h r e e ) h a v e e a c h become l a r g e a n d v e r y p o w e r f u l w a t e r r e s o u r c e o r g a n i z a t i o n s . C o n s i d e r f o r e x a m p l e t h a t t h e d o m a i n o f C o r p s a c t i v i t y . . . e m b r a c e s t h e c o n s t r u c t i o n , o p e r a t i o n a n d m a i n t e n a n c e o f c i v i l w o r k s f o r p r o j e c t s f o r n a v i g a t i o n , f l o o d c o n t r o l , and r e l a t e d p u r p o s e s i n c l u d i n g s h o r e p r o t e c t i o n ; a d d i -t i o n a l l y t h e C o r p s may c o n s t r u c t h y d r o - e l e c t r i c power g e n -e r a t i n g f a c i l i t i e s , manage m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a t e r s u p p l i e s , a s s i s t w i t h w a t e r q u a l i t y c o n t r o l , a n d a i d i n f i s h a n d w i l d l i f e protection.„»^ and t h a t t h e d o m a i n o f t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ( w h i c h o p e r -a t e s e x c l u s i v e l y i n t h e 17 w e s t e r n s t a t e s , H a w a i i , a nd A l a s k a ) h a s e x p a n d e d f r o m an o r i g i n a l f o c u s on i r r i g a t i o n p r o j e c t s t o i n c l u d e f l o o d a n d n a v i g a t i o n c o n t r o l , r e c r e a t i o n d e v e l o p m e n t , power g e n e r a t i o n a n d o t h e r r e l a t e d a s p e c t s o f w a t e r r e s o u r c e 23 d e v e l o p m e n t . S i n c e t h e s e a s w e l l a s o t h e r l e s s e r a g e n c i e s h a v e e x t e n s i v e 8 a r e a s o f j u r i s d i c t i o n w h i c h o f t e n o v e r l a p o r c o m p e t e w i t h one a n o t h e r , m a j o r w a t e r r e s o u r c e i s s u e s o f t e n p l a c e them i n a c o m p e t i t i v e and c o n f l i c t u a l r e l a t i o n s h i p . A t t e m p t s t o r e s o l v e d i s p u t e s o r t o c o o r d i n a t e m a j o r d e v e l o p m e n t s c h a r a c t e r i s t i c a l l y i n v o l v e t h e u s e o f i n t e r - a g e n c y c o m m i t t e e s t h r o u g h o u t t h e 24 p o l i c y and p r o g r a m d e v e l o p m e n t p r o c e s s . As c o o r d i n a t i n g m e c h a n i s m s f o r s u c c e s s f u l p o l i c y a n d p r o g r a m c r e a t i o n a t t h e f e d e r a l l e v e l t h e y a p p e a r t o be q u i t e a n a l o g o u s t o C a n a d i a n i n t e r - g o v e r n m e n t a l l i a i s o n m e c h a n i s m s . I n s p i t e o f t h e p r e e m i n e n c e o f m a j o r f e d e r a l a g e n c i e s i n t h e U n i t e d S t a t e s one must be c a r e f u l n o t t o assume t h a t s t a t e s and s t a t e a g e n c i e s h a v e no i n p u t i n t o t h i s p o l i c y a r e a . I n p o l l u t i o n c o n t r o l m a t t e r s , f o r e x a m p l e , t h e f e d e r a l g o v e r n -2' ment h a s a l l o w e d and e n c o u r a g e d s t a t e s t o assume a p r i m a r y r o l e . ' S t a t e a g e n c i e s s u c h a s t h e M i n n e s o t a P o l l u t i o n C o n t r o l A g e n c y complement and i n t e r a c t w i t h f e d e r a l a g e n c i e s s u c h a s t h e E n v i -26 r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y . A g r e a t d e a l o f l i a i s o n w o r k 27 t a k e s p l a c e b e t w e e n f e d e r a l a n d s t a t e a g e n c i e s a t p r e s e n t . T h i s b r i e f o v e r v i e w o f C a n a d i a n and A m e r i c a n w a t e r r e -s o u r c e and more g e n e r a l l y e n v i r o n m e n t a l p o l i c y a nd p r o g r a m i n s t i t u t i o n s s u g g e s t s t h a t a b a s i c p a t t e r n o f many s i m i l a r l y p o w e r f u l g o v e r n m e n t a l a c t o r s and i n t e r e s t s o b t a i n s i n b o t h n a t i o n s . As i t i s t h e s e a c t o r s a n d i n t e r e s t s who, t h r o u g h t h e p r o c e s s o f s t a f f s e c o n d m e n t , b o t h c o n t r o l t h e s u p p l y o f Commis-s i o n p e r s o n n e l and t h e i m p l e m e n t a t i o n o f C o m m i s s i o n o r d e r s and r e c o m m e n d a t i o n s , i t seems r e a s o n a b l e t o assume t h a t t h e y c o n -s t i t u t e t h e " p o l i t i c a l l y r e l e v a n t a u d i e n c e " o f C o m m i s s i o n 9 a c t i v i t y . The i m p o r t a n t p o i n t h e r e i s t h a t t h i s " p o l i t i c a l l y " r e l e v a n t a u d i e n c e o f t h e I J C i s c o n s i d e r a b l y more d i v e r s e t h a n t h e C o m m i s s i o n ' s l e g a l l y d e f i n e d a u d i e n c e o f o n l y two e n t i -28 t i e s , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s . T h e A n a l y t i c a l F r a m e w o r k : D e t e r m i n a n t s  o f O r g a n i z a t i o n a l S u c c e s s An a n a l y t i c a l f r a m e w o r k t o s t r u c t u r e a n d g u i d e t h i s e x a m i n a t i o n o f t h e I J C ' s " s u c c e s s " i n t h e r e s o l u t i o n o f t r a n s -b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a l c o n f l i c t i s s u g g e s t e d b y some r e c e n t s t u d i e s o f f u n c t i o n a l i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s . T h e s e s t u d i e s a r e u s e f u l b e c a u s e t h e y d e s c r i b e o r g a n i z a t i o n a l o p e r a -t i o n a n d d e c i s i o n - m a k i n g u n d e r c l o s e l y a n a l o g o u s c o n d i t i o n s . T h a t i s , t h e s e s t u d i e s i n v e s t i g a t e c h a r a c t e r i s t i c s o f o r g a n i -z a t i o n a l s t r u c t u r e a n d p r o c e s s i n s u c h b o d i e s a s t h e W o r l d M e t e o r o l o g i c a l O r g a n i z a t i o n w h i c h f u n c t i o n i n an e n v i r o n m e n t 29 o f many p o w e r f u l i n t e r e s t s a n d a c t o r s . 30 Cox a n d J a c o b s o n i n t h e i r "Framework o f I n q u i r y " , c o n c e i v e o f an i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n as a " p o l i t i c a l s y s t e m " composed o f " p a r t i c i p a n t " a n d " r e p r e s e n t a t i v e " s u b -s y s t e m s . The f o r m e r r e f e r s t o t h e o r g a n i z a t i o n ' s s e c r e t a r i a t s t a f f , S e c r e t a r y - G e n e r a l , and t h e n a t i o n a l d e l e g a t e s , who, as members o f t h e o r g a n i z a t i o n p a r t i c i p a t e d i r e c t l y i n t h e d e c i -s i o n - m a k i n g p r o c e s s . The l a t t e r s u b s y s t e m r e f e r s t o a l l t h o s e who r e l a t e t o o r a f f e c t an o r g a n i z a t i o n t h r o u g h c o n t a c t s w i t h members o f t h e g i v e n o r g a n i z a t i o n : e x a m p l e s i n c l u d e l o b b i e s , n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s , m u l t i - n a t i o n a l c o r p o r a t i o n s , 31 and e v e n home g o v e r n m e n t s o f t h e d e l e g a t e s . The s t u d y b e i n g 10 u n d e r t a k e n o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n i n t h i s p a p e r w i l l c o n c e n t r a t e a l m o s t e x c l u s i v e l y on t h e C o m m i s s i o n ' s " p a r -t i c i p a n t s u b s y s t e m " . Not o n l y i s i t e x p e c t e d t h a t k e y f a c t o r s o r d e t e r m i n a n t s o f C o m m i s s i o n s u c c e s s w i l l be d i s c o v e r e d b u t i t i s a l s o e x p e c t e d t h a t t h e s t u d y w i l l become more m a n a g e a b l e t h r o u g h c o n c e n t r a t i o n on t h e " p a r t i c i p a n t s u b s y s t e m . " The u s e f u l n e s s o f Cox a n d J a c o b s o n ' s d i s c u s s i o n o f an o r g a n i z a t i o n ' s " p a r t i c i p a n t s u b s y s t e m " becomes a p p a r e n t i f one a d o p t s t h e i n i t i a l a s s u m p t i o n t h a t s t a f f s e c o n d e d f r o m b u r e a u -c r a t i c a g e n c i e s i n C a n a d a and i n t h e U n i t e d S t a t e s t o I J C Tech-n i c a l B o a r d s a r e a n a l o g o u s t o t h e n a t i o n a l ( " c o u n t r y s u b s y s t e m " ) d e l e g a t e s d i s p a t c h e d b y member s t a t e s t o i n t e r n a t i o n a l o r g a n i -z a t i o n s . T h e s e d e l e g a t e s d e r i v e power and i m p o r t a n c e i n t h e o r g a n i z a t i o n p a r t l y b e c a u s e t h e y a r e k e y l i n k s i n t h e . . . c h a n n e l t r a n s m i t t i n g s u p p o r t a n d demands f r o m t h e n a t i o n a l p o l i t i c a l s y s t e m , r e p r e s e n t i n g p a r t o f t h e /"organi-z a t i o n T s / e n v i r o n m e n t , t o t h e i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n ; a n d . . . . a l s o a c h a n n e l f o r demands t h a t t h e i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n n e e d s t o make on t h e n a t i o n a l p o l i t i c a l s y s -tem." 3 , 3 T h i s o b s e r v a t i o n , when c o u p l e d w i t h t h e p r e v i o u s l y n o t e d d e p e n d e n c e o f t h e I J C on i t s " p o l i t i c a l l y r e l e v a n t a u d i e n c e " o f b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s and w i t h t h e C o m m i s s i o n ' s p r e v i o u s l y -n o t e d h i g h r e p u t a t i o n f o r s u c c e s s i n c o n f l i c t r e s o l u t i o n , s u g g e s t s t h a t c h a r a c t e r i s t i c s o f C o m m i s s i o n s t r u c t u r e a n d d e c i -s i o n - m a k i n g a r e o f s u c h a n a t u r e as t o e n s u r e e f f e c t i v e t r a n s -m i s s i o n o f s u p p o r t a n d demands b e t w e e n t h e C o m m i s s i o n and i t s  a u d i e n c e o f b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s . E f f e c t i v e t r a n s m i s s i o n o f s u p p o r t and demands b e t w e e n a g e n c i e s a n d t h e I J C d o e s n o t i n 11 i t s e l f e n s u r e t h a t t h e I J C w i l l s u c c e s s f u l l y r e s o l v e t h o s e 34 demands. I t i s f u r t h e r h y p o t h e s i z e d t h e r e f o r e t h a t s t r o n g  norms o f c o n c e n s u s d e c i s i o n - m a k i n g must a l s o c h a r a c t e r i z e t h e  d e c i s i o n p r o c e s s w i t h i n t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . The l a t t e r h y p o t h e s i s i s g r o u n d e d i n two o b s e r v a t i o n s , one drawn f r o m l i t e r a t u r e on f u n c t i o n a l i n t e r n a t i o n a l o r g a n i -z a t i o n s a n d one d r a w n f r o m l i t e r a t u r e d i r e c t l y r e l a t e d t o t h e I J C itself.„ D„ M. L e i v e , i n h i s s t u d y o f i n t e r n a t i o n a l r e g u -l a t o r y r e g i m e s , n o t e s t h a t c o n f l i c t i n g demands o f members w i t h i n t h e W o r l d H e a l t h O r g a n i z a t i o n h a v e b e e n d e a l t w i t h t h r o u g h t h e o r g a n i z a t i o n ' s f o r m a l d i s p u t e - s e t t l e m e n t p r o c e d -u r e s on o n l y one o c c a s i o n . On a l l o t h e r o c c a s i o n s , a c c e p t a n c e by members o f an i n f o r m a l , f l e x i b l e , and n o n - b i n d i n g d i s p u t e -s e t t l e m e n t p r o c e d u r e h a s l e d t o t h e c r e a t i o n o f a b o d y o f i n f o r m a l p r e c e d e n t s w h i c h a r e o f "enormous p r a c t i c a l v a l u e " 35 t o t h e m a i n t e n a n c e o f a s t a b l e r e g u l a t o r y r e g i m e . T h a t i s , p o w e r f u l i n f o r m a l norms o f d i s p u t e - s e t t l e m e n t a s s i s t i n t h e d e v e l o p m e n t o f a c c e p t a b l e c o n c e n s u s d e c i s i o n s w i t h i n t h i s o r g a n i z a t i o n . A s i m i l a r , t h o u g h a much l e s s t h o r o u g h l y d o c u -mented, a s s e r t i o n i s made b y v a r i o u s w r i t e r s w i t h r e s p e c t t o an e x p l i c i t l y s t a t e d d e c i s i o n - m a k i n g norm w i t h i n t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . B r i e f l y , t h i s norm i n s t r u c t s s e c o n d e d s t a f f t o "wear two h a t s " d u r i n g t h e p e r i o d o f t h e i r e mployment by t h e I J C . T h a t i s , t h e y a r e i n s t r u c t e d t o i n t e r a c t w i t h t h e C o m m i s s i o n o n l y on t h e b a s i s o f t h e i r p e r s o n a l a n d p r o f e s s i o n a l c o n c e r n s a s " t e c h n i c a l e x p e r t s " a n d t o i g n o r e t h e c o n c e r n s t h e y may h a v e a s e m p l o y e e s o f a p a r t i c u l a r d o m e s t i c b u r e a u -12 c r a t i c a g e n c y o r d e p a r t m e n t . T h i s norm, t h e l i t e r a t u r e a s s e r t s , 3 6 h a s b e e n c r u c i a l i n t h e c o n t i n u e d s u c c e s s o f t h e C o m m i s s i o n . I t i s t h e i n t e n t i o n o f t h i s p a p e r t o e x a m i n e t h e two h y p o t h e s e s s t a t e d a b o v e i n t e r m s o f (1) t h e o r g a n i z a t i o n a l 37 f o r m a t o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " , (2) t h e n a t u r e o f t h e p a r t i -c i p a n t s , (3) t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s w i t h i n e a c h o r g a n i -z a t i o n a l l e v e l o f t h e C o m m i s s i o n , a n d (4) t h e c r i t e r i a o f d e c i s i o n e m p l o y e d i n t h e p r o d u c t i o n o f t h e f i n a l C o m m i s s i o n 38 r e p o r t t o t h e C a n a d i a n a n d A m e r i c a n f e d e r a l g o v e r n m e n t s . The p a p e r w i l l n o t go on t o e x a m i n e t i e s b e t w e e n a g e n c y p e r s o n n e l and t h e many i n t e r e s t g r o u p s w i t h whom t h e y d e a l as members o f  g i v e n a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s . T h i s a s p e c t o f t h e s t u d y i s r e s e r v e d f o r f u t u r e e n d e a v o r . The s e l e c t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ' s i n v o l v e m e n t i n t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t c o n t r o v e r s y t h r o u g h i t s G a r r i s o n D i v e r -s i o n R e f e r e n c e (1975-1977) i n v e s t i g a t i o n a s a " s i g n i f i c a n t c a s e s t u d y " w i l l n o t o n l y a l l o w d e t a i l e d e x a m i n a t i o n o f t h e s e f a c t o r s b u t i t w i l l a l s o mean t h a t t h e p a p e r a d d r e s s e s Com-m i s s i o n " s u c c e s s " i n what h a s become i t s d o m i n a n t f u n c t i o n — a d v i s o r t o t h e C a n a d i a n a n d A m e r i c a n f e d e r a l g o v e r n m e n t s i n m a t t e r s c o n c e r n i n g t r a n s b o u n d a r y w a t e r r e s o u r c e s . The C a s e S t u d y : M e t h o d o l o g y I n o r d e r t o o b t a i n r e l e v a n t i n f o r m a t i o n f o r t h e s t u d y , p r i m a r y r e l i a n c e was p l a c e d upon 21 i n t e r v i e w s c o n d u c t e d b y t h e a u t h o r i n O c t o b e r 1979. P a r t i c i p a n t s a t a l l f o r m a l l e v e l s 13 o f t h e " I J C - i n - a c t i o n T s " h i e r a r c h y w e r e i n t e r v i e w e d f o r a p p r o x -i m a t e l y one h o u r e a c h . I n i t i a l l y , h o w e v e r , l i t e r a t u r e on t h e G a r r i s o n a n d r e p o r t s o f t h e I J C w e r e c o n s u l t e d t o document t h e 39 s t r u c t u r a l q u a l i t i e s o f t h e C o m m i s s i o n i n t h i s R e f e r e n c e c a s e . T h i s b o d y o f w r i t t e n e v i d e n c e a l s o p e r m i t t e d t h e f o r m a t i o n o f an i n i t i a l v i e w o f t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s w h i c h d e v e l o p e d d u r i n g t h e i n v e s t i g a t i o n . I t t h u s p r o v e d u s e f u l i n t h e c o n -s t r u c t i o n o f a s e r i e s o f " q u e s t i o n n a i r e s " w h i c h w e r e u s e d t o g u i d e t h e c o u r s e o f e a c h i n t e r v i e w . T h e s e q u e s t i o n n a i r e s , w h i c h f o r m t h e b a s i s o f t h e d e t a i l e d a n a l y s i s a nd u n d e r s t a n d i n g o f t h e C o m m i s s i o n d e v e l o p e d i n t h i s p a p e r , a r e r e p r o d u c e d i n A p p e n d i x A. The c h a r a c t e r i s t i c s o f o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r e a nd d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s w h i c h t h e a n a l y t i c a l f r a m e w o r k h a s sug-g e s t e d as i m p o r t a n t w i l l be e x a m i n e d i n t h e f o l l o w i n g way. The o r g a n i z a t i o n a l f o r m a t o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " a nd t h e n a t u r e o f t h e p a r t i c i p a n t s a r e d e a l t w i t h i n C h a p t e r Two. C h a p t e r T h r e e t u r n s t o an e x a m i n a t i o n o f t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s a t e a c h h i e r a r c h i c a l l e v e l o f t h e o r g a n i z a t i o n a nd t o an e x a m i n a t i o n o f t h e d e c i s i o n - m a k i n g c r i t e r i a u s e d i n t h e p r e p a r a t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ' s f i n a l r e p o r t . A c o n c l u d i n g c h a p t e r w i l l s e r v e t o e v a l u a t e t h e e v i d e n c e c o l l e c t e d a nd t o a n a l y z e t h e d e g r e e t o w h i c h i t o f f e r s p l a u s i b l e s u p p o r t f o r t h i s p a p e r ' s t h e s e s . The C a s e S t u d y : B a c k g r o u n d t o C o m m i s s i o n I n v o l v e m e n t The 1944 U.S. F e d e r a l F l o o d C o n t r o l A c t p r o v i d e d t h e 14 a u t h o r i z a t i o n n e c e s s a r y t o b e g i n c o n s t r u c t i o n o f w o r k s w h i c h w o u l d l i f t w a t e r f r o m t h e M i s s o u r i r i v e r o v e r t h e M i s s o u r i c o t e a u a n d i n t o t h e n o r t h - e a s t e r n a r e a s o f t h e s t a t e o f N o r t h D a k o t a . T h i s A c t a u t h o r i z e d t h e U. S. D e p a r t m e n t o f t h e Army's C o r p s o f E n g i n e e r s t o c o n s t r u c t a dam a t G a r r i s o n ( N o r t h D a k o t a ) a nd t h e D e p a r t m e n t o f I n t e r i o r ' s B u r e a u o f R e c l a m a t i o n t o c o n s t r u c t a G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t (GDU) u t i l i z i n g t h e 40 r e s e r v o i r c r e a t e d b y t h e dam a s i t s s o u r c e o f s u p p l y . T o g e t h e r , t h e s e p r o j e c t s r w o u l d e f f e c t i v e l y t r a n s f o r m an i d e a d a t i n g b a c k a l m o s t a c e n t u r y i n t o r e a l i t y . F e n s k e n o t e s t h a t a s l o n g ago a s 1869 P r e s i d e n t G r a n t p r o p o s e d s e n d i n g a s u r v e y team t o i n v e s t i g a t e t h e p o s s i b l i l i t y o f d i v e r t i n g t h e " ' t o o p l e n t i f u l w a t e r s o f t h e M i s s o u r i ' " e a s t w a r d . I n s p i t e o f s u b s e q u e n t v i s i t s by many o t h e r teams o f s u r v e y o r s and e n g i n e e r s , " t h e s t e e p r i s e i n t h e t e r r a i n a t t h e e a s t e r n edge o f t h e M i s s o u r i R i v e r V a l l e y . . . . p r o v e d a s t u m b l i n g b l o c k " u n t i l 41 t h e 1940's. By t h i s t i m e t e c h n o l o g y h a d d e v e l o p e d t o t h e p o i n t t h a t i t was p o s s i b l e t o d e s i g n a n d b u i l d a s y s t e m w h i c h w o u l d u s e M i s s o u r i w a t e r f o r i r r i g a t i o n o f t h e a r i d n o r t h -e a s t e r n s e c t i o n o f N o r t h D a k o t a . The C o r p s o f E n g i n e e r s c o m p l e t e d t h e G a r r i s o n Dam i n 1955. The B u r e a u o f R e c l a m a t i o n b e g a n t o s t u d y a c t i v e l y methods by w h i c h t h e D i v e r s i o n U n i t c o u l d t r a n s p o r t w a t e r f r o m t h e dam's r e s e r v o i r ( L a k e S a k a k a w e a ) t o t h e a r i d f a r m i n g r e g i o n s . By 1957, a p l a n t o i r r i g a t e one m i l l i o n a c r e s was s u b m i t t e d t o C o n g r e s s f o r a p p r o v a l . T h i s p l a n was r e j e c t e d b u t a r e v i s e d one 42 (1959) t o i r r i g a t e 250,000 a c r e s was a p p r o v e d i n 1965. 15 W i t h i n N o r t h D a k o t a , t h e G a r r i s o n p r o j e c t b e g a n t o assume h i g h p o l i t i c a l s i g n i f i c a n c e . S t a t e p r o p o n e n t s a nd s u p -p o r t e r s o f t h e GDU f e l t t h a t t h e p r o j e c t was " p a r t o f t h e i r h e r i t a g e , o r i g i n a l l y b r o u g h t up a s a p o s s i b i l i t y f o r d e v e l o p -43 ment when t h e s t a t e j o i n e d t h e u n i o n . " The f l o o d i n g o f some 300,000 a c r e s o f good a g r i c u l t u r a l l a n d t o c r e a t e L a k e S a k a -kawea i n 1955 o n l y s e r v e d t o i n c r e a s e s u p p o r t f o r G a r r i s o n : t h e l o n g e r s t a n d i n g r e a s o n s f o r t h e p r o j e c t — p r e v e n t i o n o f t h e r e o c c u r e n c e o f 193 0 ' s d r o u g h t c o n d i t i o n s i n t h e n o r t h - e a s t and t h e e x p a n s i o n o f a g r i c u l t u r e ( n e e d e d t o h e l p s t e m t h e o u t -m i g r a t i o n o f y o u n g N o r t h D a k o t a n s ) — w e r e now b u t t r e s s e d b y t h e v i e w t h a t G a r r i s o n ' s 2 50,000 a c r e s w o u l d r e p l a c e t h o s e l o s t 44 t o L a k e S a k a k a w e a . The u r b a n p o p u l a t i o n o f t h e s t a t e v i e w e d t h e p r o j e c t as h i g h l y d e s i r a b l e as w e l l b e c a u s e c o m p l e t i o n w o u l d e n s u r e a d e q u a t e m u n i c i p a l a n d i n d u s t r i a l w a t e r s u p p l i e s t o f o u r t e e n c i t i e s , i n c l u d i n g t h e m a j o r town o f M i n o t . A f i n a l f a c t o r p r o m o t i n g s u p p o r t w i t h i n t h e s t a t e was t h e e x p e c t e d i n -f l u x o f some 17,500 p e o p l e a s a r e s u l t o f c o n s t u c t i o n a n d p o s t -45 p r o j e c t p r o s p e r i t y . The p h y s i c a l p r o j e c t , e v e n i n i t s r e d u c e d d i m e n s i o n s , was o f g r e a t s i z e a n d s c o p e . P r i n c i p a l c o m p o n e n t s i n c l u d e d ( s e e a t t a c h e d map): ( 1 ) t h e p r i n c i p a l s u p p l y w o r k s : t h e S n a k e C r e e k P u m p i n g P l a n t , t h e M c C l u s k y C a n a l a nd t h e L o n e -t r e e R e s e r v o i r , ( 2 ) t h e V e l v a C a n a l , ( 3 ) t h e New R o c k f o r d C a n a l , ( 4 ) t h e W a r w i c k C a n a l , a n d ( 5 ) t h e Oakes P u m p i n g P l a n t , O akes C a n a l a n d T a a y e r R e s e r v o i r . o a •w o M Cn O a i-3 H -<J P CD 3 03 03 cr H - o O £ 3 3 Cu a P 3 i-S H - << c+ M 3 • H -O to P • r r H -O 3 03 Of r f 3* CD O P i-i i-j H -03 O 3 I-1 FIGURE 1 17 The p u r p o s e o f t h e s e w o r k s was t o l i f t M i s s o u r i r i v e r w a t e r f r o m L a k e S a k a k a w e a i n t o t h e a r t i f i c i a l l y c r e a t e d L a k e Audubon a n d a l l o w i t t o f l o w b y g r a v i t y i n t o t h e L o n e t r e e R e s e r v o i r . From t h i s p o i n t , t h e w a t e r w o u l d f l o w by g r a v i t y t o a r i d f a r m -l a n d i n t h e n o r t h ( t h e K a r l s r u h e A r e a ) v i a t h e V e l v a C a n a l ; i n t h e e a s t ( t h e New R o c k f o r d A r e a ) v i a t h e New R o c k f o r d C a n a l ; a nd i n t h e s o u t h - e a s t ( t h e O a k e s - L a M o u r e A r e a ) v i a t h e James R i v e r F e e d e r C a n a l , t h e James R i v e r , a nd — a s s i s t e d by t h e 46 Oakes P u m p i n g P l a n t — t h e Oakes C a n a l . The a w a r d i n g o f c o n t r a c t s b e g a n i n 1968 ( f o r t h e P r i n -c i p a l S u p p l y W o r k s ) a n d a w a r d s f o r t h e o t h e r s e g m e n t s o f t h e 47 p r o j e c t w e r e t o b e s e q u e n c e d i n t o t h e e a r l y 1 9 8 0 * s . As w o r k on t h e i n i t i a l s t a g e s p r o g r e s s e d , h o w e v e r , G a r r i s o n b e g a n t o a t t r a c t t h e a t t e n t i o n a nd c r i t i c i s m o f many g o v e r n m e n t a l a n d n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s . L o c a l c r i t i c i s m o f t h e p r o j e c t 48 h a d e x i s t e d f r o m t h e o u t s e t b u t i t was r e l a t i v e l y weak. T h i s l o c a l d e b a t e came t o be o v e r s h a d o w e d i n t h e l a t e S i x t i e s and e a r l y S e v e n t i e s b y a n a t i o n a l a n d i n t e r n a t i o n a l d e b a t e f e a t u r i n g an i m p r e s s i v e c o n s t e l l a t i o n o f C a n a d i a n and A m e r i c a n 49 o r g a n i z a t i o n s . A s u r v e y o f C a n a d i a n and A m e r i c a n n e w s p a p e r s f o r 1 975-1977 p r o v i d e s t h e f o l l o w i n g n o n - e x h a u s t i v e l i s t o f p a r t i c i p a n t s i n t h e d e b a t e o v e r G a r r i s o n . U n i t e d S t a t e s g o v e r n m e n t a l a n d n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s i n c l u d e d : ( 1 ) E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( 2 ) B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ( 3 ) U. S. D e p a r t m e n t o f S t a t e ( 4 ) H ouse o f R e p r e s e n t a t i v e s A p p r o p r i a t i o n s C o m m i t t e e ( 5 ) S e n a t e A p p r o p r i a t i o n s C o m m i t t e e ( 6 ) C o u n c i l on E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y 18 ( 7 ) I n s t i t u t e o f E c o l o g y , W a s h i n g t o n D.C. ( 8 ) n a t i v e I n d i a n g r o u p s ( 9 ) H o u s e o f R e p r e s e n t a t i v e s C o m m i t t e e on G o v e r n m e n t O p e r a t i o n s , S u b c o m m i t t e e on C o n s e r v a t i o n , E n e r g y a n d N a t u r a l R e s o u r c e s ( 1 0 ) G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e ( 1 1 ) O f f i c e o f Management a n d B u d g e t ( 1 2 ) G o v e r n o r o f N o r t h D a k o t a ( 1 3 ) M i n n e s o t a P o l l u t i o n C o n t r o l A g e n c y ( 1 4 ) N a t i o n a l Audubon S o c i e t y ( 1 5 ) N o r t h D a k o t a W a t e r U s e r s A s s o c i a t i o n ( 1 6 ) C o m m i t t e e t o S a v e N o r t h D a k o t a ( 1 7 ) U n i t y F a m i l y F a r m e r s ( 1 8 ) G a r r i s o n C o n s e r v a n c y D i s t r i c t B o a r d ( 1 9 ) P r e s i d e n t F o r d a n d , l a t e r , P r e s i d e n t C a r t e r ( 2 0 ) House o f R e p r e s e n t a t i v e s I n t e r n a t i o n a l R e l a t i o n s C o m m i t t e e , S u b c o m m i t t e e on I n t e r n a t i o n a l P o l i -t i c a l a n d M i l i t a r y A f f a i r s ( 2 1 ) N a t i o n a l W a t e r R e s o u r c e s C o n g r e s s ( 2 2 ) U. S. F i s h a nd W i l d l i f e S e r v i c e , D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r ( 2 3 ) N o r t h D a k o t a F a r m e r s U n i o n O r g a n i z a t i o n ( 2 4 ) N o r t h D a k o t a S t u d e n t s O r g a n i z a t i o n . C a n a d i a n o r g a n i z a t i o n s and g o v e r n m e n t a l d e p a r t m e n t s i n c l u d e d : ( 1 ) M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , E n e r g y a n d E n v i r o n -m e n t a l Management ( 2 ) C a n a d i a n D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s ( 3 ) E n v i r o n m e n t C a n a d a ( 4 ) M a n i t o b a E n v i r o n m e n t a l C o u n c i l ( 5 ) N a t u r a l R e s o u r c e I n s t i t u t e o f t h e U n i v e r s i t y o f M a n i t o b a ( 6 ) D a k o t a O j i b w a y T r i b a l C o u n c i l ( 7 ) C a n a d i a n F e d e r a l D e p a r t m e n t o f I n d i a n A f f a i r s ( 8 ) P r a i r i e E n v i r o n m e n t a l D e f e n c e L e a g u e , I n c . ( 9 ) The W e s t e r n A g r i c u l t u r a l C o n f e r e n c e o f t h e C a n a -d i a n F e d e r a t i o n o f A g r i c u l t u r e ( 1 0 ) S a s k a t c h e w a n P r o v i n c i a l G o v e r n m e n t ( p e r i p h e r a l ) ( 1 1 ) S a s k a t c h e w a n Power C o r p o r a t i o n ( p e r i p h e r a l ) . C o n c e r n s c e n t e r e d on t h e f i n a n c i a l w i s d o m o f s u c h a m a s s i v e p r o j e c t , t h e p o s s i b l e ( d e t r i m e n t a l ) e f f e c t s on w i l d -l i f e i n N o r t h D a k o t a a n d M a n i t o b a , t h e p o s s i b l e d e g r a d a t i o n o f M a n i t o b a n s t r e a m s a n d r i v e r s s i t u a t e d i n t h e GDU's r u n - o f f a r e a , t h e p o s s i b l e c a l a m i t o u s e f f e c t s o f b i o t a t r a n s f e r f r o m t h e M i s s o u r i t o Hudson Bay r i v e r s y s t e m s a n d , f i n a l l y , t h e 19 a d e q u a c y o f t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ' s F i n a l " E n v i r o n m e n t a l 50 S t a t e m e n t F o r t h e I n i t i a l S t a g e : G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t . W h i l e i t i s n o t t h e p u r p o s e o f t h i s p a p e r t o o f f e r a d e t a i l e d a n a l y s i s o f t h i s c o n t r o v e r s i a l d e b a t e , i t s h o u l d b e n o t e d h e r e t h a t t h e b a s i c theme r u n n i n g t h r o u g h much o f t h e d e b a t e was u n c e r t a i n t y r e g a r d i n g t h e p r e c i s e n a t u r e and e x t e n t o f e n v i -r o n m e n t a l i m p a c t s o c c a s i o n e d by b u i l d i n g t h e GDU. A v i e w d e -v e l o p e d i n w h i c h i t was a r g u e d by many t h a t t h e p r o j e c t s h o u l d b e h e l d up u n t i l i t s p o s s i b l e e f f e c t s w e r e c l a r i f i e d . The " i n t e r n a t i o n a l i z a t i o n " o f t h i s d e b a t e h a d t a k e n p l a c e b e c a u s e most o f t h e a d v e r s e e f f e c t s o f t h e G a r r i s o n D i -v e r s i o n U n i t w o u l d t a k e p l a c e i n t h e C a n a d i a n p r o v i n c e o f Mani-t o b a . P r o d d e d by t h e g o v e r n m e n t o f t h a t p r o v i n c e , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t o f C a n a d a became c o n c e r n e d a b o u t p o t e n t i a l b i o t a t r a n s f e r a nd d e g r a d a t i o n o f C a n a d i a n w a t e r . Not o n l y w e r e t h e s e e f f e c t s u n d e s i r a b l e b u t t h e y w o u l d a l s o c o n s t i t u t e a b r e a c h o f A r t i c l e I V o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y w h i c h s t a t e s i n p a r t : I t i s f u r t h e r a g r e e d t h a t t h e w a t e r s h e r e i n d e f i n e d a s b o u n d a r y w a t e r s a n d w a t e r s f l o w i n g a c r o s s t h e b o u n d a r y s h a l l n o t be p o l l u t e d on e i t h e r s i d e t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y on t h e o t h e r . B e g i n n i n g i n A p r i l 1 969, t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t e x -p r e s s e d i t s c o n c e r n o n t h e s e m a t t e r s t o t h e A m e r i c a n government i n a s e r i e s o f d i p l o m a t i c n o t e s . N o t e s w e r e c o n v e y e d t o t h e U. S. D e p a r t m e n t o f S t a t e i n 1969, 1 9 7 1 , a n d 1 9 7 3 , w i t h t h e l a s t one c a l l i n g f o r a m o r i t o r i u m on t h e p r o j e c t p e n d i n g f u r t h e r i m p a c t s t u d i e s . 20 The U n i t e d S t a t e s r e s p o n d e d t o t h e 1973 n o t e i n February 1974 b y s t a t i n g t h a t no w o r k w o u l d b e done on t h e p r o j e c t w h i c h w o u l d v i o l a t e t h e ( a b o v e - c i t e d ) p r o v i s i o n o f t h e 1909 B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y a n d t h a t , s u b s e q u e n t t o t h e c o m p l e t i o n o f f u r t h e r i m p a c t s t u d i e s by t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , t h e U n i t e d S t a t e s w o u l d meet w i t h C a n a d a t o d i s c u s s C a n a d i a n c o n -c e r n s . t T h e s e m e e t i n g s w e r e i n f a c t h e l d d u r i n g 1974. S e n i o r C a n a d i a n and A m e r i c a n o f f i c i a l s a g r e e d a f t e r t h e s e m e e t i n g s , i n J a n u a r y 1975, t o recommend t o t h e i r r e s p e c t i v e g o v e r n m e n t s t h a t t h e i s s u e be r e f e r r e d t o "an a p p r o p r i a t e m e c h a n i s m t o u n d e r t a k e a j o i n t e x a m i n a t i o n o f , o r a d j u s t m e n t s t o , t h e p r o -j e c t t o e n s u r e t h a t t h e p r o v i s i o n s o f A r t i c l e I V o f t h e Boundary 51 W a t e r s T r e a t y a r e h o n o u r e d . " The " a p p r o p r i a t e m e c h a n i s m " became t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n i n F e b r u a r y 1975 when t h e A m e r i c a n n e g o t i a t o r s 52 a c c e p t e d a C a n a d i a n s u g g e s t i o n t h a t t h e j o i n t b o d y be u t i l i z e d . E i g h t m onths l a t e r , a d u a l R e f e r e n c e i n t h e f o r m o f i d e n t i -c a l l y w o r d e d l e t t e r s t o e a c h n a t i o n a l s e c t i o n o f t h e I J C was 53 f o r w a r d e d t o t h e C o m m i s s i o n . The R e f e r e n c e ' s p r e a m b l e n o t e d t h a t C a n a d a h a d c o n c l u d e d t h a t t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t w o u l d h a v e a d v e r s e e f f e c t s on t h e C a n a d i a n Red, A s s i n i b o i n e , and S o u r i s r i v e r s a s w e l l a s on L a k e W i n n i p e g . T h e s e e f f e c t s w o u l d , C a n a d a a s s e r t e d , c a u s e i n j u r y t o h e a l t h and p r o p e r t y i n C a n a d a a n d w o u l d p l a c e t h e U n i t e d S t a t e s i n c o n t r a v e n t i o n o f t h e t r e a t y . The p r e a m b l e f u r t h e r n o t e d t h a t t h e U n i t e d S t a t e s h a d " r e a c h e d no f i n a l c o n c l u s i o n a s t o w h e t h e r t h e G a r r i s o n 21 D i v e r s o n U n i t , a s p r e s e n t l y e n v i s a g e d " w o u l d i n f a c t c o n t r a -v e n e A r t i c l e I V b u t t h a t t h e U n i t e d S t a t e s w o u l d " c o m p l y w i t h i t s o b l i g a t i o n t o C a n a d a n o t t o p o l l u t e w a t e r c r o s s i n g t h e b o u n d a r y t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r p r o p e r t y i n C a n a d a . " T h e r e f o r e , . . . t h e G o v e r n m e n t s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a h a v e a g r e e d , p u r s u a n t t o A r t i c l e I X o f t h e B oun-d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1909 t o r e q u e s t t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t o e x a m i n e i n t o and t o r e p o r t upon t h e t r a n s b o u n d a r y i m p l i c a t i o n s o f t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n and o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t i n t h e S t a t e o f N o r t h D a k o t a ; and t o make r e c o m m e n d a t i o n s as t o s u c h m e a s u r e s , i n c l u d i n g m o d i f i c a t i o n s , a l t e r a t i o n s o r a d j u s t -m e nts t o t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , a s m i g h t be t a k e n t o a s s i s t g o v e r n m e n t s i n e n s u r i n g t h a t t h e p r o v i s i o n s o f A r t i c l e IV o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y a r e h o n o u r e d . The m a i n s e c t i o n o f t h e R e f e r e n c e document s p e c i f i e d t h e d i m e n s i o n s o f t h e " p r o b l e m " t o b e i n v e s t i g a t e d . F i r s t , t h e I J C was a s k e d t o d e s c r i b e p r e s e n t c o n d i t i o n s i n t h e i m -p a c t e d a r e a i n t e r m s o f ( 1 ) w a t e r q u a n t i t y ( s t r e a m f l o w s , e t c . ) , ( 2 ) w a t e r q u a l i t y ( t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s , n u t r i e n t s s u c h as n i t r o g e n , p h o s p h o r u s a n d t h e i r com-p o u n d s , e t c . ) , ( 3 ) u s e s o f w a t e r i n t h e a r e a , a n d ( 4 ) t h e b i o l o g y o f t h e r i v e r s and l a k e s , w i t h a s p e c i a l e m p h a s i s on t h e f i s h e r i e s r e s o u r c e . S e c o n d l y , t h e C o m m i s s i o n was a s k e d t o d e s c r i b e t h e p r o b a b l e  i m p a c t on e a c h o f t h e a b o v e , g i v e n c o m p l e t i o n o f t h e GDU a s e n v i s a g e d . F i n a l l y , t h e I J C was r e q u e s t e d t o s u g g e s t a n d c o s t o u t p o s s i b l e m i t i g a t i o n m e a s u r e s d e s i g n e d t o n u l l i f y p o t e n -t i a l l y a d v e r s e i m p a c t s . The c o n c l u d i n g p o r t i o n o f t h e R e f e r e n c e a d v i s e d t h e C o m m i s s i o n t h a t a t h o r o u g h r e p o r t on t h e q u e s t i o n was e x p e c t e d i n t h e minimum p o s s i b l e t i m e " b u t i n any c a s e , n o t l a t e r t h a n 22 O c t o b e r 3 1 , 1 9 7 6 . " T h i s R e f e r e n c e w h i c h c o n t a i n e d one o f t h e most e x t e n s i v e a s s i g n m e n t s e v e r g i v e n t o t h e I J C was a l s o one w h i c h c o n t a i n e d a s e v e r e t i m e r e s t r i c t i o n . The C a s e S t u d y : O v e r v i e w o f C o m m i s s i o n I n v o l v e m e n t Upon r e c e p t i o n o f t h e R e f e r e n c e document t h e " c o r e 54 o r g a n i z a t i o n " o f C o m m i s s i o n e r s and S e c r e t a r i a t s t a f f annouced i m m e d i a t e c r e a t i o n o f t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d . T h i s n e x t f o r m a l l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " c o n t a i n e d s i x C a n a d i a n and s i x A m e r i c a n o f f i c i a l s . The r a p i -d i t y w i t h w h i c h t h e s e o f f i c i a l s w e r e a p p o i n t e d was made p o s -s i b l e by two f a c t o r s : p r e - R e f e r e n c e p r e p a r a t i o n a n d l o n g h o u r s 55 by S e c r e t a r i a t s t a f f a f t e r r e c e p t i o n o f t h e R e f e r e n c e . As f a r b a c k as J a n u a r y 1 9 7 5 , t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " b e g a n " s t o r i n g up i n f o r m a t i o n on t h e G a r r i s o n d i s p u t e . . . . j u s t i n c a s e 56 i t /"were t o b e / d r a w n i n t o t h e i s s u e . " As a r e s u l t , t h e C o m m i s s i o n was a b l e t o s e n d a D i r e c t i v e t o i t s n e w l y f o r m e d B o a r d j u s t one week l a t e r . T h i s document ( r e p r o d u c e d i n Appen-d i x C) s e t o u t t h e B o a r d ' s f o r m a l t a s k , i t s s t r u c t u r a l c h a r a c -t e r i s t i c s a n d i t s o p e r a t i o n a l r u l e s . W h i l e t h e C o m m i s s i o n e r s t h e n t u r n e d t h e i r a t t e n t i o n t o an i n i t i a l r o u n d o f p u b l i c h e a r i n g s i n t h e a f f e c t e d a r e a , t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d ( h e r e i n a f t e r t h e " T e c h n i c a l B o a r d " ) u n d e r t o o k , a s d i r e c t e d , t o d e v i s e a s t u d y p l a n d e t a i l i n g t h e n a t u r e o f t h e s t u d i e s i t f e l t s h o u l d b e u n d e r t a k e n and d e t a i l i n g t h e n a t u r e o f t h e o p e r a t i o n a l p e r s o n -23 n e l i t f e l t s h o u l d b e u t i l i z e d . The B o a r d d e t e r m i n e d t h a t f i v e T e c h n i c a l B o a r d C o m m i t t e e s s h o u l d b e e s t a b l i s h e d t o i n q u i r e i n t o w a t e r q u a n t i t y , w a t e r q u a l i t y , b i o l o g y , u s e s , and e n g i -n e e r i n g q u e s t i o n s r e s p e c t i v e l y . The e l a b o r a t e c o m m i t t e e s t r u c -t u r e was c o n s i d e r e d " e s s e n t i a l t o o r d e r l y a n d t i m e l y p r o g r e s s " 57 o f t h e i n v e s t i g a t i o n . The c o m m i t t e e l e v e l , o r t h i r d l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " , was composed o f s t a f f s e c o n d e d f r o m f i f -t e e n d o m e s t i c C a n a d i a n and A m e r i c a n a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s 58 and was i n p l a c e b y December 1975. E a c h c o m m i t t e e b e g a n i m m e d i a t e l y t o p r e p a r e i t s own s t u d y p l a n i n w h i c h t h e g e n e r a l d i r e c t i o n a n d s e q u e n c e o f s t u d i e s , t h e p r o b a b l e r e s o u r c e s ( p e r s o n n e l a n d i n f o r m a t i o n ) , a n d p r o b a b l e c o s t s w e r e s p e c i f i e d . T h e s e p l a n s o f s t u d y w e r e 59 c o m p l e t e d by J a n u a r y 1976. I n t e r e s t i n g l y , t h e s e p l a n s o f s t u d y d i d n o t s p e c i f y c r e a t i o n o f what became i n e f f e c t t h e f o u r t h l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " . T h i s a p p e a r s t o h a v e o c c u r r e d b e c a u s e t h e f o u r t h l e v