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An analysis of the policy framework for the development of BC salmon farming Zamluk, Rita Margaret 1997

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AN ANALYSIS OF THE POLICY FRAMEWORK FOR THE DEVELOPMENT OF BC SALMON FARMING by RITA MARGARET ZAMLUK A. The University of B r i t i s h Columbia, 1993 THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILMENT OF MASTER OF ARTS in THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES School of Community and Regional Planning We accept t h i s thesis as conforming to the required standard THE UNIVERSITY OF BRITISH COLUMBIA February 1997 @ Rita Margaret Zamluk, 1997 In p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l m e n t of the requirements f o r an advanced degree at the U n i v e r s i t y of B r i t i s h Columbia, I agree t h a t the L i b r a r y s h a l l make i t f r e e l y a v a i l a b l e f o r r e f e r e n c e and study. I f u r t h e r agree t h a t p e r m i s s i o n f o r e x t e n s i v e copying of t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y purposes may be granted by the head of my department or by h i s or her r e p r e s e n t a t i v e s . I t i s understood t h a t copying or p u b l i c a t i o n of t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g a i n s h a l l not be allowed without my w r i t t e n p e r m i s s i o n . School of Community and Regional Planning The U n i v e r s i t y of B r i t i s h Columbia Vancouver, Canada February 1997 ABSTRACT Between 1985 and 1995, government agencies and intere s t groups interacted i n a recurring cycle of moratoria and reviews i n attempts to resolve a wide variety of environmental, economic and so c i a l concerns about salmon farming while making p o l i c i e s to manage the development of the new industry i n B r i t i s h Columbia. Using policy community theory, t h i s thesis analyzes how the community members developed the salmon farming p o l i c y framework. Then, drawing on the recommendations that were already advanced by aquaculture planners from the early 1980s, the thesis evaluates the po l i c y framework that exists today. Depending upon t h e i r power resources and t h e i r position within the po l i c y community, the members of the community used d i f f e r e n t methods to influence the policy process. The members of the sub-government maintained the status quo by using methods such as r e s t r i c t i n g the access for int e r e s t groups to the policy process and l i m i t i n g the flow of information to the attentive public. The members of the attentive public increased t h e i r power by forming c o a l i t i o n s and putting forward a common policy statement to the public and government. Maintaining the status quo became d i f f i c u l t when the New Democratic Party (NDP) government came to power. In revising p r o v i n c i a l environmental p o l i c i e s , the NDP changed the r e l a t i v e influence of the government agencies i n the sub-i i government. These changes i n c r e a s e d c o n f l i c t among agencies which the government addressed by undertaking an environmental assessment and a p u b l i c p o l i c y review. The B.C. salmon farming p o l i c y community i s i d e n t i f i e d as a pressure pluralist community which emerges when j u r i s d i c t i o n a l r e s p o n s i b i l i t y i s fragmented among a number of agencies and no mediating mechanism e x i s t s to b r i n g together the members of the community. As a r e s u l t , the community tends to make s h o r t term p o l i c y and f u n c t i o n s without a long term s t r a t e g y . The t h e s i s concludes with s i x recommendations designed to i n c r e a s e the access and in p u t of a l l those who want to p a r t i c i p a t e i n the p o l i c y p r o c e s s , t o address the d i v e r s i t y of i s s u e s r a i s e d w i t h i n the p o l i c y community, t o i n s u r e s o c i a l a c c o u n t a b i l i t y when i n t e r e s t groups implement p o l i c y , and t o f i l l the gaps i n the e x i s t i n g p o l i c y framework. T A B L E OF CONTENTS ABSTRACT i i T A B L E OF CONTENTS i v L I S T OF T A B L E S v i L I S T OF F IGURES v i i ACKNOWLEDGEMENT v i i i 1 INTRODUCTION 1 1.1 INTRODUCTION 1 1 .2 METHODS 2 1 .3 CHAPTER OVERVIEW 3 2 B . C . SALMON FARMING HISTORY 4 2 .1 INTRODUCTION 4 2 . 2 WHAT IS SALMON FARMING? 4 2 . 3 HISTORY OF INDUSTRY DEVELOPMENT IN B . C 5 2 . 4 P U B L I C CONCERNS TODAY 10 2 . 4 . 1 ESCAPED FARMED F I S H 11 2 . 4 . 2 F I S H HEALTH 13 2 . 4 . 3 WASTE DISCHARGES 14 2 . 4 . 4 MARINE MAMMALS AND OTHER S P E C I E S . . . . 15 2 . 4 . 5 F I S H FARM S I T I N G 15 2 . 5 HISTORY OF POLICY DEVELOPMENT 1985 - 1996 . . . 15 2 . 5 . 1 IN THE BEGINNING 16 2 . 5 . 2 G I L L E S P I E INQUIRY 18 2 . 5 . 3 OMBUDSMAN REPORT 20 2 . 5 . 5 NEW DEMOCRATIC PARTY 22 2 . 5 . 6 ACTION PLAN FOR SALMON AQUACULTURE . . . 23 3 POLICY PROCESSES 30 3 .1 INTRODUCTION 30 3 .2 POLICY COMMUNITIES THEORY 33 3 . 2 . 1 S O C I E T Y AND POLICY COMMUNITIES 34 3 . 2 . 2 I N T E R E S T GROUPS 35 3 . 2 . 3 GOVERNMENT AND I N T E R E S T GROUP NETWORKS . 37 3 . 2 . 4 CONCERNS RAISED BY THE THEORY 40 3 . 2 . 5 G I L L E S P I E AND OMBUDSMAN RECOMMENDATIONS 40 3 . 3 CASE STUDY A P P L I C A T I O N 41 3 . 3 . 1 EVENTS LEADING TO THE 1986 MORATORIUM . . 44 3 . 3 . 1 . 1 I N T E R E S T GROUP PROCESS CONCERNS . 45 3 . 3 . 1 . 2 GOVERNMENT RESPONSE 47 3 . 3 . 2 GOVERNMENT AGENCIES 49 3 . 3 . 2 . 1 ENVIRONMENTAL MONITORING PROGRAM . 51 3 . 3 . 2 . 2 FARM S I T I N G 52 3 . 3 . 2 . 3 D I S P U T E RESOLUTION 53 i v 3.3.3 INTEREST GROUPS 54 3.3.3.1 B.C. SALMON FARMERS ASSOCIATION . 54 3.3.3.2 OTHER INTEREST GROUPS 56 3.4 RETURN TO CONCERNS OF THEORISTS 65 3.5 RETURN TO THE RECOMMENDATIONS 66 4 POLICY FRAMEWORK AND RECOMMENDATIONS 68 4.1 INTRODUCTION 68 4.2 AQUACULTURE PLANNING POLICIES 68 4.2.1 STAGES OF INDUSTRY DEVELOPMENT 69 4.2.2 POLICY PLANNING 70 4.2.2.1 NATIONAL DEVELOPMENT STRATEGY . . 70 4.2.2.2 ECONOMIC POLICIES 71 4.2.2.3 ECOLOGICAL POLICIES 72 4.2.2.4 SOCIAL POLICIES 73 4.2.2.5 LEGAL AND INSTITUTIONAL POLICIES . 74 4.3 THE B.C. SALMON FARMING POLICY FRAMEWORK . . . 74 4.3.1 NATIONAL DEVELOPMENT STRATEGY 74 4.3.2 ECONOMIC POLICIES 75 4.3.3 ECOLOGICAL POLICIES 77 4.3.4 SOCIAL POLICIES . . . . 79 4.3.5 LEGAL AND INSTITUTIONAL POLICIES . . . . 79 4.4 SUMMARY OF POLICY FRAMEWORK 80 5 SUMMARY AND RECOMMENDATIONS 82 5.1 SUMMARY 82 5.2 RECOMMENDATIONS 84 6 REFERENCES 88 v L I S T OF T A B L E S T a b l e 1 . S a l m o n F a r m S i t e s i n B r i t i s h C o l u m b i a 1995 . . 6 T a b l e 2 . C h a n g e s i n t h e S a l m o n F a r m i n g I n d u s t r y . . . . 9 T a b l e 3 . Names a n d S t r u c t u r e o f M i n i s t r i e s 1 9 8 4 - 1 9 9 5 . . 18 T a b l e 4 . Summary o f Key P o l i c y E v e n t s 28 v i LIST OF FIGURES F i g u r e 1. Salmon Farm L o c a t i o n s i n B.C. 1995 7 F i g u r e 2 . Salmon Farming P o l i c y Community Map 43 v i i ACKNOWLEDGEMENT W h i l e w r i t i n g t h i s t h e s i s , I r e c e i v e d h e l p a n d g u i d a n c e f r o m many p e o p l e . I a c k n o w l e d g e t h e s u p p o r t f r o m my f r i e n d s L y n n e G o d f r e y , D i a n a H a l l , T h o r P e t e r s o n a n d R ima S z a b o , who n e v e r seemed t o d o u b t t h a t t h e n e v e r - e n d i n g t h e s i s w o u l d i n d e e d , one d a y , e n d . I t h a n k G r a n t P e a r s e f o r w o r k i n g w i t h me d u r i n g t h e o y s t e r d a y s . I a l s o t h a n k my s i s t e r s , M a r y West a n d A n n e Z a m l u k who were a l w a y s w i l l i n g t o l i s t e n t o t h e s i s woes a n d o f f e r e n c o u r a g e m e n t . T h e s t a f f a t t h e A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h p r o v i d e d me w i t h l o t s o f i n f o r m a t i o n , g u i d a n c e a n d e d i t o r i a l c o m m e n t . T h a n k s t o A l C a s t l e d i n e , R i c k D e e g a n , B i l l H e a t h , L o r r a i n e L y n e b o r g a n d J o e T r u s c o t t . B r y a n L u d w i g f r o m t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s k i n d l y a s s i s t e d me i n a c c e s s i n g i n f o r m a t i o n f r o m t h e F i s h e r i e s B r a n c h a n d p r o v i d i n g e d i t o r i a l c o m m e n t . D a v i d L a n e f r o m t h e T . B u c k S u z u k i F o u n d a t i o n h e l p e d me w i t h i n f o r m a t i o n a n d i n s i g h t s i n t o t h e e n v i r o n m e n t a l c o m m u n i t y . Many t h a n k s t o f r i e n d s a n d c o l l e a g u e s w i t h i n t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y , p a r t i c u l a r l y A n i t a P e t e r s o n a n d B r a d H i c k s , who h e l p e d me a c c e s s i n f o r m a t i o n . T h e i r r e v i e w o f t h e f i r s t " p u b l i c " d r a f t o f t h e t h e s i s g a v e me t h e c o n f i d e n c e t o l e t o t h e r p e o p l e r e a d i t . T h a n k s t o D r . B i l l P e n n e l l a n d D r . Dave L a n e f r o m M a l a s p i n a C o l l e g e who i n t r o d u c e d me t o a q u a c u l t u r e a n d who were a l w a y s r e a d y t o h e l p me l o n g a f t e r I h a d l e f t M a l a s p i n a C o l l e g e . I make a s p e c i a l n o t e t o my a d v i s o r s , T o n y D o r c e y a n d T i m M c D a n i e l s . In s p i t e o f a l l t h e t u r n s a n d c h a n g e s t h r o u g h o u t t h i s t h e s i s p e r i o d o f my l i f e , y o u c o n t i n u e d t o o f f e r g u i d a n c e a n d a d v i c e t h a t k e p t me o n t r a c k u n t i l I f i n i s h e d . Y o u d i d t h i s w i t h p a t i e n c e a n d u n d e r s t a n d i n g . T h a n k s . v i i i CHAPTER 1 INTRODUCTION 1.1 INTRODUCTION D u r i n g t h e p a s t 15 y e a r s , f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a g e n c i e s h a v e h a d t h e d i f f i c u l t t a s k o f d e v e l o p i n g a s e t o f p o l i c i e s t o b o t h f o s t e r a n d manage t h e new s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y i n B r i t i s h C o l u m b i a . W h i l e d e s i g n i n g t h e b a s i c p o l i c i e s t h a t w o u l d a l l o w f a r m e r s t o g row s a l m o n , t h e a g e n c i e s a l s o n e e d e d t o c h a n g e p o l i c i e s a s t h e i n d u s t r y g r e w . T h e t a s k was d i f f i c u l t b e c a u s e many g r o u p s o f p e o p l e i n t h e c o m m e r c i a l f i s h i n g i n d u s t r y , e n v i r o n m e n t a l c o m m u n i t y , a n d t o u r i s m i n d u s t r y h a d , a n d s t i l l h a v e , c o n c e r n s a b o u t t h e e c o l o g i c a l i m p a c t s o f s a l m o n f a r m i n g . To a d d r e s s t h e c o n c e r n s , i n 1 9 8 6 , t h e g o v e r n m e n t t e m p o r a r i l y s t o p p e d i s s u i n g s a l m o n f a r m i n g t e n u r e s w h i l e u n d e r t a k i n g a p o l i c y r e v i e w . In 1 9 9 5 , t h e p o l i c y m a k i n g p r o c e s s seemed t o h a v e come f u l l c i r c l e a s o n c e a g a i n , t h e g o v e r n m e n t s t o p p e d i s s u i n g t e n u r e s a n d u n d e r t o o k a n o t h e r p o l i c y r e v i e w . In l i g h t o f t h i s e x p e r i e n c e , t h e g o a l o f t h i s t h e s i s i s t o a n a l y z e how p o l i c i e s a n d p r o c e s s e s e v o l v e d i n t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y i n B . C . M o r e s p e c i f i c a l l y , t h e t h e s i s a d d r e s s e s t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n s . What i s s a l m o n f a r m i n g ? What h a p p e n e d b e t w e e n 1985 a n d 1995? What p o l i c y d i d t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y d e v e l o p ? 