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Canadian trade policy, 1945-1953 Weihs, Frederick H. 1976

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CANADIAN TRADE P O L I C Y , . 1945-1953 by FREDERICK H. WEIHS B.A., U n i v e r s i t y o f T o r o n t o , 1974 A THESIS SUBMITTED I N P A R T I A L FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF ARTS i n THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES D e p a r t m e n t o f H i s t o r y We a c c e p t t h i s t h e s i s a s c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF B R I T I S H COLUMBIA S e p t e m b e r , 1976 (c) F r e d e r i c k H. W e i h s , 1976 I n p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r an a d v a n c e d d e g r e e a t t h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , I a g r e e t h a t t h e L i b r a r y s h a l l make i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r r e f e r e n c e a nd s t u d y . I f u r t h e r a g r e e t h a t p e r m i s s i o n f o r e x t e n s i v e c o p y i n g o f t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y p u r p o s e s may be g r a n t e d b y t h e Head o f my D e p a r t m e n t o r by h i s r e p r e s e n t a t i v e s . I t i s u n d e r s t o o d t h a t c o p y i n g o r p u b l i c a t i o n o f t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g a i n s h a l l n o t be a l l o w e d w i t h o u t my w r i t t e n p e r m i s s i o n . D e p a r t m e n t o f H i s t o r y The U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a 2075 W e s b r o o k P l a c e V a n c o u v e r , C a n a d a V6T 1W5 ABSTRACT In investigating the integration of the Canadian and American economies afte r World War II, most writers have focussed on the influence of the American multinational cor-porations and on the a c t i v i t i e s of the American government. L i t t l e attention has been paid to the important role of the Canadian government i n furthering t h i s process and to the s i nificance of trade and trade p o l i c y . This thesis examines the evolution of Canadian trade p o l i c y between 1945 and 1953. The main sources for t h i s study are the private papers of government ministers and the f i l e s of Canadian government departments. Since there have been no major studies of the development of trade p o l i c y i n th i s period, a chronological structure has been employed for the analysis. Post-war Canadian trade p o l i c y can be divided into two periods. During the f i r s t period, 1945 to 1947, the government attempted to re-establish the pre-war pattern of m u l t i l a t e r a l trade. The means employed to atta i n t h i s goal — t h e introduction of a free market system i n international trade—represented a s i g n i f i c a n t departure from t r a d i t i o n a l Canadian trade p o l i c y . The t r a d i t i o n a l p o l i c y i s outlined in chapter one, and i n chapter two the economic, p o l i t i c a l , and i d e o l o g i c a l factors underlying the new po l i c y are ex-amined. However, t h e f o r e i g n e x c h a n g e c r i s i s o f 1 947, e x -a m i n e d i n c h a p t e r t h r e e , p r o d u c e d a r a p i d r e t r e a t f r o m t h e p o l i c y o f m u l t i l a t e r a l i s m b a s e d on f r e e - m a r k e t t r a d i n g . The g o v e r n m e n t , s e e k i n g a s o l i d b a s e f o r C a n a d i a n t r a d e t o p r o m o t e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , t u r n e d t o a s y s t e m o f b i l a t e r a l , r e g u -l a t e d t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . C o n t i n e n t a l e c o n o m i c i n t e g r a t i o n became a k e y e l e m e n t o f t r a d e p o l i c y . The d e v e l -opment o f t h i s p o l i c y a n d t h e c r u c i a l t i e s b e t w e e n t r a d e p o l i c y a n d d e f e n c e a r e e x p l o r e d i n t h e f i n a l c h a p t e r . TABLE OF CONTENTS Chapter Page INTRODUCTION 1 I. CANADIAN TRADE AND COMMERCIAL POLICY: THE TRADITIONAL PATTERN AND THE IMPACT OF WORLD WAR II 7 II. THE PERIOD OF MULTILATERALISM, 1945-47 31 III. THE EXCHANGE CRISIS AND THE SEARCH FOR SOLUTIONS 60 IV. BILATERALISM AND DEFENCE 194 8-53 . . . . 89 CONCLUSION 129 BIBLIOGRAPHY 164 i v R e s e a r c h i n t h e P u b l i c A r c h i v e s o f C a n a d a , O t t a w a , was made p o s s i b l e b y a J o h n S. E w a r t M e m o r i a l T r a v e l G r a n t f r o m t h e U n i v e r s i t y o f M a n i t o b a . F u r t h e r f u n d s t o w a r d s t h e com-p l e t i o n o f t h i s p r o j e c t w e r e p r o v i d e d b y a U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a Summer Re-s e a r c h F e l l o w s h i p . v INTRODUCTION The e c o n o m i c d e p e n d e n c e o f C a n a d a on t h e U n i t e d S t a t e s h a s g e n e r a t e d c o n s i d e r a b l e i n t e r e s t a n d c o n t r o v e r s y w i t h i n C a n a d a i n r e c e n t y e a r s . To a c e r t a i n e x t e n t , t h i s i s a r e s u l t o f t h e g r o w i n g a w a r e n e s s t h a t t h e e c o n o m i c r e l a -t i o n s b e t w e e n t h e two c o u n t r i e s h a v e s t r o n g l y i n f l u e n c e d t h e e v o l u t i o n o f i n s t i t u t i o n s a n d i d e a s i n a l l o t h e r a r e a s o f C a n a d i a n l i f e — p o l i t i c a l , s o c i a l , a n d c u l t u r a l . I t i s i m p o s -s i b l e t o u n d e r s t a n d t h e d e v e l o p m e n t o f C a n a d i a n s o c i e t y i n t h e p e r i o d a f t e r W o r l d War I I w i t h o u t some c o n s i d e r a t i o n o f t h e c o n t e x t e s t a b l i s h e d b y c o n t i n e n t a l e c o n o m i c r e l a t i o n s . A g r e a t d e a l o f t h e s c h o l a r l y w o r k on C a n a d i a n -A m e r i c a n e c o n o m i c r e l a t i o n s i n t h e p o s t - w a r p e r i o d h a s f o c u s s e d o n t h e p r o c e s s o f e c o n o m i c i n t e g r a t i o n . F r o m t h i s p e r s p e c t i v e , C a n a d i a n d e p e n d e n c e i s c o n s i d e r e d t o be a r e -s u l t o f t h e s m a l l s i z e o f t h e C a n a d i a n economy r e l a t i v e t o t h e A m e r i c a n , so t h a t i n t e g r a t i o n becomes synonymous w i t h a b s o r p t i o n . E c o n o m i c i n t e g r a t i o n i s commonly d e f i n e d a s t h e p r o c e s s o f ' f o r m i n g w i t h i n more t h a n one r e g i o n a s i n g l e mar-k e t i n f a c t o r s o f p r o d u c t i o n ( s u c h a s l a b o u r , c a p i t a l , e n t r e -p r e n e u r s h i p , t e c h n o l o g y ) a n d i n commodities.''" However, i n e x a m i n i n g t h e c a u s e o f i n t e g r a t i o n , r e -c e n t s t u d i e s h a v e f o c u s s e d m a i n l y o n one p a r t o f t h e p r o c e s s — t h e d e v e l o p m e n t o f common f a c t o r m a r k e t s . T h i s i s a r e -s u l t o f c u r r e n t p r e o c c u p a t i o n w i t h t h e n a t u r e a n d r o l e o f 1 2 m u l t i - n a t i o n a l c o r p o r a t i o n s . A m e r i c a n c o r p o r a t i o n s a r e p r e -s e n t e d a s t h e m a i n a g e n t o f c o n t i n e n t a l i n t e g r a t i o n : b y means o f d i r e c t i n v e s t m e n t i n C a n a d i a n b r a n c h p l a n t s , t h e m o b i l i t y w i t h i n N o r t h A m e r i c a o f c a p i t a l , t e c h n o l o g y , e n t r e -p r e n e u r s h i p , a n d e v e n s k i l l e d l a b o u r i s i n c r e a s e d . I n t h e w o r d s o f Hugh A i t k e n , " t h e r e l a t i v e l y u n r e s t r i c t e d m o b i l i t y o f c a p i t a l b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s h a s done more t o i n t e g r a t e t h e e c o n o m i e s o f t h e two c o u n t r i e s t h a n 2 a n y o t h e r s i n g l e f a c t o r e x c e p t g e o g r a p h y . " The i m p l i c a t i o n o f s u c h s t u d i e s i s t h a t C a n a d i a n e c o n o m i c d e p e n d e n c e i s t h e r e s u l t e i t h e r o f a n u n p l a n n e d s p i l l o v e r o f c a p i t a l f r o m t h e U.S. o r o f a c o - o r d i n a t e d i m p e r i a l i s t i c programme o f A m e r i c a n b u s i n e s s a n d g o v e r n m e n t . I n e i t h e r c a s e , i n t e g r a t i o n i s s e e n a s t h e c o n s e q u e n c e o f f o r c e s a n d i n i t i a t i v e s o r i g i n a t i n g l a r g e l y o u t s i d e o f C a n a d i a n s o c i e t y . The r o l e o f t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t i s t o p r o v i d e e n c o u r a g e m e n t , b u t o t h e r -3 w i s e i s s e e n a s p a s s i v e a n d p e r i p h e r a l . W h i l e t h e r e c a n be no d o u b t c o n c e r n i n g t h e v e r y s i g -n i f i c a n t r o l e o f A m e r i c a n i n v e s t m e n t i n m e l d i n g t h e two e c o n o m i e s , t h i s p i c t u r e must be c o m p l e m e n t e d by s t u d i e s o f t r a d e a n d t r a d e p o l i c y . By t h e e n d o f t h e 1 9 6 0 ' s , a l m o s t t h r e e - q u a r t e r s o f C a n a d a ' s t r a d e was w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . H owever, t h e r e h a v e b e e n no m a j o r h i s t o r i c a l s t u d i e s o f t h e d e v e l o p m e n t o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y i n t h e p e r i o d a f t e r W o r l d War I I . 3 Works on C a n a d i a n f o r e i g n p o l i c y h a v e t o u c h e d b r i e f l y o n t h e s u b j e c t o f t r a d e . The t r a d i t i o n a l i n t e r p r e t a t i o n s o f f o r e i g n p o l i c y i n t h i s p e r i o d w e r e b a s e d l a r g e l y on t h e p u b l i c s t a t e m e n t s o f t h e g o v e r n m e n t . T h u s , t h e b a s i c e l e -m e n t s o f t h e i n t e r p r e t a t i o n a r e c o n t a i n e d i n L o u i s S t . L a u r e n t ' s 1947 s p e e c h "The F o u n d a t i o n s o f C a n a d i a n P o l i c y i n W o r l d A f f a i r s , " d e l i v e r e d w h i l e he was S e c r e t a r y o f S t a t e f o r E x t e r n a l A f f a i r s . S t . L a u r e n t p o r t r a y e d C a n a d i a n p o l i c y a s f o u n d e d on a m a t u r e a c c e p t a n c e o f r e s p o n s i b i l i t y i n i n t e r -n a t i o n a l a f f a i r s , a n d o n c o - o p e r a t i o n w i t h t h e U n i t e d S t a t e s a n d B r i t a i n i n t h e b u i l d i n g o f a p e a c e f u l w o r l d t h r o u g h t h e 4 e s t a b l i s h m e n t o f s t r o n g i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s . T h i s 5 v i e w f o r m e d t h e b a s i s f o r s u b s e q u e n t h i s t o r i c a l w r i t i n g . S i m i l a r l y , t h e i n t e r p r e t a t i o n s o f t r a d e p o l i c y c o n -t a i n e d i n t h e s e s t u d i e s r e s t e d o n t h e s t a t e m e n t s o f S t . g L a u r e n t and o t h e r o f f i c i a l s i n E x t e r n a l A f f a i r s . A c c o r d i n g t o t h i s v i e w , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t w o r k e d a c t i v e l y t o w a r d s t h e r e c o n s t r u c t i o n o f a more s t a b l e a n d p r o s p e r o u s w o r l d t r a d i n g s y s t e m t h a t w o u l d b e n e f i t a l l n a t i o n s . To a c h i e v e t h i s , C a n ada c o n t r i b u t e d m a s s i v e f u n d s t o a s s i s t i n E u r o p e a n r e c o v e r y a n d p a r t i c i p a t e d i n t h e c r e a t i o n o f c o - o p e r a t i v e , i n t e r n a t i o n a l a g e n c i e s d e s i g n e d t o f o s t e r f r e e , m u l t i l a t e r a l w o r l d t r a d e . D e s p i t e t h e s e t b a c k s due t o f i n a n c i a l c r i s e s a n d t h e r e c a l c i t r a n c y o f R u s s i a , C a n a d i a n p o l i c y r e m a i n e d c o n -s i s t e n t t h r o u g h o u t t h e p e r i o d . 4 The w o r k o f r e v i s i o n i s t h i s t o r i a n s i n t h e U n i t e d S t a t e s h a s c a s t d o u b t n o t o n l y o n t h e t r a d i t i o n a l i n t e r p r e -t a t i o n s i n A m e r i c a n h i s t o r i o g r a p h y , b u t a l s o on t h e t r a d i -t i o n a l i n t e r p r e t a t i o n s o f C a n a d i a n f o r e i g n a n d t r a d e p o l i c i e s . The A m e r i c a n r e v i s i o n i s t s h a v e b u i l t up a s t r o n g c a s e a r g u i n g t h a t t h e r o l e o f t h e U.S. a f t e r W o r l d War I I i n t h e d e v e l o p -ment o f i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c a l o r g a n i z a t i o n s a n d i n t h e r e -e s t a b l i s h m e n t o f a m u l t i l a t e r a l t r a d i n g s y s t e m must be u n d e r s t o o d a s a t y p e o f f r e e - t r a d e i m p e r i a l i s m — t h e i m p e r -i a l i s m o f t h e "open d o o r . " They p l a c e p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e C o l d War o n t h e U n i t e d S t a t e s , c l a i m i n g t h a t t h e C o l d War i s i n t u r n p a r t o f a p o l i c y o f e s t a b l i s h i n g an e c o n -7 o m i c e m p i r e . A number o f C a n a d i a n w r i t e r s h a v e r e - i n t e r p r e t e d p o s t - w a r C a n a d i a n p o l i c y i n t h e c o n t e x t o f A m e r i c a n p r e s s u r e t o draw C a n a d a i n t o t h e A m e r i c a n e m p i r e . I n a s t u d y o f C a n a d i a n - A m e r i c a n d e f e n c e r e l a t i o n s , J . W. Warnock c o n c l u d e s t h a t t h e d e f e n c e t i e s g r e a t l y a c c e l e r a t e d t h e e c o n o m i c i n t e -g r a t i o n o f N o r t h A m e r i c a . S t e p h e n S c h e i n b e r g c o n c l u d e s t h a t C a n a d i a n - A m e r i c a n t r a d e r e l a t i o n s m ust be u n d e r s t o o d a s p a r t o f a c o n s c i o u s d e s i g n o n t h e p a r t o f A m e r i c a n g o v e r n m e n t a n d b u s i n e s s t o c r e a t e a c o n t i n e n t a l economy i n N o r t h A m e r i c a u n d e r t h e d o m i n a t i o n o f t h e U.S. However, b e c a u s e o f t h e e m p h a s i s o f r e v i s i o n i s t h i s t o r i o g r a p h y o n t h e a g g r e s s i v e c h a r a c t e r o f A m e r i c a n i m p e r i a l i s m , t h e s e a n d o t h e r C a n a d i a n 5 s c h o l a r s a p p l y i n g t h e r e v i s i o n i s t t h e s i s h a v e b e e n p r i m a r i l y c o n c e r n e d w i t h e s t a b l i s h i n g t h e f a c t s o f A m e r i c a n p r e s s u r e o n C a n a d a . They h a v e b e e n l e s s c o n c e r n e d w i t h i n v e s t i g a t i n g i n a n y d e p t h t h e r e a s o n s w h i c h p r o m p t e d t h e C a n a d i a n g o v e r n -ment t o a c c e p t t h i s d o m i n a t i o n , a nd t h e a c t u a l l i n k s b e t w e e n t r a d e a n d d e f e n c e o r f o r e i g n p o l i c y h a v e n o t b e e n a d e q u a t e l y i n v e s t i g a t e d . The C a n a d i a n g o v e r n m e n t d i d p l a y a v e r y s i g n i f i c a n t r o l e i n t h e p r o c e s s o f c o n t i n e n t a l i n t e g r a t i o n , a n d t h e d e v e l o p m e n t o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y i s c r u c i a l t o a n u n d e r -s t a n d i n g o f t h e g r o w t h o f t i e s b e t w e e n t h e e c o n o m i e s . T h e r e -f o r e , i n t h i s e s s a y I h a v e e x a m i n e d t h e e v o l u t i o n o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y i n t h e d e c a d e b e t w e e n 1945 and 1954. The m a i n s o u r c e f o r t h i s s t u d y i s t h e p e r s o n a l p a p e r s o f members o f t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t d u r i n g t h i s p e r i o d a n d t h e f i l e s o f g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s , p a r t i c u l a r l y t h e D e p a r t m e n t o f T r a d e a n d Commerce. T h e s e y e a r s r e p r e s e n t a t u r n i n g p o i n t i n C a n a d i a n - A m e r i c a n e c o n o m i c r e l a t i o n s : b y t h e e a r l y 1 9 5 0 ' s , t h e v a s t m a j o r i t y o f C a n a d i a n t r a d e was d i r e c t e d t o t h e U.S. and c o n t i n e n t a l i n t e g r a t i o n h a d become a m a j o r g o a l o f g o v e r n -ment p o l i c y . The b a s i c c o n t e n t i o n o f t h i s e s s a y i s t h a t p o s t - w a r t r a d e p o l i c y m u s t be d i v i d e d i n t o two d i s t i n c t p e r i o d s . B e -t w e e n 1945 a n d 1947 t h e p r i m a r y a i m o f t h e g o v e r n m e n t was t o r e - e s t a b l i s h C a n a d a ' s t r a d i t i o n a l m u l t i l a t e r a l t r a d i n g 6 p a t t e r n t h r o u g h t h e r e v i v a l o f E u r o p e . However, t h e C a n a d i a n f o r e i g n e x c h a n g e c r i s i s o f 194 7 m a r k e d t h e e n d o f t h i s p o l i c y p e r i o d a n d i n d u c e d a f u n d a m e n t a l r e - o r i e n t a t i o n i n t r a d e p o l i c y . T h e r e a f t e r , t h e g o v e r n m e n t 1 s p r i m a r y o b j e c t i v e was t h e e s t a b l i s h m e n t o f a s o l i d b a s e f o r C a n a d i a n t r a d e t h r o u g h d e p e n d e n c e on b i l a t e r a l t r a d e w i t h t h e U.S. a n d t h e g r e a t e r i n t e g r a t i o n o f t h e C a n a d i a n a n d A m e r i c a n e c o n o m i e s . I n e x p l a i n i n g t h i s s h i f t , I h a v e p u r s u e d two c l o s e l y i n t e r -r e l a t e d t h e m e s . F i r s t , t h e r e i s t h e c h a n g e f r o m a t r a d i n g s y s t e m b a s e d o n f r e e m a r k e t p r i n c i p l e s t o one b a s e d o n b i -l a t e r a l r e g u l a t i o n a n d p l a n n i n g . The s e c o n d theme i s t h e g r o w i n g r e l a t i o n s h i p b e t w e e n e c o n o m i c a n d d e f e n c e p o l i c i e s . The l a c k o f s c h o l a r l y w o r k i n a number o f a r e a s o f r e c e n t C a n a d i a n h i s t o r y meant t h a t some o f t h e i n f l u e n c e s o n g o v e r n m e n t p o l i c y c o u l d n o t be e x p l o r e d a s f u l l y a s was d e -s i r a b l e . T h i s i s p a r t i c u l a r l y t r u e i n t h e c a s e o f t h e i n f l u -e n c e o f t h e i d e o l o g y o f C a n a d i a n l i b e r a l i s m a n d o f b u s i n e s s -g o v e r n m e n t r e l a t i o n s . However, I h a v e i n d i c a t e d a s much a s p o s s i b l e t h e d i r e c t i o n w h i c h f u t u r e s t u d i e s i n t h e s e a r e a s w o u l d t a k e . C h a p t e r I CANADIAN TRADE AND COMMERCIAL POLICY: THE TRADITIONAL PATTERN AND THE IMPACT OF WORLD WAR I I The c l a s s i c a l e c o n o m i c t h e o r y o f i n t e r n a t i o n a l trade"*" e x p l a i n s t h e b e n e f i t s n a t i o n s d e r i v e f r o m t r a d e i n t e r m s o f i n t e r n a t i o n a l s p e c i a l i z a t i o n . A c c o r d i n g t o t h i s t h e o r y , i n p r o d u c i n g g o o d s f o r t r a d e , n a t i o n s s p e c i a l i z e i n t h o s e g o o d s w h i c h u t i l i z e t h e f a c t o r s o f p r o d u c t i o n t h e y h a v e i n r e l a t i v e a b u n d a n c e . The e f f i c i e n c y o f p r o d u c t i o n r e s u l t i n g f r o m t h i s i n t e r n a t i o n a l d i v i s i o n o f l a b o u r i n c r e a s e s t o t a l w o r l d o u t -p u t , a n d t h e e x t r a o u t p u t c a n be d i s t r i b u t e d t o a n d c a n b e n e -2 f i t a l l t h e t r a d i n g c o u n t r i e s . Many e c o n o m i s t s a n d h i s t o r i a n s h a v e c o n s i d e r e d C a n a d i a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t t o be a p r i m e e x a m p l e o f t h e 3 . . b e n e f i t s o f s u c h s p e c i a l i z a t i o n . C a n ada h a s t r a d i t i o n a l l y e n j o y e d a c o n s i d e r a b l e c o m p a r a t i v e a d v a n t a g e i n t h e n a t u r a l -r e s o u r c e - b a s e d i n d u s t r i e s w h i c h , b e c a u s e o f t h e i r c r u c i a l r o l e i n C a n a d i a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , h a v e b e e n c a l l e d " s t a p l e " i n d u s t r i e s . T h e s e s t a p l e p r o d u c t s w e r e a g r i c u l t u r a l o r r e s o u r c e p r o d u c t s w h i c h r e q u i r e d l i t t l e p r o c e s s i n g a n d 4 f o r w h i c h t h e r e was s t r o n g i n t e r n a t i o n a l demand. A c c o r d i n g t o t h e s t a p l e t h e s i s , l a r g e f o r e i g n m a r k e t s f o r t h e s e s t a p l e s p r o v i d e d t h e b a s i s f o r mass p r o d u c t i o n a n d t h e e c o n o m i e s o f s c a l e t o r e d u c e c o s t s p e r u n i t t o c o m p e t i t i v e w o r l d l e v e l s . 7 8 A s a r e s u l t o f i t s e x t e r n a l t r a d e , C a n a d a e x p e r i e n c e d a g r e a t e r e c o n o m i c g r o w t h t h a n t h e s i z e o f i t s p o p u l a t i o n m i g h t o t h e r w i s e h a v e a l l o w e d . By s e l l i n g a l i m i t e d r a n g e o f s t a p l e g o o d s p r o d u c e d c h e a p l y a n d i n l a r g e v o l u m e , C a n a d a f i n a n c e d t h e i m p o r t o f c a p i t a l f o r d e v e l o p m e n t a n d o f a w i d e r a n g e o f p r o d u c e r a n d c o n s u m e r g o o d s w h i c h h e l p e d t o b u i l d t h e domes-t i c economy. The d e v e l o p m e n t o f t h e e x p o r t i n d u s t r i e s s t i m -u l a t e d t h e d e v e l o p m e n t o f o t h e r s e c t o r s o f t h e economy, b o t h i n d i r e c t l y t h r o u g h t h e e f f e c t o f e x p o r t booms on i n c o m e and o n c a p i t a l f o r m a t i o n , a n d d i r e c t l y t h r o u g h l i n k a g e s t o o t h e r s e c t o r s o f t h e economy s e r v i n g t h e s t a p l e i n d u s t r i e s o r u s i n g 7 t h e s t a p l e p r o d u c t s . W h i l e c o n s i d e r a b l e c o n t r o v e r s y h a s b e e n g e n e r a t e d g o v e r p a r t i c u l a r a s p e c t s o f t h e s t a p l e t h e s i s , i t s f u n d a m e n t a l c o n t e n t i o n t h a t C a n a d a ' s e x p o r t i n d u s t r i e s h a v e p l a y e d a c r u c i a l r o l e i n t h e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t o f t h e c o u n t r y c a n -n o t be d i s p u t e d . The c o n t r i b u t i o n o f t h e e x p o r t i n d u s t r i e s — f i s h , f u r , a n d t i m b e r i n t h e e a r l y y e a r s , a s w e l l a s w h e a t , n e w s p r i n t , a n d m i n e r a l s i n t h e t w e n t i e t h c e n t u r y - - t o t h e g r o w t h o f a g g r e g a t e n a t i o n a l i n c o m e , c a p i t a l f o r m a t i o n , t h e d e v e l o p m e n t o f n a t i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s , and t h e g r o w t h o f a s s o c i a t e d d o m e s t i c i n d u s t r i e s , h a s b e e n w e l l d o c u -9 m e n t e d . T h i s p r o c e s s o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t was t o a l a r g e e x t e n t t h e r e s u l t o f t h e c o n s c i o u s p o l i c y o f s u c c e s s i v e 9 C a n a d i a n g o v e r n m e n t s . The g o v e r n m e n t s w e r e w e l l a w a r e t h a t C a n a d i a n p r o s p e r i t y a n d e c o n o m i c g r o w t h d e p e n d e d o n t h e e x -p o r t i n d u s t r i e s , a n d t h e i r e c o n o m i c p o l i c i e s w e r e b a s e d o n t h i s p r e m i s e . A c c o r d i n g t o one e c o n o m i c h i s t o r i a n , The r o l e o f t h e s t a t e i n C a n a d i a n d e v e l o p m e n t h a s b e e n t h a t o f f a c i l i t a t i n g t h e p r o d u c t i o n a n d e x p o r t o f t h e s e s t a p l e p r o d u c t s . T h i s h a s i n v o l v e d two m a j o r f u n c t i o n s : p l a n n i n g a n d t o some e x t e n t f i n a n c i n g t h e i m p r o v e m e n t o f t h e i n t e r n a l t r a n s p o r t s y s t e m ; a n d m a i n t a i n i n g p r e s s u r e on o t h e r g o v e r n m e n t s t o s e c u r e more f a v o u r a b l e t e r m s f o r t h e m a r k e t i n g o f C a n a d i a n exports.1° C a n a d i a n c o m m e r c i a l p o l i c y , u n t i l t h e e n d o f W o r l d War I I , c o n t i n u a l l y f o c u s s e d o n o b t a i n i n g a s e c u r e a n d p r i v i l e g e d p o s i t i o n i n e i t h e r o r b o t h o f t h e two m a j o r m a r k e t s f o r C a n a d i a n e x p o r t p r o d u c t s — B r i t a i n a n d t h e U n i t e d S t a t e s . Two g o a l s , p r e f e r e n t i a l a c c e s s t o t h e B r i t i s h m a r k e t a n d r e c i -p r o c i t y w i t h t h e U n i t e d S t a t e s , p r o v i d e , a l o n g w i t h p r o t e c -t i o n o f d o m e s t i c m a n u f a c t u r i n g , t h e b a s i c themes o f C a n a d i a n t a r i f f h i s t o r y . U n d e r t h e B r i t i s h m e r c a n t i l i s t s y s t e m , t h e p r o d u c t s o f t h e B r i t i s h N o r t h A m e r i c a n c o l o n i e s e n j o y e d a p r o t e c t e d p o s i t i o n i n B r i t i s h m a r k e t s . T h i s s y s t e m p r o v i d e d t h e b a s i s f o r t h e p r o s p e r i t y o f s u c h t r a d e s a s t i m b e r a n d g r a i n , a n d C a n a d i a n m e r c h a n t s h a d a s t r o n g v e s t e d i n t e r e s t i n t h e m a i n -t e n a n c e o f t h i s t a r i f f s t r u c t u r e . However, by t h e 1 8 4 0 ' s , t h e f r e e t r a d e movement, a d v o c a t i n g t h e a b o l i t i o n o f p r o t e c -t i o n a n d t h e i n t r o d u c t i o n o f f r e e m a r k e t p r i n c i p l e s i n i n t e r -n a t i o n a l t r a d e , h a d t r i u m p h e d i n B r i t a i n . The r e p e a l o f t h e 10 C o r n Laws i n 184 6 s i g n a l l e d t h e e n d o f t h e p r i v i l e g e d c o l o -n i a l t r a d i n g b l o c . B r i t a i n ' s u n i l a t e r a l d e c l a r a t i o n o f f r e e t r a d e was a d i r e c t t h r e a t t o c o l o n i a l p r o s p e r i t y . U n a b l e t o w i t h s t a n d t h e c o m p e t i t i o n o f E u r o p e a n p r o d u c e r s i n t h e o p e n m a r k e t , C a n a d i a n p r o d u c e r s a n d m e r c h a n t s l o o k e d t o t h e U n i t e d S t a t e s . I n 1854, a R e c i p r o c i t y T r e a t y was c o n c l u d e d w h i c h , by means o f r e c i p r o c a l r e d u c t i o n s i n c u s t o m s d u t i e s , a d m i t t e d many p r i m a r y p r o d u c t s d u t y - f r e e i n t o t h e A m e r i c a n m a r k e t . A m e r i -c a n d u t i e s o n t h e e x p o r t s o f o t h e r n a t i o n s , i n c l u d i n g t h e U n i t e d K i n g d o m , a g a i n g u a r a n t e e d C a n a d i a n p r o d u c t s a p r i v i -1 J -4.- 1 2 l e g e d p o s i t i o n . The a b r o g a t i o n o f t h i s T r e a t y b y t h e U n i t e d S t a t e s i n 1866 p r o v i d e d p a r t o f t h e i m p e t u s f o r C o n f e d e r a t i o n o f t h e B r i t i s h N o r t h A m e r i c a n c o l o n i e s a n d f o r t h e a t t e m p t t o d e v e l o p a b r o a d e r n a t i o n a l economy. Y e t t h e means f o r d e -v e l o p i n g a t r a n s c o n t i n e n t a l economy was s t i l l s p e c i a l i z a t i o n i n e x p o r t i n d u s t r i e s . The N a t i o n a l P o l i c y , i n t r o d u c e d by t h e M a c d o n a l d g o v e r n m e n t i n 1879 a n d p u r s u e d by s u b s e q u e n t a d m i n i s t r a t i o n s , was a c o - o r d i n a t e d programme o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t b a s e d on P r a i r i e w h e a t a s a s t a p l e e x p o r t . F e d e r a l p o l i c i e s e n c o u r a g e d t h e s e t t l e m e n t o f t h e P r a i r i e s a n d t h e p r o d u c t i o n o f w h e a t f o r s a l e i n i n t e r n a t i o n a l m a r k e t s , t h e b u i l d i n g o f r a i l w a y s , a n d t h e d e v e l o p m e n t o f e a s t e r n m a n u f a c t u r i n g t o s e r v e t h e w e s t e r n m a r k e t . H i g h t a r i f f s on 11 s e c o n d a r y i n d u s t r y w e r e e r e c t e d t o p r o t e c t d o m e s t i c m a n u f a c -t u r e r s f r o m f o r e i g n c o m p e t i t i o n . The t a r i f f s a l s o e n c o u r a g e d /American m a n u f a c t u r i n g f i r m s t o s e t up b r a n c h p l a n t s i n C a n ada t o a v o i d t h e t a r i f f , a r e s u l t t h a t was w e l c o m e d by s u p p o r t e r s o f t h e N a t i o n a l P o l i c y a s h a s t e n i n g t h e p r o c e s s 13 o f e c o n o m i c g r o w t h w i t h i n C a n a d a . The c o m p l e m e n t t o t h e s e p o l i c i e s o f i n t e r n a l d e v e l o p -ment was t h e a t t e m p t t o s e c u r e more f a v o u r a b l e t e r m s i n B r i t i s h a n d A m e r i c a n m a r k e t s , w h i c h , i n t n e p e r i o d b e f o r e W o r l d War I , s t i l l a b s o r b e d 90 p e r c e n t o f C a n a d i a n e x p o r t s . 1 I n 1897, L a u r i e r i n t r o d u c e d u n i l a t e r a l t a r i f f c o n c e s s i o n s o n B r i t i s h g o o d s , h o p i n g t o w i n r e c i p r o c a l c o n c e s s i o n s . D e s p i t e t h e l a c k o f r e s p o n s e f r o m B r i t a i n , a number o f o t h e r p a r t s o f t h e E m p i r e g r a d u a l l y f o l l o w e d s u i t . S u c h I m p e r i a l p r e f e r -e n c e s r e c e i v e d s t r o n g s u p p o r t f r o m C a n a d i a n m a n u f a c t u r e r s who o b t a i n e d g r e a t e r s a l e s f o r t h e i r p r o d u c t s i n E m p i r e m a r k e t s . The U n i t e d S t a t e s c o n t i n u e d i t s p o l i c y o f h i g h t a r i f f p r o t e c t i o n t h r o u g h o u t m o s t o f t h e p e r i o d a f t e r C o n f e d e r a t i o n . R e p e a t e d a t t e m p t s by C a n a d i a n g o v e r n m e n t s t o s e c u r e r e n e w a l o f a r e c i p r o c i t y t r e a t y w i t h t h e U.S. f i n a l l y r e s u l t e d i n an a g r e e m e n t w i t h t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t i n 1 9 1 1 . D e s p i t e s u p -p o r t f r o m f a r m e r s a n d f r o m p r o d u c e r s i n t h e new r e s o u r c e i n d u s t r i e s s u c h a s p u l p and p a p e r a n d m i n e r a l s , t h e a g r e e m e n t d i e d w i t h t h e d e f e a t o f L a u r i e r i n t h e e l e c t i o n o f 1 9 1 1 . 12 Much o f t h e o p p o s i t i o n came f r o m m a n u f a c t u r e r s who f e a r e d f u r t h e r t a r i f f r e d u c t i o n s a n d c o m p e t i t i o n f r o m U.S. i n d u s -t r i e s . D u r i n g t h e 1 9 2 0 ' s , A m e r i c a n t a r i f f s w e r e r a i s e d , u n t i l by 1930 t h e H awley-Smoot T a r i f f h a d r a i s e d d u t i e s t o t h e h i g h e s t l e v e l s i n c e t h e C i v i l War, e f f e c t i v e l y s h u t t i n g many 16 C a n a d i a n p r i m a r y p r o d u c t s o u t o f t h e A m e r i c a n m a r k e t . H owever, t h e d e c l i n e o f w o r l d t r a d e d u r i n g t h e D e p r e s -s i o n o f t h e 1930's p r o v i d e d t h e o p p o r t u n i t y f o r t h e r e a l i z a -t i o n o f b o t h m a j o r g o a l s o f C a n a d i a n c o m m e r c i a l p o l i c y . A t t h e I m p e r i a l E c o n o m i c C o n f e r e n c e i n 1 9 3 2 , t h e s y s t e m o f I m p e r i a l p r e f e r e n c e s was f u l l y i n s t i t u t i o n a l i z e d . B r i t a i n a g r e e d t o a c o m p r e h e n s i v e p r e f e r e n t i a l t r e a t y w i t h C a n a d a w h i c h g a v e s i g n i f i c a n t b e n e f i t s t o a l a r g e number o f C a n a d i a n e x p o r t s , p a r t i c u l a r l y t i m b e r and m i n e r a l s . The m a r g i n s b e -t w e e n t h e p r e f e r e n t i a l t a r i f f s a n d t h e r a t e s a p p l i e d t o n o n -E m p i r e c o u n t r i e s w e r e p e r m a n e n t l y f i x e d t o g u a r a n t e e m a i n -t e n a n c e o f p r e f e r e n t i a l t r e a t m e n t d e s p i t e f u t u r e c h a n g e s i n 17 t a r i f f r a t e s . T h e n , i n 1935 t h e n e w l y - e l e c t e d L i b e r a l g o v e r n m e n t o f M a c k e n z i e K i n g t o o k a d v a n t a g e o f t h e U n i t e d S t a t e s R e c i p r o c a l T r a d e A g r e e m e n t s A c t o f 1934 t o c o n c l u d e t a r i f f r e d u c t i o n s o n a number o f s p e c i f i c p r o d u c t s . A l t h o u g h u n d e r t h i s A c t , t r a d e r e l a t i o n s w e r e p l a c e d o n a m o s t - f a v o u r e d - n a t i o n b a s i s , C a nada o b t a i n e d o f f i c i a l e x e m p t i o n i n t h e c a s e o f B r i t i s h E m p i r e p r e f e r e n c e s . I n 1938, t r i a n g u l a r n e g -o t i a t i o n s w e r e h e l d b e t w e e n C a n a d a , t h e U n i t e d S t a t e s , a n d 13 G r e a t B r i t a i n , a nd a l a r g e number o f t a r i f f r e d u c t i o n s w e r e I S s e c u r e d t o t h e m u t u a l s a t i s f a c t i o n o f t h e t h r e e p a r t i c i p a n t s . T h u s , by t h e l a t e 1 9 3 0 ' s , Canada h a d a n a d v a n t a g e o u s b a l a n c e i n i t s t r a d e r e l a t i o n s w i t h t h e two c h i e f m a r k e t s f o r C a n a d i a n e x p o r t s . C a n a d i a n p r o d u c t s now h a d s i g n i f i c a n t t a r i f f p r e f e r e n c e s i n b o t h m a r k e t s : t h e s y s t e m o f I m p e r i a l p r e f e r e n c e s r e m a i n e d i n t a c t , a n d C a n a d i a n p r i m a r y p r o d u c t s h a d f r e e r a c c e s s t o t h e U n i t e d S t a t e s . A t t h e same t i m e , C a n a d a ' s d o m e s t i c s e c o n d a r y m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s s t i l l e n j o y e d a l a r g e d e g r e e o f p r o t e c t i o n . The a c t u a l p a t t e r n o f c o m m o d i t y t r a d e u n d e r l y i n g t h i s c o m m e r c i a l p o l i c y r e m a i n e d b a s i c a l l y t r i a n g u l a r . B e f o r e W o r l d War I , B r i t a i n was t h e l a r g e r o f t h e two m a r k e t s , a b -s o r b i n g o v e r 50 p e r c e n t o f C a n a d i a n e x p o r t s , w h i l e t h e U.S. consumed a p p r o x i m a t e l y 40 p e r c e n t . U n t i l t h e 1 8 8 0 ' s , B r i t a i n a l s o s u p p l i e d t h e m a j o r i t y o f C a n a d i a n c o m m o d i t y i m -p o r t s , m a i n l y m a n u f a c t u r e d c o n s u m e r g o o d s . However, t h e p r o -p o r t i o n o f i m p o r t s f r o m B r i t a i n d e c l i n e d s t e a d i l y , u n t i l b y 1901 o n l y 24 p e r c e n t came f r o m B r i t a i n a n d 60 p e r c e n t f r o m t h e U n i t e d S t a t e s , r e f l e c t i n g a n i n c r e a s e d demand i n C a n a d a f o r A m e r i c a n , p r o d u c e r g o o d s s u c h a s i r o n a n d i r o n p r o d u c t s . The U n i t e d S t a t e s r e t a i n e d i t s p o s i t i o n a s t h e d o m i n a n t s o u r c e f o r C a n a d i a n i m p o r t s t h r o u g h o u t t h e r e s t o f t h e p r e - W o r l d War I I p e r i o d . The d e v e l o p m e n t o f new r e s o u r c e i n d u s t r i e s , p r i m a r i l y 14 m i n e r a l s a n d n e w s p r i n t , w h i c h f o u n d a l a r g e m a r k e t i n t h e U n i t e d S t a t e s made t h e U n i t e d S t a t e s t h e p r i n c i p a l e x p o r t m a r k e t i n t h e 1 9 2 0 ' s , d e s p i t e a n u p w a r d r e v i s i o n o f A m e r i c a n t a r i f f s . However, t h e e x c l u s i o n o f C a n a d i a n p r o d u c t s u n d e r t h e H awley-Smoot T a r i f f a t t h e s t a r t o f t h e D e p r e s s i o n and t h e O t t a w a a g r e e m e n t s on B r i t i s h E m p i r e p r e f e r e n c e s r e s t o r e d t h e p r i m a r y p o s i t i o n t o B r i t a i n f r o m 1932 u n t i l t h e o u t b r e a k o f W o r l d War I I . D u r i n g t h e 1 9 3 0 ' s , B r i t a i n ' s c o n s u m p t i o n o f 20 C a n a d i a n b a s e m e t a l s i n c r e a s e d c o n s i d e r a b l y . D e s p i t e t h e c o n t i n u e d d o m i n a n c e o f t h e two m a j o r mar-k e t s d u r i n g t h e 1 9 2 0 ' s a n d 1 9 3 0 ' s , e x p o r t s t o o t h e r a r e a s , p r i m a r i l y c o n t i n e n t a l E u r o p e a n d t h e r e s t o f t h e B r i t i s h E m p i r e o u t s i d e o f t h e U n i t e d K i n g d o m , i n c r e a s e d f r o m t h e p r e -W o r l d War I l e v e l o f 10 p e r c e n t t o b e t w e e n 20 a n d 30 p e r c e n t o f t h e t o t a l . The m a j o r p r o d u c t e x p o r t e d t o t h i s g r o u p was f o o d s t u f f s , b u t m e t a l s w e r e a l s o i n c l u d e d a n d some manu-f a c t u r e d g o o d s w e r e s o l d t o t h e o t h e r D o m i n i o n s a s a r e s u l t 21 o f t h e p r e f e r e n c e s y s t e m . T h e r e f o r e , f r o m t h e t u r n o f t h e c e n t u r y t o t h e s t a r t o f t h e S e c o n d W o r l d War, C a n a d a ' s e x p o r t s t o t h e U.S. a v e r -a g e d b e t w e e n 35 a n d 40 p e r c e n t o f t o t a l e x p o r t s , a n d a n a v e r a g e o f 60 t o 65 p e r c e n t o f e x p o r t s w e n t o v e r s e a s t o B r i t a i n a n d t h e o t h e r n o n - d o l l a r m a r k e t s . However, i n t h e same p e r i o d , C a n a d i a n i m p o r t s f r o m t h e U n i t e d S t a t e s a v e r a g e d o v e r 60 p e r c e n t o f t o t a l i m p o r t s . As a r e s u l t , i n e v e r y 15 y e a r a f t e r 1900, C a n a d a h a d a s u b s t a n t i a l d e f i c i t i n i t s com-22 m o d i f y t r a d e w i t h t h e U.S. T h e s e d e f i c i t s w e r e c o v e r e d i n two w a y s . The f i r s t m e t h o d was t h r o u g h t r a d e s u r p l u s e s , p r i m a r i l y w i t h B r i t a i n , 23 b u t a l s o w i t h t h e o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s . The b a l a n c i n g o f d e b t s b e t w e e n c o u n t r i e s w i t h d i f f e r e n t n a t i o n a l c u r r e n -c i e s d e p e n d e d o n a n e l a b o r a t e s y s t e m o f m u l t i l a t e r a l p a y m e n t s i n w h i c h t h e v a r i o u s n a t i o n a l c u r r e n c i e s w e r e f r e e l y c o n -v e r t i b l e . T h i s i n t e r n a t i o n a l m o n e t a r y s y s t e m was t h e r e s u l t o f t h e s p r e a d i n t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y o f t h e i n t e r n a t i o n a l g o l d s t a n d a r d . The g o l d s t a n d a r d , b a s e d on i n t e r c o n v e r t i -b i l i t y b e t w e e n g o l d and e a c h n a t i o n a l c u r r e n c y , and o n t h e f r e e d o m t o e x p o r t g o l d , was b e l i e v e d t o o p e r a t e a s a s e l f -a d j u s t i n g m e c h a n i s m i n m a i n t a i n i n g a b a l a n c e i n i n t e r n a t i o n a l t r a d e . B r i t a i n h a d p l a y e d a l e a d i n g r o l e i n t h e i n t r o d u c t i o n o f t h e g o l d s t a n d a r d , a s w e l l a s i n t h e n i n e t e e n t h - c e n t u r y movement f o r f r e e t r a d e . T h e s e two movements w e r e a i m e d a t i m p o s i n g a s e l f - r e g u l a t i n g m a r k e t s y s t e m on i n t e r n a t i o n a l t r a d e . U n d e r s u c h a s y s t e m , t r a d e w o u l d be f r e e f r o m t h e c o n t r o l a n d i n t e r f e r e n c e o f n a t i o n a l g o v e r n m e n t s . A s t h e m a j o r i n d u s t r i a l a n d c o m m e r c i a l power o f t h e p e r i o d , B r i t a i n s t o o d t o g a i n f r o m t h e e x p a n s i o n o f t r a d e t h r o u g h t h e l o w e r -i n g o f t a r i f f s a n d t h e i n t r o d u c t i o n o f a n i n t e r n a t i o n a l 24 m o n e t a r y s y s t e m . W h i l e f r e e t r a d e met w i t h l i t t l e s u c c e s s 16 o u t s i d e o f B r i t a i n , t h e g o l d s t a n d a r d was a d o p t e d by a l l t h e m a j o r t r a d i n g n a t i o n s . The p e r i o d f r o m 1914 t o t h e S e c o n d W o r l d War w i t -n e s s e d t h e g r a d u a l d i s i n t e g r a t i o n o f t h i s i n t e r n a t i o n a l mone-t a r y s y s t e m a s a r e s u l t o f W o r l d War I and t h e E u r o p e a n e c o n o m i c p r o b l e m s o f t h e 1 9 2 0 ' s . By 1 9 3 3 , t h e D e p r e s s i o n h a d b r o u g h t a b o u t t h e f i n a l c o l l a p s e o f t h e g o l d s t a n d a r d a s a 25 n e a r l y u n i v e r s a l s y s t e m . The abandonment o f t h e g o l d s t a n -d a r d g a v e r i s e t o a number o f r e g i o n a l c u r r e n c y s y s t e m s . C a n a d a , b e c a u s e o f h e r t r i a n g u l a r p a t t e r n o f t r a d e a n d t h e r e q u i r e m e n t o f c o v e r i n g h e r d o l l a r d e f i c i t f r o m h e r s u r p l u s w i t h B r i t a i n , h a d t o m a i n t a i n an u n s t a b l e i n t e r m e d i a t e p o s i -t i o n b e t w e e n t h e d o l l a r a r e a c e n t r e d on t h e U.S. and t h e 2 6 s t e r l i n g b l o c c e n t r e d o n B r i t a i n . T h u s , a l t h o u g h by 1938 C a n ada had a c h i e v e d a b a l a n c e i n h e r t a r i f f r e l a t i o n s w i t h h e r two p r i n c i p a l t r a d i n g p a r t n e r s , w i t h o u t a s t a b l e m u l t i -l a t e r a l e x c h a n g e s y s t e m t h e p o s i t i o n was i n s e c u r e . The s e c o n d m e c h a n i s m f o r o f f s e t t i n g C a n a d a ' s c o n t i