e l ( o r " c o n s u l t a n t l e v e l " ) was n e v e r f o r m a l l y i n t e g r a t e d i n t o t h e C o m m i s s i o n ' s o p e r a t i o n . N e v e r t h e l e s s , a s w i l l b e d e t a i l e d b e l o w , a de f a c t o f o u r t h l e v e l was c r e a t e d a s e a c h c o m m i t t e e p r o c e d e d t o c o m p l e t e i t s a s s i g n m e n t . Annex 4 o f t h e B o a r d ' s R e p o r t n o t e s t h a t 53 mem-b e r s o f t h e c o m m i t t e e l e v e l i n t e r a c t e d w i t h some 146 " c o n s u l -t a n t s " d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e i r w o r k . T h i s l i s t i n g o f con-s u l t a n t s i s somewhat i n c o m p l e t e h o w e v e r , a s w i l l b e d e t a i l e d 61 i n C h a p t e r Two o f t h i s p a p e r . I n s p i t e o f a c o n c e r t e d e f f o r t b y e a c h o f t h e s e l e v e l s Of t h e o r g a n i z a t i o n , t h e q u a n t i t y and c o m p l e x i t y o f w o r k f a c e d 24 by e a c h d e l a y e d c o m p l e t i o n o f t h e i r s t u d i e s t o t h e p o i n t t h a t e a c h f e l l a few months b e h i n d o r i g i n a l d e a d l i n e s . C o m m i t t e e s h a d s u b m i t t e d i n t e r i m r e p o r t s t o t h e B o a r d b y t h e summer o f 1976 a nd f i n a l r e p o r t s b y November. The B o a r d , w h i c h r e l i e d p r i m a r i l y on t h e s e r e p o r t s f o r t h e w r i t i n g o f i t s own r e p o r t 62 t o t h e C o m m i s s i o n e r s , s u b m i t t e d a d v a n c e c o p i e s t o t h e Com-m i s s i o n b y December 1976. The C o m m i s s i o n e r s h e l d a s e c o n d r o u n d o f p u b l i c h e a r i n g s i n M a r c h 1977 i n o r d e r t o gauge p u b l i c r e s p o n s e t o t h e B o a r d ' s r e p o r t a n d c o m p l e t e d w r i t i n g t h e i r r e p o r t t o t h e C a n a d i a n a nd A m e r i c a n f e d e r a l g o v e r n m e n t s a few months l a t e r . The r e p o r t , e n t i t l e d T r a n s b o u n d a r y I m p l i -c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , was r e l e a s e d i n A u g u s t 1977. A t t h i s p o i n t , t h e o r g a n i z a t i o n ' s f o r m a l i n v o l v e m e n t i n t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n i s s u e came t o an e n d . CHAPTER TWO THE ORGANIZATION: THE " I J C - I N - A C T I O N " I n t r o d u c t i o n T h i s c h a p t e r b e g i n s d e t a i l e d c o n s i d e r a t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ' s i n v o l v e m e n t i n t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r e n c e and i s d i v i d e d i n t o two s e c t i o n s . The f i r s t e x a m i n e s t h e o r g a n i z a t i o n a l f o r m a l w h i c h t h e C o m m i s s i o n assumed d u r i n g t h e t i m e o f i t s i n v o l v e m e n t . The s t r u c t u r e , c o m p o s i t i o n , and t h e a s s i g n m e n t s t o t h e T e c h n i c a l B o a r d , t h e T e c h n i c a l B o a r d Com-m i t t e e s a n d t h e " c o n s u l t a n t s " o f t h e s e c o m m i t t e e s w i l l b e e x a m i n e d h e r e . The s e c o n d s e c t i o n o f t h e c h a p t e r w i l l t u r n t o an a n a l y s i s o f t h e " n a t u r e o f t h e p a r t i c i p a n t s " s e l e c t e d t o s e r v e on t h e s e b o d i e s . S i g n i f i c a n t f o r m a l a n d i n f o r m a l c h a r a c -t e r i s t i c s p o s s e s s e d b y p a r t i c i p a n t s w i l l b e i d e n t i f i e d t h r o u g h a n a l y s i s o f k e y c r i t e r i a w h i c h g o v e r n e d t h e s e l e c t i o n o f mem-b e r s . O r g a n i z a t i o n a l F o r m a t : The T e c h n i c a l B o a r d The o r g a n i z a t i o n a l f o r m a t o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " b e g a n t o t a k e s h a p e when t w e l v e h i g h - r a n k i n g members o f b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s i n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s w e r e s e l e c t e d t o s e r v e on t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d . The members o f t h i s B o a r d w e r e : 25 26 ( 1 ) f o r t h e C a n a d i a n S e c t i o n ( i ) N o r t o n H. James, E n v i r o n m e n t Management S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a . C o - c h a i r m a n o f t h e B o a r d . ( i i ) James E. G a n d e r , R e s e a r c h B r a n c h , E c o n o m i c C o u n c i l o f C a n a d a , ( i i i ) A r t h u r A. G u i t a r d , R e s e a r c h B r a n c h , A g r i -c u l t u r e C a n a d a . ( i v ) Andrew L. H a m i l t o n , F i s h e r i e s a n d M a r i n e S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a , ( v ) James N. W a r r e n e r , E n v i r o n m e n t a l Management D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t a l Management. ( v i ) Thomas E. Weber, W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s and E n v i r o n m e n t a l Management. ( 2 ) f o r t h e A m e r i c a n S e c t i o n ( i ) L e s t e r W. L l o y d , B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , U n i t e d S t a t e s D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . C o - c h a i r m a n o f t h e B o a r d . ( i i ) D o n a l d P. D u b o i s ( r e p l a c e d by C h a r l e s W. M u r r a y . i n J u l y 1 9 7 6 ) , R e g i o n V I I I , U n i t e d S t a t e s E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y , ( i i i ) A l l e n L. F i s k , S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e , U n i t e d S t a t e s D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e . ( i v ) P e t e r L. Gove, M i n n e s o t a P o l l u t i o n C o n t r o l A g e n c y . ( v ) Max W. Noah ( r e p l a c e d i n J a n u a r y 1976 by F o r r e s t T. Gay I I I ) , Army C o r p s o f E n g i -n e e r s , U n i t e d S t a t e s D e p a r t m e n t o f t h e Army. ( v i ) Howard M. O l s o n , C a r r i n g t o n I r r i g a t i o n ^ B r a n c h , N o r t h D a k o t a S t a t e U n i v e r s i t y . T h i s t w e l v e - m e m b e r B o a r d was g o v e r n e d by t h e t e r m s o f t h e D i r e c t i v e w h i c h h a d b e e n i s s u e d t o i t by t h e " c o r e o r g a n i -2 z a t i o n " one week a f t e r t h e B o a r d ' s f o r m a t i o n . S e c t i o n s 3 and 4 o f t h e D i r e c t i v e s p e l l e d o u t t h e t a s k w h i c h t h e B o a r d was b e i n g a s s i g n e d . T h e s e s e c t i o n s , w h i c h s h o u l d b e q u o t e d i n f u l l i n o r d e r t o f u l l y a p p r e c i a t e t h e i r c o m p l e x i t y , s t a t e d t h a t : 3. The B o a r d s h a l l a d v i s e t h e C o m m i s s i o n a s t o t h e t r a n s b o u n d a r y i m p l i c a t i o n s o f t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n and o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t a n d i n s o d o i n g s h a l l r e p o r t t o i t upon t h e f o l l o w i n g : 27 ( a ) t h e p r e s e n t s t a t e o f w a t e r q u a l i t y i n t h e S o u r i s and Red R i v e r s , t h e i r t r i b u t a r i e s a n d o t h e r d o w n s t r e a m w a t e r s , w i t h p a r t i c u l a r r e f -e r e n c e t o t h e C a n a d i a n p o r t i o n s t h e r e o f , w h i c h may be a f f e c t e d by t h e p r o p o s e d c o m p l e -t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t . The e x -a m i n a t i o n s h o u l d i n c l u d e t h e f o l l o w i n g : 1) t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s , 2) s u l f a t e , s o d i u m , c h l o r i d e , m agnesium, c a l c i u m a n d compounds t h e r e o f , 3) b i c a r b o n a t e s , 4 ) n u t r i e n t s , i n c l u d i n g n i t r o g e n , p h o s -p h o r u s and t h e i r compounds, 5) p e s t i c i d e s a n d h e r b i c i d e s , 6 ) d i s s o l v e d o x y g e n , t e m p e r a t u r e , s e d i -ment and o t h e r r e l a t e d p a r a m e t e r s a f f e c t i n g a q u a t i c l i f e , 7 ) t r a c e e l e m e n t s i n c l u d i n g b o r o n , s e l e n i u m , and o t h e r h e a v y m e t a l s ; ( b ) t h e p r e s e n t u s e s o f t h e s e w a t e r s and t h o s e u s e s w h i c h may r e a s o n a b l y b e a n t i c i p a t e d i n t h e f u t u r e ; ( c ) t h e e f f e c t s o f p r e s e n t w a t e r q u a l i t y on t h e s e u s e s ; ( d ) t h e n a t u r e , e x t e n t a n d l o c a t i o n o f i m p a c t s on t h e q u a l i t y a nd q u a n t i t y o f t h e s e w a t e r s t o b e a n t i c i p a t e d as a r e s u l t o f t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n and o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i -v e r s i o n U n i t ; ( e ) t h e n a t u r e , e x t e n t and e c o n o m i c c o s t s o f s u c h i m p a c t s t o b e a n t i c i p a t e d f r o m t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n and o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i -v e r s i o n U n i t on t h e p r e s e n t a n d a n t i c i p a t e d f u t u r e u s e s o f t h e s e w a t e r s ; and ( f ) t h e n a t u r e a n d e x t e n t o f t h e i m p a c t on com-m e r c i a l and r e c r e a t i o n a l f i s h e r i e s i n Manitoba, p a r t i c u l a r l y L a k e W i n n i p e g , o f t h e p o s s i b l e i n t r o d u c t i o n f r o m t h e M i s s o u r i R i v e r s y s t e m t h r o u g h t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t o f f o r e i g n s p e c i e s o f f i s h , f i s h d i s e a s e s , and f i s h p a r a -s i t e s ; ( g ) s u c h o t h e r m a t t e r s a s t h e C o m m i s s i o n may i n -d i c a t e t o t h e B o a r d d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e s t u d y . 4. The B o a r d s h a l l a l s o a d v i s e t h e C o m m i s s i o n a s t o m e a s u r e s , i n c l u d i n g b u t n o t l i m i t e d t o m o d i f i c a t i o n s , a l t e r a t i o n s o r a d j u s t m e n t s t o t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t w h i c h c o u l d be t a k e n t o a v o i d o r r e l i e v e a d v e r s e e f f e c t s , i f a n y , on w a t e r u s e s i n C a n a d a ; a n d s h a l l i n d i c a t e t h e a p p r o x i m a t e c o s t o f any s u c h m e a s u r e s . S u b s e c t i o n s ( a ) t h r o u g h ( f ) w e r e v e r b a t i m r e p e t i t i o n o f 28 t h e R e f e r e n c e i n s t r u c t i o n s i s s u e d by t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s t o t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n , " b u t s u b s e c t i o n ( g ) d e p a r t e d f r o m t h i s p a t t e r n a n d i n f o r m e d t h e B o a r d t h a t t h e C o m m i s s i o n e r s t h e m s e l v e s m i g h t c o n s i d e r some m a t t e r r e l a t i n g t o t h e i n v e s t i -g a t i o n t o r e q u i r e s t u d y . S e c t i o n 4, a l t h o u g h n o t v e r b a t i m r e p i t i t i o n o f t h e c o r r e s p o n d i n g R e f e r e n c e i n s t r u c t i o n , was 3 e f f e c t i v e l y a more s p e c i f i c r e s t a t e m e n t o f t h a t i n s t r u c t i o n . F o l l o w i n g t h i s d e f i n i t i o n o f t a s k , t h e D i r e c t i v e s e t o u t t h e p r o c e d u r a l c o n s t r a i n t s w h i c h w e r e t o g o v e r n B o a r d a c t i v i t y . The B o a r d was o r d e r e d t o d e v i s e a p l a n o f s t u d y a n d t o c r e a t e a c o m m i t t e e s t r u c t u r e c a p a b l e o f a d e q u a t e l y m e e t i n g t h e i n v e s t i g a t i v e c h a l l e n g e . The c o m p o s i t i o n o f t h e s e c o m m i t -t e e s — t o b e s e l e c t e d f r o m f e d e r a l , p r o v i n c i a l , a n d s t a t e a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s — as w e l l as d e t a i l s o f t h e p l a n o f s t u d y w e r e t o be s u b m i t t e d t o t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " b e f o r e 4 B o a r d o p e r a t i o n s g o t u n d e r w a y . S e c t i o n s 1 2 , 13, 16, 17, 19, and 20 o f t h e t w e n t y -s e c t i o n D i r e c t i v e w e r e f o c u s e d on t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e B o a r d t o t h e C o m m i s s i o n e r s , t o o t h e r c u r r e n t l y o p e r a t i n g I J C B o a r d s , a n d t o t h e p u b l i c . I n s e c t i o n s 1 2 , 13, a n d 1 7 , t h e B o a r d c o - c h a i r m e n w e r e made r e s p o n s i b l e f o r l i a i s o n w o r k w i t h t h e i r s u p e r i o r s ( t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " ) a n d f o r e n s u r i n g t h a t a l l B o a r d members w e r e f u l l y a p p r i s e d o f a l l B o a r d a c t i -v i t i e s . S e c t i o n 16 i n s t r u c t e d t h e B o a r d t o m a i n t a i n i n f o r m a l l i a i s o n w i t h two o t h e r B o a r d s — t h e I n t e r n a t i o n a l S o u r i s - R e d R i v e r s E n g i n e e r i n g B o a r d a nd t h e I n t e r n a t i o n a l S o u r i s B o a r d o f 29 C o n t r o l . S e c t i o n s 19 and 20 d e f i n e d t h e r e l a t i o n s h i p o f t h e B o a r d t o t h e p u b l i c a n d n o t e d t h a t t h e B o a r d was p e r m i t t e d t o i n t e r a c t w i t h t h e p u b l i c and news m e d i a i n a c c o r d a n c e w i t h g u i d e l i n e s c o n t a i n e d i n t h e C o m m i s s i o n ' s " P u b l i c R e l a t i o n s P o l i c y " b u t i t was n o t p e r m i t t e d t o h o l d p u b l i c h e a r i n g s . F i n a l l y , s e c t i o n s 10, 1 1 , and 18 w e r e f o c u s e d on t h e r e l a t i o n s h i p o f B o a r d members t o t h e i r r e s p e c t i v e "home-base" o r g a n i z a t i o n s . S e c t i o n 18 d i d t h i s i m p l i c i t l y b y i n s t r u c t i n g t h e B o a r d members t o p r o m p t l y f o r w a r d q u e s t i o n s o r d o u b t s r e -g a r d i n g t h e D i r e c t i v e ' s i n s t r u c t i o n s t o t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " f o r c l a r i f i c a t i o n . S e c t i o n s 10 and 11 w e r e much more e x p l i c i t . T h e s e s e c t i o n s i m p r e s s e d on members t h a t t h e i r w o r k f o r t h e C o m m i s s i o n was j u s t t h a t — w o r k f o r t h e C o m m i s s i o n . I t was n o t e d e x p l i c i t l y t h a t B o a r d members a r e . . . n o t r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e i r e m p l o y e r s . They s e r v e i n a p e r s o n a l and p r o f e s s i o n a l . c a p a c i t y u n d e r t h e d i r e c t i o n o f t h e C o m m i s s i o n , a nd t h e i r e m p l o y e r s o r s u p e r i o r o f f i c e r s a r e n o t c o m m i t t e d i n a n y way b e t h e a c t i o n s o f t h e i n d i v i -d u a l members o f t h e B o a r d . 5 O r g a n i z a t i o n a l F o r m a t : The T e c h n i c a l  B o a r d C o m m i t t e e s The f i v e c o m m i t t e e s c r e a t e d b y t h e B o a r d v a r i e d i n s i z e f r o m n i n e t o f o u r t e e n members. I n s i z e , e a c h c l o s e l y r e s e m b l e d t h e B o a r d i t s e l f . H owever, t h e 53 members who made 7 up t h e c o m m i t t e e s w e r e d r a w n f r o m t h e " l o w e r m i d d l e " l e v e l o f a g r e a t e r number o f a g e n c i e s a nd d e p a r t m e n t s t h a n t h e B o a r d members: t h e l a t t e r b e i n g d rawn f r o m 10 o r g a n i z a t i o n s a n d t h e f o r m e r f r o m a l l 15 o f t h e 15 p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s n o t e d i n 30 g t h e C o m m i s s i o n ' s f i n a l r e p o r t . The W a t e r Q u a n t i t y C o m m i t t e e was drawn f r o m t h r e e Cana-d i a n a n d f i v e A m e r i c a n o r g a n i z a t i o n s : (1) i n C a n a d a ( i ) E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n -ment C a n a d a . C a n a d i a n c o - c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n , ( i i ) R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a , ( i i i ) W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t -ment o f M i n e s , R e s o u r c e s a nd E n v i r o n m e n t a l Management. 9 (2) i n t h e U n i t e d S t a t e s ( i ) Army C o r p s o f E n g i n e e r s ( U . S . c o - c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) , ( i i ) A g r i c u l t u r a l R e s e a r c h S e r v i c e , U. S. D e p a r t -ment o f A g r i c u l t u r e , ( i i i ) B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , U. S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r , ( i v ) G e o l o g i c a l S u r v e y , D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r , ( v ) E n g i n e e r i n g D i v i s i o n , N o r t h D a k o t a S t a t e W a t e r C o m m i s s i o n . A l t h o u g h s t a f f s e c o n d e d t o t h i s c o m m i t t e e p o s s e s s e d s p e c i f i c e x p e r t i s e i n v a r i o u s a s p e c t s o f h y d r o l o g y , s o i l s c i e n c e ( i r r i -g a t i o n ) , a n d c o m p u t e r m o d e l i n g , t h e d i s c i p l i n e w i t h i n w h i c h a l l w o r k e d — w a t e r q u a n t i t y a n a l y s i s — was a f a i r l y n a r r o w and w e l l d e f i n e d o n e . ^ The W a t e r Q u a l i t y C o m m i t t e e was drawn f r o m t h r e e C a n a d i a n a n d s i x A m e r i c a n o r g a n i z a t i o n s : (1) i n C a n a d a ( i ) E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n -ment C a n a d a ( C a n a d i a n c o - c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) . ( i i ) R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a , ( i i i ) E n v i r o n m e n t a l Management D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i -r o n m e n t a l Management. (2) i n t h e U n i t e d S t a t e s 31 ( i ) E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( U . S. c o -c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) , ( i i ) S o i l D e p a r t m e n t , N o r t h D a k o t a S t a t e U n i v e r -s i t y . ( i i i ) B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , ( i v ) D i v i s i o n o f W a t e r S u p p l y and P o l l u t i o n Con-t r o l , N o r t h D a k o t a D e p a r t m e n t o f H e a l t h , ( v ) G e o l o g i c a l S u r v e y , U. S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . ( v i ) D i v i s i o n o f W a t e r Q u a l i t y , M i n n e s o t a P o l l u -t i o n C o n t r o l A g e n c y . T h i s c o m m i t t e e i n c l u d e d h y d r o l o g i s t s , s o i l s c i e n t i s t s w i t h e x p e r t i s e i n i r r i g a t i o n , a n d c o m p u t e r m o d e l e r s and a n a l y s t s f a m i l i a r w i t h C a n a d i a n and A m e r i c a n w a t e r r e s o u r c e m o d e l s and i n f o r m a t i o n s t o r a g e s y s t e m s . The U s e s C o m m i t t e e , t h e l a r g e s t and most d i v e r s e i n t e r m s o f d i s c i p l i n e s r e p r e s e n t e d , was drawn f r o m f o u r C a n a d i a n and s i x A m e r i c a n o r g a n i z a t i o n s : ( 1 ) i n C a n a d a ( i ) E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n -ment C a n a d a ( C a n a d i a n c o - c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) , ( i i ) W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n a nd t h e E n v i r o n -m e n t a l Management D i v i s i o n , b o t h o f t h e M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s and E n v i r o n m e n t a l Management, ( i i i ) R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a , ( i v ) S o i l s a n d C r o p s B r a n c h , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e . ( 2 ) i n t h e U n i t e d S t a t e s ( i ) S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e , U. S. D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e (U.S. c o - c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) . ( i i ) D i v i s i o n o f W a t e r S u p p l y and P o l l u t i o n Con-t r o l , N o r t h D a k o t a S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h . ( i i i ) E n g i n e e r i n g D i v i s i o n , N o r t h D a k o t a S t a t e W a t e r C o m m i s s i o n , ( i v ) B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , ( v ) F i s h a n d W i l d l i f e S e r v i c e , U. S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . 32 ( v i ) D i v i s i o n o f W a t e r Q u a l i t y , M i n n e s o t a P o l l u -t i o n C o n t r o l A g e n c y . The r a n g e o f e x p e r t i s e and number o f s c i e n t i f i c d i s c i p l i n e s o f members o f t h i s c o m m i t t e e s p r e a d o v e r t h e f i e l d s o f b i o l o g y , c h e m i s t r y , e c o n o m i c s , s o i l s c i e n c e , a n d e n g i n e e r i n g . T h i s d i v e r s i t y o f d s c i p l i n e s l e d members t o c o n s i d e r t h e i r s a " g e n e r a l i s t " c o m m i t t e e , u n l i k e t h e more " s p e c i a l i s t " W a t e r Q u a n t i t y a n d W a t e r Q u a l i t y c o m m i t t e e s . The f o u r t h c o m m i t t e e — B i o l o g y C o m m i t t e e — was drawn f r o m t h r e e C a n a d i a n a n d s i x A m e r i c a n o r g a n i z a t i o n s : ( 1 ) i n C a n a d a ( i ) F i s h e r i e s a n d M a r i n e S e r v i c e ( C a n a d i a n c o -c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) a n d t h e E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , b o t h o f E n v i r o n m e n t C a n a d a , ( i i ) R e s e a r c h B r a n c h a n d Crown L a n d s B r a n c h , b o t h o f t h e M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f R e n e w a b l e R e s o u r c e s and T r a n s p o r t a t i o n S e r v i c e s , ( i i i ) R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a . (2) i n t h e U n i t e d S t a t e s ( i ) F i s h e r i e s D i v i s i o n , N o r t h D a k o t a F i s h a n d Game D e p a r t m e n t ( U . S. c o - c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) , ( i i ) D e p a r t m e n t o f B i o l o g y , N o r t h D a k o t a S t a t e U n i v e r s i t y ( i i i ) D e p a r t m e n t o f B a c t e r i o l o g y , U n i v e r s i t y o f N o r t h D a k o t a , ( i v ) D i v i s i o n o f W a t e r Q u a l i t y , M i n n e s o t a P o l l u -t i o n C o n t r o l A g e n c y , ( v ) B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , ( v i ) F i s h a n d W i l d l i f e S e r v i c e , U.S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r . The e x p e r t i s e i n t h i s c o m m i t t e e was b a s i c a l l y r e s t r i c t e d t o t h e d i s c i p l i n e o f b i o l o g y w i t h s p e c i a l r e p r e s e n t a t i o n f r o m t h e s u b - d i s c i p l i n e s o f f i s h e r i e s a n d w i l d l i f e management. The f i f t h ( a n d f i n a l ) c o m m i t t e e — E n g i n e e r i n g Com-33 m i t t e e — a l s o i l l u s t r a t e s a p a t t e r n t h a t h a s b e e n e m e r g i n g f r o m t h i s r e v i e w o f t h e c o m p o s i t i o n o f e a c h c o m m i t t e e : A m e r i -c a n s e c t i o n s a r e c h a r a c t e r i z e d by no more t h a n one member f r o m a g i v e n a g e n c y p e r c o m m i t t e e a n d C a n a d i a n s e c t i o n s a r e c h a r a c -t e r i z e d by h a v i n g s e v e r a l f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l d e p a r t m e n t a l 12 e m p l o y e e s as members. The m e m b e r s h i p o f t h e E n g i n e e r i n g C o m m i t t e e was drawn f r o m two C a n a d i a n and f i v e A m e r i c a n o r g a n i -z a t i o n s : (1) i n C a n a d a ( i ) W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n ( C a n a d i a n c o - c h a i r -man f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) and t h e E n v i -r o n m e n t a l Management D i v i s i o n , b o t h o f t h e M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s and E n v i r o n m e n t a l Management, ( i i ) E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e and t h e E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n S e r v i c e , b o t h o f t h e f e d e r a l d e p a r t m e n t , E n v i r o n m e n t Canada. ( 2 ) i n t h e U n i t e d S t a t e s ( i ) B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ( U . S. c o - c h a i r m a n f r o m t h i s o r g a n i z a t i o n ) , ( i i ) E n v r i o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y , ( i i i ) Army C o r p s o f E n g i n e e r s , ( i v ) S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e , U. S. D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e , ( v ) E n g i n e e r i n g D i v i s i o n , N o r t h D a k o t a S t a t e W a t e r C o m m i s s i o n . Members o f t h i s c o m m i t t e e w e r e c i v i l e n g i n e e r s w i t h a w i d e v a r i e t y o f s p e c i a l i n t e r e s t s a nd e x p e r t i s e s . F o r e x a m p l e , some w e r e most f a m i l i a r w i t h m u n i c i p a l w a t e r s y s t e m s , o r dams, o r sewage t r e a t m e n t p l a n t s , a nd s o o n . The s p e c i f i c t a s k s o r a s s i g n m e n t s w h i c h t h e c o m m i t t e e s r e c e i v e d f r o m t h e B o a r d w e r e n o t v e r b a t i m r e p e t i t i o n o f t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n ' s " i n s t r u c t i o n s t o t h e B o a r d . R a t h e r , t h e y w e r e t h e f i r s t a t t e m p t o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " t o s u b d i v i d e i t s 34 m a s s i v e a s s i g n m e n t a n d t o a l l o t component p a r t s t o t h e o r g a n i -z a t i o n ' s i n v e s t i g a t i v e l e v e l . I n t h e B o a r d ' s p l a n o f s t u d y , c o m m i t t e e t a s k s w e r e o u t l i n e d t o b e : ( 1 ) W a t e r Q u a n t i t y C o m m i t t e e "has t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r c o l l e c t i n g a nd r e p o r t i n g i n f o r m a t i o n on e x i s t i n g a n d p r o j e c t e d c o n d i t i o n s . I n a d d i t i o n t h e C o m m i t t e e w i l l o b -t a i n q u a n t i t y e f f e c t s o f GDU and w i l l i m p o s e them on e x i s -t i n g a n d p r o j e c t e d q u a n t i t y c o n d i t i o n s . Low a n d h i g h f l o w c o n d i t i o n s must be a d d r e s s e d . . . " 1 ^ ( 2 ) W a t e r Q u a l i t y C o m m i t t e e " w i l l be r e s p o n s i b l e f o r c o l l e c t i n g t h e i n f o r m a t i o n and r e p o r t i n g on t h e e x i s t i n g w a t e r q u a l i t y c o n d i t i o n a t k e y p o i n t s i n t h e s t u d y a r e a w i t h p a r t i c u l a r r e f e r e n c e t o C a n a d i a n w a t e r s . To t h i s d a t a b a s e / t h e c o m m i t t e e / w i l l i m p o s e p r e d i c t e d r e s u l t s f r o m t h e o p e r a t i o n o f GDU d u r i n g and f o l l o w i n g t h e l e a c h i n g p e r i o d . , , : L 4 ( 3 ) U s e s C o m m i t t e " w i l l d e s c r i b e p r e s e n t w a t e r u s e s and p r o j e c t e d u s e s . The e f f e c t s o f w a t e r q u a l i t y a n d q u a n t i t y on t h e s e u s e s w i l l be d e s c r i b e d and t h e i m p a c t s on u s e o f q u a l i t y and q u a n t i t y c h a n g e s c a u s e d by GDU w i l l b e e v a l u a t e d . " 1 5 ( 4 ) B i o l o g y C o m m i t t e e " w i l l c o m p i l e b a c k g r o u n d and b a s e l i n e d a t a r e l a t e d t o b i o l o g i c a l a nd e c o l o g i c a l f a c t o r s and e v a l u a t e t h e e f f e c t s o f w a t e r q u a l i t y and q u a n t i t y on l i v i n g r e s o u r c e s . T h i s e v a l u a t i o n w i l l b e made on c o n d i -t i o n s w i t h a n d w i t h o u t GDU i n o p e r a t i o n . The C o m m i t t e e w i l l a l s o d e s c r i b e i m p a c t s on t h e f i s h i n C a n a d a . " 1 6 ( 5 ) E n g i n e e r i n g C o m m i t t e e " w i l l s u p p l y GDU p r o j e c t d a t a t o o t h e r C o m m i t t e e s a s n e e d e d a n d w i l l p r e p a r e a l t e r -a t i o n p l a n s i f n e e d e d as i n d i c a t e d f r o m t h e r e s u l t s o f t h e e v a l u a t i o n s o f t h e U s e s C o m m i t t e e and t h e B i o l o g y C o m m i t t e a The m o d i f i c a t i o n s , a l t e r a t i o n s o r a d j u s t m e n t s t o t h e author-i z e d p r o j e c t may f o r s t u d y p u r p o s e s b e c o n s i d e r e d l o c a t e d e i t h e r i n t h e U.S. o r C a n a d a . " ! 7 The p r o c e d u r a l c o n s t r a i n t s p l a c e on t h e c o m m i t t e e s b y t h e B o a r d w e r e q u i t e s i m i l a r t o t h o s e w h i c h h a d b e e n p l a c e d by t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " on t h e B o a r d i t s e l f . E a c h c o m m i t t e e 18 was d i r e c t e d t o p r e p a r e a p l a n o f s t u d y f o r B o a r d a p p r o v a l , t o m a i n t a i n r e g u l a r c o n t a c t w i t h t h e B o a r d , a n d t o s e e k c l a r i -35 f i c a t i o n o f any d o u b t s c o n c e r n i n g t h e i r r e s p e c t i v e m a n d a t e s 19 f r o m t h e B o a r d . F o r m a l l i a i s o n c h a n n e l s w e r e e s t a b l i s h e d b e t w e e n t h e two l e v e l s t h r o u g h d e s i g n a t i o n o f two B o a r d members (o n e C a n a d i a n , one A m e r i c a n ) p e r c o m m i t t e e a s " l i a i s o n o f f i c e r s ^ . ' T h i s m e c h a n i s m was d e s i g n e d t o e n s u r e t h a t e a c h l e v e l knew wh a t t h e o t h e r was d o i n g a n d c o u l d e a s i l y o b t a i n c l a r i f i c a t i o n o r d i r e c t i o n when d o u b t s o r u n c e r t a i n t i e s d e v e l o p e d . A c o m m i t -t e e o f t h e t e n c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n was a l s o e s t a b l i s h e d t o f a c i l i t a t e c o m m u n i c a t i o n and c o o r d i n a t i o n w i t h i n t h i s l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n . " O r g a n i z a t i o n a l F o r m a t : The " C o n s u l t a n t s " The f o u r t h a n d f i n a l l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " — t h e " c o n s u l t a n t l e v e l " — i s one w h i c h i s n o t y e t a d e q u a t e l y d e s c r i b e d i n I J C - r e l a t e d l i t e r a t u r e . E v e n t h e I J C ' s r e p o r t , T r a n s b o u n d a r y I m p l i c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , a n d t h e B o a r d ' s r e p o r t t o t h e C o m m i s s i o n do n o t o f f e r a d e q u a t e i n f o r m a t i o n . F rom t h e s e two s o u r c e s i t i s o n l y p o s s i b l e t o n o t e two f o r m a l c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e " c o n s u l t a n t s " : numbers u t i l i z e d a n d o r g a n i z a t i o n s t o w h i c h t h e y w e r e a t t a c h e d . A t o t a l o f 156 c o n s u l t a n t s w e r e n o t e d t o h a v e i n t e r a c t e d w i t h t h e f i v e c o m m i t t e e s a s f o l l o w s : ( 1 ) W a t e r Q u a n t i t y 0 ( 2 ) W a t e r Q u a l i t y 35 ( 3 ) U s e s 46 ( 4 ) B i o l o g y 62 ( 5 ) E n g i n e e r i n g 1 3 . A p p r o x i m a t e l y f i f t y p e r c e n t o f t h e " c o n s u l t a n t s " seem t o h a v e b e e n d r a w n f r o m t h e 15 p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s n o t e d i n t h e 36 21 C o m m i s s i o n ' s f i n a l r e p o r t . I n t e r v i e w e v i d e n c e f r o m members o f a l l f i v e c o m m i t t e e s i n c l u d i n g W a t e r Q u a n t i t y w h i c h d i d i n f a c t u s e " c o n s u l t a n t s " e s t a b l i s h e d t h a t t h o s e c o n s u l t a n t s drawn f r o m p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s w e r e g e n e r a l l y o f l o w e r r a n k i n t h e home-agency t h a n t h e c o m m i t t e e member u t i l i z i n g t h e i r s e v i c e s . I t a l s o e s t a b -l i s h e d t h a t u s e o f t h e t e r m " c o n s u l t a n t " w i t h i t s a t t e n d a n t image o f a f o r m a l r e l a t i o n s h i p b e t w e e n c o n s u l t a n t a n d c o n t r a c -22 t i n g b ody i s an i n a c c u r a t e o n e . W i t h o n l y a few e x c e p t i o n s , t h i s f o r m a l c o n t r a c t u a l l i n k d i d n o t e x i s t . Terms s u c h a s " c o n t a c t s " a n d " o r g a n i z a t i o n a l s u b o r d i n a t e s " d e s c r i b e i n a much more a c c u r a t e f a s h i o n t h e n a t u r e o f t h e r e l a t i o n s h i p s w h i c h d e v e l o p e d b e t w e e n members o f t h e t h i r d and f o u r t h l e v e l s o f t h e "IJC-in-action„" C o n t a c t s w e r e u s u a l l y o u t s i d e - a g e n c y p e r s o n n e l w h e r e a s s u b o r d i n a t e s w e r e members o f o r g a n i z a t i o n s w i t h r e p r e s e n t a t i o n w i t h i n a g i v e n c o m m i t t e e . B o t h g r o u p s , n o n e t h e l e s s , w e r e i n f o r m a l l y a p p r o a c h e d f o r i n f o r m a t i o n a n d a s s i s t a n c e . T h e s e r e q u e s t s assumed v a r i o u s f o r m s , i n c l u d i n g : a r e q u e s t f o r i n f o r m a t i o n w h i c h h a d come t o t h e c o m m i t t e e member's a t t e n t i o n e i t h e r i n t h e f o r m o f a document o r a b i b l i o -g r a p h i c r e f e r e n c e ; a r e q u e s t t h a t a c o n t a c t o f f e r h i s e x p e r t v i e w on some p o i n t o f i n t e r e s t t o t h e member; a s s i g n m e n t s o f v e r y s p e c i f i c t a s k s t o an o r g a n i z a t i o n a l s u b o r d i n a t e i n v o l v i n g f o r e x a m p l e i n f o r m a t i o n c o l l e c t i o n w i t h o r w i t h o u t a t t a c h e d a n a l y s i s ; a n d , a s s i g n m e n t t o s u b o r d i n a t e s o f " l e g w o r k " t a s k s s u c h a s d a t a p r o c e s s i n g f o r f u t u r e a n a l y s i s b y a c o m m i t t e e 23 member. 3 7 One c o m m i t t e e member n o t e d t h a t he and h i s c o l l e g u e s p r o b a b l y d e a l t w i t h a t l e a s t 40 members o f t h e " f o u r t h l e v e l " i n t h i s way. E v e n i f t h e a v e r a g e p e r c o m m i t t e e member i s much l o w e r , w h i c h i n t e r v i e w e v i d e n c e t e n d e d t o show was n o t t h e c a s e , i t i s q u i t e a p p a r e n t t h a t t h e i n f o r m a t i o n n e t w o r k and l a b o u r p o o l a v a i l a b l e t o c o m m i t t e e members w e r e b o t h e x t e n s i v e . I t i s c e r t a i n l y much g r e a t e r t h a n t h e 156 " c o n -s u l t a n t s " l i s t e d i n t h e B o a r d ' s r e p o r t . N o n e t h e l e s s , g i v e n t h e i n f o r m a l , l i m i t e d a n d p e r i p h e r a l i n t e r a c t i o n w i t h t h e c o m m i t t e e s , members o f t h i s f o u r t h l e v e l o u g h t n o t t o b e c o n -24 s i d e r e d as s e c o n d e d t o t h e I J C . N a t u r e o f t h e P a r t i c i p a n t s : The T e c h n i c a l B o a r d I n t h e p r e c e d i n g a n l y s i s o f t h e o r g a n i z a t i o n a l f o r m a t o f t h e o p e r a t i o n a l arm o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , t h e t w e l v e members o f t h e T e c h n i c a l B o a r d , t h e f i f t y - t h r e e members o f t h e c o m m i t t e e s , a nd t h e "156 p l u s " members o f t h e " c o n t a c t / s u b o r d i n a t e " l e v e l w e r e d e s c r i b e d i n t e r m s o f t h e i r d o m e s t i c a g e n c y a f f i l i a t i o n s , t h e i r p o s i t i o n s w i t h i n t h o s e a g e n c i e s , a n d t h e i r v a r i o u s t e c h n i c a l e x p e r t i s e s . E x i s t i n g l i t e r a t u r e on t h e I J C seems t o c o n s i d e r o n l y t h e l a s t c h a r a c -t e r i s t i c — t e c h n i c a l e x p e r t i s e — a s i m p o r t a n t . T h a t i s , i t a s s e r t s t h a t t h i s c h a r a c t e r i s t i c r e f l e c t s u s e o f a s i n g l e c r i -t e r i o n o f s e l e c t i o n b y members o f t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " i n 25 t h e f o r m a t i o n o f t h e o r g a n i z a t i o n ' s o p e r a t i o n a l arm. N o t -w i t h s t a n d i n g t h e i m p l i c a t i o n o f t h i s a s s e r t i o n t h a t t h e r e -m a i n i n g c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " n o t e d a b o v e may 38 be i n s i g n i f i c a n t and n o t r e f l e c t i v e o f t h e u s e o f s e v e r a l i m -p o r t a n t c r i t e r i a o f s e l e c t i o n b y C o m m i s s i o n e r s and S e c r e t a r i a t o f f i c i a l s , t h e a n a l y t i c a l f r a m e w o r k and t h e r e v i e w o f C a n a d i a n and A m e r i c a n w a t e r r e s o u r c e o r g a n i z a t i o n s p r e s e n t e d i n C h a p t e r One s u g g e s t t h a t t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s may, i n f a c t , b e s i g n i -f i c a n t . I n o r d e r t o p r o b e t h i s a s s e r t i o n a number o f q u e s t i o n s w e r e p u t t o i n t e r v i e w e e s i n w h i c h t h e y w e r e a s k e d t o i d e n t i f y e x p l i c i t a n d i m p l i c i t c r i t e r i a o f s e l e c t i o n u s e d by them i n s e l e c t i n g p e r s o n n e l f o r t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t i n v e s t i -g a t i o n . T h e s e c r i t e r i a w e r e t h e n m a t c h e d t o t h e o b s e r v e d c h a r a c t e r i s t i c s o f s t a f f e r s n o t e d a b o v e and t h e s e w e r e f o u n d t o be s i g n i f i c a n t . The p r o c e d u r e by w h i c h t h e C o m m i s s i o n s e l e c t e d t h e T e c h n i c a l B o a r d i n d i c a t e s t h a t t h e r o l e o f t h e S e c r e t a r i a t o f f i c i a l s was much more c e n t r a l t h a n t h a t o f t h e C o m m i s s i o n e r s . E x c e p t f o r l i m i t e d " c h e c k i n g a r o u n d " by t h e C o m m i s s i o n ' s s e c -t i o n a l c o - c h a i r m e n , t h e C o m m i s s i o n e r s r e l i e d on t h e two s e c -t i o n a l s e c r e t a r i a t s t o c o n s t r u c t a m e m b e r s h i p l i s t f o r t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d . B u r i n g t h i s p r o c e s s , a l l s t a f f e r s t o o k p a r t a l t h o u g h p r i n c i p a l r e s p o n s i -b i l i t y f e l l t o M. Thompson ( C a n a d i a n S e c t i o n E n g i n e e r i n g A d v i -s o r ) a n d t o J . H e n d r i c k s o n ( U . S. S e c t i o n E n g i n e e r i n g A d v i s o r ) . I n c l o s e l i a i s o n w i t h e a c h o t h e r , b o t h s e c t i o n s c o n s t r u c t e d t h e i r r e s p e c t i v e h a l v e s o f t h e T e c h n i c a l B o a r d . They u n d e r -t o o k an e x t e n s i v e s o u n d i n g o u t o f a g e n c i e s a n d , a t t i m e s , o f p r o s e p e c t i v e B o a r d members t h e m s e l v e s . C a n d i d a t e s f o r t h e p o s i t i o n s o f U. S. and C a n a d i a n B o a r d c o - c h a i r m a n w e r e f i r s t 39 s e t t l e d :upon and t a k e n t o t h e C o m m i s s i o n e r s f o r a p p r o v a l . S u b s e q u e n t l y , t h e r e s t o f t h e B o a r d ' s f u l l c o m p l e m e n t was d e -t e r m i n e d and t h a t was t h e n t a k e n t o t h e C o m m i s s i o n e r s f o r a p p r o v a l . A f t e r d i s c u s s i o n by a l l s i x C o m m i s s i o n e r s , t h e l i s t was a c c e p t e d and t h e two C o m m i s s i o n c o - c h a i r m e n f o r m a l l y a p -p r o a c h e d t o p b u r e a u c r a t i c a n d p o l t i c a l l e v e l s o f t h e a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s o f p r o s p e c t i v e members i n o r d e r t o o b t a i n p e r -2 7 m i s s i o n f o r t h e i r s e c o n d m e n t t o t h e I J C . I n t e r v i e w e v i d e n c e c o n f i r m s t h i s p a p e r ' s a s s e r t i o n t h a t a number o f c r i t e r i a o f s e l e c t i o n w e r e i m p o r t a n t d u r i n g t h e p r o c e s s o f B o a r d f o r m a t i o n . Two a r e r e f l e c t e d i n t h e s i z e and c o m p o s i t i o n o f t h e B o a r d . When members o f t h e " c o r e o r g a n i -z a t i o n " f i r s t a t t e m p t e d t o come t o g r i p s w i t h t h e R e f e r e n c e a s s i g n m e n t , t h e y a n a l y z e d t h e " t e c h n i c a l " d i m e n s i o n s o f t h e c a s e . T h