1 What p o l i c y d e v e l o p m e n t p r o c e s s d i d t h e y u s e ? What r e c o m m e n d a t i o n s c o u l d i m p r o v e t h e e x i s t i n g p o l i c y f r a m e w o r k ? To a n s w e r t h e s e q u e s t i o n s , t h e t h e s i s d r a w s o n t h e t h e o r y o f p o l i c y c o m m u n i t i e s a n d p l a n n i n g l i t e r a t u r e . T h e t h e s i s a l s o c o n s i d e r s r e c o m m e n d a t i o n s f r o m r e p o r t s w r i t t e n f o r t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . T h i s t h e s i s l o o k s a t t h e s e q u e s t i o n s t o u n d e r s t a n d b e t t e r t h e e x i s t i n g p o l i c y f r a m e w o r k a n d p r o c e s s f o r n a t u r a l r e s o u r c e management i n B r i t i s h C o l u m b i a , a n d , more s p e c i f i c a l l y , t o make r e c o m m e n d a t i o n s f o r f u t u r e d e v e l o p m e n t o f t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . 1 .2 METHODS T h e t i m e p e r i o d u n d e r s t u d y b e g i n s w i t h e v e n t s i n t h e e a r l y 1980s t h a t l e d t o t h e G i l l e s p i e C o m m i s s i o n i n 1986 a n d e n d s w i t h t h e a n n o u n c e m e n t o f t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e i n 1 9 9 5 . To d e v e l o p a c o n c e p t u a l a n d a n a l y t i c a l f r a m e w o r k f o r t h e t h e s i s , I r e v i e w e d t h e g e n e r a l l i t e r a t u r e on p o l i c y c o m m u n i t i e s a n d t h e d e v e l o p m e n t o f a q u a c u l t u r e i n d u s t r i e s . To g a t h e r d a t a , I i n i t i a l l y c o n d u c t e d a l i t e r a t u r e s e a r c h t o f i n d r e l e v a n t m a t e r i a l s f r o m g o v e r n m e n t a g e n c i e s , i n d u s t r y j o u r n a l s a n d n e w s p a p e r s . M o r e s p e c i f i c m a t e r i a l came f r o m a s e a r c h d o n e u n d e r t h e F r e e d o m o f I n f o r m a t i o n A c t a n d f r o m f i l e s i n t h e F i s h e r i e s B r a n c h o f t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s , a n d P a r k s ( M E L P ) . I a l s o r e c e i v e d c o p i e s o f r e l e v a n t l e t t e r s , m i n u t e s a n d b a c k g r o u n d p a p e r s f r o m i n d i v i d u a l s w i t h i n t h e e n v i r o n m e n t c o m m u n i t y . I u s e d t h i s m a t e r i a l t o f o l l o w c h a n g e s i n t h e i n t e r e s t s o f 2 p u b l i c g r o u p s , t o u n d e r s t a n d how g o v e r n m e n t a g e n c i e s made p o l i c y d e c i s i o n s , a n d t o d e f i n e t h e e x i s t i n g p o l i c y f r a m e w o r k . 1 . 3 CHAPTER OVERVIEW C h a p t e r 2 r e v i e w s t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . C h a p t e r 3 d i s c u s s e s how g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s made p o l i c y . C h a p t e r 4 e x a m i n e s t h e e x i s t i n g p o l i c y f r a m e w o r k . C h a p t e r 5 s u m m a r i z e s C h a p t e r s 3 a n d 4 and makes r e c o m m e n d a t i o n s f o r f u t u r e d e v e l o p m e n t . 3 CHAPTER 2 B . C . SALMON FARMING HISTORY 2 .1 INTRODUCTION T h e p u r p o s e o f t h i s c h a p t e r i s t o i n t r o d u c e t h e r e a d e r t o t h e B . C . s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . F i r s t , t h e c h a p t e r e x a m i n e s t h e c h a n g e s t h e i n d u s t r y u n d e r w e n t b e t w e e n 1983 a n d 1 9 9 5 . T h e c h a p t e r t h e n d i s c u s s e s p u b l i c c o n c e r n s a b o u t s a l m o n f a r m i n g . T h e c h a p t e r c o n c l u d e s w i t h a c h r o n o l o g y o f p o l i c y d e v e l o p m e n t . 2 . 2 WHAT IS SALMON FARMING? F o l l o w i n g i s a b r i e f d e f i n i t i o n o f s a l m o n f a r m i n g . F o r a more c o m p r e h e n s i v e d i s c u s s i o n , s e e L a i r d a n d Needham (1988 a n d S e d g w i c k ( 1 9 8 8 ) . F o r t h e f r e s h w a t e r p h a s e o f s a l m o n f a r m i n g , s e e P i p e r e t a l ( 1 9 8 2 ) . S a l m o n f a r m i n g i s t h e r e a r i n g o f s a l m o n f o r human c o n s u m p t i o n . T h e s t a g e s o f s a l m o n f a r m i n g f o l l o w t h e s a l m o n l i f e c y c l e w h i c h h a s b o t h f r e s h a n d s a l t w a t e r p h a s e s . A d u l t s s p e n d t h e i r l i f e i n t h e o c e a n a f t e r s p e n d i n g t h e i r j u v e n i l e l i f e i n f r e s h w a t e r . T h e a d u l t s r e t u r n t o spawn i n s t r e a m s by r e l e a s i n g e g g s a n d s p e r m i n t o w a t e r o v e r s t r e a m b e d g r a v e l . T h e a d u l t s t h e n l i g h t l y c o v e r t h e f e r t i l i z e d e g g s w i t h g r a v e l . A f t e r a t i m e , y o u n g f r y e m e r g e a n d b e g i n t o f e e d . A s t h e f r y grow a n d t h e d a y l i g h t l e n g t h e n s , t h e 4 y o u n g f i s h u n d e r g o p h y s i c a l c h a n g e s n e c e s s a r y t o l i v e i n s a l t w a t e r . When t h e c h a n g e i s c o m p l e t e , t h e y o u n g f i s h , now c a l l e d s m o l t s , move i n t o t h e o c e a n t o l i v e t h e i r a d u l t l i f e . S a l m o n f a r m e r s p u t s m o l t s i n t o o c e a n n e t p e n s a n d b e g i n f e e d i n g t h e m . When t h e s m o l t s grow t o a m a r k e t a b l e s i z e , f a r m e r s h a r v e s t m o s t o f t h e f i s h , b u t k e e p a few a s i d e f o r b r o o d s t o c k . F rom t h e s e f i s h , t h e f a r m e r c o l l e c t s e g g s and s p e r m a n d f e r t i l i z e s t h e e g g s . T h e f a r m e r t h e n p l a c e s t h e e g g s i n t o t r a y s i n a h a t c h e r y . F r e s h w a t e r r u n s t h r o u g h t h e t r a y s a s t h e e g g s i n c u b a t e . A f t e r t h e f r y e m e r g e , t h e y go i n t o l a r g e r f r e s h w a t e r p o n d s f o r f e e d i n g . I n s i d e t h e s e p o n d s , t h e f r y grow i n t o s m o l t s . 2 . 3 HISTORY OF INDUSTRY DEVELOPMENT IN B . C . S a l m o n f a r m i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a b e g a n i n 1 9 7 2 , e x p a n d e d r a p i d l y d u r i n g t h e 1 9 8 0 s , a n d r e s t r u c t u r e d i n t h e 1 9 9 0 s . T h e f i r s t few f a r m e r s e s t a b l i s h e d s a l m o n f a r m s i n t h e P o r t A l b e r n i I n l e t b u t t h e s e s i t e s were i s o l a t e d a n d d i f f i c u l t t o s e r v i c e . N e x t , f a r m e r s p u t s i t e s i n t h e S u n s h i n e C o a s t a r e a b e t w e e n S e c h e l t a n d R e d o n d a I s l a n d . T h e s e s i t e s were s h e l t e r e d f r o m h i g h w i n d s a n d w a v e s , c l o s e r t o t h e V a n c o u v e r m a r k e t a n d h a d t h e i n f r a s t r u c t u r e r e q u i r e d t o e s t a b l i s h a n d o p e r a t e a s a l m o n f a r m . P e o p l e l i v i n g i n t h e a r e a c o m p l a i n e d a b o u t t h e f a r m s , a n d n a t u r a l p l a n k t o n b l o o m s b e g a n t o k i l l l a r g e n u m b e r s o f f i s h ( B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n e t a l . 1 9 9 2 ) . F a r m e r s w i t h s i t e s o n t h e n o r t h e a s t c o a s t o f V a n c o u v e r I s l a n d i n t h e C a m p b e l l R i v e r a n d 5 B r o u g h t o n A r c h i p e l a g o a r e a s a n d o n t h e w e s t c o a s t o f V a n c o u v e r I s l a n d i n C l a y o q u o t S o u n d s u f f e r e d f e w e r f i s h l o s s e s f r o m p l a n k t o n b l o o m s . A l t h o u g h t h e s e s i t e s w e r e i s o l a t e d , t h e f a r m e r s s t i l l h a d a c c e s s t o t o w n s i t e s a n d t r a n s p o r t a t i o n . A s a r e s u l t , when t h e r e s t r u c t u r i n g o c c u r r e d i n t h e 1 9 9 0 s , t h e i n d u s t r y t e n d e d t o s t a y o r e x p a n d i n t o t h e s e a r e a s w h i l e m o v i n g away f r o m t h e S u n s h i n e C o a s t ( B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n e t a l . 1 9 9 2 ) . T a b l e 1 l i s t s t h e l o c a t i o n a n d n u m b e r s o f f a r m s i n B . C . a f t e r t h e r e s t r u c t u r i n g . F o l l o w i n g t h e t a b l e i s F i g u r e 1 , a map s h o w i n g f a r m l o c a t i o n s i n B . C . T a b l e 1 . S a l m o n F a r m S i t e s i n B r i t i s h C o l u m b i a 1995 GEOGRAPHICAL LOCATION NUMBER OF S I T E S B r o u g h t o n A r c h i p e l a g o 33 C a m p b e l l R i v e r A r e a 32 S u n s h i n e C o a s t 10 C l a y o q u o t S o u n d / T o f i n o 21 N o r t h w e s t V a n c o u v e r I s l a n d 12 O t h e r A r e a s 8 TOTAL 116 S o u r c e : D e e g a n 1 9 9 7 . 6 F i g u r e 1. Salmon Farm L o c a t i o n s i n B.C. 1995 7 I n 1 9 8 9 , many o f t h e s a l m o n f a r m e r s h a r v e s t e d t h e i r f i r s t m a j o r c r o p . A t t h e same t i m e , t h e s u p p l y o f s a l m o n o n t h e g l o b a l m a r k e t p l a c e i n c r e a s e d a n d t h e p r i c e f o r s a l m o n d r o p p e d by 30% t o 40%. A s a r e s u l t , a b o u t 30% o f t h e f a r m i n g c o m p a n i e s i n B . C . went i n t o r e c e i v e r s h i p ( B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n e t a l . 1 9 9 2 ) . By 1 9 9 1 , 125 o p e r a t i n g f a r m s e x i s t e d . O f t h e s e , i n d i v i d u a l s owned t w e n t y s i t e s a n d 16 c o r p o r a t i o n s owned 120 s i t e s ( N o r t h e r n A q u a c u l t u r e S e p t / O c t 1 9 9 1 ) . In 1 9 9 3 , o n l y 17 c o m p a n i e s r e m a i n e d i n t h e i n d u s t r y w i t h t h e f o u r l a r g e s t c o m p a n i e s g r o w i n g o v e r 57% o f t h e t o t a l i n d u s t r y p r o d u c t i o n (ARA C o n s u l t i n g G r o u p 1 9 9 4 ) . T a b l e 2 s u m m a r i z e s t h e c h a n g e s t h a t o c c u r r e d d u r i n g t h e r e s t r u c t u r i n g . 8 T a b l e 2 . C h a n g e s i n t h e S a l m o n F a r m i n g I n d u s t r y 1985 - 1994 TOTAL AREA L E A S E D (ha) TOTAL PRODUCTION ( t o n n e s ) TOTAL WHOLESALE V A L U E ($ m i l l i o n ) 1985 n . a . 0 . 1 2 0 . 8 2 1986 2 8 3 1 0 . 4 2 . 7 1987 746 1 .6 1 2 . 8 5 1988 1138 6 . 4 3 9 . 1 1989 1357 1 1 . 6 5 9 . 7 1990 1413 1 5 . 0 3 8 5 . 1 3 1991 1149 2 3 . 0 1 3 5 . 8 1992 1183 6 1 9 . 8 4 1 1 8 . 8 4 1993 1137 2 5 . 6 1 4 7 . 8 1994 1128 2 0 . 0 1 4 0 . 0 1 9 9 5 * 1129 2 8 . 1 6 1 7 0 . 6 6 * T h e 1995 p r o d u c t i o n f i g u r e s a r e p r e l i m i n a r y . | B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n e t a l . 1992 B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s . 1986 B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . 1993 B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . 1995a ^ B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s . 