n u -i n g t r a d e d e f i c i t was t h e i m p o r t o f f o r e i g n c a p i t a l . By 1 9 0 0 , o v e r one b i l l i o n d o l l a r s o f f o r e i g n c a p i t a l h a d b e e n i n v e s t e d i n C a n a d a , a n d by t h e 1 9 3 0 ' s , t h i s h a d i n c r e a s e d s i x - f o l d . A l t h o u g h t h e p r i m a r y s o u r c e o f f o r e i g n i n v e s t m e n t b e f o r e W o r l d War I was t h e U n i t e d K i n g d o m , by t h e 1 9 2 0 ' s , t h e U n i t e d S t a t e s h a d become t h e m o s t i m p o r t a n t s o u r c e o f f u n d s . By t h e 1 9 3 0 ' s , U.S. r e s i d e n t s c o n t r o l l e d a p p r o x i m a t e l y 60 p e r c e n t o f t h e f o r e i g n c a p i t a l i n v e s t e d i n C a n a d a . ^ The m a j o r f o r m o f A m e r i c a n i n v e s t m e n t was d i r e c t i n -v e s t m e n t , t h a t i s , s u b s i d i a r y c o m p a n i e s o p e r a t i n g i n C a n a d a b u t c o n t r o l l e d b y an A m e r i c a n p a r e n t c o r p o r a t i o n . Some A m e r i c a n f i r m s e s t a b l i s h e d b r a n c h e s t o s e c u r e a c c e s s t o t h e C a n a d i a n r a w m a t e r i a l s a s l o w e r - c o s t s o u r c e s i n t h e U.S. w e r e e x h a u s t e d . O t h e r s s e t up m a n u f a c t u r i n g p l a n t s i n C a n a d a e i t h e r t o a v o i d t h e h i g h t a r i f f s e s t a b l i s h e d u n d e r t h e N a t i o n a l P o l i c y o r t o t a k e a d v a n t a g e o f t h e I m p e r i a l p r e f e r -e n c e s y s t e m b y e x p o r t i n g g o o d s m a n u f a c t u r e d i n C a n a d a t o o t h e r p a r t s o f t h e . E m p i r e . The r e s u l t was t h e g r o w t h o f a s i g n i f i c a n t A m e r i c a n b r a n c h - p l a n t s e c t o r i n C a n a d i a n m a n u f a c -t u r i n g whose e x i s t e n c e d e p e n d e d o n t h e m a i n t e n a n c e o f t h e 2 8 h i g h t a r i f f w a l l . The S e c o n d W o r l d War a l t e r e d s i g n i f i c a n t l y t h e n a t u r e o f t h e C a n a d i a n economy a n d t h e p a t t e r n o f C a n a d i a n t r a d e . D u r i n g t h e War, C a n a d a was a m a j o r s u p p l i e r o f f o o d , raw m a t e r i a l s , a n d m i l i t a r y e q u i p m e n t t o t h e A l l i e d c o u n t r i e s . A f t e r t h e s u b s t a n t i a l u n e m p l o y m e n t a n d r e l a t i v e e c o n o m i c s t a g n a t i o n o f t h e 1 9 3 0 ' s , t h e C a n a d i a n economy e x p e r i e n c e d f u l l e m p l o y m e n t a n d t h e l a r g e s t G r o s s N a t i o n a l P r o d u c t s i n t h e h i s t o r y o f t h e c o u n t r y . T h e r e was l i t t l e a c t u a l e x p a n s i o n i n t o t a l o u t p u t i n t h e r e s o u r c e i n d u s t r i e s a n d i n t h e a g r i c u l t u r a l s e c t o r a s a 18 r e s u l t o f A l l i e d demand; r a t h e r , t h e r e was d i s p l a c e m e n t o f p r o d u c t i o n i n t o t h o s e i n d u s t r i e s r e q u i r e d f o r t h e war e f f o r t . F o r e x a m p l e , i n t h e m e t a l s i n d u s t r i e s t h e r e was a m a j o r d e -c l i n e i n t h e p r o d u c t i o n o f p r e c i o u s m e t a l s a n d a c o r r e s p o n -d i n g l y l a r g e i n c r e a s e i n t h e p r o d u c t i o n o f m i n e r a l s o f s t r a t e g i c i m p o r t a n c e s u c h a s z i n c , l e a d , c o p p e r , n i c k e l , and 29 a l u m i n u m . A v e r y c o n s i d e r a b l e e x p a n s i o n d i d o c c u r , h o w e v e r , i n t h e i n d u s t r i a l s e r v i c e s s e c t o r ( s u c h a s t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e s ) a n d i n t h e p r i m a r y m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s . The g r e a t e s t i n c r e a s e by f a r i n t o t a l o u t p u t was i n t h e s e c o n d a r y m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s . A 1945 s t u d y f o r t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n d e -s c r i b e d t h e c h a n g e d c o m p o s i t i o n o f t h e C a n a d i a n economy i n t h e f o l l o w i n g manner. W h i l e i n 1939 m a n u f a c t u r i n g h a d r e p r e -s e n t e d 39 p e r c e n t o f t h e t o t a l n e t v a l u e o f C a n a d i a n com-m o d i t y p r o d u c t i o n , by 1943 t h e m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s r e p r e s e n t e d a f u l l 54 p e r c e n t o f t h e t o t a l . T h i s r e s u l t e d f r o m a 167 p e r c e n t i n c r e a s e i n t h e v a l u e o f m a n u f a c t u r i n g p r o d u c t i o n , w h i c h i n t u r n h a d p r o d u c e d a 92 p e r c e n t g r o w t h 31 i n t h e number o f e m p l o y e e s i n t h e m a n u f a c t u r i n g s e c t o r . The t r e m e n d o u s e x p a n s i o n o f i n d u s t r i a l p r o d u c t i o n was r e f l e c t e d i n c h a n g e s i n t h e c o m p l e x i o n o f C a n a d i a n t r a d e d u r -i n g W o r l d War I I - - - i n i t s s i z e , g e o g r a p h i c p a t t e r n , a n d c o n -s t i t u e n t c o m m o d i t i e s . B e t w e e n 1939 a n d 1944, t h e r e a l v a l u e o f C a n a d i a n 19 e x p o r t s i n c r e a s e d a l m o s t two and o n e - h a l f t i m e s . E x p o r t s t o b o t h t h e U n i t e d S t a t e s a n d t h e U n i t e d K i n g d o m i n c r e a s e d p r o -p o r t i o n a l l y , b o t h o f them r e c e i v i n g a p p r o x i m a t e l y 37 p e r c e n t a t t h e b e g i n n i n g a n d end o f t h e p e r i o d . However, t h e com-p o s i t i o n o f e x p o r t s c h a n g e d s i g n i f i c a n t l y . W h i l e i n 1939 t h e p r o p o r t i o n o f t h e t o t a l v a l u e o f c o m m o d i t y e x p o r t s r e p r e -s e n t e d b y m a n u f a c t u r e d g o o d s was 1 2 % p e r c e n t , b y 1944 manu-f a c t u r e d p r o d u c t s h a d g r o w n t o o v e r 4 0 p e r c e n t o f t h e c o m m o d i t y e x p o r t s . I n t h e same p e r i o d , t h e r e a l v a l u e o f C a n a d i a n i m p o r t s i n c r e a s e d 50 p e r c e n t . To a l a r g e e x t e n t t h i s was a r e s u l t o f l a r g e r i m p o r t s o f c a p i t a l g o o d s ( m a c h i n e r y a n d c o n s t r u c -t i o n m a t e r i a l s ) a n d o f c o m p o n e n t s r e q u i r e d f o r t h e i n c r e a s e d i n d u s t r i a l p r o d u c t i o n . S i n c e t h e U n i t e d S t a t e s r e m a i n e d t h e p r i m a r y s o u r c e f o r C a n a d a o f t h e s e p r o d u c t s , t h e r e was a 34 m a j o r s h i f t i n t h e g e o g r a p h i c p a t t e r n o f i m p o r t s . W h i l e i n 1939 t h e U.S. h a d s u p p l i e d 66 p e r c e n t o f C a n a d a ' s i m p o r t s , by 1944 83 p e r c e n t o f i m p o r t s came f r o m t h i s s o u r c e . On t h e o t h e r h a n d , B r i t a i n ' s s h a r e o f C a n a d i a n i m p o r t s h a d d r o p -35 p e d i n t h i s p e r i o d f r o m 15 p e r c e n t t o o n l y 5h p e r c e n t . T h u s , by t h e end o f t h e War, t h r e e s i g n i f i c a n t c h a n g e s h a d o c c u r r e d i n C a n a d a ' s f o r e i g n t r a d e . F i r s t o f a l l , t h e r e was t h e v a s t e x p a n s i o n i n t h e t o t a l v a l u e o f C a n a d i a n g o o d s s o l d a b r o a d . S e c o n d l y , a l t h o u g h p r i m a r y p r o d u c t s s t i l l made up t h e m a j o r i t y o f C a n a d a ' s c o m m o d i t y e x p o r t s , m a n u f a c t u r e d 20 g o o d s c o n s t i t u t e d f o r t h e f i r s t t i m e a v e r y l a r g e p a r t o f t h e e x p o r t s . T h i r d l y , C a n a d a ' s t r a d e w i t h t h e U.S., i n c l u d -i n g b o t h e x p o r t s a n d i m p o r t s , h a d i n c r e a s e d e n o r m o u s l y , a nd r e p r e s e n t e d a much h i g h e r p r o p o r t i o n o f C a n a d a ' s t o t a l t r a d e - - a p p r o x i m a t e l y 6 0 p e r c e n t - - t h a n i t had i n t h e p r e - w a r p e r i o d . Two s p e c i f i c p o l i c i e s u n d e r l a y a n d made p o s s i b l e t h e c h a n g e s i n C a n a d a ' s e x p o r t a n d i m p o r t p a t t e r n s d u r i n g t h e W a r - - t h e Hyde P a r k A g r e e m e n t a n d M u t u a l A i d . E a c h was s i g -n i f i c a n t n o t o n l y f o r t h e i m m e d i a t e b e n e f i t s i t p r o v i d e d , b u t a l s o i n e s t a b l i s h i n g p r e c e d e n t s a n d p a t t e r n s f o r d e a l i n g w i t h t r a d e p r o b l e m s w h i c h a r o s e a f t e r t h e War. The Hyde P a r k A g r e e m e n t o f A p r i l , 1 941 b e t w e e n Canada an d t h e U n i t e d S t a t e s was a n e c o n o m i c e x t e n s i o n o f t h e O g d e n s b u r g A g r e e m e n t o f 1940 o n j o i n t d e f e n c e . I n t h e s p r i n g and summer o f 1 9 4 0 , when t h e d e f e a t o f B r i t a i n a p p e a r e d p o s -s i b l e , t h e C a n a d i a n a nd A m e r i c a n g o v e r n m e n t s e n g a g e d i n d i s -c u s s i o n s o n t h e d e f e n c e o f t h e w e s t e r n h e m i s p h e r e . A s a r e s u l t o f t h e s e t a l k s , o n 18 A u g u s t a t O g d e n s b u r g , New Y o r k , P r i m e M i n i s t e r M a c k e n z i e K i n g a n d P r e s i d e n t R o o s e v e l t i s s u e d a j o i n t d e c l a r a t i o n e s t a b l i s h i n g a P e r m a n e n t J o i n t B o a r d o n D e f e n c e w h i c h was t o "commence i m m e d i a t e s t u d i e s r e l a t i n g t o s e a , l a n d , a n d a i r p r o b l e m s " and t o " c o n s i d e r i n t h e b r o a d s e n s e t h e d e f e n c e o f t h e n o r t h h a l f o f t h e W e s t e r n Hemi-3 6 s p h e r e . " By means o f t h i s p r e s s r e l e a s e , a m i l i t a r y 21 a l l i a n c e b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s was i n a u g u r a t e d , a l t h o u g h no f o r m a l t r e a t y was e v e r s i g n e d . W h i l e t h e i m m e d i a t e b e n e f i t f o r C a n a d a was g u a r a n t e e d m i l i t a r y p r o t e c t i o n , t h e a g r e e m e n t a l s o h a d e c o n o m i c s i g n i f i -c a n c e . Graham T o w e r s o f t h e Bank o f C a n a d a h a d s u g g e s t e d t o K i n g b e f o r e t h e a g r e e m e n t t h a t , i f C a n a d a ' s o v e r s e a s t r a d e was c o m p l e t e l y c u t by t h e War, p l a n s f o r j o i n t d e f e n c e w o u l d g i v e C a n a d a an a d v a n t a g e i n s e e k i n g t h e e c o n o m i c a s s i s t a n c e f r o m t h e U n i t e d S t a t e s n e c e s s a r y t o a v o i d a d i s a s t r o u s b l o w 37 t o t h e C a n a d i a n economy. A l t h o u g h C a n a d i a n t r a d e w i t h E u r o p e was n e v e r c o m p l e t e l y c u t o f f , p l a n s f o r j o i n t d e f e n c e d i d f a c i l i t a t e A m e r i c a n a s s i s t a n c e i n s o l v i n g C a n a d i a n e c o -n o m i c p r o b l e m s . A t t h e b e g i n n i n g o f t h e O g d e n s b u r g A g r e e m e n t , Canada was a l r e a d y f a c i n g s i g n i f i c a n t f i n a n c i a l p r o b l e m s a s a r e -s u l t o f t h e c h a n g e s i n h e r t r a d e b r o u g h t on by t h e War, and by 1 9 4 1 , t h e s e h a d become c r i t i c a l . A l t h o u g h b o t h i m p o r t a n d e x p o r t t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s h a d i n c r e a s e d , t h e g r o w t h i n e x p o r t s t o t h e U.S. was o n l y a b o u t o n e - h a l f t h a t 3 8 o f i m p o r t s . T h i s i m b a l a n c e i n c r e a s e d t h e n o r m a l C a n a d i a n d e f i c i t o n A m e r i c a n t r a d e . The r e s u l t i n g d r a i n on C a n a d a ' s r e s e r v e s o f U.S. d o l l a r s was f u r t h e r a u g m e n t e d by t r a d e p r o b l e m s w i t h E u r o p e . F i r s t l y , e x p o r t s t o c o n t i n e n t a l E u r o p e d e c l i n e d d r a m a t i c a l l y , l a r g e l y due t o German c o n q u e s t s . B e t w e e n 1938 a n d 1 9 4 1 , t h e s a l e s o f C a n a d i a n c o m m o d i t i e s t o 22 t h i s r e g i o n w e r e c u t by o v e r f o u r - f i f t h s , r e d u c i n g t h e mag-n i t u d e o f C a n a d a ' s s u r p l u s on c u r r e n t a c c o u n t w i t h t h i s a r e a 39 b y t h e same p r o p o r t i o n . S e c o n d l y , d e s p i t e t h e i n c r e a s e i n e x p o r t s t o B r i t a i n d u r i n g t h e War, t h i s h a d l i t t l e e f f e c t o n C a n a d a ' s b a l a n c e o f p a y m e n t s d e f i c i t b e c a u s e o f B r i t a i n ' s own b a l a n c e o f p a y m e n t s d i f f i c u l t i e s . The d e c l a r a t i o n o f w a r i n 1939 h a d r e s u l t e d i n t h e c o m p l e t e s u s p e n s i o n b y B r i t a i n o f t h e c o n v e r t i b i l i t y o f 40 s t e r l i n g . The l a c k o f d o l l a r r e s e r v e s i n B r i t a i n meant she c o u l d n o t f i n a n c e h e r w a r t i m e p u r c h a s e s i n N o r t h A m e r i c a a n d q u i c k l y p u t i n j e o p a r d y t h e f l o w o f m u n i t i o n s . To p r o -v i d e f u n d s f o r B r i t i s h p u r c h a s e s , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t r e p a t r i a t e d C a n a d i a n s e c u r i t i e s h e l d b y B r i t i s h c i t i z e n s . H owever, s u c h m e a s u r e s c o u l d o n l y p r o v i d e a v e r y s h o r t - t e r m s o l u t i o n , s i n c e C a nada c o u l d n o t l o n g f i n a n c e B r i t a i n ' s d o l l a r d e f i c i t w h i l e h e r own d e f i c i t w i t h t h e U n i t e d S t a t e s was i n c r e a s i n g r a p i d l y . The C a n a d i a n g o v e r n m e n t h a d a t t e m p t e d t o o f f s e t t h i s a d v e r s e t r a d e b a l a n c e w i t h a number o f m e a s u r e s i n 1939 a n d 1940. The e x p o r t o f c a p i t a l f r o m C anada was r e s t r i c t e d i n 1939 u n d e r t h e F o r e i g n E x c h a n g e C o n t r o l O r d e r , and i n 194 0 t h e e x c h a n g e r a t e o f t h e C a n a d i a n d o l l a r was s t a b i l i z e d a t 10 p e r c e n t b e l o w t h e U.S. d o l l a r . The War E x c h a n g e C o n s e r -v a t i o n A c t , p a s s e d a t t h e e n d o f 1 9 4 0 , f o r b a d e t h e i m p o r t o f a g r e a t v a r i e t y o f c o n s u m e r i t e m s w h i c h came p r i m a r i l y f r o m 23 t h e U n i t e d S t a t e s . However, none o f t h e s e a c t i o n s h a d a s i g n i f i c a n t e f f e c t i n a r r e s t i n g t h e i n c r e a s i n g t r a d e d e f i c i t . E a r l y i n 1 9 4 1 , t h e U n i t e d S t a t e s C o n g r e s s p a s s e d t h e L e n d - L e a s e b i l l w h i c h s o l v e d B r i t a i n ' s i m m e d i a t e d o l l a r p r o b l e m by p r o v i d i n g w a r s u p p l i e s o n c r e d i t . O f f i c i a l s i n C a n a d a ' s D e p a r t m e n t o f F i n a n c e a r g u e d s t r o n g l y a g a i n s t any a t t e m p t t o o b t a i n s u c h a i d f o r C a n a d a t o o f f s e t t h e C a n a d i a n d e f i c i t . T h e r e w e r e two p r i n c i p a l r e a s o n s . F i r s t , t h i s w o u l d i n a l l p r o b a b i l i t y r e q u i r e t h e k i n d o f s a c r i f i c e s d e -manded by t h e U.S. o f t h e B r i t i s h , who w e r e f o r c e d t o l i q u i -d a t e much o f t h e i r d i r e c t i n v e s t m e n t i n A m e r i c a a s a p r e -c o n d i t i o n o f a i d . S e c o n d l y , a s a d e b t o r C a nada w o u l d be p l a c e d i n a p o o r b a r g a i n i n g p o s i t i o n w i t h t h e U n i t e d S t a t e s 43 o n m a t t e r s o f t r a d e a t t h e end o f t h e War. I n A p r i l , 1 9 4 1 , P r i m e M i n i s t e r M a c k e n z i e K i n g t r a -v e l l e d t o s e e P r e s i d e n t R o o s e v e l t i n a n a t t e m p t t o s e c u r e a p p r o v a l f o r p r o p o s a l s w h i c h w o u l d a l l o w C a n a d a t o b e n e f i t f r o m t h e B r i t i s h L e n d - L e a s e a i d w i t h o u t h a v i n g t o o b t a i n a i d h e r s e l f , a n d w h i c h w o u l d a l s o e n c o u r a g e more p u r c h a s i n g i n C a n a d a by A m e r i c a n d e f e n c e i n d u s t r i e s t o b a l a n c e t h e i n c r e a s e i n C a n a d i a n i m p o r t s f r o m t h e U n i t e d S t a t e s . T h i s m i s s i o n was a c o m p l e t e s u c c e s s , and r e s u l t e d i n t h e Hyde P a r k D e c l a r a t i o n 44 i s s u e d b y t h e two g o v e r n m e n t s . T h e r e w e r e two s i g n i f i c a n t a s p e c t s t o t h e Hyde P a r k A g r e e m e n t . F i r s t , C a n a d a was a l l o w e d t o c h a r g e some o f h e r 24 p u r c h a s e s o f c o m p o n e n t s i n t h e U.S. t o t h e B r i t i s h L e n d - L e a s e a c c o u n t . B e c a u s e t h e b e n e f i t s w e r e i n d i r e c t , C a n a d a was n o t r e q u i r e d t o make t h e s a c r i f i c e s w h i c h h a d b e e n demanded o f t h e B r i t i s h : I n s o f a r a s C a n a d a ' s d e f e n c e p u r c h a s e s i n t h e U n i t e d S t a t e s c o n s i s t o f component p a r t s t o be u s e d i n e q u i p m e n t a n d m u n i t i o n s w h i c h C a n a d a i s p r o d u c i n g f o r G r e a t B r i t a i n , i t was a l s o a g r e e d t h a t G r e a t B r i t a i n w i l l o b t a i n t h e s e p a r t s u n d e r t h e L e n d - L e a s e A c t a n d f o r w a r d them t o Canada f o r i n c l u s i o n i n t h e f i n i s h e d a r t i c l e s . 4 5 S e c o n d , a nd m o s t s i g n i f i c a n t l y , g r e a t e r i n t e g r a t i o n a n d r a t i o n a l i z a t i o n o f t h e r e l a t i o n s b e t w e e n t h e U.S. a n d C a n a d i a n e c o n o m i e s w e r e p r o m o t e d t o a s s i s t C a n ada i n s e l l i n g more t o t h e U.S.: I t was a g r e e d a s a g e n e r a l p r i n c i p l e t h a t i n m o b i l i z -i n g t h e r e s o u r c e s o f t h i s c o n t i n e n t e a c h c o u n t r y s h o u l d p r o v i d e t h e o t h e r w i t h t h e d e f e n c e a r t i c l e s w h i c h i t i s b e s t a b l e t o p r o d u c e . . . . W h i l e e x a c t e s t i m a t e s c a n n o t be made, i t i s h o p e d t h a t d u r i n g t h e n e x t t w e l v e months C a n a d a c a n s u p p l y t h e U n i t e d S t a t e s w i t h b e t w e e n $200,000,000 and $300,000,000 w o r t h o f s u c h d e f e n c e a r t i c l e s . . . . [The] payment by t h e U n i t e d S t a t e s f o r t h e s e s u p p l i e s w i l l m a t e r i a l l y a s s i s t C a n a d i a n d e f e n c e p u r c h a s e s i n t h e U n i t e d S t a t e s . 4 6 The e c o n o m i c b e n e f i t s f o r Canada w h i c h r e s u l t e d f r o m t h i s a g r e e m e n t w e r e c o n s i d e r a b l e . When U.S. d e f e n c e e x p e n -d i t u r e s w e r e i n c r e a s e d on a v a s t s c a l e f o l l o w i n g P e a r l H a r b o r , C a n a d i a n m a n u f a c t u r e r s b e n e f i t t e d o n an e q u a l f o o t i n g w i t h U.S. m a n u f a c t u r e r s a s a r e s u l t o f t h e d i v i s i o n o f p r o d u c t i o n u n d e r t h e s e c o n d Hyde P a r k p r o v i s i o n . By 1 9 4 3 , r e s e r v e s o f U.S. d o l l a r s i n C a n a d a h a d g r o w n l a r g e e n o u g h t h a t some c o n -47 t r o i s on t h i s g r o w t h w e re i n t r o d u c e d . 25 H owever, t h e s i g n i f i c a n c e o f Hyde P a r k w e n t f a r b e -y o n d i t s i m m e d i a t e e f f e c t s o n t h e e x c h a n g e p r o b l e m . The v e h i c l e c h o s e n t o s o l v e t h e c r i s i s a n d i n s t i t u t e d u n d e r t h e a g r e e m e n t was t h e i n t e g r a t i o n o n a c o n t i n e n t a l b a s i s o f w a r -t i m e p r o d u c t i o n i n t h e two c o u n t r i e s . T h i s i n v o l v e d n o t o n l y t h e r e m o v a l o f b a r r i e r s t o t r a d e f o r m i l i t a r y g o o d s , b u t more i m p o r t a n t l y t h e d i v i s i o n o f p r o d u c t i o n o n t h e b a s i s o f e f f i c i e n c y a nd t h e r i g h t o f e q u a l a c c e s s by i n d u s t r i e s i n b o t h c o u n t r i e s t o n e c e s s a r y c o m p o n e n t s a n d r e s o u r c e s i n w h i c h e v e r c o u n t r y t h e y w e r e l o c a t e d . T h u s , t h e p o l i c y w o r k e d t o w a r d a s i n g l e c o n t i n e n t a l m a r k e t i n i n d u s t r i a l i n p u t s and p r o d u c t s . The w o r k o f i m p l e m e n t i n g t h i s Hyde P a r k p r i n c i p l e was g i v e n t o a number o f j o i n t c o m m i t t e e s s e t up by t h e two g o v e r n m e n t s . I n J u l y , 1 9 4 1 , J o i n t E c o n o m i c C o m m i t t e e s w e r e s e t up t o a d v i s e t h e g o v e r n m e n t s on t h e e f f i c i e n t a n d c o -o r d i n a t e d u t i l i z a t i o n o f t h e c o m b i n e d r e s o u r c e s o f t h e two 48 c o u n t r i e s . G r a d u a l l y , h o w e v e r , t h e w o r k o f t h e J o i n t E c o n o m i c C o m m i t t e e s was t a k e n o v e r b y two o t h e r c o m m i t t e e s . The J o i n t War P r o d u c t i o n C o m m i t t e e was g i v e n r e s p o n s i b i l i t y f o r i n t e g r a t i n g a n d r a t i o n a l i z i n g p r o d u c t i o n i n t h e d e f e n c e i n d u s t r i e s , w h i l e t h e M a t e r i a l s C o - o r d i n a t i n g C o m m i t t e e p o o l e d a n d a l l o c a t e d t h e s c a r c e raw m a t e r i a l r e s o u r c e s o f t h e two c o u n t r i e s a n d e n c o u r a g e d t h e e s t a b l i s h m e n t o f new 49 r e s o u r c e i n d u s t r i e s . The j o i n t c o m m i t t e e s v i g o r o u s l y 26 p l a n n e d a n d c o n t r o l l e d t h e t r a d e i n m i l i t a r y m a t e r i a l s , a n d s u p e r v i s e d r e c i p r o c a l d e f e n c e p r o c u r e m e n t programmes. T h r o u g h t h e o p e r a t i o n o f t h e s e c o m m i t t e e s , d i r e c t l i n k s w e r e e s t a b l i s h e d b e t w e e n o f f i c i a l s i n t h e two g o v e r n -m ents o u t s i d e o f t h e r e g u l a r d i p l o m a t i c c h a n n e l s . The M a t e r i a l s C o - o r d i n a t i n g C o m m i t t e e became t h e m o s t e f f e c t i v e a g e n c y o f e c o n o m i c c o - o p e r a t i o n , l i n k i n g t h e D e p a r t m e n t o f M u n i t i o n s a n d S u p p l y u n d e r C. D. Howe w i t h i t s A m e r i c a n 50 c o u n t e r p a r t . Howe a n d h i s D e p a r t m e n t w e r e r e s p o n s i b l e f o r t h e p l a n n i n g a n d s u p e r v i s i o n o f w a r t i m e p r o d u c t i o n i n C a n a d a . Howe g a t h e r e d a r o u n d h i m s e l f many o f t h e most p r o m i n e n t o f C a n a d a ' s b u s i n e s s m e n t o h e a d t h e b o a r d s a n d a g e n c i e s s u p e r -v i s i n g p r o c u r e m e n t , p r o d u c t i o n a n d s u p p l y i n C a n a d a . A few o f t h e s e , s u c h a s G. C. Batem a n , p r e s i d e n t o f t h e C a n a d i a n I n s t i t u t e o f M i n i n g a n d M e t a l l u r g y a n d w a r t i m e M e t a l s C o n -51 t r o l l e r , c o n t i n u e d t o w o r k w i t h Howe a f t e r t h e War. The i m p l e m e n t a t i o n o f Hyde P a r k a l s o i n v o l v e d t h e c i r c u m v e n t i o n by t h e A m e r i c a n A d m i n i s t r a t i o n o f two t r a d e b a r r i e r s e s t a b l i s h e d b y C o n g r e s s t o p r o t e c t d o m e s t i c A m e r i c a n i n d u s t r i e s . The "Buy A m e r i c a n A c t " o f 1933 s p e c i f i e d t h a t , u n l e s s i t w e r e " i n c o n s i s t e n t w i t h t h e p u b l i c i n t e r e s t , " a l l r e s o u r c e o r m a n u f a c t u r e d g o o d s a c q u i r e d f o r p u b l i c u s e mu s t be p r o d u c e d i n t h e U n i t e d S t a t e s . A f t e r P e a r l H a r b o r , how-e v e r , t h e A d m i n i s t r a t i o n s u s p e n d e d t h e a p p l i c a t i o n o f t h i s 52 r e s t r i c t i o n on p u r c h a s e s i n C a n a d a . The s e c o n d r e s t r i c t i o n 27 was t h e h i g h c u s t o m s d u t i e s p l a c e d b y C o n g r e s s o n t h e i m p o r -t a t i o n o f m u n i t i o n s a n d raw m a t e r i a l s . The /American E x e c u t i v e e v a d e d t h i s l i m i t a t i o n b y u t i l i z i n g p o w e r s g r a n t e d t o t h e S e c r e t a r y o f t h e N a v y i n 1914 t o a u t h o r i z e t h e d u t y - f r e e i m p o r t o f w a r m a t e r i a l p u r c h a s e d a b r o a d i n c a s e s o f e m e r g e n c y . The Navy D e p a r t m e n t made e x t e n s i v e p u r c h a s e s f o r o t h e r g o v e r n -ment a g e n c i e s u n t i l s i m i l a r p o w e r s were g r a n t e d t o t h e S e c -r e t a r y o f War, t h e S e c r e t a r y o f A g r i c u l t u r e a n d t h e 53 R e c o n s t r u c t i o n F i n a n c e C o r p o r a t i o n i n 1942. By t h e summer o f 1 9 4 2 , C a n a d i a n i n d u s t r i e s w e r e r e c e i v i n g c o m p l e t e p a r i t y o.f t r e a t m e n t w i t h U.S. i n d u s t r i e s i n t h e g r a n t i n g o f U.S. g o v e r n m e n t d e f e n c e c o n t r a c t s a n d i n t h e a l l o c a t i o n o f r e -54 s o u r c e s . The e n t i r e s t r u c t u r e w h i c h g a v e s u b s t a n c e t o t h i s w a r t i m e p o l i c y o f i n t e g r a t i o n — t h e two o r i g i n a l a g r e e m e n t s , t h e j o i n t c o m m i t t e e s , a n d t h e i m p o r t e x e m p t i o n s — w e r e b a s e d c o m p l e t e l y o n c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e e x e c u t i v e b r a n c h e s o f t h e C a n a d i a n a n d A m e r i c a n g o v e r n m e n t s . None o f t h e i m p o r t a n t m u t u a l a r r a n g e m e n t s w e r e e m b o d i e d i n t r e a t i e s o r i n l e g i s -l a t i o n s u b m i t t e d t o t h e C a n a d i a n P a r l i a m e n t o r A m e r i c a n C o n -g r e s s . By means o f t h e s e b i l a t e r a l d e a l s , C a n a d a r e c e i v e d i m p o r t a n t t r a d e c o n c e s s i o n s a n d p r i v i l e g e s w h i c h n o t o n l y r e s o l v e d t h e e x c h a n g e p r o b l e m , b u t a l s o p u t C a n a d i a n - A m e r i c a n w a r t i m e t r a d e o n a s e c u r e f o o t i n g . F r o m t h e C a n a d i a n p o i n t o f v i e w , Hyde P a r k 28 r e p r e s e n t e d a s i g n i f i c a n t e x t e n s i o n o f t h e t r a d i t i o n a l t r a d e p o l i c y o f o b t a i n i n g a s e c u r e m a r k e t f o r C a n a d i a n e x p o r t s . C a n a d i a n p r o d u c e r s w e r e e n c o u r a g e d t o s p e c i a l i z e i n t h e p r o -d u c t i o n o f s p e c i f i c p r o d u c t s f o r s a l e i n t h e l a r g e r c o n t i -n e n t a l m a r k e t . B e c a u s e o f t h e b i l a t e r a l a r r a n g e m e n t s , t h e c o n t i n e n t a l m a r k e t was n o t a c o m p e t i t i v e m a r k e t b u t a n a s s u r e d o u t l e t f o r C a n a d i a n e x p o r t s . C a n a d i a n p r o d u c e r s r e -c e i v e d p r i v i l e g e d t r e a t m e n t i n t a r i f f e x e m p t i o n s o v e r o t h e r f o r e i g n p r o d u c e r s . N e i t h e r d i d t h e y h a v e t o c o m p e t e f r e e l y w i t h A m e r i c a n p r o d u c e r s , s i n c e t r a d e a n d p r o d u c t i o n w e r e r e g u -l a t e d a nd p l a n n e d , w h e r e v e r p o s s i b l e , t o be c o m p l e m e n t a r y . C a n a d i a n e x p o r t s w e r e g r a n t e d w h a t amounted t o a g u a r a n t e e d m a r k e t . I n s p i t e o f t h e L e n d - L e a s e a r r a n g e m e n t s i n Hyde P a r k , B r i t a i n ' s l a c k o f f o r e i g n e x c h a n g e c r e a t e d d i f f i c u l t i e s w h i c h c o n t i n u e d t o t h r e a t e n h e r m u n i t i o n s p u r c h a s e s i n C a n a d a . T h e s e w e r e s o l v e d by t h e s e c o n d i m p o r t a n t C a n a d i a n w a r t i m e 55 t r a d e programme, M u t u a l A i d . A s p a r t o f i t s c o n t r i b u t i o n t o t h e A l l i e d war e f f o r t , a n d i n o r d e r t o h e l p s o l v e t h e e x c h a n g e p r o b l e m s o f c o u n -t r i e s p u r c h a s i n g war s u p p l i e s f r o m C a n a d a , t h e g o v e r n m e n t p a s s e d t h e U n i t e d N a t i o n s M u t u a l A i d A c t i n May, 1 9 4 3 . U n d e r t h i s A c t , t h e g o v e r n m e n t was empowered t o g r a n t c r e d i t s t o a n y U n i t e d N a t i o n " • • • e s s e n t i a l t o t h e d e f e n c e a n d s e c u r i t y 56 o f C a n a d a a n d t h e c a u s e o f w o r l d f r e e d o m . " A l t h o u g h 29 a g r e e m e n t s w e r e n e g o t i a t e d w i t h s e v e r a l a l l i e s , t h e programme f u n c t i o n e d m a i n l y t o s u p p o r t C a n a d i a n e x p o r t s t o B r i t a i n : o u t o f a t o t a l w a r t i m e b u d g e t o f t w o - a n d - a - h a l f b i l l i o n d o l l a r s f o r M u t u a l A i d , 85 p e r c e n t o f t h e a i d was g r a n t e d 57 t o B r i t a i n a l o n e . T h e s e c r e d i t s w e r e made p o s s i b l e by t h e i n c r e a s e d C a n a d i a n r e s e r v e s o f U.S. d o l l a r s w h i c h r e s u l t e d f r o m Hyde P a r k . To a v o i d a r e p e t i t i o n o f t h e t r o u b l e d p e r i o d f o l l o w -i n g W o r l d War I when wa r d e b t s h a d s e v e r e l y b u r d e n e d i n t e r -n a t i o n a l commerce, t h e g o v e r n m e n t r e q u i r e d no r e p a y m e n t f o r M u t u a l A i d . A J o i n t War A i d C o m m i t t e e was s e t up b y C anada a n d t h e U n i t e d S t a t e s i n W a s h i n g t o n t o p r e v e n t r e q u e s t s f o r M u t u a l A i d a n d L e n d - L e a s e f r o m o v e r l a p p i n g . M u t u a l A i d was t o be t e r m i n a t e d w i t h t h e e n d o f h o s t i l i t i e s , a n d i n f a c t 5 8 was e n d e d on 2 S e p t e m b e r 1945 w i t h t h e s u r r e n d e r o f J a p a n . The M u t u a l A i d programme was a l s o a s s o c i a t e d w i t h a b r o a d e r p o l i c y c o n c e r n e d w i t h " t h e r e c o n s t r u c t i o n o f p o s t -war t r a d e o n a m u l t i l a t e r a l , n o n - d i s c r i m i n a t o r y b a s i s . I n t h e M u t u a l A i d A c t i t s e l f , a c l a u s e h a d b e e n i n s e r t e d b y w h i c h t h e r e c i p i e n t s o f a i d a g r e e d t o c o - o p e r a t e i n p r o m o t i n g e x p a n s i o n o f t r a d e t h r o u g h i n t e r n a t i o n a l a g r e e m e n t s o n com-59 m e r c i a l p o l i c y . M o r e o v e r , M u t u a l A i d was t h e f o r e r u n n e r o f p o s t - w a r C a n a d i a n r e l i e f programmes t o a s s i s t i n t h e r e -c o v e r y o f E u r o p e , t h e n e c e s s a r y p r e r e q u i s i t e f o r t h e r e c o n -s t r u c t i o n o f a p o s t - w a r m u l t i l a t e r a l t r a d i n g s y s t e m . 30 T h i s p o s t - w a r p o l i c y was s t r o n g l y a d v o c a t e d by t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t . The A m e r i c a n a d m i n i s t r a t i o n was, f i r s t o f a l l , a t t e m p t i n g t o r e - e s t a b l i s h a s t a b l e s y s t e m o f i n t e r -n a t i o n a l t r a d e a f t e r t h e d i s r u p t i o n s o f t h e D e p r e s s i o n a n d t h e War. B e y o n d t h i s , h o w e v e r , t h e y h a d p i c k e d up t h e f r e e -t r a d e s t a n d a r d c a r r i e d b y B r i t a i n i n t h e n i n e t e e n t h a n d e a r l y t w e n t i e t h c e n t u r i e s , a n d w e r e a t t e m p t i n g t o e s t a b l i s h w o r l d t r a d e o n t h e p r i n c i p l e s o f a f r e e m a r k e t . T h i s i n v o l v e d d o i n g away a s much a s p o s s i b l e w i t h t a r i f f s a n d o t h e r d i s c r i m -i n a t o r y i n t e r f e r e n c e s w i t h t r a d e . The p r i n c i p l e o f f r e e m u l t i l a t e r a l t r a d i n g was i n d i r e c t o p p o s i t i o n n o t o n l y t o t h e s t r i c t p l a n n i n g a n d c o n t r o l s p l a c e d on t r a d e d u r i n g t h e War, b u t a l s o t o t h e t r a d i t i o n a l C a n a d i a n p o l i c y o f b a s i n g t r a d e o n p r e f e r e n t i a l a c c e s s t o e x p o r t m a r k e t s . Y e t t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t was w i l l i n g t o f o l l o w t h e A m e r i c a n l e a d i n t h e r e c o n s t r u c t i o n o f p o s t - w a r t r a d e . I n t h e e a r l y p o s t - w a r y e a r s , t h e Hyde P a r k m o d e l , b a s e d o n b i l a t e r a l , p r e f e r e n t i a l t r a d i n g a r r a n g e m e n t s , a nd o n t h e p l a n n i n g a n d c o n t r o l o f t r a d e , was r e l e g a t e d t o t h e b a c k g r o u n d . W a r t i m e c o n t r o l s w e r e a b o l i s h e d a s q u i c k l y a s p o s s i b l e a n d t h e w o r k o f t h e w a r t i m e j o i n t e c o n o m i c p l a n n i n g c o m m i t t e e s was t e r m i n a t e d . T h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t com-m i t t e d i t s e l f t o r e c o n s t r u c t i o n o f t r a d e t h r o u g h t h e e x t e n s i o n o f f r e e m a r k e t p r i n c i p l e s . I t i s t h e d e v e l o p m e n t o f t h i s p o l i c y t o w h i c h we now t u r n o u r a t t e n t i o n . C h a p t e r I I THE PERIOD OF MULTILATERALISM, 1945-47 C a n a d i a n p o s t - w a r t r a d e p o l i c y was f o r m u l a t e d w i t h i n t h e c o n t e x t o f t h e w a r t i m e n e g o t i a t i o n s b e t w e e n t h e U n i t e d S t a t e s a n d B r i t a i n . D u r i n g W o r l d War I I , t h e A m e r i c a n g o v e r n -ment a t t e m p t e d t o g a i n B r i t i s h a c c e p t a n c e and s u p p o r t f o r i t s p o s t - w a r , m u l t i l a t e r a l t r a d e programme. The d o m i n a n t f i g u r e b e h i n d t h e A m e r i c a n programme was C o r d e l l H u l l , S e c r e t a r y o f S t a t e u n d e r R o o s e v e l t . H u l l ' s i d e a s f o r a new i n t e r n a t i o n a l o r d e r w e r e , l i k e t h o s e o f Woodrow W i l s o n b e f o r e h i m , d e r i v e d f r o m t h e t h e o r i e s o f n i n e t e e n t h - c e n t u r y E u r o p e a n l i b e r a l i s m . The p r o s p e r i t y o f n a t i o n s d e p e n d e d , he b e l i e v e d , o n b r e a k i n g down t h o s e b a r r i e r s w h i c h r e s t r i c t e d i n t e r n a t i o n a l t r a d e by i n t e r f e r i n g w i t h t h e f r e e o p e r a t i o n o f t h e i n t e r n a t i o n a l m a r k e t . A l l c l o s e d c u r -r e n c y b l o c s , and a l l c l o s e d o r p r e f e r e n t i a l t r a d i n g s y s t e m s h a d t o be d i s b a n d e d . To a c h i e v e t h i s , H u l l a d v o c a t e d f i r s t t h e r e - e s t a b l i s h m e n t o f a w o r l d - w i d e f i n a n c i a l s y s t e m b a s e d on f r e e c o n v e r t i b i l i t y o f c u r r e n c i e s and o n t h e u n r e s t r i c t e d movement o f c a p i t a l . S e c o n d l y , a l l b a r r i e r s t o c o m m o d i t y t r a d e , s u c h a s t a r i f f s a n d q u o t a s , w e r e t o be r e d u c e d a n d made n o n - d i s c r i m i n a t o r y i n t h e i r a p p l i c a t i o n . H u l l e n v i s i o n e d t h a t t h i s w h o l e m u l t i l a t e r a l s y s t e m w o u l d be p r o t e c t e d a n d s u p e r v i s e d by a p p r o p r i a t e i n t e r n a t i o n a l e c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s , 31 32 e s t a b l i s h e d t h r o u g h t h e c o - o p e r a t i o n o f a l l c o u n t r i e s . How-e v e r , t h e s e c u r i t y a n d s u c c e s s f u l o p e r a t i o n o f t h e s y s t e m w o u l d u l t i m a t e l y d e p e n d on a new u n i v e r s a l a n d c o - o p e r a t i v e p e a c e o r g a n i z a t i o n , t h e U n i t e d N a t i o n s . The U n i t e d N a t i o n s w o u l d e n s u r e t h a t p e a c e , t h e n e c e s s a r y c o n d i t i o n f o r a w o r l d -w i d e f i n a n c i a l a n d t r a d i n g s y s t e m , w o u l d be maintained.''" H u l l b e l i e v e d t h a t s u c h a t r a d e programme w o u l d n o t o n l y a v o i d a r e t u r n t o t h e c o n d i t i o n s o f t h e 1 9 3 0 ' s when w o r l d t r a d e h a d s e v e r e l y c o n t r a c t e d due t o i n c r e a s e d t r a d e r e s t r i c t i o n s , b u t w o u l d i t s e l f p r o m o t e w o r l d p e a c e t h r o u g h 2 t h e i n c r e a s e d p r o s p e r i t y o f a l l n a t i o n s . He r e c e i v e d s t r o n g s u p p o r t d u r i n g t h e War b o t h w i t h i n h i s g o v e r n m e n t a n d f r o m A m e r i c a n e x p o r t e r s l o o k i n g f o r new p o s t - w a r m a r k e t s . A s h a d b e e n t h e c a s e w i t h B r i t a i n i n t h e n i n e t e e n t h c e n t u r y , t h e U n i t e d S t a t e s , e m e r g i n g i n W o r l d War I I a s t h e s t r o n g e s t i n -d u s t r i a l p ower i n t h e w o r l d , was i n a p a r t i c u l a r l y a d v a n -t a g e o u s p o s i t i o n t o e x p l o i t t h e b e n e f i t s o f f r e e r t r a d e . T r a d e r e s t r i c t i o n s , p a r t i c u l a r l y i n t h e m a r k e t s w i t h i n t h e o l d E u r o p e a n c o l o n i a l e m p i r e s , s e r i o u s l y h i n d e r e d t h e e x p a n -3 s i o n o f A m e r i c a n e x p o r t s . H owever, t h e g o a l o f f r e e r t r a d e , p u r s u e d v i g o r o u s l y by t h e A d m i n i s t r a t i o n , was n o t s h a r e d by t h e m a j o r i t y o f t h e A m e r i c a n C o n g r e s s . W i t h i n C o n g r e s s , t h e i n f l u e n c e o f A m e r i -c a n f i r m s who p r o d u c e d f o r t h e d o m e s t i c m a r k e t was v e r y s t r o n g . T h e s e f i r m s w e r e p r o t e c t e d by h i g h t a r i f f b a r r i e r s 33 a n d f e a r f u l o f a n y r e d u c t i o n i n t h e i r p r o t e c t i v e m a r g i n . W h i l e t h e A m e r i c a n economy a s a w h o l e m i g h t b e n e f i t f r o m h i g h e r l e v e l s o f t r a d e , t h e w e l f a r e o f s p e c i f i c d o m e s t i c p r o -d u c e r s w o u l d be s a c r i f i c e d i n t h e p r o c e s s a s a r e s u l t o f i n -c r e a s e d c o m p e t i t i o n f r o m f o r e i g n i m p o r t s . S u c h p r o t e c t i o n i s t s e n t i m e n t i n C o n g r e s s , a l t h o u g h a t a m o d e r a t e l y l o w l e v e l d u r i n g m o s t o f t h e War, r e m a i n e d a c o n s t a n t c h e c k on A d m i n -. . . 4 i s t r a t i o n a c t i v i t i e s . One o f t h e p r i m e t a r g e t s o f t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t 1 s a t t a c k o n c l o s e d t r a d i n g s y s t e m s was B r i t a i n , a n d H u l l a t -t e m p t e d t o s e c u r e B r i t i s h a g r e e m e n t t o a b a n d o n b o t h t h e I m p e r i a l p r e f e r e n c e s y s t e m a n d t h e e x c l u s i v e s t e r l i n g b l o c . B o t h o f t h e s e , H u l l b e l i e v e d , w e r e m e r e l y r e l i c s o f t h e 5 a b n o r m a l D e p r e s s i o n y e a r s . The r e s p o n s e i n B r i t a i n t o t h e A m e r i c a n programme was m i x e d . W i t h i n t h e g o v e r n i n g c o a l i t i o n , many o f t h e L a b o u r P a r t y members w e r e s y m p a t h e t i c t o i d e a l s o f f r e e r a n d n o n -d i s c r i m i n a t o r y t r a d e . On t h e p r a c t i c a l l e v e l , t h e d e s p e r a t e n e e d f o r A m e r i c a n s u p p o r t d u r i n g t h e War meant t h a t t h e g o v -e r n m e n t was g e n e r a l l y w i l l i n g t o go a l o n g w i t h t h e A m e r i c a n programme a s f a r a s p o s s i b l e . However, a n i m p o r t a n t s e c t i o n o f t h e L a b o u r P a r t y b e l i e v e d t h a t t h e r e c o v e r y o f t h e B r i t i s h economy c o u l d o n l y be e n s u r e d b y i s o l a t i n g i t f r o m i n t e r n a -t i o n a l m a r k e t f o r c e s . T h i s w o u l d r e d u c e t h e e f f e c t s o f t h e p o s t - w a r d e p r e s s i o n many b e l i e v e d w o u l d i n e v i t a b l y o c c u r . 