a t i s , t h e y e x a m i n e d t h e p r e c i s e n a t u r e o f t h e t a s k i n t e r m s o f t h e k i n d s o f e x p e r t i s e , t h e t y p e s o f i n f o r m a t i o n , and t h e amount o f w o r k t o be d one. They t h e n a t t e m p t e d t o d e t e r m i n e what may be c a l l e d t h e " p o l i t i c a l " d i m e n s i o n s o f t h e c a s e . T h i s e n t a i l e d a d e t e r m i n a t i o n o f t h e j u r i s d i c t i o n a l a n d o p e r a t i o n a l t e r r i t o r i e s o f f e d e r a l , p r o v i n c i a l , a n d s t a t e a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s w h i c h t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " f e l t i t n e e d e d t o r e s p e c t . One m i g h t e x p e c t t h a t t h e s e two c r i t e r i a w o u l d h a v e had a t e n d e n c y t o p r o d u c e two d i s t i n c t B o a r d s . The " t e c h n i c a l " and " p o l i t i c a l " a s p e c t s o f t h e c a s e a r e n o t s o e a s i l y s e p a -r a t e d , h o w e v e r . I n most c a s e s , e x p e r t s most k n o w l e d g e a b l e a b o u t t h e G a r r i s o n D i v e r i o n U n i t and i s s u e s r a i s e d b y i t s c o n -40 28 s t r u c t i o n w e r e a l s o a g e n c y a nd d e p a r t m e n t a l e m p l o y e e s . T h e r e f o r e , a t t e m p t s t o o b t a i n a r e l e v a n t r a n g e o f e x p e r t i s e a n d t o r e s p e c t t h e o p e r a t i o n a l and j u r i s d i c t i o n a l t e r r i t o r i e s o f r e l e v a n t b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n s i n C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s m e r g e d r a t h e r t h a n c o n f l i c t e d w i t h one a n o t h e r . A t h i r d c r i t e r i o n o f s e l e c t i o n c a n b e d i s c e r n e d i n t h e f o r m a l h o m e - o r g a n i z a t i o n a c t i v i t i e s o f B o a r d members. I t was n o t e d i n t h e f i r s t p o r t i o n o f t h i s c h a p t e r t h a t B o a r d members w e r e h i g h l y p l a c e o f f i c i a l s w i t h i n t h e h i e r a r c h i e s o f t h e i r r e s p e c t i v e a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s . I f i t i s a l s o r e c a l l e d t h a t o f f i c i a l s a t t h i s l e v e l a r e p r i m a r i l y , i f n o t e x c l u s i v e l y , a d m i n i s t r a t o r s t h e n t h e t h i r d c r i t e r i o n o f s e l e c t i o n w o u l d seem t o be p o s i t i o n i n t h e d o m e s t i c a g e n c y o r d e p a r t m e n t . " C o r e o r g a n i z a t i o n " i n t e r v i e w e e s c o n f i r m e d t h a t p r o s p e c t i v e members w e r e t h o s e a g e n c y o r d e p a r t m e n t a l p e r s o n n e l o f s u f f i -c i e n t r a n k as t o be a b l e t o ( 1 ) b r i n g y e a r s o f e x p e r i e n c e a n d j u d g e m e n t t o t h e i n v e s t i g a t i o n , ( 2 ) command t h e u s e o f a g e n c y o r d e p a r t m e n t a l r e s o u r c e s , ( 3 ) i n d u c e , a f f e c t , o r p r o m o t e t h e c o o p e r a t i o n o f t h e h o m e - o r g a n i z a t i o n , a n d ( 4 ) l o b b y w i t h i n t h e h o m e - o r g a n i z a t i o n f o r f u n d i n g o f " I J C - i n - a c t i o n " a c t i v i t i e s . A f o u r t h c r i t e r i o n o f s e l e c t i o n i s r e f l e c t e d i n t h e p e r s o n a l i t i e s o f B o a r d members. The " c o r e o r g a n i z a t i o n " l o o k e d f o r p e r s o n s who w o u l d be o b j e c t i v e , who c o u l d w o r k w e l l w i t h o t h e r s , a n d who w o u l d be a b l e t o m o t i v a t e o t h e r s t o a c c e p t t h e s p i r i t o f t h e I J C ' s " p e e r g r o u p " norm o f d e c i s i o n - m a k i n g . T h i s c r i t e r i o n o f i n d e p e n d e n c e o f m i n d , a l t h o u g h m e n t i o n e d l a s t h e r e , was c e r t a i n l y n o t c o n s i d e r e d l e a s t i m p o r t a n t b y " c o r e 41 o r g a n i z a t i o n " i n t e r v i e w e e s . N a t u r e o f t h e P a r t i c i p a n t s : T e c h n i c a l  B o a r d C o m m i t t e e s As was n o t e d e a r l i e r , t h e B o a r d was c h a r g e d b y t h e C o m m i s s i o n w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f a p l a n o f s t u d y a n d w i t h t h e c o n s t r u c t i o n o f a c o m m i t t e e s t r u c t u r e c a p a b l e o f c a r r y i n g o u t t h e n e c e s s a r y i n v e s t i g a t i o n s . The p r o c e d u r e b y w h i c h t h e B o a r d c r e a t e d t h e f i v e c o m m i t t e e s b e a r s c e r t a i n s i m i l a r i t i e s and c e r t a i n d i f f e r e n c e s t o t h a t e m p l o y e d b y t h e " c o r e o r g a n i -z a t i o n " i n i t s c r e a t i o n o f t h e B o a r d . The f i r s t s t e p i n t h e p r o c e s s i n v o l v e d t h e e s t a b l i s h m e n t o f an i n v e n t o r y o f p o t e n -t i a l c o m m i t t e e members. E a c h B o a r d member was a s k e d t o p r o -v i d e a l i s t o f (1) p e o p l e i n h i s d o m e s t i c a g e n c y w h i c h c o u l d be made a v a i l a b l e a n d (2) p e o p l e o u t s i d e h i s a g e n c y who he con-s i d e r e d t o p o s s e s s d e s i r e d e x p e r t i s e . F r o m t h i s l i s t t h e t e n c o m m i t t e e c o - c h a i r m a n s h i p s w e r e a p p o r t i o n e d t o k e y p a r t i c i -p a t i n g o r g a n i z a t i o n s . S u b s e q u e n t l y , and s o m e t i m e s i n c o n s u l -t a t i o n w i t h t h e a p p o i n t e d c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n , t h e membership 30 o f e a c h c o m m i t t e e was f i n a l i z e d . The p r i n c i p a l c r i t e r i o n o f s e l e c t i o n i s r e f l e c t e d i n t h e g r e a t number o f d i s c i p l i n e s a n d r e l e v a n t s u b - d i s c i p l i n e s r e p r e s e n t e d on t h e f i v e c o m m i t t e e s : a member's e x p e r t i s e . B o a r d i n t e r v i e w e e s a l l i n s i s t e d t h a t t h e y w e r e u n c o n c e r n e d w i t h a member's a g e n c y a f f i l i a t i o n s o l o n g as t h e member p o s -s e s s e d e x p e r t i s e i n a d e s i r e d a r e a . T h i s e x p l i c i t l y s t a t e d and f i r m l y h e l d v i e w i s , l i k e t h e t e r m " e x p e r t i s e " i t s e l f , 42 s u b j e c t t o some m o d i f i c a t i o n . " E x p e r t i s e " t o B o a r d and com-m i t t e e members, i t must b e r e - e m p h a s i z e d , i s d e f i n e d i n a " 31 f a i r l y s t r a i g h t f o r w a r d way. P a r t i c u l a r e x p e r t i s e s t e n d t o be a s s o c i a t e d w i t h p a r t i c u l a r p e o p l e as a f u n c t i o n o f t h e i r w o r k i n p a r t i c u l a r o r g a n i z a t i o n s . F o r e x a m p l e , a c i v i l e n g i -n e e r f r o m t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , a M a n i t o b a W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n h y d r o l o g i s t , o r a M i n n e s o t a P o l l u t i o n C o n t r o l A g e n c y b i o l o g i s t a l l p o s s e s s s p e c i f i c e x p e r t i s e s w h i c h b i o l o g i s t s , h y d r o l o g i s t s , and c i v i l e n g i n e e r s n o t w o r k i n g f o r t h e s e a g e n -c i e s do n o t p o s s e s s : a g e n c y p e o p l e a r e a s a r u l e s i m p l y more f a m i l i a r w i t h m o s t i s s u e s r e l a t i n g t o s p e c i f i c a s p e c t s o f w a t e r r e s o u r c e management. F o r t h i s r e a s o n , a l t h o u g h t h e B o a r d mem-b e r s d i d n o t f e e l c o n s t r a i n e d t o l i m i t t h e m s e l v e s t o members dr a w n f r o m o r g a n i z a t i o n s f r o m w h i c h t h e y t h e m s e l v e s w e r e d r a w n , t h e y d i d s e l e c t a p p r o x i m a t e l y 7 0 % o f c o m m i t t e e member-s h i p f r o m " B o a r d o r g a n i z a t i o n s . " S i g n i f i c a n t l y , t h e 3 0 % o f c o m m i t t e e m e m b e r s h i p r e m a i n i n g came f r o m t h e o t h e r n i n e " p a r -t i c i p a t i n g a g e n c i e s . " The c l e a r l y d i s c e r n i b l e d i s t r i b u t i o n o f p e r s o n n e l w i t h i n e a c h c o m m i t t e e n o t e d e a r l i e r i n t h i s c h a p t e r r e f l e c t s 32 t h e u s e o f two f u r t h e r c r i t e r i a o f s e l e c t i o n . I n t e r v i e w e e s a t t r i b u t e d t h i s d i s t r i b u t i o n t o a b a l a n c i n g o f p e r s p e c t i v e s and o f w o r k l o a d s . E v e n p r i n c i p a l a g e n c i e s w i s h e d o n l y t o be i n c l u d e d i n t h e i n v e s t i g a t i v e e f f o r t t o a p o i n t w e l l s h o r t o f c o m p r o m i s i n g t h e i r own i n t e r n a l o p e r a t i o n s . I n p a r t , t h i s d i s t r i b u t i o n o f p e r s o n n e l r e f l e c t e d an e x p l i c i t i n s t r u c t i o n 43 f r o m t h e C o m m i s s i o n e r s t o i n v o l v e r e l e v a n t a g e n c i e s i n com-m i t t e e w o r k . I t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e t h a t A m e r i c a n B o a r d members i n t e r v i e w e d f e l t t h a t t h e r a t i o n a l e b e h i n d t h i s i n -s t r u c t i o n l a y i n t h e n e e d t o o b t a i n t h e f i n a n c i a l a s s i s t a n c e o f a g e n c i e s and i n t h e ne e d t o b a l a n c e t h e i m p l i c i t a g e n c y b i a s e s o f c o m m i t t e e members. C a n a d i a n B o a r d members on t h e o t h e r h a n d f e l t t h a t t h e i n s t r u c t i o n ' s r a t i o n a l e l a y i n t h e n e e d t o b a l a n c e d i s c i p l i n e s a n d i n t h e n e e d t o b a l a n c e r e p r e -s e n t a t i o n f r o m f e d e r a l and p r o v i n c i a l d e p a r t m e n t s . I n t e r m s o f t h e r e v i e w o f C a n a d i a n a nd A m e r i c a n p o l i c y a n d p r o g r a m i n s t i t u t i o n s p r e s e n t e d i n C h a p t e r One, i t w o u l d a p p e a r t h a t t h e i n t e r v i e w e e s f e l t t h a t t h e C o m m i s s i o n was a w a r e o f a n e e d t o p ay h e e d t o t h e p o l i t i c s o f w a t e r r e s o u r c e p o l i c y m a k i n g i n b o t h n a t i o n s . A f o u r t h a n d f i n a l c r i t e r i o n o f s e l e c t i o n a n d one w h i c h B o a r d members o v e r l o o k e d b u t w h i c h was m e n t i o n by many c o m m i t -t e e members i n t e r v i e w e d may b e i n d u c e d f r o m t h e t a s k s w h i c h t h e s e c o m m i t t e e members w e r e p e r f o r m i n g w i t h i n t h e i r home-o r g a n i z a t i o n s . T h e s e p e r s o n n e l w e r e t h e " f i e l d l e v e l " c h i e f s o f t h e r e s p e c t i v e o r g a n i z a t i o n s . T h e y w e r e s u p e r i n t e n d a n t s w i t h o p e r a t i o n a l s t a f f s o f b e t w e e n 10 and 40 l i n e p e r s o n n e l . T h e r e f o r e , i t w o u l d a p p e a r t h a t c o m m i t t e e i n t e r v i e w e e s w e r e c o r r e c t i n t h e i r a s s e r t i o n t h a t p o s i t i o n w i t h i n t h e i r o r g a n i -z a t i o n was a c r i t e r i o n o f t h e i r s e l e c t i o n . The a b i l i t y t o com-mand r e s o u r c e s w i t h i n p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s a nd t o c o n t r o l t h e l e v e l o f s u p p o r t t h a t a n a g e n c y l e n t t o t h e I J C i n v e s t i g a t i o n 33 l a y w i t h p e r s o n n e l a t t h i s l e v e l . 44 N a t u r e o f t h e P a r t i c i p a n t s : C o n t a c t s a n d O r g a n i z a t i o n a l S u b o r d i n a t e s C o n t a c t s and o r g a n i z a t i o n a l s u b o r d i n a t e s w e r e s e l e c t e d by i n d i v i d u a l c o m m i t t e e members. T h r o u g h p e r s o n a l a c q u a i n -t a n c e , s a me-agency a f f i l i a t i o n , r e f e r e n c e s i n r e l e v a n t l i t e r a -t u r e s , and o r a l and w r i t t e n c o m m u n i c a t i o n s , t h e c o m m i t t e e mem-b e r was a w a r e o f and i n t o u c h w i t h a v e r y l a r g e p o o l o f s c i e n -t i f i c e x p e r t i s e . E a c h member made w i d e u s e o f t h i s s o u r c e f o r a n s w e r s t o s p e c i f i c q u e s t i o n s s t e m m i n g f r o m h i s w o r k f o r h i s c o m m i t t e e . I n a few c a s e s a f o r m a l c o n s u l t a n t a r r a n g e m e n t was e s t a b l i s h e d b e t w e e n a c o m m i t t e e a n d " s u b o r d i n a t e s . " The E n g i -n e e r i n g c o m m i t t e e , f o r e x a m p l e , e n g a g e d two c o n s u l t a n t s d u r i n g t h e c o u r s e o f i t s w o r k . However, i n a l m o s t a l l c a s e s t h e m e c h a n i s m s b y w h i c h c o n t a c t s a n d e v e n s u b o r d i n a t e s i n t e r a c t e d w i t h s p e c i f i c c o m m i t t e e members w e r e i n f o r m a l o n e s . The t e l e -p h o n e , p e r s o n a l l e t t e r , o r v i s i t , w e r e p r i n c i p a l t o o l s b y w h i c h t h e i n t e r a c t i o n s t o o k p l a c e . I n t h e c a s e o f s u b o r d i n a t e s t h e i n f o r m a l " r e q u e s t " was o f c o u r s e i m p l i c i t l y s t r e n g t h e n e d b y t h e g i v e n a g e n c y ' s i n t e r n a l power s t r u c t u r e . The e c l e c t i c a n d e x t e n s i v e u s e made o f t h i s f o u r t h l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " r e f l e c t s two b a s i c c r i t e r i a em-p l o y e d b y c o m m i t t e e members i n t h e s e l e c t i o n o f c o n t a c t s a n d s u b o r d i n a t e s . The f i r s t c r i t e r i o n was t h a t o f s p e c i f i c e x p e r -t i s e . Members o f t e n h a d many q u e s t i o n s w h i c h t o u c h e d on i s s u e s w h i c h l a y o u t s i d e o f t h e i r s p e c i f i c a r e a s o f c o m p e t e n c e . I n t h i s c a s e , r e c o g n i z e d e x p e r t s a l l o v e r N o r t h A m e r i c a w e r e 45 s o u g h t o u t a s t h e n e e d f o r t h e i r o p i n i o n s a r o s e . The s e c o n d b a s i c c r i e r i o n was somewhat more mundane: a v a i l a b i l i t y . T h i s c r i t e r i o n was v e r y i m p o r t a n t b e c a u s e o f t h e f a c t t h a t t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r e n c e demanded t h e c o l l e c t i o n o f p r o -d i g i o u s amounts o f e x i s t i n g d a t a a n d t h e c o n s t r u c t i o n o f h y p o -t h e t i c a l f u t u r e s s h o u l d t h e G a r r i s o n p r o j e c t be c o m p l e t e d . B o t h o f t h e s e t a s k s had t o b e a c c o m p l i s h e d i n a v e r y l i m i t e d t i m e s p a n a n d t h u s c o m m i t t e e members w e r e l e d t o make e x t e n s i v e u s e o f s u b o r d i n a t e s . They w e r e u s e d t o p r e p a r e i n f o r m a t i o n and a n a l y s e s i n a f o r m w h i c h c o u l d b e r e a d i l y e v a l u a t e d by c o m m i t t e e members an d i n t u r n u s e d by t h e member i n t h e com-p l e t i o n o f t a s k s w h i c h h i s c o m m i t t e e h a d a s s i g n e d h i m . To c o n c l u d e t h e f i n d i n g s o f t h i s c h a p t e r , i t must be n o t e d t h a t e x i s t i n g l i t e r a t u r e on t h e I J C r e l i e s h e a v i l y on a s i n g l e and somewhat n e b u l o u s c r i t e r i o n o f s e l e c t i o n — t e c h n i -c a l e x p e r t i s e — i n i t s a t t e m p t t o e x p l a i n t h e n a t u r e o f t h e p a r t i c i p a n t s s e c o n d e d t o t h e " I J C - i n - a c t i o n ' s " o p e r a t i o n a l a r m T h i s s i n g l e c r i t e r i o n i s m o d i f i e d and s u p p l e m e n t e d by f i v e l e s s a b s t r a c t a n d y e t i n t e r e l a t e d c r i t e r i a . T h e s e a r e ( 1 ) member-s h i p i n o r g a n i z a t i o n s w i t h r e l e v a n t t e c h n i c a l e x p e r t i s e and r e s o u r c e s , ( 2 ) m e m b e r s h i p i n a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s w i t h r e l e v a n t j u r i s d i c t i o n a l t e r r i t o r i e s , ( 3 ) p o s i t i o n w i t h i n home-o r g a n i z a t i o n s , ( 4 ) a b i l i t y t o e ngage i n and m o t i v a t e o t h e r s t o w a r d " o b j e c t i v e " a n a l y s i s o f t h e i s s u e s a t h a n d a n d , d e p e n -d i n g on t h e l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " i n q u e s t i o n , ( 5 ) a b i -l i t y t o c o o r d i n a t e o r d i r e c t o r e n g a g e i n t e c h n i c a l r e s e a r c h . T h e s e c r i t e r i a w o u l d a p p e a r t o o f f e r s u p p o r t f o r t h i s p a p e r ' s 46 i n i t i a l h y p o t h e s i s t h a t C o m m i s s i o n s u c c e s s i s due i n some m e a s u r e t o i t s b e i n g " p l u g g e d i n " t o i t s r e l e v a n t p o l i t i c a l e n v i r o n m e n t o f b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s i n Canada and t h e U n i t e d S t a t e s . L CHAPTER THREE DECISION-MAKING AT THE I J C I n t r o d u c t i o n I t was f o u n d i n C h a p t e r Two t h a t v a r i o u s c h a r a c t e r i s -t i c s o f s e c o n d e d s t a f f e r s w e r e i n f l u e n t i a l i n d e t e r m i n i n g t h e i r s e l e c t i o n t o t h e t e a m w h i c h c o n d u c t e d t h e G a r r i s o n D i v e r -s i o n R e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n . T h e s e c h a r a c t e r i s t i c s h a d t h e e f f e c t o f " p u g g i n g i n " t h e C o m m i s s i o n t o i t s p o l i t i c a l l y r e l e -v a n t a u d i e n c e o f b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s . T h a t i s , t h e s e o r g a n i z a t i o n s w e r e i n c l u d e d i n o r d e r t o p r o m o t e s u p -p o r t b y them f o r t h e I J C i n v e s t i g a t i o n a n d i n o r d e r t o f a c i l i -t a t e u s e by t h e C o m m i s s i o n o f t h e c o n s i d e r a b l e amounts o f i n -f o r m a t i o n a n d p e r s o n n e l w h i c h t h e y p o s s e s s e d . N o n e t h e l e s s , a s t h e s e c o n d h y p o t h e s i s o f t h i s p a p e r a s s e r t s , t h i s e f f e c t i v e i n v o l v e m e n t o f k e y a g e n c i e s d o e s n o t i n i t s e l f e n s u r e t h a t t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n w i l l b e a b l e t o s u c c e s s f u l l y p r o m o t e t h e r e s o l u t i o n o f t r a n s b o u n d a r y a n d b o u n d a r y w a t e r r e s o u r c e c o n f l i c t s . The o r g a n i z a t i o n m u s t , g i v e n i t s r e p u t a -t i o n f o r " s u c c e s s " , a l s o p o s s e s s a r e l a t i v e l y s t r o n g a n d c o h e -s i v e i n t e r n a l d e c i s i o n - m a k i n g s y s t e m . E x i s t i n g l i t e r a t u r e on t h e I J C a d d r e s s e s t h i s i d e a t h r o u g h i t s "two h a t s " i m a g e . B a s i c a l l y , t h i s i m a ge a s s e r t s t h a t d e c i s i o n - m a k i n g w i t h i n t h e " I J C - i n - a c t i o n " i s s u c c e s s f u l 47 48 b e c a u s e s e c o n d e d s t a f f e r s f o r g e t a g e n c y o r d e p a r t m e n t a l c o n -c e r n s ( t h e i r f i r s t h a t ) and a p p r o a c h i s s u e s s t r i c t l y i n t e r m s o f t h e i r p e r s o n a l and p r o f e s s i o n a l c o n c e r n s a s " t e c h n i c a l e x p e r t s " e n g a g e d i n a common f a c t - f i n d i n g e n t e r p r i s e ( t h e i r s e c o n d hat).''" W h i l e t h i s image i s h e l p f u l i n s u g g e s t i n g t h a t d e c i s i o n - m a k i n g w i t h i n t h e I J C may t a k e on a d y n a m i c o f i t s own — more o r l e s s u n a f f e c t e d b y " o u t s i d e " f o r c e s — i t may n o t a d e q u a t e l y d e s c r i b e t h e c o m p l e x i t y o f d e c i s i o n - m a k i n g w i t h i n t h e o r g a n i z a t i o n . The s t r u c t u r a l c h a r a c t e r i s t i c s a n d t h e n a t u r e o f t h e p a r t i c i p a n t s n o t e d i n C h a p t e r Two s u g g e s t t h a t a more c o m p l e x a n a l y s i s o f d e c i s i o n - m a k i n g w i t h i n t h e " I J C - i n - a c t i o n " s h o u l d b e a t t e m p t e d . The " I J C - i n - a c t i o n " i n t h i s R e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n was e s s e n t i a l l y a f i v e - t i e r o r g a n i z a t i o n i n w h i c h C o m m i s s i o n e r s , s e c r e t a r i a t o f f i c i a l s , B o a r d members, c o m m i t t e e members a n d c o n t a c t s a n d s u b o r d i n a t e s p e r f o r m e d f u n c t i o n s v e r y s i m i l a r t o t h o s e w h i c h t h e y w e r e p e r f o r m i n g a t t h e i r r e s p e c t i v e home-base 2 o r g a n i z a t i o n s . F o r e x a m p l e , t o p b u r e a u c r a t i c a d m i n i s t r a t o r s o f E n v i r o n m e n t C a n a d a , A g r i c u l t u r e C a n a d a , t h e M a n i t o b a D e p a r t -ment o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t a l Management, t h e U n i t e d S t a t e s D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r ' s B u r e a u o f R e c l a m a -t i o n , t h e D e p a r t m e n t o f t h e Army's C o r p s o f E n g i n e e r s and t h e D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ' s S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e w e r e s e l e c t e d a s t h e e f f e c t i v e m a n a g e r s o f t h e R e f e r e n c e i n v e s t i -g a t i o n . S i m i l a r l y , t h e " f i e l d m a n a g e r s " o f t h e s e o r g a n i z a t i o n s became t h e " f i e l d m a n a g e r s " o f t h e " I J C - i n - a c t i o n ' s " i n v e s t i -g a t i o n t h r o u g h s e c o n d m e n t t o t h e T e c h n i c a l B o a r d C o m m i t t e e s . 49 On t h e one h a n d , one m i g h t e x p e c t t h i s t y p e o f s t r u c t u r e t o h a v e p r o m o t e d a s t r o n g s e n s e o f c o l l e g i a l i t y w i t h i n e a c h l e v e l o f t h e o r g a n i z a t i o n as members g r a p p l e d w i t h s i m i l a r c o n c e r n s a n d f a c e d , a s a g r o u p , demands p l a c e upon them by t h e i r " s e c o n d h a t " o r g a n i z a t i o n . On t h e o t h e r h a n d , one m i g h t a l s o e x p e c t t h e i n t e r - o r g a n i z a t i o n a l c o m p o s i t i o n o f e a c h l e v e l t o h a v e l e d t o s i t u a t i o n i n w h i c h members f o u n d t h e m s e l v e s u n a b l e t o a g r e e on s u c h m a t t e r s a s i n v e s t i g a t i v e m e t h o d o l o g i e s , e v a l u a t i v e c r i t e r i a , a n d c o n c l u s i v e f i n d i n g s . T h i s c h a p t e r , w h i c h r e l i e s h e a v i l y on t h e s e r i e s o f i n t e r v i e w s c o n d u c t e d i n O c t o b e r 1979, w i l l e x a m i n e t h e p r e s e n c e o f t h e s e s u p p o s e d c r o s s - c u t t i n g c o n c e r n s a t t h e B o a r d and c o m m i t t e e l e v e l s . I t w i l l a l s o e x a m i n e i n a more g e n e r a l way t h e d e c i -s i o n - m a k i n g p r o c e s s w i t h i n c o m m i t t e e , B o a r d a n d " c o r e o r g a n i -z a t i o n " l e v e l s . A r e a s o f c o n c e r n w i l l b e ( 1 ) t h e manner i n w h i c h t h e i n v e s t i g a t i o n was d i r e c t e d , ( 2 ) t h e manner i n w h i c h r e s u l t s w e r e e v a l u a t e d , and ( 3 ) t h e p r o c e s s by w h i c h t h e f i n a l r e p o r t s o f e a c h l e v e l w e r e p r e p a r e d * D e c i s i o n - m a k i n g : The C o m m i t t e e I n v e s t i g a t i o n s D e c i s o n - m a k i n g a t t h e c o m m i t t e e l e v e l was r a t h e r com-p l e x . Not o n l y was a c o m m i t t e e a r e l a t i v e l y s e l f - c o n t a i n e d d e c i s i o n - m a k i n g u n i t , b u t i t was a l s o a component o f c r u c i a l l y i m p o r t a n t i n t e r - c o m m i t t e e and c o m m i t t e e - B o a r d d e c i s i o n - m a k i n g s y s t e m s . T h r o u g h o u t t h e c o u r s e o f t h e i n v e s t i g a t i o n e a c h com-m i t t e e met i n f u l l s e s s i o n e v e r y two w e e k s . A t t h e s e s e s s i o n s 3 w h i c h v a r i e d i n l e v e l o f f o r m a l i t y a c c o r d i n g t o c o m m i t t e e 50 members p r e s e n t e d r e p o r t s o f w o r k a c c o m p l i s h e d s i n c e t h e l a s t m e e t i n g and r e c e i v e d new a s s i g n m e n t s . I n t h e d i s t r i b u t i o n o f t h e s e a s s i g n m e n t s , c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n w e r e c l e a r l y " f i r s t among e q u a l s . " T h e i r p r i m a c y d e v o l v e d f r o m t h e i r p o s i t i o n a s c h a i r m e n and f r o m t h e i r a c t i v i t i e s a s l i a i s o n o f f i c e r s w i t h o t h e r c o m m i t t e e s a nd t h e B o a r d . The two c o - c h a i r m e n o f W a t e r Q u a n t i t y , W a t e r Q u a l i t y , and E n g i n e e r i n g c o m m i t t e e s r e s p e c t i v e l y made e x t e n s i v e u s e o f i n f o r m a l s e s s i o n s b e t w e e n t h e m s e l v e s t o o r g a n i z e t a s k d i s t r i b u t i o n a n d i m p o s e t i m e l i m i t s on mem-b e r s . The c o - c h a i r m e n o f B i o l o g y and U s e s c o m m i t t e e s , on t h e o t h e r h a n d , t e n d e d t o a l l o w i n i t i a t i v e s r e g a r d i n g c o m m i t t e e d i r e c t i o n t o come f r o m t h e members t h e m s e l v e s . I n a l l c o m m i t -t e e s t h e a s s i g n m e n t s t o i n d i v i d u a l members w e r e u s u a l l y made o r r e q u e s t e d on t h e b a s i s o f e x p e r t i s e a n d i n t e r e s t i n p a r t i -c u l a r a r e a s . A l l c o m m i t t e e s , s a v e E n g i n e e r i n g , m o d i f i e d t h e i r d e c i -s i o n - m a k i n g s t r u c t u r e t h r o u g h f o r m a t i o n o f i n f o r m a l " s u b -c o m m i t t e e s " w h i c h f o c u s e d on e s p e c i a l l y c o m p l i c a t e d o r i m p o r -t a n t i s s u e s . W a t e r Q u a n t i t y f o r m e d a s u b - g r o u p t o f o c u s on a n a l y s i s a n d o p e r a t i o n o f t h e c o m p l e x c o m p u t e r m o d e l b e i n g used t o p r e d i c t f u t u r e c o n d i t i o n s ; W a t e r Q u a l i t y r e c o n s t i t u e d i t s e l f i n t o two s u b - c o m m i t t e e s — " p h y s i c a l p a r a m e t e r s " a nd " f u t u r e c o n d i t i o n s " — e a c h c h a i r e d b y one o f t h e c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n ; B i o l o g y c o m m i t t e e was c o n s t a n t l y r e c o n s t i t u t i n g i t s e l f i n t h e f o r m o f i n f o r m a l g r o u p s l o o k i n g i n t o s p e c i f i c i s s u e s a n d q u e s -t i o n s ; a n d , U s e s , a f t e r an i n i t i a l a t t e m p t t o o p e r a t e w i t h o u t s u b - c o m m i t t e e s h a d f a i l e d , r e c o n s t i t u t e d i t s e l f i n t h e f o r m o f 5 1 4 a t h r e e - m e m b e r " i n n e r c o m m i t t e e " w h i c h d i r e c t e d t h e " o u t e r c o m i t t e e " members. T h e s e c o m m i t t e e s , composed on t h e a v e r a g e o f members f r o m n i n e d i s t i n c t o r g a n i z a t i o n s , m i g h t h a v e b e e n e x p e c t e d t o e n c o u n t e r s i g n i f i c a n t p r o b l e m s o f m e t h o d o l o g y . I n C h a p t e r Two i t was a s s e r t e d t h a t " e x p e r t i s e " t e n d s t o d e v e l o p p a r t l y a s a f u n c t i o n o f w o r k i n g f o r a p e r i o d o f t i m e w i t h i n g i v e n o r g a n i -z a t i o n s . I f .one r e c a l l s t h a t i n C h a p t e r One i t was n o t e d t h a t i n t e r - o r g a n i z a t i o n a l b o d i e s o f t e n h a v e c o n s i d e r a b l e d i f f i c u l t y i n t h e e s t a b l i s h m e n t o f "common g r o u n d s " f o r t h e i r w o r k , t h e n t h e e x p e c t a t i o n t h a t d i f f i c u l t i e s w o u l d a r i s e i n t h e o p e r a t i o n s o f I J C c o m m i t t e e s seems r e a s o n a b l e . I n o r d e r t o e x a m i n e t h i s a s p e c t o f c o m m i t t e e d e c i s i o n - m a k i n g , members o f e a c h c o m m i t t e e w e r e a s k e d t o d e s c r i b e t h e n a t u r e o f t h e m e t h o d o l o g i c a l p r o b -lems w h i c h t h e y e n c o u n t e r e d . W a t e r Q u a n t i t y f a c e d some d i f f i c u l t m e t h o d o l o g i c a l q u e s t i o n s w i t h r e g a r d t o t h e s t r u c t u r e o f a n d i n p u t s i n t o t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ' s R e t u r n F l o w M o d e l . D a t a i n t h e a f f e c -t e d a r e a h a d t o be " e x t e n d e d " a nd made a r t i f i c i a l l y c o m p a t i b l e due t o u s e o f d i f f e r i n g t i m e f r a m e s a n d meas u r e m e n t t e c h n i q u e s i n v a r i o u s l o c a t i o n s o v e r t h e y e a r s . The s o i l s c i e n t i s t s — G u i t a r d ( B o a r d l i a i s o n o f f i c e r ) , H obbs, a n d D o e r i n g — b r o u g h t a p e r s p e c t i v e w h i c h d i f f e r e d f r o m t h a t o f t h e h y d r o l o g i s t s s u c h as H o f e r a n d , as a r e s u l t , some l i v e l y d i s c u s s i o n s e s s i o n s e n s u e d . C o m m i t t e e members i n t e r v i e w e d d i d n o t f e e l t h a t t h e s e p r o b l e m s w e r e e i t h e r c r e a t e d o r e x a c e r b a t e d b y i n t e r - a g e n c y c o n c e r n s : t h e s e t e c h n i c a l i s s u e s w o u l d h a v e b e e n f a c e d e q u a l l y 52 by a d o m e s t i c a g e n c y c o m m i t t e e . Of a l l c o m m i t t e e s , W a t e r Q u a l i t y a p p e a r e d t o f a c e t h e most i n t r a c t a b l e m e t h o d o l o g i c a l d i f f i c u l t i e s . A t t i m e s i t became n e c e s s a r y t o h o l d f o r m a l v o t e s i n o r d e r t o r e s o l v e an i s s u e a n d a l l o w t h e c o m m i t t e e t o p r o c e e d t o i t s n e x t i t e m o f b u s i n e s s . The c e n t r a l p r o b l e m a r e a s c o n c e r n e d (1) t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ' s R e t u r n F l o w M o d e l , ( 2 ) t h e i n p u t s and assump-t i o n s t h a t w e r e t o be f e d i n t o t h i s m o d e l , and ( 3 ) t h e e v a l u -a t i o n o f t h e o u t p u t . C o m m i t t e e members i n t e r v i e w e d n o t e d t h a t c o n s i d e r a b l e u s e o f t e r m s s u c h a s " e d u c a t e d g u e s s " a n d " g u t f e e l i n g " was made a t m e e t i n g s . The d i f f i c u l t i e s a n d u n c e r t a i n -t i e s e x p e r i e n c e d i n t h e t a s k r e s u l t e d i n many " s t o r m y " s e s -6 s i o n s i n w h i c h h i g h e r p r o f i l e members d e b a t e d t h e i s s u e s a t l e n g t h . Some i n t e r v i e w e e s f e l t t h a t members d i d t e n d t o show an i m p l i c i t h o m e - o r g a n i z a t i o n b i a s i n t h e d e b a t e s b u t t h a t t h e p r o b l e m s w h i c h a r o s e w e r e f i r s t a n d f o r e m o s t p r o f e s s i o n a l d i f -f e r e n c e s o f o p i n i o n w i t h r e s p e c t t o some v e r y c o m p l e x t e c h n i -c a l q u e s t i o n s . A l l i n t e r v i e w e e s a s s e r t e d t h a t t h e c o m m i t t e e ' s d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s seemed t o b e more a f f e c t e d b y f a c t o r s o f p e r s o n a l i t y a n d p r o f e s s i o n a l v i e w p o i n t t h a n b y h o m e - o r g a n i -z a t i o n a l a f f i l i a t i o n . The U s e s c o m m i t t e e f a c e d p r o b l e m s o f d a t a e v a l u a t i o n r a t h e r t h a n o f d a t a m a n i p u l a t i o n . Many q u e s t i o n s w h i c h i t was a s k e d t o c o n s i d e r w e r e d i f f i c u l t and r e l a t i v e l y new o n e s : f o r e x a m p l e , q u e s t i o n s r e l a t i n g t h e l e v e l o f n i t r o g e n i n w a t e r t o human h e a l t h , t h e e c o l o g y o f m a r i n e l i f e a n d s o o n . The d i f -f i c u l t i e s o f t h i s c o m m i t t e e w e r e n o t a g e n c y - r e l a t e d a n d , a s 53 w i l l b e n o t e d b e l o w , t h e " i n n e r c o m m i t t e e " was a b l e t o r e -s o l v e any p r o b l e m s as t h e y a r o s e . The E n g i n e e r i n g c o m m i t t e e f a c e d no s e r i o u s m e t h o d o -l o g i c a l p r o b l e m s . D i s c u s s i o n s b e t w e e n t h e two c o - c h a i r m e n a n d b e t w e e n members o f t h e f u l l c o m m i t t e e w e r e s u c h t h a t q u e s t i o n s and i s s u e s w e r e r e s o l v e d a s t h e y came up. The B i o l o g y c o m m i t t e e , l i k e U s e s , f o u n d t h e p o s i n g o f new q u e s t i o n s i t s most s e r i o u s m e t h o d o l o g i c a l a n d a n a l y t i c a l c h a l l e n g e . Q u e s t i o n s s u c h a s t h e t y p e s o f f i s h i n t h e M i s -s o u r i s y s t e m w h i c h m i g h t be c o n s i d e r e d a s " p r o b l e m f i s h " f o r t h e Hudson Bay w a t e r s y s t e m a n d t h e n a t u r e o f t h e i r e f f e c t s on t h e l a t t e r s y s t e m ' s e c o l o g y w e r e new a n d a s y e t u n e x a m i n e d q u e s t i o n s . U n l i k e U s e s w h i c h u t i l i z e d a s m a l l i n n e r c o m m i t t e e t o f a c i l i t a t e a g r e e m e n t a nd s p e e d o p e r a t i o n s B i o l o g y c o m m i t t e e r e l i e d o n a v e r y c o l l e g i a l d e c i s i o n - m a k i n g s y s t e m i n w h i c h s t r o n g t i e s o f a p r o f e s s i o n a l n a t u r e i n d u c e d a u n i t e d a p p r o a c h 7 t o i s s u e s and p r o b l e m s . To c o n c l u d e , a l l c o m m i t t e e members i n t e r v i e w e d a s s e r t e d t h a t t h e v e r y r e a l and s e r i o u s m e t h o d o l o g i c a l i s s u e s w h i c h t h e y f a c e d stemmed f r o m t h e d i f f i c u l t t e c h n i c a l n a t u r e o f t h e e n t e r p r i s e r a t h e r t h a n t h e i n t e r - o r g a n i z a t i o n a l c o m p o s i t i o n o f g t h e i r c o m m i t t e e s . E x p l i c i t i n t e r - o r g a n i z a t i o n a l d i s p u t e d i d n o t t a k e p l a c e a n d e v e n i m p l i c i t i n t e r - a g e n c y d i s p u t e was j u d g e d by i n t e r v i e w e e s t o h a v e b e e n r e l a t i v e l y i n s i g n i f i c a n t . A l t h o u g h members d i d n o t f o r m a l l y r e p r e s e n t t h e i r home-o r g a n i z a t i o n s a n d , a s n o t e d a b o v e , d i d n o t e v e n e x p l i c i t l y u s e h o m e - o r g a n i z a t i o n v i e w p o i n t s i n d i s c u s s i o n s , t h i s s h o u l d n o t b e 54 t a k e n t o i m p l y t h a t a l l t i e s b e t w e e n c o m m i t t e e members a n d t h o s e o r g a n i z a t i o n s w e r e s e v e r e d d u r i n g t h e p e r i o d o f t h e i r s e c o n d m e n t . Members c o n t i n u e d t o i n t e r a c t w i t h t h e i r r e s p e c -t i v e a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s a s a f u n c t i o n o f t h e i r j o b s a t home-base and a s a f u n c t i o n o f w o r k f o r t h e i r c o m m i t t e e . When q u e s t i o n e d a b o u t t h e n a t u r e o f t h e s e c o n t i n u i n g t i e s w i t h home-base, a l l c o m m i t t e e members i n t e r v i e w e d ( t w e l v e ) r e s p o n d e d t h a t no f o r m a l d i r e c t i o n s r e g a r d i n g t h e i r a c t i v i t i e s on any c o m m i t t e e w e r e e v e r i s s u e s t o them by any o r g a n i z a t i o n a l s u -p e r i o r s — w h e t h e r t h e s e s u p e r i o r s w e r e B o a r d members o r n o t . E v i d e n c e o f one e x c e p t i o n t o t h i s c l a i m was s u f f i c i e n t l y t r i v i a l t o l e a v e t h e v i e w t h a t c o m m i t t e e members a r e f o r m a l l y a n d i n f o r m a l l y i n d e p e n d e n t o f home-base i n t a c t . S i n c e r e g u l a r i z e d r e p o r t i n g was a l s o n o t demanded, one i s l e f t w i t h t h e c o n c l u -s i o n t h a t t h e "two h a t s " image w i t h i t s a s s e r t i o n t h a t " n o n -r e p r e s e n t a t i o n " i s a k e y component o f C o m m i s s i o n s u c c e s s i s s u p p o r t e d by e v i d e n c e i n t h i s c a s e s t u d y . The manner i n w h i c h t h e " I J C - i n - a c t i o n " and t h e " p a r -t i c i p a t i n g a g e n c i e s " w e r e l i n k e d was d e c i d e d l y i n f o r m a l y e t i m p o r t a n t . I n t e r v i e w e e s n o t e d t h a t d u r i n g t h e i n v e s t i g a t i o n t h e y m a i n t a i n e d e x t e n s i v e c o n t a c t s w i t h home-base p e r s o n n e l . T h e s e c o n t a c t s w e r e u s e d t o a s s i s t a c o m m i t t e e member i n com-p l e t i n g h i s c o m m i t t e e a s s i g n m e n t s . S u b o r d i n a t e s w e r e a s k e d f o r i n f o r m a t i o n a n d i d e a s ; e q u a l s (who i n t h e l a r g e r a g e n c i e s w e r e o f t e n s e c o n d e d t o o t h e r c o m m i t t e e s ) w e r e a s k e d t o c l a r i f y i n t e r - c o m m i t t e e p r o b l e m s a n d s p e e d c o m m u n i c a t i o n s t h r o u g h i n -f o r m a l c h a n n e l s ; a n d , s u p e r i o r s w e r e s o m e t i m e s a s k e d t o " m o t i -55 v a t e " l o w e r l e v e l p e r s o n n e l and t o command r e s o u r c e s w h i c h a c o m m i t t e e member n e e d e d . I n t e r a c t i o n b e t w e e n c o m m i t t e e mem-b e r s ( e s p e c i a l l y c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n ) a n d t h e i r home-base s u p e r i o r s on t h e B o a r d was n o t i n f r e q u e n t s i n c e e a c h c o n t i n u e d t o e x e r c i s e h i s home-base m a n a g e r i a l f u n c t i o n s d u r i n g t h e R e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n p e r i o d . C o n v e r s a t i o n s b e t w e e n t h e s e two g r o u p s o f t e n i n c l u d e d r e f e r e n c e s t o t h e " I J C - i n - a c t i o n " w o r k b u t t e n d e d t o be o f a c a s u a l "How a r e t h i n g s g o i n g ? " nature r a t h e r t h a n r e q u e s t s f o r s p e c i f i c r e p o r t s o r d i r e c t i v e s . Com-m i t t e e members n o t e d t h a t t h i s c h a n n e l o f i n t e r a c t i o n was q u i t e v a l u a b l e b e c a u s e i t p r o v i d e d them w i t h " h i g h l e v e l " s u p -p o r t f o r t h e i r I J C w o r k w i t h i n t h e i r home-base o r g a n i z a t i o n . The i n v o l v e m e n t o f s u p e r i o r s d i r e c t l y i n t h e " I J C - i n - a c t i o n " t e n d e d t o e n s u r e t h a t t h e y t o o k a s y m p a t h e t i c v i e w o f commit-, t e e members' r e q u e s t s f o r o r g a n i z a t i o n a l r e s o u r c e s . B o t h l e v e l s d i d n o t c o n s i d e r t h e I J C as a u s u a l " o u t s i d e " a g e n c y . T h e s e i n f o r m a l t i e s b e t w e e n c o m m i t e e and B o a r d members a t t h e r e s p e c t i v e home-base o r g a n i z a t i o n s w e r e o f c o u r s e l e s s i m p o r t a n t t h a n t h e f o r m a l " I J C - i n - a c t i o n " t i e s w h i c h r e l a t e d t h e two l e v e l s . T h e s e t i e s i n c l u d e d an i n t e r - c o m m i t t e e com-m i t t e e o f t h e t e n c o - c h a i r m e n w h i c h met m o n t h l y w i t h t h e B o a r d a n d B o a r d l i a i s o n o f f i c e r s who i n t e r a c t e d w i t h t h e c o m m i t t e e s on a r e g u l a r b a s i s . I n most c a s e s , t h e l a t t e r m e c h a n i s m worked w e l l and h e l p e d c o m m i t t e e members f e e l t h a t t h e y w e r e b e i n g h e a r d and u n d e r s t o o d by t h e B o a r d . I n some c a s e s h o w e v e r , one ( o r b o t h ) o f t h e l i a i s o n o f f i c e r s d i d n o t become c l o s e l y involved i n c o m m i t t e e w o r k . T h i s f o r c e d c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n t o a d o p t 56 i n f o r m a l a v e n u e s o f i n t e r a c t i o n w i t h t h e B o a r d . ^ The o n g o i n g i n t e r a c t i o n (whether f o r m a l o r i n f o r m a l ) was c r u c i a l t o t h e i n v e s t i g a t i o n b e c a u s e e a c h l e v e l