1989a 6 D e e g a n 1 9 9 6 . When s a l m o n f a r m i n g b e g a n i n B r i t i s h C o l u m b i a , f a r m e r s c u l t u r e d two s p e c i e s o f P a c i f i c s a l m o n : c o h o a n d c h i n o o k . T o d a y , f a r m e r s p r e f e r t o grow A t l a n t i c s a l m o n due t o l o w e r p r o d u c t i o n c o s t s . B e t w e e n 1990 a n d 1 9 9 4 , t h e p r o d u c t i o n o f A t l a n t i c s a l m o n i n c r e a s e d f r o m 12% t o 68% o f t h e t o t a l f a r m p r o d u c t i o n ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d 1 9 9 5 a ) . D u r i n g t h i s t i m e , t h e c o m m e r c i a l f i s h e r y b e g a n t o c a t c h a n i n c r e a s i n g number o f A t l a n t i c s a l m o n a n d t h e p u b l i c 9 became c o n c e r n e d a b o u t t h e i m p a c t s o f e s c a p e d A t l a n t i c s a l m o n u p o n t h e w i l d P a c i f i c s t o c k s ( S t a n t o n 1 9 9 4 ) . 2 . 4 P U B L I C CONCERNS TODAY P e o p l e v i e w t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y a s b o t h a c o n t r i b u t i o n a n d a h i n d e r a n c e t o s o c i a l , e c o n o m i c a n d e c o l o g i c a l w e l l - b e i n g . In 1 9 9 4 , f a r m e d s a l m o n was t h e l e a d i n g a g r i c u l t u r a l e x p o r t i n B . C . w i t h 85% o f t h e p r o d u c t g o i n g t o J a p a n a n d t h e U . S . T h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y b e n e f i t s r u r a l c o a s t a l c o m m u n i t i e s . A l m o s t a l l o f t h e 1100 f u l l t i m e d i r e c t j o b s a r e i n a r e a s o u t s i d e t h e u r b a n c e n t r e s o f V i c t o r i a a n d V a n c o u v e r (ARA C o n s u l t i n g G r o u p 1 9 9 4 ) . T o d a y , a number o f c o n c e r n s e x i s t a n d t h e p u b l i c d e b a t e a b o u t t h e b e n e f i t s a n d r i s k s o f s a l m o n f a r m i n g i s i n t e n s e . E a c h a r e a o f c o n c e r n i s a g o o d e x a m p l e o f a c o m p l e x p r o b l e m ( K e e n e y 1 9 8 2 , D o r c e y 1 9 8 6 ) . C o m p l e x p r o b l e m s o c c u r w i t h i n b i o l o g i c a l and s o c i o e c o n o m i c s y s t e m s . R e s o l v i n g t h e p r o b l e m r e q u i r e s a d d r e s s i n g s e v e r a l o b j e c t i v e s a t o n c e , a n d i n v o l v e s l o n g t i m e h o r i z o n s . S c i e n t i f i c r e s e a r c h c a n n o t r e s o l v e t h e u n c e r t a i n t i e s a n d r i s k s a s s o c i a t e d w i t h d i f f e r e n t a l t e r n a t i v e s b e f o r e m a k i n g a d e c i s i o n . Some o f t h e a l t e r n a t i v e s h a v e i r r e v e r s i b l e e f f e c t s . P e o p l e n e e d t o make t r a d e o f f s among a t t a i n i n g s e v e r a l o b j e c t i v e s . U s u a l l y , t h e d e c i s i o n s i n v o l v e h i g h s t a k e s s u c h a s e n v i r o n m e n t a l i n t e g r i t y , s o c i a l w e l f a r e , o r l a r g e a m o u n t s o f m o n e y . A d d r e s s i n g t h e p r o b l e m r e q u i r e s an i n t e r d i s c i p l i n a r y a p p r o a c h a s no o n e i s an o v e r a l l e x p e r t a n d u n d e r s t a n d s a l l t h e 10 a s p e c t s o f a c o m p l e x p r o b l e m . F i n a l l y , a n y d e c i s i o n a b o u t t h e p r o b l e m u s u a l l y n e e d s t o be j u s t i f i e d t o o t h e r s s u c h a s t h e p u b l i c , s h a r e h o l d e r s , o r r e g u l a t o r y a u t h o r i t i e s . T h e d e v e l o p m e n t a n d management o f t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y i n B . C . i s a c o m p l e x p r o b l e m . T o d a y , t o g a t h e r more i n f o r m a t i o n a n d u n d e r s t a n d i n g a b o u t t h e i n d u s t r y i m p a c t s , t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t i s d o i n g a n E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t o n s a l m o n f a r m i n g . T h e A s s e s s m e n t l i s t s t h e c o n c e r n s a b o u t s a l m o n f a r m i n g a s : e s c a p e d f a r m f i s h , f i s h h e a l t h , w a s t e d i s c h a r g e s , m a r i n e mammals a n d o t h e r s p e c i e s , and f i s h f a r m s i t i n g ( B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e 1 9 9 5 ) . T h e f o l l o w i n g s e c t i o n s b r i e f l y d i s c u s s e a c h o f t h e s e c o n c e r n s t o o v e r v i e w t h e c o m p l e x i t y o f t h e i s s u e s b e i n g a s s e s s e d . 2 . 4 . 1 ESCAPED FARMED F I S H P u b l i c g r o u p s a r e v e r y i n t e r e s t e d i n t h e e f f e c t s e s c a p e d f a r m e d f i s h c o u l d h a v e u p o n w i l d s t o c k s . Some e s c a p e e s w i l l move i n t o m a r i n e a r e a s a n d s t r e a m s i n h a b i t e d b y w i l d s t o c k s (ESSA 1 9 9 3 , S t a n t o n 1 9 9 4 ) . Some p e o p l e a r e c o n c e r n e d t h a t o n c e i n t h e s t r e a m s , f a r m e d s a l m o n m i g h t i n t e r b r e e d w i t h w i l d s t o c k s o r e s t a b l i s h s e l f - r e p r o d u c i n g c o l o n i e s . T h e r e s u l t s c o u l d be a P a c i f i c / A t l a n t i c h y b r i d s a l m o n s t o c k , A t l a n t i c s p r e y i n g o n P a c i f i c f r y , o r A t l a n t i c s t a k i n g o v e r t h e h a b i t a t o f P a c i f i c s a l m o n ( C a n a d a . D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s e t a l . 1 9 9 3 ) . 11 2 . 4 . 1 . 1 A T L A N T I C SALMON COLONIZATION T h r o u g h o u t t h e w o r l d , b i o l o g i s t s h a v e t r i e d t o e s t a b l i s h A t l a n t i c s a l m o n c o l o n i e s o u t s i d e t h e i r n a t i v e r a n g e . A l t h o u g h s i n g l e l a n d l o c k e d s t o c k s e x i s t i n B r a z i l a n d i n A u s t r a l i a , no one h a s r e p o r t e d e s t a b l i s h i n g a n a n a d r o m o u s s t o c k (Welcomme 1 9 8 8 , B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d 1 9 9 1 b ) . B e t w e e n 1905 a n d t h e 1 9 3 0 s , t h e D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s (DFO) t r i e d t o e s t a b l i s h A t l a n t i c s a l m o n c o l o n i e s i n 6 w a t e r s h e d s o n s o u t h - e a s t V a n c o u v e r I s l a n d . B i o l o g i s t s i n t r o d u c e d o v e r 5 . 5 m i l l i o n f i s h , b u t d i d n o t s u c c e e d i n c o l o n i z i n g A t l a n t i c s a l m o n ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d 1 9 9 1 b , B l a c k 1 9 9 5 ) . I n a d d i t i o n , f a r m e r s h a v e r a i s e d A t l a n t i c s a l m o n i n W a s h i n g t o n s t a t e f o r o v e r 20 y e a r s , b u t no o n e h a s e v i d e n c e o f A t l a n t i c s a l m o n e x i s t i n g i n l o c a l s t r e a m s ( B l a c k 1 9 9 5 ) . N e v e r t h e l e s s , c o n c e r n s c o n t i n u e t h a t A t l a n t i c s a l m o n c o u l d e s t a b l i s h c o l o n i e s i n B r i t i s h C o l u m b i a (New C a t a l y s t 1 9 9 4 ) . An a r g u m e n t c a n be made t h a t t h e e a r l y e x p e r i e n c e o f DFO i s n o t r e l e v a n t t o d a y , a s s m o l t s a n d y o u n g a d u l t s , r a t h e r t h a n e g g s a n d f r y , a r e e n t e r i n g t h e m a r i n e e n v i r o n m e n t ( L u d w i g 1 9 9 7 ) . 2 . 4 . 1 . 2 G E N E T I C CHANGES IN WILD STOCKS I n t e r b r e e d i n g b e t w e e n e s c a p e d f a r m e d f i s h a n d w i l d f i s h c o u l d c h a n g e t h e g e n e t i c c h a r a c t e r i s t i c s o f w i l d f i s h a n d r e d u c e t h e a b i l i t y o f w i l d f i s h t o s u r v i v e . T h e p o s s i b i l i t y o f g e n e t i c c h a n g e i s i n c r e a s e d a s f a r m e r s u s e g e n e t i c 12 s e l e c t i o n t o d o m e s t i c a t e t h e i r s t o c k ( P i l l a y 1 9 9 2 , L e v i n g s 1994) . T h e r a t e o f h y b r i d i z a t i o n b e t w e e n A t l a n t i c a n d P a c i f i c s a l m o n i s l o w e r t h a n t h e r a t e o f h y b r i d i z a t i o n b e t w e e n P a c i f i c s a l m o n s p e c i e s . S c i e n t i s t s a t t h e West V a n c o u v e r L a b o r a t o r y f o u n d t h e h a t c h i n g r a t e o f c r o s s e s b e t w e e n A t l a n t i c and P a c i f i c s a l m o n was l e s s t h a n 1%. T h e o n e e x c e p t i o n was a c r o s s b e t w e e n m a l e A t l a n t i c s a l m o n a n d f e m a l e s t e e l h e a d t r o u t w h i c h h a d a h a t c h i n g r a t e o f 6%. H o w e v e r , m o s t o f t h e s u r v i v o r s d i e d s o o n a f t e r h a t c h i n g . W i t h c r o s s e s b e t w e e n c h i n o o k s a l m o n a n d s t e e l h e a d , 10% o f t h e e g g s h a t c h e d . T h e h i g h e s t h a t c h i n g r a t e , a v e r a g i n g b e t w e e n 40%-93%, o c c u r r e d w i t h c r o s s e s b e t w e e n P a c i f i c s a l m o n s p e c i e s ( B l a c k 1 9 9 5 ) . T h i s e v i d e n c e i n d i c a t e s a g r e a t e r r i s k o f g e n e t i c c h a n g e e x i s t s i f f a r m e d P a c i f i c s a l m o n i n t e r b r e e d w i t h w i l d P a c i f i c s t o c k s ( H i n d a r e t a l . 1 9 9 1 , L e v i n g s 1 9 9 4 ) . 2 . 4 . 2 F I S H HEALTH A n o t h e r d e b a t e i s d e f i n i n g t h e d e g r e e o f r i s k a s s o c i a t e d w i t h d i s e a s e s t r a n s f e r r i n g b e t w e e n f a r m e d a n d w i l d s a l m o n . One c o n c e r n i s t h a t f i s h f a r m s c r e a t e a r e s e r v o i r f o r d i s e a s e s w h i c h t r a n s f e r t o w i l d s t o c k s m i g r a t i n g p a s t o r f e e d i n g a r o u n d t h e p e n s . A s e c o n d c o n c e r n i s new d i s e a s e s w i l l come w i t h i m p o r t e d e g g s . When d i s e a s e i s p r e s e n t , c h a n c e s a r e much h i g h e r t h a t d i s e a s e w i l l t r a n s f e r f r o m w i l d s t o c k s t o f a r m e d f i s h ( P i l l a y 1 9 9 2 ) . The d i f f e r e n c e i s due t o t h e h i g h s t r e s s l e v e l s o f 13 f a r m e d f i s h w h i c h e a t an a r t i f i c i a l d i e t , l i v e i n c r o w d e d c o n d i t i o n s , a n d r e g u l a r l y e n c o u n t e r d i s t u r b a n c e s f r o m f i s h f a r m e r s . E a c h o f t h e s e c o n d i t i o n s i n c r e a s e s t h e s t r e s s i n f a r m e d f i s h a n d t h e i r s u s c e p t i b i l i t y t o d i s e a s e ( O l a f s e n 1 9 9 3 ) . L i t t l e e v i d e n c e shows t h a t d i s e a s e t r a n s f e r s f r o m f a r m e d f i s h t o w i l d f i s h . T h e l a c k o f e v i d e n c e c o u l d r e s u l t f r o m t h e d i f f i c u l t y i n d e f i n i n g w h e t h e r t h e w i l d s t o c k s r e c e i v e d a d i s e a s e f r o m f a r m e d f i s h o r i f t h e w i l d s t o c k a l r e a d y c a r r i e d t h e d i s e a s e (NASCO 1 9 9 3 ) . U n i n t e n d e d i n t r o d u c t i o n s o c c u r when p e o p l e move a s p e c i e s i n t o a new e n v i r o n m e n t (Welcomme 1 9 8 8 ) . In t h e 1 9 7 0 s , t o e n h a n c e w i l d s t o c k s , Norway i n t r o d u c e d s m o l t s f r o m Sweden ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d 1 9 9 0 c ) . T h e s m o l t s c a r r i e d Gyrodactylus salaris, a p a r a s i t e t h a t k i l l e d l a r g e n u m b e r s o f N o r w e g i a n w i l d s a l m o n s t o c k s ( P i l l a y 1 9 9 2 ) . C o n c e r n s e x i s t t h a t a s i m i l a r e v e n t c o u l d o c c u r i n B r i t i s h C o l u m b i a when f a r m e r s i m p o r t A t l a n t i c s a l m o n e g g s . 2 . 4 . 3 WASTE DISCHARGES W a s t e f r o m s a l m o n f a r m s comes i n many f o r m s a n d c a n c a u s e e c o l o g i c a l c h a n g e s ( B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e 1 9 9 5 ) . A s f i s h r e m o v e o x y g e n a n d a d d c a r b o n d i o x i d e a n d a m m o n i a , c h a n g e s c a n o c c u r i n w a t e r q u a l i t y ( W a l l a c e 1 9 9 3 , L e v i n g s 1 9 9 4 ) . When f i s h f a e c e s a n d e x c e s s f e e d a c c u m u l a t e i n s e d i m e n t s b e n e a t h t h e p e n s , t h e c o m p o s i t i o n o f t h e b e n t h i c c o m m u n i t y c a n c h a n g e ( L e v i n g s 1 9 9 4 ) . 