34 The C o n s e r v a t i v e P a r t y , o n t h e o t h e r h a n d , t e n d e d t o r e p r e -s e n t B r i t i s h i n d u s t r y , a l a r g e e l e m e n t o f w h i c h was u n a b l e t o c o m pete s u c c e s s f u l l y w i t h A m e r i c a n i n d u s t r y , and t h e r e f o r e h a d a v e s t e d i n t e r e s t i n t h e m a i n t e n a n c e o f p r e f e r e n t i a l t r a d e . T h u s , t h e B r i t i s h g o v e r n m e n t a d a m a n t l y r e f u s e d t o commit i t s e l f t o t h e d i s m a n t l i n g o f t h e p r e f e r e n c e s y s t e m . They d i d c o - o p e r a t e h o w e v e r w i t h t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t i n t h e e l a b o r a t i o n o f t h e g e n e r a l l i n e s o f t h e t r a d e programme, an d i n s i s t e d t h a t B r i t i s h i n v o l v e m e n t w o u l d d e p e n d on c o m m i t -ments by t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t t o m a i n t a i n f u l l e m p l o y m e n t an d t o l o w e r A m e r i c a n t a r i f f s so t h a t B r i t i s h e x p o r t s w o u l d be e n s u r e d o f a s t r o n g m a r k e t i n t h e p o s t - w a r y e a r s . The e a r l i e s t j o i n t s t a t e m e n t o f p o s t - w a r g o a l s was t h e A t l a n t i c C h a r t e r o f S e p t e m b e r , 1 9 4 1 , a l i s t o f p r i n c i p l e s d r a f t e d b y t h e U n i t e d S t a t e s a n d B r i t a i n , a nd s u b s e q u e n t l y s i g n e d by t w e n t y - s i x c o u n t r i e s i n c l u d i n g C a n a d a . The f i n a l d r a f t o f t h e C h a r t e r c o n t a i n e d a c o m p r o m i s e s t a t e m e n t o n n o n -d i s c r i m i n a t o r y t r a d e w h i c h d i d n o t , h o w e v e r , g i v e t h e e x p l i c i t c ommitment on I m p e r i a l p r e f e r e n c e s d e s i r e d by t h e A m e r i c a n s : F o u r t h , t h e y w i l l e n d e a v o r , w i t h due r e s p e c t f o r t h e i r e x i s t i n g o b l i g a t i o n s , t o f u r t h e r t h e e n j o y m e n t by a l l S t a t e s , g r e a t o r s m a l l , v i c t o r o r v a n q u i s h e d , o f a c c e s s , on e q u a l t e r m s , t o t h e t r a d e a n d t o t h e raw m a t e r i a l s o f t h e w o r l d w h i c h a r e n e e d e d f o r t h e i r e c o n o m i c p r o s p e r i t y . 7 The A m e r i c a n g o v e r n m e n t a l s o a t t e m p t e d t o o b t a i n a B r i t i s h c ommitment f o r t h e d i s m a n t l i n g o f t h e p r e f e r e n c e s y s t e m by m a k i n g i t a c o n d i t i o n f o r r e c e i v i n g L e n d - L e a s e a s s i s t a n c e . 35 However, t h e B r i t i s h s u c c e e d e d i n h a v i n g t h e d e f i n i t e c o m m i t -ment t o n o n - d i s c r i m i n a t i o n i n c l u d e d o n l y a s a l o n g - t e r m g o a l , t h e s p e e d o f i t s i n t r o d u c t i o n t o be l i n k e d t o t h e s p e c i f i c e c o n o m i c c o n d i t i o n s p r e v a i l i n g a f t e r t h e War. T h i s B r i t i s h p l e d g e t o w o r k f o r t h e r e c o n s t r u c t i o n o f m u l t i l a t e r a l t r a d e g was i n c l u d e d a s A r t i c l e 7 o f t h e L e n d - L e a s e a g r e e m e n t . S u b s e q u e n t n e g o t i a t i o n s b e t w e e n B r i t a i n a n d t h e U n i t e d S t a t e s d u r i n g t h e War c o n c e n t r a t e d on d e v e l o p i n g a c t u a l m e c h a n i s m s f o r r e c o n s t r u c t i n g a m u l t i l a t e r a l s y s t e m o f f i n a n c e . P r o p o s a l s b y t h e two c o u n t r i e s f o r i n s t i t u t i o n s t o p r o m o t e i n t e r n a t i o n a l m o n e t a r y c o - o p e r a t i o n w e r e p u b -l i s h e d i n 1 9 4 3 , a n d a c o m p r o m i s e was w o r k e d o u t w i t h o t h e r A l l i e d c o u n t r i e s . A t t h e B r e t t o n Woods C o n f e r e n c e i n J u l y , 1944, a n i n t e r n a t i o n a l a g r e e m e n t was s i g n e d s e t t i n g up a n I n t e r n a t i o n a l M o n e t a r y F u n d t o s u p e r v i s e t h e i n t e r n a t i o n a l m o n e t a r y s y s t e m a n d t o p r o m o t e t h e s t a b i l i t y a n d w o r l d - w i d e c o n v e r t i b i l i t y o f c u r r e n c i e s . An I n t e r n a t i o n a l Bank f o r R e c o n s t r u c t i o n a n d D e v e l o p m e n t was a l s o e s t a b l i s h e d t o f u n d p r o j e c t s f o r r e c o n s t r u c t i o n t h a t w o u l d a i d t h e r e - e s t a b l i s h -9 ment o f m u l t i l a t e r a l t r a d i n g . On t h e o t h e r h a n d , n e g o t i a -t i o n s f o r c o m m e r c i a l c o - o p e r a t i o n a n d t a r i f f r e d u c t i o n s d i d n o t p r o g r e s s a s f a r d u r i n g t h e War. H u l l h a d recommended t h e d r a f t i n g o f a m u l t i l a t e r a l c o n v e n t i o n o n c o m m e r c i a l p o l i c y , b u t , due t o t h e c o n f l i c t o v e r p r e f e r e n c e s , more d e f i n i t e d i s c u s s i o n on t h i s q u e s t i o n was l e f t u n t i l t h e end o f t h e W a r . 1 ^ 36 C a n a d a r e m a i n e d f o r t h e m o s t p a r t o n t h e f r i n g e s o f t h e s e d i s c u s s i o n s , a l t h o u g h h e r s t a k e i n a n y a g r e e m e n t on I m p e r i a l p r e f e r e n c e a n d l o w e r U.S. t a r i f f s w o u l d be v e r y g r e a t . C a n a d i a n o f f i c i a l s a t f i r s t a d o p t e d a c a u t i o u s w a i t -a n d - s e e a t t i t u d e w h i l e t h e p o s t - w a r e c o n o m i c s i t u a t i o n r e -m a i n e d u n c l e a r . However, b e c a u s e a r e t u r n t o t h e e x a c t t r a d e r e l a t i o n s p r e v a i l i n g b e f o r e t h e War a p p e a r e d u n l i k e l y , t h e g o v e r n m e n t d i d g i v e i t s a p p r o v a l t o t h e g e n e r a l l i n e s o f t h e A m e r i c a n programme. I n memoranda t o t h e P r i m e M i n i s t e r i n December, 1941 a n d F e b r u a r y , 1942, on A r t i c l e 7 o f L e n d -L e a s e , Norman R o b e r t s o n , U n d e r - S e c r e t a r y o f S t a t e f o r E x t e r n a l A f f a i r s a n d K i n g ' s p r i n c i p a l a d v i s e r , recommended t h a t a l t h o u g h C a n a d a h a d "a c e r t a i n i n t e r e s t i n p e r p e t u a t i n g w h a t e v e r p r e f e r r e d m a r k e t i n g p o s i t i o n s we c a n hope t o m a i n -t a i n a f t e r t h e w a r , " t h e r e was p o s s i b l y g r e a t e r b e n e f i t i n s u p p o r t i n g t h e A m e r i c a n p r o p o s a l s w h i c h l o o k e d t o i n c r e a s e d e c o n o m i c a c t i v i t y i n e m p l o y m e n t a n d t h e e x c h a n g e o f g o o d s , a n d " w o u l d be o f so b r o a d a c h a r a c t e r a s t o make t h e c o n t i n u -a n c e o f I m p e r i a l p r e f e r e n c e unnecessary."''"''" A t a m e e t i n g o f t h e F o r e i g n E x c h a n g e C o n t r o l B o a r d , r e p o r t e d R o b e r t s o n , t h e D e p u t y M i n i s t e r s o f F i n a n c e a n d T r a d e a n d Commerce, a n d t h e G o v e r n o r o f t h e Bank o f C a n a d a h a d a l l a g r e e d t h a t Nobody c a n f o r e s e e w h a t t h e p a t t e r n o f o u r e c o n o m i c r e l a -t i o n s a f t e r t h e war w i l l be w i t h t h e U n i t e d S t a t e s a n d t h e o t h e r c o u n t r i e s o f t h e B r i t i s h E m p i r e . A l l we do know i s t h a t none o f u s c a n r e t u r n t o t h e p r e c i s e a r r a n g e -m e nts p r e v a i l i n g b e f o r e t h e w a r.12 37 T h e r e was a l r e a d y c o n s i d e r a b l e a p p r e h e n s i o n among C a n a d i a n o f f i c i a l s t h a t t h e i m p o v e r i s h m e n t o f c o n t i n e n t a l E u r o p e a n d t h e U n i t e d K i n g d o m due t o t h e War m i g h t make i t i m p o s s i b l e t o m a i n t a i n e v e n t h e p r e - w a r l e v e l o f C a n a d i a n e x p o r t s , a n d 13 t h a t some s o l u t i o n h a d t o be f o u n d . On 30 November 1 9 4 2 , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t a g r e e d t o a n e x c h a n g e o f d i p l o m a t i c n o t e s w i t h t h e A m e r i c a n g o v e r n -ment d e c l a r i n g t h e i r w i l l i n g n e s s t o c o - o p e r a t e i n i m p l e -14 m e n t i n g t h e p r i n c i p l e s o f t h e A t l a n t i c C h a r t e r . I n 1 9 4 3 , J . L. I l s l e y i n c l u d e d i n h i s b u d g e t s p e e c h t h e f o l l o w i n g summary o f g o v e r n m e n t p o l i c y : . . . h a v i n g i n m i n d p a r t i c u l a r l y t h e v i t a l c o n c e r n o f t h i s c o u n t r y i n a c c e s s t o t h e s e l l i n g a n d b u y i n g m a r k e t s o f t h e w o r l d , t h e g o v e r n m e n t i s p r e p a r e d t o d i s c u s s w i t h t h e g o v e r n m e n t o f t h e U n i t e d S t a t e s , t h e g o v e r n m e n t o f t h e U n i t e d K i n g d o m , o r t h e g o v e r n m e n t s o f o t h e r c o u n -t r i e s w i t h w h i c h we t r a d e , r e c i p r o c a l t r a d e a r r a n g e m e n t s w i d e r i n s c o p e a n d l o n g e r i n d u r a t i o n t h a n h a v e h i t h e r t o b e e n m a d e . . . . We b e l i e v e t h a t q u e s t i o n s o f p o s t - w a r c o m m e r c i a l p o l i c y m u s t be t a c k l e d b r o a d l y and b o l d l y ; we b e l i e v e t h a t w o r l d t r a d e m u s t h a v e a more l i b e r a l a n d d e p e n d a b l e c h a r t e r t h a n i t h a s h a d i n t h e p a s t two d e c a d e s ; a n d t h a t C a n a d a , f o r w h i c h w o r l d t r a d e i s t h e v e r y l i f e b l o o d s t r e a m , s h o u l d be p r e p a r e d , n o t m e r e l y t o a c c e p t d e s i r -a b l e a r r a n g e m e n t s b u t t o t a k e t h e i n i t i a t i v e i n w o r k i n g o u t a p l a n m u t u a l l y o f b e n e f i t t o o u r s e l v e s a n d t o o t h e r c o u n t r i e s . 1 5 T h r o u g h o u t t h e r e s t o f W o r l d War I I , i n f o r m a l t r a d e t a l k s c o n t i n u e d b e t w e e n o f f i c i a l s o f C a n a d a a n d t h o s e o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d t h e U n i t e d K i n g d o m , and by t h e e n d o f t h e War t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t was f i r m l y c o m m i t t e d t o t h e Amer-i c a n programme f o r t h e r e c o n s t r u c t i o n o f i n t e r n a t i o n a l t r a d e . 38 C a n a d i a n o f f i c i a l s w e r e w o r k i n g a c t i v e l y i n p u r s u i t o f t h i s g o a l , a n d a c c e p t e d w i l l i n g l y t h e l e a d e r s h i p o f t h e U n i t e d S t a t e s . I n M a r c h o f 1 9 4 5 , P r i m e M i n i s t e r M a c k e n z i e K i n g a n d P r e s i d e n t R o o s e v e l t i s s u e d a j o i n t p r e s s r e l e a s e f r o m W a s h i n g t o n r e i t e r a t i n g t h e common i n t e r e s t o f t h e i r c o u n t r i e s i n t h e " r e m o v a l o f d i s c r i m i n a t i o n s a n d t h e r e d u c t i o n o f b a r -16 r i e r s t o t h e e x c h a n g e o f g o o d s b e t w e e n a l l c o u n t r i e s . " On December 1 1 , K i n g t a b l e d i n t h e House o f Commons t h e " P r o p o s a l s f o r E x p a n s i o n o f W o r l d T r a d e a n d Employment" d r a w n up b y t h e U.S. and U.K. t o g e t h e r w i t h t h e t e x t o f a f i n a n c i a l a g r e e m e n t b e t w e e n t h e two c o u n t r i e s . He s t r e s s e d C a n a d a ' s commitment t o t h e g e n e r a l programme e n d o r s e d by t h e s e two c o u n t r i e s , a n d a n n o u n c e d t h a t a n y c h a n g e s i n t h e C a n a d i a n 17 t a r i f f s t r u c t u r e c o u l d o n l y be downward. A m e r i c a n r e v i s i o n i s t h i s t o r i a n s h a v e e m p h a s i z e d how t h e U n i t e d S t a t e s , a s a n e x p a n d i n g i m p e r i a l i s t p o w e r , i m p o s e d i t s p o s t - w a r e c o n o m i c programme o n t h e o t h e r n a t i o n s o f t h e West. C e r t a i n l y , a s was i n d i c a t e d b y i t s u s e o f L e n d - L e a s e , t h e U.S. g o v e r n m e n t d i d n o t h e s i t a t e t o u s e o v e r t p r e s s u r e t o i n f l u e n c e o t h e r c o u n t r i e s . However, t h i s d o e s n o t p r o v i d e a n a d e q u a t e e x p l a n a t i o n f o r t h e a c t i v e p a r t i c i p a t i o n o f t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t . A t t h e e n d o f t h e War, K i n g ' s g o v e r n -ment w i l l i n g l y b ased i t s t r a d e p o l i c y o n t h e e s t a b l i s h m e n t o f a f r e e , m u l t i l a t e r a l t r a d i n g s y s t e m , a l t h o u g h t h i s r e p r e s e n t e d a r a d i c a l d e p a r t u r e f r o m t r a d i t i o n a l C a n a d i a n t r a d e p o l i c y . 39 The major influences which led the government to adopt and to co-operate i n the /American programme w i l l be examined i n t h i s section. In order to examine the development of post-war trade p o l i c y i n t h i s and i n subsequent chapters, i t i s necessary f i r s t to understand something of the power r e l a t i o n s which existed between the various departments of government which had r e s p o n s i b i l i t y for trade or for general economic p o l i c y . Prime Minister Mackenzie King remained the key figure through-out t h i s period u n t i l his resignation i n November, 1948. Besides his authority as head of government, i n his position as Secretary of State for External A f f a i r s , which he retained u n t i l September 1946, King held d i r e c t and ultimate control of foreign p o l i c y matters. Even afte r the separation of the foreign a f f a i r s p o r t f o l i o from the o f f i c e of the Prime Minister and the apointment of Louis St. Laurent as the new Secretary, King continued to deal personally with the larger questions of international p o l i c y . The Prime Minister also served as the ultimate authority on domestic economic a f f a i r s . The Department of Trade and Commerce, despite i t s j u r i s d i c t i o n over foreign trade, played a secondary role i n the development of the broader outlines of trade p o l i c y i n the period immediately a f t e r the War. During the War, the Department had relinquished i t s dominant po s i t i o n i n the area of trade to C. D. Howe's Department of Munitions and Supply 40 a s a r e s u l t o f t h e l a t t e r ' s c o n t r o l o v e r t h e l a r g e s t and m o s t 19 i m p o r t a n t c a t e g o r y o f e x p o r t s and i m p o r t s — w a r s u p p l i e s . A l t h o u g h t h e o r g a n i z a t i o n o f t h e T r a d e and Commerce D e p a r t -ment and t h e t e c h n i c a l s e r v i c e s p r o v i d e d by i t w e r e g r e a t l y e x p a n d e d i n t h e l a s t y e a r s o f t h e War a n d i n t h e e a r l y p o s t -29 war y e a r s , t h e D e p a r t m e n t c o n t i n u e d t o o c c u p y a s u b o r d i n a t e p o s i t i o n . A s e p a r a t e M i n i s t r y , t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c -t i o n a l s o u n d e r C. D. Howe, was s p e c i a l l y c r e a t e d i n 1944 t o d e a l w i t h t h e p r o b l e m s o f r e c o n v e r s i o n o f t h e C a n a d i a n economy t o p e a c e t i m e p r o d u c t i o n . I n 1 9 4 5 , Howe's two d e p a r t -m e nts w e r e a m a l g a m a t e d t o f o r m t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c -t i o n a nd S u p p l y . The i m p o r t a n c e o f e x p o r t s t o t h e C a n a d i a n economy meant t h a t i n d e a l i n g w i t h r e c o n v e r s i o n , Howe's R e c o n s t r u c t i o n D e p a r t m e n t w o u l d h a v e a s i g n i f i c a n t v o i c e i n t r a d e p o l i c y . M o r e o v e r , Howe's p e r s o n a l i t y made h i m one o f t h e d o m i -n a n t members o f t h e C a b i n e t , a l t h o u g h he r e m a i n e d c l e a r l y s u b o r d i n a t e t o K i n g . The s e n i o r p e r s o n n e l i n T r a d e a n d Com-m e r c e , on t h e o t h e r h a n d , w e r e l e s s i n f l u e n t i a l a n d d i d n o t c o n t r i b u t e s i g n i f i c a n t l y t o t h e m a i n l i n e s o f p o l i c y . N o t u n t i l Howe t o o k o v e r a s M i n i s t e r o f T r a d e and Commerce i n 1948 d i d t h i s d e p a r t m e n t r e g a i n i t s d o m i n a n c e o v e r t r a d e , . 21 p o l i c y . The n a t u r e o f t h e p r o b l e m s f a c i n g C a n a d i a n t r a d e a t t h e e n d o f t h e War g a v e t o t h e D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s 41 a r o l e a t l e a s t e q u a l t o t h a t o f C. D. Howe's d e p a r t m e n t . C a n a d i a n t r a d e p o l i c y b e t w e e n 1945 and 1947, f o l l o w i n g t h e A m e r i c a n l e a d , c e n t r e d o n t h e r e v i v a l o f t r a d e b y means o f t r e a t i e s f o r e s t a b l i s h i n g new i n t e r n a t i o n a l e c o n o m i c i n s t i t u -t i o n s . By i t s n a t u r e , t h i s f e l l d i r e c t l y i n t o E x t e r n a l ' s d o m a i n , and f o r m e d p a r t o f t h e l a r g e r programme o f e s t a b l i s h -i n g m e c h a n i s m s f o r i n t e r n a t i o n a l c o - o p e r a t i o n i n b o t h t h e p o l i t i c a l and e c o n o m i c s p h e r e s . The i n f l u e n c e o f t h e d e p a r t -ment was a c c e n t u a t e d by t h e c l o s e c o n n e c t i o n s o f E x t e r n a l A f f a i r s w i t h t h e P r i m e M i n i s t e r . A t t h e t o p o f E x t e r n a l A f f a i r s w e r e t h r e e v e r y i n f l u -e n t i a l c a r e e r d i p l o m a t s . Norman R o b e r t s o n , a s U n d e r S e c r e t a r y f o r E x t e r n a l A f f a i r s , was K i n g ' s c l o s e s t a d v i s e r b e t w e e n 1944 a n d 1946. I n S e p t e m b e r o f 1946, R o b e r t s o n moved t o L o n d o n t o a c c e p t t h e k e y p o s t o f H i g h C o m m i s s i o n e r t o t h e U n i t e d K i n g d o m . S e r v i n g u n d e r R o b e r t s o n i n O t t a w a was Hume Wrong, who i s c o n s i d e r e d b y James E a y r s t o h a v e b e e n t h e p r i n c i p a l a r c h i t e c t o f C a n a d a ' s p o l i c i e s on t h e i n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o n s . I n S e p t e m b e r , 194 6, Wrong moved t o t h e s e c o n d k e y f o r e i g n p o s t a s A m b a s s a d o r t o W a s h i n g t o n . The t h i r d o f f i c i a l , L e s t e r P e a r s o n , s e r v e d i n L o n d o n and a s A m b a s s a d o r t o t h e U n i t e d S t a t e s b e f o r e t a k i n g o v e r f r o m R o b e r t s o n i n 1946 a s U n d e r S e c r e t a r y o f t h e D e p a r t m e n t . P e a r s o n became p e r h a p s t h e s t r o n g e s t C a n a d i a n a d v o c a t e a n d p u b l i c i s t o f i n t e r -22 n a t i o n a l c o - o p e r a t i o n . 42 F i n a l l y , t h e D e p a r t m e n t o f F i n a n c e h a d s i g n i f i c a n t i n p u t on s p e c i f i c t r a d e p o l i c i e s , p a r t i c u l a r l y t a r i f f s a n d f o r e i g n e x c h a n g e , due b o t h t o i t s p o w e r f u l D e p u t y M i n i s t e r , W. C l i f f o r d C l a r k , and t o i t s c o n t r o l o f s u c h b o d i e s a s t h e F o r e i g n E x c h a n g e C o n t r o l B o a r d and t h e C a n a d i a n T a r i f f B o a r d . I f t h e p o l i t i c a l c o n t e x t f o r p o s t - w a r C a n a d i a n t r a d e p o l i c y was s e t by t h e A m e r i c a n - B r i t i s h n e g o t i a t i o n s , t h e c e n t r a l c o n c e r n o f t h e p o l i c y was t h e e f f e c t o f t h e t e r m i n a -t i o n o f t h e War o n t h e C a n a d i a n economy. D u r i n g t h e War, a p p r o x i m a t e l y o n e - q u a r t e r o f t h e C a n a d i a n l a b o u r f o r c e h a d b e e n d i r e c t l y e n g a g e d i n some t y p e o f war w o r k ( i n c l u d i n g a g r i c u l t u r a l p r o d u c t i o n f o r t h e war e f f o r t and a l l s e r v i c e p e r s o n n e l ) . The p r o b l e m f a c i n g t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t was how t o p r o v i d e e mployment i n p e a c e t i m e i n d u s t r i e s f o r t h i s l a r g e w a r t i m e l a b o u r f o r c e and f o r t h e d e m o b i l i z e d s e r v i c e 23 p e r s o n n e l . C a n a d a ' s s t a p l e i n d u s t r i e s h a d a l w a y s r e l i e d o n e x -p o r t m a r k e t s t o a b s o r b t h e m a j o r p a r t o f t h e i r p r o d u c t i o n , a n d t h e r e f o r e t h e m a i n t e n a n c e o f e m p l o y m e n t i n t h e s e p r i m a r y i n d u s t r i e s w o u l d r e q u i r e a c o n t i n u e d s t r o n g demand f r o m f o r e i g n b u y e r s . A l o n g w i t h t h e t r a d i t i o n a l s t a p l e p r o d u c t s s u c h a s w h e a t , f l o u r , a n d l u m b e r , t h e War h a d g r e a t l y i n c r e a s e d t h e p r o d u c t i o n o f newer r e s o u r c e s s u c h a s a l u m i n u m , n i c k e l , a n d z i n c f o r u s e i n m i l i t a r y p r o d u c t s , and t h e s e w o u l d a l s o 24 r e q u i r e m a r k e t s . The War a l s o c r e a t e d t h e p r o b l e m o f a 43 v a s t l y e x p a n d e d m a n u f a c t u r i n g s e c t o r . The g r o w t h o f C a n a d i a n m a n u f a c t u r i n g h a d b e e n a c c e l e r a t e d t o an a r t i f i c i a l l y h i g h l e v e l t h r o u g h t h e p r o d u c t i o n o f m i l i t a r y g o o d s , s u c h a s a i r -c r a f t , m i l i t a r y v e h i c l e s , c h e m i c a l s a n d e x p l o s i v e s , a n d 25 e l e c t r o n i c s a nd c o m m u n i c a t i o n s e q u i p m e n t . A s o l i d b a s e was now r e q u i r e d f o r t h e s e m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s . Y e t a s t u d y p r e p a r e d f o r t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n a n d S u p p l y i n 1 9 4 5 , L o c a t i o n and E f f e c t s o f W a r t i m e I n d u s t r i a l E x p a n s i o n i n C a n a d a , 1 9 3 9 - 1 9 4 4, i n d i c a t e d c l e a r l y t h a t d o m e s t i c m a r k e t s a l o n e w o u l d n o t be s u f f i c i e n t : Some o f t h i s new i n d u s t r i a l c a p a c i t y w i l l f i n d o u t l e t s i n t h e home m a r k e t . I n d u s t r i a l e x p a n s i o n , h o w e v e r , h a s b e e n on a s c a l e t h a t f a r e x c e e d s t h e p o s s i b i l i t i e s o f d o m e s t i c c o n s u m p t i o n , and m a r k e t s a b r o a d a r e n e c e s s a r y t o k e e p C a n a d i a n i n d u s t r i a l f a c i l i t i e s o p e r a t i n g a t l e v e l s a p p r o a c h i n g t h e i r new c a p a c i t y . 2 6 T h e r e was w i d e s p r e a d a p p r e h e n s i o n among g o v e r n m e n t o f f i c i a l s t h a t t h e end o f w a r t i m e demand m i g h t i n f a c t h e r a l d t h e r e a p p e a r a n c e o f t h e m a s s i v e u n e m p l o y m e n t w h i c h h a d p r e -27 v a i l e d i n t h e 1 9 3 0 ' s . To a g r e a t e x t e n t t h i s b e l i e f was a r e s u l t o f t h e i n f l u e n c e o f K e y n e s 1 G e n e r a l T h e o r y o n t h e g o v e r n m e n t ' s e c o n o m i c a d v i s e r s . K e y n e s h a d d e m o n s t r a t e d , i n o p p o s i t i o n t o t h e t e n e t s o f c l a s s i c a l e c o n o m i c t h e o r y , t h a t an economy c o u l d r e m a i n i n a c o n d i t i o n o f u n d e r - e m p l o y m e n t and t h a t a u t o m a t i c a d j u s t m e n t s w o u l d n o t n e c e s s a r i l y come i n t o p l a y t o r e s t o r e t h e economy t o f u l l e m p l o y m e n t . J o h n D e u t s c h , e c o n o m i c a d v i s e r t o t h e D e p a r t m e n t o f F i n a n c e i n t h i s p e r i o d , h a s d e s c r i b e d t h e e f f e c t o f K e y n e s i a n t h e o r y o n e c o n o m i c t h i n k i n g a t t h a t t i m e : I t was b e l i e v e d t h a t t h e f u t u r e w o u l d be d o m i n a t e d by a s l o w e r g r o w t h i n p o p u l a t i o n , b y a d e c l i n i n g i n f l u e n c e f r o m new t e c h n o l o g y , and b y a s t u b b o r n t e n d e n c y f o r s a v -i n g s t o r u n a h e a d o f t h e demand f o r c a p i t a l . A s a c o n s e -q u e n c e , i t was f e a r e d t h a t a s u b s t a n t i a l l e v e l o f u n e mployment w o u l d become t h e n o r m a l s t a t e o f a n a d v a n c e d c a p i t a l i s t i c s o c i e t y . 2 8 The D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n , w i t h r e s p o n s i b i l i t y f o r o v e r s e e i n g t h e r e c o n v e r s i o n t o a p e a c e t i m e economy, was t h e d e p a r t m e n t m o s t c o n c e r n e d w i t h t h e p o s s i b i l i t y o f a s e r i o u s u n e m p l o y m e n t p r o b l e m . D u r i n g t h e War, a number o f s p e c i f i c m e a s u r e s h a d b e e n e n a c t e d b y t h e g o v e r n m e n t t o c o u n t e r a c t t h i s p r o b l e m , r a n g i n g f r o m s p e c i a l d e p r e c i a t i o n a l l o w a n c e s f o r c o r p o r a t i o n s t o e n c o u r a g e i n d u s t r i a l i n v e s t -ment t o programmes o f s o c i a l i n s u r a n c e and w e l f a r e d e s i g n e d 29 t o r a i s e a n d s t a b i l i z e t h e l e v e l o f c o n s u m p t i o n . I n 1945, a m a j o r s t a t e m e n t o f t h e g o v e r n m e n t ' s p o s t - w a r e c o n o m i c p o l i c y was d r a w n up i n t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n t o s u m m a r i z e t h e g o a l s a n d p o l i c i e s o f t h e g o v e r n m e n t , and t o r e a s s u r e r e l u c t a n t b u s i n e s s m e n c o n c e r n i n g t h e n e c e s s i t y f o r and t h e i n t e n t i o n s o f t h e g o v e r n m e n t i n a d o p t i n g s o c i a l a s s i s 30 t a n c e programmes. T h i s was t h e W h i t e P a p e r o n Employment  a n d Income, a u t h o r e d by W. A. M a c k i n t o s h , t h e D i r e c t o r G e n e r a l o f E c o n o m i c R e s e a r c h i n t h e D e p a r t m e n t . T h e r e i s no q u e s t i o n t h a t t h e W h i t e P a p e r , t a b l e d i n P a r l i a m e n t b y Howe on 12 A p r i l 1 9 4 5 , d i d r e f l e c t g o v e r n m e n t p o l i c y . M a c k e n z i e K i n g d e s c r i b e d i t a s a " s p l e n d i d d o c u m e n t , 45 a n d C. D. Howe c a l l e d i t " t h e most i m p o r t a n t document t h a t 32 h a s b e e n p r e s e n t e d t o t h i s p a r l i a m e n t i n r e c e n t m o n t h s . " I t h a d p r e v i o u s l y b e e n a p p r o v e d b y a C a b i n e t c o m m i t t e e i n -33 e l u d i n g Howe, J . L. I l s l e y , a n d L o u i s S t . L a u r e n t . The W h i t e P a p e r d e c l a r e d t h a t t h e " p r i m a r y o b j e c t o f p o l i c y " f o r t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w o u l d be t h e " m a i n t e n a n c e 34 o f a h i g h a n d s t a b l e l e v e l o f employment a nd i n c o m e . " I t c o m m i t t e d t h e g o v e r n m e n t t o u s e K e y n e s i a n t e c h n i q u e s o f c o u n t e r - c y c l i c a l b u d g e t i n g , m o n e t a r y p o l i c y , a n d w e l f a r e m e a s u r e s t o m a i n t a i n an a d e q u a t e l e v e l o f demand, and t o e n s u r e h i g h l e v e l s o f emp l o y m e n t a n d o f b u s i n e s s p r o s p e r i t y . The W h i t e P a p e r a l s o e m p h a s i z e d , h o w e v e r , t h a t f o r a c o u n t r y l i k e C a n a d a , a h i g h l e v e l o f emp l o y m e n t a nd n a t i o n a l i n c o m e w o u l d be i m p o s s i b l e w i t h o u t a h i g h a n d e x -p a n d i n g l e v e l o f e x p o r t s , f o s t e r e d b y a f r e e r w o r l d t r a d i n g s y s t e m : The G o v e r n m e n t o f C a n a d a i s l o o k i n g t o a n e x p a n s i o n o f t o t a l w o r l d t r a d e , w i t h i n w h i c h o t h e r c o u n t r i e s a s w e l l a s C a n a d a c a n i n c r e a s e t h e i r e x p o r t s . . . . I n p r e s s i n g f o r i n t e r n a t i o n a l a r r a n g e m e n t s w h i c h w o u l d p e r m i t a n d e n c o u r a g e t h e e x p a n s i o n o f w o r l d t r a d e , t h e G o v e r n m e n t i s i m p r e s s e d n o t o n l y w i t h t h e i m p o r t a n c e o f t r a d e f r o m t h e p o i n t o f v i e w o f t h e C a n a d i a n economy, b u t i s a l s o c o n v i n c e d t h a t a h i g h d e g r e e o f f r e e d o m o f t r a d e i s t h o r o u g h l y c o m p a t i b l e w i t h , a n d n e c e s s a r y t o , a b a l a n c e d p r o g r a m f o r p r o m o t i n g a h i g h l e v e l o f emp l o y m e n t a n d i n c o m e . 3 6 I n e m p h a s i z i n g t h e d i r e c t l i n k b e t w e e n e x p o r t s a n d C a n a d i a n p r o s p e r i t y , t h e W h i t e P a p e r was m e r e l y r e s t a t i n g t h e a c c e p t e d t r u i s m o f t r a d i t i o n a l C a n a d i a n e c o n o m i c p o l i c y . 46 D o u g l a s A b b o t t , who became M i n i s t e r o f F i n a n c e i n December 194 6 , e x p l a i n e d t h i s l i n k a s f o l l o w s : We c a n a l l a g r e e , I t h i n k , t h a t t h e m a j o r t a s k f a c i n g us a s C a n a d i a n s i s t h e o r d e r l y t r a n s i t i o n f r o m t h e e c o -n o m i c c o n d i t i o n s o f war t o t h o s e o f p e a c e a n d m a i n t a i n i n g d u r i n g t h i s p e r i o d a h i g h a n d s t a b l e l e v e l o f e m p l o y m e n t and i n c o m e . N o t h i n g i s more t r u e t h a n t h a t a h i g h s t a n d a r d o f l i v i n g i s d e p e n d e n t on e f f i c i e n t p r o d u c t i o n . To p r o d u c e e f f i c i e n t l y i n C a n a d a we m u s t h a v e a c c e s s t o f o r e i g n m a r k e t s i n t h o s e l i n e s i n w h i c h we s p e c i a l i z e . The i n -come f r o m C a n a d i a n p r o d u c t s s o l d a b r o a d . . . i s t h e m o s t i m p o r t a n t s i n g l e f a c t o r i n d e t e r m i n i n g C a n a d a ' s e m p l o y m e n t and p r o s p e r i t y i n p e a c e t i m e . [ I f ] e x p o r t m a r k e t s w e r e l o s t t o a n y s e r i o u s e x t e n t , we w o u l d be d r i v e n t o m e a s u r e s o f s e l f - s u f f i c i e n c y . . . . We w o u l d be f o r c e d a t h i g h c o s t t o t r y t o p r o d u c e f o r o u r own u s e many t h i n g s w h i c h o u r economy i s n o t a d a p t e d . T h i s d e c r e a s e i n p r o d u c t i v e e f f i c i e n c y w o u l d i n e v i t a b l y f o r c e down o u r s t a n d a r d o f l i v i n g . Many o f o u r p e o p l e w o u l d be u n e m p l o y e d . 3 V However, i f t h e i m p o r t a n c e p l a c e d b y t h e W h i t e P a p e r on t h e l e v e l o f e x p o r t s was i n k e e p i n g w i t h t r a d i t i o n a l p o l i c y , i t s e m p h a s i s on f r e e r w o r l d t r a d e a s t h e v e h i c l e f o r e x p a n d i n g e x p o r t s r e p r e s e n t e d a s i g n i f i c a n t d e p a r t u r e . T h i s r e s u l t e d p a r t l y f r o m t h e s u p p o r t w h i c h t h e f r e e t r a d e d o c -t r i n e s o f l i b e r a l e c o n o m i c t h e o r y h a d r e c e i v e d a s a r e s u l t o f t h e e x p e r i e n c e i n t h e 1 9 3 0 ' s . C a n a d a ' s u s e o f p r o t e c t i o n -i s t t r a d e p o l i c i e s b e f o r e t h e S e c o n d W o r l d War h a d n o t b e e n o u t o f t u n e w i t h t h e p o l i c i e s o f m o s t n a t i o n s , and was j u s t i -f i e d b y a s e p a r a t e b ody o f t h e o r y w h i c h a d v o c a t e d s e l f -3 8 s u f f i c i e n c y a n d t h e p r o t e c t i o n o f i n f a n t i n d u s t r i e s . The s h a r p d e c l i n e i n t h e g r o w t h o f w o r l d t r a d e d u r i n g t h e 1 9 3 0 ' s w h i c h a c c o m p a n i e d t h e i n c r e a s e d t a r i f f p r o t e c t i o n by a l l 47 c o u n t r i e s h a d s e r v e d t o d i s c r e d i t t h e s e p r o t e c t i o n i s t p o l i c i e s among many o f t h e g o v e r n m e n t ' s e c o n o m i c a d v i s e r s . I n a l l t h e b a c k g r o u n d s t u d i e s p r e p a r e d f o r t h e f e d e r a l g o v e r n -ment i n t h i s p e r i o d , t h e i d e a was r e p e a t e d l y e m p h a s i z e d t h a t C a n a d a ' s f u l l e m p loyment p o l i c y d e p e n d e d o n t h e p r o m o t i o n o f h i g h e r l e v e l s o f em p l o y m e n t t h r o u g h o u t t h e w o r l d by means 39 o f t h e g e n e r a l a d o p t i o n o f f r e e r t r a d i n g p r a c t i c e s . T h e r e f o r e , e c o n o m i c t h e o r y p e r f o r m e d an i m p o r t a n t r o l e i n p r o m o t i n g t h e a c c e p t a n c e o f f r e e t r a d e p r i n c i p l e s . A t t h e same t i m e , t h e s e r i o u s p r a c t i c a l p r o b l e m s f a c i n g p o s t - w a r C a n a d i a n t r a d e w e r e m o s t s i g n i f i c a n t i n p r o p e l l i n g t h e g o v e r n m e n t i n t h i s d i r e c t i o n . A t t h e e n d o f t h e War, i t a p p e a r e d d o u b t f u l w h e t h e r B r i t a i n a n d c o n t i n e n t a l E u r o p e c o u l d f u l f i l t h e k e y r o l e i n a b s o r b i n g C a n a d i a n e x p o r t s w h i c h t h e y h a d p l a y e d b e f o r e t h e War, a n d , i n B r i t a i n ' s c a s e , d u r i n g t h e War. A s a r e s u l t o f h e r w a r t i m e p u r c h a s e s , B r i t a i n was s u f f e r i n g f r o m a s e v e r e e x c h a n g e c r i s i s . The 1945 R e c o n s t r u c t i o n a n d S u p p l y s t u d y , L o c a t i o n a n d E f f e c t s o f W a r t i m e I n d u s t r i a l E x p a n s i o n , n o t e d t h a t a l t h o u g h t h e l e v e l o f e x p o r t t r a d e w i t h t h e U n i t e d K i n g d o m w o u l d h a v e a " v i t a l b e a r i n g o n t h e m a i n t e n a n c e o f C a n a d i a n p r o d u c t i o n a n d empl o y m e n t i n m a n u f a c t u r i n g , " t h e e x c h a n g e d i f f i c u l t i e s f a c i n g B r i t a i n s e r i o u s l y i m p e r i l e d t h e c o n t i n u e d p u r c h a s e o f 40 C a n a d i a n i m p o r t s . T h i s t h r e a t t o C a n a d i a n t r a d e was e m p h a s i z e d when i n December, 1 9 4 5 , t h e B r i t i s h g o v e r n m e n t 48 r e s t r i c t e d t h e i m p o r t o f m a n u f a c t u r e d g o o d s i n an e f f o r t t o 41 d e a l w i t h i t s f i n a n c i a l p r o b l e m s . The e c o n o m i e s o f t h e o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s h a d b e e n l a r g e l y d e s t r o y e d by t h e War, a n d t h e r e f o r e t h e y c o u l d n o t p r o d u c e e n o u g h t o s e l l a b r o a d and e s t a b l i s h a s e c u r e e x c h a n g e p o s i t i o n . A s a r e -s u l t , i t a p p e a r e d l i k e l y t h a t t h e y w o u l d h a v e t o s h a r p l y c u r t a i l i m p o r t s f r o m t h e d o l l a r c o u n t r i e s i n a n a t t e m p t t o m a i n t a i n a n a c c e p t a b l e b a l a n c e o f p a y m e n t s p o s i t i o n . I t was n o t c l e a r a t t h e e n d o f t h e War w h e t h e r B r i t a i n w o u l d i n f a c t l i v e up t o i t s c o m m i t m e n t s t o t h e U.S. on m u l t i l a t e r a l t r a d e , o r w o u l d a t t e m p t t o w i t h d r a w i n t o a n e x c l u s i v e t r a d e b l o c b a s e d on t h e Commonwealth a n d S t e r l i n g B l o c . D e s p i t e e a r l i e r c o m m i t m e n t s , W i n s t o n C h u r c h i l l , t h e P r i m e M i n i s t e r o f E n g l a n d , p u b l i c l y a d v o c a t e d i n t h e l a s t y e a r s o f t h e War much g r e a t e r r e l i a n c e on B r i t i s h E m p i r e t r a d e . ^ The r e a c t i o n o f e x p o r t e r s i n C a n a d a t o t h e u n c e r -t a i n t y o f t h e E u r o p e a n s i t u a t i o n and t h e t h r e a t t o C a n a d i a n t r a d e was v a r i e d . The C a n a d i a n M a n u f a c t u r e r s A s s o c i a t i o n s p o k e f o r t h e m a n u f a c t u r e r s whose e x p o r t s a l e s h a d b e e n l a r g e l y b a s e d on t h e B r i t i s h E m p i r e p r e f e r e n c e s . The CM.A. c a m p a i g n e d v i g o r o u s l y n o t o n l y f o r t h e r e t e n t i o n o f t h e p r e f e r e n c e s y s t e m b u t f o r a l a r g e i n c r e a s e i n t h e p r e f e r e n -43 t i a l m a r g i n s . I f a n y c o n f l i c t d e v e l o p e d b e t w e e n B r i t a i n a n d t h e U.S., t h e A s s o c i a t i o n a d v o c a t e d t a k i n g t h e B r i t i s h 49 s i d e a n d w i t h d r a w i n g i n t o a n e x c l u s i v e Commonwealth b l o c . The r e s u l t s o f a s u r v e y c o n d u c t e d among i t s m e m b e r s h i p i n d i -c a t e d t h a t "87 p e r c e n t f a v o u r t h e r e t e n t i o n o f t h e E m p i r e P r e f e r e n t i a l T a r i f f S y s t e m a n d i n d i c a t e . t h a t t h e a b o l i t i o n o f E m p i r e p r e f e r e n c e w o u l d s e r i o u s l y a f f e c t t h e i r p r o p o s e d 44 e x p o r t b u s i n e s s . " The F i n a n c i a l P o s t , t h e v o i c e o f c e n t r a l C a n a d i a n b u s i n e s s , p u b l i s h e d a n e d i t o r i a l i n 1945 d e f e n d i n g t h e p r e f e r e n c e s y s t e m a s t h e b a s i s o f C a n a d i a n p r o s p e r i t y a n d o f t h e U.S. b r a n c h p l a n t s e c t o r w h i c h p r o v i d e d s u b s t a n -45 t i a l e m p loyment f o r C a n a d i a n s . M a n u f a c t u r e r s o f m i l i t a r y p r o d u c t s s u c h a s a i r c r a f t who saw l i t t l e hope o f r e t a i n i n g m a r k e t s i n t h e U.S. a f t e r t h e War i n c o m p e t i t i o n w i t h U.S. p r o d u c e r s , a l s o p r e s s e d t h e g o v e r n m e n t t o r e t a i n t h e p r e f e r -46 e n c e s y s t e m . W h i l e C a n a d i a n m a n u f a c t u r e r s c l u n g t o t h e p r e f e r e n c e s y s t e m i n t h e hope o f r e t a i n i n g t h e i r t r a d i t i o n a l m a r k e t d e s p i t e B r i t i s h e c o n o m i c p r o b l e m s , r e s o u r c e p r o d u c e r s t u r n e d t h e i r h o p e s more t o t h e U.S. The C a n a d i a n b a s e m e t a l i n d u s t r y i l l u s t r a t e s v e r y w e l l t h e a t t i t u d e s i n t h i s s e c t o r . B e f o r e t h e War, U.S. t a r i f f s o n m e t a l s h a d c o n s t i t u t e d a de_ f a c t o 47 embargo o n f o r e i g n i m p o r t s . By t h e S e c o n d W o r l d War how-e v e r , many o f t h e l o w e r - c o s t A m e r i c a n m e t a l d e p o s i t s h a d • b e e n d e p l e t e d , a n d t h e t a r i f f s w e r e c i r c u m v e n t e d b y e x e c u t i v e d e c r e e t o o b t a i n a d e q u a t e a n d c h e a p e r w a r s u p p l i e s . C a n a d i a n e x p o r t s t o t h e U.S. o f m i n e r a l s s u c h a s l e a d , z i n c , c o p p e r , 50 n i c k e l , a n d a l u m i n i u m e x p a n d e d c o n s i d e r a b l y a l t h o u g h E u r o p e r e m a i n e d t h e m a j o r m a r k e t . A t t h e e n d o f t h e War, t h e U.S. 48 t a r i f f s w e r e r e i n s t a t e d . C a n a d i a n r e s o u r c e e x p o r t e r s w e re c l e a r l y a w are o f t h e p r o f o u n d t h r e a t t o t h e i r s a l e s p o s e d by E u r o p e a n f i n a n -c i a l p r o b l e m s . I n a l e t t e r t o t h e M i n i s t e r o f T r a d e and Com-merce i n S e p t e m b e r , 1945, c o n c e r n i n g c o p p e r a n d z i n c e x p o r t s , F. D. S h e p h e r d , S e c r e t a r y - T r e a s u r e r o f t h e M i d - W e s t M e t a l M i n i n g A s s o c i a t i o n o f W i n n i p e g , e m p h a s i z e d t h a t A t t h e p r e s e n t t i m e , C a n a d i a n p r o d u c e r s o f c o p p e r a n d z i n c a r e c o n f r o n t i n g t h e u n f a v o u r a b l e p r o s p e c t o f g r e a t l y d i m i n i s h e d m a r k e t s f o r t h e i r p r o d u c t s . C a n a d a h a s n e v e r b e e n a b l e t o r e t a i n o r consume much more t h a n t e n t o f i f t e e n p e r c e n t o f h e r b a s e m e t a l o u t p u t . F o r -m e r l y h o w e v e r , C a n a d i a n b a s e m e t a l was a b l e t o move more o r l e s s f r e e l y i n t o E u r o p e a n m a r k e t s w h i c h a r e no l o n g e r e c o n o m i c a l l y a t t r a c t i v e . U n f a v o u r a b l e e x c h a n g e r a t e s f o r C a n a d a , a c o u n t r y o u t s i d e o f t h e " s t e r l i n g b l o c , " w i l l r e s u l t i n g r e a t l y r e d u c e d r e t u r n s f r o m b a s e m e t a l s a l e s . S o u t h A f r i c a n c o p p e r a n d A u s t r a l i a n z i n c p r o d u c e r s w i l l e n j o y a f a v o u r e d p o s i t i o n by r e a s o n o f t h e i r c l o s e a s s o c i a t i o n w i t h B r i t i s h m o n e t a r y p l a n s . . . . I t w o u l d t h u s a p p e a r t h a t t h e C a n a d i a n b a s e m e t a l p r o d u c e r m u s t l o o k t o t h e U n i t e d S t a t e s f o r a m a r k e t f o r t h e m a j o r i t y o f h i s m e t a l o u t p u t . I t i s c o n s i d e r e d , t h e r e f o r e , t o be h i g h l y d e s i r a b l e t h a t f a v o u r a b l e c o n -s i d e r a t i o n be g i v e n by A m e r i c a n a u t h o r i t i e s t o t h e r e -d u c t i o n o f t a r i f f s on c o p p e r and z i n c e n t e r i n g t h e U n i t e d S t a t e s f r o m Canada.49 E x p a n d i n g s a l e s t o t h e l a r g e U.S. m a r k e t p r e s e n t e d an e n t i c i n g s o l u t i o n t o t h e t r a d e p r o b l e m . C a n a d a ' s t r a d i -t i o n a l d e f i c i t w i t h t h e U.S. c o u l d p e r h a p s be b a l a n c e d b i l a