c o n t i n u a l l y e n t e r t a i n e d m y r i a d q u e s t i o n s o f t h e o t h e r r e g a r d i n g s t u d y d i r e c t i o n , e x t e n t o f p r o g r e s s , a n d p o r b l e m s o f c o o r d i n a t i o n a n d m e t h o d o l o g y . D e c i s i o n - M a k i n g : The T e c h n i c a l B o a r d  D u r i n g t h e I n v e s t i g a t i o n The " c o r e o r g a n i z a t i o n ' s " D i r e c t i v e t o t h e B o a r d h a d i n s t r u c t e d i t t o u n d e r t a k e two t a s k s i m m e d i a t e l y : d e l i n e a t i o n o f t h e " n u t s and b o l t s " o f t h e s t u d y a n d o f who w o u l d be under-t a k i n g t h e w o r k . The f i r s t t a s k was a t t a c k e d i n t h e f o l l o w i n g m anner. The B o a r d a s a w h o l e met w i t h t h e C o m m i s s i o n i n o r d e r t o c l a r i f y q u e s t i o n s w h i c h i t had c o n c e r n i n g t h e D i r e c t i v e . S u b s e q u e n t l y , a B o a r d s u b - c o m m i t t e e met f o r a f i v e - d a y i n t e n -s i v e s e s s i o n t o d e v e l o p a " p r e - p l a n " o f s t u d y . T h i s i n i t i a l s e s s i o n was n e e d e d t o e n s u r e t h a t a l l a s p e c t s o f t h e R e f e r e n c e r e q u e s t w o u l d be e x p l o r e d a nd t h a t a l l p a r t i c i p a n t s w o u l d b e a p p r o a c h i n g t h e i n v e s t i g a t i o n f r o m a common p e r s p e c t i v e . I s s u e s s u c h a s t h e u s e o f one o r two c o m m i t t e e s t o i n v e s t i g a t e w a t e r q u a l i t y a n d q u a n t i t y h a d t o b e s e t t l e d a t t h e o u t s e t . A d r a f t P l a n o f S t u d y was e v e n t u a l l y p r o d u c e d a nd t a k e n t o t h e f u l l B o a r d f o r d i s c u s s i o n . Once t h i s h a d b e e n a c c o m p l i s h e d a n d t h e n e e d f o r f i v e c o m m i t t e e s e s t a b l i s h e d , t h e B o a r d t u r n e d i t s a t t e n t i o n t o c o m m i t t e e m e m b e r s h i p s . B o a r d members e a c h c o n t r i b u t e d names t o a l i s t o f c a n d i d a t e s . C o - c h a i r m a n s h i p s w e r e f i r s t s e t t l e d a n d t h e n f u l l c o m m i t t e e m e m b e r s h i p s w e r e 57 w o r k e d o u t . I n c o m p l e t i n g t h e s e l i s t s , t h e B o a r d s o m e t i m e s r e f e r e d t o c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n i n o r d e r t o e n s u r e a d e q u a t e c o v e r a g e o f i s s u e s a n d b a l a n c e o f d i s c i p l i n e s . As w i t h t h e c o m m i t t e e s , t h e s e c t i o n c o - c h a i r m e n o f t h e B o a r d w e r e c l e a r l y " f i r s t among e q u a l s . " T h i s was t r u e s i m p l y a s a r e s u l t o f t h e f a c t t h a t a t any l e v e l t h e c o - c h a i r -men t e n d e d t o be f u l l - t i m e w h e r e a s t h e members w e r e a t b e s t p a r t - t i m e . The two B o a r d c o - c h a i r m e n w e r e t h e c e n t r a l and d o m i n a n t o r g a n i z e r s o f B o a r d a c t i v i t y and w e r e t h e l i a i s o n 12 o f f i c e r s w i t h t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n . " T h i s f o r m a l r e p o r -t i n g r e l a t i o n s h i p e s t a b l i s h e d i n t h e C o m m i s s i o n ' s D i r e c t i v e w o r k e d w e l l t h r o u g h o u t t h e i n v e s t i g a t i o n . As t i m e b e g a n t o p r e s s on t h e B o a r d h o w e v e r , t h e w r i t t e n r e p o r t s t o t h e Com-m i s s i o n ' s s e c r e t a r i e s w e r e o f t e n r e p l a c e d w i t h t e l e p h o n e c a l l s . D u r i n g t h e c o u r s e o f t h e i n v e s t i g a t i o n , t h e c o - c h a i r m e n d i d n o t f i n d i t n e c e s s a r y t o e x p a n d t h i s c h a n n e l o f c o m m u n i c a t i o n b y , f o r e x a m p l e , i n i t i a t i n g i n f o r m a l d i r e c t c o n t a c t s w i t h t h e C o m m i s s i o n ' s c o - c h a i r m e n b e c a u s e t h e p r e - e s t a b l i s h e d c h a n n e l s p r o v e d a d e q u a t e . T h i s c o n t r a s t s w i t h t h e n e e d o f some com-m i t t e e c o - c h a i r m e n t o i n i t i a t e i n f o r m a l c o n t a c t w i t h t h e B o a r d a f t e r t h e B o a r d - c o m m i t t e e l i a i s o n c h a n n e l s h a d f a i l e d ( i n a . few c a s e s ) t o f u n c t i o n p r o p e r l y . Much o f t h e t i m e o f c o u r s e t h e s e c h a n n e l s d i d f u n c t i o n w e l l . W i t h i n t h e T e c h n i c a l B o a r d an e x c e l l e n t a n d c o o p e r a -t i v e w o r k e n v i r o n m e n t d e v e l o p e d . On s e v e r a l o c c a s i o n s , e s p e -c i a l l y t o w a r d s t h e e n d o f t h e s t u d y when p o t e n t i a l c o n c l u s i o n s w e r e b e c o m i n g c l e a r , i s s u e s a r o s e w h i c h l e d t o s e v e r a l " h o t " 58 s e s s i o n s . N o n e t h e l e s s , t h e B o a r d managed t o a v o i d n a t i o n a l d i v i s i o n on t h e s e i s s u e s . D i f f e r e n t members t e n d e d t o a d o p t d i f f e r e n t l e v e l s o f i n v o l v e m e n t d u r i n g t h e o p e r a t i o n o f t h e B o a r d . Some s p e n t a l o w p e r c e n t a g e o f t h e i r w o r k i n g t i m e on B o a r d a c t i v i t i e s w h i l e o t h e r s d e v o t e d b e t w e e n 50 and 7 5 % o f t h e i r t i m e t o them. The c o - c h a i r m e n b e g a n by a l l o c a t i n g 5 0 % o f t h e i r t i m e t o B o a r d a c t i v i t i e s a n d en d e d b y d e v o t i n g f r o m 90 t o 1 0 0 % o f t h e i r t i m e t o them d u r i n g t h e l a t t e r p h a s e s o f B o a r d a c t i v i t y . B o a r d members d i d n o t d e v e l o p i n f o r m a l c o n t a c t s w i t h C o m m i s s i o n e r s d u r i n g t h i s R e f e r e n c e c a s e . C o n t a c t was r e -s t r i c t e d t o s e v e r a l f o r m a l s e s s i o n s h e l d a t v a r i o u s s t a g e s o f t h e i n v e s t i g a t i o n . Members d i d , h o w e v e r , m a i n t a i n i n f o r m a l c o n t a c t s w i t h t h e i r h o m e - o r g a n i z a t i o n s u p e r i o r s . T h e s e r e -m a i n e d a t an i n f o r m a l o r " c o n v e r s a t i o n a l " l e v e l and d i d n o t d e v e l o p i n t o r e g u l a r i z e d r e p o r t i n g p a t t e r n s o f any d e s c r i p t i o n . A d d i t i o n a l l y , i n t e r v i e w e e s n o t e d t h a t t h e i r s u p e r i o r s d i d n o t a t t e m p t t o d i r e c t o r p r e s s u r e them w i t h r e g a r d t o t h e i r B o a r d t a s k s . D e c i s i o n - M a k i n g : The " C o r e O r g a n i z a t i o n "  D u r i n g t h e I n v e s t i g a t i o n The f o r m a t i o n o f t h e D i r e c t i v e u s e d t o s t r u c t u r e a n d g o v e r n t h e l i f e o f t h e T e c h n i c a l B o a r d was r e a l l y t h e f i r s t s t a g e a t w h i c h t h e C o m m i s s i o n e r s became c e n t r a l l y i n v o l v e d i n t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r e n c e c a s e . C o m m i s s i o n e r s a nd s t a f f met t o c o n s i d e r a n d a n a l y z e ( b u t n o t m o d i f y ) t h e t a s k t h e y w e r e b e i n g a s s i g n e d i n t h e r e f e r e n c e d o c u m e n t . S i n c e t h e 59 document r e p r e s e n t e d t h e c o n s e n s u s r e a c h e d f r o m h i g h l e v e l b i l a t e r a l n e g o t i a t i o n s ( n o t e d i n C h a p t e r One) t h e " c o r e o r g a -n i z a t i o n " u n d e r s t o o d i t s t a s k a s s t r i c t l y l i m i t e d t o a n s w e r i n g t h e s p e c i f i c q u e s t i o n s i n t h e R e f e r e n c e . F o r t h i s r e a s o n , t h e i n i t i a l p o r t i o n o f t h e D i r e c t i v e was s i m p l y v e r b a t i m r e p e t i t i o n o f R e f e r e n c e i n s t r u c t i o n s t o t h e C o m m i s s i o n e r s . The s e c o n d p o r t i o n o f t h e D i r e c t i v e w h i c h i n c l u d e d s e c t i o n s 5 t h r o u g h 20 d e p a r t e d f r o m t h i s p a t t e r n o f r e p e t i t i o n b e c a u s e i t d e a l t w i t h t h e i n t e r n a l b u r e a u c r a t i c a n d p r o c e d u r a l c o n s t r a i n t s 13 w h i c h t h e C o m m i s s i o n was i m p o s i n g on i t s o p e r a t i o n a l arm. Once t h e D i r e c t i v e h a d b e e n c o m p l e t e d , C o m m i s s i o n e r i n v o l v e m e n t became p e r i p h e r a l t o t h e o n g o i n g i n v e s t i g a t i o n . The s e c t i o n a l c o - c h a i r m e n r e t a i n e d a " w a t c h i n g " r o l e a n d w e r e r e a d y t o a n s w e r q u e s t i o n s o f l e g a l o r f a c t u a l c l a r i f i c a t i o n r e g a r d i n g t h e B o a r d ' s m a n d a t e . The p a r t - t i m e C o m m i s s i o n e r s , t h a t i s t h e o t h e r f o u r C o m m i s s i o n e r s , w e r e e v e n l e s s i n v o l v e d a t t h i s p o i n t . The t a s k o f m o n i t o r i n g t h e p r o g r e s s o f t h e B o a r d a nd o f a t t e n d i n g t o p r o b l e m s a s t h e y a r o s e f e l l t o a l a r g e e x t e n t on t h e C o m m i s s i o n ' s s e c r e t a r i a t s t a f f . I n p a r -t i c u l a r , H e n d r i c k s o n o f t h e U. S. s e c t i o n and M a c C a l l u m o f t h e C a n a d i a n s e c t i o n a l o n g w i t h t h e s e c t i o n a l s e c r e t a r i e s B u l l a r d a n d C h a n c e h a n d l e d t h e n e c e s s a r y l i a i s o n f u n c t i o n s b e t w e e n t h e two l e v e l s . I t was w i t h t h e s e members o f t h e " c o r e o r g a n i -z a t i o n " t h a t t h e B o a r d c o - c h a i r m e n d e a l t . The C o m m i s s i o n e r s d i d , a t one p o i n t , a t t e m p t t o become more a c t i v e i n t h e c a s e . I n o r d e r t o become more d i r e c t l y i n f o r m e d on B o a r d p r o g r e s s and p r o b l e m s , t h e y i n f o r m a l l y r e q u e s t e d t h a t two o f t h e i r number 60 be a l l o w e d t o s i t i n on B o a r d m e e t i n g s . T h i s was r e j e c t e d b y t h e B o a r d a s was t h e s u b s e q u e n t r e q u e s t t h a t s e c r e t a r i a t mem-b e r s b e a l l o w e d t o a t t e n d t h e s e m e e t i n g s . A d d i t i o n a l e v i d e n c e o f l i m i t e d i n v o l v e m e n t by C o m m i s s i o n e r s i n t h e o n g o i n g i n v e s -t i g a t i o n was o b t a i n e d f r o m " c o r e o r g a n i z a t i o n " i n t e r v i e w e e s who n o t e d t h a t o n l y i n one i n s t a n c e d i d t h e C o m m i s s i o n s p e c i -f i c a l l y a s k t h e B o a r d t o e x a m i n e an i s s u e n o t d i r e c t l y r e l a t e d t o a R e f e r e n c e i n s t r u c t i o n . The C o m m i s s i o n e r s w a n t e d , i n t h i s c a s e , t h e B o a r d t o e x a m i n e t h e p o s s i b i l i t y o f s e r i o u s p o l l u t i o n w h i c h m i g h t r e s u l t f r o m c o m p l e t i o n o f t h e L o n e t r e e R e s e r v o i r i t s e l f . A l t h o u g h t h i s i t e m was n o t s p e c i f i e d i n t h e R e f e r e n c e o r t h e D i r e c t i v e , t h e C o m m i s s i o n e r s f e l t t h a t i t was an i m p o r -t a n t o n e. E v a l u a t i o n o f E v i d e n c e a nd R e p o r t P r e p a r a t i o n : The C o m m i t t e e s D u r i n g t h e l a t t e r p h a s e o f c o m m i t t e e a c t i v i t y , e a c h was e n g a g e d i n t h e p r e p a r a t i o n o f i t s f i n a l r e p o r t t o t h e Board. A b a s i c p a t t e r n o f i n t e g r a t i n g s t u d i e s i n t o a s i n g l e c o m m i t t e e r e p o r t h e l d f o r a l l c o m m i t t e e s . I n i t i a l l y , a s w o r k . p r o g r e s s e d , s t u d i e s p r o d u c e d i n r e s p o n s e t o s p e c i f i c q u e s t i o n s ( t h e com-m i t t e e ' s a s s i g n m e n t s t o members) w e r e d i s c u s s e d a n d a c c e p t e d . S u b s e q u e n t l y , a s p o r t i o n s o f t h e P l a n o f S t u d y w e r e c o m p l e t e d , t h e s e w e r e m o l d e d i n t o v a r i o u s d r a f t c h a p t e r s by a d e s i g n a t e d c o m m i t t e e member. T h e s e c h a p t e r s w e r e t h e n i n t e g r a t e d i n t o a d r a f t r e p o r t . A t t h i s s t a g e , c o p i e s w e r e d i s t r i b u t e d t o a l l c o m m i t t e e members and f u l l member m e e t i n g s w e r e h e l d t o d i s c u s s 61 a n d r e w o r k t h e d o c u m e n t . A l l c o m m i t t e e s r e q u i r e d a p p r o x i m a t e l y two weeks o f i n t e n s i v e e f f o r t i n o r d e r t o p r o d u c e t h e i r f i n a l d r a f t s . The s p e c i f i c p a t t e r n o f f i n a l r e p o r t p r e p a r a t i o n v a r i e d somewhat b e t w e e n c o m m i t t e e s . I n l a r g e m e a s u r e t h e s e v a r i a t i o n s r e f l e c t e d v a r i a t i o n s i n i n t e r n a l d e c i s i o n - m a k i n g s t r u c t u r e s a d o p t e d by t h e f i v e c o m m i t t e e s . W a t e r Q u a n t i t y i n t e g r a t e d t h e p a p e r s and " i n f o r m a t i o n p a c k a g e s " p r e p a r e d by members a f t e r a d i s c u s s i o n p e r i o d i n w h i c h t h e p r e s e n t i n g member was g i v e n t h e f i n a l w o r d . T h e s e i n f o r m a t i o n p a c k a g e s w e r e t h e n i n t e g r a t e d i n t o c h a p t e r s o f a d r a f t r e p o r t . A f t e r e a c h member h a d h a d s u f f i c i e n t t i m e t o s t u d y t h e d r a f t i n d e t a i l , a f u l l c o m m i t t e e m e e t i n g was h e l d t o w o r k o u t t h e f i n a l v e r s i o n . I n t e r e s t i n g l y , c o m m i t t e e members who w e r e somewhat p e r i p h e r a l l y i n v o l v e d i n t h e i n v e s t i g a t i v e p h a s e o f t h e c o m m i t t e e ' s w o r k made s i g n i f i -c a n t and d e t a i l e d c o n t r i b u t i o n s d u r i n g t h i s p h a s e . W a t e r Q u a l i t y o f t e n f o u n d i t n e c e s s a r y t o a d o p t a f o r m a l v o t i n g p r o c e d u r e t o i n t e g r a t e p a p e r s p r e p a r e d by mem-b e r s . F o r m a l v o t i n g was s e e n a s t h e o n l y m e t h o d by w h i c h p r o -g r e s s c o u l d b e m a i n t a i n e d . T h a t i s , t h e i n a b i l i t y t o r e a c h e a s y a g r e e m e n t on q u e s t i o n s o f m e t h o d o l o g y and ( a b o v e a l l ) e v a l u a t i o n c a r r i e d o v e r i n t o t h e p r e p a r a t i o n o f t h i s c o m m i t t e e te f i n a l r e p o r t . I n i t i a l l y , a r o u g h d r a f t was p r e p a r e d by a n d e d i t o r i a l s u b - c o m m i t t e e composed o f t h e two c o - c h a i r m e n a n d two members. T h i s d r a f t was t h e n p r e s e n t e d t o t h e c o m m i t t e e . S e c o n d and t h i r d d r a f t s f o l l o w e d a n d w e r e d e b a t e d a t l e n g t h . D e b a t e on t h e f o u r t h a nd f i n a l d r a f t was c u t s h o r t b y t h e e x -62 p i r y o f a B o a r d - i m p o s e d t i m e l i m i t a n d some members s i g n e d t h e r e p o r t i n s p i t e o f r e s e r v a t i o n s and q u e s t i o n s o u t s t a n d i n g . T h i s r e p o r t w r i t i n g p h a s e o f W a t e r Q u a l i t y ' s a c t i v i t y t o o k a p p r o x i m a t e l y two mo n t h s b e c a u s e o f t h e n e c e s s a r i l y e a r l y com-p l e t i o n o f i t s i n v e s t i g a t i v e p h a s e — t h i s c o m m i t t e e ' s r e s u l t s w e r e n e e d e d a s b a s i c d a t a f o r b o t h U s e s a nd B i o l o g y c o m m i t t e e s — and b e c a u s e o f t h e p r o b l e m s e n c o u n t e r e d i n w r i t i n g t h e f i n a l r e p o r t . The U s e s c o m m i t t e e ' s i n t e g r a t i o n o f member a s s i g n m e n t s was v e r y much a f f e c t e d b y t h e e s t a b l i s h m e n t o f i t s three-mem-b e r " i n n e r c o m m i t t e e . " The r e s u l t s o f t h i s g r o u p ' s o n g o i n g i n t e g r a t i o n o f member a s s i g n m e n t s w e r e p r e s e n t e d t o f u l l b i -m o n t h l y c o m m i t t e e d i s c u s s i o n s e s s i o n s . D u r i n g p r e p a r a t i o n o f t h e f i n a l r e p o r t t o t h e B o a r d , h o w e v e r , t i m e p r e s s u r e s w e r e s u c h t h a t t h e " i n n e r c o m m i t t e e " w r o t e t h e f i n a l d ocument and p r e s e n t e d i t t o t h e f u l l c o m m i t t e e more o r l e s s a s a " f a i t a c c o m p l i . " U n l i k e t h e c a s e o f W a t e r Q u a l i t y , no member o b j e c -t e d s t r e n u o u s l y t o t h i s a c t i o n n o r d i d a n y o n e r e t a i n s e r i o u s o b j e c t i o n s t o t h e r e p o r t . The E n g i n e e r i n g c o m m i t e e p r o c e e d e d i n a f a s h i o n much l i k e t h a t o f W a t e r Q u a n t i t y . O n g o i n g c o l l e c t i o n o f e v i d e n c e was a c c o m p l i s h e d b y r e g u l a r d i s t r i b u t i o n o f new a s s i g n m e n t s and b y t h e a c c e p t a n c e , a f t e r d i s c u s s i o n , o f c o m p l e t e d p a p e r s . T h e s e p a p e r s w e r e t h e n i n t e g r a t e d i n t o c h a p t e r s b y members a s s i g n e d t h i s t a s k b y t h e two c o - c h a i r m e n . A l l members r e a d t h e r o u g h d r a f t a n d w e r e a b l e , a f t e r two w e e k s o f i n t e n s i v e e f f o r t , t o c o m p l e t e t h e f i n a l v e r s i o n o f t h e r e p o r t . The d i f -63 f i c u l t i e s w h i c h s t r e t c h e d t h i s s t a g e o f t h e c o m m i t t e e ' s a c t i -v i t y t o two weeks w e r e t h e r e s u l t n o t s o much o f m e t h o d o l o g i -c a l i s s u e s a s o f t h e d e s i r e b y members t o b e v e r y p r e c i s e i n t h e w o r d i n g o f t h e i r r e p o r t . The c o m m i t t e e w a n t e d t o e n s u r e t h a t i t s p r o d u c t was c l e a r l y u n d e r s t o o d . S i m i l a r l y , t h e B i o l o g y c o m m i t t e e ' s f i n a l d r a f t was t h e r e s u l t o f p a i n s t a k i n g e f f o r t b y members t o w r i t e a p r e c i s e and u n a m b i g u o u s r e p o r t . The document b e g a n t o t a k e s h a p e when t h e s p e c i f i c - i s s u e p a p e r s p r e p a r e d b y t h e many s m a l l i n f o r m a l s u b - g r o u p s w e r e o r g a n i z e d " i n t o c h a p t e r s b y s e v e r a l l a r g e r s u b - c o m m i t t e e g r o u p s . The f u l l c o m m i t t e e t h e n w e n t o v e r t h e d r a f t a n d , w i t h k e y e d i t o r i a l a s s i s t a n c e b y t h e C a n a d i a n s e c -t i o n a l c o - c h a i r m a n , p r o d u c e d t h e f i n a l d r a f t . E v a l u a t i o n o f E v i d e n c e a nd R e p o r t P r e p a r a t i o n :  The T e c h n i c a l B o a r d The d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s i n v o l v e d i n t h e p r e p a r a -t i o n o f t h e B o a r d ' s f i n a l r e p o r t t o t h e C o m m i s s i o n b e g a n w i t h t h e f o r m a t i o n o f an e d i t o r i a l s u b - c o m m i t t e e . I t s e f f o r t s t o p r o d u c e a d r a f t f a i l e d h o w e v e r a n d a n o t h e r a p p r o a c h was t r i e d . P a i r s o f B o a r d members — u s u a l l y t h o s e who h a d w o r k e d t o g e t h e r i n c o m m i t t e e l i a i s o n — w e r e a s s i g n e d s e c t i o n s o f t h e r e p o r t t o d r a f t . P r o g r e s s come more e a s i l y u n d e r t h i s a r r a n g e m e n t . A f t e r a l l s e c t i o n s h a d b e e n c o m p l e t e d , t h e d r a f t r e p o r t was c i r c u l a t e d t o a l l members. I t was d e t e r m i n e d a f t e r c o n s i d e r -a b l e d e b a t e t h a t f u r t h e r w o r k was n e c e s s a r y b y t h e W a t e r Q u a n t i t y , W a t e r Q u a l i t y , a n d U s e s c o m m i t t e e s . F o l l o w i n g com-64 p l e t i o n o f t h e s e a d d i t i o n a l s t u d i e s , t h e B o a r d a d d r e s s e d i t s e l f t o a r e v i s e d d r a f t r e p o r t . T h i s p r o c e s s o f d i s c u s s i o n — a d d i -t i o n a l w o r k — d i s c u s s i o n c o n t i n u e d i n an i t e r a t i v e f a s h i o n u n t i l members w e r e more o r l e s s s a t i s f i e d w i t h t h e r e s u l t . As t h e E n g i n e e r i n g c o m m i t t e e h a d d o n e , t h e B o a r d u s e d a two week " m a r a t h o n " s e s s i o n t o come up w i t h i t s f i n a l r e p o r t t o t h e C o m m i s s i o n . The B o a r d d i d n o t a d o p t a v o t i n g p r o c e d u r e t o p r o d u c e t h i s r e p o r t . I n s p i t e o f some d i v i s i o n on t h e b a s i s o f home-o r g a n i z a t i o n and n a t i o n a l o r i g i n a n d i n s p i t e o f t h e c o n t i n u e d e x i s t e n c e o f some u n r e s o l v e d q u e s t i o n s r e g a r d i n g t h e e x t e n t t o w h i c h t h e p r e s e n t r e s e a r c h c o m m u n i t y ' s " s t a t e - o f - t h e - a r t " d a t a a n d m e t h o d o l o g i e s c o u l d i n f a c t a n s w e r t h e q u e s t i o n b e i n g p o s e d i n t h e R e f e r e n c e , B o a r d members managed t o a r r i v e a t c o n c e n s u s v i e w s . The g r e a t e s t d i f f i c u l t y a n d l i v e l i e s t d e b a t e c e n t e r e d on t h r e e i s s u e s : t h e n a t u r e a n d p a r a m e t e r s o f t h e t e s t o f t h e f i s h s c r e e n i n t h e M c C l u s k y C a n a l , t h e e f f e c t a n d meas u r e m e n t o f n i t r o g e n on w a t e r q u a l i t y a n d u s e s , a n d t h e c o l l e c t i o n o f d a t a r e l a t e d t o t h e e f f e c t s o f t h e i r r i g a t e d s o i l s on w a t e r q u a l i t y . P o s i t i o n s on t h e s e i s s u e s w e r e and w e r e n o t i n f l u e n c e d by i m p l i c i t r e t e n t i o n o f h o m e - o r g a n i z a t i o n v i e w p o i n t s . F o r e x a m p l e , a l t h o u g h a l l members a g r e e d t h a t t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t s h o u l d n o t p r o c e e d a s p l a n n e d u n t i l t h e M c C l u s k y f i s h s c r e e n ( n o t e d i n t h e d i a g r a m on p a g e 16) h a d b e e n t e s t e d , t h e y d i d n o t r e a d i l y a g r e e on t h e n a t u r e o f t h i s t e s t . F o r e x a m p l e , t h e B u r e a u ' s B o a r d member t e n d e d t o f a v o u r 65 an in_ s i t u t e s t w h e r e a s t h e M a n i t o b a W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n member t e n d e d t o f a v o u r a t e s t a t some o t h e r l o c a t i o n . Com-p l e t i o n o f t h e M c C l u s k y C a n a l a n d s c r e e n w o u l d , he a r g u e d , c r e a t e p r e s s u r e s f o r t h e u s e o f t h e f a c i l i t y e v e n i f t e s t s p r o v e d n e g a t i v e w i t h r e s p e c t t o b i o t a t r a n s f e r . E x a m p l e s s u c h a s n o t e d a b o v e w o u l d seem t o s u g g e s t t h a t t h e "two h a t s " i m age i n I J C - r e l a t e d l i t e r a t u r e d o e s a d d r e s s the p o s s i b i l i t y o f d i f f e r e n c e s o f " p e r s o n a l a n d p r o f e s s i o n a l e x -p e r t i s e . " B u t t h e n a t u r e o f t h i s " p r o f e s s i o n a l " d i s a g r e e m e n t l e a d s one t o s u s p e c t t h a t " a g e n c y " v i e w p o i n t s may be i n e x t r i c -a b l y i n v o l v e d i n t h e d e c i s i o n - p r o c e s s . W h i l e t h i s p a p e r l a c k s t h e d e t a i l e d e v i d e n c e n e c e s s a r y t o a r g u e t h e p o i n t c o n c l u s i v e l y i t d o e s a p p e a r t o b e t h e c a s e t h a t i n v o l v i n g k e y a g e n c y p e r -s o n n e l i n B o a r d d e c i s i o n - m a k i n g w i l l a s s i s t i n t h e d e v e l o p m e n t o f an i n t e r - a g e n c y c o n s e n s u s v i e w . T e n t a t i v e s u p p o r t f o r t h i s c o n t e n t i o n may be s e e n i n t h e f a c t t h a t t h e e v e n t u a l B o a r d r e c o m m e n d a t i o n on t h e M c C l u s k y i s s u e — r e c o m m e n d a t i o n o f an i n s i t u t e s t — went a g a i n s t t h e " t e c h n i c a l " a d v i s e o f t h e B i o l o g y c o m m i t t e e . T h i s c o m m i t t e e h a d a d v i s e d t h e B o a r d t h a t a: ...model o f t h e M c C l u s k y C a n a l f i s h s c r e e n must b e e v a l u -a t e d . T h i s e v a l u a t i o n s h o u l d t a k e p l a c e i n t h e L a k e B r e k k o n - H o l m e s t u r n o u t f o r a t l e a s t f i v e y e a r s . The f i s h s c r e e n must b e i d e n t i c a l i n d e s i g n t o t h e p r o p o s e d M c C l u s k y s c r e e n . A l l w a t e r p a s s i n g t h r o u g h t h e t e s t f a c i l i t y must r e t u r n t o i t s s o u r c e ; t e s t w a t e r c a n n o t b e p e r m i t t e d t o p a s s down t h e M c C l u s k y C a n a l t o L o n e t r e e R e s e r v o i r d u r i n g t h i s p e r i o d . - 1 5 The B o a r d , on t h e o t h e r h a n d , c o n c l u d e d : To e n s u r e t h a t a l l a s p e c t s o f t h e d e s i g n a n d o p e r a t i o n  o f t h e M c C l u s k y C a n a l f i s h s c r e e n s t r u c t u r e h a v e b e e n f u l l y  a n d s a t i s f a c t o r i l y d e v e l o p e d , a f u l l s c a l e t e s t o f t h e s t r u c t u r e b e u n d e r t a k e n w e l l i n a d v a n c e o f t h e b e g i n n i n g 66 o f i r r i g a t i o n o p e r a t i o n s . T h i s t e s t must f u l l y e v a l u a t e t h e m a i n t e n a n c e , c l e a n i n g , s h u t d o w n , d e t r i t u s h a n d l i n g , d e w a t e r i n g and i n s p e c t i o n p r o c e d u r e s . P a r t i c u l a r a t t e n -t i o n must be p a i d t o t h e e m e r g e n c y s h u t d o w n a n d d e w a t e r i n g p r o c e d u r e s t o d e t e r m i n e t h e a d v i s a b i l i t y a nd n e c e s s i t y o f i n s t a l l i n g an a u t o m a t i c , q u i c k - c l o s i n g g a t e s t r u c t u r e i m -m e d i a t e l y u p s t r e a m o f t h e f i s h s c r e e n . D u r i n g t h i s t e s t i n g p r o g r a m c a r e f u l and t h o r o u g h b i o l o g i c a l m o n i t o r i n g i s t o t a k e p l a c e b o t h u p s t r e a m and downstimm o f t h e s t r u c t u r e t o d e t e r m i n e w h e t h e r o r n o t any f o r e i g n f i s h , f i s h l a r v a e o r f i s h e g g s a r e p r e s e n t . I f t h e s e a r e d e t e c t e d d o w n s t r e a m o f t h e s t r u c t u r e , t h e t e s t s h a l l be i m m e d i a t e l y s t o p p e d u n t i l t h e i n a d e q u a c i e s i n t h e s t r u c t u r e h a v e b e e n l o c a t e d and e l i m i n a t e d . A l l f i s h l i f e i n any w a t e r w h i c h h a s p a s s e d t h r o u g h t h e s t r u c t u r e s h a l l be i m m e d i a t e l y i r r a d i -c a t e d . 1 5 E v a l u a t i o n o f E v i d e n c e and R e p o r t P r e p a r a t i o n :  The " C o r e O r g a n i z a t i o n " A n a l y s i s and e v a l u a t i o n o f t h e B o a r d ' s r e p o r t b e g a n w i t h i n t h e C o m m i s s i o n ' s s e c r e t a r i a t a s s o o n a s t h e document was r e c e i v e d . The r e p o r t was s c r u t i n i z e d f o r t e c h n i c a l a c c u r -a c y and c o m p l e t e n e s s . The C o m m i s s i o n e r s p a r t i c i p a t e d a c t i v e l y i n t h e e v a l u a t i o n o f t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d ' s r e p o r t . They w e r e m o t i v a t e d by t e c h n i c a l a n d n o n - t e c h n i c a l a s p e c t s o f t h e c a s e . The l a t t e r i n c l u d e d G a r -r i s o n ' s h i g h p o l i t i c a l p r o f i l e i n t h e p u b l i c d o m a i n and s p e c i -f i c a l l y t h e s e r i o u s c o n c e r n e x p r e s s e d by w i t n e s s e s d u r i n g t h e C o m m i s s i o n ' s s e c o n d r o u n d o f o n - s i t e p u b l i c h e a r i n g s . The f o r m e r i n c l u d e d b o t h t h e B o a r d ' s a c k n o w l e d g e m e n t o f l i m i t a t i o n s i n h e r e n t i n p r e s e n t m e t h o d o l o g i e s w i t h r e s p e c t t o t h e q u e s t i o n s b e i n g a s k e d and t h e d i s s i m i l a r i t y i n B o a r d and B i o l o g y c o m m i t -t e e r e c o m m e n d a t i o n s w i t h r e s p e c t t o t h e t e s t i n g o f t h e M c C l u s k y f i s h s c r e e n . The i n i t i a l s t a g e s o f t h e r e p o r t - w r i t i n g p h a s e o f Com-67 m i s s i o n a c t i v i t y i s d i f f e r e n t f r o m t h a t o f c o m m i t t e e a n d B o a r d l e v e l s i n t h a t t h e C o m m i s s i o n must f i r s t h o l d a s e r i e s o f p u b l i c h e a r i n g s i n t h e a f f e c t e d a r e a . T h e s e h e a r i n g s w e r e h e l d s e v e r a l m onths a f t e r t h e p u b l i c a t i o n and d i s t r i b u t i o n o f t h e B o a r d ' s r e p o r t . A l t h o u g h l i t t l e , i f a n y , new f a c t u a l i n -f o r m a t i o n was p r o d u c e d a t t h e s e h e a r i n g s , t h e C o m m i s s i o n e r s f e l t t h a t t h e y c o n s t i t u t e d a v a l u a b l e m e c h a n i s m f o r c o n v e y i n g t h e " g r a s s r o o t s " o p i n i o n o f a d i v e r s e g r o u p o f g o v e r n m e n t a l and n o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n s and i n t e r e s t s t o t h e Com-. . 17 m i s s i o n . F o l l o w i n g t h e p u b l i c h e a r i n g s , t h e s i x C o m m i s s i o n e r s and t h e i r s e c r e t a r i a t s t a f f h e l d a t w o - d a y s e s s e i o n i n o r d e r t o b e g i n p r e p a r a t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ' s r e p o r t t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s . The s e s s i o n e n d e d w i t h a s t a f f member (Thompson, C a n a d i a n S e c t i o n ) b e i n g a s k e d t o p r o d u c e an o u t l i n e f o r t h e r e p o r t . T h i s o u t l i n e , when c o m p l e t e d , was p r e s e n t e d t o t h e s i x C o m m i s s i o n e r s a n d was a c c e p t e d by them. V a r i o u s s e c r e t a r i a t s t a f f e r s w e r e t h e n a s s i g n e d t h e d r a f t i n g o f t h e " e a s y " c h a p t e r s — t h a t i s , t h o s e d e s c r i b i n g t h e s t u d y a r e a , p r e s e n t c o n d i t i o n s , t h e B o a r d ' s i n v e s t i g a t i o n , i m p a c t s o f G a r r i s o n , m o d i f i c a t i o n s t o G a r r i s o n , a n d t h e p u b l i c h e a r i n g s ' e v i d e n c e . The two s e c t i o n a l c o -c h a i r m e n , Cohen a n d S m i t h , w i t h t h e a s s i s t a n c e o f s e c r e t a r i a t member Thompson, u n d e r t o o k t o w r i t e t h e " d e c i s i o n " c h a p t e r s — " c o n s i d e r a t i o n s and c o n c l u s i o n s " and " r e c o m m e n d a t i o n s . " The r e s u l t i n g d r a f t , when p r e s e n t e d t o t h e f u l l Commis-s i o n , was v i g o u r o u s l y d e b a t e d . C o m m i s s i o n e r s H e n r y ( C a n a d i a n ) 68 and R o s s ( A m e r i c a n ) i n d i c a t e d t h a t e v e n w i t h t h e v a r i o u s r e -d r a f t s made d u r i n g t h i s d i s c u s s i o n t h e y f o u n d i t i m p o s s i b l e t o a c c e p t t h e b a s i c t h r u s t o f t h e C o h e n - S m i t h d r a f t . They c o u l d n o t a g r e e t h a t t h e B o a r d r e p o r t and r e c o m m e n d a t i o n s s h o u l d b e a c c e p t e d and c o n c u r r e d i n as p r e s e n t e d . The two d i s s e n t e r s w e r e i n v i t e d a t t h i s p o i n t t o w r i t e t h e i r own d r a f t r e p o r t . P r e s e n t a t i o n o f t h i s R o s s - H e n r y d r a f t was i n t u r n f o l l o w e d b y 18 e x t e n s i v e d e b a t e a nd many r e d r a f t s . B a s i c i s s u e s i n t h e d e b a t e w e r e ( 1 ) t h e d i s a g r e e m e n t b e t w e e n t h e B i o l o g y c o m m i t t e e and t h e B o a r d w i t h r e s p e c t t o t h e M c C l u s k y f i s h s c r e e n , ( 2 ) the o v e r a l l l a c k o f " c e r t a i n t y " i n t h e B o a r d ' s r e p o r t , ( 3 ) t h e f u t u r e r e p e r c u s s i o n s on t h e I J C i t s e l f s h o u l d t h e a p p r o v e d p r o -j e c t i n f a c t l e a d t o s e r i o u s u n t o w a r d e f f e c t s i n C a n a d a , a n d ( 4 ) t h e p o s s i b l e r e p e r c u s s i o n s on t h e I J C " c o r e o r g a n i z a t i o n " s h o u l d i t s d e c i s i o n t o r e j e c t t h e c o n s i d e r e d o p i n i o n o f i t s won T e c h n i c a l B o a r d n o t be a c c e p t e d b y g o v e r n m e n t s a nd t h e i r a g e n c i e s . I n sum, d e b a t e was p r o l o n g e d a n d d i f f i c u l t due t o t h e n a t u r e o f t h e i s s u e s r a i s e d i n t h e R e f e r e n c e document a n d t o t h e p o s s i b l e e f f e c t s o f an e r r o n e o u s o r u n a c c e p t e d d e c i s i o n by t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n . " T h e s e f o u r i s s u e s p l a c e d a g r e a t d e a l o f c r o s s - c u t t i n g p r e s s u r e s on t h e o r g a n i z a t i o n ' s Commis-19 s i o n e r s . N o t o n l y d i d t h e y h a v e t o w e i g h t h e n a t u r e and q u a l i t y o f t h e t e c h n i c a l e v i d e n c e b e f o r e them, b u t t h e y h a d a l s o t o w e i g h t h e d i r e c t a n d i n d i r e c t c o n s e q u e n c e s o f t h e i r d e c i s i o n on t h e C o m m i s s i o n i t s e l f . I n t e r v i e w e v i d e n c e c o n -f i r m e d t h a t t h e s e l a t t e r c o n c e r n s w e r e w e l l f o u n d e d . A t l e a s t one B o a r d member e x p r e s s e d c o n s i d e r a b l e d i s m a y a t t h e Commis-69 s i o n e r s ' r e j e c t i o n o f t h e B o a r d ' s r e p o r t a n d w a r n e d t h a t a r e p e t i t i o n o f t h i s t y p e o f a c t i o n c o u l d l e a d t o a s i t u a t i o n i n w h i c h d o m e s t i c a g e n c i e s and g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s w o u l d n o t s u p p o r t i n v o l v e m e n t o f t h e C o m m i s s i o n i n f u t u r e t r a n s b o u n d a r y e n v i r o n m e n t a l c o n f l i c t s . I n s p i t e o f d o u b t s o c c a s i o n e d by t h e c o n c e r n s f o r p o s s i b l e i m p a c t o f i t s d e c i s i o n on i t s p o l i t i c a l l y r e l e v a n t a u d i e n c e , t h e C o m m i s s i o n e r s went b e y o n d e v e n t h e B i o l o g y com-m i t t e e s c a u t i o u s r e c o m m e n d a t i o n w i t h r e s p e c t t o t h e M c C l u s k y 20 f i s h s c r e e n . The C o m m i s s i o n e r s c o n c l u d e d t h a t . . . b e c a u s e t h e " c l o s e d s y s t e m " and t h e M c C l u s k y C a n a l f i s h s c r e e n c a n n o t w i t h any c e r t a i n t y p r e v e n t b i o t a a n d d i s e a s e t r a n s f e r s w h i c h w o u l d c a u s e s e v e r e and i r r e v e r -s i b l e damage t o t h e e c o s y s t e m a n d , i n p a r t i c u l a r , t o t h e c o m m e r c i a l and s p o r t f i s h e r i e s i n C a n a d a , t h o s e p o r t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t w h i c h c o u l d a f f e c t w a t e r s f l o w i n g i n t o C a n a d a n o t b e b u i l t a t t h i s t i m e . T h i s i s n o t i n t e n d e d t o p r e c l u d e c o n s t r u c t i o n o f L o n e t r e e R e s e r -v o i r , s u b j e c t t o t h e c o n d i t i o n s s e t f o r t h i n C h a p t e r V I I I . 