14 S e d i m e n t s c a n harm f i s h . F i r s t , t h e s e d i m e n t s c a n h a r b o u r d i s e a s e b a c t e r i a f o r u p t o 18 m o n t h s ( L e v i n g s 1 9 9 4 ) . S e c o n d l y , i f t h e s e d i m e n t s a c c u m u l a t e t o t h e p o i n t w h e r e a e r o b i c b a c t e r i a s t o p f u n c t i o n i n g , a n a e r o b i c b a c t e r i a b e g i n t o p r o d u c e h y d r o g e n s u l p h i d e , a h i g h l y t o x i c g a s ( W a l l a c e 1 9 9 3 ) . T h e s e d i m e n t s c a n a l s o c o n t a i n a n t i b i o t i c s f r o m m e d i c a t e d f e e d . S i c k f i s h t e n d t o n o t e a t , y e t f a r m e r s u s e m e d i c a t e d f e e d t o t r e a t b a c t e r i a l d i s e a s e s . A s m o s t o f t h e m e d i c a t i o n e n t e r s t h e e n v i r o n m e n t a n d n o t t h e f i s h ( P i l l a y 1 9 9 2 , W a l l a c e 1 9 9 3 ) , p e o p l e a r e c o n c e r n e d a b o u t how t h e t r e a t m e n t s a f f e c t o t h e r o r g a n i s m s ( L e v i n g s 1 9 9 4 ) . 2 . 4 . 4 MARINE MAMMALS AND OTHER S P E C I E S P e o p l e a r e a l s o c o n c e r n e d a b o u t t h e e f f e c t f a r m a c t i v i t y h a s u p o n m a r i n e mammals , b i r d s a n d a q u a t i c s p e c i e s l i v i n g a r o u n d t h e f a r m s . S e a l s , o t t e r s , a n d b l u e h e r o n s p r e y on f a r m e d f i s h . To c o n t r o l t h e p r e d a t o r s , f a r m e r s u s e a number o f m e t h o d s s u c h a s p r e d a t o r n e t s , d o g s , a n d g u n s ( B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e 1 9 9 5 ) . 2 . 4 . 5 F I S H FARM S I T I N G Of a l l t h e i s s u e s , t h e s i t i n g o f f a r m s c a u s e s t h e m o s t c o n f l i c t i n a q u a c u l t u r e d e v e l o p m e n t ( P i l l a y 1 9 9 2 ) . F a r m s i t i n g i s a l s o one o f t h e b e s t m e t h o d s t o m i n i m i z e t h e e c o l o g i c a l i m p a c t s o f f a r m s ( L e v i n g s 1 9 9 4 ) . C h a p t e r s 3 a n d 4 c o n t a i n more d e t a i l o n c o n c e r n s on f a r m s i t i n g . 15 2 . 5 HISTORY OF P O L I C Y DEVELOPMENT 1985 - 1996 T h e p u r p o s e o f t h i s s e c t i o n i s t o g i v e a c h r o n o l o g y o f s a l m o n f a r m i n g p o l i c y d e v e l o p m e n t a s b a c k g r o u n d m a t e r i a l f o r c h a p t e r s 3 a n d 4. T h e s e c t i o n e n d s w i t h a r e f e r e n c e t a b l e s u m m a r i z i n g k e y p o l i c y e v e n t s . 2 . 5 . 1 IN THE BEGINNING U n d e r t h e C o n s t i t u t i o n A c t , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t i s r e s p o n s i b l e f o r p r o t e c t i n g a n d c o n s e r v i n g w i l d f i s h s t o c k s . On t h e o t h e r h a n d , p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s r e g u l a t e p r o p e r t y a n d c i v i l r i g h t s . S a l m o n f a r m i n g s i t s i n t h e m i d d l e o f t h e s e two j u r i s d i c t i o n s b e c a u s e o n c e i n s i d e a n e t p e n , f i s h become t h e p e r s o n a l p r o p e r t y o f f a r m e r s , b u t i f t h e y e s c a p e , t h e y become p a r t o f t h e f i s h s t o c k s managed by t h e D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s (Campney a n d M u r p h y 1 9 9 1 ) . T h i s m i x e d r e s p o n s i b i l i t y h a s v a r i o u s i m p l i c a t i o n s . When s a l m o n f a r m i n g b e g a n i n B . C . , a l l e x i s t i n g p r o v i n c i a l a q u a c u l t u r e p o l i c y was d i r e c t e d t o w a r d m a n a g i n g t h e o y s t e r i n d u s t r y . T h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s h a d s o r t e d o u t j u r i s d i c t i o n a l o v e r l a p s f o r o y s t e r s w i t h a n a g r e e m e n t i n 1912 w h i c h g a v e t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t y f o r o y s t e r f a r m i n g ( W i l d s m i t h 1 9 8 2 ) . W i t h i n t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t , t h r e e m i n i s t r i e s s h a r e d t h e r e s p o n s i b i l i t y . T h e M a r i n e R e s o u r c e s B r a n c h o f t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t managed t h e c u l t u r e o f o y s t e r s a n d m a r i n e p l a n t s . T h e L a n d s B r a n c h o f t h e M i n i s t r y o f L a n d s , P a r k s a n d H o u s i n g ( B . C . L a n d s ) g r a n t e d C r o w n f o r e s h o r e t e n u r e s . The 16 M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F o o d l e g i s l a t e d t h e B . C . O y s t e r M a r k e t i n g B o a r d ( B . C . M a r i c u l t u r e N e w s l e t t e r 1 9 8 2 ) . T h e M i n i s t e r o f B . C . L a n d s made t h e f i r s t c h a n g e s i n a q u a c u l t u r e p o l i c y t o a d d r e s s t h e n e e d s o f t h e new s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . In 1 9 8 2 , t h e M i n i s t e r a p p r o v e d p o l i c y t h a t a l l o w e d f a r m e r s t o l e a s e a q u a t i c Crown L a n d s t o c u l t u r e s p e c i e s o t h e r t h a n o y s t e r s . B . C . L a n d s a l s o e s t a b l i s h e d an i n t e r - a g e n c y r e f e r r a l s y s t e m s o a g e n c i e s c o u l d comment on a q u a c u l t u r e t e n u r e a p p l i c a t i o n s ( B . C . M a r i c u l t u r e N e w s l e t t e r 1 9 8 2 ) . D u r i n g t h e t i m e p e r i o d u n d e r s t u d y , t h e s e a g e n c i e s c h a n g e d s t r u c t u r e s a n d names s e v e r a l t i m e s . T o c l a r i f y a n y c o n f u s i o n w h i c h may a r i s e f r o m t h e v a r i o u s n a m e s , T a b l e 3 l i s t s t h e d a t e s t h e names a n d s t r u c t u r e s c h a n g e d . When r e f e r r i n g t o t h e m i n i s t r i e s h i s t o r i c a l l y , i n m o s t c a s e s , I u s e d t h e h i s t o r i c a l name. One e x c e p t i o n o c c u r s when I u s e t h e t e r m " B . C . L a n d s " t o r e f e r t o t h e g o v e r n m e n t e n t i t y t h a t i s s u e s Crown l a n d t e n u r e s . 17 T a b l e 3 . Names a n d S t r u c t u r e o f M i n i s t r i e s 1 9 8 4 - 1 9 9 5 YEAR ENVIRONMENT PARKS LANDS AGRICULTURE 1984 M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t M i n i s t r y o f F o r e s t s a n d L a n d s M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F o o d 1985 1986 M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s 1986 1988 M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t a n d P a r k s 1988 1990 M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t M i n i s t r y o f P a r k s M i n i s t r y o f L a n d s 1990 1991 M i n i s t r y o f L a n d s a n d P a r k s M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e F i s h e r i e s a n d F o o d 1991 1995 M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s S o u r c e : M i n i s t r y A n n u a l R e p o r t s 2 . 5 . 2 G I L L E S P I E INQUIRY I n r e s p o n s e t o p u b l i c c o n c e r n s a b o u t t h e r a p i d e x p a n s i o n o f t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y i n 1 9 8 6 , t h e M i n i s t e r o f L a n d s a n d F o r e s t s s t o p p e d i s s u i n g f u r t h e r s a l m o n f a r m t e n u r e s a n d a p p o i n t e d D a v i d G i l l e s p i e t o c o n d u c t a p u b l i c i n q u i r y i n t o s a l m o n f a r m i n g . I n h i s r e p o r t , G i l l e s p i e made a number o f r e c o m m e n d a t i o n s a b o u t t h e e x t e n t o f g o v e r n m e n t c o n t r o l i n t h e i n d u s t r y , l a n d a n d r e s o u r c e u s e r c o n f l i c t s , m a r k e t i n g a n d e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s , a n d a g e n c y a p p r o v a l p r o c e s s e s ( G i l l e s p i e 1986) . 18 One o f G i l l e s p i e ' s r e c o m m e n d a t i o n s was t o e s t a b l i s h a n A q u a c u l t u r e A d v i s o r y C o u n c i l f r o m k e y a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s . T h e C o u n c i l was meant t o p r o v i d e a way f o r t h e i n d u s t r y t o h a v e d i r e c t i n v o l v e m e n t i n p o l i c y d e v e l o p m e n t ( G i l l e s p i e 1 9 8 6 ) . In r e s p o n s e , t h e M i n i s t e r o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s e s t a b l i s h e d t h e M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o m m i t t e e (MAIAC) i n 1987 ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s 1 9 8 7 b ) . A n o t h e r o f G i l l e s p i e ' s r e c o m m e n d a t i o n s was t o u n d e r t a k e C o a s t a l R e s o u r c e I d e n t i f i c a t i o n S t u d i e s ( C R I S ) . T h e g o v e r n m e n t u n d e r t o o k t h e CRIS f o r t h e s a l m o n f a r m i n g a r e a s i n t h e C a m p b e l l R i v e r , S u n s h i n e C o a s t , G u l f I s l a n d s , B r o u g h t o n A r c h i p e l a g o , N o o t k a a n d C l a y o q u o t S o u n d a r e a s . T o i d e n t i f y a r e a s o f v a l u e t o e x i s t i n g c o a s t a l r e s o u r c e u s e r s , t h e a g e n c i e s g a t h e r e d i n f o r m a t i o n f r o m a d i v e r s i t y o f g r o u p s r a n g i n g f r o m c o m m e r c i a l f i s h e r s t o s e a k a y a k e r s a s w e l l a s f r o m g o v e r n m e n t a g e n c i e s . W i t h t h i s i n p u t , t h e y p r o d u c e d maps a n d g u i d e l i n e s s h o w i n g w h e r e s a l m o n f a r m s c o u l d be l o c a t e d a n d w h e r e o t h e r a c t i v i t i e s t o o k p r e c e d e n c e . O n c e c o m p l e t e d , B . C . L a n d s u s e d t h e s e g u i d e l i n e s when a d j u d i c a t i n g f i n f i s h a q u a c u l t u r e t e n u r e a p p l i c a t i o n s . T h e m o r a t o r i u m was l i f t e d f o r an a r e a o n c e t h e CRIS was c o m p l e t e d ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . I n 1 9 8 5 , t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F o o d , became t h e l e a d a g e n c y f o r a q u a c u l t u r e i n B . C . A s l e a d a g e n c y , t h e M i n i s t r y h a d t h e r e s p o n s i b i l i t y " f o r d e v e l o p m e n t , 19 c o o r d i n a t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n o f s t r a t e g i e s d e a l i n g w i t h a q u a c u l t u r e ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . " I n 1 9 8 6 , t h e M a r i n e R e s o u r c e s B r a n c h moved f r o m t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t t o merge w i t h t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F o o d a n d f o r m a new M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s ( B . C . A q u a c u l t u r e N e w s l e t t e r 1 9 8 6 ) . In 1 9 8 8 , t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s s i g n e d a Memorandum o f U n d e r s t a n d i n g r e g a r d i n g t h e a q u a c u l t u r e i n d u s t r y i n B . C . T h e Memorandum d e s i g n a t e d t h e D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s a s t h e f e d e r a l l e a d a g e n c y f o r a q u a c u l t u r e . The Memorandum a l s o e s t a b l i s h e d a Management C o m m i t t e e , w i t h r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s a n d t h e D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s , t o c o o r d i n a t e e f f o r t s o f g o v e r n m e n t a n d management o f i n d u s t r y , t o i d e n t i f y r e s e a r c h p r i o r i t i e s , a n d t o r e s o l v e d i s p u t e s a r i s i n g b e t w e e n C a n a d a a n d B . C . (Campney a n d M u r p h y 1 9 9 1 ) . 