t e r a l l y by i n c r e a s e d e x p o r t s t o t h e U.S. i n s t e a d o f by means o f t r i a n g u l a r t r a d e . A p r e c e d e n t f o r t h i s l a y i n t h e 51 b a l a n c i n g o f w a r t i m e t r a d e u n d e r t h e Hyde P a r k A g r e e m e n t . I n r e a l i t y , h o w e v e r , t h e r e a p p e a r e d t o be l i t t l e c h a n c e f o r a b i l a t e r a l r e d u c t i o n o f d u t i e s . G e o r g e B a t e m a n , C a n a d i a n r e p r e s e n t a t i v e i n W a s h i n g t o n f o r t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c -t i o n a n d S u p p l y , c o n t i n u a l l y p o i n t e d o u t t o Howe t h a t a l t h o u g h U.S. r e s o u r c e s h a d b e e n g r e a t l y d e p l e t e d , t h e r e was v e r y s t r o n g p r e s s u r e i n C o n g r e s s f r o m d o m e s t i c A m e r i c a n p r o d u c e r s a g a i n s t a n y t a r i f f r e d u c t i o n s . The o n l y hope f o r s u c h r e d u c -t i o n s seemed t o l i e i n t h e i r i n c l u s i o n w i t h i n t h e f r a m e w o r k o f a more g e n e r a l , m u l t i l a t e r a l t r a d e programme w h i c h t h e 50 U.S. g o v e r n m e n t was p r e s s u r i n g C o n g r e s s t o a c c e p t . M o r e o v e r , a s t r i c t l y b i l a t e r a l s o l u t i o n was p o l i t i -c a l l y u n a c c e p t a b l e t o t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t . By 1945, o v e r 85 p e r c e n t o f C a n a d a ' s i m p o r t s w e r e c o m i n g f r o m t h e 51 U n i t e d S t a t e s , a n d i f t h i s w e r e t o be m a t c h e d by i n c r e a s -i n g C a n a d i a n e x p o r t s t o a s i m i l a r l e v e l , t h e C a n a d i a n economy w o u l d be so d e p e n d e n t on t h e U.S. t h a t t h e r e w o u l d be a d i r e c t t h r e a t t o C a n a d a ' s p o l i t i c a l s o v e r e i g n t y . By t h e e n d o f t h e War, M a c k e n z i e K i n g h a d become e x t r e m e l y c o n -52 c e r n e d o v e r s u c h a p o l i t i c a l t h r e a t . R e p e a t e d l y he n o t e d i n h i s d i a r y h i s f e a r t h a t a d e c l i n e i n E u r o p e a n m a r k e t s a n d c o n c e n t r a t i o n o f C a n a d i a n e x p o r t s o n t h e U.S. m i g h t " l e a d t o 53 a movement f o r a n n e x a t i o n w i t h t h e S t a t e s . " The o p t i o n o f r e l y i n g o n a n i s o l a t e d Commonwealth b l o c was no more p a l a t a b l e t o t h e g o v e r n m e n t . I n 194 3, t h e 52 g o v e r n m e n t h a d r e j e c t e d a p r o p o s a l f o r a "common raw m a t e r -i a l s d e v e l o p m e n t a n d e x p l o i t a t i o n p o l i c y " i n t h e Commonwealth, a n d i n 1944 i t h a d r e f u s e d t o c o - o p e r a t e i n d e v e l o p i n g more e x c l u s i v e Commonwealth t r a d e a r r a n g e m e n t s . S u c h a p o l i c y , i t was f e a r e d , w o u l d p l a c e C a nada c o m p l e t e l y a t o d d s w i t h t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t o v e r t r a d e m a t t e r s , a p o s s i b i l i t y w h i c h t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t was n o t p r e p a r e d t o a c c e p t . M o r e o v e r , s u c h e x c l u s i v e Commonwealth a r r a n g e m e n t s s u g g e s t e d t o o much o f t h e o l d c o l o n i a l i s m f r o m w h i c h C a n a d a , i n t h e v i e w o f K i n g a n d o f h i s a d v i s e r s i n E x t e r n a l A f f a i r s , h a d s o 54 r e c e n t l y e m e r g e d , and w e re t h e r e f o r e u n a c c e p t a b l e . B e c a u s e o f t h i s , t h e g o v e r n m e n t r e f u s e d t o h e e d t h e demands o f t h e CM.A., an d h e l d f i r m l y t o t h e p o l i c y t h a t , a l t h o u g h p r e f e r -e n c e s w o u l d c e r t a i n l y n o t be a b o l i s h e d , t h e y c o u l d n o t be i n c r e a s e d a n d a n y r e v i s i o n o f t a r i f f s c o u l d o n l y be down-w a r d . T h u s , f o r t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t , t h e r e v i v a l o f t h e A t l a n t i c T r a d e t r i a n g l e r e p r e s e n t e d t h e o n l y v i a b l e and a c c e p t a b l e b a s i s f o r m a i n t a i n i n g C a n a d i a n t r a d e i n t h e p o s t -war p e r i o d . Y e t , t h e g o v e r n m e n t c o u l d a c c o m p l i s h l i t t l e i n t h i s d i r e c t i o n o n i t s own. The r e c o n s t r u c t i o n o f t h e E u r o p e a n economy r e q u i r e d a r e t u r n t o i n t e r n a t i o n a l c u r r e n c y s t a b i l i t y a n d c o n v e r t i b i l i t y , a v a s t programme o f f i n a n c i a l a i d f o r E u r o p e , a n d a b r o a d a g r e e m e n t on t a r i f f c u t s . The A m e r i c a n programme o f m u l t i l a t e r a l i s m a d v o c a t e d a l l t h e s e 53 p o l i c i e s a n d o f f e r e d t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t a f r a m e w o r k a n d a c o n c r e t e p l a n i n w h i c h t o w o r k c o - o p e r a t i v e l y t o w a r d s t h e s e g o a l s . A s t r o n g m u l t i l a t e r a l programme m i g h t a l s o c o n v i n c e b o t h t h e B r i t i s h t o a b a n d o n t h o u g h t s o f e s t a b l i s h i n g a more e x c l u s i v e t r a d i n g b l o c a n d t h e U.S. C o n g r e s s t o a c c e p t m a j o r t a r i f f c u t s . " ^ T h e s e e c o n o m i c and p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s u n d e r -l y i n g C a n a d i a n s u p p o r t f o r m u l t i l a t e r a l t r a d e w e r e f u r t h e r r e i n f o r c e d b y t h e i n f l u e n c e o f l i b e r a l - i n t e r n a t i o n a l i s t i d e -o l o g y o n k e y members o f t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t . Due t o t h e l a c k o f s c h o l a r l y m a t e r i a l o n t h e s u b j e c t o f C a n a d i a n l i b e r -a l i s m , h o w e v e r , a p r o p e r a n a l y s i s o f t h e r o l e o f l i b e r a l i d e o l o g y i s i m p o s s i b l e h e r e a n d w o u l d r e q u i r e a s e p a r a t e s t u d y . T h e r e f o r e , o n l y a f e w b a s i c p o i n t s w i l l be made. J o h n P o r t e r h a s c o n c l u d e d f r o m a s t u d y o f t h e C a n a d i a n f e d e r a l p u b l i c s e r v i c e t h a t , u n l i k e t h e A m e r i c a n c a s e , t h e C a n a d i a n b u r e a u c r a t i c e l i t e i s n o t d r a w n p r e d o m i -n a n t l y f r o m b u s i n e s s c i r c l e s , b u t r a t h e r t h e h i g h e r members t e n d t o come f r o m an a c a d e m i c b a c k g r o u n d . P o r t e r n o t e d t h a t i n some r e s p e c t s " t h e c o n f e r e n c e rooms a t O t t a w a , w h e r e s e n i o r o f f i c i a l s a c t l i k e t h e s e m i n a r l e a d e r s a g o o d many o f them f o r m e r l y w e r e , a r e more l i k e u n i v e r s i t i e s t h a n t h e 57 u n i v e r s i t i e s t h e m s e l v e s . " The r e s u l t , he m a i n t a i n s , i s a 58 s t r o n g o r i e n t a t i o n i n t h e b u r e a u c r a c y t o i n t e l l e c t u a l v a l u e s . P e r h a p s t h e p r i m e e x a m p l e o f t h i s i n t h e w a r and e a r l y 54 p o s t - w a r p e r i o d was t h e D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s : b e -f o r e e n t e r i n g t h e D e p a r t m e n t , t h e two U n d e r - S e c r e t a r i e s , Norman R o b e r t s o n a n d L e s t e r P e a r s o n w e r e r e s p e c t i v e l y a l e c t u r e r a t H a r v a r d and a p r o f e s s o r o f h i s t o r y a t t h e U n i v e r -s i t y o f T o r o n t o . T h e s e t o p o f f i c i a l s o f E x t e r n a l A f f a i r s w e r e s t r o n g l y i n f l u e n c e d by t h e i d e a s o f A m e r i c a n a n d B r i t i s h l i b e r a l -i n t e r n a t i o n a l i s t s . They s h a r e d w i t h C o r d e l l H u l l t h e b e l i e f t h a t a p e a c e f u l w o r l d o r d e r d e p e n d e d on e c o n o m i c p r o s p e r i t y , a n d t h a t i n t u r n g r e a t e r w o r l d - w i d e p r o s p e r i t y w o u l d be f o s -t e r e d by f r e e r , m u l t i l a t e r a l t r a d e . A s a r e s u l t , t h e y e x e r t e d c o n t i n u o u s p r e s s u r e f o r C a n a d i a n p a r t i c i p a t i o n i n t h e A m e r i c a n programme o f i n t e r n a t i o n a l c o - o p e r a t i o n i n t h e 59 d e v e l o p m e n t o f m u l t i l a t e r a l t r a d e . T h u s , i n t h e e a r l y p o s t - w a r y e a r s , t h e a i m o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y was t o d e v e l o p "a h i g h l e v e l o f m u l t i -6 0 l a t e r a l t r a d e on t h e b r o a d e s t p o s s i b l e b a s i s . " To a c h i e v e t h i s , t h e g o v e r n m e n t p a r t i c i p a t e d i n two c o m p l e m e n t a r y p r o -grammes w o r k e d o u t w i t h t h e U n i t e d S t a t e s — t h e e c o n o m i c r e c o v e r y o f E u r o p e and t h e d e v e l o p m e n t o f more l i b e r a l t r a d e r e l a t i o n s . The C a n a d i a n g o v e r n m e n t s e t up o r p a r t i c i p a t e d i n a number o f programmes o f f i n a n c i a l a s s i s t a n c e f o r t h e E u r o p e a n c o u n t r i e s . W h i l e t h e l o n g - r a n g e g o a l was t o r e b u i l d t h e e c o n o m i e s o f t h e s e c o u n t r i e s , i t was a l s o c l e a r t o t h e 55 C a n a d i a n g o v e r n m e n t t h a t t o m a i n t a i n e x p o r t s a t t h e e n d o f t h e War, C a n a d a h a d t o p r o v i d e them w i t h i m m e d i a t e c r e d i t s . N e a r l y o n e - q u a r t e r o f t h e r e c o r d e x p o r t f i g u r e o f $3.4 b i l -61 l i o n i n 1944 h a d b e e n f i n a n c e d by M u t u a l A i d F u n d s . I n h i s s t a t e m e n t t o t h e House o f Commons on 7 S e p t e m b e r 1945 c o n c e r n i n g t h e c e s s a t i o n o f M u t u a l A i d , t h e M i n i s t e r o f F i n a n c e , J . L. I l s l e y , a n n o u n c e d t h a t t h e g o v e r n m e n t was a l -6 2 r e a d y d e v e l o p i n g o t h e r programmes t o r e p l a c e t h i s a i d . P o s t - w a r c r e d i t s w e r e p r o v i d e d t h r o u g h a n amendment t o t h e E x p o r t C r e d i t s I n s u r a n c e A c t , w h i c h r a i s e d t h e amount w h i c h t h e g o v e r n m e n t c o u l d l e n d t o f o r e i g n g o v e r n m e n t s f r o m $100 m i l l i o n t o $750 m i l l i o n . The A c t s t a t e d t h a t c r e d i t s w e r e t o be s u p p l i e d " f o r t h e p u r p o s e o f f a c i l i t a t i n g a n d 6 3 d e v e l o p i n g t r a d e b e t w e e n C a n a d a a n d a n y o t h e r c o u n t r y , " a n d I l s l e y a s s u r e d t h e House t h a t t h e c r e d i t s w o u l d f u r n i s h 64 t h e n e c e s s a r y s u p p o r t f o r C a n a d a ' s e x p o r t t r a d e . B e c a u s e o f t h e huge d e f i c i t i n h e r b a l a n c e o f p a y m e n t s , B r i t a i n was t r e a t e d a s a s p e c i a l c a s e r e q u i r i n g m a s s i v e a s s i s t a n c e t o a l l o w h e r t o c o n t i n u e t o i m p o r t f r o m N o r t h A m e r i c a a n d t o p a r t i c i p a t e i n t h e p r o j e c t s f o r m u l t i l a t e r a l t r a d e . ^ The C a n a d i a n g o v e r n m e n t g r a n t e d B r i t a i n a l o a n o f $1,250 m i l l i o n , p a r a l l e l i n g a n A m e r i c a n l o a n i n d u r a t i o n , i n t e r e s t , a n d t e r m s o f r e p a y m e n t . D. G. A b b o t t j u s t i f i e d t h e l o a n a s a m e a s u r e . . . d e s i g n e d t o h e l p o u r l a r g e s t e x p o r t c u s t o m e r t i d e o v e r a p e r i o d u n t i l s h e c a n b u i l d up h e r own e x p o r t i n -d u s t r i e s a g a i n . . . . W i t h o u t c r e d i t s h e w o u l d n o t be 56 a b l e t o p u r c h a s e f r o m us t h e f o o d s t u f f s , m e t a l s , l u m b e r a n d m a n u f a c t u r e d g o o d s w h i c h s h e w a n t s t o b u y , a n d f o r w h i c h we w a n t t o p r e s e r v e a l a r g e c o n t i n u i n g m a r k e t . W i t h o u t a s s i s t a n c e s h e w o u l d be f o r c e d t o a d o p t t r a d e p r a c t i c e s w h i c h w o u l d d e s t r o y t h e w o r l d t r a d i n g s y s t e m on w h i c h C a n a d a ' s p r o s p e r i t y and s t a n d a r d o f l i v i n g d e -p e n d . I am c o n v i n c e d t h a t i n t h e e c o n o m i c f i e l d t h i s l o a n w i l l b e C a n a d a ' s b i g g e s t s i n g l e c o n t r i b u t i o n t o w a r d s t h e r e s t o r a t i o n o f w o r l d t r a d e a n d t h e m a i n t e n a n c e o f a s t a b l e p e a c e . 6 6 C a n a d i a n o f f i c i a l s a l s o w o r k e d a c t i v e l y t o w a r d t h e l i b e r a l i z a t i o n o f t r a d e , s t r o n g l y a d v o c a t i n g g e n e r a l , a c r o s s -t h e - b o a r d t a r i f f r e d u c t i o n s o f a u n i f o r m p e r c e n t a g e by e a c h c o u n t r y t o e n s u r e s i g n i f i c a n t c u t s . The C a n a d i a n s , l i k e t h e B r i t i s h , w e r e p a r t i c u l a r l y w o r r i e d a b o u t t h e e x t e n t o f A m e r i c a n c o n c e s s i o n s i n r e t u r n f o r a n y r e d u c t i o n s i n E m p i r e p r e f e r e n c e s . The A m e r i c a n o f f i c i a l s , h o w e v e r , a r g u e d t h a t t h e o n l y s y s t e m a c c e p t a b l e t o t h e A m e r i c a n C o n g r e s s w o u l d be one o f b i l a t e r a l r e d u c t i o n s on i n d i v i d u a l i t e m s n e g o t i a t e d w i t h t h e p r i n c i p a l s u p p l i e r and g e n e r a l i z e d b y m o s t - f a v o u r e d -n a t i o n c l a u s e s . E v e n t u a l l y , a f t e r c o n s i d e r a b l e n e g o t i a t i o n , 6 7 t h e A m e r i c a n m e c h a n i s m was a c c e p t e d . U n d e r A m e r i c a n i n i t i a t i v e , t h e E c o n o m i c a n d S o c i a l C o u n c i l o f t h e U n i t e d N a t i o n s e s t a b l i s h e d a p r e p a r a t o r y com-m i t t e e on c o m m e r c i a l p o l i c y t o d r a f t a c h a r t e r f o r a n I n t e r -n a t i o n a l T r a d e O r g a n i z a t i o n , a s w e l l a s t o s u p e r v i s e t h e c o n -d u c t o f m u l t i l a t e r a l t a r i f f n e g o t i a t i o n s . A t t h e s e c o n d m e e t i n g o f t h i s c o m m i t t e e h e l d i n Geneva i n 1947, t w e n t y -t h r e e c o u n t r i e s n e g o t i a t e d m u t u a l t a r i f f r e d u c t i o n s t h a t w e r e 57 r e g i s t e r e d i n a G e n e r a l A g r e e m e n t o n T a r i f f s a n d T r a d e . A l l t a r i f f c u t s w e r e s e l e c t i v e a n d b i l a t e r a l f o l l o w i n g t h e Amer-i c a n p l a n , a n d b r o a d e r b e n e f i t s w e r e g e n e r a t e d by g e n e r a l 6 8 a d h e r e n c e t o t h e m o s t - f a v o u r e d - n a t i o n p r i n c i p l e . The U.S. g o v e r n m e n t h a d b e e n a u t h o r i z e d by C o n g r e s s u n d e r a 194 5 amendment t o t h e R e c i p r o c a l T r a d e A g r e e m e n t s A c t t o r e d u c e s p e c i f i c d u t i e s up t o a maximum o f 50 p e r c e n t . A c o d e o f t r a d e e t h i c s was a l s o e m b o d i e d i n G.A.T.T. t h a t condemned a l l q u a n t i t a t i v e r e s t r i c t i o n s on t r a d e , a n d r e q u i r e d t h e s i g n a t o r i e s t o r e f r a i n f r o m t h e a p p l i c a t i o n s o f s u c h q u o t a s . D u r i n g t h e G.A.T.T. n e g o t i a t i o n s , t h e C a n a d i a n d e l e -g a t i o n , h e a d e d b y H e c t o r M c K i n n o n a nd J o h n D e u t s c h o f t h e D e p a r t m e n t o f F i n a n c e , f a c e d a s e r i o u s c h a l l e n g e o v e r E m p i r e p r e f e r e n c e s . S i n c e t h e e n d o f t h e War, i n k e e p i n g w i t h t r a d i t i o n a l C a n a d i a n p o l i c y , t h e D e p a r t m e n t o f T r a d e a nd Com-me r c e h a d b e e n e n c o u r a g i n g A m e r i c a n m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s t o s e t up b r a n c h p l a n t s i n C a n a d a t o t a k e a d v a n t a g e o f t h e 69 p r e f e r e n t i a l t a r i f f s . A t t h e Geneva n e g o t i a t i o n s , t h e U n i t e d S t a t e s d e l e g a t i o n a g a i n p u t s t r o n g p r e s s u r e o n t h e B r i t i s h t o e l i m i n a t e a l l p r e f e r e n t i a l d u t i e s . U n d e r p r e s s u r e f r o m t h e U n i t e d S t a t e s , t h e B r i t i s h n e g o t i a t o r s a g r e e d t o r e d u c e p r e f e r e n c e m a r g i n s b y r a i s i n g t h e d u t y c h a r g e d t o E m p i r e c o u n t r i e s , r a t h e r t h a n b y r e d u c i n g n o n - E m p i r e r a t e s a s h a d b e e n a g r e e d b e t w e e n t h e Commonwealth c o u n t r i e s . The C a n a d i a n d e l e g a t i o n , r e c o g n i z i n g t h a t h i g h e r t a r i f f s w o u l d 58 be a d i r e c t t h r e a t b o t h t o C a n a d i a n e x p o r t e r s a s w e l l a s t o t h e b r a n c h - p l a n t m a n u f a c t u r i n g s e c t o r , managed t o g e t t h e 70 U n i t e d K i n g d o m t o w i t h d r a w t h e s u g g e s t e d i n c r e a s e s . M o s t o f t h e E m p i r e r a t e s w e r e m a i n t a i n e d a t t h e i r p r e - w a r l e v e l a n d o n l y i n a number o f s p e c i f i c c a s e s w e r e t h e m a r g i n s o f p r e f e r e n c e r e d u c e d o r a b o l i s h e d . M a c k e n z i e K i n g was d e l i g h t e d w i t h t h e r e s u l t s o f t h e Geneva c o n f e r e n c e . C a n a d a h a d a g r e e d t o r e d u c e r a t e s o r make c o n c e s s i o n s on a p p r o x i m a t e l y 1,000 t a r i f f i t e m s com-71 p r i s i n g 75 p e r c e n t o f C a n a d a ' s e x p o r t t r a d e . The B r i t i s h p r e f e r e n c e s h a d b e e n r e t a i n e d , a l t h o u g h C a n a d a d i d f o r m a l l y a g r e e n o t t o i n c r e a s e any o f t h e p r e f e r e n t i a l m a r g i n s . As M a c k e n z i e K i n g s t a t e d t o t h e House o f Commons, . . . W h i l e t h e b a s i s o f t h e B r i t i s h p r e f e r e n c e h a s b e e n a l t e r e d b y a g r e e m e n t , w h i c h r e s t r i c t s t h e p r e f e r e n c e t o i t e m s s e t f o r t h i n t h e s c h e d u l e s , t h e s e h a v e b e e n d r a f t e d s o b r o a d l y t h a t n e i t h e r C a n a d a n o r a n y o t h e r commonwealth c o u n t r y h a s g i v e n up a n y p r e f e r e n t i a l p o s i t i o n w h i c h i t r e g a r d e d a s i m p o r t a n t . 7 2 The s i g n i n g o f G.A.T.T. i n O c t o b e r , 1947 r e p r e s e n t e d t h e c u l m i n a t i o n o f t h e p e r i o d o f m u l t i l a t e r a l i s m . D e s p i t e t h e s u c c e s s o f G.A.T.T., t h e b r o a d e r a t t e m p t t o e s t a b l i s h a t r a d e c h a r t e r g o v e r n i n g c o m m e r c i a l r e l a t i o n s a n d s u p e r v i s e d by a n I n t e r n a t i o n a l T r a d e O r g a n i z a t i o n e n d e d i n f a i l u r e . By t h e t i m e t h e c o m p l e t e d c h a r t e r was s u b m i t t e d t o t h e A m e r i c a n C o n g r e s s i n 1 9 5 0 , C o n g r e s s i o n a l s e n t i m e n t h a d moved c l e a r l y a g a i n s t f r e e t r a d e . Many o f t h e Geneva t a r i f f c u t s w e r e a l -r e a d y h u r t i n g d o m e s t i c A m e r i c a n p r o d u c e r s a n d p r o t e c t i o n i s t p r e s s u r e was v e r y s t r o n g . / J W i t h t h e r e j e c t i o n o f t h e t r a d e c h a r t e r b y t h e U.S. C o n g r e s s , t h i s b r o a d e r scheme was a b a n -d o n e d . M o r e o v e r , by 1947 a new e c o n o m i c c r i s i s h a d d e v e l o p e d w h i c h p u t a n e n d t o t h e o p t i m i s t i c f o r e c a s t s o f a r a p i d r e t u r n t o m u l t i l a t e r a l t r a d e , a nd w h i c h e v e n t u a l l y f o r c e d t h e r e - o r i e n t a t i o n o f C a n a d i a n p o s t - w a r t r a d e p o l i c y . C h a p t e r I I I THE EXCHANGE C R I S I S AND THE SEARCH FOR SOLUTIONS On 17 November 1947 i n a s p e c i a l b r o a d c a s t f r o m L o n d o n , P r i m e M i n i s t e r K i n g a n n o u n c e d t h e r e s u l t s o f t h e Geneva t r a d e n e g o t i a t i o n s . G.A.T.T. r e p r e s e n t e d , i t a p p e a r e d a t t h e t i m e , a t r i u m p h f o r t h e p o l i c y o f m u l t i l a t e r a l i s m . Y e t l a t e r t h e same day D o u g l a s A b b o t t , t h e M i n i s t e r o f F i n a n c e , a n n o u n c e d a n e m e r g e n c y programme o f q u a n t i t a t i v e c o n t r o l s o n i m p o r t s t o combat a c r i t i c a l s h o r t a g e o f A m e r i c a n d o l l a r r e s e r v e s i n C a n a d a . To j u s t i f y t h e c o n t r a d i c t i o n be-t w e e n t h e l a t t e r programme a n d t h e t r a d e p r i n c i p l e s e s t a b -l i s h e d i n t h e G e n e v a a g r e e m e n t s , A b b o t t s t r e s s e d t h a t t h e c o n -t r o l s w e r e o n l y t e m p o r a r y a n d t h a t The f a c t t h a t t h e r a p i d d e p l e t i o n o f o u r e x c h a n g e r e s e r v e s now c o m p e l s us t o t a k e some s p e c i a l a c t i o n s t o s t r e n g t h e n o u r t r a d i n g p o s i t i o n i m p l i e s no l e s s e n i n g i n o u r d e t e r m i n -a t i o n t o w o r k t o w a r d t h e o b j e c t i v e o f w o r l d r e c o v e r y a n d e x p a n d i n g t r a d e . 1 S u b s e q u e n t d e v e l o p m e n t s w e r e t o d i s p r o v e A b b o t t ' s p r e -d i c t i o n c o n c e r n i n g t h e g o v e r n m e n t ' s c o n t i n u e d a d h e r e n c e t o t h e g o a l o f m u l t i l a t e r a l t r a d e . The e x c h a n g e c r i s i s o f 1947 r e v e a l e d c l e a r l y t h e d e e p e r s t r u c t u r a l p r o b l e m s u n d e r l y i n g C a n a d a ' s t r a d e , and was s y m p t o m a t i c o f t h e f a i l u r e o f t h e p o s t - w a r t r a d e p o l i c y o f f o s t e r i n g t h e r e c o v e r y o f t h e E u r o p e a n e c o n o m i e s i n o r d e r t o r e c o n s t r u c t t h e A t l a n t i c t r a d -i n g t r i a n g l e . A s a r e s u l t o f t h e c r i s i s , C a n a d i a n t r a d e 60 61 p o l i c y u n d e r w e n t a b a s i c r e o r i e n t a t i o n t o w a r d s d e p e n d e n c e o n b i l a t e r a l t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s b a s e d o n t h e g r e a t e r i n t e g r a t i o n o f t h e two e c o n o m i e s . On t h e s u r f a c e , t h e C a n a d i a n p o l i c y a p p e a r e d t o h a v e w o r k e d r e a s o n a b l y w e l l . A l t h o u g h t h e v o l u m e o f e x p o r t s h a d f a l l e n f r o m t h e w a r t i m e l e v e l , t h e r e a l v a l u e o f d o m e s t i c e x p o r t s i n 1946 was s t i l l 62 p e r c e n t o v e r t h e p r e - w a r 1938 2 l e v e l . The U n i t e d K i n g d o m was a b l e t o a b s o r b 27 p e r c e n t o f t o t a l C a n a d i a n e x p o r t s by 1 9 4 7 , a n d t h e r e s t o f E u r o p e a n o t h e r 13 p e r c e n t . M o r e o v e r , t h e c o m b i n e d C a n a d i a n t r a d e s u r p l u s w i t h B r i t a i n a n d c o n t i n e n t a l E u r o p e a l m o s t e n t i r e l y o f f s e t t h e v e r y l a r g e C a n a d i a n d e f i c i t o n c u r r e n t a c c o u n t 4 w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . H owever, t h e l a r g e v o l u m e o f p u r c h a s e s o f C a n a d i a n g o o d s b y t h e E u r o p e a n c o u n t r i e s was s t i l l f i n a n c e d m a i n l y b y C a n a d i a n c r e d i t s u n d e r t h e E x p o r t C r e d i t s A c t a n d t h r o u g h t h e B r i t i s h l o a n . The r e c o v e r y o f E u r o p e h a d r e c e i v e d s e v e r e s e t b a c k s , p a r t l y due t o l a r g e - s c a l e c r o p f a i l u r e s , a n d t h e r e c o n s t r u c t i o n o f s t a b l e E u r o p e a n e c o n o m i e s was b e -c o m i n g a much more d i s t a n t g o a l t h a n i t h a d a p p e a r e d a t t h e end o f t h e War. The E u r o p e a n c o u n t r i e s w e r e i m p o r t i n g a h i g h v o l u m e o f g o o d s f r o m N o r t h A m e r i c a f o r r e c o n s t r u c t i o n b u t d i d n o t h a v e t h e p r o d u c t i v e c a p a c i t y t o b a l a n c e t h i s a n d p a y f o r t h e i m p o r t s b y a n a p p r o p r i a t e l e v e l o f d o l l a r -e a r n i n g e x p o r t s . By 1 947, t h e c o n s o l i d a t e d t r a d e d e f i c i t o f 62 a l l t h e E u r o p e a n c o u n t r i e s h a d r e a c h e d $7.5 b i l l i o n . T h e y w e r e t h e r e f o r e f o r c e d t o d r a w h e a v i l y o n t h e c r e d i t s t o s u p -p o r t t h e i r t r a d e . ^ The B r i t i s h c a s e was p a r t i c u l a r l y d r a m a t i c due t o t h e r e - e s t a b l i s h m e n t o f c o n v e r t i b i l i t y . I n r e t u r n f o r t h e A m e r i c a n a n d C a n a d i a n l o a n s , t h e B r i t i s h g o v e r n m e n t h a d p r o -m i s e d t o r e - e s t a b l i s h t h e c o n v e r t i b i l i t y o f t h e p o u n d o n 15 J u l y 1947. The r e s u l t was d i s a s t r o u s . The d e s p e r a t e demand f o r A m e r i c a n d o l l a r s b y t h e o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s p r o d u c e d a r u n o n t h e p o u n d , a n d t h e A m e r i c a n a n d C a n a d i a n l o a n s , w h i c h t h e B r i t i s h g o v e r n m e n t h a d a l r e a d y d r a w n o n h e a v i l y , v i r t u a l l y d i s a p p e a r e d i n a few w e e k s . On 20 A u g u s t , c o n v e r -t i b i l i t y was s u s p e n d e d t o a v o i d c o m p l e t e b a n k r u p t c y . A t t h e same t i m e , C a n a d a ' s t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s was r e g i s t e r i n g a v e r y l a r g e d e f i c i t . The m o d e s t C a n a d i a n s u r p l u s o n c u r r e n t a c c o u n t w i t h t h e U n i t e d S t a t e s i n 1945 h a d t u r n e d i n t o a $500 m i l l i o n d e f i c i t i n 1946, a n d h a d 7 v i r t u a l l y d o u b l e d a g a i n by 194 7. I n one way, t h i s was a t r i b u t e t o t h e s u c c e s s o f t h e g o v e r n m e n t ' s r e c o n v e r s i o n p o l i c y . The D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n ' s i n c e n t i v e s f o r t h e r e c o n v e r s i o n a n d e x p a n s i o n o f i n d u s t r y h a d p r o d u c e d a s t r o n g demand f o r t h e i m p o r t o f A m e r i c a n c a p i t a l g o o d s . C o u p l e d t o t h i s was t h e c o n s u m e r demand w h i c h h a d b e e n p e n t -up d u r i n g t h e War, a n d w h i c h was f u r t h e r e n c o u r a g e d b y t h e g o v e r n m e n t ' s s t i m u l a t o r y f i s c a l a n d m o n e t a r y p o l i c y , r e s u l t i n g 63 i n a t r e m e n d o u s i n c r e a s e i n t h e i m p o r t o f c o n s u m e r i t e m s s u c h a s a u t o m o b i l e s a n d r e f r i g e r a t o r s f r o m t h e U n i t e d g S t a t e s . I n r e a l i t y , g i v e n t h e l a c k o f E u r o p e a n r e c o v e r y , t h e g o v e r n m e n t h a d p l a c e d t o o many demands o n t h e C a n a d i a n economy. C a n a d i a n f i n a n c e s c o u l d n o t s u s t a i n b o t h t h e p r o -v i s i o n o f a i d t o E u r o p e f o r t h e p u r c h a s e o f C a n a d i a n e x p o r t s a n d t h e e n c o u r a g e m e n t o f c a p i t a l a n d c o n s u m e r i m p o r t s f r o m t h e U n i t e d S t a t e s . C a n a d i a n e x p o r t s t o E u r o p e w o u l d h a v e n o r m a l l y b e e n p a i d f o r i n U.S. d o l l a r s , w h i c h w o u l d b u i l d up t h e C a n a d i a n e x c h a n g e r e s e r v e s . I n s t e a d , e x p o r t s w e r e s o l d on c r e d i t w h i c h meant t h a t " e v e r y d o l l a r o f c r e d i t we e x t e n d 9 . . . i n v o l v e s a d i r e c t l o s s t o us o f U.S. d o l l a r s . " The l a r g e d e f i c i t w i t h t h e U.S. due t o i n c r e a s e d i m p o r t s h a d t o be f i n a n c e d o u t o f t h e C a n a d i a n r e s e r v e s , b u t t h e s e r e s e r v e s w e r e n o t r e p l e n i s h e d b y t h e t r a d e w i t h E u r o p e . A s t h e M i n i s t e r o f F i n a n c e p u t i t , ". . . I n o t h e r w o r d s , we h a v e b e e n f i n a n c i n g a v e r y h i g h l e v e l o f c o n s u m p t i o n a n d i n v e s t -ment a t home b y d r a w i n g o n o u r e x c h a n g e r e s e r v e s . " ' ' " ^ F i n d -i n g a s o l u t i o n t o t h i s p r o b l e m was d i f f i c u l t b e c a u s e o f a d h e r e n c e t o t h e p o l i c y o f a h i g h l e v e l o f emp l o y m e n t a n d i n c o m e . The g o v e r n m e n t c o u l d n o t a t t e m p t t o r e d u c e A m e r i c a n i m p o r t s s i n c e t h a t w o u l d c u r t a i l d o m e s t i c i n v e s t m e n t a n d employm e n t ; n o r c o u l d i t r e f u s e c r e d i t s t o E u r o p e a n c u s t o m e r s s i n c e t h a t w o u l d s e r i o u s l y r e d u c e e x p o r t s . T h u s , a l t h o u g h 64 t h e g o v e r n m e n t h ad e x p e c t e d a s h a r p r e d u c t i o n i n t h e r e s e r v e s d u r i n g t h e t r a n s i t i o n p e r i o d , t h e d e c l i n e w e n t f a r b e y o n d t h e i r e x p e c t a t i o n s a n d t o t h e p o i n t o f a c r i s i s . W h i l e C a n a d i a n r e s e r v e s o f g o l d a n d U.S. d o l l a r s h a d b e e n a p p r o x i -m a t e l y $lh b i l l i o n a t t h e e n d o f t h e War, by November, 1947 t h e y h a d h i t a l o w o f o n l y $500 m i l l i o n . W i t h o u t some c h a n g e i n t h e c i r c u m s t a n c e s o f t r a d e , t h e d e c l i n e c o u l d o n l y c o n -11 t i n u e . V a r i o u s g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s — p a r t i c u l a r l y F i n a n c e , E x t e r n a l A f f a i r s , a n d R e c o n s t r u c t i o n — h a d b e e n s t u d y i n g t h e s i t u a t i o n f o r s e v e r a l m o n t h s . The i n i t i a l r e s p o n s e was s i m i l a r t o t h a t t a k e n d u r i n g t h e 1939-41 e x c h a n g e t r o u b l e s . U n d e r t h e E m e r g e n c y E x c h a n g e C o n s e r v a t i o n B i l l o f 18 November, i m p o r t r e s t r i c t i o n s i n v o l v i n g o u t r i g h t p r o h i b i t i o n o r q u o t a s w e r e a p p l i e d t o a l a r g e number o f c o n s u m e r a n d l u x u r y g o o d s i m p o r t e d p r i n c i p a l l y f r o m t h e U n i t e d S t a t e s . A l i c e n s i n g s y s t e m , a d m i n i s t e r e d b y t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n a n d S u p p l y , was a p p l i e d t o t h e i m p o r t o f s p e c i f i c c l a s s e s o f A m e r i c a n c a p i t a l g o o d s . The F o r e i g n e x c h a n g e a l l o w a n c e s o f t o u r i s t s t r a v e l l i n g i n t h e U.S. w e r e a l s o s h a r p l y r e d u c e d . To p r o v i d e s h o r t - t e r m r e l i e f , a r r a n g e m e n t s w e r e made w i t h t h e E x p o r t - I m p o r t Bank i n W a s h i n g t o n f o r a l o a n o f $300 12 m i l l i o n t o r e p l e n i s h t h e C a n a d i a n r e s e r v e s . I n a n n o u n c i n g t h e e m e r g e n c y programme t o t h e House o f Commons, b o t h A b b o t t a n d Howe r e p e a t e d l y s t r e s s e d t h a t a l l 65 of the r e s t r i c t i v e measures outlined above were only tempor-ary. They were designed to c u r t a i l the expenditure of U.S. d o l l a r s i n order to bridge the gap between the c r i s i s and the time when the e f f e c t s of p o s i t i v e , long-range solutions would be f e l t . These broader long-range measures would be "constructive and expansive," and "designed to increase and 13 to r e - d i r e c t our trade and production." They would s t r i k e a balance, Abbott emphasized, between the need to develop stronger trade r e l a t i o n s with the United States, and the desire to continue fostering the recovery of western Europe which was necessary to Canadian independence and "freedom of 14 action as a trading nation." Aside from measures to increase gold production i n Canada i n order to increase foreign exchange reserves, Abbott l i s t e d three main elements i n the long-range programme to put Canadian trade on a more s o l i d base. The f i r s t was the attempt to obtain "offshore purchases" for Canadian goods under the American Marshall Plan, similar to the operation of the Lend-Lease provision i n Hyde Park during the War. Secondly, there were the reductions i n United States t a r i f f s already obtained at Geneva, as well as future steps to reduce further the t a r i f f b a r r i e r s between the United States and Canada. Thirdly, there was a programme under the super-v i s i o n of the Minister of Reconstruction and modelled on the Hyde Park Agreement to solve the d o l l a r problem by d i r e c t l y i n c r e a s i n g p r o d u c t i o n f o r e x p o r t t o t h e A m e r i c a n m a r k e t . The d i f f e r i n g n a t u r e a n d d e v e l o p m e n t o f e a c h o f t h e s e p r o -grammes d e t e r m i n e d t h e f i n a l s h a p e o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y a f t e r 1947. T h e r e f o r e , t h e e v o l u t i o n o f e a c h one o f t h e s e e l e m e n t s w i l l be e x a m i n e d i n t u r n . I n J u n e , 1947, U.S. S e c r e t a r y o f S t a t e G e o r g e M a r s h a l l a n n o u n c e d p l a n s f o r a m a s s i v e new programme o f f i n a n c i a l a i d t o a s s i s t t h e r e c o v e r y o f E u r o p e . T h i s E u r o p e a n R e c o v e r y P r o g r a m , o r a s i t was more commonly known, t h e M a r s h a l l P l a n , was t o a l a r g e e x t e n t t h e r e s u l t o f t h e i n c r e a s i n g t e n s i o n s 16 b e t w e e n t h e U.S. and t h e U.S.S.R. i n t h e C o l d War. M a r s h a l l a n d h i s S t a t e D e p a r t m e n t a d v i s e r s f e a r e d t h a t t h e s e v e r e e c o n o m i c p r o b l e m s i n E u r o p e m i g h t l e a d t o a c o m p l e t e c o l l a p s e and p r o v i d e t h e o p p o r t u n i t y f o r a R u s s i a n t a k e - o v e r . The M a r s h a l l P l a n w o u l d s e r v e , t h e y h o p e d , a s an e c o n o m i c 17 d e f e n c e f o r w e s t e r n E u r o p e a g a i n s t Communism. When t h e M a r s h a l l P l a n was a n n o u n c e d , C a n a d i a n o f f i c i a l s w e r e a l r e a d y l o o k i n g f o r s o l u t i o n s t o t h e d o l l a r p r o b l e m . D o u g l a s A b b o t t a n d h i s D e p u t y M i n i s t e r , C l i f f o r d C l a r k , recommended t o K i n g t h a t C a n a d a a t t e m p t t o s e c u r e a u t h o r i z a t i o n f r o m t h e U.S. g o v e r n m e n t f o r t h e u s e o f E.R.P. f u n d s by E u r o p e a n c o u n t r i e s f o r p u r c h a s e s o u t s i d e t h e U.S. T h e s e " o f f s h o r e p u r c h a s e s , " s i m i l a r t o t h e L e n d - L e a s e p r o -v i s i o n i n t h e o r i g i n a l Hyde P a r k A g r e e m e n t , w h i c h h a d " p r o v e d t o be so e f f e c t i v e a n d c o n s t r u c t i v e d u r i n g t h e w a r , " 67 c o u l d be g r a n t e d , t h e y s u g g e s t e d , a s p a r t o f a " p e a c e t i m e 18 Hyde P a r k P l a n . " V a r i o u s C a n a d i a n g o v e r n m e n t o f f i c i a l s , i n c l u d i n g C l i f f o r d C l a r k and t h e P r i m e M i n i s t e r h i m s e l f , s u b -s e q u e n t l y l o b b i e d t h e A m e r i c a n E x e c u t i v e f o r t h e g r a n t i n g o f s u c h b e n e f i t s . The C a n a d i a n s e m p h a s i z e d t h a t , i f C a n a d a w e r e n o t i n c l u d e d a s a b e n e f i c i a r y i n t h e M a r s h a l l P l a n , t h e r e was a p o s s i b i l i t y t h a t t h e e x c h a n g e d i f f i c u l t i e s w o u l d f o r c e them t o a b a n d o n t h e m u l t i l a t e r a l t r a d e programme a n d 19 i n s t e a d t o " a p p l y v e r y d r a s t i c a n d l o n g - t e r m r e m e d i e s . " The A m e r i c a n C o n g r e s s was n o t v e r y s y m p a t h e t i c t o C a n a d a ' s p l i g h t . G i v e n t h a t m o s t A m e r i c a n C o n g r e s s m e n were unhappy e v e n w i t h t h e s u b s i d i z a t i o n by t h e U.S. o f t h e E u r o -p e a n e c o n o m i e s , t h e y r e s i s t e d a l l t h e more t h e i d e a t h a t t h e b e n e f i t s a c c r u i n g t o U.S. p r o d u c e r s f r o m an y a s s i s t a n c e p l a n m i g h t be p a r t l y s a c r i f i c e d f o r t h e s a k e o f C a n a d a , whose economy a p p e a r e d t o be e x t r e m e l y h e a l t h y i n s p i t e o f t h e e x c h a n g e p r o b l e m . ^ On t h e o t h e r h a n d , t h e A m e r i c a n S t a t e D e p a r t m e n t , a f t e r c o n s i d e r a b l e l o b b y i n g f r o m t h e C a n a d i a n d e p a r t m e n t s o f F i n a n c e a n d E x t e r n a l A f f a i r s , t o o k up t h e C a n a d i a n ' s c a u s e , a n d p r e s s u r e d C o n g r e s s t o a l l o w t h e " o f f s h o r e p u r c h a s e s . " The S t a t e D e p a r t m e n t w i s h e d t o m a i n t a i n C a n a d i a n p a r t n e r s h i p i n t h e l o n g - t e r m programme f o r m u l t i l a t e r a l t r a d e . M o r e o v e r t h e i n c r e a s i n g p o l a r i z a t i o n o f t h e C o l d War a l s o p l a y e d i t s p a r t . The S t a t e D e p a r t m e n t h a d b e g u n t o v i e w i t s e c o n o m i c 68 programmes a s a means o f b u i l d i n g a s t r o n g a n d u n i f i e d " f r e e w o r l d " b l o c a n d o f e x c l u d i n g a n d p u n i s h i n g e c o n o m i c a l l y t h e 21 C ommunist b l o c . C a n a d a b e n e f i t t e d f r o m t h i s C o l d War a t t i t u d e a s a k e y member o f t h e " f r e e w o r l d " b l o c who h a d t o be a s s i s t e d a n d p r o t e c t e d . The S t a t e D e p a r t m e n t u s e d t h e a r g u m e n t o f t h e Communist menace t o s e c u r e p a s s a g e o f t h e M a r s h a l l P l a n a p p r o p r i a t i o n s t h r o u g h C o n g r e s s , a n d p r e s s u r e d C o n g r e s s t o a c c e p t C a n a d i a n p a r t i c i p a t i o n . However, C o n g r e s -s i o n a l o p p o s i t i o n on t h e l a t t e r p o i n t was n o t o v e r c o m e u n t i l m i d - 1948 when a u t h o r i z a t i o n f o r " o f f s h o r e p u r c h a s e s " i n 22 C a n ada was f i n a l l y g i v e n . The M a r s h a l l P l a n f u n d s p l a y e d a m a j o r r o l e i n t h e i m p r o v e m e n t i n C a n a d a ' s f i n a n c i a l p o s i t i o n . I n t h e f i r s t s i x months o f t h e p l a n , 21 p e r c e n t o f t h e f u n d s w e r e u s e d 23 f o r t h e p u r c h a s e o f C a n a d i a n e x p o r t s , a n d t h e d r a i n on t h e f o r e i g n e x c h a n g e r e s e r v e s was a r r e s t e d a n d r e v e r s e d . By t h e 24 e n d o f 1948, t h e r e s e r v e s h a d a l r e a d y r i s e n t o $998 m i l l i o n . T h u s , on t h e s u r f a c e , t h e M a r s h a l l P l a n a p p e a r e d t o o f f e r t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t t h e o p p o r t u n i t y t o c o n t i n u e i t s p o l i c y o f r e v i v i n g C a n a d a ' s t r i a n g u l a r p a t t e r n o f t r a d e . I t was c l e a r f r o m t h e s t a r t , h o w e v e r , t h a t t h e M a r s h a l l P l a n i t s e l f w o u l d o n l y p r o v i d e a t e m p o r a r y s o l u t i o n t o t h e C a n a d i a n t r a d e p r o b l e m . N o t o n l y d i d t h e P l a n o p e r a t e f o r a l i m i t e d number o f y e a r s , b u t a l r e a d y by t h e e n d o f 1948 t h e p r o p o r t i o n o f p u r c h a s e s g o i n g t o C a n a d a h a d s t a r t e d t o d e c l i n e . 