2 1 Whereas b o t h t h e B i o l o g y c o m m i t t e e a n d t h e B o a r d h a d j u d g e d t h a t t h e " c l o s e d s y s t e m " and t h e f i s h s c r e e n t e s t p r o -gram w e r e s u f f i c i e n t t o p r o t e c t C a n a d i a n w a t e r s f r o m b i o t a t r a n s f e r , t h e C o m m i s s i o n e r s r e m a i n e d u n c o n v i n c e d . I n a d d i t i o n t o n o t i n g t h e t e n t a t i v e n e s s o f t h e B o a r d and c o m m i t t e e f i n d i n g s , t h e C o m m i s s i o n e r s ( e s p e c i a l l y C o m m i s s i o n e r H e n r y who was an h y d r a u l i c e n g i n e e r a n d p r e s i d e n t o f a V a n c o u v e r e n g i n e e r i n g f i r m ) f e l t t h a t e n g i n e e r i n g w o r k s s u c h a s t h e f i s h s c r e e n w e r e s i m p l y n o t s u f f i c i e n t l y f o o l p r o o f . They recommended t h e r e -f o r e t h a t G a r r i s o n b e g i v e n a r e n e w e d m a n d a t e o n l y when b e t t e r m e t h o d s o f p r e v e n t i n g b i o t a t r a n s f e r h a d b e e n d e v e l o p e d o r 70 when b i o t a t r a n s f e r was no l o n g e r c o n s i d e r e d t o b e a p r o b l e m . D e c i s i o n - M a k i n g a t t h e I J C : C o n c l u s i o n The n a t u r e o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r e n c e d o c u -ment was e s s e n t i a l l y t e c h n i c a l : i t a s k e d t h e C o m m i s s i o n t o i d e n t i f y and m e a s u r e w a t e r q u a l i t y , q u a n t i t y , u s e s , b i o l o g y , and r e l e v a n t e n g i n e e r i n g w o r k s b e f o r e and a f t e r c o n s t r u c t i o n o f t h e D i v e r s i o n U n i t . The t e c h n i c a l a s p e c t s o f t h e R e f e r e n c e s p i l l e d o v e r , h o w e v e r , i n t o b u r e a u c r a t i c , o r g a n i z a t i o n a l , and p o l i t i c a l i s s u e s a s t h e s u c c e s s i v e l e v e l s o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " 22 t o o k p a r t i n t h e i n v e s t i g a t i o n . A t t h e h e a r t o f t h i s " s p i l l -o v e r " a p p e a r s t o b e t h e i s s u e o f r i s k a n d u n c e r t a i n t y . H a r d and f a s t s t a t e m e n t s s i m p l y w e r e n o t a l w a y s p o s s i b l e f o r t h e i n v e s t i g a t o r s . The e x a m p l e w h i c h h a s b e e n n o t e d i n t h i s e s s a y c e n t e r s on t h e d i f f e r e n c e s o f o p i n i o n b e t w e e n t h e " I J C - i n -a c t i o n " l e v e l s w i t h r e s p e c t t o t h e f i s h s c r e e n . The B i o l o g y c o m m i t t e e d e c i d e d t h a t G a r r i s o n s h o u l d be h e l d up u n t i l t h e f i s h s c r e e n h a d b e e n t e s t e d e l s e w h e r e ; t h e B o a r d f e l t t h a t r i s k s w e r e w i t h i n a c c e p t a b l e l i m i t s and t h a t t h e f i s h s c r e e n s h o u l d b e t e s t e d i n t h e o r i g i n a l l o c a t i o n ; t h e C o m m i s s i o n e r s f e l t t h a t any u n n e c e s s a r y r i s k and u n c e r t a i n t y i n a p r o j e c t o f s u c h s c a l e and p o t e n t i a l f o r e n v i r o n m e n t a l damage was n o t accept-a b l e . E s s e n t i a l l y , t h i s v a r i a n c e i n t h e c o n c l u s i o n s r e a c h e d by e a c h l e v e l seems t o r e f l e c t t h e v a r i o u s c r i t e r i a o f d e c i s i o n u t i l i z e d b y e a c h d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e i n v e s t i g a t i o n . The c r i t e r i a o f d e c i s i o n w i t h i n t h e c o m m i t t e e s w e r e v e r y mucy dom-71 i n a t e d b y t e c h n i c a l a nd m e t h o d o l o g i c a l c o n s i d e r a t i o n s . T h o s e w i t h i n t h e B o a r d w e r e d o m i n a t e d b y e v a l u a t i v e i s s u e s i n w h i c h t h e l i n k b e t w e e n d a t a c o l l e c t i o n a n d p o l i c y a d v i c e was o f c e n t r a l i m p o r t a n c e . C r i t e r i a o f d e c i s i o n u s e d by t h e Commis-s i o n e r s a p p e a r t o h a v e b e e n b o t h t e c h n i c a l a nd p o l i t i c a l . Con-c e r n f o r t h e d a t a o f t h e s t u d y a n d f o r t h e e f f e c t s on t h e o r -g a n i z a t i o n o f t h e i r d e c i s i o n w e r e b o t h p r e s e n t a s t h e Commis-s i o n e r s d e b a t e d t h e c o n t e n t s o f t h e i r f i n a l r e p o r t t o t h e < f e d e r a l g o v e r n m e n t s . To c o n c l u d e , a l t h o u g h much more d a t a and i n t e r v i e w e v i d e n c e must be c o l l e c t e d b e f o r e t h e i d e a s o f t h i s c h a p t e r c a n be a s s e r t e d w i t h c o n f i d e n c e , i t d o e s c e r t a i n l y a p p e a r t o b e t h e c a s e t h a t d e c i s i o n - m a k i n g w i t h i n t h e " I J C - i n - a c t i o n " i s more c o m p l e x t h a n d e s c r i b e d i n t h e e x i s t i n g I J C - r e l a t e d l i t e r a t u r e . The s t r o n g o r g a n i z a t i o n a l norm o f " p e r s o n a l a n d p r o f e s s i o n a l c o n c e r n s o f t e c h n i c a l e x p e r t s e n g a g e d i n a common e n t e r p r i s e " n e e d s t o be s u p p l e m e n t e d by o t h e r f a c t o r s and norms o f b u r e a u c r a t i c and o r g a n i z a t i o n a l p o l i t i c s i f we a r e t o o b t a i n a more c o m p l e t e v i e w o f t h e d e t e r m i n a n t s o f C o m m i s s i o n " s u c c e s s . " CHAPTER FOUR DETERMINANTS OF SUCCESS AND THE FUTURE OF THE I J C I n t r o d u c t i o n The p r e c e d i n g a n a l y s i s o f t h e a c t i v i t i e s o f t h e I n t e r -n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n d u r i n g t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r -e n c e i n v e s t i g a t i o n i n d i c a t e s t h a t t h e C o m m i s s i o n was b o t h " p l u g g e d i n " t o i t s p o l i t i c a l l y r e l e v a n t a u d i e n c e o f a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s a nd t h a t s t r o n g norms o f c o n s e n s u s d e c i s i o n -m a k i n g g u i d e d i t s d e l i b e r a t i v e p r o c e s s . The p a r t i c u l a r c h a r a c -t e r i s t i c s o f o r g a n i z a t i o n a l f o r m a t , p a r t i c i p a n t c o m p o s i t i o n , and d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s d e s c r i b e d i n C h a p t e r s Two and T h r e e l e a d t o t h e c o n s i d e r a t i o n o f a t l e a s t f i v e " d e t e r m i n a n t s " o f C o m m i s s i o n s u c c e s s . T h e s e d e t e r m i n a n t s w i l l b e s u m m a r i z e d i n t h i s c h a p t e r and c o m p a r e d t o t h o s e s u g g e s t e d by e x i s t i n g l i t e r a t u r e on t h e C o m m i s s i o n . The g e n e r a l i n a d e q u a c y o f e x i s -t i n g l i t e r a t u r e a n d t h e t e n t a t i v e n e s s o f t h e a s s e r t i o n s made i n t h i s p a p e r w i l l , i n t u r n , l e a d t o a s u g g e s t i o n f o r c o n t i n u e d r e s e a r c h i n t o C o m m i s s i o n " s u c c e s s . " I n s p i t e o f t h e t e n t a t i v e -n e s s o f t h e r e s u l t s o f t h i s p r e s e n t s t u d y , t h e c h a p t e r c o n -c l u d e s w i t h some v i e w s on t h e u s e f u l n e s s o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " a s a m o d e l f o r p o l i c y - m a k e r s who s e e k t o d e s i g n i n s t i t u t i o n a l m e c h a n i s m s c a p a b l e o f s u c c e s s f u l l y a d d r e s s i n g t h e demands o f i s s u e s i n " e n v i r o n m e n t a l p o l i t i c s . " 72 73 F i v e D e t e r m i n a n t s o f C o m m i s s i o n S u c c e s s F i v e d e t e r m i n a n t s o f C o m m i s s i o n s u c c e s s w h i c h may b e d e r i v e d f r o m a n a l y s i s o f C o m m i s s i o n a c t i v i t y i n t h e G a r r i s o n R e f e r e n c e c a n be l i s t e d a s f o l l o w s : (1) f l e x i b i l i t y i n s t r u c -t u r e a n d p e r s o n n e l , (2) i n f o r m a l r e p r e s e n t a t i o n o f a f f e c t e d a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s , (3) e x t e n s i v e d e l e g a t i o n o f a u t h o r i t y w i t h i n t h e " I J C - i n - a c t i o n , " (4) c l o s e a t t e n t i o n by a l l l e v e l s t o i n t e r - l e v e l l i a i s o n w o r k , a n d (5) s e l e c t i o n o f s i m i l a r l y r a n k e d p e r s o n n e l f r o m many o r g a n i z a t i o n s t o e a c h o f t h e v a r i o u s l e v e l s o f t h e C o m m i s s i o n . The f l e x i b i l i t y o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n l i e s i n i t s a b i l i t y t o e x p a n d i t s r e s o u r c e s s p e c i f i c a l l y i n t e r m s o f demands p l a c e d u p o n i t by a g i v e n R e f e r e n c e r e q u e s t . As t h e C o m m i s s i o n i s u n e n c u m b e r e d by a l a r g e b u r e a u c r a c y o f i t s own, i t i s a b l e t o c a l l d i r e c t l y upon t h o s e b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n s i n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s w h i c h a r e c a p a b l e o f s u p p l y i n g i t w i t h n e e d e d i n f o r m a t i o n , o r g a n i z a t i o n a l r e -s o u r c e s , a n d p e r s o n n e l . S e c o n d e d p e r s o n n e l , b y v i r t u e o f t h e i r p o s i t i o n s w i t h i n "home-base" a r e a b l e t o d i r e c t l y t a p t h e r e l e -v a n t r e s o u r c e s o f t h o s e b o d i e s a n d t o a f f e c t d i r e c t l y t h e l e v e l o f c o o p e r a t i o n w h i c h t h e s e o r g a n i z a t i o n s e x t e n d t o t h e I J C . D i s a d v a n t a g e s w h i c h i n t e r v i e w e e s n o t e d t h a t t h e I J C would i n c u r s h o u l d i t a t t e m p t t o u s e i t s own " i n - h o u s e " b u r e a u c r a t i c s t a f f u n d e r l i n e t h e i m p o r t a n c e o f t h i s f l e x i b i l i t y . A bove a l l , t h e y f e l t t h a t an i n - h o u s e s t a f f w o u l d h a v e t o b e v e r y l a r g e i f i t w e r e t o be a b l e t o a d d r e s s a l l i s s u e s w h i c h do come b e f o r e 74 t h e C o m m i s s i o n . E v e n t h i s l a r g e s t a f f w o u l d p r o b a b l y o f t e n n o t p o s s e s s t h e r e q u i r e d l o c a l e x p e r t i s e demanded i n R e f e r e n c e r e q u e s t s , h o w e v e r . I t w o u l d , t h e r e f o r e , be l e s s c a p a b l e o f p r o v i d i n g a c o m p l e t e and e x p e d i t i o u s r e p o r t t o t h e Commis-s i o n e r s . I n t e r v i e w e e s f e l t t h a t l a c k o f f a m i l i a r i t y w i t h t h e c a s e a t h a n d w o u l d h a v e p r o v e d p a r t i c u l a r l y d e t r i m e n t a l t o I J C i n v e s t i g a t i o n i n t h e G a r r i s o n c a s e . The s e v e r e t i m e r e s t r i c -t i o n ( o n e y e a r ) h a n d e d t h e C o m m i s s i o n i n t h e R e f e r e n c e d o c u -ment was s i m p l y t o o s h o r t t o a l l o w f o r a p e r i o d o f f a m i l i a r i -z a t i o n w i t h s p e c i f i c i s s u e s a n d d a t a t o t a k e p l a c e . An i n -h o u s e s t a f f w o u l d h a v e a l s o p r o v e n t o b e somewhat r e d u n d a n t i n t h e s e n s e t h a t d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e i n v e s t i g a t i o n i t w o u l d h a v e h a d t o d e a l d i r e c t l y w i t h p r e c i s e l y t h o s e a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s w h i c h t o o k p a r t i n t h e C o m m i s s i o n ' s c o m m i t t e e and B o a r d s t r u c t u r e . By u s i n g r e l e v a n t a g e n c y s t a f f d i r e c t l y t h e C o m m i s s i o n was a b l e t o b y p a s s an e x t r a b u r e a u c r a t i c l a y e r and was a l s o a b l e t o p r o m o t e w i l l i n g a nd r a p i d c o o p e r a t i o n on t h e p a r t o f i n v o l v e d a g e n c i e s . The s e c o n d " d e t e r m i n a n t " o f s u c c e s s s u g g e s t e d i n t h i s p a p e r i s t h e i n f o r m a l a n d i m p l i c i t norm o f r e p r e s e n t i n g t h o s e  a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s w i t h e x t r a - I J C c o n c e r n s i n m a t t e r s r a i s e d i n t h e R e f e r e n c e d o c u m e n t . F o r e e x a m p l e , t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ( i n t h e U n i t e d S t a t e s ) , E n v i r o n m e n t C a n a d a ( f e d e r a l ) , a nd t h e M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t a l Management ( p r o v i n c i a l ) w e r e a l l p r i n c i p a l o r g a -n i z a t i o n s w i t h an i n t e r e s t i n i s s u e s r a i s e d by t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t a n d t h e y w e r e a l l w e l l r e p r e s e n t e d a t B o a r d and 75 c o m m i t t e e l e v e l s o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " . The r e v i e w o f t h e h o m e - o r g a n i z a t i o n a f f i l i a t i o n s o f s t a f f e r s s e c o n d e d t o t h e l e v e l s , p r e s e n t e d i n C h a p t e r Two, shows t h a t t h e d i s t r i b u t i o n o f t h e s e a f f i l i a t i o n s c l o s e l y r e s e m b l e s t h a t o f an e x p l i c i t l y i n t e r - o r g a n i z a t i o n a l c o m m i t t e e . One i s l e d t o c o n c l u d e t h a t i n f o r m a l r e p r e s e n t a t i o n o f i n t e r e s t e d a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s i s t a k i n g p l a c e . The r e p r e s e n t a t i o n i s i n f o r m a l s i m p l y " b e cause no f o r m a l r e p o r t i n g p a t t e r n s a r e s e t up i n t h i s c a s e b e t w e e n " r e p r e s e n t a t i v e " a n d " h o m e - o r g a n i z a t i o n . " The c l e a r d e l e g a t i o n o f a u t h o r i t y w i t h i n t h e " I J C - i n -a c t i o n " w o u l d a p p e a r t o b e a t h i r d " d e t e r m i n a n t " o f s u c c e s s . E a c h l e v e l o f t h e o r g a n i z a t i o n was p l a c e d i n c h a r g e o f t h e o p e r a t i o n s o f i t s i m m e d i a t e l y s u b o r d i n a t e l e v e l . I n t h i s way, r e p o n s i b i l i t y a n d a u t h o r i t y f o r c o m p l e t i o n o f t h e R e f e r -e n c e r e q u e s t w e r e p a s s e d down t h r o u g h t h e C o m m i s s i o n ' s o p e r a -t i o n a l h i e r a r c h y . T h i s a l l o w e d e a c h l e v e l t o d e v e l o p t h e s t r u c t u r e , d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s , a n d p e r s o n n e l l i s t w h i c h i t f e l t w o u l d b e s t s e r v e t o c o m p l e t e t h e a s s i g n e d t a s k . The two m i n o r b u r e a u c r a t i c d i s p u t e s b e t w e e n B o a r d a n d C o m m i s s i o n e r l e v e l s ( n o t e d i n C h a p t e r T h r e e ) o f f e r some s u p p o r t f o r t h e v i e w t h a t e a c h l e v e l was q u i t e c o n s c i o u s o f i t s s p h e r e o f a u t h o r i t y . When t h e B o a r d a n d t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " e a c h a t t e m p t e d t o become a l i t t l e t o o i n v o l v e d i n t h e o p e r a t i o n s o f t h e o t h e r , t h e y r e m i n d e d one a n o t h e r o f t h e i r r e s p e c t i v e r o l e s i n t h e o v e r a l l R e f e r e n c e p r o c e s s a n d t h e d i s p u t e s w e r e r e s o l v e d . A f o u r t h " d e t e r m i n a n t " o f s u c c e s s s u g g e s t e d i n t h i s 76 p a p e r i s q u i t e c l o s e l y r e l a t e d t o t h e t h i r d . E a c h l e v e l o f t h e o r g a n i z a t i o n was a l l o w e d a g r e a t d e a l o f i n d e p e n d e n c e i n t h e e x e r c i s i n g o f i t s r o l e i n t h e o v e r a l l i n v e s t i g a t i o n . Y e t a g r e a t d e a l o f a t t e n t i o n a n d e f f o r t was d i r e c t e d a t c o o r d i n a -t i o n a n d l i a i s o n b e t w e e n l e v e l s and b e t w e e n c o m m i t t e e s . E f f e c t i v e c o o r d i n a t i o n a n d l i a i s o n t o o k p l a c e t h r o u g h i n f o r -m a l a n d f o r m a l c h a n n e l s w h i c h s e v e d t o t r a n s f e r b o t h o r d e r s and r e q u e s t s f r o m h i g h e r t o l o w e r l e v e l s and t o e n s u r e t h a t the n e e d s and demands o f l o w e r l e v e l s w e r e t r a n s f e r r e d t o h i g h e r o n e s . S e v e r a l c o m m i t t e e c o - c h a i r m e n i n t e r v i e w e d n o t e d t h a t e f f e c t i v e l i a i s o n w i t h t h e B o a r d g r e a t l y e n h a n c e d t h e p a c e o f c o m m i t t e e p r o g r e s s by c l a r i f y i n g d o u b t s , s u g g e s t i n g p r i o r i t i e s , and p e r m i t t i n g m o d i f i c a t i o n s t o i n i t i a l p l a n s . The e x t e n s i v e a t t e n t i o n t o i n t e r - l e v e l l i a i s o n a l s o p a i d a t l e a s t one v e r y s i g n i f i c a n t d i v i d e n d i n t h e G a r r i s o n c a s e — one w h i c h i s l i k e l y t o b e v e r y i m p o r t a n t i n f u t u r e I J C i n v e s t i g a t i o n s o f e q u a l c o m p l e x i t y and c o n t r o v e r s y . The c o l -l e c t i o n o f d a t a and t h e c o n s t r u c t i o n o f a " p o s t - G a r r i s o n " s c e n a r i o i n t e r m s o f w a t e r q u a n t i t y , q u a l i t y , u s e s , b i o l o g y a n d e n g i n e e r i n g w o r k s p o s e d many d i l e m m a s f o r t h e i n v e s t i g a -t i v e t eam. The l a c k o f p r o v e n m e t h o d o l o g i e s a n d e v a l u a t i v e c r i t e r i a o f t e n meant t h a t t h e i n v e s t i g a t o r s w e r e o p e r a t i n g a t t h e l i m i t o f p r e s e n t c a p a b i l i t i e s i n i m p a c t a s s e s s m e n t i s s u e s . D i f f e r e n c e s o f p r o f e s s i o n a l o p i n i o n w e r e common an d i n e v i t a b l e . T h e s e d i f f e r e n c e s c o u l d and s o m e t i m e s d i d l e a d t o d i s s e n s i o n . N o n e t h e l e s s , s e v e r a l i n t e r v i e w e e s , i n c l u d i n g t h o s e who h a d b e e n d i s s a t i s f i e d w i t h some o f t h e t e c h n i q u e s a n d c o n c l u s i o n s 77 o f t h e i n v e s t i g a t i o n , s a i d t h a t t h e y w e r e w i l l i n g t o a c c e p t t h e r e s u l t s b e c a u s e f i n a l d e c i s i o n s h a d b e e n t a k e n a f t e r t h e v i e w s o f a l l p e r s o n n e l h a d a t l e a s t b e e n f o r m a l l y o r i n f o r -m a l l y c o n s i d e r e d i n d i s c u s s i o n s w i t h i n a nd b e t w e e n l e v e l s o f t h e o r g a n i z a t i o n . C o n s i d e r a t i o n o f o n e ' s o p i n i o n r a t h e r t h a n c o m p l e t e a g r e e m e n t w i t h i t seems t o h a v e e n s u r e d w i l l i n g a c -c e p t a n c e b y m o s t i n t e r v i e w e e s o f " I J C - i n - a c t i o n " d e c i s i o n s . A f i n a l " d e t e r m i n a n t " o f s u c c e s s s u g g e s t e d by t h e e v i -d e n c e p r e s e n t e d i n t h i s p a p e r r e l a t e s t o t h e p r o m o t i o n o f a s t r o n g s e n s e o f c o l l e g i a l i t y t h r o u g h s e l e c t i o n o f s i m i l a r l y  q u a l i f i e d members t o e a c h o f t h e l e v e l s o f t h e " I J C - i n - a c t i o n . " I t was n o t e d i n C h a p t e r Two t h a t p e r s o n n e l f r o m t h e " o p e r a t i n g c h i e f " l e v e l o f d o m e s t i c b u r e a u c r a t i c o r g a n i z a t i o n s w e r e s e c o n d e d t o t h e c o m m i t t e e l e v e l a nd t h a t h i g h - l e v e l "mana-g e r i a l " p e r s o n n e l w e r e s e c o n d e d f r o m t h o s e a g e n c i e s and d e p a r t -m e n t s t o s e r v e on t h e T e c h n i c a l B o a r d . T h i s p r a c t i c e o f s e l e c -t i n g e q u a l l y q u a l i f i e d p e r s o n n e l w i t h i n e a c h l e v e l a p p e a r s t o h a v e s e r v e d s e v e r a l f u n c t i o n s . I n t e r v i e w e e s n o t e d t h a t d u r i n g d i s c u s s i o n s t h e i r g r o u p s t e n d e d n o t t o be d o m i n a t e d by one o r two members. G e n e r a l e q u a l i t y o f k n o w l e d g e a n d e x p e r i e n c e o f members t e n d e d t o f o s t e r a s e n s e o f g r o u p c o l l e g i a l i t y i n w h i c h t h e c o o p e r a t i o n o f p e e r s was s e e n a s v i t a l t o s u c c e s s f u l d e c i s i o n - m a k i n g . Many i n t e r v i e w e e s e x p r e s s e d t h e o p i n i o n t h a t t h i s o p p o r t u n i t y t o w o r k w i t h p e e r s f r o m many o t h e r o r g a n i z a -t i o n s h a d b e e n one o f t h e most s t i m u l a t i n g e x p e r i e n c e s o f t h e i r c a r e e r s . A l l e x p r e s s e d a r e a l w i l l i n g n e s s t o become i n v o l v e d i n f u t u r e I J C a s s i g n m e n t s . 7 8 C o n c l u s i o n s o f T h i s S t u d y and T h o s e o f  E x t a n t I J C - R e l a t e d L i t e r a t u r e E x i s t i n g l i t e r a t u r e on t h e C o m m i s s i o n h a s t e n d e d t o f o c u s on o n l y one o r t w o c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e I J C ' s d e c i s i o n -m a k i n g p r o c e s s . P r i n c i p a l l y , two " i m a g e s " h a v e d o m i n a t e d t h e l i t e r a t u r e i n t h e p a s t : t h a t o f t h e I J C as a " c o u r t " and t h a t o f t h e I J C a s b e i n g s e r v e d by "two h a t t e d " s e c o n d e d s t a f f e r s . The l a t t e r i m a g e , n o t e d a t s e v e r a l p o i n t s t h r o u g h -o u t t h e p a p e r , d e r i v e s f r o m t h e f o r m a l i n j u n c t i o n i m p o s e d by t h e C o m m i s s i o n on a l l s e c o n d e d s t a f f members: a c t n o t as r e p -r e s e n t a t i v e s o f y o u r home-base o r g a n i z a t i o n s and d i v o r c e t h e c o n c e r n s y o u h a v e a t t h o s e o r g a n i z a t i o n s f r o m y o u r w o r k f o r the C o m m i s s i o n . I n a f o r m a l s e n s e , e v i d e n c e p r o v i d e d b y i n t e r v i e w c o n f i r m s t h a t no a t t e m p t s w e r e made by home-base s u p e r i o r s t o c o n t r o l o r d i r e c t t h e c o n d u c t o f s e c o n d e d s t a f f e r s a t t h e I J C . Y e t t h e i m p o r t a n c e o f i n f o r m a l t i e s a n d i n f o r m a l l y r e t a i n e d a g e n c y v i e w p o i n t s and m e t h o d o l o g i c a l p r e f e r e n c e s s h o u l d n o t be i g n o r e d . T h e s e v i e w p o i n t s a n d p r e f e r e n c e s , i t was a r g u e d i n C h a p t e r Three,, a r e i n h e r e n t i n t h e p r o c e s s by w h i c h a d m i n -i s t r a t o r s a n d " e x p e r t s " a r e c r e a t e d w i t h i n a g e n c i e s a n d d e p a r t -m e n t s . A l t h o u g h e v i d e n c e i n t h i s p a p e r i s somewhat l i m i t e d on t h i s p o i n t , i n d i c a t i o n s w e r e f o u n d t h a t i n f o r m a l l y r e t a i n e d a g e n c y a n d d e p a r t m e n t a l v i e w s i n f l u e n c e d t h e d e c i s i o n p r o c e s s w i t h i n t h e W a t e r Q u a l i t y c o m m i t t e e and w i t h i n t h e T e c h n i c a l B o a r d . The m a j o r p r o b l e m w i t h an o v e r - e m p h a s i s on t h e "two 79 h a t s " image l i e s , h o w e v e r , i n i t s i m p l i c a t i o n t h a t t h e o p e r a -t i o n a l arm o f t h e C o m m i s s i o n i n no way " r e p r e s e n t s " t h e Com-m i s s i o n ' s p o l i t i c a l l y r e l e v a n t a u d i e n c e . The c h a r a c t e r i s t i c s o f o r g a n i z a t i o n a l f o r m a t and p a r t i c i p a n t c o m p o s i t i o n c a s t c o n s i d e r a b l e d o u b t on t h e v a l i d i t y o f t h i s i m p l i c a t i o n . The f a c t t h a t t h e B o a r d c o - c h a i r m e n w e r e members o f t h e p r i n c i p a l C a n a d i a n and A m e r i c a n o r g a n i z a t i o n s a f f e c t e d by t h e R e f e r e n c e — E n v i r o n m e n t C a n a d a a n d t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n — a n d t h e f a c t t h a t o t h e r p r i n c i p a l l y i n v o l v e d o r g a n i z a t i o n s w e r e g i v e n B o a r d m e m b e r s h i p s a n d c o m m i t t e e c o - c h a i r m a n s h i p s s u b s t a n t i a t e i n t e r v i e w e v i d e n c e w h i c h s u g g e s t e d t h a t " n o n - r e p r e s e n t a t i v e r e p r e s e n t a t i v e s " a r e s p e c i f i c a l l y s o u g h t o u t f o r B o a r d and c o m m i t t e e p o s t s . The o t h e r p r i n c i p a l image f o u n d i n a g r e a t d e a l o f w r i t i n g on t h e I J C i s t h a t o f t h e C o m m i s s i o n a s a " c o u r t . " F o r m e r C o m m i s s i o n e r s r e g u l a r l y e m p l o y t h i s image i n t h e i r w r i t i n g s . F o r e x a m p l e , f o r m e r C a n a d i a n s e c t i o n c h a i r m a n A.D.P. Heeney h a s w r i t t e n t h a t t h e . . . C o m m i s s i o n e r s a c t , n o t a s d e l e g a t e s s t r i v i n g f o r n a t i o n a l a d v a n t a g e u n d e r i n s t r u c t i o n s f r o m t h e i r n a t i o n a l g o v e r n -m e n t s , b u t a s members o f a s i n g l e b o d y s e e k i n g s o l u t i o n s t o common p r o b l e m s i n t h e common i n t e r e s t . The a p p r o a c h i s n o t d i s s i m i l a r t o t h a t o f a c o u r t o f l a w . The o p i n i o n s a r e t h e C o m m i s s i o n ' s , t h o u g h t h e y e m b r a c e t h e i n d i v i d u a l o p i n i o n s o f s e v e r a l C o m m i s s i o n e r s . 1 A l t h o u g h Heeney goes on t o n o t e t h a t t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o -c e s s o f t h i s c o u r t i s c o n s i d e r a b l y more f l e x i b l e t h a n t h a t o f c o u r t s o f l a w , t h e a n a l o g y d o e s n o t seem t o b e a p a r t i c u l a r l y h e l p f u l o n e . S p e c i f i c a l l y , two a s p e c t s o f C o m m i s s i o n a c t i v i t y s u g g e s t t h a t C o m m i s s i o n e r s a r e q u i t e d i s t i n c t f r o m j u d g e s i n a 80 c o u r t o f l a w . F i r s t , t h e C o m m i s s i o n e r s s u p e r v i s e t h e s e l e c t i o n o f t h o s e who w i l l c o l l e c t t h e e v i d e n c e w h i c h t h e y i n t u r n w i l l w e i g h . S e c o n d , t h e " j u d g e s " i n c l u d e t e c h n i c a l , p o l i t i c a l , a n d b u r e a u c r a t i c c o n s i d e r a t i o n s n o t u s u a l l y a s s o c i a t e d w i t h d e c i s i o n - m a k i n g by l e g a l j u d g e s . An a d d i t i o n a l d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h e C o m m i s s i o n and c o u r t s o f l a w s h o u l d b e n o t e d a l s o b e c a u s e a w a r e n e s s o f i t s h o u l d l e a d a n a l y s t s t o c o n s i d e r many more i n t e r e s t i n g a s p e c t s o f C o m m i s s i o n s t r u c t u r e and o p e r a t i o n t h a n h a s b e e n t h e c a s e t o d a t e . The I J C i s p r e d o m i n a n t l y an a d v i s o r y b o d y w h i c h n e e d n e v e r b e a p p e a l e d t o b y t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s o f e i t h e r C a n a d a o r t h e U n i t e d S t a t e s . I t s o p e r a -t i o n a nd " r a i s o n d ' e t r e " a r e c o n s i d e r a b l y more t e n u o u s t h a n t h o s e o f , s a y , e a c h n a t i o n ' s Supreme C o u r t . A n a l y s i s o f t h e C o m m i s s i o n as a s u c c e s s f u l a d v i s o r y b o d y n e e d s t o b e p u r s u e d . S u g g e s t i o n s f o r F u r t h e r S t u d y T h i s e s s a y h a s n o t e d t h e u s e f u l l n e s s o f more d i v e r s e and c o m p l e x a n a l y s e s o f " d e t e r m i n a n t s " o f C o m m i s s i o n s u c c e s s t h a n a p p e a r t o e x i s t i n p a s t w r i t i n g on t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . U n f o r t u n a t e l y , t h i s e s s a y o f f e r s o n l y a most t e n -t a t i v e b e g i n n i n g i n t h i s e n t e r p r i s e . Many o f t h e c h a r a c t e r i s -t i c s o f t h e I J C c l a i m e d h e r e a s " d e t e r m i n a n t s " o f s u c c e s s must y e t be more r i g o r o u s l y e x a m i n e d . As w e l l , f u r t h e r c a s e s t u d i e s must be u n d e r t a k e n t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e s e d e t e r m i n a n t s a r e i n f a c t n o t u n i q u e t o t h e G a r r i s o n c a s e . F u t u r e s t u d i e s m i g h t u s e f u l l y i n c l u d e c o n s i d e r a t i o n o f t h e f o l l o w i n g a r e a s o f i n t e r e s t : (1) t h e e f f e c t o f i n c r e a s i n g c o m p l e x i t y i n R e f e r e n c e 81 r e q u e s t s on t h e C o m m i s s i o n ' s d e c i s i o n - m a k i n g s t r u c t u r e , (2) the manner i n w h i c h C o m m i s s i o n i n v e s t i g a t o r s a r e f u n d e d , (3) t h e i n f l u e n c e o f t h e " i n f o r m a l r e p r e s e n t a t i o n " norm on t h e p r o -p e n s i t y o f a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s t o a c c e p t I J C recommenda-t i o n s , (4) t h e q u a l i t i e s o f p e r s o n n e l a t a l l l e v e l s , i n c l u d i n g t h e C o m m i s s i o n e r l e v e l , and (5) t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s by w h i c h t h e C o m m i s s i o n e r s e v a l u a t e e v i d e n c e p r e s e n t e d t o them d u r i n g p r e p a r a t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ' s r e p o r t t o t h e two f e d e r a l g o v e r n m e n t s . C o m p l e x i t y i s i n t r o d u c e d i n t o t h e C o m m i s s i o n ' s d e c i -s i o n - m a k i n g p r o c e s s v i a t h e n a t u r e o f t h e i s s u e s w h i c h t h e I J C may be a s k e d t o c o n s i d e r and v i a t h e n e e d t o i n c l u d e a f f e c -t e d a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s i n t h e d e l i b e r a t i o n s . B o t h o f t h e s e s o u r c e s o f c o m p l e x i t y n e e d f u r t h e r e x a m i n a t i o n . The m e t h o d o l o g i c a l a n d e v a l u a t i v e p r o b l e m s , f o r e x a m p l e , w h i c h t h e " I J C - i n - a c t i o n " e n c o u n t e r e d seem t o b e q u i t e r e f l e c t i v e o f t h e e m b r y o n i c n a t u r e o f a p p r o a c h e s and t e c h n i q u e s b e i n g u s e d f o r 2 s o c i a l , e c o n o m i c , and e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t s t u d i e s . The p r o b l e m s o f i n c l u d i n g i n t e r e s t e d a nd a f f e c t e d a g e n c i e s i n t h e C o m m i s s i o n ' s d e l i b e r a t i v e p r o c e s s w i l l no d o u b t i n c r e a s e a s i s s u e s a n d c o n t r o v e r s i e s w h i c h t h e C o m m i s s i o n i s a s k e d t o i n v e s t i g a t e t o u c h a g r o w i n g number o f t h e s e o r g a n i z a t i o n s . E v e n i f t h e C o m m i s s i o n c o n t i n u e s t o r e s t r i c t i t s e l f p r i m a r i l y t o s e l e c t i n g p e r s o n n e l f r o m p o l i t i c a l l y r e l e v a n t b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s i n C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s , i t may y e t e n c o u n t e r d i f f i c u l t i e s i n a c c o m m o d a t i n g t h e i r many i n t e r e s t s i n i t s f i n a l r e p o r t . S i n c e t h e C o m m i s s i o n i s b u t one 82 p o s s i b l e f o r u m f o r d i s c u s s i o n o f p r o j e c t s s u c h a s G a r r i s o n , i t s i n f l u e n c e a n d e f f e c t i v e n e s s w i l l d e p e n d on t h e r e l e v a n c e w h i c h t h e s e o r g a n i z a t i o n s a t t a c h t o C o m m i s s i o n a c t i v i t i e s . F u t u r e s t u d y o f t h e C o m m i s s i o n ' s d e c i s i o n - m a k i n g p r o -c e s s w i l l u s e f u l l y s e r v e t o o f f e r a c l e a r e r u n d e r s t a n d i n g o f t h e o r g a n i z a t i o n ' s a b i l i t y t o p r o d u c e c o m p l e x r e p o r t s o f an i m p a c t a s s e s s m e n t n a t u r e i n a r e l a t i v e l y s h o r t p e r i o d o f t i m e . L e s s o n s l e a r n e d h e r e may b e d i r e c t l y a p p l i c a b l e t o o t h e r i n s t i -t u t i o n a l m e c h a n i s m s w h i c h h a v e n o t b e e n s o s u c c e s s f u l u n d e r s i m i l a r r e s t r i c t i o n s o f t i m e . F o r e x a m p l e , t h e West C o a s t O i l P o r t s I n q u i r y ( 1 9 7 7 - 7 8 ) h e a d e d by D r . Andrew Thompson e n -c o u n t e r e d s e r i o u s and i n s u r m o u n t a b l e p r o b l e m s w i t h r e s p e c t t o t h e s c h e d u l i n g and p r o g r e s s o f i t s e x a m i n a t i o n i n t o s o c i a l , e c o n o m i c , a n d e v i r o n m e n t a l i m p a c t s o f an o i l p o r t on t h e C a n a -3 d i a n w e s t c o a s t . I n t h e f i n a l a n a l y s i s , t h e I n q u i r y c o m p l e t e d o n l y one p o r t i o n o f i t s mandate d u r i n g i t s y e a r l o n g e x i s t e n c e . The r e a l b e n e f i t o f t h e s e f u t u r e s t u d i e s o f t h e C o m m i s s i o n ' s d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s w i l l a c c r u e t o t h e C o m m i s s i o n i t s e l f , h o w e v e r . E x i s t i n g a n a l y s e s o f t h e C o m m i s s i o n ' s s t r u c t u r e and d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s a r e o f a s u f f i c i e n t l y g e n e r a l n a t u r e t h a t t h e y i n e f f e c t mask p o t e n t i a l l y s e r i o u s p r o b l e m s a r i s i n g f r o m s p e c i f i c a s p e c t s o f C o m m i s s i o n o p e r a t i o n . Some o f t h e s e p o t e n t i a l p r o b l e m s h a v e b e e n n o t e d i n t h i s e s s a y . The o r g a n i -z a t i o n ' s h i g h r e p u t a t i o n f o r s u c c e s s s h o u l d n o t l e a d o b s e r v e r s away f r o m c l o s e s c r u t i n y o f p r o b l e m a r e a s w h i c h may t h r e a t e n t h e I J C ' s c o n t i n u e d v i a b i l i t y . The f u n d i n g o f C o m m i s s i o n i n v e s t i g a t i o n s , a l t h o u g h n o t 83 s p e c i f i c a l l y a d d r e s s e d i n t h i s p a p e r , i s a n o t h e r a r e a w h i c h w o u l d a p p e a r t o d e s e r v e c o n s i d e r a b l e a t t e n t i o n i n f u t u r e s t u d i e s o f t h e o r g a n i z a t i o n . The G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r e n c e c o s t a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s i n b o t h n a t i o n s a t o t a l o f $1,212,000 f o r s a l a r i e s and o v e r h e a d , t r a v e l , a nd f o r s u p p o r t 4 s e r v i c e s . T h e s e f u n d s w e r e e x t r a c t e d f r o m e x i s t i n g o r g a n i z a -5 t i o n a l b u d g e t s and ( i n C a n a d a ) f r o m s p e c i a l r e q u e s t s t o T r e a s u r y B o a r d by d e p a r t m e n t s i n v o l v e d . As I J C e x p e n d i t u r e s i n c r e a s e s o t o o w i l l a g e n c y r e s e r v a t i o n s r e g a r d i n g i n v o l v e m e n t i n C o m m i s s i o n i n v e s t i g a t i o n s . M e c h a n i s m s w h i c h a l l e v i a t e t h e s e r e s e r v a t i o n s c o u l d v e r y w e l l i n f l u e n c e f u t u r e C o m m i s s i o n s u c c e s s by a f f e c t i n g t h e g e n e r a l l e v e l o f c o o p e r a t i o n w h i c h a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s f e e l i n c l i n e d t o e x t e n d t o t h e I J C . The i n f o r m a l r e p r e s e n t a t i o n o f a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s w i t h i n t h e " I J C - i n - a c t i o n " i s a n o t h e r a r e a t h a t n e e d s f u r t h e r s t u d y . How f i r m l y i s t h i s n o rm h e l d b y C o m m i s s i o n d e c i s i o n -m a k e r s and how w o u l d a g e n c i e s r e a c t t o i t s s u s p e n s i o n ? What a r e t h e b e n e f i t s t o t h e C o m m i s s i o n o f r e s p e c t f o r t h i s norm? One B o a r d i n t e r v i e w e e n o t e d , f o r e x a m p l e , t h a t i n a d d i t i o n t o p r o m o t i n g s u p p o r t f o r I J C o p e r a t i o n s t h e s e l e c t i o n o f members f r o m n i n e a g e n c i e s and d e p a r t m e n t s t o t h e t w e l v e - m e m b e r B o a r d was " h e a l t h y " b e c a u s e i t a l l o w e d f O r f r e e r and more o p e n d e c i -s i o n - m a k i n g . S i n c e t h e B o a r d r e p o r t w o u l d n o t b e a s s o c i a t e d w i t h any s p e c i f i c a g e n c y , t h e p o t e n t i a l f o r e x t r a - I J C r e p e r -c u s s i o n s on i n t e r - a g e n c y c o o p e r a t i o n r e s u l t i n g f r o m , s a y , a c r i t i c a l B o a r d r e p o r t was n u l l i f i e d . A l t h o u g h t h e e f f e c t s o f i n f o r m a l r e p r e s e n t a t i o n h a v e 84 b e e n e x a m i n e d a b o v e w i t h r e g a r d t o c o m m i t t e e and B o a r d a c t i v i t y , i t w o u l d a p p e a r t h a t c o n s i d e r a t i o n o f t h e e f f e c t s o f t h i s norm o u g h t t o b e e x t e n d e d t o t h e C o m m i s s i o n e r l e v e l a s w e l l . T h i s e x t e n s i o n i s s u g g e s t e d by a comment by one o f t h e A m e r i c a n B o a r d members i n t e r v i e w e d . He a s s e r t e d t h a t t h e C o m m i s s i o n was b e g i n n i n g t o h a v e some " c r e d i b i l i t y p r o b l e m s " i n t h e w e s t e r n r e g i o n s o f t h e Canada-U.S. b o r d e r b e c a u s e none o f t h e Commis-s i o n e r s p r e s e n t l y ( 1 9 7 9 ) come f r o m t h o s e r e g i o n s . He f e l t t h a t s i n c e t h e r e t i r e m e n t o f K e i t h H e n r y t h e C o m m i s s i o n h a d become somewhat o f an " e a s t e r n " b o d y w h i c h was b e c o m i n g i n c a p a b l e o f a d e q u a t e l y u n d e r s t a n d i n g many w e s t e r n i s s u e s . The q u a l i t i e s o f t h e C o m m i s s i o n e r s h a v e n o t b e e n d e a l t w i t h s p e c i f i c a l l y i n t h i s e s s a y . E x i s t i n g l i t e r a t u r e on t h e I J C had n o t e d t h a t C o m m i s s i o n e r s a r e now much more q u a l i f i e d t h a n t h e i r e a r l y p r e d e c e s s o r s and h a s o f f e r e d some d e s c r i p t i o n g o f t h e i r v a r i o u s b a c k g r o u n d s . F u t u r e s t u d i e s o f t h e Commis-s i o n e r s w o u l d seem t o be i m p o r t a n t b e c a u s e , as t h i s s t u d y d e m o n s t r a t e s , t h e d e g r e e t o w h i c h s e c o n d e d s t a f f e r s f e e l i n -c l i n e d t o a c c e p t and s u p p o r t t h e d e c i s i o n s o f t h e C o m m i s s i o n w i l l d e p e n d t o a l a r g e e x t e n t on t h e i r a p p r a i s a l o f t h e com-p e t e n c e o f t h e C o m m i s s i o n e r s . S h o u l d s e c o n d e d s t a f f e r s f e e l u n j u s t l y t r e a t e d b y t h e C o m m i s s i o n e r s — e s p e c i a l l y i n c a s e s s u c h as G a r r i s o n w h e r e t h e C o m m i s s i o n r e j e c t e d t h e B o a r d ' s c o n s i d e r e d o p i n i o n — one s u s p e c t s t h a t t h e p r o p e n s i t y o f o r g a -n i z a t i o n s t o c o o p e r a t e w i t h t h e I J C w o u l d b e d i m i n i s h e d . F i n a l l y , f u t u r e r e s e a r c h m i g h t p r o f i t a b l y e x a m i n e t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s w i t h i n t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " i n more 85 d e t a i l a n d t o a g r e a t e r e x t e n t t h a n h a s b e e n a t t e m p t e d i n t h i s p a p e r . As t h e C o m m i s s i o n e r s a r e a d m i n i s t r a t o r s o f a c o m p l e x o r g a n i z a t i o n who a r e b e i n g a s k e d t o make r e c o m m e n d a t i o n s w h i c h a f f e c t many i n t e r e s t s a n d o r g a n i z a t i o n s , i t no l o n g e r seems a d e q u a t e t o p l a c e t o o much e m p h a s i s on t h e image o f t h e s e men a s " j u d g e s . " I n i t i a l e v i d e n c e i n t h i s p a p e r s u g g e s t s t h a t Com-m i s s i o n e r s must w e i g h i n t r a - a n d e x t r a - o r g a n i z a t i o n a l c r i t e r i a n o t u s u a l l y a s s o c i a t e d w i t h t h e d e l i b e r a t i o n s o f j u d g e s i n a c o u r t o f l a w . I m p l i c a t i o n s f o r C r e a t i o n o f  F u t u r e A d v i s o r y B o d i e s The most i m p r e s s i v e a s p e c t o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ' s p e r f o r m a n c e i n t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t R e f e r -e n c e i s t h e f l e x i b i l i t y o f s t r u c t u r e a n d p r o c e s s e x h i b i t e d by t h e o r g a n i z a t i o n d u r i n g t h e i n v e s t i g a t i v e p r o c e s s . F r o m a s m a l l w e l l - i n f o r m e d " c o r e o r g a n i z a t i o n , " t h e C o m m i s s i o n r a p i d l y t r a n s f o r m e d i t s e l f i n t o a f u l l y d e v e l o p e d i n v e s t i g a t i v e o r g a n i -z a t i o n : t h e " I J C - i n - a c t i o n . " The u t i l i z a t i o n o f e x p e r t s a n d a g e n c i e s a l r e a d y f a m i l i a r w i t h t h e i s s u e s r a i s e d i n t h e G a r r i s o n R e f e r e n c e n o t o n l y m i n i m i z e d t h e i n v e s t i g a t i o n ' s p r e p a r a t o r y p h a s e b u t i t a l s o i n d u c e d a h i g h l e v e l o f c o o p e r a t i o n on t h e p a r t o f t h e s e a g e n c i e s . C a r e f u l a t t e n t i o n t o t h e c o n s t r u c t i o n o f e a c h h i e r a r c h i c a l l e v e l o f t h e o r g a n i z a t i o n a n d t h e p r e s e n c e o f s t r o n g norms o f c o n s e n s u s d e c i s i o n - m a k i n g c o m b i n e d t o s e e t h e C o m m i s s i o n t h r o u g h a d i f f i c u l t a s s i g n m e n t . As p o l i c y m a k e r s i n C a n a d a a nd t h e U n i t e d S t a t e s attempt 86 t o c o n s t u c t l a r g e s c a l e i n s t i t u t i o n a l m e c h a n i s m s c a p a b l e o f a d d r e s s i n g i s s u e s s i m i l a r t o t h o s e h a n d l e d by t h e I J C , t h e y m i g h t d e v o t e s e r i o u s c o n s i d e r a t i o n t o t h e b e n e f i t s o f s i m i l a r l y p e r m a n e n t " c o r e o r g a n i z a t i o n s " w h i c h , as s p e c i f i c i s s u e s a r o s e , c o u l d e x p a n d b y d r a w i n g on t h e e x t e n s i v e t a l e n t s a n d r e s o u r c e s o f d o m e s t i c b u r e a u c r a t i c a g e n c i e s a n d d e p a r t m e n t s i n b o t h n a t i o n s . The economy and c o n s e n s u s d e c i s i o n s w h i c h s u c h mech-a n i s m s a r e a b l e t o e f f e c t s h o u l d c e r t a i n l y recommend them t o p o l i c y m a k e r s . F u t u r e s t u d y o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t Com-m i s s i o n , i t i s h o p e d , w i l l p r o v i d e a d d i t i o n a l e v i d e n c e f o r t h e p l a u s i b i l i t y o f t h i s c o n t e n t i o n . 87 ENDNOTES C h a p t e r One "*"A d i s c u s s i o n o f t h e r i s e o f t h e " e n v i r o n m e n t " a s a p o l i t i c a l l y r e l e v a n t i s s u e w h i c h h a s a l t e r e d t h e p a t t e r n o f d e c i s i o n - m a k i n g i n r e s o u r c e d e v e l o p m e n t p l a n n i n g i s g i v e n i n L. B i s h , R„ W a r r e n , L . F . W e s c h l e r , J.A. C r u t c h f i e l d a n d P. H a r r i s o n , C o a s t a l R e s o u r c e U s e : D e c i s i o n s on P u g e t Sound ( S e a t t l e : U n i v e r s i t y o f W a s h i n g t o n P r e s s , 1 9 7 5 ) . See e s p e c i -a l l y C h a p t e r S e v e n , " R e s o l v i n g E n v i r o n m e n t a l C o n f l i c t s . " 2 A r t i c l e I X o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y ( 1 9 0 9 ) r e f e r s t o t h e s u b m i s s i o n o f R e f e r e n c e s by e i t h e r C a n a d a o r t h e U n i t e d S t a t e s , a l t h o u g h l e g a l o p i n i o n v a r i e s on w h e t h e r o n l y one n a t i o n c a n i n f a c t o r d e r a R e f e r e n c e t o b e u n d e r t a k e n . S e c t i o n 6 ( b ) o f t h e 1912 R u l e s o f P r o c e d u r e a nd S e c t i o n 12 ( 2 ) o f t h e 1964 R u l e s r e f e r t o s u b m i s s i o n o f a R e f e r e n c e o r an A p p l i c a t i o n . 3 F . J . E . J o r d a n , "The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n and C a n a d a - U n i t e d S t a t e s B o u n d a r y R e l a t i o n s , " i n C a n a d i a n  P e r s p e c t i v e s on I n t e r n a t i o n a l Law and O r g a n i z a t i o n , e d s . R. S t . J . M c D o n a l d , G.L. M o r r i s , and D.M. J o h n s t o n ( T o r o n t o : U n i v e r -s i t y o f T o r o n t o P r e s s , 1 9 7 4 ) , p p . 524 - 5 2 6 . 