2 . 5 . 3 OMBUDSMAN REPORT T h e p u b l i c c o n c e r n s t h a t l e d t o t h e G i l l e s p i e I n q u i r y a l s o g a i n e d t h e a t t e n t i o n o f S t e p h e n Owen, t h e p r o v i n c i a l Ombudsman. In 1 9 8 8 , he i s s u e d a r e p o r t e n t i t l e d , A q u a c u l t u r e a n d t h e A d m i n i s t r a t i o n o f C o a s t a l R e s o u r c e s i n B r i t i s h C o l u m b i a ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . I n t h e r e p o r t , he r e v i e w e d f i s h f a r m i n g c o n c e r n s a n d t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e G i l l e s p i e R e p o r t a n d made t h r e e o f h i s own r e c o m m e n d a t i o n s . F i r s t , he a d v i s e d t h e a g e n c i e s t o 20 c o n s i d e r e n a c t i n g a s e p a r a t e A q u a c u l t u r e A c t , o r o t h e r s t a t u t o r y s c h e m e . S e c o n d , he s u g g e s t e d t h e g o v e r n m e n t n e e d e d t o c r e a t e a means t o i n t e g r a t e management o f c o a s t a l r e s o u r c e s . T h i r d , Owen recommended t h a t o f f i c i a l p o l i c y s h o u l d i n c l u d e d i s p u t e r e s o l u t i o n t e c h n i q u e s ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . In r e s p o n s e , t h e g o v e r n m e n t c r e a t e d an A q u a c u l t u r e R e g u l a t i o n p u r s u a n t t o t h e F i s h e r i e s A c t ( B . C . ) , a n d e s t a b l i s h e d a n a q u a c u l t u r e l i c e n s i n g p r o g r a m i n 1989 ( B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e 1 9 9 5 ) . A l t h o u g h t h e s e c h a n g e s s t r e a m l i n e d t h e a d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e s m a n a g i n g s a l m o n f a r m i n g , t h e a g e n c i e s t h o u g h t t h a t C a b i n e t w o u l d n e e d t o i m p l e m e n t t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n f u l l . T h e r e m a i n i n g c h a p t e r s c o n t a i n f u r t h e r d e t a i l s o n t h e a g e n c i e s ' r e s p o n s e t o t h e Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s . B e t w e e n 1988 a n d 1 9 9 1 , t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s i m p l e m e n t e d a number o f p r o g r a m s d e s i g n e d t o a s s i s t a n d r e g u l a t e t h e i n d u s t r y . A s l e a d a g e n c y , t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s s t a r t e d e x t e n s i o n s e r v i c e s a n d w o r k e d w i t h t h e B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n t o d e v e l o p i n d u s t r y p o l i c y ( E g a n 1 9 9 0 ) . T h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t p r o d u c e d a p o l i c y m a n u a l , E n v i r o n m e n t a l Management o f M a r i n e F i s h F a r m s , w h i c h was a c o m p i l a t i o n o f p o l i c i e s f r o m a l l t h e B r a n c h e s w i t h i n t h e M i n i s t r y ( B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t 1 9 9 0 ) . B . C . L a n d s c o n t i n u e d w i t h t h e CRIS s t u d i e s a n d 21 u p d a t e d t h e i r a q u a c u l t u r e l a n d s p o l i c y i n 1990 ( B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s 1 9 9 4 a ) . 2 . 5 . 5 NEW DEMOCRATIC PARTY In O c t o b e r 1 9 9 1 , v o t e r s e l e c t e d t h e New D e m o c r a t i c P a r t y t o a m a j o r i t y p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t . One o f t h e i r e l e c t i o n p r o m i s e s was t o d e c l a r e a m o r a t o r i u m o n new a q u a c u l t u r e v e n t u r e s ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 9 3 a ) . In M a r c h 1 9 9 2 , t h e M i n i s t e r r e s t r u c t u r e d t h e M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o m m i t t e e (MAIAC) t o i n c r e a s e t h e v a r i e t y o f i n t e r e s t g r o u p s p a r t i c i p a t i n g i n c o a s t a l u s e d e c i s i o n s ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d 1 9 9 2 b ) . T h e M i n i s t e r a s k e d t h e c o m m i t t e e t o c o m m i s s i o n a r e v i e w o f t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y a n d t h e n , b a s e d u p o n t h e r e p o r t , t o make r e c o m m e n d a t i o n s . In 1 9 9 2 , a c o n s u l t i n g company c o m p l e t e d R e v i e w o f S a l m o n F a r m i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a . F i n a l R e p o r t (ESSA 1993) f o r M A I A C . B a s e d on a r e v i e w o f t h i s r e p o r t , MAIAC p u t f o r w a r d r e c o m m e n d a t i o n s c o v e r i n g n i n e i s s u e a r e a s w h i c h i n c l u d e d w i l d a n d f a r m e d f i s h i n t e r a c t i o n s , n a t i v e i n v o l v e m e n t , c o a s t a l z o n e m a n a g e m e n t , a n d e n v i r o n m e n t . T h e M i n i s t e r r e s p o n d e d by e x p a n d i n g r e s e a r c h i n t o t h e i n t e r a c t i o n s b e t w e e n w i l d a n d f a r m e d s a l m o n ( B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e 1 9 9 5 ) . S t a f f w i t h i n t h e D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s ( D F O ) , t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d ( M A F F ) , a n d t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s (MELP) d e s i g n e d t h e r e s e a r c h 22 p r o g r a m w i t h s c i e n t i s t s f r o m t h e P a c i f i c B i o l o g i c a l S t a t i o n a n d t h e W e s t V a n c o u v e r L a b o r a t o r y . T h e r e s e a r c h p r o g r a m t o p i c s i n c l u d e d d e f i n i n g t h e p o t e n t i a l f o r f a r m s a l m o n t o i n t e r b r e e d w i t h w i l d s a l m o n , s u r v e y i n g how many A t l a n t i c s a l m o n were o n P a c i f i c s a l m o n b e d s , a n d d e t e r m i n i n g t h e a b i l i t y o f A t l a n t i c / P a c i f i c s a l m o n h y b r i d s t o s u r v i v e ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 9 2 ) . In M a r c h 1 9 9 3 , D F O , M A F F , a n d MELP r e l e a s e d a d i s c u s s i o n p a p e r c a l l e d W i l d / F a r m e d S a l m o n i d I n t e r a c t i o n s : R e v i e w o f P o t e n t i a l I m p a c t s a n d Recommended A c t i o n ( C a n a d a . D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s e t a l . 1 9 9 3 ) . One p u r p o s e o f t h e p a p e r was t o r e v i e w t h e p o t e n t i a l i m p a c t s o f e s c a p e d f a r m e d f i s h o n w i l d s t o c k s . A s e c o n d p u r p o s e was t o recommend s t r a t e g i e s t o d e v e l o p new k n o w l e d g e . T h e D i r e c t o r G e n e r a l o f D F O , a n d t h e A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r s o f MAFF a n d MELP s i g n e d t h e p a p e r t o show t h a t t h e a g e n c i e s u n a n i m o u s l y s u p p o r t e d a n d p l a n n e d t o i m p l e m e n t t h e r e c o m m e n d a t i o n s . A few m o n t h s l a t e r , i n A u g u s t 1 9 9 3 , DFO a s k e d MAFF t o b e g i n a c o m p r e h e n s i v e r e v i e w o f s a l m o n f a r m i n g p o l i c i e s . T h e D e p a r t m e n t was c o n c e r n e d a b o u t t h e d e n s i t y o f f a r m s i n t h e B r o u g h t o n A r c h i p e l a g o a n d h a d a d v i s e d s t a f f t o d e f e r a n y s a l m o n f a r m i n g a p p l i c a t i o n s f o r t h e a r e a (Chamut 1 9 9 3 ) . T h i s a c t i o n m a r k e d t h e b e g i n n i n g o f t h e p r o v i n c i a l a g e n c i e s d e v e l o p i n g t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e . 23 2 . 5 . 6 ACTION PLAN FOR SALMON AQUACULTURE In t h e f a l l o f 1 9 9 3 , t h e M i n i s t e r o f M E L P , t h e M i n i s t e r o f M A F F , a n d t h e M i n i s t e r o f S m a l l B u s i n e s s , T o u r i s m a n d C u l t u r e h e l d a m e e t i n g t o d i s c u s s s a l m o n f a r m i n g p o l i c i e s . D u r i n g t h i s m e e t i n g t h e M i n i s t e r s a g r e e d " t h a t t h e r e w o u l d be a m o r a t o r i u m on f u r t h e r f i s h f a r m d e v e l o p m e n t i n t h e B r o u g h t o n A r c h i p e l a g o p e n d i n g a r e v i e w o f f i s h f a r m i n g i n t h i s a r e a ( S i h o t a 1 9 9 4 ) . " T h e M i n i s t e r s t h e n d i r e c t e d t h e i r s t a f f t o d e v e l o p a c o m p r e h e n s i v e p r o v i n c i a l a q u a c u l t u r e p o l i c y . T h e r e v i e w was t o i n c l u d e i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e i n d u s t r y ( C a s t l e d i n e 1 9 9 3 ) . MAFF p r e p a r e d t h e f i r s t D r a f t S a l m o n F a r m i n g R e v i e w and A c t i o n P l a n ( C a s t l e d i n e 1 9 9 3 ) . T h e d r a f t h a d 10 t a s k s w h i c h v a r i o u s m i n i s t r i e s w e r e t o c o m p l e t e by F e b r u a r y 1 , 1 9 9 4 . T h e t a s k s i n c l u d e d p r e p a r i n g a s t a t u s r e p o r t on o p e r a t i n g s a l m o n f a r m s , e s t i m a t i n g t h e r e m a i n i n g s i t e s a v a i l a b l e f o r new f a r m s , w o r k i n g w i t h t h e i n d u s t r y t o make a f i v e y e a r p l a n , a n d r e v i e w i n g t h e e x i s t i n g t e n u r e a p p l i c a t i o n a n d l i c e n s i n g p r o c e s s . T h e p l a n makes l i t t l e m e n t i o n o f e n v i r o n m e n t a l o r s o c i a l c o n c e r n s . In t h e s p r i n g o f 1 9 9 4 , s t a f f f r o m MAFF a n d MELP o r g a n i z e d t h r e e w o r k s h o p s t o l e a r n f r o m t h e s c i e n t i s t s d o i n g r e s e a r c h on t h e s a l m o n f a r m i n g i m p a c t s . A t t e n d a n c e was by i n v i t a t i o n o n l y a n d r e s t r i c t e d t o g o v e r n m e n t p e r s o n n e l , p a r t i c u l a r l y s t a f f members f r o m t h e two m i n i s t r i e s . I n d u s t r y members a n d i n t e r e s t g r o u p s were n o t i n v i t e d ( B l a c k 1 9 9 3 ) . 