69 I n t h e f i r s t t h r e e m onths o f 19 4 9 , C a n a d a ' s s h a r e f e l l t o 25 o n l y 15 p e r c e n t . A memo drawn up by t h e s t a f f o f t h e C a n a d i a n Embassy i n W a s h i n g t o n i n December, 194 8 h a d f o r e c a s t t h i s d e c l i n e a n d a t t r i b u t e d i t t o t h e i n c r e a s e d s u p p l y o f d o m e s t i c A m e r i c a n p r o d u c t s , a n d t o t h e d e s i r e o f C o n g r e s s t o c a t e r t o t h e i n t e r e s t s o f d o m e s t i c p r o d u c e r s . The memo p o i n t e d o u t t h a t i n 1948, " as f a r a s t h e E.R.P. c o u n t r i e s a r e c o n c e r n e d , 60 p e r c e n t o f t h e i r d e f i c i t w i t h C a n a d a i s b e i n g ' c o n v e r t e d ' d i r e c t l y by t h e U n i t e d S t a t e s t h r o u g h t h e [ M a r s h a l l P l a n ] , " a n d t h a t , c o m b i n e d w i t h t h e C a n a d i a n e x -p o r t s s o l d t o t h e U n i t e d S t a t e s d i r e c t l y , t h e U n i t e d S t a t e s was i n f a c t p a y i n g f o r $2 b i l l i o n o f C a n a d a ' s t o t a l e x p o r t s o f a p p r o x i m a t e l y $3 b i l l i o n . The c o n c l u s i o n d r a w n i n t h e memo was t h a t when t h e p e r c e n t a g e o f M a r s h a l l P l a n p u r c h a s e s g o i n g t o Canada d e c l i n e d , i t w o u l d be n e c e s s a r y t o s e e k a new b i l a t e r a l t r a d e a g r e e m e n t w i t h t h e U n i t e d S t a t e s t o b o l s t e r C a n a d i a n e x p o r t s . To m a i n t a i n C a n a d i a n p r o s p e r i t y , U.S. c u s t o m e r s w o u l d h a v e t o p u r c h a s e d i r e c t l y w h a t h a d p r e -2 6 v i o u s l y b e e n f i n a n c e d t h r o u g h t h e E.R.P. M o r e o v e r , a n y h o p e s t h a t t h e M a r s h a l l P l a n m i g h t p r o m o t e a s p e e d y r e c o v e r y i n E u r o p e w e r e n o t b o r n e o u t a s f i n a n c i a l c r i s e s c o n t i n u e d t o o c c u r i n t h e l a t e 1 9 4 0 ' s a n d e a r l y 1 9 5 0 ' s , a n d i m p o r t r e s t r i c t i o n s seemed d e s t i n e d t o b e -come a p e r m a n e n t f i x t u r e . I n 1948 t h e B r i t i s h g o v e r n m e n t d r a f t e d a l o n g - t e r m programme o f r e c o v e r y f o r s u b m i s s i o n t o 70 t h e O r g a n i z a t i o n f o r E u r o p e a n E c o n o m i c C o - o p e r a t i o n a n d made i t a v a i l a b l e t o t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t . I n t h i s d r a f t i t was f o r e c a s t t h a t , u n d e r t h e b e s t p l a n f o r r e c o v e r y , b y 1952 t h e B r i t i s h f i n a n c i a l p o s i t i o n w o u l d a l l o w a l e v e l o f i m p o r t s o n l y 85 p e r c e n t o f t h e v o l u m e o f i m p o r t s i n 1938, and t h a t t h i s w o u l d r e q u i r e c o n t i n u e d r e d u c t i o n s i n t h e 27 v o l u m e o f i m p o r t s f r o m d o l l a r c o u n t r i e s . I n 1949 t h e d e t e r -i o r a t i o n o f B r i t a i n ' s d o l l a r p o s i t i o n p r o d u c e d a n o t h e r s e r -i o u s s t e r l i n g c r i s i s , a f u r t h e r c u t i n d o l l a r i m p o r t s a n d a v e r y l a r g e d e v a l u a t i o n o f t h e p o u n d . S e v e r a l o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s f o l l o w e d s u i t . A s e r i e s o f t r i p a r t i t e c o n f e r e n c e s t h r o u g h o u t 1949 b e t w e e n C a n a d a , B r i t a i n a n d t h e U n i t e d S t a t e s a t t e m p t e d t o i n t r o d u c e m e a s u r e s t o c o u n t e r a c t t h e p r o b l e m s a n d , a c c o r d i n g t o L e s t e r P e a r s o n , n a r r o w l y a v e r t e d "a r e a l d a n g e r t h a t Commonwealth c o u n t r i e s o t h e r t h a n C a n a d a m i g h t end up by v i r t u a l l y c u t t i n g o f f t h e i r t r a d e w i t h N o r t h ..28 A m e r i c a . I n 1 9 5 1 , t h e r e o c c u r r e d y e t a n o t h e r s t e r l i n g - d o l l a r c r i s i s . The s t e r l i n g a r e a c o u n t r i e s a p p l i e d i n c r e a s i n g q u a n -t i t a t i v e r e s t r i c t i o n s o n C a n a d i a n e x p o r t s i n an e f f o r t t o b a l a n c e t h e i r t r a n s a c t i o n s w i t h C a n a d a . By 1950, e x p o r t s t o B r i t a i n h a d d e c l i n e d t o a l e v e l l e s s t h a n t w o - t h i r d s o f t h e p r e - w a r a v e r a g e . The c o m b i n e d v o l u m e o f e x p o r t s g o i n g t o W e s t e r n E u r o p e and t h e S t e r l i n g A r e a was, i n 1950, r e d u c e d 29 t o h a l f t h e l e v e l i n 1947. To a l a r g e e x t e n t i t was a t 71 t h e e x p e n s e o f C a n a d i a n e x p o r t s t h a t t h e E u r o p e a n c o u n t r i e s w e r e b r i n g i n g t h e i r t r a d e i n t o b a l a n c e . T h u s , a f t e r 1947 t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t was g r a d u -a l l y f o r c e d t o a c c e p t t h e f a c t t h a t t h e t r a d e p o l i c y b a s e d on E u r o p e a n r e c o v e r y h a d f a i l e d a n d t h a t t h i s r e c o v e r y was s t i l l a l o n g way o f f , a t l e a s t f a r en o u g h t h a t i t c o u l d no l o n g e r s e r v e a s t h e p r i m a r y f o u n d a t i o n o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y . C e r t a i n l y , t h e g o v e r n m e n t a n d p a r t i c u l a r l y t h e D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s c o n t i n u e d t o a d v o c a t e a l o n g -t e r m p o l i c y o f m u l t i l a t e r a l i s m a n d c o n v e r t i b i l i t y , e v e n a f t e r t h e s t r e n g t h o f U.S. s u p p o r t h a d waned due t o p r o b l e m s 30 o f t h e C o l d War a n d C o n g r e s s i o n a l o p p o s i t i o n . Y e t t h e r e -s u l t s w e r e v e r y f e w. F o r e x a m p l e , Canada p a r t i c i p a t e d i n b o t h t h e s e c o n d a n d t h i r d r o u n d s o f t a r i f f n e g o t i a t i o n s u n d e r t h e G e n e r a l A g r e e m e n t o n T a r i f f s a n d T r a d e h e l d a t A n n e c y i n 1949 a n d T o r q u a y i n 1 9 5 1 . W h i l e t h e A n n e c y a g r e e m e n t d i d ad d t e n new c o u n t r i e s t o G.A.T.T., most b e n e f i t s f o r C a n a d a f r o m G.A.T.T. a f f e c t e d o n l y t h e C a n a d i a n - A m e r i c a n t r a d e b e -c a u s e t h e E u r o p e a n a n d S t e r l i n g A r e a q u o t a r e s t r i c t i o n s o n i m p o r t s p r e v e n t e d a n y i n c r e a s e i n t r a d e . A t T o r q u a y , a s C. D. Howe p o i n t e d o u t t o t h e House o f Commons, C a n a d a u n d e r -t o o k t h e n e g o t i a t i o n s p r i m a r i l y t o s e c u r e c o n c e s s i o n s f r o m 31 t h e U n i t e d S t a t e s . D u r i n g t h e n e g o t i a t i o n s f o r t h e N o r t h A t l a n t i c T r e a t y O r g a n i z a t i o n , a m i l i t a r y a l l i a n c e f o r m e d i n 1949 b e t w e e n 72 C a n a d a , t h e U.S., and t h e c o u n t r i e s o f W e s t e r n E u r o p e , t h e D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s s u c c e e d e d i n h a v i n g a b r o a d e c o n o m i c p l e d g e i n s e r t e d a s A r t i c l e I I i n t h e T r e a t y , c a l l i n g o n t h e s i g n a t o r i e s t o " s e e k t o e l i m i n a t e c o n f l i c t i n t h e i r i n t e r n a t i o n a l e c o n o m i c p o l i c i e s " a n d t o " e n c o u r a g e e c o n o m i c 32 c o l l a b o r a t i o n b e t w e e n an y o r a l l o f them." However, a s P e a r s o n was l a t e r t o a d m i t , " A r t i c l e 2 r e m a i n e d v i r t u a l l y a 33 d e a d l e t t e r , " a n d N.A.T.O. d i d n o t s e r v e a s a v e h i c l e f o r m u l t i l a t e r a l t r a d e . The o r i g i n a l g o a l o f m u l t i l a t e r a l i s m f a d e d more i n t o t h e b a c k g r o u n d , and t h e p r i m a r y t h r u s t a n d e m p h a s i s o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y a f t e r 1947 s h i f t e d t o t h e p r i n c i p l e u n d e r l y i n g t h e o t h e r two e l e m e n t s o f t h e programme o u t l i n e d by A b b o t t — t h a t i s , t h e b i l a t e r a l b a l a n c i n g o f t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . S u c h b i l a t e r a l b a l a n c i n g c o u l d o n l y mean i n r e a l i t y a n i n c r e a s e i n C a n a d i a n e x p o r t s . A n y o t h e r o p t i o n was i m p o s -s i b l e , g i v e n t h e commitment t o h i g h l e v e l s o f i n c o m e a n d e m p l o y m e n t , a n d t h e t h e o r y o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a s s o c i a t e d w i t h i t . To r e j e c t t h e p a t h o f g r e a t e r d e p e n d e n c e on t h e U n i t e d S t a t e s w o u l d mean t h a t a b a l a n c e c o u l d o n l y be a c h i e v e d b y a g r e a t r e d u c t i o n i n p r o d u c t s i m p o r t e d f r o m t h e U.S., w h i c h w o u l d h a v e t o be p r o d u c e d d o m e s t i c a l l y i n C a nada a t much h i g h e r c o s t . The c o s t i n e f f i c i e n c y o f and e c o n o m i c p o l i c y b a s e d o n d e v e l o p i n g a more i s o l a t e d economy w i t h 73 i n d u s t r y o r i e n t e d t o t h e d o m e s t i c m a r k e t was c o n s i d e r e d t o 34 be f a r t o o g r e a t b y t h e g o v e r n m e n t . I n p r o m o t i n g t h e B r i t i s h l o a n o f 1946, A b b o t t h a d e x p l a i n e d t h a t B e c a u s e o f o u r g e o g r a p h i c a l l o c a t i o n , o u r r e s o u r c e s a r e r e l a t i v e l y s p e c i a l i z e d , a n d o u r home m a r k e t i s n o t l a r g e e n o u g h . . . t o b u i l d up an e f f i c i e n t i n d u s t r i a l s t r u c t u r e d e s i g n e d t o s e r v e t h a t m a r k e t a l o n e . A h i g h s t a n d a r d o f l i v i n g i s d e p e n d e n t o n e f f i c i e n t p r o d u c t i o n , a n d t o p r o d u c e e f f i c i e n t l y we i n Ca n a d a m u s t ha v e a c c e s s t o f o r e i g n m a r k e t s i n t h o s e l i n e s i n w h i c h we s p e c i a l i z e . . . . I f B r i t a i n a n d o t h e r E u r o p e a n c o u n -t r i e s w e r e f o r c e d t o a d o p t p o l i c i e s o f s e l f - s u f f i c i e n c y now . . . t h e r e w o u l d be a t r e m e n d o u s s h r i n k a g e i n o u r w h e a t i n d u s t r y , i n o u r l u m b e r i n d u s t r y , i n o u r b a s e m e t a l m i n i n g , i n o u r p r o d u c t i o n o f b u t t e r , c h e e s e , b a c o n a n d b e e f , t o m e n t i o n o n l y a few. The e c o n o m i c , s o c i a l a n d p o l i t i c a l d i f f i c u l t i e s i n v o l v e d i n s u c h a f u n d a m e n t a l c h a n g e i n o u r economy c a n h a r d l y be i m a g i n e d . 3 5 When B r i t a i n a n d t h e o t h e r E u r o p e a n c o u n t r i e s d i d a d o p t p o l i c i e s o f s e l f - s u f f i c i e n c y , i t was e s s e n t i a l t h a t t h e U n i t e d S t a t e s t a k e up t h e s l a c k . The s e c o n d e l e m e n t i n t h e l o n g - t e r m programme o u t -l i n e d b y A b b o t t p r o m i s e d t o e n c o u r a g e t h i s b i l a t e r a l b a l a n c i n g o f C a n a d i a n - A m e r i c a n t r a d e t h r o u g h t a r i f f r e v i s i o n . The a u t h o r i t y o f t h e P r e s i d e n t t o r e d u c e U.S. t a r i f f s was b a s e d o n t h e 1945 amendment t o t h e R e c i p r o c a l T r a d e A g r e e m e n t s A c t by w h i c h C o n g r e s s h a d g r a n t e d t h e E x e c u t i v e t h e power t o r e d u c e t a r i f f s up t o 50 p e r c e n t o f t h e 1945 l e v e l . The n e g o -t i a t i o n s a t Geneva w e r e c a r r i e d o u t u n d e r t h i s a u t h o r i t y , a n d C anada h a d b e e n g r a n t e d r e d u c t i o n s o f 35 t o . 50 p e r c e n t o n a v e r y l a r g e number o f r a w a n d s e m i - p r o c e s s e d p r o d u c t s . I n f a c t , C a n ada h a d o b t a i n e d t h e l a r g e r p a r t o f t h e p o s s i b l e 74 c o n c e s s i o n s u n d e r t h e A c t , a n d m o s t o f t h e r e m a i n i n g c o n c e s -3 6 s i o n s w e r e e v e n t u a l l y o b t a i n e d a t T o r q u a y . However, A m e r i c a n t a r i f f s s t i l l p o s e d a c o n s i d e r a b l e p r o b l e m a f t e r 1947. F i r s t l y , t h e U.S. t a r i f f l e v e l s r e m a i n e d , d e s p i t e t h e Geneva c u t s o f up t o 50 p e r c e n t , q u i t e h i g h a n d w e r e much more p r o t e c t i v e t h a n t h e C a n a d i a n . P a r t o f t h e p r o b l e m a r o s e f r o m t h e n e c e s s i t y t o n e g o t i a t e r e c i p r o c a l c u t s . F o r e x a m p l e , t h e C a n a d i a n p u l p a n d p a p e r i n d u s t r y s t r o n g l y o p p o s e d r e c i p r o c a l c u t s o n f i n e p a p e r s by b o t h c o u n t r i e s s i n c e a n e q u a l r e d u c t i o n w o u l d l e a v e t h e A m e r i c a n t a r i f f a t a p r o h i b i t i v e l e v e l w h i l e a l l o w i n g s u b s t a n t i a l i m p o r t s o f 37 A m e r i c a n p r o d u c t s i n t o C a n a d a . T h u s , t h e v e r y n a t u r e o f t h e t a r i f f - c u t t i n g p r o c e s s o r i g i n a l l y demanded b y t h e U.S. m i t i g a t e d a g a i n s t t r u l y s u b s t a n t i a l c u t s i n t h e A m e r i c a n t a r i f f . S e c o n d l y , t h e 1945 amendment r e p r e s e n t e d i n r e a l i t y t h e h i g h p o i n t o f s u p p o r t i n C o n g r e s s f o r f r e e r t r a d e , w h i c h q u i c k l y d i m i n i s h e d a s w a r t i m e s h o r t a g e s d i s a p p e a r e d and f o r e i g n c o m p e t i t i o n a g a i n b e g a n t o a f f e c t d o m e s t i c A m e r i c a n p r o d u c e r s . The p r o d u c t s w h i c h C a n a d a e x p o r t s w e r e g e n e r a l l y a l s o p r o d u c e d i n t h e U.S., a n d t h e A m e r i c a n p r o d u c e r s f o u g h t 3 8 s t r e n u o u s l y a g a i n s t a n y c o n c e s s i o n s t o C a n a d a . By 1947 a c o a l i t i o n o f c o n s e r v a t i v e D e m o c r a t s a n d R e p u b l i c a n s , r e p r e -s e n t i n g f a r m e r s a n d r e s o u r c e p r o d u c e r s i n t h e M i d d l e a n d F a r West a n d i n t h e S o u t h , m a i n t a i n e d a C o n g r e s s i o n a l m a j o r i t y 75 w h i c h o p p o s e d t h e m a i n l i n e s o f t h e A d m i n i s t r a t i o n ' s t r a d e 39 p o l i c y . I n 194 8 t h e P r e s i d e n t ' s a u t h o r i t y u n d e r t h e A c t was r e n e w e d f o r one y e a r o n l y a n d a number o f r e s t r i c t i o n s 40 w e r e p l a c e d o n h i s po w e r . T h i s p r o t e c t i o n i s t p r e s s u r e n o t o n l y meant t h a t i n d i v i d u a l c o n c e s s i o n s f o r Canada w e r e o f t e n h a r d t o o b t a i n u n d e r G.A.T.T., b u t more i m p o r t a n t l y t h a t t h e r e was l i t t l e hope f o r a n y t a r i f f c o n c e s s i o n s b e y o n d t h e l e v e l d e f i n e d b y t h e 1945 amendment a n d g r a d u a l l y e m b o d i e d i n G.A.T.T. The d e s i r e o f t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t t o o b t a i n s u b -s t a n t i a l t a r i f f c u t s b e y o n d w h a t was p o s s i b l e u n d e r G.A.T.T. spawned a n a t t e m p t , i n i t i a t e d a n d c a r r i e d f o r w a r d b y t h e D e p a r t m e n t o f F i n a n c e , t o i n t r o d u c e c o m p l e t e f r e e t r a d e b e -t w e e n C a n a d a a nd t h e U n i t e d S t a t e s . S u c h a p r o p o s a l h a d n o t b e e n made s i n c e L a u r i e r ' s d e f e a t o v e r t h i s i s s u e i n 1 9 1 1 . I n O c t o b e r , 1947 J o h n D e u t s c h , D i r e c t o r o f E c o n o m i c R e l a t i o n s i n t h e D e p a r t m e n t o f F i n a n c e , a n d H e c t o r M c K i n n o n , C h a i r m a n o f t h e C a n a d i a n T a r i f f B o a r d , h e l d t a l k s o n t h e C a n a d i a n d o l l a r p r o b l e m w i t h a number o f e c o n o m i c o f f i c i a l s i n t h e U.S. S t a t e D e p a r t m e n t . The C a n a d i a n s w ere e x p l o r i n g t h e p o s s i b i l i t y o f a c o m p r e h e n s i v e t r a d e a g r e e m e n t i n v o l v i n g t h e c o m p l e t e e l i m i n a t i o n o f d u t i e s w h e r e v e r p o s s i b l e . Mr. M c K i n n o n i n d i c a t e d t h a t t h e C a n a d i a n G o v e r n m e n t w o u l d be w i l l i n g t o e n t e r i n t o a n a g r e e m e n t e v e n i f i t n e c e s -s i t a t e d a m a j o r r e a d j u s t m e n t a nd r e o r i e n t a t i o n o f C a n a d a ' s i n t e r n a t i o n a l e c o n o m i c r e l a t i o n s . They f e e l t h a t C a n a d a must e i t h e r i n t e g r a t e h e r economy more c l o s e l y w i t h t h a t 76 o f t h e U n i t e d S t a t e s o r be f o r c e d i n t o d i s c r i m i n a t o r y r e s t r i c t i v e p o l i c i e s i n v o l v i n g g r e a t e r s e l f - s u f f i c i e n c y , b i l a t e r a l t r a d e b a r g a i n i n g a n d a n o r i e n t a t i o n t o w a r d E u r o p e . 4 1 The A m e r i c a n s r e s p o n d e d by e x p l a i n i n g t h a t C o n g r e s s i o n a l o p p o -s i t i o n w o u l d make any s u c h a g r e e m e n t d i f f i c u l t , b u t t h a t t h e i r 42 D e p a r t m e n t w o u l d e x p l o r e t h e m a t t e r f u r t h e r . I n J a n u a r y , 1948 F i n a n c e M i n i s t e r A b b o t t i n f o r m e d M a c k e n z i e K i n g f o r t h e f i r s t t i m e o f t h e s e n e g o t i a t i o n s . He r e p o r t e d t h a t s e n i o r members o f t h e U.S. S t a t e D e p a r t m e n t h a d s u g g e s t e d t o h i m t h e r e was a s t r o n g p o s s i b i l i t y o f o b t a i n -i n g a c o m p l e t e r e c i p r o c i t y t r e a t y o r a c o m m e r c i a l u n i o n b e -t w e e n t h e two c o u n t r i e s . T hey h a d e m p h a s i z e d t h e u r g e n c y o f t h e m a t t e r s i n c e C o n g r e s s i o n a l e l e c t i o n s w e r e c o m i n g up a n d t h e t r e n d was t o w a r d s a h a r d e n i n g o f o p p o s i t i o n t o f r e e r t r a d e . Thus t h e p r e s e n t m i g h t o f f e r t h e l a s t o p p o r t u n i t y t o i m p l e m e n t s u c h a p l a n . A b b o t t e m p h a s i z e d t o K i n g t h e s t r o n g f e e l i n g i n f a v o u r o f s u c h a t r e a t y among t h e t o p p e o p l e i n F i n a n c e s u c h a s C l i f f o r d C l a r k , M c K i n n o n a n d D e u t s c h , a n d Graham T o w e r s o f t h e Bank o f C a n a d a . A s K i n g n o t e d i n h i s d i a r y , . . . A b b o t t h i m s e l f p o i n t e d o u t t h a t t h i s w o u l d be t h e a n s w e r t o a l l o u r p r e s e n t r e s t r i c t i o n s . I f we c o u l d g e t c o m p l e t e r e c i p r o c i t y , he f e l t we w o u l d no l o n g e r be d e -p e n d e n t o n u n c e r t a i n m a r k e t s o f E u r o p e , w h i c h a r e b o u n d t o be u n c e r t a i n f o r some t i m e a n d t h a t t h i s w o u l d g i v e w h a t was n e e d e d t o m a i n t a i n , a s f a r a s c o u l d be m a i n t a i n e d , t h e p r o s p e r i t y o f o u r c o u n t r y . 4 3 W h i l e b o t h K i n g a nd A b b o t t a g r e e d t h a t t h e b r o a d e r i d e a o f c o m m e r c i a l u n i o n w o u l d be p o l i t i c a l l y u n a c c e p t a b l e t o t h e C a n a d i a n p u b l i c , K i n g e x p r e s s e d s t r o n g s u p p o r t f o r r e c i p r o c i t y 77 w h i c h he f e l t w o u l d be e n t i r e l y a c c e p t a b l e i n C a n a d a a n d w o u l d be o f s u c h a d v a n t a g e t h a t n e g o t i a t i o n s s h o u l d be c o n -44 t m u e d i n a n a t t e m p t t o r e a c h a s p e e d y a g r e e m e n t . The a c t u a l p r o p o s a l , w o r k e d o u t by t h e e c o n o m i c o f f i c i a l s o f t h e two c o u n t r i e s i n a s e r i e s o f j o i n t m e e t i n g s , c a l l e d f o r t h e i m m e d i a t e r e m o v a l o f a l l d u t i e s b y b o t h c o u n -t r i e s and t h e g r a d u a l w i t h d r a w a l o f a l l q u a n t i t a t i v e r e s t r i c -t i o n s o v e r a f i v e - y e a r t r a n s i t i o n a l p e r i o d . C a n a d a was f r e e t o e x t e n d t h e same o f f e r t o G r e a t B r i t a i n , b u t g i v e n t h e e c o n o m i c c i r c u m s t a n c e s , t h e p o s s i b i l i t y o f a c c e p t a n c e seemed r e m o t e , a n d t h e m o t i v a t i o n b e h i n d s u c h an o f f e r was m a i n l y 45 t o " l e s s e n l i k e l i h o o d o f B r i t i s h o p p o s i t i o n t o t h e p r o p o s a l . " The q u e s t i o n o f w h e t h e r t o p r o c e e d w i t h t h e r e c i p r o -c i t y p r o p o s a l was c o n s i d e r e d b y K i n g a n d h i s a d v i s e r s i n a s e r i e s o f m e e t i n g s t h r o u g h M a r c h a n d A p r i l o f 194 8. The q u e s t i o n was n e v e r t a k e n t o a f u l l c a b i n e t m e e t i n g : K i n g o n l y c o n s u l t e d A b b o t t , S t . L a u r e n t , a n d Howe f r o m among h i s M i n i s t e r s , a n d p r e s e n t a t i o n s w e r e g i v e n t o t h e s e M i n i s t e r s by t h e F i n a n c e o f f i c i a l s a n d by P e a r s o n a s U n d e r s e c r e t a r y o f S t a t e f o r E x t e r n a l A f f a i r s . The t h r e e M i n i s t e r s w e r e a l l s t r o n g l y i n f a v o u r o f t h e p l a n , a s w e r e P e a r s o n , C l a r k , M c K i n n o n , a n d D e u t s c h . They a l l e n c o u r a g e d K i n g t o p r o c e e d i m m e d i a t e l y w i t h t h e p r o p o s a l . C l a r k was p a r t i c u l a r l y adamant i n s t r e s s i n g t h a t i t w o u l d be t h e o n l y o p p o r t u n i t y f o r C a n a d a 46 t o b a l a n c e h e r t r a d e a c c o u n t s . 78 H owever, K i n g h i m s e l f b e g a n t o h a v e s e c o n d t h o u g h t s on t h e q u e s t i o n . A t a m e e t i n g on M a r c h 22 w i t h S t . L a u r e n t , Howe, C l a r k , M c K i n n o n a n d D e u t s c h , K i n g r e g i s t e r e d h i s f e a r t h a t t h e a t t e m p t t o q u i c k l y p u s h t h e p r o p o s a l t h r o u g h t h e C a n a d i a n P a r l i a m e n t i n o r d e r t o meet t h e A m e r i c a n d e a d l i n e m i g h t c r e a t e g r a v e p o l i t i c a l p r o b l e m s . He w a r n e d t h e o t h e r s t h a t The p o i n t t o be c o n s i d e r e d s t i l l was t h e e l e m e n t o f t i m i n g . [My] e x p e r i e n c e i n p o l i t i c s h a d t a u g h t me t h a t no m a t t e r how g o o d a t h i n g m i g h t b e , i f t h e p e o p l e w e r e t a k e n b y s u r p r i s e i n i t s p r e s e n t a t i o n , t h e r e was b o und t o be o p p o s i t i o n t o i t . . . . The c r y w o u l d be r a i s e d a t o n c e t h a t i t was c o m m e r c i a l u n i o n we w e r e a f t e r . 4 7 I n h i s d i a r y , K i n g r e c o r d e d t h a t he t o l d t h e m e e t i n g he c o u l d n o t be c o u n t e d on t o l e a d t h e movement t o o v e r c o m e o p p o s i t i o n t o r e c i p r o c i t y i n C a n a d a . "Much a s I b e l i e v e i n t h e w i s d o m o f w h a t was p r o p o s e d , " K i n g n o t e d , . . . I s a i d I t h o u g h t I o u g h t t o s a y t h a t I b e l i e v e d t h e A m e r i c a n s i n t h e i r a t t i t u d e w e r e c a r r y i n g o u t w h a t I f e l t was r e a l l y t h e i r p o l i c y a n d h a d b e e n so o v e r many y e a r s , o f s e e k i n g t o make t h i s C o n t i n e n t o n e . T h a t I t h o u g h t t h e y h a d l o n g s e e n t h a t a c o n f l i c t l i k e l y t o come w o u l d be b e t w e e n R u s s i a a n d t h e m s e l v e s , a n d t h a t t h e y f e l t t h a t t h e i r p o s i t i o n w o u l d be s t r e n g t h e n e d i f t h e y c o n t r o l l e d a l l o f N o r t h A m e r i c a . . . . I f I w e r e an A m e r i c a n , I m i g h t e a s i l y s h a r e t h a t p o i n t o f v i e w . I s a i d t h a t , w h i l e I h a d r e c o g n i z e d i t , I h a d n e v e r a l l o w e d i t t o g a i n a n y headway i n my own d e a l i n g s w i t h p u b l i c a f f a i r s . T h a t p e r s o n a l l y I w o u l d r a t h e r h a v e C a n a d a k e p t w i t h i n t h e o r b i t o f t h e B r i t i s h Commonwealth o f N a t i o n s t h a n t o come w i t h i n t h a t o f t h e U n i t e d S t a t e s . T h a t a l l my e f f o r t s h a d b e e n i n t h a t d i r e c t i o n . . . . I t h o u g h t we c o u l d k e e p a l l o f t h i s i n m i n d i n a n y t h i n g t h a t was done a t t h i s t i m e t o s e e t h a t a l l B r i t i s h c o n -s i d e r a t i o n s w e r e t a k e n i n t o a c c o u n t . 4 8 I t i s d i f f i c u l t t o be s u r e o f K i n g ' s a t t i t u d e i n t h i s 79 m a t t e r , s i n c e he b o r e much o f t h e r e s p o n s i b i l i t y f o r p r o -m o t i n g t h e s t r o n g e c o n o m i c a n d m i l i t a r y l i n k s b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s d u r i n g t h e War. Ho w e v e r , K i n g h a d begun t o f e e l c o n s i d e r a b l e a n x i e t y a b o u t t h e g r o w i n g i n f l u -e n c e o f t h e U n i t e d S t a t e s a f t e r t h e War, a s numerous e n t r i e s i n h i s d i a r y i n d i c a t e . K i n g c l e a r l y f e l t t h a t r e c i p r o c i t y m i g h t be p o l i t i c a l l y f a t a l i n Canada a t t h i s t i m e , a n d h i s c o n c e r n o v e r C a n a d a ' s i n d e p e n d e n c e must h a v e r e i n f o r c e d h i s d o u b t s . K i n g h a d a l w a y s p r i d e d h i m s e l f i n b e i n g a b l e t o f i n d a b a l a n c e i n h i s p o l i c i e s t h a t was p o l i t i c a l l y a c c e p -t a b l e i n C a n a d a , a n d i n t h e m a t t e r o f r e c i p r o c i t y he o b v i o u s l y b e l i e v e d t h a t t h e g o v e r n m e n t w o u l d be s t e p p i n g t o o f a r o u t o n a l i m b . No d o u b t t h e l e s s o n o f L a u r i e r 1 s d e f e a t o v e r t h e 49 same i s s u e was n o t l o s t o n K i n g . T h e s e p o l i t i c a l c o n c e r n s c o n t i n u e d t o grow i n K i n g ' s m i n d , u n t i l b y t h e l a t t e r p a r t o f A p r i l he h a d d e c i d e d t o v e t o t h e p r o p o s a l . A t a m e e t i n g w i t h A b b o t t , Howe, S t . L a u r e n t , P e a r s o n , a n d M c K i n n o n , K i n g e l a b o r a t e d on h i s o b j e c t i o n s a n d e x p l a i n e d why t h e o f f e r m u s t be r e j e c t e d . He a r g u e d t h a t a l t h o u g h " f r o m t h e e c o n o m i c p o i n t o f v i e w , t h e r e was e v e r y t h i n g t o be s a i d f o r t h e p r o p o s a l a n d l i t t l e a g a i n s t i t , " a b i t t e r p o l i t i c a l b a t t l e w o u l d e n s u e i n C a n a d a w i t h g r a v e c o n s e q u e n c e s f o r t h e L i b e r a l P a r t y a n d f o r t h e c o u n t r y . W h i l e t h e A m e r i c a n s m i g h t be r i g h t i n s t r e s s i n g t h e u r g e n c y o f t h e n e g o t i a t i o n s , s i n c e t h e l i k e l i h o o d o f C o n g r e s s p a s s i n g 80 s u c h a t r e a t y i m m e d i a t e l y was g r e a t e r t h a n i n t h e u n c e r t a i n f u t u r e a f t e r t h e A m e r i c a n e l e c t i o n s , f r o m t h e C a n a d i a n p o i n t o f v i e w , " t h e t i m i n g c o u l d h a r d l y be w o r s e . " A t a t i m e when K i n g was r e t i r i n g f r o m o f f i c e , a nd a l e a d e r s h i p c o n v e n t i o n a n d g e n e r a l e l e c t i o n w e r e i m p e n d i n g , t h e i s s u e c o u l d n o t be e x p l a i n e d p r o p e r l y a n d w o u l d p r o v e p o l i t i c a l l y f a t a l : Mr. K i n g seemed q u i t e e m p h a t i c t h a t t h e C o n s e r v a t i v e s w o u l d s e i z e o n t h i s i s s u e , i f i t w e r e p l a c e d b e f o r e them, i n o r d e r t o f o r c e an e a r l y e l e c t i o n . T hey w o u l d d i s t o r t a n d m i s r e p r e s e n t t h e p r o p o s a l a s an e f f o r t o n t h e p a r t o f t h e L i b e r a l s t o s e l l C a n a d a t o t h e U n i t e d S t a t e s f o r a mess o f p o t a g e . A l l t h e o l d B r i t i s h f l a g w a v i n g w o u l d be r e s u r r e c t e d by t h e C o n s e r v a t i v e s . . . .50 K i n g recommended t h a t , g i v e n t h e s e p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s , no i m m e d i a t e a c t i o n be t a k e n on t h e e c o n o m i c p r o p o s a l e v e n i f i t meant t h e d e m i s e o f t h e w h o l e i d e a . He s u g g e s t e d , h o w e v e r , t h a t t h e r e was a p o s s i b i l i t y t h e t r a d e n e g o t i a t i o n s c o u l d be l i n k e d t o t h e d i s c u s s i o n s f o r t h e N o r t h A t l a n t i c S e c u r i t y P a c t w h i c h w e r e g o i n g o n a t t h a t t i m e . I n t h i s way, o t h e r c o u n t r i e s , p a r t i c u l a r l y t h e U n i t e d K i n g d o m , c o u l d be a d d e d t o t h e e c o n o m i c d i s c u s s i o n s , and t h i s w o u l d remove t h e p o l i t i c a l o b s t a c l e c r e a t e d by t h e b i l a t e r a l n a t u r e o f t h e i 51 p r o p o s a l . The t h r e e C a b i n e t M i n i s t e r s d i d n o t s h a r e K i n g ' s f e a r o v e r t h e p o l i t i c a l r e s u l t s o f a n e l e c t i o n c a m p a i g n f o u g h t on t h e i s s u e . A c c o r d i n g t o P e a r s o n ' s a c c o u n t , a l l o f them, a n d Howe p a r t i c u l a r l y , f e l t t h a t "an e l e c t i o n i s s u e o f t h i s k i n d w o u l d be a m a g n i f i c e n t one f o r t h e L i b e r a l s , a n d w o u l d sweep 81 t h e c o u n t r y . " D z However, K i n g was a b l e t o c o n v i n c e them t h a t t h e t i m e t a b l e s u g g e s t e d b y t h e A m e r i c a n s c o u l d n o t be met, a n d t h a t t h e n e g o t i a t i o n s s h o u l d be t e r m i n a t e d f o r t h e p r e s e n t . E v e n s o , t h e t h r e e " f e l t p a r t i c u l a r r e g r e t a t t h e 53 n e c e s s i t y o f c o m i n g t o t h i s c o n c l u s i o n . " P e a r s o n a l s o r e -c o r d e d h i s own d i s a p p o i n t m e n t t h a t t h e o p p o r t u n i t y h a d b e e n m i s s e d . K i n g , o n t h e o t h e r h a n d , l a t e r c a s t i g a t e d i n h i s d i a r y t h o s e i n v o l v e d i n t h e n e g o t i a t i o n s f o r t h e i r n a i v e t y : I c o n f e s s I g e t a l a r m e d b e y o n d m e a s u r e a t t h e c a s u a l way i n w h i c h a f e w o f f i c i a l s t a k e i t i n t o t h e i r h a n d s t o t r y a n d s e t t l e t h e g r e a t n a t i o n a l p o l i c i e s ; f o r c e t h e h a n d s o f t h e G o v e r n m e n t , e t c . w i t h o u t h a v i n g t h e l e a s t know-l e d g e o f t h e p o l i t i c a l s i d e o f m a t t e r s o f t h e k i n d . . . . I t i s o n l y t o o c l e a r t h a t C l a r k w i t h M c K i n n o n a n d D e u t s c h and T o w e r s o f t h e Bank o f C a n a d a h a v e a l l g o t i t i n t o t h e i r h e a d s t h a t t h i s i s t h e o n l y way t o b a l a n c e t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . Howe h a s g o t t h e a b s u r d i d e a t h a t w h a t c o m p l e t e f r e e -dom o f t r a d e w o u l d mean i s t h a t C a n a d a w o u l d be p i l i n g h e r m a n u f a c t u r e d g o o d s i n t o t h e U n i t e d S t a t e s . . . .54 I n d e e d t h e w h o l e e p i s o d e d o e s seem t o i n d i c a t e a v e r y g r e a t n a i v e t y o n t h e p a r t o f a l l t h e members o f t h e g o v e r n -ment who w e r e i n v o l v e d . I n t h e r e c o r d s o f t h e d i s c u s s i o n b e t w e e n t h e C a b i n e t members a n d t h e o f f i c i a l s , t h e r e i s n e v e r a n y m e n t i o n o f t h e p o s s i b i l i t y o f v e r y s e r i o u s d r a w b a c k s : f o r e x a m p l e , t h e f a c t t h a t many i n d u s t r i e s i n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a r e m u t u a l l y c o m p e t i t i v e , n o t m u t u a l l y c o m p l e -m e n t a r y , a n d t h u s f r e e t r a d e w o u l d n o t n e c e s s a r i l y r e s u l t i n i n c r e a s e d s a l e s f o r C a n a d a . N o r was t h e r e a n y m e n t i o n o f t h e s e r i o u s p r o b l e m o f C a n a d a ' s numerous b r a n c h p l a n t s w h i c h 82 m i g h t be r e p a t r i a t e d t o t h e U.S. o n c e t a r i f f s w e r e r e m o v e d r e s u l t i n g i n a g r e a t l o s s o f C a n a d i a n j o b s . The o n l y p r o b -a b l e c o n c l u s i o n t h a t c a n be d r a w n i s t h a t t h e p r e s s u r e o f t h e d o l l a r c r i s i s g a v e a g r e a t a p p e a l t o wh a t a p p e a r e d t o be a s i m p l e a n d c o m p l e t e s o l u t i o n a n d was n o t c o n d u c i v e t o c a r e f u l c o n s i d e r a t i o n o f t h e r e s u l t s . The o n l y one who seemed t o f e e l t h a t f u r t h e r c o n s i d e r a t i o n was i n o r d e r was K i n g h i m s e l f . The A m e r i c a n S t a t e D e p a r t m e n t was i n f o r m e d v i a t h e C a n a d i a n A m b a s s a d o r t h a t t h e t a l k s w o u l d be s u s p e n d e d , b u t t h a t " t h e r e was no d i s p o s i t i o n i n O t t a w a , h o w e v e r , t o f o r g e t f o r a moment t h e i m p o r t a n c e o f t h e t r a d e r e l a t i o n s h i p s b e -tw e e n Canada a n d t h e U n i t e d S t a t e s a n d t h e n e c e s s i t y f o r c o n t i n u i n g t o w o r k t o w a r d s t h e f r e e s t p o s s i b l e t r a d e b e t w e e n 55 t h e two c o u n t r i e s . " The mes s a g e recommended t h a t t h e t r a d e d i s c u s s i o n s m i g h t p o s s i b l y be r e v i v e d i n c o n n e c t i o n w i t h N.A.T.O. The S t a t e D e p a r t m e n t , h o w e v e r , w h i l e d i s a p -p o i n t e d b y t h e c a n c e l l a t i o n o f t h e t a l k s , was n o t f a v o u r a b l e t o t h e s u g g e s t i o n o f a d i r e c t c o n n e c t i o n b e t w e e n t h e N.A.T.O t r e a t y a n d t h e e c o n o m i c p r o p o s a l s . They f e l t t h a t t h i s w o u l d " c r e a t e o p p o s i t i o n t o t h e D e f e n c e A g r e e m e n t b y some o f t h e i n t e r e s t s a f f e c t e d b y t h e e c o n o m i c p r o p o s a l s a n d t h a t i t w o u l d be r e p r e s e n t e d b y them t h a t t h e S t a t e D e p a r t m e n t was u s i n g t h e D e f e n c e A g r e e m e n t a s c a m o u f l a g e f o r f u r t h e r i n g e c o n o m i c m e a s u r e s . . . . I n a n v c a s e / t h e N.A.T.O. 83 d i s c u s s i o n s c o n t i n u e d o n much l o n g e r t h a n o r i g i n a l l y e x p e c t e d , 57 and t h e r e c i p r o c i t y p r o p o s a l was n o t r e v i v e d . M o r e o v e r , t h e a u t h o r i z a t i o n o f " o f f s h o r e p u r c h a s e s " u n d e r t h e M a r s h a l l P l a n r e m o v e d t h e p r e s s u r e f o r i m m e d i a t e a c t i o n . I t was o b v i o u s , h o w e v e r , t h a t n e i t h e r o f t h e f i r s t two e l e m e n t s o f A b b o t t ' s d o l l a r p r o g r a m m e — t h e M a r s h a l l P l a n and t a r i f f r e d u c t i o n s — c o u l d p r o v i d e a l o n g - t e r m s o l u t i o n t o t h e e x c h a n g e p r o b l e m . The t h i r d e l e m e n t i n t h e e m e r g e n c y programme o u t l i n e d b y A b b o t t o r i g i n a t e d w i t h i n t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n a n d S u p p l y . D u r i n g t h e l a t t e r p a r t o f 1 9 4 7 , o f f i c i a l s i n t h e D e p a r t m e n t h a d b e e n w o r k i n g o u t p l a n s t o c o u n t e r a c t t h e i n c r e a s i n g s h o r t a g e o f A m e r i c a n d o l l a r s . A l e x S k e l t o n , t h e D i r e c t o r - G e n e r a l o f E c o n o m i c R e s e a r c h , p r e s e n t e d h i s recommen-d a t i o n s t o Howe i n two memoranda, d a t e d A u g u s t a n d O c t o b e r , 1947. S k e l t o n s u g g e s t e d t h a t a l o n g - t e r m s o l u t i o n t o t h e p r o b l e m s h o u l d be b a s e d on two p r i n c i p l e s . F i r s t , p r e s s u r e s h o u l d be a p p l i e d t o t h e A m e r i c a n b r a n c h p l a n t s o p e r a t i n g i n C a n a d a t o d e v e l o p t h e p r o d u c t i o n o f s p e c i a l i z e d p a r t s o n a l a r g e s c a l e f o r e x p o r t t o t h e U n i t e d S t a t e s a n d i n t e g r a t i o n w i t h A m e r i c a n p r o d u c t i o n . S u c h a programme w o u l d be s i m i l a r t o t h e w a r t i m e programme, a n d was " t h e o n l y means b y w h i c h a s u b s t a n t i a l c o r r e c t i o n i n t h e e x c h a n g e b a l a n c e c o u l d be 5 8 made i n r e s p e c t t o t h e s e i n d u s t r i e s . " S k e l t o n p o i n t e d t o t h e a u t o m o b i l e i n d u s t r y , e l e c t r i c a l m a c h i n e r y , a n d t h e 84 c h e m i c a l i n d u s t r y , among o t h e r s , a s o b v i o u s e x a m p l e s o f a r e a s w h ere s u c h a p o l i c y c o u l d be a p p l i e d t o e a r n more U.S. d o l l a r s . The s e c o n d r e c o m m e n d a t i o n s u g g e s t e d t h a t C a n a d i a n r e s o u r c e s be d e v e l o p e d a s s u b s t i t u t e s f o r A m e r i c a n r a w m a t e r i a l w h i c h w e r e i m p o r t e d a s i n p u t s i n t o C a n a d i a n i n d u s t r y . S u c h s u b s t i t u t i o n w o u l d s a v e U.S. d o l l a r s a n d w o u l d t h e r e f o r e 59 c o m p l e m e n t t h e f i r s t p r o p o s a l . S k e l t o n s u g g e s t e d t h a t t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e s e p o l i c i e s s h o u l d be t h e r e s p o n s i b i l i t y o f a d e p a r t m e n t w h i c h w o u l d f o r m u l a t e a n i n d u s t r i a l d e v e l o p m e n t p o l i c y i n d i r e c t r e l a t i o n t o C a n a d a ' s t r a d e p o s i t i o n and p o l i c i e s . T h i s r o l e c o u l d be f i l l e d e i t h e r b y r e o r g a n i z i n g one o f t h e e x i s t i n g g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t s o r b y c r e a t i n g a new D e p a r t m e n t o f I n d u s t r y . I n h i s r e p l y t o S k e l t o n ' s memos, Howe e x p r e s s e d h i s 61 a g r e e m e n t w i t h t h e g e n e r a l l i n e s o f t h e a n a l y s i s . Howe a l s o c o n s u l t e d some o f h i s f o r m e r c o l l e a g u e s f r o m M u n i t i o n s a n d S u p p l y , i n c l u d i n g E. P. T a y l o r , a n d a s k e d t h e m f o r t h e i r s u g g e s t i o n s o n d e a l i n g w i t h t h e d o l l a r p r o b l e m . T a y l o r r e p l i e d i n a l e t t e r w h i c h came o u t s t r o n g l y a g a i n s t i m p o r t c o n t r o l s . I n s t e a d he recommended t h a t " t h e P r i m e M i n i s t e r a n d y o u c o u l d s e l l Mr. Truman a nd h i s c o l l e a g u e s o n a p e a c e -t i m e Hyde P a r k d e a l . " T a y l o r c o n c l u d e d b y o f f e r i n g h i s s e r -v i c e s f o r s i x months o r a y e a r t o i m p l e m e n t t h e o p e r a t i o n i n W a s h i n g t o n . ^ 85 I n r e p l y i n g t o T a y l o r , C. D. Howe n o t e d t h a t T a y l o r ' s s u g g e s t i o n h a d b e e n " v e r y much o n o u r m i n d . " S u c h a p o l i c y , he s a i d , w o u l d i n v o l v e i n c r e a s e d p r o d u c t i o n and t h e r e d i -r e c t i n g o f r a w m a t e r i a l a n d m a n u f a c t u r e d e x p o r t s t o t h e U.S. m a r k e t s . A t t h e e n d o f t h e l e t t e r , Howe s u g g e s t e d t h a t "Our i d e a s o n t h e s u b j e c t do n o t d i f f e r g r e a t l y , p e r h a p s f o r t h e r e a s o n t h a t we w e r e e d u c a t e d o n t h e s e m a t t e r s i n t h e same 6 3 w a r t i m e s c h o o l . " A n a c c o u n t o f t h e s e d e v e l o p m e n t s was g i v e n b y t h e A m e r i c a n A m b a s s a d o r i n C a n a d a , Ray A t h e r t o n i n a r e p o r t t o t h e U.S. S e c r e t a r y o f S t a t e a t t h e e n d o f O c t o b e r : S e n t i m e n t f a v o r i n g e c o n o m i c i n t e g r a t i o n i s a l o g i c a l o u t -g r o w t h o f t h e g r o w i n g r e a l i z a t i o n t h a t C a n a d a ' s p r e - w a r i n t e r n a t i o n a l t r a d e p o s i t i o n f o u n d e d o n t h e t r i a n g u l a r e x c h a n g e o f c o m m o d i t i e s w i t h t h e U n i t e d S t a t e s ' a n d t h e U n i t e d K i n g d o m i s no l o n g e r v a l i d . . . . I t i s w e l l known t h a t f o r some t i m e C a n a d i a n G o v e r n -ment d e p a r t m e n t s h a v e b e e n s t u d y i n g t h e e x p a n s i o n o f t h e D o m i n i o n ' s economy a l o n g l i n e s c o m p l e m e n t a r y t o t h a t o f t h e U n i t e d S t a t e s . S u c h e x p a n s i o n i s s a i d t o i n v o l v e , f i r s t , t h e i n t e n s i f i e d d e v e l o p m e n t o f n a t u r a l r e s o u r c e s , b o t h f o r e x p o r t t o t h e U n i t e d S t a t e s a n d f o r s u p p l a n t i n g raw m a t e r i a l i m p o r t s f r o m t h e U n i t e d S t a t e s . . . a n d , s e c o n d , a g r e a t e r i n t e r c h a n g e o f f i n i s h e d p r o d u c t s b e -tw e e n N o r t h A m e r i c a n c o m p a n i e s w i t h e m p h a s i s o n i n c r e a s e d e x p o r t s t o t h e U n i t e d S t a t e s . . . . I n b r i e f , i t may be s a i d t h a t C a n a d a t o d a y more t h a n e v e r b e f o r e a p p e a r s r e a d y t o a c c e p t v i r t u a l e c o n o m i c u n i o n w i t h t h e U n i t e d S t a t e s a s a n e c e s s a r y s u b s t i t u t e f o r t h e m u l t i l a t e r a l i s m o f t h e A t l a n t i c t r i a n g l e now b e -l i e v e d t o h a v e d i s a p p e a r e d f o r a n i n d e f i n i t e t i m e t o come, i f n o t p e r m a n e n t l y , a n d a s a d e s i r a b l e c o r o l l a r y t o A m e r i c a n - C a n a d i a n c o - o p e r a t i o n i n o t h e r f i e l d s . 