4 F o r a more d e t a i l e d e x a m i n a t i o n o f t h e h i s t o r y a n d p r o v i s i o n s o f t h e 1909 B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y a s w e l l a s t h e h i s t o r y a n d p o w e r s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , t h e r e a d e r s h o u l d c o n s u l t : L.M. B l o o m f i e l d and G.F. F i t z g e r a l d , B o u n d a r y W a t e r P r o b l e m s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s : The  I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n 1 9 1 2 - 1 9 5 8 ( T o r o n t o : The C a r s -w e l l Company, 1 9 5 8 ) f o r a d e s c r i p t i o n o f t h e l e g a l b a c k g r o u n d ( 1 7 8 3 - 1 9 0 6 ) o f i n t e r n a t i o n a l r i v e r s ' i s s u e s a n d f o r a d e s c r i p -t i o n o f t h e n e g o t i a t i o n s w h i c h l e d t o t h e s i g n i n g o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y ; C.B. B o u r n e , "Canada and t h e Law o f I n t e r n a t i o n a l D r a i n a g e B a s i n s , " i n C a n a d i a n P e r s p e c t i v e s on  I n t e r n a t i o n a l Law and O r g a n i z a t i o n , e d s . R. S t . J . M c D o n a l d e t a l . ( T o r o n t o : U n i v e r s i t y o f T o r o n t o P r e s s , 1 9 7 4 ) , p p . 4 6 8 -4 9 9 , f o r a d e s c r i p t i o n and a n a l y s i s o f l e g a l a s p e c t s o f i n t e r -n a t i o n a l w a t e r r e s o u r c e management and I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n o p e r a t i o n ; C . J . C h a c k o , The I n t e r n a t i o n a l J o i n t  C o m m i s s i o n (New Y o r k : C o l u m b i a U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 3 2 ) f o r an e x t e n s i v e t r e a t m e n t o f t h e h i s t o r y o f t h e I J C ' s f o r m a t i o n and an a c c o u n t o f t h e f u n c t i o n s a n d e a r l y c a s e s h a n d l e d b y t h e o r g a n i z a t i o n ; A.D.P. Heeney, " A l o n g t h e Common F r o n t i e r : The 88 I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , " B e h i n d t h e H e a d l i n e s 26 ( J u l y 1 9 6 7 ) f o r a d e s c r i p t i o n o f t h e B.W.T. n e g o t i a t i o n s a n d C a n a d i a n - A m e r i c a n r e l a t i o n s i n w a t e r r e s o u r c e i s s u e s p r i o r t o t h e s e n e g o t i a t i o n s ; a n d , F . J . E . J o r d a n , "The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n and C a n a d a - U n i t e d S t a t e s B o u n d a r y R e l a t i o n s , " i n C a n a d i a n P e r s p e c t i v e s oh I n t e r n a t i o n a l Law and O r g a n i z a t i o n , pp. 522-43 f o r an a n a l y s i s o f I J C f u n c t i o n s i n t e r m s o f t h e B.W.T. A r t i c l e s . ^House o f Commons S t a n d i n g C o m m i t t e e on F i s h e r i e s a n d F o r e s t r y , I s s u e No. 26, May 26, 1 9 7 8 , T h i r d S e s s i o n , T h i r t i e t h P a r l i a m e n t 1 9 7 7 - 7 8 , " T e s t i m o n y o f M a x w e l l C o h e n . " 6 W.R. W i l l o u g h b y , The J o i n t O r g a n i z a t i o n s " o f Canada and  t h e U n i t e d S t a t e s ( T o r o n t o : U n i v e r s i t y o f T o r o n t o P r e s s , f o r t h c o m i n g ) p. 18. I t i s i n t e r e s t i n g t o n o t e f u r t h e r t h a t i n t h e 1 9 6 0 ' s t h e I J C h a n d l e d 9 A p p l i c a t i o n s a n d 8 R e f e r e n c e s b u t i n t h e 1 9 7 0 ' s ( 1 9 7 0 - 7 7 i n c l u s i v e ) i t h a n d l e d 4 A p p l i c a t i o n s and 13 R e f e r e n c e s . I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , " A p p e n d i x 2: I J C l i s t o f I n t e r n a t i o n a l P r o j e c t s , 1 9 1 2 - 1 9 7 7 , " A n n u a l  R e p o r t 1 9 7 7 , pp. 4 0 - 4 5 . 7 See e n d n o t e 3. c The R e f e r e n c e s o c c u r e d i n 1928 ( T r a i l S m e l t e r f u m e s ) , 1949 ( V e s s e l a i r p o l l u t i o n i n t h e W i n d s o r - D e t r o i t a r e a ) , 1966 ( A i r p o l l u t i o n i n t h e D e t r o i t - S t . C l a i r r i v e r s a r e a ) , 1 971 ( S o c i o - p r o b l e m s o f P t . R o b e r t s ' r e s i d e n t s ) , a n d 1975 ( A i r q u a l i t y i n t h e O n t a r i o - M i c h i g a n a r e a ) . F o r a c o m p l e t e l i s t , o f I J C D o c k e t s , s e e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n A n n u a l  R e p o r t 1 9 7 7, A p p e n d i x 2. g I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , "Summary o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n S e m i n a r on t h e I J C : I t s A c h i e v e -m e n t s , Needs a n d P o t e n t i a l , " 2 0-21 J u n e 1974, M o n t r e a l (nrimeo). R e g a r d i n g t h e o r g a n i z a t i o n ' s c u r r e n t " c r d i b i l i t y a n d e f f e c -t i v e n e s s , " M u n t o n n o t e s t h a t " t h e I J C i s s t i l l b e i n g r e c o g -n i z e d i n t e r n a t i o n a l l y a s 'one o f t h e most a m b i t i o u s e x a m p l e s ' o f a j o i n t b o u n d a r y w a t e r a u t h o r i t y . " M u n t o n , "The I n t e r n a -t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n : C o n t i n u i n g P a r a d o x e s , F u t u t e P r o s -p e c t s , " P a p e r p r e s e n t e d t o t h e C o n f e r e n c e t o Commemorate t h e 7 0 t h A n n i v e r s a r y o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , U n i -v e r s i t y o f T o r o n t o , 14-15 J u n e 1 9 7 9 , p. 1. " ^ F . J . E . J o r d a n , "The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n an d C a n a d a - U n i t e d S t a t e s B o u n d a r y R e l a t i o n s , " : 5 2 8 - 3 2 . L.M. B l o o m f i e l d andG.F. F i t z g e r a l d , B o u n d a r y W a t e r s P r o b l e m s o f Ca n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s : The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n 1 9 1 2 - 1 9 5 8 , p. 3 3 , 36-37. 89 12 R.L. P e n t l a n d , " B o u n d a r y W a t e r s Management," i n C a n a -d i a n - A m e r i c a n N a t u r a l R e s o u r c e P a p e r s 1 9 7 5 - 1 9 7 6 , e d . J o h n E. C a r r o l l ( U n i v e r s i t y o f New H a m p s h i r e , Durham, H.H., 1 9 7 6 ) , p. 1 5 . N o t e : P e n t l a n d was D i r e c t o r o f t h e O f f i c e o f P r o g r a m E v a l u a t i o n o f t h e I n l a n d W a t e r s D i r e c t o r a t e i n t h e C a n a d i a n f e d e r a l g o v e r n m e n t ' s E n v i r o n m e n t C a n a d a d e p a r t m e n t . 13 D. B e l l i n g e r , " C a n a d i a n W a t e r Management P o l i c y I n -s t r u m e n t s - A N a t i o n a l O v e r v i e w , " i n I n s t i t u t i o n a l . A r r a n g e m e n t s  f o r W a t e r Management: C a n a d i a n E x p e r i e n c e s , e d . B. M i t c h e l l ( W a t e r l o o , O n t a r i o : U n i v e r s i t y o f W a t e r l o o , D e p t . o f Geography, 1 9 7 5 ) , pp. 8-20. F o r s p e c i f i c t r e a t m e n t s o f t h e q u e s t i o n o f j u r i s d i c t i o n s e e t h e f o l l o w i n g ( c i t e d b y B e l l i n g e r ) : B. L a s k L n , " J u r i s d i c t i o n a l F r a m e w o r k f o r W a t e r Management," i n R e s o u r c e s  f o r Tomorrow C o n f e r e n c e B a c k g r o u n d P a p e r s ( V o l . 1) ( O t t a w a : Queen's P r i n t e r , 1 9 7 1 ) : 2 1 1 - 2 2 5 ; J.W. M a c N e i l l , E n v i r o n m e n t a l  Management ( O t t a w a : I n f o r m a t i o n C a n a d a , 1 9 7 1 ) : 1 7 0 - 1 7 1 ; D. G i b s o n , "The C o n s t i t u t i o n a l C o n t e x t o f C a n a d i a n W a t e r P l a n n i n g } ' A l b e r t a Law R e v i e w 7 ( 1 9 6 8 ) : 7 1 - 9 2 ; H. L a n d i s , " L e g a l Con-t r o l s o f P o l l u t i o n i n t h e G r e a t L a k e s , " C a n a d i a n B a r R e v i e w 66 ( 1 9 7 0 ) : 1 0 0 - 1 5 7 . 14 R. B r i a n Woodrow, " N a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l P o l i c y -M a k i n g i n C a n a d a : t h e i n f l u e n c e o f P o l i c y P r o c e s s on P o l i c y C h o i c e , " d r a f t ms., ( G u e l p h , O n t a r i o : D e p a r t m e n t o f P o l i t i c a l S t u d i e s , U n i v e r s i t y o f G u e l p h , 1 9 7 4 ? ) : 13. 15 I b i d . , p. 14. B e l l i n g e r ( s e e e n d n o t e 13) p o i n t s o u t t h a t t h e P r a i r i e p r o v i n c e s a r e p r i m a r i l y c o n c e r n e d w i t h i r r i -g a t i o n , Nova S c o t i a b y t o u r i s t u s e o f l a k e s and s t r e a m s , a n d O n t a r i o w i t h c o n t r o l l e d u s e by a w i d e d i s t r i b u t i o n o f t h e popu-l a t i o n o f i t s w a t e r r e s o u r c e s . 16 N. P e a r s o n , " E n v i r o n m e n t a l P o l i c y P l a n n i n g i n Canada," i n P r o t e c t i n g t h e E n v i r o n m e n t : I s s u e s and C h o i c e s — C a n a d i a n  P e r s p e c t i v e s , e d . O.P. D w i v e d i ( T o r o n t o : Copp C l a r k P u b l i s h i n g 1 9 7 4 ) , p. 170. 1 7 I b i d . , p. 164. 18 M. W h i t t i n g t o n , " E n v i r o n m e n t a l P o l i c y , " i n I s s u e s i n  C a n a d i a n P u b l i c P o l i c y , e d s . G. B r u c e D o e r n a n d V. Seymour W i l s o n ( T o r o n t o : M a c m i l l a n o f C a n a d a , 1 9 7 4 ) , p. 2 3 3 . 19 T h i s i s t h e c o n c l u s i o n t h a t I.K. F o x and E.S. Dunn come t o a f t e r c o n s i d e r i n g t h e n o n - i m p l e m e n t a t i o n o f a m a j o r p r o v i s i o n o f t h e f e d e r a l C a n a d a W a t e r A c t — t h e e s t a b l i s h m e n t o f f e d e r a l - p r o v i n c i a l r e g i o n a l p o l l u t i o n c o n t r o l a g e n c i e s . See 90 I r v i n g K. F o x and E d g a r S. Dunn, " C a n a d i a n P o l i c y D e v e l o p m e n t f o r Management o f E n v i r o n m e n t a l R e s o u r c e s , " V a n c o u v e r , B.C.: W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e , Unpub. ms., 1976: 51-52. 20 A. M o r s e , " M o d e l W a t e r R e s o u r c e s P r o g r a m f o r I n t e r -n a t i o n a l B o u n d a r i e s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d a , " N a t u r a l  R e s o u r c e s J o u r n a l 12 ( 1 9 7 2 ) : 388. 21 D.W. B r o m e l y , A.A. S c h m i d , and W.B. L o r d , P u b l i c  W a t e r R e s o u r c e P r o j e c t P l a n n i n g a n d E v a l u a t i o n : I m p a c t s , I n c i - d e n c e and I n s t i t u t i o n s ( C e n t e r f o r R e s o u r c e P o l i c y S t u d i e s a n d P r o g r a m s , S c h o o l o f N a t u r a l R e s o u r c e s , C o l l e g e o f A g r i c u l t u r a l and L i f e S c i e n c e s , U n i v e r s i t y o f W i s c o n s i n , 1 9 6 9 ) , p. 1. 22 W.A. Rosenbaum, The P o l i t i c s o f E n v i r o n m e n t a l C o n c e r n , 2nd e d . (New Y o r k : P r a e g e r P u b l i s h e r s , 1 9 7 7 ) , p . • 1 7 2 . 2 3 I b i d . , p. 1 7 1 . 24 See e n d n o t e 2 1 . 25 See, f o r e x a m p l e , B.A. Acfcerman, S. R o s e - A c k e r m a n , J.W. S a w y e r , J r . , and D.W. H e n d e r s o n , The U n c e r t a i n S e a r c h  f o r E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y (New Y o r k : The F r e e P r e s s , 1 9 7 4 ) . T h i s w o r k o f f e r s d e t a i l e d a n a l y s i s o f one s u c h e x p e r i m e n t — t h e D e l a w a r e R i v e r B a s i n C o m m i s s i o n . 26 J . C o D a v i e s and B.S. D a v i e s , The P o l i t i c s o f P o l l u t i o n , 2nd e d . (New Y o r k : P e g a s u s , 1 9 7 5 ) , pp. 1 0 5 - 1 1 5 . 27 R.B. B i l d e r , " C o n t r o l l i n g G r e a t L a k e s P o l l u t i o n : A S t u d y o f U n i t e d S t a t e s - C a n a d i a n E n v i r o n m e n t a l C o o p e r a t i o n , " M i c h i g a n Law R e v i e w 70 ( 1 9 7 2 ) : 540. See a l s o t h e e x c e l l e n t s t u d y o f t h e D e l a w a r e R i v e r B a s i n C o m m i s s i o n n o t e d a b o v e i n e n d n o t e 25. 28 I J C - r e l a t e d l i t e r a t u r e on v a r i o u s o c c a s i o n s o f f e r s b r i e f m e n t i o n o f t h i s c h a r a c t e r i z a t i o n o f t h e C o m m i s s i o n ' s " e n v i r o n m e n t " . F o r m e r A m e r i c a n C o m m i s s i o n e r M. W e l s h h a s come as c l o s e as any o b s e r v e r t o e x p l i c i t l y n o t i n g t h e n e e d o f t h e I J C t o i n c l u d e t h e v a r i o u s a f f e c t e d a g e n c i e s a nd j u r i s d i c t i o n s i n i t s d e c i s i o n p r o c e s s . M.E. W e l s h , "The Work o f t h e I n t e r n a -t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , " D e p a r t m e n t o f S t a t e B u l l e t i n 59 (23 S e p t e m b e r 1 9 6 8 ) : 3 1 3 . 29 D o M . L e i v e , I n t e r n a t i o n a l R e g u l a t o r y R e g i m e s : C a s e  S t u d i e s i n H e a l t h , M e t e o r o l o g y and F o o d ( L e x i n g t o n , M a s s . : L e x i n g t o n B o o k s , 1 9 7 6 ) . T h i s w o r k was p u b l i s h e d u n d e r t h e aus-91 p i c e s o f t h e A m e r i c a n S o c i e t y o f I n t e r n a t i o n a l Law. 30 R.W. Cox and H . J . J a c o b s o n , "The F r a m e w o r k f o r I n q u i r y , " i n The Anatomy o f I n f l u e n c e : D e c i s i o n - m a k i n g i n  I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n , e d s . R.W. Cox and H . J . J a c o b s o n (New H a ven: Y a l e U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 7 3 ) , pp. 1-36. 3 1 I b i d . , pp. 1 6 - 1 7 . 32 T h e s e d e l e g a t e s a r e u s u a l l y members o f an i s s u e -r e l a t e d a g e n c y w i t h i n t h e member g o v e r n m e n t ' s b u r e a u c r a c y . Cox a n d J a c o b s o n , p. 19. See a l s o L e i v e , I n t e r n a t i o n a l R e g u l a - t o r y R e g i m e s , C h a p t e r 24. 33 Cox a n d J a c o b s o n , p. 19. 34 See e n d n o t e 2 1 . 35 L e i v e , o p. c i t . , p. 577. 3 6 The g e n e r a l d i m e n s i o n s o f t h e "two h a t s " image and an a p p r e c i a t i o n f o r i t s c e n t r a l i m p o r t a n c e i n t h e l i t e r a t u r e c a n e a s i l y b e s e e n i f t h e r e a d e r n o t e s u s e s o f t h e t e r m i n : Canada, P a r l i a m e n t , S t a n d i n g S e n a t e C o m m i t t e e on F o r e i g n A f f a i r s , S e n a t o r v a n Roggen, C h a i r m a n , C a n a d a - U n i t e d S t a t e s R e l a t i o n s :  The I n s t i t u t i o n a l F r a m e w o r k f o r t h e R e l a t i o n s h i p ( O t t a w a : I n f o r m a t i o n C a n a d a , 1 9 7 5 ) , p. 4 2 ; I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m i s -s i o n , "Summary o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n S e m i n a r on t h e I J C : I t s A c h i e v e m e n t s , Needs and P o t e n t i a l , " 20-21 June 1 9 7 4 , M o n t r e a l ( m i m e o ) : p a s s i m ; D. M u n t o n , "The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n : C o n t i n u i n g P a r a d o x e s , F u t u r e P r o s p e c t s , " P a p e r p r e s e n t e d t o t h e C o n f e r e n c e t o Commemorate t h e 7 0 t h A n n i v e r s a r y o f t h e I J C , p. 24; R.L. P e n t l a n d , " B o u n d a r y Waters Management," p. 14; a n d , A. S c o t t , " F i s h e r i e s , P o l l u t i o n and „ C a n a d i a n - A m e r i c a n T r a n s n a t i o n a l a n d T r a n s g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s , i n C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s : T r a n s n a t i o n a l a n d T r a n s g o v -e r n m e n t a l R e l a t i o n s , e d s . A.B. F o x , A.O. H e r o and J . S . Nye, J r . (New Y o r k : C o l u m b i a U n i v e r s i t y P r e s s ) : 2 5 3 . 37 T h a t i s , t h e s t r u c t u r e o f t h e o r g a n i z a t i o n d u r i n g a R e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n . 38 Cox and J a c o b s o n a s s e r t t h a t f u n c t i o n s , i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k , b a s i c p r o c e d u r e s a nd h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t a r e p r i m a r y e l e m e n t s s h a p i n g t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s e s a n d p a t t e r n s o f i n f l u e n c e w i t h i n an o r g a n i z a t i o n s u c h a s , f o r e x a m p l e , t h e I n t e r n a t i o n a l L a b o u r O r g a n i z a t i o n , Op. c i t . , p . 5 . 92 39 A s i g n i f i c a n t amount o f i n f o r m a t i o n i s p r o v i d e d i n t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d ' s R e p o r t ( O t t a w a a n d W a s h i n g t o n : I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , 1 9 7 6 ) and i n t h e r e p o r t o f t h e C o m m i s s i o n t o t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t s o f C a nada and t h e U n i t e d S t a t e s — T r a n s b o u n d a r y I m p l i c a t i o n s  o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n " U n i t ( O t t a w a and W a s h i n g t o n : I n t e r -n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , 1 9 7 7 ) . 40 H. F r e e m a n M a t t h e w s J r . , " I n t e r n a t i o n a l R i v e r P r o b -l e m s : T h r e e E x a m p l e s , " p a p e r p r e p a r e d f o r t h e 1 6 t h S e s s i o n o f t h e S e n i o r S e m i n a r i n F o r e i g n P o l i c y , U.S. D e p a r t m e n t o f S t a t e , 1 9 7 3 - 7 4 : 16. 41 R. F e n s k e , " G a r r i s o n D i v e r s i o n — The A m e r i c a n V i e w , " C a n a d i a n W a t e r R e s o u r c e s J o u r n a l 2 ( I s s u e s 3,4: 1 9 7 7 ) : 114-15, 42 T.E. Weber, "The G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t T r a n s b o u n d a r y C o n c e r n s — A Summary o f t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d R e p o r t , " C a n a d i a n W a t e r R e s o u r c e s J o u r n a l 2 ( I s s u e s 3,4: 1 9 7 7 ) : 1 0 3 . 43 "U.S. Move on G a r r i s o n P r o j e c t S u r p r i s e s Many," J u d y W a y t i u k , W i n n i p e g F r e e P r e s s , 7 M a r c h 1 9 7 5 , p. 14. The t i t l e o f t h e r e p o r t i s a c i t a t i o n o f a comment by K. A r e n s o n , C h a i r -man o f t h e M a n i t o b a E n v i r o n m e n t a l C o u n c i l . 44 F e n s k e , op. c i t . , p. 114; M a t t h e w s , op. c i t . , pp. 16-17; a n d Weber, op. c i t . , p. 1 0 3 . 45 M a t t h e w s , p. 17. 46 I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t ( O t t a w a and W a h s i n g t o n : I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , 1976), p p . 1 1 - 1 2 . 4 7 I b i d . , p. 1 5 . 48 M a t t h e w s , p. 1 6 . 49 T h i s l i s t i s d r a w n f r o m a r t i c l e s c o n t a i n e d i n a " c l i p p i n g s f i l e " on t h e GDU m a i n t a i n e d by E n v i r o n e m n t C a n a d a . 50 The M a n i t o b a E n v i r o n m e n t a l C o u n c i l ( i n C a n a d a ) a n d t h e I n s t i t u t e o f E c o l o g y ( i n t h e U n i t e d S t a t e s ) , b o t h p r i v a t e l y f u n d e d o r g a n i z a t i o n s , r e l e a s e d i n m i d - J a n u a r y 1975 a t w o - p a r t s t u d y w h i c h was h i g h l y c r i t i c a l o f t h e B u r e a u ' s i m p a c t a s s e s s -ment s t a t e m e n t . See A S c i e n t i f i c a n d P o l i c y R e v i e w o f t h e 93 ' F i n a l E n v i r o n m e n t a l S t a t e m e n t f o r t h e I n i t i a l S t a g e , G a r r i s o n  D i v e r s i o n U n i t ( N o r t h D a k o t a ) ' . . 51 I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , p. 2. 52 "U.S. Move on G a r r i s o n P r o j e c t S u r p r i s e s Many," J u d y W a y t i u k , W i n n i p e g F r e e P r e s s , 7 M a r c h 1975, p. 14. 53 The t e x t o f t h e R e f e r e n c e i s r e p r o d u c e d i n A p p e n d i x B. 54 The members o f t h e I J C ' s " c o r e o r g a n i z a t i o n " w e r e : ( A ) t h e C o m m i s s i o n e r s C a n a d i a n S e c t i o n : M a x w e l l Cohen ( C h a i r m a n ) , f o r m e r Dean o f t h e F a c u l t y o f Law a t M c G i l l U n i v e r s i t y . Ap-p o i n t e d t o t h e I J C on 24 J a n u a r y 1974. K e i t h H e n r y , P r e s i d e n t o f CBA E n g i n e e r i n g L t d . , V a n c o u v e r , B.C. T r a i n e d a s an Hydrau-l i c a n d M e c h a n i c a l E n g i n e e r . A p p o i n t e d t o t h e I J C on 25 May 1972. B e r n a r d B e a u p r e , E x e c u -t i v e S e c r e t a r y a n d S p e c i a l A d v i s o r t o t h e C h a i r m a n o f t h e Quebec A s s o c i a t i o n o f W a t e r a n d S e w e r a g e ( s i n c e 1 9 7 0 ) . Degrees i n P u b l i c H e a l t h E n g i n e e r i n g and I n d u s t r i a l H y g i e n e . A p p o i n t e d t o t h e I J C on 1 November 1969. A m e r i c a n S e c t i o n : H e n r y P. S m i t h I I I ( C h a i r -man), l a w y e r a n d f o r m e r C o n g r e s s m a n ( 1 9 6 4 - 7 5 ) . D u r i n g p e r i o d a s a C o n g r e s s m a n S m i t h was a member o f t h e U . S . - C a n a d i a n I n t e r -p a r l i a m e n t a r y G r o u p a n d o f t h e C o n f e r e n c e o f G r e a t L a k e s C o n g r e s s m e n . A p p o i n t e d t o t h e I J C on 7 A p r i l 1 9 7 5 . Charles R. R o s s , l a w y e r and f o r m e r member o f t h e F e d e r a l P o e r C o m m i s s i o n ( 1 9 6 1 - 6 8 ) . A p p o i n t e d t o t h e I J C on 21 J u l y 1 962. V i c t o r L. S m i t h , e d i t o r a n d n e w s p a p e r p u b l i s h e r . F o r m e r member o f t h e O h i o R i v e r B a s i n C o m m i s s i o n . A p p o i n t e d t o t h e I J C on 23 J u l y 1973. ( B ) t h e S e c r e t a r i a t s t a f f : C a n a d i a n S e c t i o n : J . L l o y d M a c C a l l u m Q.C., A s s i s t a n t t o t h e C h a i r m a n a n d L e g a l A d v i s o r . D a v i d G. C h a n c e , S e c r e t a r y Samuel Wex, L e g a l A d v i s o r . M u r r a y W. Thompson , Q i i e f E n g i n e e r . W a l t e r A. S a r g e n t , I n f o r -m a t i o n O f f i c e r . A m e r i c a h S e c t i o n : J o h n F. H e n d r i c k s o n , E x e c -u t i v e D i r e c t o r and E n v i r o n m e n t a l A d v i s o r . W i l l i a m A. B u l l a r d , S e c r e -t a r y . 94 S t u a r t H. F o n d a J r . , E n g i n e e r i n g A d v i s o r . James G. C h a n d l e r , L e g a l A d v i s o r . 55 The I J C ' s Cohen r e c a l l e d t h e c i r c u m s t a n c e s o f t h e B o a r d ' s c r e a t i o n d u r i n g t e s t i m o n y b e f o r e t h e House o f Commons S t a n d i n g C o m m i t t e e on F i s h e r i e s and F o r e s t r y i n May 1 9 7 3 . He n o t e d t h a t "/w/e w e r e g i v e n v e r y s h o r t n o t i c e t o c r e a t e a b o a r d o f i n q u i r y . We w e r e a b l e t o s e t t h a t up. Mr. Thompson, o u r C h i e f E n g i n e e r s a t up n i g h t s , s o m e t i m e s w i t h o r w i t h o u t my h e l p h e l p i n g t o o r g a n i z e t h e m e m b e r s h i p o f t h e C a n a d i a n S e c t i o n o f t h e B o a r d . We h a d t h a t B o a r d i n s t a l l e d , Mr. C h a i r m a n , w i t h i n 72 h o u r s a f t e r we r e c e i v e d t h e r e f e r e n c e b e c a u s e we knew i t was c o m i n g . " I s s u e no. 26 o f C o m m i t t e e p r o c e d i n g s , 26 May 1978. 56 " G a r r i s o n P r o j e c t C r i t i c i z e d A g a i n , " P. B u c k l e y , R e g i n a L e a d e r P o s t , 25 J a n u a r y 1975. 57 I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , "Annex 5: P l a n o f S t u d y , " p. 248. 5 8 I b i d . , p. 4-5. 59 I b i d . , p. 5. See A p p e n d i x D o f t h i s p a p e r w h e r e t h e S t u d y P l a n o f t h e B i o l o g y C o m m i t t e e i s r e p r o d u c e d . T a k e n f r o m A p p e n d i x C o f t h e B o a r d ' s R e p o r t , pp. 2 0 7 - 2 0 8 . & 0 As w i l l b e n o t e d b e l o w , a more a p p r o p r i a t e t e r m w o u l d be " c o n t a c t s . " u x T h i s i s e s p e c i a l l y t r u e when one c o n s i d e r s t h a t W a t e r Q u a n t i t y c o m m i t t e e u t i l i z e d " c o n s u l t a n t s " b u t d i d n o t l i s t them. 62 C o p i e s o f t h e B o a r d a n d c o m m i t t e e r e p o r t s w e r e n o t a v a i l a b l e f o r d i s t r i b u t i o n t o a l l i n t e r e s t e d p a r t i e s u n t i l J a n u a r y 1977. 6 3 I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , T r a n s b o u n d a r y I m p l i -c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , p. 9; K i m N o s s a l , " I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n and t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n : I J C a t age s e v e n t y , " I n t e r n a t i o n a l P e r s p e c t i v e s (Nov/Dec 1978): 24; " I J C B a c k s B i g C h a n g e s t o ' c l e a n u p ' G a r r i s o n , " P. Whitelaw, V a n c o u v e r Sun, 9 A p r i l 1 9 7 7 . 95 C h a p t e r Two " ^ I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , "Annex 2: Members o f t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , " p. 2 0 9. I n t e r v i e w e v i d e n c e c o n f i r m e d t h a t e a c h member o f t h i s B o a r d was h i g h l y p l a c e d w i t h i n h i s r e s p e c t i v e o r g a n i z a t i o n . F o r e x a m p l e , t h e C a n a d i a n c o - c h a i r m a n was D i r e c t o r o f t h e W a t e r P l a n n i n g a n d Management B r a n c h o f E n v i -r o n m e n t C a n a d a and t h e A m e r i c a n c o - c h a i r m a n was A s s i s t a n t R e g i o n a l D i r e c t o r o f t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ( f o r t h e r e g i o n e n c o m p a s s i n g G a r r i s o n ) . 2 R e p r o d u c e d i n A p p e n d i x C o f t h i s p a p e r . 3 See A p p e n d i x B. s e c t i o n s 5, 6, 8, a n d 1 5 . 10. "The " r u l e " o f e q u a l numbers o f C a n a d i a n s a n d A m e r i c a n s on a l l I J C b o d i e s was n o t u n f l i n c h i n g l y c o m p l i e d w i t h i n t h i s c a s e : ( 1 ) W a t e r Q u a n t i t y 5 (U.S.) 5 ( C a n . ) members ( 2 ) W a t e r Q u a l i t y 6 5 t! 1! ( 3 ) U s e s 7 7 t! 11 ( 4 ) B i o l o g y 6 5 11 II ( 5 ) E n g i n e e r i n g 5 4 II II See A p p e n d i x E o f t h i s p a p e r f o r a c o m p l e t e l i s t i n g o f c o m m i t -t e e m e m b e r s h i p s . 7 I n t e r v i e w e v i d e n c e e s t a b l i s h e d t h a t c o m m i t t e e members n o r m a l l y h a d a number o f s u b o r d i n a t e s w o r k i n g f o r them a t t h e h o m e - o r g a n i z a t i o n , u s u a l l y b e t w e e n 10 and 40 p e r s o n n e l . Com-m i t t e e members w e r e " d i r e c t o r s " , " c h i e f s " , o r " h e a d s " o f s u b -u n i t s o f t h e i r h o m e - o r g a n i z a t i o n s . g The " p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s " — s o c a l l e d b e c a u s e t h e y s u p p l i e d t h e b a s i c s t a f f a n d i n f o r m a t i o n a l r e q u i r e m e n t s o f t h e i n v e s t i g a t i o n — w e r e : ( 1 ) I n C a n a d a : ( 1 ) E n v i r o n m e n t C a n a d a ( 2 ) A g r i c u l t u r e C a nada ( 3 ) M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t a l Management ( 4 ) M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f R e n e w a b l e R e s o u r c e s and T r a n s p o r t a t i o n S e r v i c e s ( 5 ) M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e 4 See A p p e n d i x C, 5 I b i d . , s e c t i o n 96 ( 6 ) E c o n o m i c C o u n c i l o f C a n a d a ( 2 ) I n t h e U n i t e d S t a t e s : ( 1 ) U.S. D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e ( 2 ) U.S. E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y ( 3 ) N o r t h D a k o t a S t a t e U n i v e r s i t y ( 4 ) N o r t h D a k o t a S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h ( 5 ) N o r t h D a k o t a S t a t e W a t e r C o m m i s s i o n ( 6 ) M i n n e s o t a P o l l u t i o n C o n t r o l A g e n c y ( 7 ) U.S. B u r e a u o f R e c l a m a t i o n ( 8 ) U.S. Army C o r p s o f E n g i n e e r s ( 9 ) U.S. G e o l o g i c a l S u r v e y ( 1 0 ) U.S. F i s h and W i l d l i f e S e r v i c e ( 1 1 ) U.S. S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e ( 1 2 ) U n i v e r s i t y o f N o r t h D a k o t a ( 1 3 ) N o r t h D a k o t a Game a n d F i s h D e p a r t m e n t . N o t e t h a t t h i s l i s t c o l l a p s e s t o t h e 15 o r g a n i z a t i o n s s a i d t o be t h e " p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s " i f one r e c a l l s t h a t t h e B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , t h e G e o l o g i c a l S u r v e y , a n d t h e F i s h a n d W i l d -l i f e S e r v i c e a l l f i t w i t h i n t h e U.S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r and t h a t t h e S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e f i t s w i t h i n t h e U.S. D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e . 9 In t h i s p a p e r , I h a v e t e n t a t i v e l y l i s t e d t h e v a r i o u s U n i t e d S t a t e s a g e n c i e s a s s e p a r a t e e n t i t i e s w h e r e a s I h a v e l i s t e d t h e v a r i o u s B r a n c h e s o f C a n a d i a n d e p a r t m e n t s u n d e r t h e s i n g l e d e p a r t m e n t i n w h i c h t h e y a r e f o u n d . T h i s s e p a r a t i o n o f component a g e n c i e s w i t h i n U.S. d e p a r t m e n t s b u t n o t w i t h i n C a n a d i a n o n e s i s a d m i t t e d l y o pen t o q u e s t i o n and r e q u i r e s c o n -s i d e r a b l y more j u s t i f i c a t i o n t h a n i s p r o v i d e d h e r e . None-t h e l e s s , a r e a d i n g o f e n v i r o n e m n t a l l i t e r a t u r e i n b o t h n a t i o n s s u g g e s t s t h a t t h e U.S. component o r g a n i z a t i o n s a r e much more autonomous t h a n t h e i r C a n a d i a n c o u n t e r p a r t s . 10 I n t e r v i e w e v i d e n c e f r o m members o f W a t e r Q u a n t i t y c o m m i t t e e . 11 I n t e r v i e w e v i d e n c e f r o m members o f U s e s c o m m i t t e e . 12 See e n d n o t e 9, 13 p. 2 5 1 . I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , 1 4 I b i d . , p. 250. 15 I b i d . , p. 253, 16 I b i d . , p. 2 5 2 . 97 1 7 I b i d . , p. 254. 18 A p p e n d i x D o f t h i s p a p e r r e p r o d u c e s one s u c h " P l a n o f S t u d y , " t h a t o f t h e B i o l o g y c o m m i t t e e . 19 I n t e r v i e w e v i d e n c e . 20 The B o a r d ' s P l a n o f S t u d y makes no m e n t i o n o f member r e s p o n s i b i l i t i e s . The f i n a l B o a r d r e p o r t n o t e s on page 5 and i n t e r v i e w e v i d e n c e c o n f i r m e d t h a t a s t h e B o a r d b e g a n t o f u n c -t i o n i t was d e t e r m i n e d t h a t two members ( o n e C a n a d i a n , one A m e r i c a n ) w o u l d become " l i a i s o n o f f i c e r s " t o e a c h o f t h e f i v e c o m m i t t e e s . 21 I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , "Annex 4: Members and C o n s u l t a n t s o f t h e C o m m i t t e e s . " 22 I n t h e W a t e r Q u a l i t y c o m m i t t e e some o f t h e s e n o n -c o m m i t t e e p e r s o n n e l i n t e r a c t e d o n s u c h a r e g u l a r b a s i s w i t h t h e c o m m i t t e e t h a t t h e y d i d become, de f a c t o , members o f t h e com-m i t t e e . 23 I n t e r v i e w e v i d e n c e , a l l c o m m i t t e e s . 24 A l l c o m m i t t e e members i n t e r v i e w e d g a v e much c r e d i t t o t h i s f o u r t h l e v e l f o r t h e i r own a b i l i t y t o a c c o m p l i s h a s s i g n m e n t s g i v e n t o them by t h e B o a r d . 25 L i t e r a t u r e w h i c h p o s t u l a t e s t h i s c r i t e r i o n o f s e l e c -t i o n i s n o t e d i n C h a p t e r T h r e e . 26 I n t e r v i e w e v i d e n c e f r o m C o m m i s s i o n e r and S e c r e t a r i a t l e v e l s . 27 J . L l o y d M a c C a l l u m , L e g a l A d v i s o r a n d A s s i s t a n t t o the C a n a d i a n c o - c h a i r m a n M a x w e l l Cohen a t t h e t i m e o f t h e G a r r i s o n R e f e r e n c e , d e s c r i b e d t h i s f a c e t o f t h e p r o c e s s i n t h e f o l l o w i n g t e r m s : " H a v i n g made t h e s e l e c t i o n a s t o who we w o u l d t h i n k w o u l d b e a p p r o p r i a t e , we t h e n a p p r o a c h t h e d e p u t y m i n i s t e r o f t h e d e p a r t m e n t a nd s a y 'We h a v e h ad t h i s r e f e r e n c e f r o m t h e g o v e r n m e n t and t h e g o v e r n m e n t h a s s a i d we may h a v e t h e s e r v i c e s o f s p e c i a l l y q u a l i f i e d p e o p l e t o c a r r y o u t t h e s t u d y . We h a v e s e l e c t e d t h i s man f r o m y o u r d e p a r t m e n t , and we r e q u e s t t h a t you make h i m a v a i l a b l e t o s e r v e on t h i s b o a r d . ' And t h e c o o p e r a t i o n i s v e r y good....We u s e t h e same p r o c e d u r e on t h e U n i t e d S t a t e s s i d e . " Comment made by M a c C a l l u m t o t h e S e n a t e S t a n d i n g Com-98 raittee on F o r e i g n A f f a i r s , " F i f t h P r o c e d i n g s r e s p e c t i n g : C a n a d i a n R e l a t i o n s w i t h t h e U n i t e d S t a t e s , " I s s u e No. 6, T u e s d a y , F e b r u a r y 18, 1975, p. 6:17. 28 T h i s f a c t d e r i v e s f r o m t h e d e f i n i t i o n o f " e x p e r t " u s e d by t h e " e x p e r t s " i n t e r v i e w e d f o r t h i s s t u d y . N o t o n l y must a p e r s o n d i s p l a y a g i v e n l e v e l o f t e c h n i c a l and s c i e n t i f i c c o m p e t e n c e b u t he ( o r s h e ) must a l s o be f a m i l i a r w i t h t h e n a t u r e o f p a r t i c u l a r i s s u e s a t h a n d . T h i s d e t a i l e d f a m i l i a r i t y w i t h s p e c i f i c i s s u e s d o e s n o t , a s a g e n e r a l r u l e , e x t e n d t o n o n - a g e n c y p e o p l e . M a c C a l l u m ( s e e e n d n o t e 26 a b o v e ) makes a s i m i l a r p o i n t on page 6:16. 29 T h i s c r i t e r i o n was e s p e c i a l l y i m p o r t a n t i n t h e s e l e c -t i o n o f t h e B o a r d c o - c h a i r m e n . A l t h o u g h n e i t h e r B o a r d c o -c h a i r m a n knew why he h a d b e e n s e l e c t e d , i n t e r v i e w e e s w i t h i n t h e " c o r e o r g a n i z a t i o n " n o t e d t h a t n o t o n l y d i d t h e men s e l e c -t e d f i t t h e f i r s t t h r e e c r i t e r i a b u t t h e y a l s o w e r e e x c e l l e n t a t f u l f u l l i n g t h e demands o f t h e f i n a l c r i t e r i o n . 3 0 T . . . , I n t e r v i e w e v i d e n c e . 31 See e n d n o t e 27. 32 N o t e d on p a g e s 29-40 o f t h e t e x t . 33 One i n t e r v i e w e e n o t e d t h a t o b s t r u c t i o n t o I J C r e q u e s t s w o u l d p r o b a b l y n e v e r o c c u r , y e t i t r e m a i n s a f a c t o f b u r e a u -c r a t i c o p e r a t i o n t h a t r e q u e s t s w h i c h o p e r a t i o n a l c h i e f s c o n -s i d e r a s l e s s t h a n " u r g e n t " h a v e a way o f f i n d i n g t h e i r way t o t h e b o t t o m o f h i s "work p e n d i n g " f i l e . C h a p t e r T h r e e """See e n d n o t e 36 o f C h a p t e r One. 2 I n t e r v i e w e e s w e r e a s k e d how t h e i r w o r k r e l a t e d t o w o r k t h e y w e r e d o i n g f o r h o m e - o r g a n i z a t i o n s . V e r y few w e r e i n v o l v e d i n e x a c t l y t h e same t a s k f o r t h e I J C a n d f o r home-b a s e b u t t h e t y p e o f w o r k w h i c h t h e y d i d f o r b o t h o r g a n i z a t i o n s was q u i t e s i m i l a r . T h a t i s , t h e j o b t h e y w e r e d o i n g f o r t h e I J C was one w h i c h t h e y c o u l d q u i t e e a s i l y b e a s k e d t o do a t home-base. 3 T h i s somewhat s u b j e c t i v e c o n c l u s i o n i s b a s e d on i n t e r -v i e w e e s ' d e s c r i p t i o n s o f t h e v a r i o u s c o m m i t t e e p r o c e d u r e s . 99 "^Denoted i n t h e c o m m i t t e e a s t h e " e d i t o r i a l s u b c o m m i t -t e e . " The r e a s o n f o r u s i n g a d i f f e r e n t t e r m i n t h e t e x t w i l l become c l e a r b e l o w . 5 F o x and P i c k e n c o n c l u d e d , t o c i t e a n o t h e r e x a m p l e , t h a t a m a j o r r e a s o n f o r t h e f a i l u r e o f t h e S p e c i a l S t u d y G r o u p t o d e v i s e an " i n t e g r a t e d " b a s i n d e v e l o p m e n t p l a n f o r t h e A r k a n s a s - W h i t e - R e d B a s i n i n t h e U n i t e d S t a t e s was s i m p l y t h e i n a b i l i t y a n d t h e u n w i l l i n g n e s s o f p a r t i c i p a n t s t o c o m p r o m i s e e x i s t i n g a g e n c y a p p r o a c h e s and p e r c e p t i o n s w i t h r e g a r d t o c o s t -b e n e f i t c a l c u l a t i o n s . I.K. F o x and I . P i c k e n , "The U p s t r e a m -D o w n s t r e a m C o n t r o v e r s y i n t h e A r k a n s a s - W h i t e - R e d B a s i n s Survey," I n t e r - U n i v e r s i t y C a s e P r o g r a m ( U n i v e r s i t y , A l a b a m a : U n i v e r s i t y o f A l a b a m a P r e s s , 1 9 6 0 ) . 6 One c o m m i t t e e member c l a s s e d members i n t e r m s o f b e i n g " h i g h , medium, a n d l o w p r o f i l e " r a t h e r t h a n i n t e r m s o f " i n f l u e n c e . " One m i g h t i n t e r p r e t t h i s a s an i n d i c a t i o n t h a t p e r s o n a l i t y was c o n s i d e r e d by some as a t l e a s t a s i m p o r t a n t a s a g e n c y o f o r i g i n t o a member's i n p u t p o t e n t i a l . 7 One o f t h e most s u r p r i s i n g a s p e c t s o f t h e i n t e r v i e w s w i t h c o m m i t t e e members was t h e u n i f o r m i t y w i t h w h i c h t h e y c o n s i d e r e d t h e i r c o m m i t t e e e x p e r i e n c e t o h a v e b e e n one o f t h e most r e w a r d i n g a nd s a t i s f y i n g o f t h e i r p r o f e s s i o n a l c a r e e r s . Members s h a r e d a p e r c e p t i o n t h a t t h e d e v e l o p m e n t o f f e e l i n g s o f p r o f e s s i o n a l e n t h u s i a s m , c o l l e g i a l i t y , and "common c a u s e " w e r e k e y c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e c o m m i t t e e d e c i s i o n - m a k i n g p r o -c e s s . E v e n i n W a t e r Q u a l i t y c o m m i t t e e w h e r e d e b a t e s o m e t i m e s became a c r i m o n i o u s , members f e l t t h a t t h e w o r k e n v i r o n m e n t was " e f f i c i e n t and p r o f e s s i o n a l " r a t h e r t h a n " p e r s o n a l . " The d e -v e l o p m e n t o f e n d u r i n g f r i e n d s h i p s was n o t an uncommon r e s u l t o f c o m m i t t e e i n t e r a c t i o n . " N o n e t h e l e s s , t h e d e f i n i t i o n o f " e x p e r t " u s e d i n t h i s p a p e r i m p l i e s t h a t a c e r t a i n d e g r e e o f i m p l i c i t u s e o f home-o r g a n i z a t i o n a l v i e w p o i n t c a n n o t b e a v o i d e d b y t h e c o m m i t t e e member e v e n i f he o r s h e r e l i e s o n l y on h i s o r h e r " p r o f e s -s i o n a l e x p e r t i s e " f o r g u i d a n c e i n c o m m i t t e e w o r k . 9 I n t e r v i e w e e s n o t e d t h a t c o m m i t t e e w o r k demanded b e t w e e n 5 0 - 7 5 % o f t h e i r w o r k i n g t i m e . C o m m i t t e e c o - c h a i r m e n w e r e more e x t e n s i v e l y t i e d up b y c o m m i t t e e w o r k and p e r i p h e r -a l l y i n v o l v e d members l e s s s o . "^One B o a r d member e x p l a i n e d t h e " n o v e l t y " o f t h e " I J C - i n - a c t i o n " i n t e r m s o f t h e l o s s o f c o n t r o l he e x p e r i e n c e d o v e r h i s s e c o n d e d s u b o r d i n a t e s . N o r m a l l y , s e c o n d m e n t t o i n t e r -o r g a n i z a t i o n a l c o m m i t t e e s d o e s n o t d i s t u r b t h e f o r m a l r e p o r t i n g p a t t e r n s a t home-base. 100 """""One o f t h e d u t i e s o f B o a r d l i a i s o n o f f i c e r s was t o a t t e n d c o m m i t t e e m e e t i n g s . Some o f f i c e r s w e r e v e r y d i l i g e n t i n t h i s r e g a r d w h i l e o t h e r s w e r e d e s c r i b e d as b e i n g p r e s e n t " o n e - h a l f o f one p e r c e n t o f t h e t i m e . * 12 The B o a r d c o - c h a i r m e n d i d n o t f u n c t i o n as l i a i s o n o f f i c e r s w i t h t h e c o m m i t t e e s . T h i s t a s k was h a n d l e d by t h e t e n r e m a i n i n g B o a r d members, as h a s b e e n n o t e d a b o v e . 