24 D u r i n g t h i s t i m e , t e n s i o n s i n c r e a s e d b e t w e e n MAFF a n d M E L P . An i n d i c a t i o n o f t h e t e n s i o n i s t h e r e g i o n a l s t a f f o f MELP s t o p p e d a p p r o v i n g a l l new A t l a n t i c s a l m o n f a r m a p p l i c a t i o n s u n l e s s f a r m e r s c o m m i t t e d t o g r o w i n g o n l y a l l -f e m a l e A t l a n t i c s a l m o n on new s i t e s ( N a r v e r 1 9 9 4 a ) . N e x t , t h e F i s h e r i e s B r a n c h o f MELP s o u g h t t h e s u p p o r t o f DFO t o r e q u i r e f a r m e r s t o r a i s e s t e r i l e c o h o and c h i n o o k s a l m o n a s w e l l a s a l l - f e m a l e A t l a n t i c s a l m o n ( N a r v e r 1 9 9 4 b ) . DFO r e f u s e d t o s u p p o r t t h i s p o s i t i o n a s t h e t e c h n o l o g y f o r r a i s i n g n o n - r e p r o d u c t i v e s t o c k s was n o t r e a d y f o r t h e i n d u s t r y t o u s e (Chamut 1 9 9 4 ) . I n J u l y , 1 9 9 4 , t h e A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r s o f MAFF a n d MELP s i g n e d a 10 p o i n t a g r e e m e n t o n s a l m o n f a r m i n g p o l i c y . T h i s a g r e e m e n t i s c o n c e r n e d w i t h h i g h e r l e v e l p o l i c y i s s u e s t h a n c o n t a i n e d i n t h e d r a f t d e v e l o p e d i n November 1 9 9 3 . T h e a g r e e m e n t c o n s i d e r s b o t h t h e e c o n o m i c a n d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s o f s a l m o n f a r m i n g a n d i s l e s s f o c u s e d o n s i t e a n a l y s i s a n d i n d u s t r y s t a t u s . T h e a g r e e m e n t a d v i s e s s t a f f t o c o m p l e t e t h e p o l i c y r e v i e w s t a r t e d i n November 1993 a n d t o p r e p a r e a w o r k p l a n by A u g u s t 1994 ( C u l b e r t s o n a n d W a l k e r 1 9 9 4 ) . In t h e summer o f 1 9 9 4 , MELP b e g a n t o r e v i e w t e n u r e a p p l i c a t i o n s a g a i n . MAFF p r e p a r e d a n u p d a t e o f t h e f i r s t p l a n . T h e n t h e a g e n c i e s p r e p a r e d a D r a f t A c t i o n P l a n f o r G o v e r n m e n t a n d I n d u s t r y on S a l m o n F a r m i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a . T h i s P l a n went t o t h e D e p u t y M i n i s t e r s i n O c t o b e r 25 1994 who t h e n r e q u e s t e d t h e i r s t a f f t o c o n s u l t w i t h i n d u s t r y , l o c a l g o v e r n m e n t , e n v i r o n m e n t a l g r o u p s a n d n a t i v e g r o u p s b e f o r e p r e s e n t i n g t h e a c t i o n p l a n t o t h e M i n i s t e r s . S t a f f f r o m MAFF a n d MELP c o n v e n e d t h r e e m e e t i n g s t o meet w i t h i n t e r e s t g r o u p s d u r i n g O c t o b e r a n d N o v e m b e r . T h e p u r p o s e o f t h e m e e t i n g s was f o r t h e a g e n c i e s t o p r e s e n t t h e d r a f t p l a n " i n f u l l d e t a i l a t t h e u p c o m i n g r e v i e w m e e t i n g . " F o r i n t e r e s t g r o u p s who w a n t e d t o c h a n g e t h e p l a n , t h e r e w o u l d be " o p p o r t u n i t y f o r a d d i t i o n a l c o n s u l t a t i o n o v e r t h e n e x t y e a r " a s i t e m s o f t h e p l a n were d e v e l o p e d a n d i m p l e m e n t e d ( B e r n a t 1 9 9 4 ) . I n t e r e s t g r o u p r e p r e s e n t a t i v e s a t t e n d e d t h e m e e t i n g s u p o n t h e i n v i t a t i o n f r o m a g e n c y s t a f f . S t a f f a l s o d e s i g n e d t h e m e e t i n g s s o t h a t o n l y r e p r e s e n t a t i v e s who s h a r e d s i m i l a r v a l u e s w o u l d be a t t e n d i n g e a c h m e e t i n g . F o r e x a m p l e , one m e e t i n g was w i t h F i r s t N a t i o n s a n d a s e c o n d m e e t i n g was w i t h i n d u s t r y a n d l o c a l g o v e r n m e n t r e p r e s e n t a t i v e s . T h e t h i r d m e e t i n g was w i t h e n v i r o n m e n t a l a n d c o m m e r c i a l f i s h i n g , b o a t i n g , a n d t o u r i s m r e p r e s e n t a t i v e s . T h e i n t e r e s t g r o u p s seemed t o h a v e h a d some i n f l u e n c e a s d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e s e m e e t i n g s , t h e d r a f t p l a n c h a n g e d t o i n c l u d e an e n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n t o f s a l m o n f a r m i n g . F i n a l l y , i n A p r i l 1 9 9 5 , t h e M i n i s t e r s o f MAFF and MELP a n n o u n c e d t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d 1 9 9 5 b ) . 26 T h e p u r p o s e o f t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e i s t o d e v e l o p a c o h e r e n t p r o v i n c i a l s a l m o n a q u a c u l t u r e p o l i c y . T h e p l a n h a s two p a r t s : an e n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n t o f s a l m o n f a r m i n g a n d a r e v i s i o n o f s a l m o n f a r m i n g p o l i c y . T h e e n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n t w i l l s t u d y t h e e f f e c t s o f e s c a p e d f a r m e d f i s h , s i t i n g , f i s h d i s e a s e s , f a r m o p e r a t i o n s on s e a mammals a n d o t h e r f i s h s p e c i e s , a n d f i s h w a s t e d i s c h a r g e o n t h e m a r i n e e n v i r o n m e n t . S t a f f f r o m MELP a n d MAFF w i l l c o -c h a i r a t e a m t o d e v e l o p t h e p o l i c y . An i n t e r - a g e n c y g r o u p , w h i c h i n c l u d e s r e p r e s e n t a t i v e s f r o m a number o f m i n i s t r i e s , w i l l p r o v i d e a d v i c e t o t h e p r o j e c t t e a m . T h e i n t e r e s t g r o u p s w i l l h a v e i n p u t i n t o t h e p o l i c y r e v i e w t h r o u g h a f a c i l i t a t e d c o n s u l t a t i o n p r o c e s s . In p r e p a r i n g t o r e a d C h a p t e r s 3 a n d 4 , t h e f o l l o w i n g p o i n t s a r e i m p o r t a n t . A l t h o u g h d i m i n i s h e d a f t e r t h e G i l l e s p i e I n q u i r y , p u b l i c c o n c e r n s a b o u t s a l m o n f a r m i n g i n B . C . c o n t i n u e d t h r o u g h o u t t h e p e r i o d u n d e r s t u d y . T h e G i l l e s p i e R e p o r t a n d t h e Ombudsman R e p o r t p r o v i d e d some i n i t i a l d i r e c t i o n t o t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t o n how t o p r o c e e d w i t h m a n a g i n g a n d d e v e l o p i n g t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . T h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s i m p l e m e n t e d many o f t h e G i l l e s p i e r e c o m m e n d a t i o n s , b u t t h o u g h t t h e C a b i n e t n e e d e d t o i m p l e m e n t t h e Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s . T h e p r o v i n c i a l r e s p o n s i b i l i t y f o r m a n a g i n g t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y w a s , a n d c o n t i n u e s t o b e , d i v i d e d among s e v e r a l m i n i s t r i e s . T h e s e 27 m i n i s t r i e s c o n t r o l t h e t r a n s f e r o f i n f o r m a t i o n , a n d t h e d e g r e e o f p u b l i c i n p u t i n t o t h e p o l i c y p r o c e s s . A s shown i n t h e summary o f k e y p o l i c y e v e n t s ( T a b l e 4 ) , t h e r e c u r r i n g c y c l e o f c o n f l i c t s , l e a d i n g t o t h e m o r a t o r i a a n d s t u d i e s a n d t h u s t o r e v i s e d p o l i c i e s a n d p r o c e s s e s , h a s now g o n e t h r o u g h two m a j o r i t e r a t i o n s a n d w i t h i n t h i s v a r i o u s o t h e r s m a l l e r a n d more p a r t i a l i t e r a t i o n s . T h e n e x t c h a p t e r a n a l y s e s t h e s e r e c u r r i n g p a t t e r n s i n more d e t a i l . T a b l e 4 . Summary o f Key P o l i c y E v e n t s 1 9 8 2 - 1 9 9 5 . YEAR POLICY 1982 B . C . L a n d s p o l i c y c h a n g e d t o a l l o w s p e c i e s o t h e r t h a n o y s t e r s t o be f a r m e d on Crown f o r e s h o r e . I n t e r - a g e n c y l a n d t e n u r e a p p l i c a t i o n r e f e r r a l s y s t e m e s t a b l i s h e d . M a r i n e R e s o u r c e s B r a n c h b e c o m e s r e s p o n s i b l e f o r a d m i n i s t e r i n g f a r m management p l a n s . 1985 M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F o o d b e c o m e s t h e p r o v i n c i a l l e a d a g e n c y f o r a q u a c u l t u r e . M a r i n e R e s o u r c e s B r a n c h moves t o M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s t o become t h e A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . M i n i s t e r o f F o r e s t s a n d L a n d s s t o p s i s s u i n g s a l m o n f a r m i n g t e n u r e s a n d a p p o i n t s D a v i d G i l l e s p i e t o c o n d u c t an i n q u i r y . 1986 G i l l e s p i e C o m m i s s i o n R e p o r t r e l e a s e d P r o v i n c i a l A q u a c u l t u r e S t e e r i n g C o m m i t t e e e s t a b l i s h e d . M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o u n c i l (MAIAC) e s t a b l i s h e d . L a n d r e f e r r a l s y s t e m e x p a n d e d t o i n c l u d e i n t e r e s t g r o u p s . CRIS b e g i n . M o r a t o r i u m i s l i f t e d a s e a c h CRIS i s c o m p l e t e d . 1988 F e d e r a l a n d p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s s i g n a Memorandum o f U n d e r s t a n d i n g a n d e s t a b l i s h a Management C o m m i t t e e . 28 YEAR POLICY Waste Management Branch produces an environmental monitoring p l a n f o r salmon farms. Ombudsman's Report r e l e a s e d . 1991 Research program i n t o wild/farmed salmon i n t e r a c t i o n s expands. New Democratic Party (NDP) becomes m a j o r i t y government and begins review of p r o v i n c i a l environmental p o l i c i e s . B.C. Lands j o i n s with B.C. Environment under M i n i s t r y of Environment, Lands and Parks (MELP). 1992 M i n i s t e r r e s t r u c t u r e s MAIAC. 1993 Wild/Farmed Salmon I n t e r a c t i o n s Paper r e l e a s e d . MAIAC Report r e l e a s e d . DFO stops p r o c e s s i n g salmon farming a p p l i c a t i o n s f o r the Broughton A r c h i p e l a g o and requests a p r o v i n c i a l p o l i c y review. P r o v i n c i a l m i n i s t e r s meet t o d i s c u s s salmon farming tenures. 1994 MELP s t a f f stop p r o c e s s i n g salmon farm tenure a p p l i c a t i o n s . A s s i s t a n t Deputy M i n i s t e r s of MAFF and MELP s i g n a 10 p o i n t agreement. Deputy M i n i s t e r s review a D r a f t A c t i o n Plan and advise s t a f f to c o n s u l t with i n t e r e s t groups. Meetings h e l d with i n t e r e s t groups. 1995 M i n i s t e r s meet and agree upon the A c t i o n P l a n . A c t i o n Plan f o r Salmon Aquaculture announced. The Plan i n c l u d e s a p o l i c y review, an environmental assessment. During the review and the assessment, no salmon farm tenures w i l l be granted. 29 CHAPTER 3 POLICY PROCESSES 3 .1 INTRODUCTION T h i s c h a p t e r d i s c u s s e s how t h e g o v e r n m e n t a n d i n t e r e s t g r o u p s made s a l m o n f a r m i n g p o l i c y b e t w e e n 1985 a n d 1 9 9 5 . F i r s t i s a d i s c u s s i o n a b o u t how r e c o m m e n d a t i o n s f r o m t h e G i l l e s p i e and Ombudsman r e p o r t s i n i t i a l l y p r o v i d e d g u i d a n c e o n how t h e g o v e r n m e n t s h o u l d make p o l i c y . T h e n e x t s e c t i o n i n t r o d u c e s t h e t h e o r y o f p o l i c y c o m m u n i t i e s w h i c h p r o v i d e s a b a s i s t o a n a l y z e how i n t e r e s t g r o u p s a n d g o v e r n m e n t a g e n c i e s i n t e r a c t i n t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y p r o c e s s . F i n a l l y , t h e c h a p t e r r e t u r n s t o t h e r e c o m m e n d a t i o n s made by G i l l e s p i e a n d t h e Ombudsman. T h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e G i l l e s p i e a n d t h e Ombudsman r e p o r t s t h a t were i n t e n d e d t o i m p r o v e t h e p o l i c y d e v e l o p m e n t p r o c e s s h a v e two a s s u m p t i o n s i n common. The f i r s t a s s u m p t i o n i s t h a t i n c r e a s i n g t h e i n f l u e n c e o f i n t e r e s t g r o u p s i n t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y p r o c e s s i s a g o o d i d e a . T h e s e c o n d a s s u m p t i o n i s t h a t r e d u c i n g c o n f l i c t t h a t a r i s e s among g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d g r o u p s i s a l s o a g o o d i d e a . In h i s 1986 r e p o r t , An I n q u i r y i n t o F i n f i s h A q u a c u l t u r e i n B r i t i s h C o l u m b i a D a v i d G i l l e s p i e made s e v e r a l r e c o m m e n d a t i o n s . F i r s t , he made a r e c o m m e n d a t i o n ( 4 . 