6 4 T h i s p l a n f o r s o l v i n g t h e d o l l a r c r i s i s b y means o f i n c r e a s e d C a n a d i a n p r o d u c t i o n a n d f u r t h e r i n t e g r a t i o n i n t o t h e c o n t i n e n t a l m a r k e t became a k e y e l e m e n t i n t h e g o v e r n m e n t ' 86 l o n g - t e r m programme. C o n t r o l o v e r t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p o l i c y was p l a c e d c o m p l e t e l y i n Howe's h a n d s . F o l l o w i n g S k e l t o n ' s a d v i c e , t h e D e p a r t m e n t o f R e c o n s t r u c t i o n a n d S u p p l y was m e r g e d i n t o t h e D e p a r t m e n t o f T r a d e a n d Commerce, t h u s c o m b i n i n g i n t o one d e p a r t m e n t t h e two f u n c t i o n s o f d e v e l o p i n g i n d u s t r i a l p r o d u c t i o n a n d s t i m u l a t i n g e x p o r t s . On 19 J a n u a r y 1948, Howe became M i n i s t e r o f T r a d e a n d C o m m e r c e . ^ Howe an d t h e o f f i c i a l s i n h i s D e p a r t m e n t b e l i e v e d t h a t i n d u s t r i a l e x p a n s i o n a n d d e v e l o p m e n t w ere i m p o s s i b l e w i t h o u t g r e a t e r a n d r e l a t i v e l y s t a b l e m a r k e t s i n t h e U.S. I t was c l e a r t o them t h a t t h e C a n a d i a n m a r k e t was t o o s m a l l t o d e v e l o p l o w - c o s t i n d u s t r i e s t o c o mpete w i t h U.S. f i r m s . To d e v e l o p i n d u s t r i e s e v e n a s i m p o r t s u b s t i t u t e s w i t h i n C a n a d a r e q u i r e d l a r g e e x p o r t m a r k e t s t o r e d u c e t h e p e r u n i t c o s t s t o a c o m p e t i t i v e l e v e l . I n o u t l i n i n g t h e L i b e r a l t r a d e programme a t t h e 1948 L i b e r a l P a r t y C o n v e n t i o n , Howe p o i n t e d o u t t h i s l e s s o n t o h i s a u d i e n c e : . . . we h a v e e s t a b l i s h e d t h a t i n t h e m a n u f a c t u r i n g f i e l d t h e r e i s s c a r c e l y a n y p r o d u c t t h a t c a n n o t be made a t l e a s t a s w e l l , a n d a t l e a s t a s c h e a p l y , i n C a n a d a a s i n t h e U n i t e d S t a t e s — p r o v i d e d we c a n h a v e an a d e q u a t e v o l u m e o f p r o d u c t i o n . By f u r t h e r i n t e g r a t i n g o u r p r e s e n t i n d u s -t r i a l i n t e g r a t i o n w i t h t h e U.S.A., we c a n g e t t h i s v o l u m e p r o d u c t i o n . . . .^6 H o wever, t h e a c q u i s i t i o n o f t h e r e q u i r e d e x p o r t mar-k e t s i n t h e U.S. by means o f t a r i f f r e d u c t i o n s p r o v e d t o be i m p o s s i b l e a f t e r 1947. The o n l y a l t e r n a t i v e was t o a t t e m p t 87 t o f a l l b a c k o n t h e w a r t i m e Hyde P a r k m o d e l w h i c h h a d c i r c u m -v e n t e d U.S. t a r i f f s b y means o f s p e c i a l b i l a t e r a l d e a l s a n d j o i n t p r o c u r e m e n t c o m m i t t e e s . U n d e r Hyde P a r k , s p e c i a l i z a -t i o n a n d t h e d i v i s i o n o f t h e c o n t i n e n t a l m a r k e t b e t w e e n C a n a d i a n a n d A m e r i c a n p r o d u c e r s h a d b e e n e n c o u r a g e d . S u c h a programme was e s s e n t i a l t o t h e g o a l o f r e - o r i e n t i n g b r a n c h -p l a n t e x p o r t s t o t h e U.S. W i t h o u t a d i v i s i o n o f p r o d u c t i o n b e t w e e n t h e two c o u n t r i e s t h e r e was l i t t l e t o p r e v e n t t h e r e p a t r i a t i o n o f t h e p l a n t s and t h e s e r v i c i n g o f t h e U.S. m a r k e t f r o m d o m e s t i c A m e r i c a n p l a n t s . The a p p l i c a t i o n o f t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e w o u l d m a i n t a i n a p l a c e f o r t h e b r a n c h -p l a n t s e c t o r i n C a n a d a w i t h i n a r a t i o n a l i z e d , i n t e g r a t e d , c o n t i n e n t a l economy. O b t a i n i n g A m e r i c a n a c c e p t a n c e o f a new a g r e e m e n t , t h e r e f o r e , became a n e s s e n t i a l e l e m e n t i n Howe's programme. A l t h o u g h Howe's d o l l a r - e a r n i n g programme was o r i g i -n a l l y i n t r o d u c e d i n 1947 a s one o f a c o m p l e m e n t a r y s e t o f s o l u t i o n s , i t q u i c k l y became t h e d o m i n a n t f o c u s o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y a s t h e p o s s i b i l i t y o f E u r o p e a n r e c o v e r y g r e w f a i n t e r a n d a s s i g n i f i c a n t r e d u c t i o n s i n t h e A m e r i c a n t a r i f f b e y o n d t h o s e o f 1947 w ere b l o c k e d b y C o n g r e s s . C a n a d i a n t r a d e p o l i c y u n d e r w e n t a r e - o r i e n t a t i o n t o g r e a t e r d e p e n d e n c e on t h e U n i t e d S t a t e s a s a r e s u l t o f t h e f a i l u r e o f t h e o r i g i n a l p o s t - w a r p o l i c y o f r e v i v i n g C a n a d a ' s t r a d i t i o n a l p a t t e r n o f t r i a n g u l a r t r a d e o n t h e b a s i s o f m u l t i l a t e r a l , f r e e t r a d e 88 p r i n c i p l e s . C a n a d i a n t r a d e p o l i c y r e t u r n e d t o i t s t r a d i -t i o n a l e m p h a s i s o n t h e l i n k b e t w e e n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n d a s s u r e d f o r e i g n m a r k e t s , w i t h t h e s e two a s p e c t s now e x p l i c i t l y c o m b i n e d i n Howe's D e p a r t m e n t o f T r a d e a n d Com-m e r c e . The d e v e l o p m e n t o f t h i s p o l i c y w i l l be e x a m i n e d i n t h e f i n a l c h a p t e r . C h a p t e r I V B I L A T E R A L I S M AND DEFENCE 1948-53 T o t a l r e c i p r o c i t y h a d p r o v e d t o be p o l i t i c a l l y u n a c -c e p t a b l e i n e a r l y 194 8 a s a means f o r t h e b i l a t e r a l b a l a n c i n g o f t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . However, t h e same g o a l was a c h i e v e d a f t e r 1948 by means o f s p e c i a l , b i l a t e r a l a g r e e m e n t s b a s e d on t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e . One o f t h e p r i n c i p a l r e a s o n s t h a t t h e l a t t e r p o l i c y p r o v e d t o be p o l i t i c a l l y a c c e p -t a b l e was i t s r e l a t i o n t o t h e d e v e l o p i n g C o l d War. A f t e r t h e d e a t h o f R o o s e v e l t i n 1945 a n d u n d e r t h e new P r e s i d e n t , H a r r y Truman, A m e r i c a n f o r e i g n p o l i c y r e t a i n e d f o r a t i m e i t s u n i v e r s a l i s t c h a r a c t e r . The p r i m a r y f o c u s c o n t i n u e d t o be on a c h i e v i n g , t h r o u g h t h e U n i t e d N a t i o n s O r g a n i z a t i o n a n d i t s s e v e r a l a g e n c i e s , t h e c o - o p e r a t i o n o f a l l n a t i o n s i n c l u d i n g t h e S o v i e t U n i o n . The C a n a d i a n g o v e r n -ment s h a r e d t h i s commitment t o a u n i v e r s a l i s t a p p r o a c h t o " c o l l e c t i v e s e c u r i t y . " E x t e r n a l A f f a i r s o f f i c i a l s , d e s i r o u s o f a s s e r t i n g C a n a d a ' s p o s i t i o n a s a " M i d d l e P o w e r " - - t h a t i s , a s a l e a d e r o f t h e s m a l l e r n a t i o n s and a c o n c i l i a t o r b e t w e e n t h e " g r e a t p o w e r s " - - a s s u m e d an e x t r e m e l y a c t i v e r o l e i n a l l d e l i b e r a t i o n s a n d programmes o f t h e w o r l d o r g a n i z a t i o n . ' ' " D e s p i t e t h e c o n t i n u e d a d h e r e n c e t o t h e p r i n c i p l e s o f i n t e r n a t i o n a l c o - o p e r a t i o n t h r o u g h o u t 1945 a n d 1946, t e n s i o n b e t w e e n t h e S o v i e t U n i o n a n d w e s t e r n c a p i t a l i s t c o u n t r i e s 89 90 was i n c r e a s i n g d r a m a t i c a l l y . T h i s r e s u l t e d f r o m a n o p p o s i -t i o n o f i d e o l o g i e s a n d i m p e r i a l i s m s a n d f o c u s s e d o n t h e c o n -f l i c t b e t w e e n A m e r i c a n a t t e m p t s t o i m p o s e i t s m u l t i l a t e r a l , f r e e - t r a d e programme on R u s s i a a n d E a s t e r n E u r o p e a n d R u s s i a n i n i t i a t i v e s t o r e t a i n a s p h e r e o f i n f l u e n c e t h a t w o u l d g i v e them s e c u r e b o r d e r s a n d a c c e s s t o e s s e n t i a l raw m a t e r i a l s . U n d e r Truman, A m e r i c a n p o l i c y was much more i n t r a n s i g e n t 2 t h a n i t h a d b e e n d u r i n g t h e R o o s e v e l t p e r i o d . A number o f e v e n t s w e re b o t h s y m p t o m a t i c a n d c a u s a -t i v e o f t h e d e v e l o p i n g s p l i t . The P o t s d a m C o n f e r e n c e o f J u l y , 1945 a n d t h e C o n f e r e n c e o f F o r e i g n M i n i s t e r s w h i c h met l a t e r t h a t same y e a r i n L o n d o n w e r e u n a b l e t o r e c o n c i l e t h e d i f f e r e n c e s b e t w e e n R u s s i a a n d t h e U.S. o v e r t h e o r g a n i z a t i o n o f p o s t - w a r E u r o p e . A y e a r l a t e r t h e P a r i s P e a c e C o n f e r e n c e f a i l e d t o f i n d a s o l u t i o n o r an a l t e r n a t i v e t o t h e d i v i s i o n o f Germany. I n F e b r u a r y a n d M a r c h o f 1 9 4 6 , a m a j o r c r i s i s b r o k e o u t when t h e R u s s i a n s r e f u s e d t o w i t h d r a w t h e i r o c c u -p a t i o n t r o o p s f r o m I r a n . F a c e d w i t h s t r o n g A m e r i c a n o p p o s i -t i o n a n d B r i t i s h t r o o p s , t h e R u s s i a n s e v e n t u a l l y w i t h d r e w , o n l y , h o w e v e r , a f t e r o b t a i n i n g l a r g e o i l c o n c e s s i o n s f r o m t h e S h a h . 3 D u r i n g t h i s p e r i o d , A m e r i c a n m i l i t a r y p l a n n e r s w e r e c o n c e r n e d w i t h t h e p o t e n t i a l m i l i t a r y t h r e a t p o s e d by t h e S o v i e t U n i o n t o t h e U n i t e d S t a t e s . Much o f t h e i r c o n c e r n r e s t e d o n t h e r o l e w h i c h C a n a d a w o u l d h a v e t o p l a y i n a n y 91 a d e q u a t e s y s t e m o f d e f e n c e . The d e v e l o p m e n t o f new weapons t e c h n o l o g y h a d made t h e C a n a d i a n A r c t i c a v i t a l s t r a t e g i c a r e a . W i t h i n a f e w y e a r s , t h e y r e a s o n e d , a t o m i c bombers a n d m i s s i l e s , w o u l d be c a p a b l e o f t r a v e l l i n g t o t h e U.S. f r o m R u s s i a , a n d t h e s e w o u l d f o l l o w t h e s h o r t e s t p o s s i b l e r o u t e — a c r o s s t h e N o r t h P o l e and t h e C a n a d i a n A r c t i c . T h u s , d e f e n c e c o - o p e r a t i o n b e t w e e n Canada and t h e U n i t e d S t a t e s was deemed 4 e s s e n t i a l t o A m e r i c a n s e c u r i t y . I n J u l y , 1 9 4 5 , t h e C a n a d i a n C a b i n e t f o l l o w e d t h e r e c o m m e n d a t i o n o f i t s A d v i s o r y C o m m i t t e e on P o s t - H o s t i l i t i e s P r o b l e m s , a c c e p t i n g t h e g e n e r a l p r i n c i p l e t h a t " t h e d e f e n c e s o f C a n a d a s h o u l d be c l o s e l y c o - o r d i n a t e d w i t h t h o s e o f t h e U n i t e d S t a t e s a f t e r t h e War," a n d a g r e e i n g t o t h e c o n t i n u a -5 t i o n o f t h e P e r m a n e n t J o i n t B o a r d on D e f e n c e . N o n e t h e l e s s , t h i s was f a r f r o m t h e v e r y s p e c i f i c c o m m i t m e n t s on j o i n t d e -f e n c e d e s i r e d by t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t . I n November, U.S. members o f t h e P.J.B.D. w e r e i n s t r u c t e d by t h e i r g o v e r n m e n t t o i n i t i a t e c o n v e r s a t i o n s o n d i r e c t c o - o p e r a t i o n b e t w e e n t h e m i l i t a r y f o r c e s o f b o t h c o u n t r i e s . A d e t a i l e d p l a n f o r s u c h j o i n t d e f e n c e was w o r k e d o u t by a J o i n t M i l i t a r y C o - o p e r a t i o n C o m m i t t e e , e s t a b l i s h e d i n F e b r u a r y , 1946. The f i n a l p l a n , t h e J o i n t C a n a d i a n - U n i t e d S t a t e s B a s i c S e c u r i t y P l a n , was b a s e d on t h e a s s u m p t i o n t h a t w i t h i n a f e w y e a r s t h e S o v i e t U n i o n w o u l d be c a p a b l e o f i n f l i c t i n g a n a l l - o u t a t t a c k a c r o s s t h e N o r t h t o d e s t r o y t h e c e n t r e s o f g o v e r n m e n t a n d i n d u s t r y 92 i n C a n ada a n d t h e U.S. The recommended s o l u t i o n was c o n s t r u c -t i o n o f n e t w o r k s o f r a d a r w a r n i n g s y s t e m s , /American a i r b a s e s a n d a n t i - a i r c r a f t d e f e n c e s i n n o r t h e r n C a n a d a . ^ As a r e s u l t o f t h e i n c r e a s i n g i n t e r n a t i o n a l t e n s i o n s , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t was a l s o c o n c e r n e d a b o u t t h e p o t e n -t i a l m i l i t a r y t h r e a t o f t h e S o v i e t U n i o n . The A m e r i c a n A m b a s s a d o r i n C a n a d a , Ray A t h e r t o n , r e p o r t e d t o t h e S e c r e t a r y o f S t a t e i n A u g u s t , 1946 t h a t . . . C a n a d a r e c o g n i z e s t h a t s h e i s c o n f r o n t e d w i t h t h e n e c e s s i t y f o r a m a j o r r e - o r i e n t a t i o n o f h e r d e f e n s e p o l i c y . . . A s s e e n f r o m C a n a d a , s o v i e t R u s s i a i s t h e o n l y c o n -c e i v a b l e a g g r e s s o r i n t h e f o r e s e e a b l e f u t u r e . I f a g g r e s -s i o n t a k e s p l a c e , i t i s a n t i c i p a t e d t h a t t h e f i r s t b l o w w i l l be s t r u c k a t t h e h e a r t l a n d and a r s e n a l o f d e m o c r a c y , t h e U n i t e d S t a t e s , a n d t h a t C a n a d a l y i n g b e t w e e n t h e U.S.S.R. an d t h e U n i t e d S t a t e s w i l l i n e v i t a b l y be s t r u c k s i m u l t a n e o u s l y . I n e v i t a b l y , t h e r e f o r e , C a n a d a must l o o k f i r s t a n d p r i m a r i l y t o t h e U n i t e d S t a t e s f o r a s s i s t a n c e i n d e f e n d i n g h e r s e l f . . . . H i s c o n c l u s i o n was t h a t , d e s p i t e t h e c a u t i o n w i t h w h i c h K i n g a n d some members o f h i s C a b i n e t a p p r o a c h e d t h e p r o b l e m , . . . we may e x p e c t s l o w b u t s t e a d y p r o g r e s s t o w a r d t h a t i n t e g r a t i o n o f o u r d e f e n s e s y s t e m s w h i c h seems so e s s e n -t i a l t o t h e d e f e n s e o f t h e N o r t h A m e r i c a n c o n t i n e n t . 7 Y e t , d e s p i t e t h e a p p r e h e n s i o n o f t h e C a n a d i a n g o v e r n -ment, t h e 1946 B a s i c S e c u r i t y P l a n was u n a c c e p t a b l e t o them f o r t h r e e m a i n r e a s o n s . K i n g was adamant t h a t t h e l e v e l o f C a n a d i a n d e f e n c e e x p e n d i t u r e s i n t h e p o s t - w a r p e r i o d be r e -d u c e d t o t h e a b s o l u t e minimum t h a t was r e q u i r e d . T h e r e was a s t r o n g f e e l i n g , p a r t i c u l a r l y i n E x t e r n a l A f f a i r s , t h a t t h e A m e r i c a n s w e r e e x a g g e r a t i n g t h e i m m e d i a c y o f t h e R u s s i a n 93 t h r e a t , a n d t h a t t h e enormous e x p e n d i t u r e s r e q u i r e d t o i m p l e -ment t h e P l a n w e r e t h e r e f o r e p r e m a t u r e . T h e r e was a l s o a g r e a t d e a l o f a n x i e t y i n t h e C a b i n e t t h a t C a n a d i a n s o v e r e i g n t y m i g h t be e n d a n g e r e d by a n A m e r i c a n p r e s e n c e i n C a n a d a 1 s N o r t h . F i n a l l y , K i n g c o n s i d e r e d t h e P l a n t o be f a r t o o b i -l a t e r a l , s i n c e i t o m i t t e d any r e c o m m e n d a t i o n f o r c o n s u l t a t i o n w i t h t h e B r i t i s h . P e a r s o n recommended t o K i n g t h a t s u c h b i l a t e r a l a r r a n g e m e n t s c o u l d be l i n k e d t o t h e U n i t e d N a t i o n s t o be c o n s i s t e n t w i t h t h e m a i n l i n e s o f C a n a d i a n f o r e i g n p o l i c y . A s a r e s u l t o f C a n a d i a n r e l u c t a n c e o v e r t h e P l a n , t h e U.S. g o v e r n m e n t s c a l e d down i t s i m m e d i a t e demands a n d d r o p p e d i t s i n s i s t e n c e o n t h e e s t a b l i s h m e n t o f U.S. f i g h t e r b a s e s i n 9 t h e A r c t i c . By F e b r u a r y , 1947 a r e v i s e d p l a n had b e e n a c c e p t e d , and a j o i n t s t a t e m e n t d r a w n up by t h e U.S. D e p a r t -ment o f S t a t e a n d t h e D e p a r t m e n t o f E x t e r n a l A f f a i r s was r e l e a s e d o n 12 F e b r u a r y o u t l i n i n g g e n e r a l p r i n c i p l e s f o r d e -f e n c e c o - o p e r a t i o n . The s t a t e m e n t was c a r e f u l l y d e s i g n e d t o a s s u a g e a l l o f t h e C a n a d i a n d o u b t s . The s t a t e m e n t r e c o g n i z e d t h a t C a n a d i a n - U . S . c o l l a b o r a t i o n w o u l d " n e c e s s a r i l y be l i m i t e d . " I n d e f e r e n c e t o C a n a d i a n c o n c e r n o v e r s o v e r e i g n t y , a n a r t i c l e was i n c l u d e d s t i p u l a t i n g t h a t " a l l c o - o p e r a t i v e a r r a n g e m e n t s w i l l be w i t h o u t i m p a i r m e n t o f t h e c o n t r o l o f e i t h e r c o u n t r y o v e r a l l t h e a c t i v i t i e s i n i t s t e r r i t o r y . " A s s u r a n c e was a l s o g i v e n t h a t t h e s e p r i n c i p l e s w o u l d n o t 94 t h r e a t e n , b u t w o u l d " s t r e n g t h e n t h e c o - o p e r a t i o n o f e a c h c o u n t r y w i t h i n t h e b r o a d e r f r a m e w o r k o f t h e U n i t e d N a t i o n s . " On t h e p o s i t i v e s i d e , t h e p r i n c i p l e o f c o - o p e r a t i o n i n c l u d e d t h e e n c o u r a g e m e n t o f i n t e r c h a n g e o f d e f e n c e o f f i c i a l s , s t a n -d a r d i z a t i o n o f m i l i t a r y e q u i p m e n t b e t w e e n t h e two c o u n t r i e s , a n d t h e r e c i p r o c a l a v a i l a b i l i t y o f m i l i t a r y f a c i l i t i e s i n e a c h c o u n t r y . A s i n t h e c a s e o f t h e O g d e n s b u r g A g r e e m e n t , t h e s e p r i n c i p l e s w e r e n o t e m b o d i e d i n a n y f o r m a l t r e a t y . M o r e o v e r , l i k e t h e e a r l i e r A g r e e m e n t , t h e J o i n t s t a t e m e n t w o u l d p r o v i d e t h e b a s i s f o r a m i l i t a r y a l l i a n c e , d e s p i t e t h e e m p h a s i s o n t h e l i m i t e d e x t e n t o f c o - o p e r a t i o n . I t s i n f o r m a l i t y g a v e i t t h e f l e x i b i l i t y t o a d a p t t o c h a n g i n g c i r c u m s t a n c e s a s t h e C o l d War d e v e l o p e d . The C a n a d i a n g o v e r n m e n t c o m m i t t e d i t s e l f w i t h t h e U.S. t o p r e c i s e l y t h e e x c l u s i v e k i n d o f p e a c e - t i m e m i l i t a r y c o - o p e r a t i o n w h i c h K i n g h a d r e j e c t e d b e t w e e n C a n a d a a n d t h e B r i t i s h Commonwealth i n 1944 a s a v e s t i g e o f c o l o n -. . . 11 l a l i s m . By 1 9 4 7 , t h e U.S. S t a t e D e p a r t m e n t was c l e a r l y d r a w -i n g b a c k f r o m i t s u n i v e r s a l i s t programme and was c o n c e n t r a t -i n g more a n d more on e x c l u d i n g t h e S o v i e t U n i o n f r o m i n t e r n a -t i o n a l p r ogrammes, o n t h e c o n t a i n m e n t o f communism, and o n t h e b u i l d i n g o f a s t r o n g " f r e e w o r l d " b l o c . E c o n o m i c p r o -grammes became s u b o r d i n a t e t o p o l i t i c a l a n d m i l i t a r y g o a l s . The k e y s t a t e m e n t m a r k i n g t h i s c h a n g e was t h e Truman D o c t r i n e 95 o f M a r c h , 1947. The P r e s i d e n t u s e d t h i s d o c t r i n e t o j u s t i f y t o C o n g r e s s a g r a n t o f f i n a n c i a l a i d t o t h e T u r k i s h g o v e r n -ment and t o t h e G r e e k g o v e r n m e n t w h i c h -was f i g h t i n g a c i v i l w a r a g a i n s t c o m m u n i s t g u e r i l l a s . To c o n v i n c e t h e C o n g r e s s m e n , b o t h Truman and A s s i s -t a n t S e c r e t a r y o f S t a t e Dean A c h e s o n , who h a d become t h e m o s t i m p o r t a n t A m e r i c a n f o r e i g n p o l i c y a d v i s o r , a r g u e d t h a t communism was a m o n o l i t h i c , w o r l d - w i d e c o n s p i r a c y d o m i n a t e d b y t h e S o v i e t U n i o n , a n d b e n t o n a g g r e s s i o n . The war i n G r e e c e was m e r e l y one e x t e n s i o n o f t h e a t t e m p t b y communism a t w o r l d d o m i n a t i o n . The r o l e o f t h e U.S., i n t h e w o r d s o f Truman, was t o " h e l p f r e e p e o p l e s t o m a i n t a i n t h e i r f r e e i n s t i t u t i o n s a n d t h e i r n a t i o n a l i n t e g r i t y a g a i n s t a g g r e s s i v e 12 movements t h a t s e e k t o i m p o s e o n them t o t a l i t a r i a n r e g i m e s . The Truman D o c t r i n e e v o l v e d n a t u r a l l y i n t o t h e M a r s h a l l P l a n , a v a s t programme o f a i d d e s i g n e d a s a n e c o n o m i c d e f e n c e f o r 13 a l l W e s t e r n E u r o p e a g a i n s t communism. The C a n a d i a n g o v e r n m e n t was w e l l a ware o f t h i s e v o l u -t i o n i n t h e S t a t e s D e p a r t m e n t a t t i t u d e . I n a t e l e t y p e f r o m W a s h i n g t o n , Wrong r e p o r t e d t h a t a s a r e s u l t o f t h e Truman D o c t r i n e , "The o n e - w o r l d c o n c e p t i o n i s l a i d a s i d e " a n d t h a t i n s t e a d , " t h e P r e s i d e n t ' s p o l i c y d i v i d e s t h e w o r l d b e t w e e n 14 t h e S o v i e t s p h e r e and t h e r e s t . " Wrong was a l s o i n f o r m e d b y S t a t e D e p a r t m e n t o f f i c i a l s t h a t t h e new p o l i c y w o u l d a l s o be c a r r i e d o v e r i n t o t h e U n i t e d N a t i o n s : 96 . . . They a r e l i k e l y d e l i b e r a t e l y t o make u s e o f U n i t e d N a t i o n s m e e t i n g s a s a f o r u m f o r p u t t i n g t h e R u s s i a n s o n t h e s p o t by methods o f p s y c h o l o g i c a l w a r f a r e . They w i l l be more u n r e a d y t o c o n t i n u e t o t a k e p a r t i n p r o t r a c t e d a n d u n p r o d u c t i v e d i s c u s s i o n s s u c h a s t h o s e i n t h e A t o m i c E n e r g y C o m m i s s i o n . The e f f e c t w o u l d be t o e m p l o y t h e U n i t e d N a t i o n s a s a means f o r b u i l d i n g up a n a n t i - S o v i e t b l o c ; s e n i o r members o f t h e S t a t e D e p a r t m e n t h a v e s a i d a s much t o me i n p r i v a t e c o n v e r s a t i o n . 1 5 A s t h e C o l d War i n t e n s i f i e d , t h e U n i t e d N a t i o n s d i d grow i n c r e a s i n g l y p o l a r i z e d . I n F e b r u a r y o f 1948, t h e com-m u n i s t s i n C z e c h o s l o v a k i a e f f e c t e d a c o u p d ' e t a t , an e v e n t w h i c h S t . L a u r e n t c o m p a r e d t o t h e N a z i t a k e o v e r o f C z e c h o -s l o v a k i a , l a b e l l i n g i t "a f r i g h t e n i n g c a s e h i s t o r y o f commu-16 n i s t t o t a l i t a r i a n i s m i n a c t i o n . " F o u r m onths l a t e r , t h e c o m p l e t e b r e a k d o w n o f t h e German p e a c e n e g o t i a t i o n s r e s u l t e d 17 i n t h e b l o c k a d e o f B e r l i n b y t h e R u s s i a n s . By t h e o p e n i n g o f t h e T h i r d G e n e r a l A s s e m b l y o f t h e U n i t e d N a t i o n s i n S e p t e m b e r , 1948, t h e S e c u r i t y C o u n c i l h a d become t o t a l l y p a r a l y z e d a s t h e R u s s i a n s v e t o e d A m e r i c a n m o t i o n s f o r U.N. 18 i n t e r v e n t i o n i n b o t h C z e c h o s l o v a k i a a n d Germany. The v i e w o f communism h e l d by m o s t o f t h e k e y members o f t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t i n t h i s p e r i o d d i d n o t d i f f e r a g r e a t d e a l f r o m t h a t o f Truman a n d A c h e s o n . F o r t h e C a n a d i a n s a l s o , communism r e p r e s e n t e d a u n i f i e d w o r l d c o n s p i r a c y a i m i n g f o r w o r l d d o m i n a t i o n . The b a s i c c o n f l i c t i n t h e w o r l d was, a c c o r d i n g t o S t . L a u r e n t , b e t w e e n t h e " t h e o r y - c r a z e d , a g g r e -s i v e C o m m u n i s t s " a n d t h e " d e m o c r a t i c , C h r i s t i a n c i v i l i z a t i o n 19 o f t h e West." T h i s s t r u g g l e was s e e n a s a c o n t i n u a t i o n o f 97 t h e f i g h t w h i c h t h e A l l i e s h a d waged d u r i n g t h e r e c e n t war a g a i n s t t h e N a z i s . F o r L e s t e r P e a r s o n , The c h i e f menace now i s s u b v e r s i v e a g g r e s s i v e Communism, t h e s e r v a n t o f power p o l i t i c s . . . [ T h e r e a r e ] no f i r e -p r o o f h o u s e s i n t h e a t o m i c a g e , o r l i t t l e c o u n t r i e s f a r away, l i k e C z e c h o s l o v a k i a i n 1938, whose f a t e means n o t h i n g t o u s . Our f r o n t i e r i s now n o t e v e n on t h e R h i n e o r r i v e r s f u r t h e r e a s t . I t i s w h e r e v e r f r e e men a r e s t r u g g l i n g a g a i n s t t o t a l i t a r i a n t y r a n n y , o f r i g h t o r The C a n a d i a n s n e v e r d o u b t e d t h a t t h e R u s s i a n s w e r e c l e a r l y r e s p o n s i b l e f o r t h e C o l d War. F o r e x a m p l e , B r o o k e C l a x t o n , M i n i s t e r o f N a t i o n a l D e f e n c e , c l a i m e d t h a t . . . A t t h a t t i m e on V-E d a y t h e R u s s i a n s w e r e o u r a l l i e s , a n d t h e y w e r e r e s p e c t e d f o r t h e p a r t t h e y h a d p l a y e d and t h e s a c r i f i c e s t h e y h a d made f o r t h e common c a u s e . S i n c e t h e n t h e S o v i e t u n i o n [ s i c ] h a s f l o u t e d t h e s e war-won f r i e n d s h i p s , o b s t i n a t e l y o b s t r u c t e d e v e r y move t o a r r i v e a t u n d e r s t a n d i n g , a n d p r o m o t e d c h a o s and d i s o r d e r a n d t h e d a r k n e s s o f t h e i r o n c u r t a i n a s t h e o n l y c o n d i t i o n s i n w h i c h communism c a n e x i s t a n d s p r e a d . . . .21 H owever, t h e c o n f l i c t was n o t v i e w e d o n l y a s a " p o l i t i c a l " and 22 a " s p i r i t u a l " one b e t w e e n f r e e d o m and t o t a l i t a r i a n i s m . The C a n a d i a n g o v e r n m e n t s h a r e d A m e r i c a n o p p o s i t i o n t o a c l o s e d S o v i e t e c o n o m i c b l o c t h a t w o u l d c o n t r o l o r e x c l u d e C a n a d i a n t r a d e . I n r e f e r e n c e t o U.S. a i d t o G r e e c e , Hume Wrong h a d n o t e d : . . . T h e r e c a n be no d o u b t , I t h i n k , t h a t i t i s i n t h e i n t e r e s t s o f C a n a d a n o t o n l y t h a t t h e A d m i n i s t r a t i o n s h o u l d s e c u r e i t s i m m e d i a t e a i m s o f s t r e n g t h e n i n g G r e e c e and T u r k e y , b u t a l s o t h a t t h i s s h o u l d be f o l l o w e d by f u r t h e r a i d i n W e s t e r n E u r o p e , l o o k i n g f i r s t t o w a r d s more r a p i d e c o n o m i c r e c o v e r y a n d s e c o n d l y t o w a r d s p u s h i n g b a c k o r l i f t i n g t h e i r o n c u r t a i n i n C e n t r a l a n d E a s t e r n E u r ope.2 T h u s , t h e r e was a b a s i c c o n g r u e n c e i n t h e a t t i t u d e s o f 98 C a n a d i a n f o r e i g n p o l i c y o f f i c a l s w i t h t h o s e o f A m e r i c a n p o l i c y - m a k e r s : b o t h s h a r e d a s i m i l a r c o l d - w a r a n t i - c o m m u n i s m and a g r e e d t h a t a f i r m p o l i c y o f c o n t a i n m e n t was e s s e n t i a l . A l t h o u g h members o f E x t e r n a l A f f a i r s s o m e t i m e s f e l t t h a t t h e A m e r i c a n s e x a g g e r a t e d t h e t h r e a t p o s e d b y communism i n p a r -t i c u l a r i n s t a n c e s , t h i s u n d e r l y i n g u n i t y o f a t t i t u d e c o u p l e d w i t h t h e a i m o f E x t e r n a l A f f a i r s t o e x e r t C a n a d a ' s i n f l u e n c e on t h e w o r l d s t a g e , c o m p e l l e d them t o w o r k c l o s e l y w i t h t h e A m e r i c a n S t a t e D e p a r t m e n t . O n l y b y a c t i v e p a r t i c i p a t i o n w i t h t h e A m e r i c a n s , a c c o r d i n g t o L e s t e r P e a r s o n , c o u l d C a n a d i a n o f f i c i a l s h a v e t h e o p p o r t u n i t y t o o f f e r " r e s t r a i n e d , r e s p o n -s i b l e , a n d c o n s t r u c t i v e " c r i t i c i s m a n d a d v i c e a t t h e c e n t r e o f power a n d d e c i s i o n - m a k i n g , a p o l i c y P e a r s o n c a l l e d t h e 25 " f i r s t p r i n c i p l e o f C a n a d i a n d i p l o m a c y . " K i n g a t t e m p t e d t o r e s t r a i n t h e a m b i t i o n s o f E x t e r n a l A f f a i r s , c o m p l a i n i n g t h a t "Canada's r o l e was n o t t h a t o f S i r G a l a h a d t o s a v e t h e w h o l e w o r l d " a n d t h a t P e a r s o n a n d o t h e r s i n E x t e r n a l A f f a i r s h a d b e e n " o v e r l y i n f l u e n c e d b y 2 6 A m e r i c a n o p i n i o n . " K i n g f e a r e d t h e d o m e s t i c p o l i t i c a l c o n -s e q u e n c e o f C a n a d a ' s b e i n g d r a g g e d i n t o s i t u a t i o n s w h e r e , i n 27 K i n g ' s m i n d , she d i d n o t b e l o n g . S t . L a u r e n t , h o w e v e r , g a v e s t r o n g s u p p o r t t o E x t e r n a l A f f a i r s ' p o l i c y o f i n v o l v e -ment, b o t h a s S e c r e t a r y o f S t a t e f o r E x t e r n a l A f f a i r s , a n d , 2 8 a f t e r 1 9 4 8 , a s P r i m e M i n i s t e r . A s a r e s u l t , t h e d e e p e n i n g c o n f l i c t s o f t h e C o l d War 99 p r o d u c e d f u r t h e r g r o w t h o f N o r t h A m e r i c a n d e f e n c e t i e s . I n J u n e , 1948, t h e m a j o r p o l i c y s t a t e m e n t o n d e f e n c e g i v e n b y t h e M i n i s t e r o f N a t i o n a l D e f e n c e , B r o o k e C l a x t o n , g a v e a v e r y p r o m i n e n t p o s i t i o n t o C a n a d i a n - A m e r i c a n c o - o p e r a t i o n . P r e s s u r e f r o m t h e U.S. f o r e x p a n d i n g a n d s p e e d i n g up t h e s t a n d a r d i z a t i o n o f m i l i t a r y e q u i p m e n t b e t w e e n t h e f o r c e s o f 29 t h e two c o u n t r i e s m o unted s t e a d i l y . The k e y e v e n t i n d i s p e l l i n g t h e f i n a l v e s t i g e s o f C a n a d i a n c a u t i o n t o w a r d s c o - o p e r a t i o n was t h e d e t o n a t i o n o f a n a t o m i c bomb by t h e S o v i e t U n i o n i n S e p t e m b e r , 1949. The J o i n t C a n a d i a n - U n i t e d S t a t e s S e c u r i t y P l a n o f 1946 h a d r e c o m -mended t h e i m m e d i a t e c o n s t r u c t i o n o f a n o r t h e r n r a d a r w a r n -i n g s y s t e m , b a s e d on t h e e s t i m a t e t h a t t h e R u s s i a n s w o u l d h a v e t h e c a p a b i l i t y t o mount an a t o m i c a t t a c k s o m e t i m e a r o u n d 1 9 5 0 . A t t h e t i m e , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t h a d d i s m i s s e d t h i s f o r e c a s t a s h i g h l y e x a g g e r a t e d a n d t h e p l a n f o r a w a r n -i n g s y s t e m h a d f a l l e n i n t o a b e y a n c e . The R u s s i a n e x p l o s i o n r e s u l t e d i n a r e - e v a l u a t i o n o f t h e i m m e d i a c y o f t h e t h r e a t , a n d t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t b e g a n n e g o t i a t i o n s t o i m p l e m e n t t h e p l a n t h e y h a d r e j e c t e d t h r e e y e a r s e a r l i e r . By 1 9 5 1 , t h e two c o u n t r i e s h a d r e a c h e d an a g r e e m e n t , f o r m a l i z e d by a n e x c h a n g e o f n o t e s , f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e P i n e t r e e L i n e . T h i s r a d a r s y s t e m was c o m p l e t e d i n 1954 a t a c o s t o f $450 m i l l i o n , t w o - t h i r d s o f w h i c h was p a i d f o r by t h e U n i t e d S t a t e s u n d e r t h e c o s t - s h a r i n g p l a n i n c o r p o r a t e d i n t o t h e 4- 30 a g r e e m e n t . 100 The m o s t p r o f o u n d e f f e c t o f i n c r e a s i n g c o - o p e r a t i o n i n c o n t i n e n t a l d e f e n c e was i n t h e e c o n o m i c s p h e r e . I t was n o t o n l y t h a t f r o m 1948 b o t h C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s b e g a n t o r e a r m . Much more s i g n i f i c a n t was t h e l e s s o n w h i c h b o t h g o v e r n m e n t s d r e w f r o m t h e e x p e r i e n c e o f t h e S e c o n d W o r l d War; t h a t i s , t h a t t h e t r e m e n d o u s p r o d u c t i v e c a p a c i t y o f i n d u s t r y i n t h e U.S. a n d C a n a d a h a d p l a y e d a c r u c i a l r o l e i n d e t e r m i n i n g t h e v i c t o r y o f t h e A l l i e s o v e r Germany. T h i s i n d u s t r i a l s t r e n g t h had b e e n b a s e d n o t o n l y o n t h e d e f e n c e i n d u s t r i e s t h e m s e l v e s w h i c h p r o d u c e d t h e m i l i t a r y e q u i p m e n t , b u t a l s o o n a l l t h e d e f e n c e - s u p p o r t i n g i n d u s t r i e s , s u c h a s s t e e l a nd a l u m i n i u m , w h i c h p r o v i d e d t h e r a w m a t e r i a l s f o r t h e i n d u s t r i a l s y s t e m a n d w h i c h w e r e no l e s s i m p o r t a n t t o war p r o d u c t i o n . M o s t o f t h e p r i m a r y a n d s e c o n d a r y i n d u s t r i e s 31 i n C a n a d a a r e , m t h i s s e n s e , d e f e n c e - s u p p o r t i n g . A s a r e s u l t o f t h i s w a r t i m e e x p e r i e n c e , b o t h t h e C a n a d i a n and A m e r i c a n g o v e r n m e n t s c o n s i d e r e d a b r o a d p r o -gramme o f " i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n " o f t h e e c o n o m i e s t o b e , f r o m 1948, a n i n t e g r a l p a r t o f d e f e n c e p r e p a r a t i o n . I n d u s -t r i a l s t r e n g t h , i t was b e l i e v e d , m i g h t p o s s i b l y d e t e r t h e C o m m u n i s t s f r o m i n i t i a l a c t s o f a g g r e s s i o n and a v o i d a m a j o r w a r . I f war d i d p r o v e i n e v i t a b l e , a s t r o n g i n d u s t r i a l economy w o u l d be e v e n more i m p o r t a n t , g i v e n t h e a d v a n c e i n m i l i t a r y t e c h n o l o g y , t h a n i t h a d b e e n i n W o r l d War I I . D u r i n g W o r l d War I I , C. D. Howe h a d b e e n r e s p o n s i b l e 101 f o r i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n a n d i n 1948 he was a g a i n e n t r u s t e d w i t h t h e d i r e c t i o n o f t h e programme. Howe d e s c r i b e d i t s p u r p o s e i n a s p e e c h o n " P r e p a r e d n e s s a n d t h e C a n a d i a n Economy" . . . The p u r p o s e o f p r e p a r e d n e s s f o r C a n a d a a n d f o r o t h e r c o u n t r i e s o f t h e f r e e w o r l d i s n o t w a r . I t i s an e f f o r t t o p r e v e n t a l l - o u t war w i t h i t s i n f i n i t e s a c r i -f i c e s a n d m i s e r i e s . Of c o u r s e war may come. B u t i f t h e f r e e n a t i o n s b r i n g t h e i r u n i t e d s t r e n g t h t o b e a r q u i c k l y e n o u g h , war c a n , I b e l i e v e , be a v o i d e d . . . T h a t i s why I s u g g e s t t h a t we s h o u l d l o o k u p o n t h e p r e p a r e d n e s s e f f o r t n o t i n a n e g a t i v e s e n s e b u t a s a p o s i -t i v e m e a s u r e t o p r e s e r v e o u r way o f l i f e a n d t o p r o t e c t o u r s t a n d a r d o f l i v i n g . F o r C a n a d a , p r e p a r e d n e s s i s a m a n y - s i d e d e f f o r t . I t means i n c r e a s i n g o u r m i l i t a r y e s t a b l i s h m e n t and o u r c i v i l d e f e n c e s . . . . E q u a l l y i m p o r t a n t , b u t o f t e n o v e r l o o k e d , i t means b u i l d i n g up p r o d u c t i v e f a c i l i t i e s a n d i n c r e a s i n g t h e s u p p l i e s o f many o f t h e v i t a l raw m a t e r i a l s upon w h i c h d e p e n d o u r d e f e n c e e f f o r t a n d t h e d e f e n c e e f f o r t o f t h e d e m o c r a t i c w o r l d . . . I n o t h e r w o r d s , e c o n o m i c p r e p a r e d n e s s i s much more t h a n d e f e n c e p r o d u c t i o n i n t h e u s u a l s e n s e . I t i n v o l v e s a s t r e n g t h e n i n g a n d a n e x p a n s i o n o f t h e w h o l e r a n g e o f a c t i v i t i e s t h a t s u p p o r t t h e d e f e n c e e f f o r t . T h a t , a s I s e e i t , i s my m a i n r e s p o n s i b i l i t y a s a member o f t h e C a n a d i a n G o v e r n m e n t a t t h e p r e s e n t t i m e . 