13 F o r a d e s c r i p t i o n o f t h i s s e c t i o n o f t h e D i r e c t i v e s e e C h a p t e r Two o f t h i s p a p e r . F o r Hie t e x t o f t h e D i r e c t i v e s e e A p p e n d i x C. 14 See p age 34 o f t h e t e x t f o r a l i s t i n g o f t h e a s s i g n -m e n t s g i v e n t o t h e c o m m i t t e e s b y t h e B o a r d . The i n t e r - r e l a t e d -n e s s o f e a c h c o m m i t t e e ' s w o r k w i t h t h a t o f t h e o t h e r s i s made e x p l i c i t i n t h o s e a s s i g n m e n t s . 15 W i t h t h e e x c e p t i o n o f t h e f i s h s c r e e n q u e s t i o n , t h e B o a r d ' s r e c o m m e n d a t i o n s f o l l o w e d t h o s e o f t h e B i o l o g y c o m m i t -t e e q u i t e c l o s e l y . F o r t h e r e l e v a n t p a s s a g e s s e e : I n t e r n a -t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , A p p e n d i x C:  B i o l o g y R e p o r t , pp. 2 0 2-203 and I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r -s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , pp. 1 8 4 - 1 8 5 . 16 The r e l e v a n t s e c t i o n o f t h e I J C ' s R u l e s o f P r o c e d u r e ( 1 9 6 4 ) i s S e c t i o n 29, S u b s e c t i o n 1. 17 M a x w e l l Cohen makes t h i s p o i n t d u r i n g h i s t e s t i m o n y b e f o r e t h e 26 May 1978 s e s s i o n o f t h e House o f Commons S t a n d i n g C o m m i t t e e on F i s h e r i e s and F o r e s t r y a n d s i m i l a r comments a r e a t t r i b u t e d t o h i m by Ron K u s t r a , "'We c a n ' t i g n o r e o u t c r y o f t h e p e o p l e ' s a y s I J C c h i e f , " The G a z e t t e , 16 F e b r u a r y 1977, p. 9. I n t e r v i e w s w i t h s e v e r a l C o m m i s s i o n e r s a f f i r m e d t h a t t h e m a i n e f f e c t o f t h e h e a r i n g s was t o make t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e " f a c t s and f i g u r e s " o f t h e B o a r d R e p o r t much more g r a p h i c t o them t h a n t h e y w o u l d h a v e b e e n o t h e r w i s e . 18 I n t e r v i e w s w i t h C o m m i s s i o n e r s and S e c r e t a r i a t o f f i c e r s . 19 A s k e d i f any e x p l i c i t p r e s s u r e h a d b e e n b r o u g h t t o b e a r on them, t h e C o m m i s s i o n e r s i n t e r v i e w e d a l l r e s p o n d e d t h a t none h a d b e e n a p p l i e d . 20 T h i s was p o i n t e d o u t by a member o f t h e B i o l o g y com-m i t t e e d u r i n g an i n t e r v i e w . 21 I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , T r a n s b o u n d a r y I m p l i -101 c a t i o n s , p. 1 2 1 . 22 On t h i s q u e s t i o n o f " s p i l l o v e r " , s e e t h e d e t a i l e d e x a m i n a t i o n by D.M. L e i v e o f d e c i s i o n - m a k i n g w i t h i n t h e W o r l d H e a l t h O r g a n i z a t i o n , t h e W o r l d W e a t h e r W a t c h p r o g r a m o f t h e W o r l d M e t e o r o l o g i c a l O r g a n i z a t i o n , a n d t h e Codex A l i m e n t a r i u s ( J o i n t ) C o m m i s s i o n o f t h e W o r l d H e a l t h O r g a n i z a t i o n a n d t h e F o o d and A g r i c u l t u r e O r g a n i z a t i o n . L e i v e , I n t e r n a t i o n a l Regu-l a t o r y R e g i m e s , 1976„ C h a p t e r F o u r " • " A o D . P o Heeney, " A l o n g t h e Common F r o n t i e r : t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , " B e h i n d t h e H e a d l i n e s 26 ( 5 ) ( J u l y 1 9 6 7 ) : 4. 2 See , f o r e x a m p l e , a d i s c u s s i o n o f p r e s e n t a n a l y t i c a l t e c h n i q u e s a n d p r c e d u r e s a n d t h e p r o s a n d c o n s o f e a c h i n P e t e r B o o t h r o y d , " I s s u e s i n S o c i a l I m p a c t A s s e s s m e n t , " P l a n  C a n a d a 18:2 ( J u n e 1 9 7 8 ) : 1 18-134. See a l s o , E l b e r t E. W h i t l a c h , J r . , " S y s t e m a t i c A p p r o a c h e s t o E n v i r o n m e n t a l I m p a c t A s s e s s m e n t : An E v a l u a t i o n , " W a t e r R e s o u r c e s B u l l e t i n /"of t h e A m e r i c a n W a t e r R e s o u r c e s A s s o c i a t i o n / 12:1 ( 1 9 7 6 ) : 1 2 3 - 1 3 7 . 3 The Thompson I n q u i r y was e s t a b l i s h e d 10 M a r c h 1977 and g i v e n u n t i l t h e end o f t h e y e a r t o make a r e p o r t t o t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t on t h e e n v i r o n m e n t a l , s o c i a l , and e c o n o m i c i m p a c t s o f a West C o a s t o i l p o r t ( i n i t i a l l y a t K i t i m a t , t h e n p o t e n t i a l l y a t C h e r r y P o i n t o r P o r t A n g e l e s i n W a s h i n g t o n S t a t e ) on t h e p r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a , s p e c i f i c a l l y , a n d C a n a d a , g e n e r a l l y . The I n q u i r y ' s m a n d a t e i s c o n t a i n e d i n O r d e r - i n -C o u n c i l P.C. 1 9 7 7 - 5 9 7 . The u n c o m p l e t e d I n q u i r y was a d j o u r n e d i n November 1977 a m i d r e c r i m i n a t i o n s f r o m many p a r t i c i p a n t s t o t h e e f f e c t t h a t t h e I n q u i r y h a d " f a i l e d " t o a c c o m p l s h i t s t a s k . " O i l p o r t s p r o b e r e c e s s e d i n d e f i n i t e l y b y Thompson," Ros O b e r l y n , V a n c o u v e r Sun, 10 November 1 9 7 7, p. C19. 4 I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t , p. 2 5 5 . 5 A r e c e n t U.S. G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e d i s c u s s i o n p a p e r h a s s p e c i f i c a l l y a d d r e s s e d t h e i s s u e o f U.S. f u n d i n g f o r I J C a c t i v i t i e s a n d h a s n o t e d t h a t t h e f u n d i n g must b e i m p r o v e d i f t h e C o m m i s s i o n i s t o o p e r a t e e f f e c t i v e l y i n t h e f u t u r e . U n i t e d S t a t e s G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e , "How t h e U n i t e d S t a t e s Can and S h o u l d I m p r o v e I t s F u n d i n g o f I n t e r n a t i o n a l J o i n t Com-m i s s i o n A c t i v i t i e s , " I D - 7 8 - 1 0 , 8 F e b r u a r y 1978. 102 " I n t e r v i e w e v i d e n c e . C a n a d i a n s e c t i o n B o a r d members. 7 G e n e r a l A c c o u n t i n g O f f i c e , "How t h e U n i t e d S t a t e s Can and S h o u l d I m p r o v e I t s F u n d i n g o f I n t e r n a t i o n a l J o i n t Commis-s i o n A c t i v i t i e s , " p. 34. B o a r d i n t e r v i e w e e s made a s i m i l a r p o i n t . g W.R. W i l l o u g h b y , "The A p p o i n t m e n t a n d R e m o v a l o f Mem-b e r s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , " C a n a d i a n P u b l i c  A d m i n i s t r a t i o n 12 ( F a l l 1 9 6 9 ) : 4 2 4 - 4 2 5 . 103 APPENDIX A I n t e r v i e w S c h e d u l e s I n o r d e r t o make an i n t e r v i e w t r i p f e a s i b l e , i t was d e c i d e d t o f o c u s on t h r e e p r i n c i p a l o r g a n i z a t i o n s i n C a n a d a and t h r e e i n t h e U n i t e d S t a t e s . A t o t a l o f 21 i n t e r v i e w s w e r e c o n d u c t e d i n e i g h t C a n a d i a n and A m e r i c a n c i t i e s b e t w e e n O c t o b e r 9 t h and 1 9 t h , 1 9 7 9 . The i n t e r v i e w e e s i n c l u d e d r e p r e s e n t a t i v e s o f e a c h l e v e l o f t h e " I J C - i n - a c t i o n ' s " h i e r a r c h y , a n d i n t h e c a s e o f members o f t h e c o m m i t t e e l e v e l , members o f e a c h com-m i t t e e w e r e i n t e r v i e w e d . As n o t e d i n t h e t e x t , t h e s e " q u e s t i o n n a i r e s " w e r e drawn up t o a s s i s t i n o r g a n i z i n g t h e i n t e r v i e w s . They do n o t n e c e s s a r i l y d e p i c t t h e e x a c t c o u r s e o f any i n t e r v i e w . Ques-t i o n s and t h e s e q u e n c e i n w h i c h t h e y w e r e d e a l t o f t e n v a r i e d b e t w e e n i n t e r v i e w s . S i n c e t h e i n t e r v i e w s w e r e g r a n t e d on a c o n f i d e n t i a l b a s i s , no l i s t i n g o f t h e s p e c i f i c members i n t e r v i e w e d i s g i v e n h e r e and no d i r e c t q u o t a t i o n s a r e u s e d i n t h e t e x t . The " q u e s t i o n n a i r e s " a r e as f o l l o w s : Q u e s t i o n n a i r e t o t h e I J C C o m m i s s i o n e r s 1. G e n e r a l l y , what d i d y o u r f u l l / p a r t t i m e d u t i e s as I J C C o m m i s s i o n e r e n t a i l d u r i n g t h e - G a r r i s o n i n v e s t i g a t i o n ? 2. D i d y o u h a v e a b a c k g r o u n d i n w a t e r r e s o u r c e manage-ment b e f o r e j o i n i n g t h e I J C ? I f n o t , t h e n what i s y o u r p r o -f e s s i o n a l b a c k g r o u n d ? 3. D i d y o u r p r o f e s s i o n a l b a c k g r o u n d a l l o w o r p r o m o t e e x t e n s i v e c o n t a c t s w i t h g o v e r n m e n t a l a n d n o n - g o v e r n m e n t a l a g e n c i e s i n v o l v e d i n t h e w a t e r r e s o u r c e s p o l i c y a r e a ? 4. When y o u r e c e i v e d t h e G a r r i s o n r e f e r e n c e , what w e r e t h e s t e p s t a k e n i n o r d e r t o d e c i d e ( a ) what k i n d o f B o a r d was n e e d e d and ( b ) who s h o u l d b e on t h a t B o a r d ? 5. F o r m e r C o m m i s s i o n e r W e l s h h a s s a i d t h a t t h e I J C a t t e m p t s t o s e l e c t members f r o m t h e r e l e v a n t k e y a d m i n i s t r a -t i v e a g e n c i e s i n e a c h R e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n . D i d s u c h a c on-s i d e r a t i o n e n t e r i n t o y o u r s e l e c t i o n o f p e o p l e t o t h e B o a r d ? Why i s t h i s an i m p o r t a n t c o n s i d e r a t i o n , i f a t a l l ? 6. I n .my r e a d i n g o f t h e l i t e r a t u r e c o n c e r n i n g t h e I J C s e l e c t i o n c r i t e r i a f o r T e c h n i c a l B o a r d p e r s o n n e l , I f o u n d i t t o b e r a t h e r i n s i s t e n t t h a t " t e c h n i c a l e x p e r t i s e " was t h e b a s i c c r i t e r i o n . The p h r a s e " t e c h n i c a l e x p e r t i s e " i s n o t e x -p l a i n e d h o w e v e r . I'm w o n d e r i n g what t h e p h r a s e meant t o y o u a t t h e t i m e o f G a r r i s o n ? 104 7. Would y o u s a y t h a t t h e u s u a l i n t e r p r e t a t i o n o f " t e c h n i c a l e x p e r t i s e " d o e s n ' t do j u s t i c e t o t h e v a r i o u s c r i -t e r i a y o u u s e d t o s e l e c t B o a r d p e o p l e ? 8. A l l o f t h e B o a r d members s e l e c t e d seem t o come f r o m t h e m i d d l e t o u p p e r - m i d d l e o f t h e h i e r a r c h y o f t h e i r home-base o r g a n i z a t i o n . Why? 9. The B o a r d was composed o f s i x C a n a d i a n s a nd s i x A m e r i c a n s . Why s i x ? Why n o t m o r e / l e s s ? 10. A n o t h e r a s p e c t o f B o a r d s e l e c t i o n w h i c h t h e l i t e r a -t u r e d o e s n o t t r e a t i n a d e t a i l e d way i s t h e p r o c e s s o f " s e c o n d m e n t . " I ' d l i k e t o know how p e o p l e a r e c o n t a c t e d , who s u g g e s t s t h e y be c o n t a c t e d a nd f i n a l l y how p e r m i s s i o n i s ob-t a i n e d f o r t h e i r s e c o n d m e n t ? 1 1 . A f t e r y o u h a d d e c i d e d on t h e B o a r d p e r s o n n e l , how d i d y o u go a b o u t d e c i d i n g on t h e i n s t r u c t i o n s f o r t h a t B o a r d ? 12. B o t h t h e B o a r d a nd C o m m i s s i o n r e p o r t s on t h e G a r -r i s o n n o t e t h a t r e g u l a r c o n t a c t s w e r e m a i n t a i n e d b e t w e e n t h e two b o d i e s d u r i n g t h e i n v e s t i g a t i o n . How w e r e t h e s e i n t e r a c -t i o n s s t r u c t u r e d ? T h a t i s , who d e a l t w i t h whom? And, w e r e i n f o r m a l c o n t a c t s a nd d i s c u s s i o n s i m p o r t a n t ? 13. D i d y o u ( o r t h e C o m m i s s i o n ) h a v e o c c a s i o n t o make s p e c i f i c s u g g e s t i o n s t o t h e B o a r d r e g a r d i n g what/how/when i t o u g h t t o b e p r o c e d i n g ? Can y o u r e c a l l a n e x a m p l e ? 14. Were B o a r d members r e s p o n s i v e t o y o u r s u g g e s t i o n s o r d i d t h e y q u e s t i o n them? D i d t h i s l e a d t o any c o n f l i c t s b e t w e e n C o m m i s s i o n a nd B o a r d ? How w e r e t h e s e r e s o l v e d ? 15. D u r i n g t h e p e r i o d t h a t t h e B o a r d was w r i t i n g i t s r e p o r t , d i d t h e B o a r d c h e c k w i t h y o u r e g a r d i n g m a t t e r s s u c h as f o r m a t a nd c o n t e n t ? 16. When y o u r e c e i v e d t h e r e p o r t , who d i d y o u p e r s o n -a l l y a p p r o a c h i t ? I mean, how d i d y o u j u d g e w h e t h e r i t was a " g o o d " a nd " a c c e p t a b l e " r e p o r t o r n o t ? 17. How d i d t h e C o m m i s s i o n a s a w h o l e come t o a d e c i -s i o n as t h e t h e q u a l i t y and a c c e p t a b i l i t y o f t h e r e p o r t ? 18. I'm i n t e r e s t e d i n t h e m e c h a n i s m by w h i c h t h e Com-m i s s i o n p r o d u c e s i t s r e p o r t t o t h e g o v e r n m e n t s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s . I s an e d i t o r i a l c o m m i t t e e s e t up t o p r o -d u c e a d r a f t ? A r e d r a f t s c i r c u l a t e d amongst C o m m i s s i o n e r s ? A r e p e o p l e o t h e r t h a n C o m m i s s i o n e r s i n v o l v e d i n t h i s p r o c e s s ? 19. F i n a l l y , I'm i n t e r e s t e d i n t h e c o n c l u s i o n o f y o u r r e p o r t a n d t h e d i f f e r e n c e b e t w e e n i t a n d t h a t o f t h e B o a r d . You d i d n o t a c c e p t t h e B o a r d v i e w t h a t a m o d i f i e d GDU c o u l d a n d s h o u l d b e a l l o w e d t o p r o c e d e . Why d i d y o u n o t a c c e p t t h e B o a r d ' s v i e w ? Was t h e r e any e x p l i c i t o r i m p l i c i t p r e s s u r e on y o u and t h e C o m m i s s i o n n o t t o d i s a g r e e w i t h t h e B o a r d ? Q u e s t i o n n a i r e t o t h e I J C S e c r e t a r i a t s t a f f members 1. S e v e r a l w r i t e r s on t h e I J C , i n c l u d i n g s e v e r a l f o r m e r C o m m i s s i o n e r s , h a v e n o t e d t h e h i g h l e v e l o f e x p e r t i s e and w i d e r a n g e o f c o n t a c t s p o s s e s s e d b y t h e S e c r e t a r i a t s t a f f . 105 I t i s n o t made c l e a r , h o w e v e r , w h e t h e r t h e s e c h a r a c t e r i s t i c s a l l o w t h e S e c r e t a r i a t t o p l a n an a c t i v e ( a s o p p o s e d t o a p a s -s i v e ) r o l e i n t h e c o n d u c t o f an I J O r e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n . How w o u l d y o u a s s e s s t h e S e c r e t a r i a t ' s r o l e i n t h e G a r r i s o n c a s e ? Would y o u s a y t h a t t h i s was a t y p i c a l e x a m p l e o f S e c r e -t a r i a t a c t i v i t y ? 2. D i d t h e C o m m i s s i o n e r s r e l y on y o u t o s u g g e s t names f o r t h e B o a r d ? 3. I f s o , how d i d y o u go a b o u t c o n s t r u c t i n g a l i s t o f names? 4. What a r e t h e " e s s e n t i a l " q u a l i t i e s t h a t a B o a r d member must p o s s e s s ? T h a t i s , what e l e m e n t s w e r e on t h e check-l i s t t h a t y o u h a d i n y o u r m i n d when t h i n k i n g o f p o s s i b l e c a n -d i d a t e s ? 5. D u r i n g t h i s p r o c e s s o f B o a r d f o r m a t i o n , d i d b o t h t h e C a n a d i a n and A m e r i c a n S e c r e t a r i a t s t a f f s w o r k c l o s e l y t o g e t h e r o r d i d e a c h s e c t i o n s e l e c t n a t i o n a l s on a f a i r l y i n -d e p e n d e n t b a s i s ? 6. Where do t h e C o m m i s s i o n e r s f i t i n t o t h i s s e l e c t i o n p r o c e s s : Do t h e two s e c t i o n a l c h a i r m e n t a k e a more a c t i v e p a r t i n t h e p r o c e s s t h a n t h e f o u r p a r t - t i m e C o m m i s s i o n e r s ? 7. Once t h e B o a r d b e g a n t o o p e r a t e and b e g a n t o s e n d r e p o r t s t o t h e C o m m i s s i o n , d i d y o u p a s s t h e s e on t o t h e Com-m i s s i o n e r s w i t h o r w i t h o u t comments and a n a l y s i s ? 8. I f y o u commented on t h e s e r e p o r t s , how w o u l d y o u c h a r a c t e r i z e t h e n a t u r e o f y o u r comments? T h a t i s , when a m o n t h l y r e p o r t came i n , f o r e x a m p l e , what h a p p e n e d t o i t b e f o r e i t went t o t h e C o m m i s s i o n e r s ? 9. When t h e B o a r d was i n t h e p r o c e s s o f p r e p a r i n g i t s f i n a l r e p o r t t o t h e C o m m i s s i o n d i d i t c h e c k w i t h y o u , o r y o u w i t h i t , r e g a r d i n g t h e f o r m and c o n t e n t o f t h a t r e p o r t ? What d i d y o u a n d t h e B o a r d p e o p l e e x p e c t f r o m one a n o t h e r ? 10. D u r i n g d i s c u s s i o n b y t h e C o m m i s s i o n o f t h e B o a r d r e p o r t , how e x t e n s i v e l y d i d t h e C o m m i s s i o n e r s r e l y on y o u r " e x p e r t i s e " i n o r d e r t o e v a l u a t e t h a t r e p o r t ? What k i n d s o f i n f o r m a t i o n and a d v i c e d i d t h e C o m m i s s i o n e r s want f r o m y o u ? 1 1 . From i n t e r v i e w s a l r e a d y c o n d u c t e d , I u n d e r s t a n d t h a t S e c r e t a r i a t p e o p l e a c t u a l l y f o r m p a r t o f an e d i t o r i a l c o m m i t -t e e w h i c h d r a f t s t h e I J C r e p o r t t o t h e two g o v e r n m e n t s . I s t h i s t h e c a s e ? 12. D u r i n g t h i s e v a l u a t i v e p e r i o d d i d b o t h s e c t i o n s meet t o g e t h e r — o r d i d y o u e x c h a n g e i n f o r m a t i o n and i d e a s b e t w e e n W a s h i n g t o n a n d O t t a w a ? 13. F i n a l l y , g i v e n t h e i m p o r t a n c e o f t h e S e c r e t a r i a t s w i t h i n t h e I J C s t r u c t u r e , do y o u t h i n k t h e s e s t a f f s c a n and s h o u l d grow t o a p o i n t w h e r e t h e C o m m i s s i o n w o u l d p o s s e s s an " i n h o u s e " i n v e s t i g a t o r y arm? I f n o t , why n o t ? Q u e s t i o n n a i r e t o B o a r d members 1. Were y o u a p p r o a c h e d b y I J C S e c r e t a r i a t s t a f f d i -r e c t l y o r by y o u r a g e n c y ' s s u p e r i o r s ( f o l l o w i n g an I J C r e q u e s t 106 t o t h e m ) ? 2. A t t h e t i m e o f y o u r s e l e c t i o n o r s e c o n d m e n t t o t h e I J C ' s G a r r i s o n B o a r d d i d y o u s p e c u l a t e a b o u t t h e r e a s o n s f o r w h i c h t h e I J C r e q u e s t e d y o u r s e r v i c e s ? D i d y o u h o l d t h e same v i e w a f t e r t h e i n v e s t i g a t i o n was o v e r ? 3. You h e l d , a t t h e t i m e o f y o u r s e c o n d m e n t an i m p o r -t a n t p o s i t i o n i n y o u r a g e n c y ' s h i e r a r c h y . D i d y o u o r do y o u now t h i n k t h a t t h a t f a c t h ad any b e a r i n g on y o u r s e l e c t i o n ? 4. D i d y o u r w o r k a t y o u r "home-base" r e l a t e d t o t h e w o r k y o u w e r e a s k e d t o do f o r t h e B o a r d ? I n what way? 5. I f t h i s r e l a t i o n s h i p was a c l o s e o n e , d i d y o u f i n d t h a t y o u r p e r c e p t i o n s o f t h e " p r o b l e m " t h e I J C h a d b e e n a s k e d t o i n v e s t i g a t e d i f f e r e d f r o m t h o s e o f o t h e r TB members? 6. D i d B o a r d members e v e r d i f f e r on q u e s t i o n s o f m e t h o d o l o g y ? How w e r e t h e s e d i f f e r e n c e s i r o n e d o u t ? 7. D u r i n g t h e s e m e t h o d o l o g i c a l d i s c u s s i o n s , what would y o u s a y w e r e some o f t h e f a c t o r s w h i c h i n f l u e n c e d y o u t o a c c e p t o r r e j e c t t h e v a r i o u s p o s i t i o n s p u t f o r w a r d ? 8. Was a c c e p t a b i l i t y a t "home-base" one o f t h e s e f a c t o r s ? Do y o u t h i n k i t was f o r o t h e r members o f t h e B o a r d ? 9. How was t h e o r i g i n a l " P l a n o f S t u d y " w o r k e d o u t ? 10. C o u l d y o u d e s c r i b e t o me t h e s t e p s by w h i c h t h e B o a r d w e n t a b o u t s e l e c t i n g t h e 53 p e o p l e who made up t h e f i v e C o m m i t t e e s ? 1 1 . What w e r e t h e c h a r a c t e r i s t i c s w h i c h t h e B o a r d w a n t e d t o s e e w i t h r e s p e c t t o s i z e , c o m p o s i t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e c o m m i t t e e s ? 12. Would y o u a t t a c h any s i g n i f i c a n c e t o t h e f a c t t h a t e a c h c o m m i t t e e had b e t w e e n 5 and 7 members composed o f s t a f f f r o m e a c h o f t h e " k e y " p a r t i c i p a t i n g a g e n c i e s ? T h a t i s , t h e d i s t r i b u t i o n o f a g e n c y a n d d e p a r t m e n t a l p e o p l e on t h e B o a r d i t s e l f seems t o h a v e b e e n f a i r l y f a i t h f u l l y r e p r o d u c e d a t t h e B o a r d ' s c o m m i t t e e l e v e l . Why i s t h i s t h e c a s e ? 13. Once t h e c o m m i t t e e s b e g a n t o f u n c t i o n , how w e r e r e l a t i o n s w i t h t h e B o a r d s t r u c t u r e d a nd m a i n t a i n e d ? 14. D i d t h e B o a r d a c t i v e l y d i r e c t t h e w o r k o f t h e c o m m i t t e e s ? I f s o , how d i d i t do t h i s ? 1 5 . D i d t h e c o m m i t t e e s f o r w a r d d i s a g r e e m e n t s r e g a r d i n g m e t h o d o l o g y t o t h e B o a r d f o r s e t t l e m e n t ? 16. D u r i n g t h i s s t a g e o f t h e B o a r d ' s w o r k , how w o u l d y o u c h a r a c t e r i z e t h e B o a r d ' s r e l a t i o n s h i p w i t h t h e C o m m i s s i o n ? What w o u l d y o u s a y was t h e n a t u r e o f t h e f o r m a l and i n f o r m a l i n t e r a c t i o n b e t w e e n t h e two b o d i e s ? 17. W i t h i n t h e B o a r d i t s e l f , how w o u l d y o u d e s c r i b e t h e i n t e r a c t i o n s b e t w e e n members? How d i d t h e o p e r a t i o n o f t h i s B o a r d compare w i t h o t h e r " i n t e r a g e n c y " b o d i e s on w h i c h y o u h a v e b e e n a c t i v e ? Were y o u s t r u c k by s i m i l a r i t i e s o r by d i f f e r e n c e s ? 18. D i d y o u k e e p y o u r "home-base" a g e n c y i n f o r m e d as t o B o a r d a c t i v i t i e s ? What k i n d o f i n t e r e s t d i d y o u r h o $ e - b a s e m a i n t a i n i n t h e B o a r d ' s a c t i v i t i e s ? 19. How i m p o r t a n t do y o u t h i n k t h i s c o n t i n u i n g c o n t a c t w i t h "home-base" was t o y o u r c o n t r i b u t i o n t o t h e B o a r d ? 107 2 0 . F i n a l l y , c o u l d y o u d e s c r i b e how t h e f i n a l B o a r d r e p o r t was p u t t o g e t h e r ? Was u n a n i m i t y e a s i l y a c h i e v e d ? I f n o t , why n o t ? ' Q u e s t i o n n a i r e ' t o members o f t h e B o a r d c o m m i t t e e s 1. How w e r e y o u s e l e c t e d t o s e r v e on t h e c o m m i t -t e e ? 2. What f a c t o r s p r o m p t e d t h e B o a r d t o s e l e c t y o u ? 3. Would y o u s a y t h a t , i n a d d i t i o n t o y o u r t e c h n i c a l e x p e r t i s e i n t h e a r e a , t h e f a c t t h a t y o u w o r k e d f o r one o f t h e k e y d e p a r t m e n t s o r a g e n c i e s w i t h j u r i s d i c t i o n i n t h e G a r r i s o n c a s e was a l s o a f a c t o r ? 4. Had y o u w o r k e d w i t h p e r s o n n e l f r o m t h e o t h e r a g e n -c i e s ( o n t h e c o m m i t t e e ) b e f o r e s e c o n d m e n t t o t h e c o m m i t t e e ? 5. What was t h e f o r m a l t a s k g i v e n t o y o u r c o m m i t t e e by t h e B o a r d ? 6. What was t h e n a t u r e o f y o u r w o r k a t t h e c o m m i t t e e ? How d i d t h i s r e l a t e t o what y o u w e r e d o i n g a t y o u r "home-base" o r g a n i z a t i o n ? 7. D i d e a c h member o f t h e c o m m i t t e e h a v e a s p e c i f i c t a s k t o p e r f o r m ? I f s o , how w e r e t h e s e d e t e r m i n e d ? What d i d t h e y c o n s i s t o f d o i n g ? 8. D u r i n g t h i s p e r i o d , w e r e y o u c o n s c i o u s o f w o r k i n g f o r two d i s t i n c t o r g a n i z a t i o n s : t h a t i s , t h e I J C and "home-b a s e " ? Or d i d t h e two more o r l e s s merge t o g e t h e r i n y o u r m i n d ? 9. What p e r c e n t a g e o f y o u r t i m e w o u l d y o u s a y y o u s p e n t on c o m m i t t e e w o r k ? 10. How w o u l d y o u c h a r a c t e r i z e t h e w o r k e n v i r o n m e n t w i t h i n t h e c o m m i t t e e ? D i d y o u h a v e a l o t o f i n f o r m a l c o n t a c t s w i t h t h e o t h e r members o r d i d y o u i n t e r a c t w i t h them on a more f o r m a l and s t r u c t u r e d b a s i s ? 1 1 . D i d d o m i n a n t p e r s o n a l i t i e s o r " l e a d e r s " e x i s t w i t h i n t h e c o m m i t t e e ? How w o u l d y o u e x p l a i n t h e i r a b i l i t y t o assume a l e a d e r s h i p r o l e ? 12. The B o a r d r e p o r t i n d i c a t e s t h a t c o n s i d e r a b l e u s e was made o f B u r e a u d a t a and m e t h o d o l o g y . Why w e r e t h e s e c r i -t e r i a u s e d ? D i d t h e i r u s e o c c a s i o n any d e b a t e ? 13. Would y o u s a y t h a t t h e c o m m i t t e e saw i t s j o b as one o f " s y n t h e s i s " o f e x i s t i n g a n s w e r s t o t h e p o t e n t i a l p o l l u -t i o n p r o b l e m o r as one o f " r e d e f i n i t i o n " o f b o t h p r o b l e m and p o s s i b l e a n s w e r s ? 14. I n t h e i n t e r a c t i o n o f y o u r c o m m i t t e e w i t h t h e Board d i d s p e c i f i c members d e a l w i t h s p e c i f i c B o a r d members? D i d i n f o r m a l r e l a t i o n s h i p s f o r m an i m p o r t a n t l i a i s o n b e t w e e n t h e two b o d i e s ? How w o u l d y o u c h a r a c t e r i z e t h e i n f o r m a l r e l a t i o n -s h i p s ? 1 5. D i d y o u r c o m m i t t e e h a v e any d i r e c t c o n t a c t w i t h the C o m m i s s i o n e r s ? C o u l d y o u g i v e me an e x a m p l e ? 108 16. I'm i n t e r e s t e d i n l o o k i n g a t t h e f a c t t h a t t h e com-m i t t e e s w e r e made up p r e d o m i n a n t l y o f b u r e a u c r a t i c p e r s o n n e l f r o m C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s . I h a v e a f e w q u e s t i o n s r e -l a t i n g t o t h i s q u a l i t y o f t h e c o m m i t t e e s . ( a ) Do y o u t h i n k t h a t an " i n - h o u s e " s t a f f o f I J C p e r s o n n e l ( g i v e n t h a t p r e s e n t I J C s t a f f l e v e l s w e r e c o n s i d e r -a b l y e x p a n d e d ) c o u l d h a v e p r o d u c e d an e q u a l l y c o m p e t e n t r e p o r t f o r t h e B o a r d ? why/why n o t ? ( b ) Do y o u t h i n k t h e r e p o r t s u c h a s t a f f m i g h t h a v e s u b m i t t e d t o t h e B o a r d w o u l d h a v e b e e n q u i t e d i f f e r e n t f r o m t h a t w h i c h y o u r c o m m i t t e e s u b m i t t e d ? ( c ) I n o r d e r t o p u r s u e y o u r I J C w o r k d i d y o u h a v e t o w o r k t h r o u g h s u p e r i o r s a t y o u r "home-base"? T h a t i s , w e r e y o u q u i t e f r e e t o do y o u r I J C w o r k w i t h o u t e i t h e r B o a r d o r "home-base" i n s i s t i n g on " c l e a r a n c e s " t o g e t i n f o r m a t i o n and so o n ? ( d ) D i d y o u r s u p e r i o r s a t "home-base" w a n t y o u t o k e e p them i n f o r m e d r e g a r d i n g c o m m i t t e e a c t i v i t y ? D i d t h e y e v e r s u g g e s t ways i n w h i c h t h e y t h o u g h t y o u ( o r y o u r c o m m i t t e e ) s h o u l d be w o r k i n g ? 17. F i n a l l y , a c o u p l e o f q u e s t i o n s r e g a r d i n g t h e u s e o f c o n s u l t a n t s b y y o u r c o m m i t t e e . ( a ) How much d i d y o u r c o m m i t t e e r e l y on c o n s u l -t a n t s ? How d i d t h e y ( a n d t h e i r w o r k ) f i t i n t o t h e c o m m i t t e e s t r u c t u r e ? ( b ) What c r i t e r i a w e r e u s e d i n t h e s e l e c t i o n o f c o n s u l t a n t s ? Who s e l e c t e d them? ( c ) What t a s k s d i d t h e s e c o n s u l t a n t p e r f o r m ? 109 APPENDIX B T e x t o f t h e R e f e r e n c e t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n "On O c t o b e r 22, 1975, t h e S e c r e t a r y o f S t a t e f o r E x t e r n a l A f f a i r s f o r t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a , and t h e S e c r e -t a r y o f S t a t e f o r t h e G o v e r n m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s s e n t t h e f o l l o w i n g R e f e r e n c e t o t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , t h r o u g h i d e n t i c a l l e t t e r s a d d r e s s e d r e s p e c t i v e l y t o t h e C a n a -d i a n and U n i t e d S t a t e s S e c t i o n s o f t h e C o m m i s s i o n : I h a v e t h e h o n o u r t o i n f o r m y o u t h a t t h e G o v e r n m e n t s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a r e c o g n i z e t h a t t h e p r o p o s e d G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t o f t h e P i c k - S l o a n M i s s o u r i B a s i n P r o g r a m i n t h e S t a t e o f N o r t h D a k o t a h a s a p o t e n t i a l f o r c a u s i n g p o l l u t i o n o f w a t e r s f l o w i n g a c r o s s t h e i n t e r n a t i o n a l b o u n d a r y i n t o C a n a d a . The G o v e r n m e n t o f C a n a d a h a s c o n c l u d e d , on t h e b a s i s o f s t u d i e s c o n d u c t e d by t h e U n i t e d S t a t e s and C a n a d a , i n c l u d i n g c e r t a i n s t u d i e s c o n d u c t e d by t h e U n i t e d S t a t e s i n r e s p o n s e t o q u e s t i o n s r a i s e d by C a n a d i a n o f f i c i a l s , t h a t t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , as c u r r e n t l y e n v i s a g e d , w o u l d h a v e a d v e r s e e f f e c t s on t h e C a n a d i a n p o r t i o n s o f t h e S o u r i s , A s s i n i b o i n e and Red R i v e r s , and on L a k e W i n n i p e g , w h i c h w o u l d c a u s e i n j u r y t o h e a l t h and p r o p e r t y i n C a n a d a i n c o n t r a v e n t i o n o f A r t i c l e IV o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1909. The G o v e r n m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s h a s r e a c h e d no f i n a l c o n c l u s i o n a s t o w h e t h e r t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , a s p r e s e n t l y e n v i s a g e d , w o u l d be c o n s i s t e n t w i t h t h e r i g h t s o f t h e U n i t e d S t a t e s and o f C a nada t o t h e e q u i t a b l e u s e o f w a t e r s c r o s s i n g t h e b o u n d a r y , and w i t h A r t i c l e IV o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y . The G o v e r n m e n t o f t h e United S t a t e s n o t e s t h a t , a t p r e s e n t , w a t e r s c r o s s i n g t h e b o u n -d a r y h a v e w i d e n a t u r a l f l u c t u a t i o n s i n q u a l i t y and q u a n -t i t y , a n d t h a t t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , as p r e s e n t l y e n v i s a g e d , c o u l d h a v e b o t h b e n e f i c i a l a nd a d v e r s e i m p a c t s on t h e q u a l i t y and q u a n t i t y o f t h e s e w a t e r s . The G o v e r n -ment o f t h e U n i t e d S t a t e s h a s a s s u r e d t h e G o v e r n m e n t o f 110 C a n a d a t h a t i n any d e v e l o p m e n t o f f e a t u r e s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t t h a t w i l l a f f e c t C a n a d a , s p e c i f i c a l l y w o r k s i n t h e Red R i v e r B a s i n and t h e S o u r i s L o o p , t h e U n i t e d S t a t e s w i l l c o m p l y w i t h i t s o b l i g a t i o n t o C a n a d a n o t t o p o l l u t e w a t e r c r o s s i n g t h e b o u n d a r y t o t h e i n j u r y o f h e a l t h o r - p r o p e r t y w i t h i n C a n a d a . The G o v e r n m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s h a s s i m i l a r l y a s s u r e d t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a t h a t no c o n s t r u c t i o n p o t e n t i a l l y a f f e c t i n g w a t e r s f l o w i n g i n t o C a n a d a w i l l b e u n d e r t a k e n u n l e s s i t i s c l e a r t h a t t h i s o b -l i g a t i o n w i l l be met. I n l i g h t o f t h e v i e w s o f g o v e r n m e n t s a s e x p r e s s e d , a b o v e , t h e G o v e r n m e n t s o f Canada and t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a h a v e a g r e e d , p u r s u a n t t o A r t i c l e IX o f t h e Boun-d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1909 t o r e q u e s t t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n t o e x a m i n e i n t o and t o r e p o r t upon t h e t r a n s b o u n d a r y i m p l i c a t i o n s o f t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t i n t h e S t a t e o f N o r t h D a k o t a ; and t o make r e c o m m e n d a t i o n s a s t o s u c h m e a s u r e s , i n c l u d i n g m o d i f i c a t i o n s , a l t e r a t i o n s o r a d j u s t -m e n t s t o t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , a s m i g h t be t a k e n t o a s s i s t g o v e r n m e n t s i n e n s u r i n g t h a t t h e p r o v i s i o n s o f A r t i c l e IV o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y a r e h o n o u r e d . I n d o i n g s o , t h e C o m m i s s i o n s h o u l d e x a m i n e i n t o a n d r e p o r t upon t h e f o l l o w i n g and s u c h o t h e r m a t t e r s as t h e I J C may deem r e l e v a n t : ( a ) t h e p r e s e n t s t a t e o f w a t e r q u a l i t y i n t h e S o u r i s a n d Red R i v e r s , t h e i r t r i b u t a r i e s and o t h e r d o w n s t r e a m w a t e r s , w i t h p a r t i c u l a r r e f e r e n c e t o t h e C a n a d i a n p o r t i o n s t h e r e o f , w h i c h may b e a f f e c t e d b y t h e p r o -p o s e d c o m p l e t i o n and o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r -s i o n U n i t . The e x a m i n a t i o n s h o u l d i n c l u d e t h e f o l -l o w i n g : ( 1 ) t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s , ( 2 ) s u l f a t e , s o d i u m , c h l o r i d e , magnesium, c a l c i u m and compounds t h e r e o f , ( 3 ) b i c a r b o n a t e s , ( 4 ) n u t r i e n t s , i n c l u d i n g n i t r o g e n , p h o s p h o r u s and t h e i r compounds, ( 5 ) p e s t i c i d e s a n d h e r b i c i d e s , ( 6 ) d i s s o l v e d o x y g e n , t e m p e r a t u r e , s e d i m e n t a nd o t h e r r e l a t e d p a r a m e t e r s a f f e c t i n g a q u a t i c l i f e , ( 7 ) t r a c e e l e m e n t s , i n c l u d i n g b o r o n , s e l e n i u m , l e a d and o t h e r h e a v y m e t a l s ; ( b ) t h e p r e s e n t u s e s o f t h e s e w a t e r s and t h o s e u s e s w h i c h may r e a s o n a b l y be a n t i c i p a t e d i n t h e f u t u r e ; ( c ) t h e e f f e c t s o f p r e s e n t w a t e r q u a l i t y on t h e s e u s e s ; I l l ( d ) t h e n a t u r e , e x t e n t a n d l o c a t i o n o f i m p a c t s on t h e q u a l -i t y , a n d q u a n t i t y o f t h e s e w a t e r s t o b e a n t i c i p a t e d as a r e s u l t o f t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t ; ( e ) t h e n a t u r e , e x t e n t and e c o n o m i c c o s t o f s u c h i m p a c t s t o b e a n t i c i p a t e d f r o m t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t on t h e p r e -s e n t a n d a n t i c i p a t e d f u t u r e u s e s o f t h e s e w a t e r s ; a n d ( f ) t h e n a t u r e a n d e x t e n t o f t h e i m p a c t on c o m m e r c i a l a nd r e c r e a t i o n a l f i s h e r i e s " i n M a n i t o b a , p a r t i c u l a r l y L a k e W i n n i p e g , o f t h e p o s s i b l e i n t r o d u c t i o n f r o m t h e M i s -s o u r i R i v e r s y s t e m t h r o u g h t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t o f f o r e i g n s p e c i e s o f f i s h , f i s h d i s e a s e s , a n d f i s h p a r a s i t e s . S h o u l d t h e C o m m i s s i o n make any r e c o m m e n d a t i o n s c o n -c e r n i n g m e a s u r e s w h i c h c o u l d be t a k e n t o a v o i d o r r e l i e v e a d v e r s e e f f e c t s on u s e s i n C a n a d a , what w o u l d be t h e ap-p r o x i m a t e c o s t o f s u c h m e a s u r e s ? I n t h e c o n d u c t o f i t s i n v e s t i g a t i o n and i n t h e p r e p a r a -t i o n o f i t s r e p o r t , t h e C o m m i s s i o n s h o u l d s e e k t h e a s s i s -t a n c e , as r e q u i r e d , o f s p e c i a l l y q u a l i f i e d p e r s o n n e l f r o m b o t h countries„ B o t h t h e U n i t e d S t a t e s a n d Canada a s c r i b e p a r t i c u l a r i m p o r t a n c e t o t h e v i e w s o f t h e C o m m i s s i o n on t h i s m a t t e r . A c c o r d i n g l y , t h e C o m m i s s i o n i s r e q u e s t e d t o c o m p l e t e i t s i n v e s t i g a t i o n a n d s u b m i t i t s r e p o r t i n t h e minimum p o s s i b l e t i m e , c o n s i s t e n t w i t h a t h o r o u g h e x a m i n a t i o n o f t h e s u b j e c t , b u t i n any c a e , n o t l a t e r t h a n O c t o b e r 3 1 , 1976. The G o v e r n m e n t s s h a l l make a v a i l a b l e , o r a s n e c e s s a r y , s e e k t h e a p p r o p r i a t i o n o f , t h e f u n d s r e q u i r e d t o p r o v i d e t h e C o m m i s s i o n p r o m p t l y w i t h t h e r e s o u r c e s n e e d e d t o d i s -c h a r g e i t s o b l i g a t i o n s f u l l y w i t h i n t h e p e r i o d s p e c i f i e d . " (SOURCE: I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , T r a n s b o u n d a r y I m p l i -c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , 1 9 7 7 , pp. 1 3 0 - 1 3 2 ) . 112 APPENDIX C D i r e c t i v e t o t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n ' S t u d y B o a r d "On O c t o b e r 2 3 , 1975, t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t Commis-s i o n e s t a b l i s h e d t h e I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d t o u n d e r t a k e t h e t e c h n i c a l i n v e s t i g a t i o n and t o a d v i s e t h e C o m m i s s i o n on a l l m a t t e r s w h i c h i t must c o n s i d e r i n r e p o r -t i n g t o t h e two G o v e r n m e n t s . The f o l l o w i n g D i r e c t i v e t o t h e B o a r d was i s s u e d on O c t o b e r 30, 1 9 7 5 : 1. The G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s and C a n a d a h a v e f o r w a r d e d t h e a t t t a c h e d R e f e r e n c e , d a t e d O c t o b e r 22, 1975, t o t h e C o m m i s s i o n f o r e x a m i n a t i o n and r e p o r t p u r -s u a n t t o A r t i c l e IX o f t h e B o u n d a r y W a t e r s T r e a t y o f 1 9 0 9 . 2. The C o m m i s s i o n e s t a b l i s h e d t h e I n t e r n a t i o n a l G a r -r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d on O c t o b e r 2 3 , 1 9 7 5 , t o u n d e r -t a k e , t h r o u g h a p p r o p r i a t e g o v e r n m e n t a l o r o t h e r a g e n c i e s i n t h e U n i t e d S t a t e s and C a n a d a , t h e n e c e s s a r y i n v e s t i g a -t i o n s and s t u d i e s and t o a d v i s e t h e C o m m i s s i o n on a l l m a t t e r s w h i c h i t m u s t c o n s i d e r i n m a k i n g i t s r e p o r t t o G o v e r n m e n t s u n d e r t h e a t t a c h e d R e f e r e n c e . 