2 . 1 ) t o e x p a n d t h e p u b l i c i n f o r m a t i o n p r o g r a m . He s t a t e d t h a t t h e 30 p r o g r a m i n 1985 h a d d e v e l o p e d i n r e a c t i o n t o p r o b l e m s a n d h e n c e r e a c h e d o n l y s p e c i f i c u s e r g r o u p s . He a d v i s e d t h e p r o g r a m be e x p a n d e d t o i n c l u d e s c h o o l s , l i b r a r i e s , m u n i c i p a l h a l l s , a n d i n t e r e s t g r o u p s . S e c o n d , he recommended ( 4 . 2 . 2 ) t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t h e l p t h e c o m m e r c i a l f i s h i n g a n d a q u a c u l t u r e i n d u s t r i e s t o c o m m u n i c a t e w i t h e a c h o t h e r . T h e p u r p o s e was t o i n c r e a s e u n d e r s t a n d i n g b e t w e e n t h e two g r o u p s w i t h t h e i n t e n t o f b e n e f i t i n g t h e e n t i r e B . C . s e a f o o d i n d u s t r y . T h i r d , he made two r e c o m m e n d a t i o n s t o i n c r e a s e i n t e r e s t g r o u p p a r t i c i p a t i o n i n t h e p o l i c y p r o c e s s . He a d v i s e d ( 4 . 1 . 3 ) t h e g o v e r n m e n t t o e s t a b l i s h an i n d u s t r y a d v i s o r y c o u n c i l t o r e s o l v e i s s u e s , s e t g o v e r n m e n t p r o g r a m p r i o r i t i e s , a n d d e s i g n g o v e r n m e n t p o l i c i e s . T h e members w o u l d come f r o m t h e a q u a c u l t u r e i n d u s t r y , c o m m e r c i a l f i s h i n g , n a t i v e a n d r e c r e a t i o n a l f i s h i n g g r o u p s . G i l l e s p i e a l s o recommended ( 4 . 7 . 2 ) t h e l a n d r e f e r r a l s y s t e m f o r s a l m o n f a r m i n g t e n u r e a p p l i c a t i o n s be e x p a n d e d t o i n c l u d e i n t e r e s t g r o u p s s u c h a s t h e U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n , t h e F i s h i n g V e s s e l O w n e r s ' A s s o c i a t i o n , a n d t h e B . C . W i l d l i f e F e d e r a t i o n . F o u r t h , he recommended t h e g o v e r n m e n t r e d u c e u s e r c o n f l i c t s t h r o u g h c o a s t a l p l a n n i n g ( 4 . 6 ) . S p e c i f i c a l l y , he recommended a p r o g r a m o f c o a s t a l r e s o u r c e i d e n t i f i c a t i o n s t u d i e s . T h e s e s t u d i e s w o u l d d i r e c t s a l m o n f a r m e r s away f r o m a r e a s h i g h l y v a l u e d by o t h e r u s e r s . 31 I n h i s r e p o r t , A q u a c u l t u r e a n d t h e A d m i n i s t r a t i o n o f C o a s t a l R e s o u r c e s i n B r i t i s h C o l u m b i a , ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) , t h e Ombudsman made two r e c o m m e n d a t i o n s r e g a r d i n g t h e p o l i c y p r o c e s s . He a d v i s e d t h e g o v e r n m e n t t o p l a n c o a s t a l r e s o u r c e a c t i v i t i e s . T h e p u b l i c was t o be i n v o l v e d i n a l l s t a g e s o f t h e p l a n n i n g a n d t h e p l a n was t o e m p h a s i z e c o m m u n i t y c o n t r o l o f r e s o u r c e s . He a l s o recommended t h a t g o v e r n m e n t a g e n c i e s h a v e a way t o r e s o l v e c o n f l i c t s w h i c h may o c c u r d u r i n g t h e p l a n n i n g o r i m p l e m e n t a t i o n o f p o l i c y . T h e g o v e r n m e n t c l a i m s t o h a v e i m p l e m e n t e d a l l t h e a b o v e r e c o m m e n d a t i o n s ( B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e 1 9 9 5 ) , y e t i n 1 9 9 5 , i n t e r e s t g r o u p s c o n t i n u e d t o l o b b y f o r a n d a g a i n s t s a l m o n f a r m i n g . In a r e v i e w o f t h e i n d u s t r y , ESSA (1993) s a i d more i n f o r m a t i o n a b o u t t h e i n d u s t r y n e e d e d t o r e a c h t h e p u b l i c . T o d a y , c o a s t a l z o n e p l a n n i n g i n B . C . i s s t i l l i n t h e f i r s t s t a g e s o f d e v e l o p m e n t ( S a l a s a n A s s o c i a t e s I n c . e t a l . 1 9 9 3 ) . I n 1 9 9 5 , t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s t o p p e d i s s u i n g s a l m o n f a r m i n g t e n u r e s a n d h a s c a l l e d f o r a p u b l i c p o l i c y r e v i e w u n d e r t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e . A t f i r s t g l a n c e , t h e e v e n t s i n 1985 seem v e r y s i m i l a r t o e v e n t s i n 1 9 9 5 . What h a p p e n e d b e t w e e n 1985 a n d 1995? How d i d t h e g o v e r n m e n t i m p l e m e n t t h e r e c o m m e n d a t i o n s ? O n c e i m p l e m e n t e d , how d i d t h e g o v e r n m e n t a n d i n t e r e s t g r o u p s make p o l i c y ? T h e t h e o r y o f p o l i c y c o m m u n i t i e s c a n be u s e d t o d e s c r i b e a n d a n a l y z e how g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s 32 i n t e r a c t when m a k i n g p o l i c y . To b e t t e r u n d e r s t a n d what h a p p e n e d b e t w e e n 1985 a n d 1 9 9 5 , t h e n e x t two s e c t i o n s ( 3 . 2 a n d 3 . 3 ) , i n t r o d u c e a n d a p p l y t h e t h e o r y t o t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y . T h e f i n a l s e c t i o n (3 .4) r e t u r n s t o t h e G i l l e s p i e and Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s , t h e i r i m p l e m e n t a t i o n , a n d t h e i r v a l i d i t y t o d a y . 3 . 2 POLICY COMMUNITIES THEORY T h e b a s i c a s s u m p t i o n o f t h i s t h e o r y i s t h a t t h o s e w i t h t h e m o s t power h a v e t h e g r e a t e s t i n f l u e n c e on p o l i c y o u t c o m e s . A s a r e s u l t , g r o u p s a n d a g e n c i e s w i l l work t o i n c r e a s e t h e i r power i n t h e p o l i c y p r o c e s s ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 a ) . H i s t o r i c a l o v e r v i e w s o f how A m e r i c a n , B r i t i s h , E u r o p e a n a n d C a n a d i a n s c h o l a r s c o n t r i b u t e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h i s t h e o r y a r e i n J o r d a n ( 1 9 9 0 ) , A t k i n s o n a n d C o l e m a n ( 1 9 9 2 ) , P a l (1992) and H o w l e t t a n d R a y n e r ( 1 9 9 5 ) . H o b e r g (1996) g i v e s e x a m p l e s o f how i n t e r e s t g r o u p s a n d g o v e r n m e n t a g e n c i e s c a n u s e power r e s o u r c e s t o i n f l u e n c e p o l i c y . S t a f f w i t h i n g o v e r n m e n t a g e n c i e s h a v e a u t h o r i t y and i n f o r m a t i o n . E n v i r o n m e n t a l i s t s c a n c h a n g e t h e p u r c h a s i n g a n d v o t i n g p a t t e r n s o f p e o p l e . I n d u s t r y members c a n a f f e c t j o b s a n d c a p i t a l i n v e s t m e n t s . A l l i n v o l v e t h e u s e o f p o l i t i c a l power t o s h a p e p o l i c y o u t c o m e s . 3 . 2 . 1 SOCIETY AND POLICY COMMUNITIES " S o c i e t y a l l o w s s p e c i a l i z e d p u b l i c s t o d o m i n a t e d e c i s i o n - m a k i n g i n s e c t o r s o f p o l i c y where t h e y h a v e 33 c o m p e t e n c e , i n t e r f e r i n g o n l y when l a r g e r c o n c e r n s m u s t t a k e p r e c e d e n c e , when s y s t e m i c o r t e c h n o l o g i c a l c h a n g e n e c e s s i t a t e s i n t e r v e n t i o n , o r when c o n f l i c t w i t h i n t h e s p e c i a l p u b l i c s p i l l s o v e r i n t o t h e l a r g e r p o l i t i c a l a r e n a ( P r o s s 1992 pp 1 1 8 - 1 1 9 ) . " T h e t e r m p o l i c y c o m m u n i t y r e f e r s t o t h e s e " s p e c i a l i z e d p u b l i c s . " A p o l i c y c o m m u n i t y i s made o f g o v e r n m e n t a g e n c i e s , i n d i v i d u a l s , a n d p u b l i c g r o u p s who s h a r e a n i n t e r e s t i n a p o l i c y f i e l d ( L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . P r o s s (1992) d i v i d e s a p o l i c y c o m m u n i t y i n t o t h e s u b - g o v e r n m e n t a n d t h e a t t e n t i v e p u b l i c . T h e s u b - g o v e r n m e n t i s t h e g r o u p o f a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s who make p o l i c y o n a r e g u l a r b a s i s . A m a i n o b j e c t i v e o f t h e s u b - g o v e r n m e n t , a c c o r d i n g t o P r o s s ( 1 9 9 2 ) , i s t o m a i n t a i n t h e s t a t u s q u o by h a v i n g a l l p o l i c y m a t t e r s a p p e a r a s r o u t i n e . By d o i n g s o , t h e s u b -g o v e r n m e n t r e t a i n s c o n t r o l . Members o f t h e s u b - g o v e r n m e n t m a i n t a i n t h i s c o n t r o l by c o m p r o m i s i n g w i t h e a c h o t h e r , i n t h e k n o w l e d g e t h e y w i l l c o n t i n u e m a k i n g p o l i c y o v e r t h e l o n g t e r m . A s l o n g a s c o n t r o l i s m a i n t a i n e d , what o n e g i v e s u p t o d a y may be g a i n e d t o m o r r o w ( P r o s s 1 9 9 2 , L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . T h e a t t e n t i v e p u b l i c , a s d e f i n e d i n p o l i c y c o m m u n i t i e s t h e o r y , i s made up o f i n d i v i d u a l s , g o v e r n m e n t a g e n c i e s , and g r o u p s who h a v e an i n t e r e s t i n t h e p o l i c y a r e a , b u t a r e n o t i n v o l v e d i n t h e d a i l y a c t i v i t i e s o f p o l i c y m a k i n g . U n l i k e t h e s u b - g o v e r n m e n t , t h e a t t e n t i v e p u b l i c h a s an i n t e r e s t i n c h a n g i n g t h e s t a t u s q u o , a n d u s e s a number o f m e t h o d s t o b r i n g t h e a t t e n t i o n o f t h e g e n e r a l p u b l i c t o p o l i c y c o m m u n i t y 34 a c t i v i t i e s . The a t t e n t i v e p u b l i c w i l l i n f l u e n c e p u b l i c o p i n i o n t h r o u g h a d v e r t i s i n g , l o b b y i n g t h e p u b l i c d i r e c t l y , g a i n i n g m e d i a a t t e n t i o n , a n d l o b b y i n g M i n i s t e r s ( P r o s s 1 9 9 2 ) . A s a r e s u l t , t h e s u b - g o v e r n m e n t n e e d s t o p a y a t t e n t i o n t o t h e a t t e n t i v e p u b l i c w h i c h c o u l d c r e a t e s o much c o n f l i c t t h a t M i n i s t e r s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c become i n v o l v e d i n t h e p o l i c y p r o c e s s . I f t h i s h a p p e n s , t h e s u b - g o v e r n m e n t l o s e s c o n t r o l a n d t h e p o l i c y c o m m u n i t y o f t e n a l t e r s o r r e s t r u c t u r e s ( P r o s s 1 9 9 2 ) . 3 . 2 . 2 I N T E R E S T GROUPS An i n t e r e s t g r o u p i s an o r g a n i z a t i o n whose members a c t t o g e t h e r t o h a v e p u b l i c p o l i c y b e t t e r r e f l e c t t h e g r o u p ' s i n t e r e s t s ( P r o s s 1 9 9 2 ) . I n t e r e s t g r o u p s p e r f o r m a number o f s e r v i c e s w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y . F i r s t , g r o u p s p a s s i n f o r m a t i o n b e t w e e n t h e i r members a n d a g e n c y s t a f f . G r o u p s a r t i c u l a t e t h e i r m e m b e r s ' c o n c e r n s t o g o v e r n m e n t a n d i n t u r n , g i v e g o v e r n m e n t a p l a c e t o t r y o u t new p o l i c i e s . S e c o n d , i n t e r e s t g r o u p s , s u c h a s p r o f e s s i o n a l a s s o c i a t i o n s , r e g u l a t e t h e i r m e m b e r s . T h i r d , t h e g r o u p s c a n m e d i a t e b e t w e e n w a r r i n g a g e n c i e s a n d k e e p t h e p o l i c y p r o c e s s g o i n g ( P r o s s 1 9 9 2 ) . D i f f e r e n t i n t e r e s t g r o u p s h a v e d i f f e r e n t c a p a b i l i t i e s t o work w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y . B o t h C o l e m a n (1985) a n d P r o s s (1992) d e s c r i b e t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f g r o u p s c a p a b l e o f i n f l u e n c i n g t h e p o l i c y p r o c e s s . T h e s e c h a r a c t e r i s t i c s i n v o l v e t h e "power r e s o u r c e s " o f an i n t e r e s t g r o u p . 