3 2 C a n a d i a n b u s i n e s s m e n w e r e a g a i n c a l l e d u p o n t o a s s i s t i n t h e p l a n n i n g o f i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n . I n 1948 t h e g o v e r n m e n t e s t a b l i s h e d t h e I n d u s t r i a l D e f e n c e B o a r d o f C a n a d a by O r d e r - i n - C o u n c i l . The c h a i r m a n a n d v i c e - c h a i r m a n o f t h e B o a r d w e r e b o t h p r o m i n e n t C a n a d i a n i n d u s t r i a l i s t s - - H . J . C a r m i c h e l o f C o n r o y M a n u f a c t u r i n g a n d J . E. S i m a r d o f M a r i n e I n d u s t r i e s — a n d f i v e more s e a t s w e r e g i v e n t o r e p r e s e n t a t i v e s o f C a n a d i a n i n d u s t r y . The o t h e r s e a t s o n t h e B o a r d w e re o c c u -p i e d b y t h e D e p u t y M i n i s t e r s o f T r a d e a n d Commerce and N a t i o n a l D e f e n c e , t h e C h a i r m a n o f t h e D e f e n c e R e s e a r c h B o a r d , 102 a n d t h e t h r e e p r i n c i p a l S u p p l y O f f i c e r s o f t h e C a n a d i a n Armed F o r c e s . The m a j o r d u t y o f t h e B o a r d was " t o a d v i s e t h e G o v e r n m e n t o f C a n a d a a n d t h e M i n i s t e r o f N a t i o n a l D e f e n c e on a l l m a t t e r s r e l a t i n g t o t h e i n d u s t r i a l w ar p o t e n t i a l o f C a n a d a . " 3 3 D u r i n g W o r l d War I I , C a n a d i a n a n d A m e r i c a n d e f e n c e p r o d u c t i o n h a d b e e n o r g a n i z e d o n a c o n t i n e n t a l b a s i s u n d e r t h e Hyde P a r k A g r e e m e n t . S i m i l a r l y , p l a n s f o r i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n a f t e r 1948 w o u l d e m p h a s i z e t h e g r e a t e r e f f i c i e n c y i n p r o d u c t i o n w h i c h c o u l d be a c h i e v e d t h r o u g h e c o m o n i c c o -o p e r a t i o n b e t w e e n t h e two g o v e r n m e n t s . T h u s , t h e j o i n t C a n a d a - U n i t e d S t a t e s programme f o r c o n t i n e n t a l d e f e n c e l e g i -t i m i z e d a n d j u s t i f i e d c l o s e r e c o n o m i c r e l a t i o n s b e t w e e n t h e two c o u n t r i e s . A t t h e same t i m e , h o w e v e r , e c o n o m i c c o - o p e r a t i o n f o r d e f e n c e p r o v i d e d t h e o p p o r t u n i t y f o r Howe t o e n s u r e t h e s u c c e s s o f h i s programme o f i n c r e a s i n g e x p o r t s t o t h e U.S. t o c u r e C a n a d a ' s d o l l a r d e f i c i t . Howe's d o l l a r - e a r n i n g p r o -gramme was p r e m i s s e d o n t h e a b i l i t y o f t h e C a n a d i a n g o v e r n -ment t o o b t a i n a r e v i v a l o f Hyde P a r k . I t i s n o t l i k e l y t h a t t h i s w o u l d h a v e b e e n p o s s i b l e w i t h o u t t h e i n c r e a s e d t e n s i o n s e n g e n d e r e d b y t h e C o l d War. The n e e d f o r e x p o r t m a r k e t s was a n i n c e n t i v e f o r e n t e r i n g t h e c o - o p e r a t i v e d e f e n c e a g r e e m e n t s w i t h t h e U.S., a n d i t was a l s o a s a r e s u l t o f t h i s p r e s s u r e t h a t C a n a d i a n t r a d e p o l i c y became i n t i m a t e l y l i n k e d 103 w i t h d e f e n c e p o l i c y a n d i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n . O f f i c i a l s i n t h e D e p a r t m e n t o f T r a d e a nd Commerce, w h i c h h ad r e s p o n -s i b i l i t y b o t h f o r t h e d o l l a r - e a r n i n g programme and i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n , u s e d t h e j o i n t d e f e n c e a nd e c o n o m i c c o m m i t t e e t o p u s h f o r t r a d e b e n e f i t s a n d g u a r a n t e e d m a r k e t s f o r C a n a d i a n e x p o r t s . The a c c e p t a n c e b y t h e g o v e r n m e n t o f t h e i n c r e a s e d e c o n o m i c t i e s w i t h t h e U.S. was a l s o a r e s u l t o f t h e p o s i t i o n o f C. D. Howe w i t h i n t h e C a b i n e t . A f t e r t h e r e t i r e m e n t o f M a c k e n z i e K i n g , Howe became t h e d o m i n a n t f i g u r e i n t h e S t . L a u r e n t g o v e r n m e n t . U n d e r Howe, t h e D e p a r t m e n t o f T r a d e a n d Commerce, w h i c h was now r e s p o n s i b l e f o r t h e c o m b i n e d a r e a s o f d o m e s t i c i n d u s t r i a l d e v e l o p m e n t a nd i n t e r n a t i o n a l t r a d e , p l a y e d a k e y r o l e i n a l l e c o n o m i c p o l i c y , a n d v i r t u a l l y d e t e r -34 m i n e d e c o n o m i c r e l a t i o n s w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . Howe's a t t i t u d e was t h a t o f a b u s i n e s s m a n a nd a manager who a p p r o a c h e d t h e j o b a t h a n d i n a p u r e l y p r a c t i c a l manner, a n d he was l i t t l e c o n c e r n e d w i t h l a r g e r p o l i t i c a l 35 i s s u e s . The e x p e r i e n c e o f t h e p r e v i o u s War, d u r i n g w h i c h he a n d h i s d e p a r t m e n t h a d s o s u c c e s s f u l l y managed t h e economy by means o f s t r i c t r e g u l a t i o n , p r o v i d e d t h e m o d e l f o r d e a l i n g w i t h t h e p o s t - w a r economy. T h u s , when t h e p r o b l e m t o be f a c e d a f t e r 1947 was t h e d o l l a r s h o r t a g e , Howe a p p r o a c h e d i t w i t h t h e same r e a d i n e s s t o c o n t r o l a n d d i r e c t t r a d e , g i v i n g l i t t l e t h o u g h t t o t h e q u e s t i o n o f m a i n t a i n i n g t h e p r i n c i p l e s 104 3 6 o f G.A.T.T. o r a d i v e r s i f i e d t r a d e f o r C a n a d a . A l t h o u g h m o s t o f t h e j o i n t a g e n c i e s t h a t h a d a d m i n -i s t e r e d e c o n o m i c c o - o p e r a t i o n d u r i n g W o r l d War I I w e r e d i s -m a n t l e d a t t h e e n d o f t h e War, t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t h a d s u g g e s t e d t h a t t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e be e x t e n d e d t o c o v e r t h e p e r i o d o f r e c o n v e r s i o n t o a v o i d any u n n e c e s s a r y d i s r u p -t i o n o f p r o d u c t i o n . T h i s was c a r r i e d o u t by a n e x c h a n g e o f n o t e s i n May, 1945 a l t h o u g h t h e U.S. S t a t e s D e p a r t m e n t h a d r e q u e s t e d a t t h e t i m e t h a t t h e n o t e s t h e m s e l v e s be k e p t 37 s e c r e t . H owever, l i t t l e d i r e c t u s e was made o f t h e p r i n -c i p l e , s i n c e t h e a c t u a l e x e r c i s e o f c o - o p e r a t i o n a n d c o -o r d i n a t i o n d e p e n d e d o n t h e w a r t i m e j o i n t a g e n c i e s . When t h e s e w e r e t e r m i n a t e d , no r e a d y v e h i c l e r e m a i n e d f o r t h e r e g u l a r c o - o r d i n a t i o n o f e c o n o m i c p o l i c y . M o r e o v e r , i n t h e p e r i o d b e t w e e n 1945 and 1947 C a n a d i a n t r a d e o f f i c i a l s w e r e p r i m a r i l y c o n c e r n e d w i t h t h e r e m o v a l o f c o n t r o l s a n d t h e r e -e s t a b l i s h m e n t o f m u l t i l a t e r a l t r a d e . F o r t h e r e a s o n s d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s c h a p t e r , C a n a d i a n i n t e r e s t i n Hyde P a r k r e v i v e d w i t h t h e 1947 e x c h a n g e p r o b l e m . F u r t h e r i m p e t u s i n t h i s d i r e c t i o n was p r o v i d e d by t h e t h r e a t o f A m e r i c a n e x p o r t c o n t r o l s a t t h e e n d o f 194 7. B e c a u s e o f d o m e s t i c s h o r t a g e s i n s t e e l a n d o i l , t h e U.S. D e p a r t m e n t o f Commerce p l a c e d c o n t r o l s o n t h e e x p o r t o f b o t h t h e s e c o m m o d i t i e s . T h e s e c o n t r o l s t h r e a t e n e d t o d i s r u p t Howe's programme o f i n c r e a s i n g t h e p r o d u c t i o n o f d o l l a r - e a r n i n g 105 e x p o r t s , s i n c e t h e e x p a n s i o n o f t h e s e e x p o r t i n d u s t r i e s r e -q u i r e d t h e i m p o r t o f A m e r i c a n s t e e l a n d o i l . T h e r e f o r e , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t a p p e a l e d t o t h e U.S. D e p a r t m e n t o f Com-mer c e a n d r e c e i v e d e x e m p t i o n f o r t h e c o n t r o l s a s p a r t o f A m e r i c a n a s s i s t a n c e i n s o l v i n g t h e e x c h a n g e p r o b l e m . C a n a d a 1 s e x e m p t i o n b r o u g h t c o m p l a i n t s f r o m A m e r i c a n p r o d u c e r s a n d f r o m C o n g r e s s o v e r t h e a n o m a l y o f t h e a p p l i c a -t i o n o f t h e e m e r g e n c y C a n a d i a n i m p o r t q u o t a s t o A m e r i c a n g o o d s w h i l e C a n a d a was e x e m p t e d f r o m t h e A m e r i c a n e x p o r t c o n t r o l s . A f u r o r was c r e a t e d i n J a n u a r y , 194 8 when t h e S e n a t e C o m m i t t e e o n S m a l l B u s i n e s s r e l e a s e d t h e t e x t o f t h e s e c r e t 194 5 n o t e s w h i c h t h e y h a d o b t a i n e d f r o m t h e S t a t e 3 8 D e p a r t m e n t . A l t h o u g h t h e C a n a d i a n e x e m p t i o n s w e r e s u c c e s s f u l l y d e f e n d e d b y t h e S t a t e D e p a r t m e n t a n d t h e D e p a r t m e n t o f Com-m e r c e , a g r e a t d e a l o f c o n f u s i o n c o n c e r n i n g t h e s t a t u s o f Hyde P a r k was g e n e r a t e d by t h e e p i s o d e . The A s s i s t a n t S e c r e -t a r y o f Commerce i n f o r m e d t h e S e n a t e t h a t t h e Hyde P a r k A g r e e m e n t was " o u t t h e window" a n d t h a t e x e m p t i o n s h a d o n l y b e e n g r a n t e d i n t h i s p a r t i c u l a r i n s t a n c e t o a s s i s t t h e C a n a d i a n s w i t h t h e i r e x c h a n g e p r o b l e m . I n a s u b s e q u e n t p r i -v a t e m e e t i n g w i t h t h e C a n a d i a n A m b a s s a d o r , h o w e v e r , s e n i o r S t a t e D e p a r t m e n t a n d Commerce o f f i c i a l s g a v e a s s u r a n c e s t h a t 39 Hyde P a r k was i n d e e d s t i l l o p e r a t i v e . On 15 A p r i l 1 9 4 8 , A m b a s s a d o r Wrong w r o t e a l o n g 106 memorandum on t h e s u b j e c t t o L e s t e r P e a r s o n . Wrong n o t e d t h e p o t e n t i a l t h r e a t w h i c h A m e r i c a n s h o r t a g e s p o s e d f o r t h e e x p a n s i o n o f C a n a d i a n p r o d u c t i o n . I n h i s v i e w , t e m p o r a r y e x e m p t i o n s f r o m e x p o r t c o n t r o l s f o r s p e c i f i c c o m m o d i t i e s , a s had b e e n g r a n t e d i n t h e c a s e o f o i l a n d s t e e l , w e r e t o o u n -c e r t a i n t o s e r v e a s a p e r m a n e n t s o l u t i o n t o t h i s t h r e a t ; w h a t was r e q u i r e d was a new a g r e e m e n t g o v e r n i n g C a n a d i a n -A m e r i c a n r e l a t i o n s i n t h e a l l o c a t i o n o f s c a r c e r e s o u r c e s . On t h e q u e s t i o n o f t h e o r i g i n a l Hyde P a r k , he e x p l a i n e d t h a t . . . The Hyde P a r k A g r e e m e n t . . . h a d b e e n o f some u s e i n t h e s e p a s t m o n t h s i n h e l p i n g t o s t a v e o f f a n y damag-i n g U n i t e d S t a t e s a c t i o n . I t h a s , h o w e v e r , become a somewhat w e a t h e r - b e a t e n i n s t r u m e n t a n d , by i t s e l f , one o f l i m i t e d u s e f u l n e s s . I n f a c t , i t h a s b e e n d e s c r i b e d h e r e a s a one-way s t r e e t i n w h i c h C a n a d a i s by f a r and away t h e c h i e f b e n e f a c t o r . The f a c t t h a t t h e A g r e e m e n t was s i g n e d s e v e n y e a r s a g o ( a l t h o u g h r e n e w e d b y a s e r i e s o f r a t h e r c o m p l i c a t e d n o t e s a t t h e e n d o f t h e war) makes i t , b y U n i t e d S t a t e s s t a n d a r d s , r a t h e r a n c i e n t h i s t o r y . The name "Hyde P a r k " i s f a r f r o m b e i n g a u s e f u l one i n W a s h i n g t o n t h e s e d a y s . The a p p l i c a t i o n s o f i t s p r o -v i s i o n s i n t h e p o s t w a r p e r i o d h a s b e e n s u r r o u n d e d by s u c h u n c e r t a i n t y t h a t i t h a s b e e n h a r d t o know how a n d when t o a p p l y i t . O n l y a few months a g o , a t t h e t i m e when we w e r e i m p o s i n g o u r i m p o r t r e s t r i c t i o n s , t h e r e was i n c e r t a i n q u a r t e r s o f t h e a d m i n i s t r a t i o n a g o o d d e a l o f s u p p o r t f o r t h e i d e a o f d e n o u n c i n g t h e A g r e e m e n t e n t i r e l y . 4 0 However, Wrong s u g g e s t e d t o P e a r s o n t h a t t h e r e was g o o d r e a s o n t o hope f o r a c h a n g e i n t h i s s i t u a t i o n . W h i l e up t o t h a t t i m e , e x p o r t c o n t r o l s h a d b e e n e s t a b l i s h e d i n t h e U.S. f o r e s s e n t i a l l y d o m e s t i c r e a s o n s , he f e l t t h a t now t h e c o n t r o l programme was " m o v i n g i n t o a new p h a s e i n w h i c h 107 p u r e l y p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s w i l l be emphasized."' 1' 1' T h e s e " p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s " w e r e t h e C o l d War w i t h R u s s i a : i n t h e M a r s h a l l P l a n b i l l w h i c h was t h e n b e f o r e C o n g r e s s , a c l a u s e h a d b e e n i n s e r t e d r e q u i r i n g t h e u s e o f e x p o r t c o n t r o l s t o p r e v e n t a n y o f t h e g o o d s f i n a n c e d by t h e P l a n f r o m r e a c h i n g c o u n t r i e s i n t h e S o v i e t s p h e r e . T h i s i n t u r n h e l d o u t t h e p r o m i s e o f g r e a t e r s e c u r i t y f o r C a n a d a i n h e r e c o n o m i c r e l a -t i o n s w i t h t h e U.S.: . . . now [ t h a t ] t h e i n t e r n a t i o n a l p o l i t i c a l a s p e c t s seem t o be o f p r i n c i p a l c o n c e r n . . . we may now e x p e c t t h e U n i t e d S t a t e s o f f i c i a l s t o s e e k t h e c o - o p e r a t i o n o f C a nada i n c a r r y i n g o u t w h a t e v e r new e x p o r t p o l i c y i s a d v i s e d . S t o p p i n g t h e s a l e o f a n y C a n a d i a n a i r c r a f t t o C z e c h o -s l o v a k i a i s a r e c e n t e x a m p l e o f t h e t y p e o f a c t i o n w h i c h may w e l l be a s k e d o f us i n t h e f u t u r e . I t h i n k t h a t t h e A m e r i c a n s c a n n o t r e a s o n a b l y e x p e c t u s t o c o - o p e r a t e w h o l e -h e a r t e d l y and i n t e l l i g e n t l y w i t h them i n t h e new e x p o r t p o l i c i e s w h i c h p r e s e n t p o l i t i c a l c o n d i t i o n s may d i c t a t e , i f a t t h e same t i m e t h e y b a d g e r u s a t one t i m e o n o i l , a t a n o t h e r o n s t e e l , a n d s o f o r t h . 4 2 The r e s u l t w h i c h Wrong f o r e s a w was t h a t C a n a d a c o u l d u s e i t s p o l i t i c a l c o - o p e r a t i o n a s a t r a d e - o f f f o r s p e c i a l c o n s i d e r a -t i o n i n e c o n o m i c m a t t e r s : We now seem t o be m o v i n g r a p i d l y i n t o a new p e r i o d o f c l o s e e c o n o m i c a n d p o l i t i c a l c o - o p e r a t i o n w h i c h , i t seems t o u s , c a l l s f o r t h e U n i t e d S t a t e s G o v e r n m e n t t o t a k e a b r o a d , s t a t e s m a n l i k e v i e w o f i t s e c o n o m i c r e l a t i o n s w i t h C a n a d a , a n d t o do s o i n a c o n c r e t e way i n t h e common i n -t e r e s t s o f t h e two c o u n t r i e s ( c h i e f l y t h e p o l i t i c a l i n -t e r e s t s o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d t h e e c o n o m i c i n t e r e s t o f C a n a d a ) . I t may be a m o s t o p p o r t u n e t i m e t o r e a c h a n a g r e e m e n t w h i c h w o u l d d i m i n i s h t h e p o s s i b i l i t y o f t h e r e -c u r r e n c e o f t h e b a d g e r i n g a n d h a r a s s i n g t a c t i c s o f c e r t a i n c o n t r o l - m i n d e d a d m i n i s t r a t i o n o f f i c i a l s a n d c e r t a i n s m a l l b u t p o w e r f u l c o n g r e s s i o n a l e l e m e n t s . 4 3 W i t h i n two y e a r s , Wrong's p r e d i c t i o n w o u l d be p r o v e d c o r r e c t 108 a n d a new a g r e e m e n t b a s e d o n t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e w o u l d be s i g n e d . Howe's d o l l a r - e a r n i n g programme h a d , i n a n y c a s e , q u i c k l y become i n v o l v e d w i t h d e f e n c e p r o c u r e m e n t . Many o f t h e m o s t i m p o r t a n t d e f e n c e i n d u s t r i e s — m i n e r a l s , e l e c t r o n i c s , m i l i t a r y e q u i p m e n t — w e r e p r e c i s e l y t h o s e i n d u s t r i e s w h i c h had b e e n g r e a t l y e x p a n d e d i n C a n a d a d u r i n g t h e War a n d w e r e now s u f f e r i n g f r o m s e v e r e l y r e d u c e d o v e r s e a s demand. M o b i l i z a t i o n o f t h e U.S. economy f o r d e f e n c e meant a s s u r i n g t h a t t h e A m e r i c a n i n d u s t r i a l s y s t e m h a d a c c e s s t o s e c u r e and a d e q u a t e s u p p l i e s o f i n d u s t r i a l raw m a t e r i a l s . I n 1946, t h e A m e r i c a n C o n g r e s s h a d p a s s e d t h e S t r a t e g i c a nd C r i t i c a l M a t e r i a l s S t o c k p i l i n g A c t , a u t h o r i z i n g t h e A d m i n -i s t r a t i o n t o e s t a b l i s h s t o c k p i l e s o f k e y i n d u s t r i a l m a t e r i a l s 44 t o e n s u r e a d e q u a t e s u p p l i e s i n c a s e o f w a r . D u r i n g t h e l a t e r 1 9 4 0 ' s , t h e U.S. g o v e r n m e n t s e t up s t o c k p i l e s f o r m o s t o f t h e k e y r e s o u r c e s . B e c a u s e o f t h e d e p l e t i o n o f many o f t h e d o m e s t i c A m e r i c a n s o u r c e s , a s t r o n g demand was c r e a t e d f o r many p r i m a r y p r o d u c t s t h a t C a n a d a was p r o d u c i n g . Howe a n d t h e o f f i c i a l s i n T r a d e a n d Commerce e n c o u r a g e d C a n a d i a n p r o d u c e r s t o r e - o r i e n t t h e i r m a r k e t i n g o r g a n i z a t i o n t o t h e U.S. a n d t o b i d o n U.S. d e f e n c e c o n t r a c t s . G e o r g e Bateman a c t e d o n b e h a l f o f t h e D e p a r t m e n t i n t h e a r e a o f m i n e r a l s , e n c o u r a g i n g C a n a d i a n p r o d u c e r s t o s e e k t h e U.S. s t o c k p i l e c o n t r a c t s . 109 When B r i t i s h g o v e r n m e n t p u r c h a s e s o f C a n a d i a n c o p p e r f e l l o f f i n 1948, Bateman h e l p e d t o n e g o t i a t e two l o n g - t e r m c o p p e r c o n t r a c t s w i t h t h e U.S. s t o c k p i l e , w h i c h g u a r a n t e e d a minimum y e a r l y p u r c h a s e b u t l e f t t h e t o t a l amount o p e n . I n t h i s c a s e t h e c o n t r a c t s w e r e f a c i l i t a t e d by t h e s u s p e n s i o n by C o n g r e s s o f t h e U.S. i m p o r t d u t y o n c o p p e r due t o a domes-45 t i c s h o r t a g e . I n a l e t t e r t o Bate m a n , Howe n o t e d t h a t t h e s e t r a n s a c t i o n s w o u l d "have a s t a b i l i z i n g e f f e c t o n t h e i n d u s t r y f o r a l o n g p e r i o d , " a n d t h a t t h e y " f o l l o w t h e t r a d e p o l i c i e s o f t h e G o v e r n m e n t d e s i g n e d t o c o r r e c t o u r U.S. d o l l a r p o s i -46 t i o n a n d a r e v e r y h e l p f u l i n t h a t r e g a r d . " However, i n 1 9 4 9 , a s t h e U.S. demand f o r c o p p e r t a p e r e d o f f , a b i l l was i n t r o d u c e d i n t o C o n g r e s s t o c a n c e l t h e d u t y s u s p e n s i o n a n d g i v e p r i o r i t y o n c e a g a i n t o U.S. p r o -d u c e r s . Bateman a s k e d Howe t o p r o t e s t s t r o n g l y t o t h e S t a t e D e p a r t m e n t t h a t t h e a c t i o n w o u l d harm C a n a d i a n p r o d u c e r s who, " a c t i n g o n w h a t t h e y c o n s i d e r e d t o be a n a s s u r e d commitment by t h e U.S. and e n c o u r a g e d by t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t , h a d c h a n g e d t h e i r m a r k e t i n g a r r a n g e m e n t s a n d d i v e r t e d c o p p e r t o 47 t h e U.S." S u c h i n s t a b i l i t y a n d i n s e c u r i t y i n t r a d e r e l a t i o n s was a m a j o r t h r e a t t o t h e s u c c e s s o f t h e C a n a d i a n p o l i c y . To c o u n t e r t h i s p r o b l e m , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t e x p l o i t e d , a s Wrong h a d s u g g e s t e d , t h e p o l i t i c a l a n d m i l i t a r y demands o f t h e U.S. A d m i n i s t r a t i o n t o g a i n s p e c i a l e c o n o m i c b e n e f i t s 110 t h a t w o u l d c i r c u m v e n t t h e p r o t e c t i v e m e a s u r e s o f t h e U.S. C o n g r e s s a n d a s s i s t l o n g - t e r m C a n a d i a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . T h r o u g h o u t 1948 and 1 9 4 9 , C a n a d i a n o f f i c i a l s e x e r t e d i n c r e a s e d p r e s s u r e i n t h e P e r m a n e n t J o i n t B o a r d on D e f e n c e f o r a f i r m r e s t a t e m e n t o f t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e t h a t w o u l d g u a r a n t e e C a n a d i a n p r o d u c e r s e q u a l p r i o r i t y o n d e f e n c e c o n -t r a c t s w i t h A m e r i c a n p r o d u c e r s , a n d w o u l d commit t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t t o t a k e a c c o u n t o f C a n a d i a n e x c h a n g e p r o b l e m s i n 48 a s s i g n i n g d e f e n c e c o n t r a c t s . F o r e x a m p l e , i n t h i s p e r i o d t h e P.J.B.D. was w o r k i n g o n i n c r e a s e d s t a n d a r d i z a t i o n o f A m e r i c a n and C a n a d i a n m i l i t a r y e q u i p m e n t . C a n a d i a n r e p r e s e n -t a t i v e s made c l e a r t h a t C a n a d a w o u l d o n l y p a r t i c i p a t e i f m e a s u r e s t o b e n e f i t a nd s a f e g u a r d t h e C a n a d i a n e x c h a n g e p o s i -t i o n w e r e i n c o r p o r a t e d o r a n i n t e g r a l p a r t o f t h e programme. A t t h e M a r c h , 194 9 m e e t i n g o f t h e B o a r d , The C a n a d i a n C h a i r m a n t h e n d r e w t h e B o a r d ' s a t t e n t i o n t o t h e f a c t t h a t , i f C a n a d a was t o s t a n d a r d i z e i t s e q u i p -ment w i t h t h e U n i t e d S t a t e s t o t h e d e s i r e d e x t e n t , a n d t o b u i l d up i t s a r m a m e n t s , i t w o u l d be n e c e s s a r y t o f a c e up t o t h e r e a l i t i e s o f i t s e x c h a n g e p o s i t i o n . C a n a d a . . . w o u l d n e e d t o s e l l t o t h e U n i t e d S t a t e s d e f e n c e e q u i p m e n t a n d s u p p l i e s t h a t i t c a n p r o d u c e , i f i t i s t o be i n a p o s i t i o n t o p u r c h a s e m i l i t a r y e q u i p m e n t i n t h e U n i t e d S t a t e s . A j e t e n g i n e now i n t h e a d v a n c e d s t a g e o f d e v e l o p m e n t i n C a n a d a was a n e x a m p l e o f w h a t C a n a d a w o u l d be p r e p a r e d t o s e l l . A r e c i p r o c a l p u r c h a s i n g a r r a n g e m e n t o f t h e t y p e r e f e r r e d t o h a d w o r k e d v e r y w e l l d u r i n g W o r l d War I I w i t h i n t h e f r a m e w o r k o f t h e Hyde P a r k A g r e e m e n t o f 1 9 4 1 , a n d i t w o u l d seem h i g h l y d e s i r a b l e t o e x a m i n e t h e p r o c e d u r e s d e v e l o p e d u n d e r t h a t A g r e e m e n t w i t h a v i e w t o t h e i r p o s s i b l e a p p l i c a t i o n t o t h e p r e s e n t s i t u a t i o n . The B o a r d e x p r e s s e d i t s g e n e r a l a g r e e m e n t w i t h t h i s c o n c e p t a n d d e c i d e d t o d i s c u s s t h e s u b j e c t f u r t h e r a t a f u t u r e m e e t i n g a f t e r t h e r e h a d b e e n a n o p p o r t u n i t y t o e x -p l o r e t h e m a t t e r more f u l l y . 4 ^ I l l The f o r m a t i o n o f t h e J o i n t I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n C o m m i t t e e p r o v i d e d a f u r t h e r s t e p t o w a r d s r e n e w a l o f Hyde P a r k . I n A p r i l , 1 9 4 8, t h e U n i t e d S t a t e s M u n i t i o n s B o a r d had recommended t o t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t t h a t a j o i n t c o m m i t t e e be s e t up f o r c o l l a b o r a t i o n b e t w e e n o f f i c i a l s i n t h e two c o u n t r i e s o n i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n . T h i s p r o p o s a l r e c e i v e d s t r o n g s u p p o r t f r o m t h e P e r m a n e n t J o i n t B o a r d on D e f e n c e . A t t h e e n d o f 1948, a f t e r some n e g o t i a t i o n , t h e D e f e n c e Com-m i t t e e o f t h e C a n a d i a n C a b i n e t a c c e p t e d t h e p r o p o s a l f o r t h e f o r m a t i o n o f a f o u r - p e r s o n j o i n t c o m m i t t e e composed o f t h e c h a i r m e n o f t h e U.S. M u n i t i o n B o a r d , t h e U.S. N a t i o n a l S e c u r i t y R e s o u r c e s B o a r d , and t h e C a n a d i a n I n d u s t r i a l D e f e n c e B o a r d , p l u s a r a n k i n g o f f i c i a l o f t h e D e p a r t m e n t o f T r a d e and Com-50 m e r c e , s i n c e t h e C h a i r m a n o f t h e I.D.B. was a n i n d u s t r i a l i s t . On 12 A p r i l 1 9 4 9 , d i p l o m a t i c n o t e s w e r e e x c h a n g e d , e n d o r s i n g t h e f o r m a t i o n o f t h i s J o i n t I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n C o m m i t t e e . I n l a n g u a g e r e m i n i s c e n t o f t h e Hyde P a r k D e c l a r a -t i o n , t h e n o t e s d e c l a r e d t h a t . . . t h e common i n t e r e s t s o f C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s i n d e f e n c e , t h e i r p r o x i m i t y a n d t h e c o m p l e m e n t a r y c h a r a c -t e r i s t i c s o f t h e i r r e s o u r c e s c l e a r l y i n d i c a t e t h e a d v a n -t a g e s o f c o - o r d i n a t i n g t h e i r p l a n s f o r i n d u s t r i a l m o b i l i z -a t i o n , i n o r d e r t h a t t h e m o s t e f f e c t i v e u s e may be made o f t h e p r o d u c t i v e f a c i l i t i e s o f t h e two c o u n t r i e s . 5 1 The d u t i e s o f t h e j o i n t c o m m i t t e e w e r e t o e x c h a n g e i n f o r m a t i o n a n d t o make r e c o m m e n d a t i o n s on t h e c o - o r d i n a t i o n a n d p l a n n i n g o f i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n , t o o r g a n i z e s u b - c o m m i t t e e s , a n d t o c o - o p e r a t e w i t h t h e P.J.B.D. on a l l m a t t e r s c o n c e r n i n g 112 52 i n d u s t r i a l m o b i l i z a t i o n . S y d n e y P i e r c e , A s s o c i a t e D e p u t y M i n i s t e r o f T r a d e a n d Commerce, a c t e d a s t h e f i r s t C a n a d i a n 53 C h a i r m a n , a l t h o u g h Howe s o o n t o o k o v e r h i m s e l f a s c h a i r m a n . I t was t h e o u t b r e a k o f t h e K o r e a n War i n J u n e , 1950 t h a t p r o v i d e d t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t w i t h t h e o p p o r t u n i t y f o r t h e f i n a l s u c c e s s o f i t s p o l i c y . The U n i t e d S t a t e s a s k e d f o r a n d r e c e i v e d m i l i t a r y a s s i s t a n c e f r o m C a n a d a , a n d C a n a d i a n t r o o p s w e r e s e n t t o s u p p o r t t h e A m e r i c a n f o r c e s f i g h t i n g i n K o r e a . A l t h o u g h n o m i n a l l y t h e C a n a d i a n t r o o p s w e r e p a r t o f a U.N. c o n t i n g e n t , c o m p l e t e m i l i t a r y c o n t r o l was i n r e a l i t y e x e r c i s e d b y t h e U n i t e d S t a t e s . The K o r e a n War b o o s t e d . d e f e n c e b u d g e t s i n b o t h C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s e n o r m o u s l y . The g r e a t demand f o r m i l i -t a r y s u p p l i e s i n t h e U.S. p r o d u c e d i n t u r n a t r e m e n d o u s i n -c r e a s e i n t h e demand by U.S. i n d u s t r y f o r raw m a t e r i a l s a n d m a n u f a c t u r e d c o m p o n e n t s . The d e s i r e o f t h e A m e r i c a n g o v e r n -ment d u r i n g t h e K o r e a n War t o o b t a i n a d e q u a t e war s u p p l i e s , t o e s t a b l i s h s e c u r e s o u r c e s o f i n d u s t r i a l m a t e r i a l s a n d t o e n s u r e C a n a d i a n m i l i t a r y p a r t i c i p a t i o n c o n v e r g e d w i t h p r e s s u r e f r o m t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t f o r s e c u r e m a r k e t s , r e s u l t i n g i n a f o r m a l r e s t a t e m e n t o f t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e . S h o r t l y a f t e r t h e o u t b r e a k o f t h e War i n 1 9 5 0 , t h e J o i n t I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n C o m m i t t e e drew up a " S t a t e m e n t o f P r i n c i p l e s f o r E c o n o m i c C o - o p e r a t i o n " f o r s u b m i s s i o n t o t h e two g o v e r n m e n t s . T h i s s t a t e m e n t was g i v e n f o r m a l e f f e c t 113 by means o f an e x c h a n g e o f n o t e s o n 26 A u g u s t 1950 b e t w e e n A m b a s s a d o r Wrong a n d S e c r e t a r y o f S t a t e Dean A c h e s o n . R e f e r -e n c e was made i n t h e S t a t e m e n t t o t h e o p e r a t i o n o f t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e d u r i n g W o r l d War I I , a n d i t was a g r e e d t h a t o n c e a g a i n . . . o u r two g o v e r n m e n t s s h a l l c o - o p e r a t e i n a l l r e s p e c t s p r a c t i c a b l e , a n d t o t h e e x t e n t o f t h e i r r e s p e c t i v e e x e c u -t i v e p o w e r s , t o t h e e n d t h a t t h e e c o n o m i c e f f o r t s o f t h e two c o u n t r i e s be c o - o r d i n a t e d f o r t h e common d e f e n s e a n d t h a t t h e p r o d u c t i o n a n d r e s o u r c e s o f b o t h c o u n t r i e s be u s e d f o r t h e b e s t c o m b i n e d r e s u l t s . 5 4 The s i x s p e c i f i c o p e r a t i n g p r i n c i p l e s i n c l u d e d i n t h e S t a t e m e n t c o n s t i t u t e d a programme o f j o i n t p r o d u c t i o n p o t e n -t i a l l y a s b r o a d a s t h a t o f t h e r e c e n t War. The most i m p o r t a n t o f t h e s e p r i n c i p l e s w e r e t h e d e v e l o p m e n t o f a " c o - o r d i n a t e d programme o f r e q u i r e m e n t s , p r o d u c t i o n a n d p r o c u r e m e n t " ; t h e i n s t i t u t i o n o f " c o - o r d i n a t e d c o n t r o l s o v e r t h e d i s t r i b u t i o n o f s c a r c e r a w m a t e r i a l s a n d s u p p l i e s " ; t h e r e m o v a l a s f a r a s p o s s i b l e o f " b a r r i e r s w h i c h impede t h e f l o w b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s o f g o o d s e s s e n t i a l f o r t h e common d e f e n s e e f f o r t " ; a n d — d u p l i c a t i n g t h e f i n a n c i a l r o l e w h i c h t h e o r i g -i n a l Hyde P a r k h a d p l a y e d — t h e s t i p u l a t i o n t h a t "The two g o v e r n m e n t s , t h r o u g h t h e i r a p p r o p r i a t e a g e n c i e s , w i l l c o n s u l t c o n c e r n i n g a n y f i n a n c i a l o r f o r e i g n e x c h a n g e p r o b l e m s w h i c h may a r i s e a s a r e s u l t o f t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h i s a g r e e -4. ir55 ment." The S t a t e m e n t o f P r i n c i p l e s , h o w e v e r , was o n l y a d e -c l a r a t i o n o f g o a l s a n d h a d no l e g a l s t a t u s a s a t r e a t y . T h u s , 114 any c o n c r e t e b e n e f i t s f o r C a n a d i a n t r a d e d e p e n d e d on t h e e x -t e n t t o w h i c h t h e C a n a d i a n s c o u l d h a v e t h e p r i n c i p l e s i m p l e -m e n t e d . I n 1 9 5 1 , t h e two g o v e r n m e n t s r e s t r u c t u r e d t h e J o i n t I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n C o m m i t t e e a n d a s s i g n e d i t t h e t a s k o f i m p l e m e n t i n g t h e p r i n c i p l e s . The C a n a d i a n d e l e g a t i o n now c o n s i s t e d o f Howe a s C h a i r m a n a n d two o t h e r o f f i c i a l s f r o m h i s d e p a r t m e n t . ^ Howe p r e s s u r e d S t u a r t S y m i n g t o n , c h a i r m a n o f t h e U.S. s e c t i o n o f t h e C o m m i t t e e , t o i n c l u d e C a n a d i a n d e f e n c e o r d e r s i n t h e A m e r i c a n p r i o r i t y s y s t e m w h i c h was b e i n g d r a w n up b y t h e U.S. N a t i o n a l P r o d u c t i o n A u t h o r i t y t o c o n t r o l t h e a l l o c a t i o n o f s c a r c e p r o d u c t i o n m a t e r i a l s . S y m i n g t o n a s s u r e d Howe t h a t , i n a c c o r d a n c e w i t h t h e S t a t e m e n t o f P r i n c i p l e s , C a n a d i a n p r o d u c e r s w o u l d be g i v e n e q u a l c o n -s i d e r a t i o n w i t h A m e r i c a n p r o d u c e r s i n t h e a l l o c a t i o n o f t h e s e r e s o u r c e s . The J.I.M.C. a l s o a d o p t e d a s i t s p o l i c y t h e d i v i s i o n o f d e f e n c e p r o d u c t i o n b e t w e e n t h e U.S. a n d C a n a d i a n p r o -d u c e r s s o t h a t t h e l a t t e r w o u l d be g i v e n a c c e s s t o a n a s s u r e d , c o n t i n e n t - w i d e m a r k e t . A c c e p t i n g t h e p r e m i s e t h a t C a n a d i a n d o m e s t i c r e q u i r e m e n t s w e r e t o o s m a l l t o s u p p o r t e c o n o m i c a l p r o d u c t i o n i n many i n d u s t r i e s , t h e C o m m i t t e e e s t a b l i s h e d a programme o f r e c i p r o c a l d e f e n c e p r o c u r e m e n t t o e n c o u r a g e t h e d e v e l o p m e n t o f " m u t u a l l y s u p p o r t e d p r o d u c t i o n i n t h e two c o u n t r i e s " a n d t h e d i s p e r s a l o f f a c i l i t i e s " t o make t h e b e s t 5 8 u s e o f c o n t i n e n t a l s o u r c e s o f s u p p l y . " T h i s programme h a d 115 a m a j o r i m p a c t o n C a n a d i a n r e s o u r c e e x p o r t s . F o r e x a m p l e , i n r e t u r n f o r l a r g e r i m p o r t s by t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t o f U.S. m e t a l s , s u c h a s s t e e l , s u l p h u r a n d molybdenum, C a n a d i a n p r o d u c e r s w e r e g i v e n l a r g e U.S. g o v e r n m e n t c o n t r a c t s f o r m i n e r a l s s u c h a s a l u m i n i u m , c o p p e r , n i c k e l , l e a d , z i n c , 59 t i t a n i u m , c o b a l t a n d a s b e s t o s . N o t o n l y w e r e l o n g - t e r m p r o c u r e m e n t c o n t r a c t s n e g o t i a t e d w i t h C a n a d i a n f i r m s f o r o u t -p u t f r o m e x i s t i n g p l a n t f a c i l i t i e s , b u t t h e C o m m i t t e e a l s o e n c o u r a g e d t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t t o a s s i s t t h e e x p a n s i o n o f t h e C a n a d i a n i n d u s t r i e s : C e r t a i n a g e n c i e s o f t h e U.S. G o v e r n m e n t h a v e e n t e r e d i n t o a number o f a r r a n g e m e n t s f o r t h e e x p a n s i o n o f p r o d u c t i o n a n d p r o c u r e m e n t i n C a n a d a . They h a v e i s s u e d c e r t i f i c a t e s o f a c c e l e r a t e d t a x a m o r t i z a t i o n t o some U.S. f i r m s f o r e x p a n s i o n i n C a n a d a . They h a v e e n t e r e d i n t o l o n g - t e r m c o n t r a c t s w i t h C a n a d i a n f i r m s u n d e r w h i c h t h e p r o d u c t i o n o f n i c k e l , a n d , t o a l e s s e r e x t e n t , c o p p e r a n d c o b a l t w i l l be e x p a n d e d . 6 0 A g r e e m e n t on r e c i p r o c a l p r o c u r e m e n t a f f e c t e d n o t o n l y C a n a d i a n r e s o u r c e i n d u s t r i e s , b u t t h e m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s a s w e l l . I n d i s c u s s i o n s i n t h e J.I.M.C., t h e C a n a d i a n r e p r e -s e n t a t i v e s a g r e e d t o s t a n d a r d i z e c o m p l e t e l y C a n a d i a n m i l i t a r y e q u i p m e n t w i t h t h a t o f t h e U.S. i n t h e i n t e r e s t s o f c o n t i n e n t a l d e f e n c e . G r a d u a l l y t h e B r i t i s h - t y p e e q u i p m e n t i n C a n a d a ' s p o s s e s s i o n was t r a n s f e r r e d t o o t h e r N.A.T.O. a l l i e s . ^ 1 P r o -d u c t i o n o f new m i l i t a r y e q u i p m e n t was d i v i d e d b e t w e e n t h e two c o u n t r i e s s o t h a t C a n a d a c o u l d s p e c i a l i z e i n p a r t i c u l a r l i n e s o f g o o d s a n d c o m p o n e n t s . The P e r m a n e n t J o i n t B o a r d on D e f e n c e was g i v e n t h e t a s k o f w a t c h i n g o v e r t h e d i v i s i o n o f 116 m i l i t a r y c o n t r a c t s t o e n s u r e t h a t C a n a d a ' s e x c h a n g e p o s i t i o n was p r o t e c t e d , a n d when n e c e s s a r y U.S. p u r c h a s e s i n C anada 6 2 w e r e i n c r e a s e d t o a c h i e v e a b e t t e r b a l a n c e o f t r a d e . C a n a d i a n m a n u f a c t u r e r s r e c e i v e d c o n t r a c t s f o r m i l i t a r y s u p -p l i e s s u c h a s j e t a i r c r a f t , g u n s , a n d a m m u n i t i o n . One o f t h e m o s t s i g n i f i c a n t a r e a s was t h e s u p p o r t g i v e n t o t h e C a n a d i a n e l e c t r o n i c s i n d u s t r y . When t h e a g r e e m e n t o n c o n -s t r u c t i o n o f t h e P i n e t r e e L i n e was r e a c h e d i n t h e P.J.B.D., a s t i p u l a t i o n was i n c l u d e d i n t h e f i n a l d o cument t h a t , "so f a r a s p r a c t i c a b l e , " e l e c t r o n i c p a r t s a nd o t h e r e q u i p m e n t w e re t o be m a n u f a c t u r e d i n C a n a d a , a n d c o n s t r u c t i o n was t o 6 3 be c a r r i e d o u t by C a n a d i a n c o n t r a c t o r s . R e c i p r o c a l d e f e n c e p u r c h a s i n g a l s o p r o v i d e d t h e means f o r c i r c u m v e n t i n g t h e p r o t e c t i v e m e a s u r e s s e t up b y t h e A m e r i c a n C o n g r e s s , s p e c i f i c a l l y t h e Buy A m e r i c a n A c t a n d t h e i m p o r t d u t i e s . The S t a t e m e n t o f P r i n c i p l e s i t s e l f d i d n o t n u l l i f y t h e o p e r a t i o n o f t h e Buy A m e r i c a n A c t . However, t h e A m e r i c a n S e c r e t a r y o f Commerce, when i n t e r v i e w e d a f t e r t h e s i g n i n g o f t h e S t a t e m e n t o f P r i n c i p l e s , e m p h a s i z e d t h a t t h e A c t w o u l d n o t g e t i n t h e way o f a n y p u r c h a s e s t h e g o v e r n m e n t 64 i n t e n d e d t o make i n C a n a d a . W h i l e t h e A c t n o r m a l l y p u t s e v e r e l i m i t a t i o n s o n t h e p l a c i n g o f c o n t r a c t s b y t h e U.S. g o v e r n m e n t i n f o r e i g n c o u n t r i e s , t h e S e c r e t a r i e s o f t h e Army, N a v y , a n d A i r F o r c e c o u l d c l a i m e m e r g e n c y e x e m p t i o n f r o m t h e o p e r a t i o n o f t h e A c t . T h i s p r o v i s i o n was u s e d e x t e n s i v e l y 117 by t h e U.S. A d m i n i s t r a t i o n t o p u r c h a s e d e f e n c e s u p p l i e s i n C a n a d a . U n d e r t h i s e x e m p t i o n , a p p r o x i m a t e l y $100 m i l l i o n o f m i l i t a r y e q u i p m e n t m a n u f a c t u r e d i n C a n a d a was p u r c h a s e d e v e r y y e a r f r o m 1950 t o 1953 b y t h e U.S. g o v e r n m e n t ( n o t i n -e l u d i n g t h e n a t u r a l r e s o u r c e p u r c h a s e s f o r U.S. s t o c k p i l i n g ) . A s i m i l a r s t r a t e g y was u s e d t o c i r c u m v e n t t h e p r o -t e c t i o n i s t t a r i f f s . The U.S. S e c r e t a r i e s o f t h e Army, Navy a n d A i r F o r c e a l s o c o u l d s u p p l y c e r t i f i c a t e s f o r i m p o r t e d g o o d s c e r t i f y i n g t h a t t h e p r o c u r e m e n t c o n s t i t u t e d a n e m e r g e n c y p u r c h a s e a b r o a d , w h i c h a l l o w e d t h e g o o d s t o e n t e r t h e U.S. d u t y - f r e e . The War S e c r e t a r i e s p r o v i d e d t h e s e c e r t i f i c a t e s f o r d e f e n c e p u r c h a s e s i n C a n a d a by t h e i r own a n d o t h e r g o v e r n -ment d e p a r t m e n t s , a s w e l l a s f o r p u r c h a s e s i n C a n a d a b y A m e r i -c a n d e f e n c e c o n t r a c t o r s . T h u s , many C a n a d i a n e x p o r t s com-6 6 p l e t e l y a v o i d e d t h e U.S. t a r i f f . Howe a n d h i s o f f i c i a l s i n b o t h T r a d e a n d Commerce k e p t i n c l o s e c o n t a c t w i t h C a n a d i a n e x p o r t p r o d u c e r s , e n c o u r -a g i n g them t o b i d f o r A m e r i c a n c o n t r a c t s , t o e x p a n d t h e i r f a c i l i t i e s , a n d t o o r i e n t t h e i r m a r k e t i n g o r g a n i z a t i o n t o w a r d s t h e U.S. m a r k e t . Whenever p o s s i b l e , t h e y s h e p h e r d e d t h e i n d i -v i d u a l a p p l i c a t i o n s t h r o u g h t h e W a s h i n g t o n b u r e a u c r a c y , a p p l y i n g p r e s s u r e , a n d c o n s t a n t l y e m p h a s i z i n g t o t h e A m e r i c a n s 6 7 t h e i r o b l i g a t i o n s u n d e r t h e j o i n t a g r e e m e n t s . I n A p r i l , 1951 a s e p a r a t e D e p a r t m e n t o f D e f e n c e P r o -d u c t i o n was c r e a t e d t o assume some o f t h e d u t i e s o f T r a d e a n d 118 Commerce, a n d was p l a c e d u n d e r t h e a u t h o r i t y o f Howe. The new d e p a r t m e n t was g i v e n d i r e c t c o n t r o l o v e r i n d u s t r i a l m o b i l -i z a t i o n , w h i c h i n v o l v e d m o b i l i z i n g a nd e n c o u r a g i n g t h e e x p a n -s i o n o f C a n a d a ' s i n d u s t r i a l b a s e a n d s u p p l y i n g t h e armed 6 8 f o r c e s w i t h d e f e n c e e q u i p m e n t . The D e p a r t m e n t o f D e f e n c e P r o d u c t i o n u s e d i t s own d e f e n c e p r o c u r e m e n t b u d g e t t o c o m p l e m e n t A m e r i c a n p u r c h a s e s a n d t o a s s i s t f u r t h e r i n t h e d e v e l o p m e n t o f e x p o r t i n d u s t r i e s . The d i v i s i o n o f p r o d u c t i o n u n d e r t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e a n d t h e r e c i p r o c a l p r o c u r e m e n t a g r e e m e n t s meant t h a t C a n a d i a n d e f e n c e p u r c h a s i n g c o u l d be d i r e c t e d t o t h e same i n d u s t r i e s w h i c h w e r e b e i n g e n c o u r a g e d t o e x p o r t t o t h e U.S. I n 1 9 5 1 , t h e g o v e r n m e n t a n n o u n c e d a t h r e e y e a r $5 b i l l i o n programme o f d e f e n c e e x p e n d i t u r e . A p p r o x i m a t e l y $3.5 b i l l i o n o f t h i s was a l l o c a t e d f o r e x p e n d i t u r e d i r e c t l y o n m i l i t a r y g o o d s and m a t e r i a l s b y t h e D e p a r t m e n t o f D e f e n c e P r o d u c t i o n . I n t h e c a s e o f m a n u f a c t u r e d p r o d u c t s , t h e d e v e l -opment o f t h e a i r c r a f t a n d e l e c t r o n i c s i n d u s t r i e s w e r e g i v e n h i g h p r i o r i t y b y D e f e n c e P r o d u c t i o n s i n c e p r o d u c t s o f t h e s e i n d u s t r i e s c o u l d r e m a i n a s s i g n i f i c a n t C a n a d i a n e x p o r t s l o n g a f t e r demand f o r p r o d u c t s more d i r e c t l y r e l a t e d t o w a r , s u c h 69 a s n a v a l guns o r t o r p e d o c o m p o n e n t s , h a d f a l l e n o f f . I n t h e f i r s t y e a r o r d e r s f o r a i r c r a f t a n d a i r c r a f t e n g i n e s com-p r i s e d a l m o s t o n e - t h i r d o f t h e p r o c u r e m e n t w h i l e e l e c t r o n i c s 70 o r d e r s r e a c h e d $560 m i l l i o n . The b i l a t e r a l a g r e e m e n t s w e r e 119 u s e d t o o b t a i n m a r k e t s t o a s s i s t i n t h i s l o n g - t e r m i n d u s t r i a l d e v e l o p m e n t . B o t h a i r c r a f t e n g i n e s a n d e l e c t r o n i c s p a r t s w e r e k e y i t e m s f o r w h i c h C a n a d i a n r e p r e s e n t a t i v e s i n t h e j o i n t c o m m i t t e e s h a d g a i n e d p r o m i s e s o f A m e r i c a n p u r c h a s e s u n d e r r e c i p r o c a l p r o c u r e m e n t a g r e e m e n t s . A s i m i l a r p o l i c y was f o l l o w e d i n t h e r e s o u r c e f i e l d . G o v e r n m e n t e x p e n d i t u r e s w e r e c h a n n e l l e d i n t o t h o s e i n d u s t r i e s w h i c h w e r e f i n d i n g i n c r e a s e d m a r k e t s i n t h e U.S. The D e p a r t -ment o f D e f e n c e P r o d u c t i o n i m p l e m e n t e d a c o - o r d i n a t e d p r o -gramme o f " s t r a t e g i c r e s o u r c e d e v e l o p m e n t . " To e n c o u r a g e i n v e s t m e n t , r e s o u r c e s c o m p a n i e s w e r e g r a n t e d d i r e c t f i n a n c i a l a s s i s t a n c e , l i b e r a l d e p l e t i o n a l l o w a n c e s , e x e m p t i o n f r o m c o r -p o r a t i o n p r o f i t s t a x , a n d a s s i s t a n c e i n t h e b u i l d i n g o f t r a n s -72 p o r t a t i o n f a c i l i t i e s . The s i g n i f i c a n c e o f t h i s programme f o r C a n a d a ' s t r a d e was e x p l a i n e d b y a n o f f i c i a l i n t h e E c o n o m i c s d i v i s i o n o f t h e D e p a r t m e n t o f D e f e n c e P r o d u c t i o n : Our s e c o n d m a i n j o b , a s I m e n t i o n e d b e f o r e , c o n c e r n s s t r a t e g i c r e s o u r c e d e v e l o p m e n t . . . I t w i l l be a d y n a m i c f o r c e i n t h e C a n a d i a n economy f o r many y e a r s t o come. N o t o n l y t h a t , b u t i t w i l l a l s o s e r v e t o o p e n up many r e -mote p a r t s o f C a n a d a w h i c h h a v e , u n t i l r e c e n t l y , b e e n a v i r t u a l w i l d e r n e s s . . . Our f i r s t c o n c l u s i o n i s t h a t i n v e s t m e n t i n s t r a t e g i c r e s o u r c e d e v e l o p m e n t i n d u s t r i e s w i l l be more i m p o r t a n t i n r e l a t i o n t o t o t a l p u b l i c a n d p r i v a t e i n v e s t m e n t t h a n i t h a s b e e n i n t h e y e a r s s i n c e W o r l d War I I . . . I n 1952 a l o n e , a b o u t $ 1 % b i l l i o n w i l l be i n v e s t e d i n t h i s way . . Our s e c o n d g e n e r a l c o n c l u s i o n i s t h a t s t r a t e g i c r e -s o u r c e d e v e l o p m e n t w i l l make i t p o s s i b l e f o r Canada t o hav e i n c r e a s e d h e r a n n u a l e x p o r t s b y o v e r $h b i l l i o n i n 1955. T a k i n g o u r s a l e s o f $3 b i l l i o n w o r t h o f g o o d s i n 1950 a s a b a s e , t h i s r e p r e s e n t s an i n c r e a s e o f more t h a n 15 p e r c e n t i n v o l u m e t e r m s . O f t h e s e f o r e i g n s a l e s , i t i s p r o b a b l e t h a t more t h a n 8 0 p e r c e n t w i l l go d i r e c t l y i n t o t h e U n i t e d S t a t e s . 