3. The B o a r d s h a l l a d v i s e t h e C o m m i s s i o n a s t o t h e t r a n s b o u n d a r y i m p l i c a t i o n s o f t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t a n d i n d o i n g s o s h a l l r e p o r t t o i t upon t h e f o l l o w i n g : ( a ) t h e p r e s e n t s t a t e o f w a t e r q u a l i t y i n t h e S o u r i s and Red R i v e r s , t h e i r t r i b u t a r i e s and o t h e r down-s t r e a m w a t e r s , w i t h p a r t i c u l a r r e f e r e n c e t o t h e C a n a d i a n p o r t i o n s t h e r e o f , w h i c h may b e a f f e c t e d by t h e p r o p o s e d c o m p l e t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t . The e x a m i n a t i o n s h o u l d i n c l u d e t h e f o l l o w i n g : ( 1 ) t o t a l d i s s o l v e d s o l i d s , ( 2 ) s u l f a t e , s o d i u m , c h l o r i d e , m agnesium, c a l c i u m and compounds t h e r e o f , ( 3 ) b i c a r b o n a t e s , ( 4 ) n u t r i e n t s , i n c l u d i n g n i t r o g e n , p h o s p h o r u s and t h e i r compounds, ( 5 ) p e s t i c i d e s a n d h e r b i c i d e s , 113 (6) d i s s o l v e d o x y g e n , t e m p e r a t u r e , s e d i m e n t and o t h e r r e l a t e d p a r a m e t e r s a f f e c t i n g a q u a t i c l i f e , (7) t r a c e e l e m e n t s i n c l u d i n g b o r o n , s e l e n i u m , l e a d and o t h e r h e a v y m e t a l s ; ( b ) t h e p r e s e n t u s e s o f t h e s e w a t e r s and t h o s e u s e s w h i c h may r e a s o n a b l y b e a n t i c i p a t e d i n t h e f u t u r e ; ( c ) t h e e f f e c t s o f p r e s e n t w a t e r q u a l i t y on t h e s e u s e s ; ( d ) t h e n a t u r e , e x t e n t and l o c a t i o n o f i m p a c t s on t h e q u a l i t y a n d q u a n t i t y o f t h e s e w a t e r s t o b e a n t i c i p a t e d a s a r e s u l t o f t h e p r o p s e d c o m p l e t i o n a n d o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t ; ( e ) t h e n a t u r e , e x t e n t a nd e c o n o m i c c o s t s o f s u c h i m p a c t s t o be a n t i c i p a t e d f r o m t h e p r o p o s e d c o m p l e -t i o n and o p e r a t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t on t h e p r e s e n t and a n t i c i p a t e d f u t u r e u s e s o f t h e s e w a t e r s ; a n d ( f ) t h e n a t u r e and e x t e n t o f t h e i m p a c t on com-m e r c i a l a n d r e c r e a t i o n a l f i s h e r i e s i n M a n i t o b a , p a r t i c u -l a r l y L a k e W i n n i p e g , o f t h e p o s s i b l e i n t r o d u c t i o n f r o m t h e M i s s o u r i R i v e r s y s t e m t h r o u g h t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t o f f o r e i g n s p e c i e s o f f i s h , f i s h d i s e a s e s , a n d f i s h p a r a -s i t e s ; ( g ) s u c h o t h e r m a t t e r s a s t h e C o m m i s s i o n may i n d i c a t e t o t h e B o a r d d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e s t u d y . 4„ The B o a r d s h a l l a l s o a d v i s e t h e C o m m i s s i o n a s t o m e a s u r e s , i n c l u d i n g b u t n o t l i m i t e d t o m o d i f i c a t i o n s , a l t e r a t i o n s o r a d j u s t m e n t s t o t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t w h i c h c o u l d b e t a k e n t o a v o i d o r r e l i e v e a d v e r s e e f f e c t s , i f a n y , on w a t e r u s e s i n C a n a d a ; and s h a l l i n d i c a t e t h e a p p r o x i m a t e c o s t o f any s u c h m e a s u r e s . 5. The B o a r d s h a l l p r e p a r e a n d s u b m i t f o r C o m m i s s i o n a p p r o v a l , a s s o o n a s p o s s i b l e , a p l a n o f s t u d y f o r t h e i n -v e s t i g a t i o n s t h a t i t p r o p o s e s t o u n d e r t a k e , a nd a s c h e d u l e o f t h e e s t i m a t e d t i m e and c o s t s i n v o l v e d i n t h e c o m p l e t i o n o f e a c h o f t h e n e c e s s a r y p h a s e s a nd s u b m i s s i o n o f a f i n a l r e p o r t t o t h e C o m m i s s i o n . T h i s s t u d y p l a n s h o u l d i n c l u d e p r o v i s i o n s , w h e r e a p p r o p r i a t e , t o a f f o r d o p p o r t u n t i e s f o r p u b l i c p a r t i c i p a t i o n b e f o r e e a c h m a j o r s t e p i n t h e s t u d y . T h i s may be i n t h e f o r m o f m e e t i n g s , s e m i n a r s , a n d o t h e r means o f d i s s e m i n a t i n g i n f o r m a t i o n a n d r e c e i v i n g p u b l i c r e a c t i o n t h e r e t o . 6. The B o a r d s h a l l c a r r y o u t t h e p r o g r a m i n a c c o r d a n c e w i t h t h e s t u d y p l a n a p p r o v e d b y t h e C o m m i s s i o n . I f i t a p p e a r s t o t h e B o a r d a t any t i m e i n t h e c o u r s e o f i t s i n -v e s t i g a t i o n s and s t u d i e s t h a t t h e p r o g r a m s h o u l d b e m o d i -f i e d , i t s h a l l s o a d v i s e t h e C o m m i s s i o n a nd r e q u e s t i n s t r u c -t i o n s . 7. The B o a r d s h a l l s u b m i t i t s f i n a l r e p o r t , a n d a p p e n d i c e s , i f a n y , t o t h e C o m m i s s i o n no l a t e r t h a n Augist 114 1, 1976. 8. I n t h e c o n d u c t o f i t s i n v e s t i g a t i o n a n d i n t h e p r e p a r a t i o n o f i t s r e p o r t o r r e p o r t s , t h e B o a r d s h o u l d make u s e o f i n f o r m a t i o n a n d t e c h n i c a l d a t a h e r e t o f o r e a v a i l a b l e , o r w h i c h may become a v a i l a b l e d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e i n v e s t i g a t i o n . 9. The B o a r d w i l l c o n s i s t o f a U n i t e d S t a t e s S e c t i o n and a C a n a d i a n S e c t i o n , e a c h h a v i n g s i x members. The Com-m i s s i o n w i l l a p p o i n t one member o f e a c h S e c t i o n t o b e C h a i r m a n o f t h a t S e c t i o n . A t t h e r e q u e s t o f any member, t h e C o m m i s s i o n may a p p r o v e i n e a c h case an a l t e r n a t e member t o a c t i n t h e p l a c e a n d s t e a d o f s u c h member w h e n e v e r t h e s a i d member, f o r any e x c e p t i o n a l r e a s o n , - i s n o t a v a i l a b l e t o a c t as a member o f t h e B o a r d . 10. Members o f t h e B o a r d , a nd o f i t s c o m m i t t e e s and w o r k i n g g r o u p s , w h e t h e r o r n o t e m p l o y e d b y d e p a r t m e n t s o r a g e n c i e s o f g o v e r n m e n t , ;.are n o t r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e i r e m p l o y e r s . They s e r v e i n a p e r s o n a l a n d p r o f e s s i o n a l c a p a c i t y u n d e r t h e d i r e c t i o n o f t h e C o m m i s s i o n , and t h e i r e m p l o y e r s o r s u p e r i o r o f f i c e r s a r e n o t c o m m i t t e d i n any way by t h e a c t i o n s o f t h e i n d i v i d u a l members o r o f t h e B o a r d . 1 1 . I n c a r r y i n g o u t i t s f u n c t i o n s u n d e r t h i s D i r e c t i v e , t h e B o a r d w i l l a c t as a u n i t a r y b o d y , c a r r y i n g o u t i t s i n v e s t i g a t i o n s j o i n t l y i n b o t h c o u n t r i e s as a c o o r d i n a t e d and i n t e g r a t e d e f f o r t . 1 2 . The C h a i r m e n o f t h e two S e c t i o n s h a l l be j o i n t C h a i r m e n o f t h e B o a r d and s h a l l b e r e s p o n s i b l e f o r m a i n -t a i n i n g p r o p e r l i a i s o n b e t w e e n t h e B o a r d a nd t h e Commission and b e t w e e n t h e i r r e s p e c t i v e s e c t i o n s o f t h e B o a r d a nd t h e c o r r e s p o n d i n g s e c t i o n s o f t h e C o m m i s s i o n . 13. E a c h C h a i r m a n s h a l l e n s u r e t h a t t h e o t h e r members o f h i s S e c t i o n o f t h e B o a r d a r e i n f o r m e d o f a l l i n s t r u c -t i o n s , i n q u i r i e s and a u t h o r i z a t i o n s r e c e i v e d frOm t h e Com-m i s s i o n ; a l s o o f a c t i v i t i e s u n d e r t a k e n b y o r on b e h a l f o f t h e B o a r d , p r o g r e s s made and any d e v e l o p m e n t s a f f e c t i n g s u c h p r o g r e s s . 14. A C h a i r m a n , a f t e r c o n s u l t i n g t h e o t h e r members o f h i s S e c t i o n o f t h e B o a r d , may a p p o i n t a S e c r e t a r y o f t h a t S e c t i o n . U n d e r t h e g e n e r a l s u p e r v i s i o n o f t h e C h a i r m a n , t h e S e c r e t a r y s h a l l c a r r y o u t s u c h d u t i e s a s a r e a s s i g n e d t o h i m by t h e S e c t i o n . 15. The B o a r d may e s t a b l i s h s u c h c o m m i t t e e s a n d w o r k i n g g r o u p s a s may be r e q u i r e d t o d i s c h a r g e i t s r e s p o n s i b i l i t i e s e f f e c t i v e l y a n d may e n l i s t t h e c o o p e r a t i o n o f f e d e r a l , p r o v i n c i a l o r s t a t e d e p a r t m e n t s o r a g e n c i e s i n t h e U n i t e d 115 S t a t e s a n d C a n a d a . The d u t i e s and c o m p o s i t o n o f any s u c h c o m m i t t e e s s h a l l b e s u b j e c t t o a p p r o v a l by t h e C o m m i s s i o n . Members w i l l make t h e i r own a r r a n g e m e n t s f o r r e i m b u r s e m e n t o f n e c e s s a r y e x p e n d i t u r e s f o r t r a v e l . 1 6. The B o a r d s h a l l m a i n t a i n i n f o r m a l l i a i s o n w i t h t h e I n t e r n a t i o n a l S o u r i s - R e d R i v e r B o a r d o f C o n t r o l , s o t h a t i t may be aware o f any a c t i v i t i e s o f t h e s e B o a r d s w h i c h may be u s e f u l t o i t o r may h a v e a b e a r i n g on t h e c o n d u c t o f i t s i n v e s t i g a t i o n s a n d s t u d i e s . 1 7 . I n a d d i t i o n , t h e C h a i r m a n s h a l l k e e p t h e Commis-s i o n c u r r e n t l y i n f o r m e d o f t h e B o a r d ' s p l a n s and p r o g r e s s and o f any d e v e l o p m e n t s , a c t u a l o r a n t i c i p a t e d , w h i c h a r e l i k e l y t o i m p e d e , d e l a y o r o t h e r w i s e a f f e c t t h e c a r r y i n g o u t o f t h e B o a r d ' s r e s p o n s i b i l i t i e s . To t h i s e n d t h e C h a i r m e n s h a l l s u b m i t , a t l e a s t m o n t h l y and more o f t e n i f n e c e s s a r y , r e p o r t s t o t h e C o m m i s s i o n d e s c r i b i n g t h e p r o -g r e s s t h a t h a s b e e n made and any p r o b l e m s t h a t h a v e a r i s e n i n t h e i n v e s t i g a t i o n . A l l s u c h r e p o r t s s h a l l b e s e n t t o t h e S e c r e t a r i e s and e a c h member o f t h e C o m m i s s i o n . 18. I f , i n t h e o p i n i o n o f t h e B o a r d t h e r e i s a l a c k o f c l a r i t y o r p r e c i s i o n i n any i n s t r u c t i o n , d i r e c t i v e o r a u t h o r i z a t i o n r e c e i v e d f r o m t h e C o m m i s s i o n , t h e m a t t e r s h a l l be r e f e r r e d p r o m p t l y t o t h e C o m m i s s i o n f o r a p p r o -p r i a t e a c t i o n . 19. The B o a r d s h a l l n o t c o n d u c t p u b l i c h e a r i n g s b u t w i l l be p r o v i d e d w i t h c o p i e s o f t h e r e c o r d o f any h e a r i n g c o n d u c t e d b y t h e C o m m i s s i o n w h i c h r e l a t e s t o m a t t e r s w i t h i n t h e B o a r d ' s t e r m s o f r e f e r e n c e . 2 0. I n i t s d e a l i n g s w i t h t h e p u b l i c a n d t h e news media, t h e B o a r d s h a l l o b s e r v e t h e p r i n c i p l e s o f t h e a t t a c h e d P u b l i c R e l a t i o n s P o l i c y o f t h e C o m m i s s i o n a s s u p p l e m e n t e d by t h e p r o v i s i o n s o f t h e s t u d y p l a n o f t h e B o a r d when a p -p r o v e d by t h e C o m m i s s i o n . " (SOURCE: I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , T r a n s b o u n d a r y I m p l i c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , 1 977, pp. 1 3 4 - 1 3 8 ) . APPENDIX D I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d -B i o l o g y C o m m i t t e e P r o p o s e d S t u d y P l a n A c t i v i t y 1 S t e p 1 S t e p 2 S t e p 3 D e s c r i b e i m p a c t s o f w a t e r q u a l i t y & q u a n t i t y , w i t h & w i t h o u t GDU, on a q u a t i c l i f e . I n d e n t i f y b i o t a * i n k e y w a t e r s h e d s : Red R o S o u r i s A s s i n i b o i n e L. W i n n i p e g ) L. M a n i t o b a ) i n c l u d e i n d i c a t o r s o f e u t r o h i c a t i o n . I d e n t i f y f r o m S t e p 1, k e y b i o t a w h i c h may be i m p a c t e d by c h a n g e s i n w a t e r q u a l i t y o r q u a n t i t y , D e v e l o p s p e c i f i c b i o l o g i c a l r e q u i r e -m ents o f k e y s p e c i e s i n c l u d e c a s e h i s t o r y . E v a l u a t e h a b i t a t a v a i l a b l e . T ime Frame I n p u t o f o t h e r c o m m i t t e e s S: December 8,1975 F: J a n u a r y 7,1976 V e r b a l r e p o r t on December 22, 1975. By J a n u a r y 8, 1976 S: J a n u a r y 8, 1976 F: F e b r u a r y 2 5 , 1976 T r a v e l ( f o r A c t i v i t y 1 &2) M e e t i n g i n M i n n e a p o l i s , J a n . 7 - 8 , 1976. M e e t i n g i n D e n v e r ( J a n . 28) t o v i e w f i s h s c r e e n m o d e l & r e v i e w p r o g r e s s o f S t e p 3. M e e t i n g i n W i n n i p e g ( F e b . 19,20) t o r e v i e w S t e p 3 p r o g r e s s & p l a n interim r e p o r t . S t e p 4 S t e p 5 S t e p 6 S t e p 7 E s t a b l i s h l i k e l i h o o d I n p u t o f GDU i m p a c t o f o c c u r r e n c e o f i m p a c t s . W r i t e i n t e r i m r e p o r t . I m p a c t s f r o m n o n -GDU s o u r c e s r e q u i r e s r e p o r t s f r o m q&q C o m m i t t e e . S: F e b r u a r y 2 7 , 1976 S: A p r i l 1, 1976 F: M a r c h 30, 1976 F: A p r i l 30, 1976 R e e v a l u a t i o n o f i m p a c t s a f t e r a l t e r -a t i o n o f t h e e x i s t i n g p r o j e c t p l a n . E s t a b l i s h a c o s t o f any c h a n g e s due a s a r e s u l t o f S t e p 5 d a t a . D e l i n -e a t e any h a b i t a t c h a n g e s w h i c h w i l l o c c u r as a r e s u l t o f S t e p 5. S: May 1, 1976 F: May 3 1 , 1976 R e e x a m i n e a l l d a t a . R e s o l v e d i f f e r e n c e s . D e v e l o p a l t e r -n a t i v e s . W r i t e f i n a l r e p o r t . By J u l y 1, 1976. R e q u i r e d f r o m q&q R e q u i r e d f r o m c o m m i t t e e d a t a on e n g i n e e r i n g w a t e r q u a l i t y & q u a n t i t y M e e t i n g i n B i s m a r k M e e t i n g i n G r a n d U n d e f i n e d . U n d e f i n e d . ( M a r . 3,4) t o F o r k s ( M a r . 31, r e v i e w p r o g r e s s . A p r . 1) t o r e v i e w M e e t i n g i n W i n n i p e g p r o g r e s s . M e e t i n g (Mar. 1 7 , 1 8 ) t o i n ? ( A p r . 28) r e v i e w p r o g r e s s and t o p r e p a r e f i n a l e d i t r e p o r t . r e v i e w . * b i o t a t o i n c l u d e human p a r a s i t e s and b a c t e r i a , f i s h p a r a s i t e s and b a c t e r i a , a q u a t i c i n v e r t e b r a t e s , f i s h , w i l d l i f e , v a s c u l a r p l a n t s and a n i m a l d i s e a s e s . A c t i v i t y 2 S t e p 1 D e s c r i b e i m p a c t s o f p o s s i b l e i n t r o -d u c t i o n o f f o r e i g n b i o t a on e n d e m i c b i o t a i n C a n a d a . I n c l u d e p r o b a b i l i t y a n a l y s i s w i t h and w i t h o u t GDU. I n d e n t i f y a l l b i o t a i n w a t e r s h e d s : Red R. S o u r i s R. A s s i n i b o i n e L. W i n n i p e g L. M a n i t o b a M i s s o u r i R. Time Frame S: December 8, 1975 F: J a n u a r y 7, 1976 V e r b a l r e p o r t on December 2 2 , 1975 I n p u t o f o t h e r c o m m i t t e e s A c t i v i t y 3 S t e p 1 E v a l u a t e p r i o r d i v e r s i o n p r o j e c t s i n v i e w o f t h e i r i m p a c t s . D e f i n e p r o j e c t s t o be e x a m i n e d . Time Frame S: December 8, 1975 F: J a n u a r y 2 8 , 1976 T r a v e l S t e p 2 S t e p 3 I n d e n t i f y f r o m S t e p 1 a l l b i o t a w h i c h a r e s u b j e c t t o t r a n s m i s s i o n o r i n t r o d u c t i o n . E v a l u a t e l i f e h i s t o r i e s a v a i l a b l e . D e v e l o p s p e c i f i c b i o l o g i c a l d a t a on s p e c i e s i d e n t i f i e d i n S t e p 2. By J a n u a r y 8, 1976 S: J a n u a r y 9, 1976 F: F e b r u a r y 25, 1976 S t e p 2 S t e p 3 O n - s i t e e x a m i n a t i o n . E v a l u a t i o n o f p r o j e c t i m p a c t & f i n a l r e p o r t . S: J a n u a r y 28, 1976 F: F e b r u a r y 27, 1976 To be d e f i n e d i n S t e p 1 S: F e b r u a r y 27, 1976 F: M a r c h 30, 1976 S t e p 4 D e v e l o p l i k e l i h o o d o f o c c u r r e n c e , w r i t e i n t e r i m r e p o r t . D e l i n e a t e i m p a c t o f p h y s i c a l a s p e c t s o f GDU, i . e . f i s h s c r e e n , e t c . S t e p 5 I n p u t o f GDU i m p a c t , S t e p 6 R e - e v a l u a t e S t e p 5 w i t h new d a t a & d e v e l o p p r o b a b i l i t y a n a l y s i s o f o c c u r -r e n c e o r t r a n s m i t -tance„ S t e p 7 W r i t e f i n a l r e p o r t . S: F e b r u a r y 27, 1976 S: A p r i l 1, 1976 F: M a r c h 30, 1976 F: A p r i l 30, 1976 S: May 1, 1976 F: May 31, 1976 By J u l y 1, 1976 W a t e r q&q W a t e r q&q e n g i n e e r i n g (SOURCE: I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d , R e p o r t : A p p e n d i x C:  B i o l o g y R e p o r t , 1976, pp. 2 0 7 - 2 0 8 ) . 120 APPENDIX E M e m b e r s h i p o f t h e T e c h n i c a l C o m m i t t e e s " W i t h t h e a p p r o v a l o f t h e C o m m i s s i o n , t h e I n t e r n a -t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d e s t a b l i s h e d a number o f C o m m i t t e e s o When t h e B o a r d s u b m i t t e d i t s r e p o r t , t h e C o m m i t t e e s c o n s i s t e d o f t h e f o l l o w i n g members: W a t e r Q u a l i t y C o m m i t t e e U n i t e d S t a t e s R o g e r E. F r e n e t t e , R e g i o n V I I I , U.S. E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y , CHAIRMAN James W. B a u d e r , S o i l D e p a r t m e n t , N o r t h D a k o t a S t a t e U n i v e r s i t y Thomas J . C r o o k s , B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , U.S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r Norman L. P e t e r s o n , D i v i s i o n o f W a t e r S u p p l y a n d P o l l u t i o n C o n t r o l , N.D. S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h L e s t e r P e t r i , G e o l o g i c a l S u r v e y , U.S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r K a t h e r i n e A. S v a n d a , D i v i s i o n o f W a t e r Q u a l i t y , M i n n e s o t a P o l l u t i o n C o n t r o l A g e n c y C a n a d a K e n n e t h I . R e i d , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a , CHAIRMAN P a u l C a m p b e l l , F i s h e r i e s a n d M a r i n e S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a R o b e r t M. G a l e , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a W a l t e r N i c h o l a i c h u k , R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a E d w a r d A. S o r b a , E n v i r o n m e n t Management D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t a l Management B i o l o g y C o m m i t t e e U n i t e d S t a t e s D a l e H e n e g a r , F i s h e r i e s D i v i s i o n , N.D„ Game and F i s h D e p a r t -ment, CHAIRMAN 121 Mary B r o m e l , D e p a r t m e n t o f B a c t e r i o l o g y , N.D. S t a t e U n i v e r s i t y H a r r y L. H o l l o w a y , J r . , D e p a r t m e n t o f B i o l o g y , U n i v e r s i t y o f N.D. M a r v i n E. H o r a , D i v i s i o n o f W a t e r Q u a l i t y , M i n n e s o t a P o l l u -t i o n C o n t r o l A g e n c y J o h n C. P e t e r s , B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , U.S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r E r w i n W. S t e u c k e , J r . , F i s h a nd W i l d l i f e S e r v i c e , U.S. D e p a r t -ment o f t h e I n t e r i o r C a n a da J o h n S. L o c h , F i s h e r i e s a nd M a r i n e S e r v i c e , E n v i r o n m e n t Canada, CHAIRMAN A r t h u r J . D e r k s e n , R e s e a r c h B r a n c h , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f R e n e w a b l e R e s o u r c e s and T r a n s p o r t a t i o n S e r v i c e s W i l l i a m C. M c D o n a l d , R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a R o b e r t B. O e t t i n g , Crown L a n d s B r a n c h , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f R e n e w a b l e R e s o u r c e s a n d T r a n s p o r t a t i o n S e r v i c e s P a t r i c k W. R a k o w s k i , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r -onment C a n a d a U s e s C o m m i t t e e U n i t e d S t a t e s N e a l A. M c C l u r e , S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e , U.S. D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e , CHAIRMAN K e i t h Demke, D i v i s i o n o f W a t e r S u p p l y and P o l l u t i o n C o n t r o l , N.D. S t a t e D e p a r t m e n t o f H e a l t h J o h n W„ K e y s , I I I , B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , U 0 S . D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r B a r r y C. S c h a d e , D i v i s i o n o f W a t e r Q u a l i t y , M i n n e s o t a P o l l u -t i o n C o n t r o l A g e n c y D e l t o n D. S c h u l z , E n g i n e e r i n g D i v i s i o n , N.D. S t a t e W a t e r Com-m i s s i o n E r w i n W„ S t e u c k e , J r . , F i s h a n d W i l d l i f e S e r v i c e , U.S. D e p a r t -ment o f t h e I n t e r i o r D a l e J„ V o d e h n a l , R e g i o n V I I I , U.S. E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y Canada H a r o l d G. M i l l s , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a , CHAIRMAN R o b e r t B. O e t t i n g , Crown L a n d s B r a n c h , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f R e n e w a b l e R e s o u r c e s a n d T r a n s p o r t a t i o n S e r v i c e s T. A l b e r t S a n d e r c o c k , S o i l s a n d C r o p s B r a n c h , M a n i t o b a D e p a r t -ment o f A g r i c u l t u r e R o b e r t E. S m i t h , R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a D o n a l d M 0 T a t e , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a W i l l i a m M„ Ward, E n v i r o n m e n t a l Management D i v i s i o n , M a n i t o b a 122 D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s and E n v i r o n m e n t a l Manage-ment L a r r y J . W h i t n e y , W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t -ment o f M i n e s , R e s o u r c e s a nd E n v i r o n m e n t a l Management W a t e r Q u a n t i t y C o m m i t t e e U n i t e d S t a t e s J„ R o b e r t C a l t o n , Army C o r p s o f E n g i n e e r s , U.S. D e p a r t m e n t o f t h e Army, CHAIRMAN Eugene J . D o e r i n g , A g r i c u l t u r a l R e s e a r c h S e r v i c e , U.S. D e p a r t -ment o f A g r i c u l t u r e R i c h a r d L. G o l d , B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , U.S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r W a l t e r R. S c o t t , G e o l o g i c a l S u r v e y , U.S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r D a v i d A. S p r y n c z y n a t y k , E n g i n e e r i n g D i v i s i o n , N.D. S t a t e W a t e r C o m m i s s i o n C a n a d a R o n a l d D. H o f e r , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n -ment C a n a d a , CHAIRMAN W a l t e r M. B i l o z o r , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n -ment C a n a d a R i c h a r d J . B o w e r i n g , W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t -ment o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t a l Management E. H a r c o u r t H obbs, R e s e a r c h B r a n c h , A g r i c u l t u r e C a n a d a D a v i d J . R i c h a r d s , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n -ment C a n a d a E n g i n e e r i n g C o m m i t t e e U n i t e d S t a t e s C. F r e d H u n t , B u r e a u o f R e c l a m a t i o n , U„S. D e p a r t m e n t o f t h e I n t e r i o r , CHAIRMAN P e t e r L. B a l k a n , S o i l C o n s e r v a t i o n S e r v i c e , U.S. D e p a r t m e n t o f A g r i c u l t u r e L o u i s E. K o w a l s k i , Army C o r p s o f E n g i n e e r s , U«S. D e p a r t m e n t o f t h e Army J . S t e v e n s L a n i c h , R e g i o n V I I I , U.S. E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n A g e n c y D e l t o n D. S c h u l z , E n g i n e e r i n g D i v i s i o n , N.D. S t a t e W a t e r Com-m i s s i o n C a n a d a G. Hugh MacKay, W a t e r R e s o u r c e s D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t a l Management, CHAIRMAN G e o r g e D. B a l a c k o , E n v i r o n m e n t a l Management D i v i s i o n , M a n i t o b a D e p a r t m e n t o f M i n e s , R e s o u r c e s and E n v i r o n m e n t a l Management 123 J o h n B a t h u r s t , E n v i r o n m e n t a l Management S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a Thomas J . D a f o e , E n v i r o n m e n t a l P r o t e c t i o n S e r v i c e , E n v i r o n m e n t C a n a d a " (SOURCE: I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , T r a n s b o u n d a r y I m p l i c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , 1 977, p p. 1 4 2 - 1 4 4 ) . 124 APPENDIX F F i n a l R e c o m m e n d a t i o n s o f t h e I J C "The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , i n t h e l i g h t o f i t s c o n c l u s i o n s on t h i s i n q u i r y , recommends: 1. T h a t b e c a u s e t h e " c l o s e d s y s t e m " a nd t h e M c C l u s k y C a n a l f i s h s c r e e n c a n n o t w i t h any c e r t a i n t y p r e v e n t b i o t a and d i s e a s e t r a n s f e r s w h i c h w o u l d c a s u e s e v e r e a n d i r r e v -e r s i b l e damage t o t h e e c o s y s t e m a n d , i n p a r t i c u l a r , t o t h e c o m m e r c i a l and s p o r t f i s h e r i e s i n C a n a d a , t h o s e p o r -t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t w h i c h c o u l d a f f e c t w a t e r s f l o w i n g i n t o C a n a d a n o t be b u i l t a t t h i s t i m e . T h i s i s n o t i n t e n d e d t o p r e c l u d e c o n s t r u c t i o n o f L o n e t r e e R e s e r v o i r , s u b j e c t t o t h e c o n d i t i o n s s e t f o r t h i n C h a p t e r V I I I . 2. T h a t , i f and when t h e G o v e r n m e n t s o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s a g r e e t h a t m e t h o d s h a v e b e e n p r o v e n t h a t w i l l e l i m i n a t e t h e r i s k o f b i o t a t r a n s f e r , o r i f t h e q u e s -t i o n o f b i o t a t r a n s f e r i s a g r e e d t o be no l o n g e r a m a t t e r o f c o n c e r n , t h e n t h e c o n s t r u c t i o n o f t h a t p o r t i o n o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t w h i c h w o u l d a f f e c t w a t e r s f l o w i n g i n t o C a n a d a may be u n d e r t a k e n p r o v i d e d t h e f o l l o w i n g c o n -d i t i o n s a r e met: ( a ) Any a g r e e d m o d i f i c a t i o n s o r o t h e r m e a s u r e s r e q u i r e d t o r e s o l v e t h e i n t e r - b a s i n b i o t a t r a n s f e r i s s u e a r e i n c o r p o r a t e d i n t o t h e P r o j e c t . ( b ) M o d i f i c a t i o n s t o t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t f o r t h e r e d u c t i o n o f h i g h l y - s a l i n e s o i l s , w e t l a n d h a b i t a t r e s t o r a t i o n and l i n i n g t h e V e l v a C a n a l a s r e q u i r e d , a l l d e s c r i b e d i n C h a p t e r V I o f t h i s R e p o r t , a r e i n c o r p o r a t e d i n t h e P r o j e c t . ( c ) A p r o g r a m t o v e r i f y t h e q u a l i t y a n d q u a n t i t y o f r e t u r n f l o w s f r o m t h e P r o j e c t h a s b e e n c a r r i e d o u t and i t h a s s u b s e q u e n t l y b e e n a g r e e d t h a t c o n c e r n s on t h e s e q u e s t i o n s h a v e b e e n r e s o l v e d . ( d ) R e s e a r c h t o d e t e r m i n e t h e n a t u r e and e x t e n t o f t h e c o m p l e x n i t r o g e n t r a n s f o r m a t i o n s i n t h e S o u r i s R i v e r a n d a l s o t o d e t e r m i n e t h e u l t i m a t e f a t e o f n i t r o g e n i n t h e S o u r i s R i v e r w i t h t h e a d d i t i o n o f r e t u r n f l o w s f r o m t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t h a s b e e n c o m p l e t e d and i t h a s b e e n a g r e e d t h a t c o n c e r n s a b o u t 125 n i t r o g e n h a v e b e e n r e s o l v e d . ( e ) An a g r e e m e n t h a s b e e n c o n c l u d e d f o r payment b y t h e U n i t e d S t a t e s o f t h e c a p i t a l and o p e r a t i n g c o s t s o f t h e m i t i g a t i n g m e a s u r e s i n C a nada male n e c e s s a r y by t h e G a r r i s o n D i -v e r s i o n U n i t , a nd ( f ) A p p r o p r i a t e a g r e e m e n t h a s b e e n r e a c h e d on t h e e f f i c a c y o f e x i s t i n g o r new r e g u l a t i o n s o r l a w s e n s u r i n g t h e employment o f b e s t manage-ment p r a c t i c e s . 3. T h a t t h e two G o v e r n m e n t s n e g o t i a t e a p p r o p r i a t e w a t e r q u a l i t y a g r e e m e n t s f o r t h e S o u r i s a n d Red R i v e r s . S i g n e d t h i s 1 2 t h day o f A u g u s t 1977 as t h e I n t e r n a -t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n ' s r e p o r t t o t h e G o v e r n m e n t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a nd C a n a d a on t h e T r a n s b o u n d a r y I m p l i c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t e [ S i g n e d by C o m m i s s i o n e r s Cohen, H.P. S m i t h I I I , R o s s , B e a u p r e , H e n r y , and V.L. S m i t h ] " (SOURCE: I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , T r a n s b o u n d a r y I m p l i c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t , 1977, pp. 1 2 1 - 1 2 3 ) . : 126 BIBLIOGRAPHY I . I n t e r v i e w s w i t h t w e n t y - o n e members o f t h e team w h i c h c o n -d u c t e d t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n R e f e r e n c e i n v e s t i g a t i o n w e r e h e l d d u r i n g O c t o b e r 1979. See A p p e n d i x A f o r more d e t a i l s . I I . B o o k s and A r t i c l e s A c k e r m a n , B r u c e A.; R o s e - A c k e r m a n , S u s a n ; S awyer J r . , James W o ; and H e n d e r s o n , D a l e W. The U n c e r t a i n S e a r c h f o r  E n v i r o n m e n t a l Q u a l i t y . New Y o r k : The F r e e P r e s s , 1974. A u c o i n , P. "The R o l e o f F u n c t i o n a l A d v i s o r y C o u n c i l s . " I n The S t r u c t u r e s o f P o l i c y M a k i n g i n C a n a d a , pp. 1 5 4 - 7 8 . E d i t e d by P. A u c o i n and G 0 B r u c e D o e r n . T o r o n t o : Mac-m i l l a n Company o f C a n a d a , L t d . , 1 9 7 1 . B e l l i n g e r , D. " C a n a d i a n W a t e r Management P o l i c y I n s t r u m e n t s -A N a t i o n a l O v e r v i e w . " I n I n s t i t u t i o n a l A r r a n g e m e n t s f o r  W a t e r Management: C a n a d i a n E x p e r i e n c e s , pp. 1-42. E d i t e d by B. M i t c h e l l . W a t e r l o o : U n i v e r s i t y o f W a t e r l o o , D e p a r t m e n t o f G e o g r a p h y , 1975. B i l d e r , R i c h a r d B 0 " C o n t r o l l i n g G r e a t L a k e s P o l l u t i o n : A S t u d y o f U n i t e d S t a t e s - C a n a d i a n E n v i r o n m e n t a l C o o p e r a -t i o n . " M i c h i g a n Law R e v i e w 70 ( 1 9 7 2 ) : 4 6 9 - 5 5 6 . B i s h , R o b e r t L„; W a r r e n , R o b e r t ; W e s c h l e r , L o u i s F„; C r u t c h -f i e l d , James A.; a n d H a r r i s o n , P e t e r . C o a s t a l R e s o u r c e  U s e : D e c i s i o n s on P u g e t Sound. S e a t t l e : U n i v e r s i t y o f W a s h i n g t o n P r e s s , 1975. P u b l i s h e d i n c o o p e r a t i o n w i t h t h e W a s h i n g t o n S e a G r a n t P r o g r a m . B l o o m f i e l d , L.M. and F i t z g e r a l d , G.F. B o u n d a r y W a t e r s P r o b l e m s  o f C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s : The I n t e r n a t i o n a l J o i n t  C o m m i s s i o n 1 9 1 2 - 1 9 5 8 . T o r o n t o : The C a r s w e l l Company L t d . , 1 9 5 8 o B o u r n e , C 0 B . "Canada and t h e Law o f I n t e r n a t i o n a l D r a i n a g e B a s i n s . " I n C a n a d i a n P e r s p e c t i v e s on I n t e r n a t i o n a l Law  and O r g a n i z a t i o n , pp» 4 6 8 - 4 9 9 . E d i t e d by R. S t . J . M c D o n a l d , G.L. M o r r i s and D.M. J o h n s t o n . T o r o n t o : U n i -v e r s i t y o f T o r o n t o P r e s s , 1974. C a l d w e l l , L y n t o n K. " E n v i r o n m e n t a l P o l i c y a s a C a t a l y s t o f I n s t i t u t i o n a l C h a n g e . " I n The P o l i t i c s o f E n v i r o n m e n t a l  P o l i c y , p p. 9 5-114. E d i t e d by L.W. M i l b r a t h and F.R. I n s c h o . Sage C o n t e m p o r a r y S o c i a l S c i e n c e S e r i e s I s s u e s 127 18. B e v e r l y H i l l s : Sage P u b l i c a t i o n s , 1 9 7 5 . C a n a d a . P a r l i a m e n t . S e n a t e . S e n a t e S t a n d i n g C o m m i t t e e on F o r e i g n A f f a i r s . F i f t h P r o c e d i n g s r e s p e c t i n g : C a n a d i a n  R e l a t i o n s w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . I s s u e No. 6, 18 F e b -r u a r y 1 9 7 5 . C a n a d a . P a r l i a m e n t . S e n a t e . S t a n d i n g C o m m i t t e e on F o r e i g n A f f a i r s . C a n a d a - U n i t e d S t a t e s R e l a t i o n s : The I n s t i t u -t i o n a l F r a m e w o r k f o r t h e R e l a t i o n s h i p . O t t a w a : I n f o r -m a t i o n C a n a d a , 1975. C h a c k o , C . J . The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . New Y o r k : C o l u m b i a U n i v e r s i t y P r e s s , 1932. C ohen, M a x w e l l . " C a n a d a — U n i t e d S t a t e s and W a t e r I s s u e s . " C a n a d i a n W a t e r R e s o u r c e s J o u r n a l 4:1 ( 1 9 7 9 ) : 4 0 - 4 7 . . " T e s t i m o n y b e f o r e t h e S t a n d i n g C o m m i t t e e on F i s h e r i e s a nd F o r e s t r y . " I s s u e No. 26, 26 May 1978. T h i r d S e s s i o n , T h i r t i e t h P a r l i a m e n t , 1 977-78. Cox, R.W. and J a c o b s o n , H.K., e d s . The Anatomy o f I n f l u e n c e :  D e c i s i o n - M a k i n g i n I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n . New H a v e n : Y a l e U n i v e r s i t y P r e s s , 1973. D a v i e s , J.C. and D a v i e s , B.S. The P o l i t i c s o f P o l l u t i o n . 2nd e d . New Y o r k : P e g a s u s , 1975. F e n s k e , R i c h a r d . " G a r r i s o n D i v e r s i o n — The A m e r i c a n V i e w . " C a n a d i a n W a t e r R e s o u r c e s J o u r n a l 2:3,4 ( 1 9 7 7 ) : 1 1 3 - 1 1 9 . F o x , I r v i n g K. and Dunn J r . , E d g a r S. " C a n a d i a n P o l i c y D e v e l -opment f o r Management o f E n v i r o n m e n t a l R e s o u r c e s . " Van-c o u v e r , B.C.: W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e . ( M a n u s c r i p t ) 9 J u n e 1976. F o x , I r v i n g K. a n d P i c k e n , I s a b e l . The U p s t r e a m - D o w n s t r e a m  C o n t r o v e r s y i n t h e A r k a n s a s - W h i t e - R e d B a s i n s S u r v e y . I n t e r - U n i v e r s i t y C a s e P r o g r a m . U n i v e r s i t y , A l a b a m a : U n i v e r s i t y o f A l a b a m a P r e s s , 1 9 6 0 . Heeney, A.D.P. " A l o n g t h e Common F r o n t i e r : The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . " B e h i n d t h e H e a d l i n e s 26 ( J u l y 1 9 6 7 ) . H o l s t i , K . J . and L e v y , T„A. " B i l a t e r a l I n s t i t u t i o n s a nd T r a n s -g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s B e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s . " I n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s : T r a n s n a -t i o n a l a n d T r a n s g o v e r n m e n t a l R e l a t i o n s , p p. 2 8 3 - 3 0 9 . E d i t e d by A.B. F o x , A.O. H e r o and J . S . Nye J r . New York: C o l u m b i a U n i v e r s i t y P r e s s , 1976. 128 I n s t i t u t e o f E c o l o g y ( W a s h i n g t o n , D.C.) and t h e M a n i t o b a E n v i r o n m e n t a l C o u n c i l . A S c i e n t i f i c a n d P o l i c y R e v i e w  o f t h e ' F i n a l E n v i r o n m e n t a l S t a t e m e n t f o r t h e I n i t i a l  S t a g e , G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t . ( N o r t h D a k o t a ) . ' 2 v o l s . 1 9 7 5 . I n t e r n a t i o n a l G a r r i s o n D i v e r s i o n S t u d y B o a r d . R e p o r t . O t t a w a a nd W a s h i n g t o n : I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , 1976. I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . A n n u a l R e p o r t 1977. O t t a w a and W a s h i n g t o n : I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n , 1978. T r a n s b o u n d a r y I m p l i c a t i o n s o f t h e G a r r i s o n D i v e r s i o n U n i t . O t t a w a a nd W a s h i n g t o n : I J C , 1 9 7 7 . . "Summary o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n S e m i n a r on t h e I J C : I t s A c h i e v e m e n t s , Needs and P o t e n t i a l . " 2 0-21 J u n e 1974. M o n t r e a l . ( M i m e o ) . J o r d a n , F . J . E . "The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n a nd C a n a d a - U n i t e d S t a t e s B o u n d a r y R e l a t i o n s . " I n C a n a d i a n P e r s p e c - t i v e s on I n t e r n a t i o n a l Law and O r g a n i z a t i o n , p p . 5 2 2 - 4 3 . E d i t e d b y R. S t . J . M c D o n a l d , G.L. M o r r i s a n d D.M. J o h n s t o n . T o r o n t o : U n i v e r s i t y o f T o r o n t o P r e s s , 1974. L e i v e , D a v i d M. I n t e r n a t i o n a l R e g u l a t o r y R e g i m e s : C a s e S t u d i e s i n H e a l t h , M e t e o r o l o g y a n d F o o d . 2 v o l s . L e x i n g t o n , M a s s . : L e x i n g t o n B o o k s , 1976. L e M a r q u a n d , D.G. and S c o t t , A. " C a n a d a ' s T r a n s n a t i o n a l a n d I n t e r n a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l R e l a t i o n s . " U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , D e p a r t m e n t o f E c o n o m i c s , Programme i n N a t u r a l R e s o u r c e E c o n o m i c s . R e s o u r c e s P a p e r No. 37, J u l y 1 9 7 9 . L u c a s , A.R. "The N a t i o n a l E n e r g y B o a r d . " I n The R e g u l a t o r y  P r o c e s s i n C a n a d a , p p. 2 5 9 - 3 1 3 . E d i t e d by G. B r u c e D o e r n . T o r o n t o : M a c m i l l a n Company o f C a n a d a , 1978. M c M i l l a n , M.L. " P e r s p e c t i v e s on t h e R e s t r u c t u r i n g o f E n v i r o n -m e n t a l D e c i s i o n - M a k i n g I n s t i t u t i o n s : The C a s e o f t h e C a n a d a W a t e r A c t . " C a n a d i a n W a t e r R e s o u r c e s J o u r n a l 4:1 ( 1 9 7 9 ) : 5 2 - 6 5 . M a t t h e w s , J r . , H. F r e e m a n . " I n t e r n a t i o n a l R i v e r P r o b l e m s : T h r e e E x a m p l e s . " P a p e r p r e p a r e d f o r t h e 1 6 t h S e s s i o n o f t h e S e n i o r S e m i n a r o f t h e U.S. D e p a r t m e n t o f S t a t e , 1 9 7 3 - 7 4 . 129 M o r s e , A. " M o d e l W a t e r R e s o u r c e s P r o g r a m f o r I n t e r n a t i o n a l B o u n d a r i e s o f t h e U n i t e d S t a t e s and C a n a d a . " N a t u r a l  R e s o u r c e s J o u r n a l 12 ( 1 9 7 2 ) : 388-412. M u n t o n , D. "The I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n : C o n t i n u i n g P a r a d o x e s , F u t u r e P r o s p e c t s . " P a p e r p r e s e n t e d t o t h e C o n f e r e n c e t o Commemorate t h e 7 0 t h A n n i v e r s a r y o f t h e I J C . U n i v e r s i t y o f T o r o n t o , 14-15 J u n e 1979. . "The P o l i t i c a l R o l e s o f t h e I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n . " P a p e r p r e s e n t e d t o t h e C o n f e r e n c e t o Com-memorate t h e 7 0 t h A n n i v e r s a r y o f t h e I J C . U n i v e r s i t y o f T o r o n t o : 14-15 J u n e 1979. N o s s a l , Kim R. " I n t e r n a t i o n a l J o i n t C o m m i s s i o n and t h e G a r -r i s o n D i v e r s i o n : I J C a t age S e v e n t y . " I n t e r n a t i o n a l  P e r s p e c t i v e s ( N o v . / D e c . 1 9 7 8 ) : 2 2 - 2 5 . P e a r s o n , N. " E n v i r o n m e n t a l P o l i c y P l a n n i n g i n C a n a d a . " I n P r o t e c t i n g t h e E n v i r o n m e n t : I s s u e s and C h o i c e s — C a n a -d i a n P e r s p e c t i v e s , pp. 1 6 1 - 1 7 1 . 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