7 3 120 T h i s l a r g e v o l u m e o f i n v e s t m e n t d i r e c t e d i n t o i n d u s -t r i a l d e v e l o p m e n t c r e a t e d , a s h a d a l w a y s b e e n t h e c a s e , a much g r e a t e r demand f o r c o n s t r u c t i o n m a t e r i a l s a n d m a c h i n e r y f r o m t h e U n i t e d S t a t e s . The i m p o r t o f t h e s e c a p i t a l g o o d s s h o u l d h a v e c r e a t e d a new d r a i n o n t h e C a n a d i a n e x c h a n g e r e -s e r v e s , a n d i n t h i s way t h e s o l u t i o n t o t h e d o l l a r p r o b l e m t h r e a t e n e d t o a g g r a v a t e t h e o r i g i n a l p r o b l e m . W h i l e t h e A m e r i c a n g o v e r n m e n t was c o m m i t t e d t o l i n k d e f e n c e p u r c h a s e s t o t h e C a n a d i a n e x c h a n g e s i t u a t i o n , t h e j o i n t d e f e n c e com-m i t t e e s c o n c e n t r a t e d m o s t l y o n a c h i e v i n g a b a l a n c e i n d e f e n c e g o o d s o n l y , n e g l e c t i n g t h e e f f e c t s o f i n c r e a s e d t r a d e i n i n -v e s t m e n t g o o d s . The c r u c i a l f a c t o r i n p r e v e n t i n g a new C a n a d i a n d e f i c i t was t h a t much o f t h e new i n v e s t m e n t was c a r -r i e d o u t b y A m e r i c a n c o r p o r a t i o n s : . . . D u r i n g t h e " c o n s t r u c t i o n " p e r i o d i t w i l l be n e c e s -s a r y t o p a y o u t f o r e i g n e x c h a n g e f o r l a r g e s h i p m e n t s o f f a b r i c a t e d s t e e l a n d m a c h i n e r y a n d e q u i p m e n t . I n d e e d , a s many a s one o u t o f e v e r y f o u r o f o u r i n v e s t m e n t d o l -l a r s w i l l f i n d i t s way i n t o t h e p o c k e t s o f m e t a l and m a c h i n e r y m a n u f a c t u r e r s i n t h e U n i t e d S t a t e s . I t i s f o r -t u n a t e , i n a way, t h a t t h e f i n a n c i n g o f much o f t h i s p r o -gram i s b e i n g c a r r i e d o u t w i t h t h e h e l p o f f o r e i g n c a p i t a l . I n 1952 and f o r s e v e r a l y e a r s t h e r e a f t e r , i t i s e x p e c t e d t h a t d i r e c t i n v e s t m e n t i n t h e s e i n d u s t r i e s f r o m a b r o a d w i l l b r i n g C a n a d a a l m o s t a s many d o l l a r s a s a r e b e i n g p a i d o u t f o r i m p o r t s o f c a p i t a l g o o d s . 7 4 T h u s , A m e r i c a n d i r e c t i n v e s t m e n t was r e c o g n i z e d a s a n i n t e g r a l e l e m e n t o f t h e C a n a d i a n p o l i c y o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t b a s e d o n r e l i a b l e e x p o r t m a r k e t s . The p o l i c y o f r e - o r i e n t i n g C a n a d i a n e x p o r t s t o t h e U n i t e d S t a t e s b r o u g h t r a p i d a n d s i g n i f i c a n t r e s u l t s . A l r e a d y 121 by 1948, a l m o s t 50 p e r c e n t o f C a n a d i a n e x p o r t s w e r e g o i n g 75 t o t h e U.S., a n i n c r e a s e f r o m o n l y 37 p e r c e n t x n 1947. By 1 9 5 0 , t h e p r o p o r t i o n o f t o t a l e x p o r t s w h i c h w e r e s e n t t o t h e U.S. h a d r i s e n t o 65 p e r c e n t . T h u s , C a n a d a ' s t r a d i -t i o n a l p a t t e r n o f s e l l i n g some 65 p e r c e n t o f h e r e x p o r t s o v e r s e a s a n d t h e r e s t t o t h e U.S. h a d b e e n e x a c t l y r e v e r s e d . D u r i n g t h e K o r e a n War C a n a d i a n e x p o r t s t o t h e U.S. c o n t i n u e d 7 6 t o a v e r a g e a p p r o x i m a t e l y 60 p e r c e n t o f t h e t o t a l . W h i l e t h e p r o p o r t i o n a l s h i f t o f e x p o r t s f r o m E u r o p e a n t o A m e r i c a n m a r k e t s c a n p a r t l y be a c c o u n t e d f o r by E u r o p e a n i m p o r t c o n -t r o l s , t h e r e was a m a j o r i n c r e a s e i n t h e v a l u e o f C a n a d i a n e x p o r t s t o t h e U.S. B e t w e e n 1947 a n d 1 9 5 2 , t h e l a t t e r i n -c r e a s e d b y a p p r o x i m a t e l y 17 p e r c e n t c a l c u l a t e d i n c o n s t a n t 77 d o l l a r s . Much o f t h e i n c r e a s e o c c u r r e d i n d e f e n c e - r e l a t e d i n d u s t r i e s : b e t w e e n 1952 a n d 1955 C a n a d a e x p o r t e d t o t h e U.S. a n a n n u a l a v e r a g e o f $120 m i l l i o n o f n i c k e l , $72 m i l l i o n o f a l u m i n i u m , $63 m i l l i o n o f c o p p e r , $45 m i l l i o n o f z i n c , a n d 7 8 $25 m i l l i o n o f l e a d . The o b v i o u s s u c c e s s o f Howe's programme o f r e -o r i e n t i n g C a n a d a ' s t r a d e d i d , n e v e r t h e l e s s , r a i s e some a n x i -e t i e s i n E x t e r n a l A f f a i r s . Some o f t h e o f f i c i a l s i n E x t e r n a l A f f a i r s m a i n t a i n e d a s t r o n g b e l i e f i n t h e o r i g i n a l m u l t i -l a t e r a l programme d e s p i t e t h e n e c e s s i t y f o r a n y t e m p o r a r y d e v i a t i o n due t o t h e e x c h a n g e c r i s i s . M o r e o v e r , t h e y w e r e c o n c e r n e d o v e r t h e p o l i t i c a l i m p l i c a t i o n s o f t h e i n c r e a s i n g l y 122 b i l a t e r a l n a t u r e o f C a n a d i a n t r a d e . I n 1948 one o f t h e s e o f f i c i a l s , Wynne P l u m p t r e , h a d r e g i s t e r e d e a r l y a n d s t r o n g o p p o s i t i o n . A t a t i m e when t h e r e was c o n s i d e r a b l e t a l k i n p u b l i c a b o u t s p e c i a l , b i l a t e r a l t r a d e d e a l s w i t h t h e U n i t e d S t a t e s a s a c u r e f o r t h e d o l l a r p r o b l e m , P l u m p t r e h a d w r i t t e n a n a r t i c l e f o r S a t u r d a y N i g h t i n w h i c h he h a d a r g u e d s t r o n g l y a g a i n s t s p e c i a l r e l a t i o n s : . . . We s h o u l d c e r t a i n l y t r y t o r e a c h a new t r a d e a g r e e -ment w i t h t h e U.S. . . . B u t w h a t e v e r , s h a p e s u c h a new t r a d e a g r e e m e n t t a k e s , a n d w h e n e v e r i t comes, i t s h o u l d be i n t h e f o r m now t r a d i t i o n a l f o r b o t h t h e U.S. a n d o u r -s e l v e s . I t s h o u l d be o p e n - e n d e d n o t e x c l u s i v e ; i t s h o u l d be on a m o s t - f a v o u r e d - n a t i o n b a s i s a n d n o t a s p e c i a l b a r t e r a r r a n g e m e n t ; i t s h o u l d l o w e r t a r i f f s f o r a l l c o u n -t r i e s c o n c e r n e d a n d n o t s e t up some new s o r t o f " E m p i r e P r e f e r e n c e . " F o r i f i t d i d , we s h o u l d v e r y q u i c k l y be a b s o r b e d i n t o t h e A m e r i c a n e m p i r e . 7 9 I n A p r i l , 1 9 5 0 , a memorandum was d r a w n up i n E x t e r n a l A f f a i r s , e n t i t l e d "A R e v i e w o f M e a s u r e s t o P r o m o t e C a n a d i a n E x p o r t s t o S o f t - C u r r e n c y C o u n t r i e s " a n d f o r w a r d e d b y L e s t e r i 8 0 P e a r s o n t o C. D. Howe. P l u m p t r e c e r t a i n l y h a d a h a n d i n 81 i t s d r a f t i n g . The memorandum a t t e m p t e d t o s u r v e y t h e g e n e r a l d i r e c -t i o n i n w h i c h C a n a d i a n t r a d e was m o v i n g . I n p a r t i c u l a r , i t n o t e d t h a t " I n t h e t u r b u l e n t p o s t - w a r y e a r s , t h e c u r r e n t seems t o be c a r r y i n g o u r b o a t r a t h e r f a r f r o m i t s a c c u s t o m e d c o u r s e , r a t h e r t o o c l o s e , p e r h a p s , t o r o c k s o n one s i d e o f 82 t h e C h a n n e l . " W h i l e r e c o g n i z i n g t h e s e v e r i t y o f i m p o r t r e s t r i c t i o n s b e i n g a p p l i e d i n t h e n o n - d o l l a r c o u n t r i e s , a n d t h e l i k e l i h o o d t h a t t h e s e w o u l d be i n c r e a s e d i n f u t u r e y e a r s , 123 t h e memorandum s u g g e s t e d t h a t e f f o r t s be made t o k e e p up t r a d e w i t h t h e s e c o u n t r i e s . I t a l s o n o t e d t h e d r i f t away f r o m t h e p o l i c y o f m u l t i l a t e r a l i s m , and e x a m i n e d t h e p o l i t i c a l i m p l i c a t i o n s o f r e l y i n g t o o h e a v i l y o n b i l a t e r a l t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . A s k i n g "why s h o u l d we f e a r t o o g r e a t d e p e n d e n c e on t h e U n i t e d S t a t e s m a r k e t ? " t h e memorandum a n s w e r e d : . . . The mere m e n t i o n o f how t h e U n i t e d S t a t e s t a r i f f h a s h u r t u s i n t h e p a s t s u p p l i e s a r e a s o n a g a i n s t t o o h e a v y d e p e n d e n c e on e x p o r t s t o U.S.A. i n t h e f u t u r e . F u r t h e r , t h e r e may w e l l be a p o l i t i c a l r i s k i n v o l v e d , a s m a l l c o u n t r y t h a t g e t s t o o h e a v i l y d e p e n d e n t on a much l a r g e r one a l w a y s r u n s t h e r i s k o f p o l i t i c a l p r e s s u r e — a v a g u e r i s k , a r o c k b e l o w t h e s u r f a c e , b u t none t h e l e s s r e a l . F i n a l l y , much o f o u r p o s t - w a r e x t e r n a l p o l i c y , p o l i t i c a l a s w e l l a s e c o n o m i c , h a s b e e n a i m e d a t r e s t o r -i n g t h e e c o n o m i e s o f t h e U n i t e d K i n g d o m a n d E u r o p e a n d t y i n g t o g e t h e r , w i t h c l o s e r b o n d s , a l l t h e c o u n t r i e s s u r -r o u n d i n g t h e N o r t h A t l a n t i c o c e a n . We s h a l l be h i n d e r e d n o t h e l p e d , i n t h e s e a i m s i f o u r t r a d e o v e r s e a s s h r i n k s t o o f a r . A l l t h i s d o e s n o t mean t h a t we s h o u l d t r y t o p r e v e n t o u r e x p o r t s f l o w i n g s o u t h w a r d — f a r f r o m i t ! N o r d o e s i t i n v o l v e a n a t t e m p t t o s t e e r u p s t r e a m , t o r e s t o r e t h e t r a d e r e l a t i o n s h i p s o f h a l f a c e n t u r y a g o . I t o n l y s u g -g e s t s t h a t we m i g h t do a b i t more t o h e l p o u r e x p o r t s o v e r s e a s — t h a t we m i g h t t r y t o s t e e r a b i t c l o s e r t o t h e c e n t r e o f t h e s t r e a m . 8 3 T h i s p r o t e s t , d e s p i t e t h e m i l d l a n g u a g e i n w h i c h i t was c o u c h e d , b r o u g h t a s t r o n g r e b u k e f r o m Howe. I n "Comments by C. D. Howe on Mr. P e a r s o n ' s memorandum," Howe n o t e d t h a t . . . I am d i s t u r b e d by w h a t seems t o be a b i a s a g a i n s t t r a d e w i t h h a r d c u r r e n c y c o u n t r i e s a n d a n i m p l i e d w i l l i n g -n e s s t o s a c r i f i c e t h a t t r a d e i n f a v o u r o f s o f t c u r r e n c y c o u n t r i e s . . . [ I f ] i t i s i n t e n d e d a s a b r o a d s t a t e m e n t o f t h e o b j e c t i v e s a n d m e t h o d s o f C a n a d a ' s e c o n o m i c s t r a -t e g y , i t w o u l d seem t o me t h a t t h e d ocument h a s s e r i o u s d e f i c i e n c i e s . 124 Our e x p o r t p o l i c y s h o u l d be t o s e l l a s much a s p o s -s i b l e w h e r e v e r p o s s i b l e . The U n i t e d S t a t e s h a s become t h e h e a l t h i e s t a n d most r e c e p t i v e m a r k e t i n t h e w o r l d a t a t i m e when i n t e n s e d i f f i c u l t i e s a r e b e i n g e n c o u n t e r e d e l s e w h e r e . . . .84 Howe d i s m i s s e d t h e s u g g e s t i o n t h a t t h e r e c o u l d be a n y p o l i -t i c a l r e p e r c u s s i o n s f r o m t h e t r a d e : I t i s o f t e n s a i d t h a t a s m a l l m a n u f a c t u r e r s h o u l d n o t s e l l h i s w h o l e o u t p u t t o one l a r g e s t o r e . I f he d o e s he w i l l n o t f o r l o n g r e m a i n i n d e p e n d e n t . T h i s may h a v e some r e l e v a n c e t o C a n a d a 1 s r e l a t i o n s w i t h t h e U n i t e d S t a t e s , b u t t h e two c a s e s a r e n o t r e a l l y s i m i l a r . When t h e s t o r y i s p r o p e r l y t o l d i t d o e s n o t i n v o l v e o ne s e l l e r , C a n a da a n d one b u y e r , t h e U n i t e d S t a t e s , i t i n v o l v e s h u n -d r e d s o f c o m p a n i e s i n s c o r e s o f i n d u s t r i e s i n d e p e n d e n t l y a n d p r i v a t e l y o r g a n i z e d , a n d m a k i n g t h e i r own d e a l s a t t h e i r own p r i c e s . I t i s n o t a t a l l o b v i o u s t h a t C a n a d a ' s s o v e r e i g n t y w o u l d be i m p a i r e d , e v e n b y a l a r g e i n c r e a s e i n t h e p e r c e n t a g e o f o u r e x p o r t s g o i n g t o t h e U n i t e d S t a t e s . The s u r e s t way t o l o s e o u r s o v e r e i g n t y w o u l d be t o g e t i n t o f i n a n c i a l i n s o l v e n c y , a s t h e E u r o p e a n c o u n t r i e s h a v e done w i t h u n b a l a n c e d b u d g e t s , d e f i c i t s a b r o a d , a n d r i s i n g c o s t s a t home . . . . . . My c r i t i c i s m w o u l d be t h a t Mr. P e a r s o n ' s memo-randum i s a l i t t l e t o o f r i g h t e n e d o f t h e A m e r i c a n b o g e y a n d , t h e r e f o r e , j u s t a l i t t l e t o o a n x i o u s t o do e v e r y -t h i n g t o h e l p t h e B r i t i s h . 8 5 G i v e n t h e a b s o l u t e d o m i n a n c e o f Howe i n t r a d e p o l i c y , t h e s e memoranda i l l u s t r a t e t h e c l e a r s u b o r d i n a t i o n o f p o l i t -i c a l c o n s i d e r a t i o n s t o t h o s e o f t r a d e . I n t h e l o n g r u n , t h i s p o l i c y e s t a b l i s h e d by Howe c o n t i n u e d t o p r e v a i l . C a n a d i a n t r a d e p o l i c y d i d n o t s h i f t b a c k t o t h e " c e n t r e o f t h e s t r e a m . " The C a n a d i a n g o v e r n m e n t c o n t i n u e d t o d e v e l o p C a n a d i a n e x p o r t i n d u s t r i e s b y means o f g r e a t e r e c o n o m i c i n t e g r a t i o n w i t h t h e U n i t e d S t a t e s . P e r h a p s t h e m a j o r t h r e a t t o t h e C a n a d i a n p o l i c y o c c u r r e d a t t h e e n d o f 1952 when a R e p u b l i c a n , G e n e r a l 125 E i s e n h o w e r , was e l e c t e d t o t h e U.S. p r e s i d e n c y . N o t o n l y w e r e t h e R e p u b l i c a n s t h e t r a d i t i o n a l p r o t e c t i o n i s t p a r t y , b u t t h e C a n a d i a n - A m e r i c a n b i l a t e r a l d e a l s w e r e m e r e l y i n f o r m a l a r r a n g e m e n t s n o t e m b o d i e d i n a n y t r e a t y . Thus t h e y c o u l d be e a s i l y a l l o w e d t o l a p s e b y a new A d m i n i s t r a t i o n . S u c h a p o s -s i b i l i t y d i d n o t a p p e a r r e m o t e a s i n c r e a s e d p r e s s u r e f o r p r o -t e c t i o n was p u t o n t h e new P r e s i d e n t b y d o m e s t i c A m e r i c a n 8 6 p r o d u c e r s , p a r t i c u l a r l y t h e m i n e r a l p r o d u c e r s . C a n a d a ' s p o s i t i o n h a d b e e n g i v e n e x t r a s u p p o r t , how-e v e r , b y t h e r e l e a s e i n 1952 o f t h e R e p o r t o f t h e M a t e r i a l s P o l i c y C o m m i s s i o n h e a d e d b y W i l l i a m P a l e y . T h i s c o m m i s s i o n h a d b e e n e s t a b l i s h e d b y Truman t o e n q u i r e i n t o t h e p r o b l e m o f a s s u r i n g a n a d e q u a t e s u p p l y o f i n d u s t r i a l m a t e r i a l s f o r U.S. i n d u s t r y . The P a l e y R e p o r t , e n t i t l e d " R e s o u r c e s f o r F r e e d o m " e m p h a s i z e d t h e n e e d f o r t h e U n i t e d S t a t e s t o r e l y i n c r e a s i n g l y o n i m p o r t e d s u p p l i e s f r o m o t h e r c o u n t r i e s o f t h e " F r e e W o r l d , " and t h u s t o e n s u r e a d e q u a t e f o r e i g n s u p p l i e s w h i c h w o u l d be s t r a t e g i c a l l y s e c u r e . C a n a d a , w i t h l a r g e d e p o s i t s o f m i n e r a l s a n d j o i n t d e f e n c e p o l i c i e s w i t h t h e U.S. was c o n s i d e r e d t o be 8 7 an i m p o r t a n t s o u r c e o f s u p p l y . C. D. Howe was p a r t i c u l a r l y c o n c e r n e d o v e r t h e p o t e n -t i a l t h r e a t t o C a n a d a ' s a s s u r e d m a r k e t s i n t h e U.S. f r o m t h e l o b b y i n g o f A m e r i c a n p r o d u c e r s . On 8 O c t o b e r 1 9 5 3 , Howe a t t e n d e d a m e e t i n g o f t h e J o i n t I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n Com-m i t t e e c a l l e d t o d i s c u s s t h e s u p p l y s i t u a t i o n i n m e t a l s , 126 i n t e n d i n g " t o p o i n t o u t i n no u n c e r t a i n t e r r a s t h a t C a n a d a c a n n o t a c c e p t t h e p o s i t i o n o f a m a r g i n a l s u p p l i e r i n a n y 8 8 m e t a l . " A t Howe's r e q u e s t , t h e J.I.M.C. r e i t e r a t e d i t s a d h e r e n c e t o t h e c o n t i n e n t a l a p p r o a c h i n h e r e n t i n t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e , and drew up t h e f o l l o w i n g r e c o m m e n d a t i o n s f o r p r e s e n t a t i o n t o t h e new A d m i n i s t r a t i o n : a) The U n i t e d S t a t e s a n d C a nada c a n b e t t e r d e f e n d them-s e l v e s a n d do j u s t i c e t o t h e i r w o r l d - w i d e c o m m i t m e n t s by v i e w i n g d e f e n c e p r o b l e m s a s c o n t i n e n t a l r a t h e r t h a n n a t i o n a l a n d b) The e f f e c t i v e u t i l i z a t i o n o f j o i n t r e s o u r c e s i s f u n -d a m e n t a l t o t h e j o i n t d e f e n c e and e c o n o m i c s t r e n g t h o f b o t h c o u n t r i e s . 8 9 Howe a l s o h e l d t a l k s w i t h a number o f o t h e r A d m i n i s -t r a t i o n o f f i c i a l s , a n d r e c e i v e d a s s u r a n c e t h a t C a n a d a ' s s p e -c i a l p o s i t i o n w o u l d r e m a i n u n d i s t u r b e d . I n a l e t t e r t o G e o r g e Bateman he r e p o r t e d : . . . I h a v e now r e t u r n e d f r o m W a s h i n g t o n , w h e r e I r e -c e i v e d an e n t h u s i a s t i c r e c e p t i o n f r o m M e s s r s . B r o w n e l l , Humphrey, W i l s o n a n d Weeks, a n d h a d t h e o p p o r t u n i t y o f m e e t i n g a number o f t h e i r o f f i c e r s . I came, away w i t h t h e o p i n i o n t h a t C a n a d a c a n e x p e c t p r e f e r r e d t r e a t m e n t f r o m t h e p r e s e n t U n i t e d S t a t e s G o v e r n m e n t . As a r e s u l t o f my v i s i t , I f e l t r e a s o n a b l y c o n f i d e n t t h a t C a n a d i a n a l u m i n i u m c a p a c i t y w i l l be p o o l e d w i t h t h a t o f t h e U.S. when a n y f u r t h e r p l a n s f o r e x p a n s i o n a r e b e i n g c o n s i d e r e d . . . The p o s i t i o n o f l e a d a n d z i n c was d i s c u s s e d , and t h e f e e l i n g was e x p r e s s e d t h a t u n e c o n o m i c o p e r a t i o n s must c l o s e down i n b o t h c o u n t r i e s . W h i l e n o t h i n g d e f i n i t e was s a i d , I g o t t h e i m p r e s s i o n t h a t t h e a d m i n i s t r a t i o n w o u l d be o p p o s e d t o a n y a t t e m p t t o p r o t e c t u n e c o n o m i c o p e r a t i o n s a t t h e e x p e n s e o f C a n a d a . . . .90 On 26 O c t o b e r 1 9 5 3 , t h e new P r e s i d e n t e s t a b l i s h e d a C a b i n e t C o m m i t t e e o n Raw M a t e r i a l s t o d e t e r m i n e how t h e U.S. s h o u l d e n s u r e a d e q u a t e s u p p l i e s o f r a w m a t e r i a l s i n t h e 127 91 " u n c e r t a i n y e a r s a h e a d . " On 5 November, Howe w r o t e t o D r . A. S. F l e m i n g , C h a i r m a n o f t h e U n i t e d S t a t e s s e c t i o n o f t h e J.I.M.C. a n d t h e r e p r e s e n t a t i v e o f t h e O f f i c e o f D e f e n c e M o b i l i z a t i o n o n t h e C a b i n e t C o m m i t t e e . Howe r e m i n d e d h i m o f t h e r e c o m m e n d a t i o n s o f t h e J.I.M.C. a n d a s k e d h i m t o d r a w 92 t h e s e t o t h e a t t e n t i o n o f t h e C o m m i t t e e . Howe a l s o t o o k up t h e q u e s t i o n o f C a n a d a ' s s p e c i a l p o s i t i o n a t t h e f i r s t m e e t i n g o f t h e J o i n t C a n a d a - U n i t e d S t a t e s C o m m i t t e e on T r a d e a n d E c o n o m i c A f f a i r s , h e l d i n W a s h i n g t o n o n 16 M a r c h 1954. T h i s j o i n t c o m m i t t e e h a d b e e n e s t a b l i s h e d b y a n e x c h a n g e o f n o t e s o n 12 November 1 9 5 3 , a n d was c h a r g e d w i t h e n c o u r a g i n g , a s w e l l a s r e p o r t i n g o n m a t t e r s a d v e r s e l y a f f e c t i n g t h e " h a r m o n i o u s e c o n o m i c r e l a t i o n s " a n d t h e " h i g h l e v e l o f m u t u a l l y p r o f i t a b l e t r a d e " b e t w e e n t h e 93 two c o u n t r i e s . A t t h e f i r s t m e e t i n g o f t h e C o m m i t t e e , t h e f u n d a m e n t a l t r a d e - o f f i n v o l v e d i n t h e b i l a t e r a l t r a d e was s p e l l e d o u t v e r y e x p l i c i t l y b y t h e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e two c o u n t r i e s : Mr. Howe s u g g e s t e d t h a t t h i s s u b j e c t [ M e t a l s and M i n e r a l s ] m i g h t be g i v e n p a r t i c u l a r a t t e n t i o n i n c o n n e c -t i o n w i t h t h e f i r s t a g e n d a i t e m . I t was one t o w h i c h g r e a t i m p o r t a n c e was a t t a c h e d i n C a n a d a . C a n a d i a n p r o -d u c e r s had b e e n d i s s a t i s f i e d o n many o c c a s i o n s a t f i n d i n g t h e m s e l v e s i n t h e p o s i t i o n o f " m a r g i n a l s u p p l i e r s " t o t h e U n i t e d S t a t e s . He w o u l d hope t h a t s o u r c e s i n C a n a d a c o u l d be t r e a t e d o n t h e same b a s i s ( e x c e p t , o f c o u r s e , f o r c u s t o m s d u t i e s ) a s s o u r c e s i n t h e U n i t e d S t a t e s . . . . Mr. Weeks [ S e c r e t a r y o f Commerce] s a i d t h a t t h e r e was e v e r y d i s p o s i t i o n i n t h e U.S. A d m i n i s t r a t i o n t o l o o k o n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s a s more o r l e s s one p a c k a g e i n a n y d i s c u s s i o n o f m e t a l s a n d m i n e r a l s . . . 128 He assumed t h a t t h e U n i t e d S t a t e s w o u l d f i n d a r e c i p r o -c a l a t t i t u d e i n C a n a d a . I f t h e U n i t e d S t a t e s w e r e t o d e p e n d o n C a n a d a , he assumed t h a t C a n a d a w o u l d be a d e -p e n d a b l e s o u r c e o f s u p p l y . . . Mr. Howe f e l t t h a t t h e U n i t e d S t a t e s c o u l d be a s s u r e d t h a t C a n a d i a n s u p p l i e s w o u l d be a v a i l a b l e when n e e d e d , and he r e f e r r e d t o t h e e x p e r i e n c e o f t h e S e c o n d W o r l d War and o f t h e K o r e a n c o n f l i c t w h i c h h a d shown t h e k i n d o f c o - o p e r a t i o n o f w h i c h C a n a d a was c a p a b l e . I n c o m m e n t i n g o n t h e o b s e r v a t i o n s by Mr. Weeks, Mr. A b b o t t t h o u g h t t h a t i f t h e U n i t e d S t a t e s w i s h e d t o c o u n t on C a n a d i a n s u p p l i e s she w o u l d h a v e t o do more t h a n l o o k t o them o n l y o n t h o s e o c c a s i o n s when s h e f o u n d i t n e c e s s a r y t o go a b r o a d f o r s u p p l i e s . He t h o u g h t t h a t C a n a d i a n s u p p l i e r s s h o u l d h a v e a f a i r c r a c k a t t h e U n i t e d S t a t e s m a r k e t a t a l l t i m e s . Mr. P e a r s o n r e m a r k e d t h a t w h a t t h e U n i t e d S t a t e s a p p a r e n t l y w a n t e d was a n a s s u r a n c e o f t h e a v a i l a b i l i t y o f C a n a d i a n s u p p l i e s i n t i m e s o f e m e r g e n c y . What C a n a d a w a n t e d was a n a s s u r a n c e o f a v a i l a b i l i t y o f t h e U n i t e d S t a t e s m a r k e t i n t i m e s o f n o n - e m e r g e n c y . 9 4 T h u s , d e s p i t e t h e c h a n g e o v e r t o a new g o v e r n m e n t i n t h e U n i t e d S t a t e s , t h e C a n a d i a n t r a d e p o l i c y t h a t h a d g r a d -u a l l y e v o l v e d b e t w e e n 1947 a n d 1952 r e c e i v e d a new l e a s e o n l i f e . T h e r e was no a l t e r a t i o n i n t h e s p e c i a l t r a d e p o s i t i o n a c c o r d e d by t h e U.S. g o v e r n m e n t t o C a n a d a . C a n a d i a n e x p o r t e r s r e t a i n e d t h e i r a s s u r e d m a r k e t s , a n d c o n t i n e n t a l i s m r e m a i n e d t h e p r i m a r y b a s i s o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y . CONCLUSION A f t e r t h e e x c h a n g e c r i s i s o f 1 9 47, t h e C a n a d i a n g o v -e r n m e n t r e t r e a t e d r a p i d l y f r o m i t s commitment t o m u l t i l a t e r a l , f r e e - m a r k e t p r i n c i p l e s i n i n t e r n a t i o n a l t r a d e . U n d e r t h e d i r e c t i o n o f C. D. Howe, t h e p o l i c y o f i n c r e a s i n g C a n a d a ' s e a r n i n g s o f U.S. d o l l a r s became a c o - o r d i n a t e d programme o f e x p a n d i n g C a n a d i a n e x p o r t p r o d u c t i o n b a s e d on g o v e r n m e n t a s s i s t a n c e , A m e r i c a n i n v e s t m e n t , a n d a s s u r e d m a r k e t s i n t h e U n i t e d S t a t e s . The m a j o r v e h i c l e f o r e n c o u r a g i n g b i l a t e r a l , r e g u -l a t e d t r a d e w i t h t h e U n i t e d S t a t e s was t h e j o i n t p r o c u r e m e n t a g r e e m e n t s m o d e l l e d o n t h e w a r t i m e Hyde P a r k p r i n c i p l e . T h e s e a g r e e m e n t s p r o v i d e d t h e o p p o r t u n i t y f o r C a n a d i a n e x p o r t s t o b y p a s s A m e r i c a n p r o t e c t i o n i s t b a r r i e r s a n d t o e s c a p e t h e v a g a r i e s o f t h e f r e e m a r k e t . They were i n c l e a r c o n t r a d i c -t i o n t o t h e n o n - d i s c r i m i n a t o r y t r a d e p r i n c i p l e s e m b o d i e d i n G.A.T.T. t h a t w e r e t h e c o r n e r s t o n e o f m u l t i l a t e r a l i s m . C a n a d i a n - A m e r i c a n t r a d e now f o r m e d p a r t o f a s y s t e m i n w h i c h p o l i t i c s a n d e c o n o m i c s w e r e c l o s e l y i n t e r t w i n e d , a n d f o r w h i c h t h e d o c t r i n e s o f t h e C o l d War p r o v i d e d t h e j u s t i f i c a -t i o n . T h i s t r a d e p o l i c y was a s s o c i a t e d a f t e r 1947 w i t h N o r t h A m e r i c a n c o n t i n e n t a l i n t e g r a t i o n : b e f o r e W o r l d War I I , h o w e v e r , t h e t r a d i t i o n a l p o l i c y o f e c o n o m i c d e v e l o p m e n t 129 130 w h i c h was s i m i l a r l y b a s e d o n s p e c i a l i z a t i o n f o r e x p o r t t o p r o t e c t e d m a r k e t s h a d b e e n t i e d t o a t r i a n g u l a r p a t t e r n o f t r a d e b e t w e e n C a n a d a , t h e U.S. a n d B r i t a i n . T h r e e m a j o r f a c t o r s w e r e r e s p o n s i b l e f o r t h e c h a n g e . F i r s t , t h e r e was t h e e c o n o m i c d e c l i n e o f E u r o p e . N e i t h e r B r i t a i n n o r c o n t i -n e n t a l E u r o p e was i n a p o s i t i o n a f t e r t h e War t o a b s o r b a l a r g e e n o u g h v o l u m e o f C a n a d i a n e x p o r t s . When t h e e c o n o m i c p r o b l e m s o f E u r o p e showed no s i g n s o f a l l e v i a t i o n a t t h e e n d o f t h e 1 9 4 0 ' s , t h e p r e s s u r e o f C a n a d i a n m a n u f a c t u r e r s o n t h e g o v e r n m e n t t o c o n c e n t r a t e o n t h e B r i t i s h m a r k e t s u b s i d e d . S e c o n d , t h e commitment o f t h e g o v e r n m e n t t o a d o m e s t i c e c o -n o m i c p o l i c y o f f u l l e m p l o y m e n t meant t h a t no o t h e r m e a s u r e s f o r c o r r e c t i n g t h e b a l a n c e o f p a y m e n t s d e f i c i t w e r e a c c e p t a b l e a s a n a l t e r n a t i v e t o i n c r e a s i n g b i l a t e r a l t r a d e . The g o v e r n -ment was n o t p r e p a r e d t o a c c e p t t h e s o c i a l c o n s e q u e n c e s o f a l o n g - t e r m r e d u c t i o n i n i m p o r t s , a c c o m p a n i e d b y d o m e s t i c unem-p l o y m e n t a n d d e f l a t i o n . The r e c e n t e x p e r i e n c e o f t h e D e p r e s -s i o n made t h e c h o i c e o f s u c h a c o u r s e o f a c t i o n i m p o s s i b l e . The t h i r d f a c t o r was t h e d o m i n a n t p o s i t i o n o f C. D. Howe w i t h i n t h e g o v e r n m e n t . U n d e r M a c k e n z i e K i n g , t h e g o v e r n m e n t h a d a t t e m p t e d t o m a i n t a i n a b a l a n c e i n C a n a d a ' s t r a d e r e l a -t i o n s . D u r i n g t h e S e c o n d W o r l d War, K i n g h a d r e j e c t e d a s a d a n g e r t o C a n a d i a n s o v e r e i g n t y b o t h an e x c l u s i v e common r a w m a t e r i a l d e v e l o p m e n t p o l i c y w i t h B r i t a i n a n d t h e Commonwealth a s w e l l a s more e x c l u s i v e t r a d e t i e s w i t h t h e U.S. 1 A f t e r 131 194 8, h o w e v e r , s u c h t i e s w i t h t h e U.S. w e r e n o t c o n s i d e r e d b y Howe t o be a d a n g e r o r a new f o r m o f c o l o n i a l i s m . The b i l a t e r a l t r a d e a g r e e m e n t s , a c c o r d i n g t o Howe, r e p r e s e n t e d c o - o p e r a t i o n b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U.S. o n t h e b a s i s o f " j o i n t r e s o u r c e s a n d common p u r p o s e s " a s " p a r t n e r s i n b u i l d -i n g up a s t r o n g N o r t h A m e r i c a n economy . . . [ t o ] o v e r c o m e t h e d e s t r u c t i v e i n f l u e n c e o f communism a n d l a y t h e f o u n d a -2 t i o n s f o r a h a p p i e r a n d more p r o s p e r o u s w o r l d . " C a n a d i a n d e p e n d e n c e on t r a d e w i t h t h e U.S. c o n t i n u e d a n d i n c r e a s e d t h r o u g h o u t t h e 1950 " s a n d 1 9 6 0 ' s . F u r t h e r b i -l a t e r a l a g r e e m e n t s a i m e d a t r a t i o n a l i z i n g t h e c o n t i n e n t a l economy w e r e n e g o t i a t e d . I n 195 8, C a n a d i a n - A m e r i c a n d e f e n c e c o - o p e r a t i o n was e x t e n d e d by two a g r e e m e n t s f o r t h e e s t a b l i s h -ment o f a C a n a d a - U n i t e d S t a t e s C o m m i t t e e on J o i n t D e f e n c e 3 an d a N o r t h A m e r i c a n A i r D e f e n c e Command. Then b e t w e e n 1958 a n d 1963 a s e r i e s o f D e f e n c e P r o d u c t i o n S h a r i n g A g r e e -m ents w e r e s i g n e d t o p r o m o t e t h e " g r e a t e r i n t e g r a t i o n o f t h e U n i t e d S t a t e s a n d C a n a d i a n m i l i t a r y d e v e l o p m e n t a n d p r o d u c -4 t i o n . " I n t h e s e a g r e e m e n t s , t h e e c o n o m i c c o n c e s s i o n s w e r e s t r i c t l y one-way. The U.S. g o v e r n m e n t g r a n t e d e x e m p t i o n s f r o m t a r i f f s a n d f r o m t h e Buy A m e r i c a n A c t t o a b r o a d r a n g e o f C a n a d i a n m a n u f a c t u r e d p r o d u c t s ; i n r e t u r n , t h e C a n a d i a n g o v e r n m e n t g r a n t e d no s p e c i f i c e c o n o m i c c o n c e s s i o n s , b u t c o n -t i n u e d t o make a s i g n i f i c a n t c o n t r i b u t i o n t o c o n t i n e n t a l d e f e n c e . I n t h e y e a r s a f t e r t h e s i g n i n g o f t h e s e P r o d u c t i o n 132 S h a r i n g A g r e e m e n t s , a p p r o x i m a t e l y 38 p e r c e n t o f a l l n o n -f o o d , e n d - p r o d u c t e x p o r t s ( b e s i d e s a u t o m o b i l e s ) f r o m C anada t o t h e U.S. w e r e a f f e c t e d . ^ I n 1 9 6 5 , t h e Hyde P a r k p r i n c i p l e was e x t e n d e d t o t h e n o n - m i l i t a r y s p h e r e . A s a r e s u l t o f C a n a d i a n i n i t i a t i v e s , t h e C a n a d a - U n i t e d S t a t e s A u t o m o t i v e A g r e e m e n t was s i g n e d , p r o v i d i n g f o r t a r i f f - f r e e t r a d e i n a u t o m o b i l e s a n d a u t o p a r t s . A l s o i n c l u d e d w e r e s p e c i f i c g u a r a n t e e s c o n c e r n i n g t h e t y p e a n d v o l u m e o f C a n a d i a n p r o d u c t i o n , and c o m m i t m e n t s t o e n s u r e t h e g r o w t h o f t h e C a n a d i a n a u t o m o t i v e i n d u s t r y . The A g r e e -ment was d e s i g n e d t o r a t i o n a l i z e t h e i n d u s t r y b y e n c o u r a g i n g C a n a d i a n b r a n c h p l a n t s t o s p e c i a l i z e i n t h e p r o d u c t i o n o f s p e c i f i c c a r m o d e l s . The r e s u l t s w e r e v e r y s i g n i f i c a n t . N o t o n l y was i n t e g r a t i o n c a r r i e d f u r t h e r b y t h e d e v e l o p m e n t o f c o m p l e m e n t a r y p r o d u c t l i n e s i n t h e two c o u n t r i e s , b u t C a n a d i a n e x p o r t s o f t h e s e p r o d u c t s , m o s t o f w h i c h w e re s e n t t o t h e U.S., r o s e f r o m 0.2 p e r c e n t o f t o t a l e x p o r t s i n 1965 t o 20 7 p e r c e n t o f t o t a l e x p o r t s i n 1970. The t e r m " i n t e g r a t i o n " a p p e a r s c o n t i n u o u s l y i n g o v e r n -ment d o c u m e n t s a n d p u b l i c s t a t e m e n t s . T h i s t e r m i m p l i e d i n -c r e a s e d s p e c i a l i z a t i o n b y f i r m s a n d t h e p l a n n e d a n d r e g u l a t e d d i v i s i o n o f p r o d u c t i o n b e t w e e n t h e two c o u n t r i e s . The C a n a d i a n p o l i c y d i d i n c r e a s e t h e i n t e g r a t i o n o f t h e e c o n o m i e s by p r o m o t i n g s i n g l e c o n t i n e n t a l m a r k e t s f o r s p e c i f i c com-m o d i t i e s . 133 On t h e o t h e r h a n d , t h i s p r o c e s s d i f f e r s f r o m t h e t y p e o f e c o n o m i c i n t e g r a t i o n u s u a l l y a d v o c a t e d by e c o n o m i s t s . M o s t e c o n o m i s t s f a v o u r i n t e g r a t i o n t h r o u g h t h e a b o l i t i o n o f t a r i f f s t o f o r m a f r e e - t r a d e a r e a o r a c u s t o m s u n i o n s i n c e t h e y b e l i e v e t h a t t h e e x t e n s i o n o f a f r e e m a r k e t w i l l i m p r o v e t h e a l l o c a t i o n o f p r o d u c t i v e r e s o u r c e s b e t w e e n c o u n t r i e s a n d g t h e e c o n o m i c e f f i c i e n c y o f t h e e c o n o m i e s . . T h i s c r i t e r i o n o f a l l o c a t i v e e f f i c i e n c y i s i n a p p l i c -a b l e t o t h e C a n a d i a n programme o f i n t e g r a t i o n . I n 1948 K i n g r e j e c t e d t h e p r o p o s a l f o r a f r e e - t r a d e a r e a b e t w e e n C a n a d a a n d t h e U.S., a n d C a n a d i a n p o l i c y moved away f r o m a f r e e m a r k e t t o r e g u l a t e d t r a d e . T h u s , a number o f f a c t o r s d i f f e r -e n t i a t e t h e C a n a d i a n p o l i c y o f c o n t i n e n t a l i n t e g r a t i o n f r o m t h e e s t a b l i s h m e n t o f a f r e e - t r a d e a r e a . S p e c i a l i z a t i o n o c c u r r e d n o t a s a r e s u l t o f m a r k e t f o r c e s , b u t f r o m t h e d e s i r e o f t h e g o v e r n m e n t t o d e v e l o p s p e c i f i c i n d u s t r i e s . The C a n a d i a n g o v e r n m e n t r e c e i v e d g u a r a n t e e s o f minimum s a l e s f o r many o f t h e p r o d u c t s . M o r e o v e r , a l t h o u g h ' C a n a d i a n e x p o r t s w e r e e x e m p t e d f r o m A m e r i c a n t a r i f f s , t a r i f f c o n c e s s i o n s w e r e g e n e r a l l y n o n - r e c i p r o c a l : t h e b e n e f i t s t o t h e U.S. w e r e l a r g e l y m i l i t a r y a n d p o l i t i c a l . The p r i m a r y g o a l o f C a n a d i a n t r a d e p o l i c y a f t e r 1947 was n o t e c o n o m i c e f f i c i e n c y , b u t r a t h e r t h e m a i n t e n a n c e o f s e c u r e a n d s t a b l e m a r k e t s f o r C a n a d i a n e x p o r t s t o f o s t e r e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a n d p r o s p e r i t y w i t h i n C a n a d a . 134 N o t e s f o r I n t r o d u c t i o n H. G. J . A i t k e n , A m e r i c a n C a p i t a l a nd C a n a d i a n Re-s o u r c e s ( C a m b r i d g e : H a r v a r d U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 6 1 ) , p. 203. See a l s o H. 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Howe, 7 July 1949, i n Howe Papers, Vol. 68, F i l e S27-1-3 C.P.R.B. (3). 4 8 See f o r example Permanent Joint Board on Defence— Journal of Discussions and Decisions at the Meeting of the 158 B o a r d , New Y o r k , 17-18 M a r c h 1 9 4 9 , p. 5, i n Howe P a p e r s , V o l . 5 3 , F i l e S14-7 P.J.B.D. ( 4 ) . I b i d . 50 P e r m a n e n t J o i n t B o a r d on D e f e n c e — J o u r n a l o f D i s -c u s s i o n s a n d D e c i s i o n s a t t h e M e e t i n g o f t h e B o a r d , T r e n t o n , O n t a r i o , 3-4 J u n e 1948; P e r m a n e n t J o i n t B o a r d o n D e f e n c e — J o u r n a l o f D i s c u s s i o n a n d D e c i s i o n s a t t h e M e e t i n g o f t h e B o a r d , New Y o r k , 19-20 A u g u s t 1948; P e r m a n e n t J o i n t B o a r d o n D e f e n c e — J o u r n a l o f D i s c u s s i o n s a n d D e c i s i o n s a t t h e M e e t i n g o f t h e B o a r d , M o n t r e a l , 16-17 December 1948; a l l i n Howe  P a p e r s , V o l . 5 3 , F i l e S14-7 P.J.B.D. ( 5 ) . 51 " E x c h a n g e o f N o t e s (12 A p r i l 1949) B e t w e e n C a n a d a and t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a C o n s t i t u t i n g an A g r e e m e n t Re-g a r d i n g t h e E s t a b l i s h m e n t o f a J o i n t I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n C o m m i t t e e " i n C a n a d a , T r e a t y S e r i e s ( 1 9 4 9 ) , No. 8. 52 I b i d . ; " J o i n t C a n a d a - U n i t e d S t a t e s I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n P l a n n i n g C o m m i t t e e , " i n E x t e r n a l A f f a i r s ( J a n u -a r y 1 9 5 1 ) , p p . 2 1 - 2 2 . 53 " J o i n t U.S.-Canada I n d u s t r i a l M o b i l i z a t i o n P l a n -n i n g C o m m i t t e e : A g r e e m e n t o n P r o c e d u r e , " i n E x t e r n a l A f f a i r s ( J u n e 1 9 4 9 ) . 54 " E x c h a n g e o f N o t e s (26 O c t o b e r 1950) B e t w e e n C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s o f A m e r i c a G i v i n g F o r m a l E f f e c t t o t h e ' S t a t e m e n t o f P r i n c i p l e s f o r E c o n o m i c C o - o p e r a t i o n , ' " i n C a n a d a , T r e a t y S e r i e s ( 1 9 5 0 ) , No. 15. 55 D D I b i d . 5 6 Memorandum on "U.S.-Canada J o i n t I n d u s t r i a l M o b i l -i z a t i o n C o m m i t t e e " f r o m W. 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