35 I n f o r m a t i o n i s o n e s u c h power r e s o u r c e . A g r o u p n e e d s t o b e a b l e t o p r o d u c e a n d u n d e r s t a n d t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n , t o u n d e r s t a n d t h e p o l i c y p r o c e s s a n d be a b l e t o f o l l o w t h e i r p r o p o s a l s t h r o u g h t h e p o l i c y p r o c e s s ( C o l e m a n 1 9 8 5 ) . B e i n g a b l e t o w o r k w i t h o t h e r g r o u p s i s a n o t h e r p o w e r r e s o u r c e . G r o u p s t h a t f o r m c o a l i t i o n s o r a s s o c i a t i o n s w i t h o t h e r i n t e r e s t g r o u p s c o l l e c t i v e l y i n c r e a s e t h e i r i n f l u e n c e ( C o l e m a n 1 9 8 5 , P r o s s 1 9 9 2 ) . Members a r e s t i l l a n o t h e r r e s o u r c e . A g r o u p w i t h a l a r g e m e m b e r s h i p o r w e a l t h y , w e l l - p l a c e d members c a n t a k e a c t i o n t o s h i f t p o l i t i c a l s u p p o r t . A w e l l e d u c a t e d m e m b e r s h i p i s l i k e l y t o u n d e r s t a n d a n d c o m m u n i c a t e w e l l w i t h b u r e a u c r a t s a n d p o l i t i c i a n s ( P r o s s 1 9 9 2 ) . O t h e r a t t r i b u t e s t h a t h e l p a g r o u p a r e g o o d l e a d e r s h i p , a h i g h p u b l i c r e p u t a t i o n , and a c c e s s t o p r o f e s s i o n a l k n o w l e d g e ( P r o s s 1 9 9 2 ) . F i n a l l y , a g r o u p w i t h f i n a n c e s f r o m a number o f s o u r c e s h a s f i n a n c i a l s t a b i l i t y a n d c a n h i r e s t a f f ( C o l e m a n 1 9 8 5 ) . A f i n a l r e s o u r c e i s g o v e r n m e n t r e c o g n i t i o n . A g r o u p may h a v e a l l t h e a b o v e r e s o u r c e s a n d y e t , r e m a i n a member o f t h e a t t e n t i v e p u b l i c . T o become p a r t o f t h e s u b - g o v e r n m e n t , t h e g o v e r n m e n t n e e d s t o g i v e t h e g r o u p a r o l e i n p o l i c y m a k i n g ( W i l s o n 1 9 9 0 ) . 36 3 . 2 . 3 GOVERNMENT AND I N T E R E S T GROUP NETWORKS T h e t e r m " p o l i c y n e t w o r k " r e f e r s t o t h e r e l a t i o n s t h a t d e v e l o p b e t w e e n g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s . A n e t w o r k d e v e l o p s a r o u n d an i s s u e w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y a n d b e t w e e n a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s who s h a r e s i m i l a r v a l u e s ( C o l e m a n 1 9 8 7 , C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 a , P r o s s 1 9 9 2 ) . C o l e m a n a n d S k o g s t a d (1990a) d e s c r i b e d t h r e e t y p e s o f n e t w o r k s t h a t c a n d e v e l o p : s t a t e d i r e c t e d , p l u r a l i s t , a n d c l o s e d n e t w o r k s . In a s t a t e d i r e c t e d n e t w o r k , i n t e r e s t g r o u p s a r e p o o r l y o r g a n i z e d a n d g o v e r n m e n t makes p o l i c y ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 a ) . S e v e r a l g o v e r n m e n t a g e n c i e s c a n b e i n v o l v e d , b u t a l e a d a g e n c y o r i n t e r a g e n c y g r o u p e x i s t s t o c o o r d i n a t e t h e i n f o r m a t i o n a n d e x p e r t i s e f r o m a l l t h e a g e n c i e s ( L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . In t h i s t y p e o f n e t w o r k , i n t e r e s t g r o u p s c a n d e v e l o p i n two w a y s . F i r s t , g r o u p s may o r g a n i z e i n r e s p o n s e t o u n f a v o u r a b l e g o v e r n m e n t p o l i c i e s . S e c o n d l y , t h e g o v e r n m e n t c a n e n c o u r a g e t h e d e v e l o p m e n t o f i n t e r e s t g r o u p s t h r o u g h f i n a n c i n g a n d o t h e r f o r m s o f a s s i s t a n c e ( F i n k l e e t a l 1 9 9 4 ) . In a p l u r a l i s t n e t w o r k , t h e a u t h o r i t y t o make p o l i c y i s f r a g m e n t e d among a number o f a g e n c i e s . I n t e r e s t g r o u p s t e n d t o be p o o r l y o r g a n i z e d . In t h i s n e t w o r k , i n t e r e s t g r o u p s w i l l c o m p e t e w i t h e a c h o t h e r t o i n f l u e n c e p o l i c y ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 b ) . S e v e r a l t y p e s o f p l u r a l i s t n e t w o r k s a r e p o s s i b l e . When g o v e r n m e n t a g e n c i e s c o n t i n u e t o make p o l i c y i n d e p e n d e n t l y o f 37 i n t e r e s t g r o u p s , a pressure pluralist network e x i s t s ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 a ) . In t h i s t y p e o f n e t w o r k , no m e c h a n i s m o r o r g a n i z a t i o n e x i s t s t o m e d i a t e among i n t e r e s t g r o u p s o r among g o v e r n m e n t a g e n c i e s c o m p e t i n g w i t h e a c h o t h e r f o r i n f l u e n c e . A s a r e s u l t , t h e g o v e r n m e n t t e n d s t o make s h o r t t e r m p o l i c y a n d f u n c t i o n s w i t h o u t a l o n g t e r m p o l i c y s t r a t e g y ( L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . When a g e n c i e s r e l y u p o n i n t e r e s t g r o u p s f o r i n f o r m a t i o n a n d e x p e r t i s e i n e x c h a n g e f o r i n t e r e s t g r o u p p a r t i c i p a t i o n i n p o l i c y m a k i n g , a clientele pluralist network r e s u l t s ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 a ) . In t h i s n e t w o r k , i n t e r e s t g r o u p s w i l l o r g a n i z e t h e m s e l v e s i n t o an a s s o c i a t i o n , d e v e l o p a c o n s e n s u a l p o l i c y s t a t e m e n t , a n d t h e n l o b b y g o v e r n m e n t t o c h a n g e p o l i c y . A t t h e same t i m e , t h e g o v e r n m e n t c a n n o t o r g a n i z e b e c a u s e t h e j u r i s d i c t i o n a n d e x p e r t i s e i s s p r e a d among s e v e r a l a g e n c i e s , n o n e o f w h i c h h a s t h e power t o manage t h e p o l i c y p r o c e s s . One r e s u l t i s a g e n c y s t a f f b e g i n s t o r e l y u p o n i n t e r e s t g r o u p a s s o c i a t i o n s t o s u p p l y i n f o r m a t i o n a n d e x p e r t i s e . C o l l e g i a l r e l a t i o n s a r e l i k e l y t o d e v e l o p b e t w e e n a g e n c y a n d a s s o c i a t i o n s t a f f r a t h e r t h a n b e t w e e n s t a f f o f c o m p e t i n g a g e n c i e s ( L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . In t h i s s i t u a t i o n , i n t e r e s t g r o u p s c a n e f f e c t i v e l y i n t e r v e n e a g a i n s t a g o v e r n m e n t a c t i o n ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 b , L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . T h e i m p l i c a t i o n s f o r p o l i c y m a k i n g a r e t h a t t h e g r o u p s want t o m a i n t a i n t h e s t a t u s q u o a n d a r e l i k e l y t o r e a c t t o i s s u e s r a t h e r t h a n s e a r c h f o r ways t o i m p r o v e o r r e o r i e n t 38 w i t h i n t h e s e c t o r . G o v e r n m e n t a g e n c i e s a r e l i k e l y t o a d o p t p o l i c y s t a t e m e n t s f r o m t h e g r o u p a s s o c i a t i o n . T o e n c o u r a g e a p a r t i c u l a r i n t e r e s t g r o u p t o d e v e l o p , g o v e r n m e n t w i l l work t h r o u g h t h e a s s o c i a t i o n , r a t h e r t h a n h a v e t h e g r o u p d e v e l o p i n d e p e n d e n t l y . In s i t u a t i o n s where p o l i c y n e e d s t o be c h a n g e d , t h e g o v e r n m e n t w i l l work c a r e f u l l y w i t h t h e a s s o c i a t i o n r a t h e r t h a n make p o l i c y s e p a r a t e f r o m t h e a s s o c i a t i o n ( L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . A t h i r d t y p e o f n e t w o r k i s a closed network w h i c h e x i s t s when a g o v e r n m e n t a g e n c y h a s t h e power a n d r e s o u r c e s t o c o n t r o l a l l t h e o t h e r a g e n c i e s a n d o n l y one o r two i n t e r e s t g r o u p s a r e i n t h e p o l i c y p r o c e s s . B o t h t h e g o v e r n m e n t a n d i n t e r e s t g r o u p s i n c l o s e d n e t w o r k s h a v e t h e r e s o u r c e s t o p r o d u c e t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n a n d l o n g t e r m s t r a t e g i e s . In t h i s t y p e o f n e t w o r k , i n t e r e s t g r o u p s p l a y a l a r g e r o l e i n i m p l e m e n t i n g p o l i c y ( L i n d q u i s t 1 9 9 5 ) . D e p e n d i n g u p o n t h e number o f i n t e r e s t g r o u p s , t h i s t y p e o f n e t w o r k c a n be c o r p o r a t i s t o r c o n c e r t a t i o n ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1 9 9 0 a ) . In a corporatist network, a s t r o n g a g e n c y w o r k s w i t h two o p p o s i n g i n t e r e s t g r o u p s . T h e a g e n c y w o r k s t o b u i l d a c o m p r o m i s e p o l i c y b e t w e e n t h e i n t e r e s t s ( C o l e m a n and S k o g s t a d 1 9 9 0 a ) . In a concertation network, a s t r o n g a g e n c y w o r k s w i t h a s t r o n g i n t e r e s t g r o u p . T o g e t h e r , t h e a g e n c y a n d i n t e r e s t g r o u p c a n b u i l d a s t r o n g d e f e n s e a g a i n s t o t h e r g r o u p s p a r t i c i p a t i n g i n p o l i c y m a k i n g ( C o l e m a n a n d S k o g s t a d 1990a) . 39 3 . 2 . 4 CONCERNS RAISED BY THE THEORY T h i s t h e o r y r a i s e s t h r e e c o n c e r n s a b o u t p o l i c y m a k i n g w i t h i n p o l i c y c o m m u n i t i e s . F i r s t , t h e p r o c e s s c a n be u n f a i r b e c a u s e a l l g r o u p s a n d a g e n c i e s do n o t h a v e an e q u a l o p p o r t u n i t y t o p a r t i c i p a t e . T h e u p p e r c l a s s e s t e n d t o d o m i n a t e t h e s u b - g o v e r n m e n t . B u s i n e s s a n d p r o f e s s i o n a l o r g a n i z a t i o n s r a t h e r t h a n v o l u n t e e r o r g a n i z a t i o n s a r e more l i k e l y t o be i n t h e s u b - g o v e r n m e n t ( P r o s s 1 9 9 2 ) . S e c o n d l y , t h e c o m m u n i t y d o e s n o t d i s c u s s a l l t h e p o l i c y i s s u e s a s t h e s u b - g o v e r n m e n t w o r k s t o m a i n t a i n c o n s e n s u s a n d r o u t i n e p o l i c y m a k i n g ( P r o s s 1 9 9 2 ) . T h e c o n c e r n s o f b u s i n e s s a r e more l i k e l y t o be d i s c u s s e d t h a n t h e c o n c e r n s o f t h e p o o r o r d i s a d v a n t a g e d ( P r o s s 1 9 9 2 ) . F i n a l l y , p o w e r f u l i n t e r e s t g r o u p s i n t h e s u b - g o v e r n m e n t p a r t i c i p a t e i n p o l i c y d e c i s i o n s w h i l e l e s s p o w e r f u l g r o u p s o n l y i n f l u e n c e t h e d e c i s i o n s . A s t h e p r i m a r y r e s p o n s i b i l i t y o f i n t e r e s t g r o u p s i s t o t h e i r m e m b e r s , r a t h e r t h a n t h e p u b l i c a t l a r g e , t h e o r i s t s q u e s t i o n w h e t h e r t h e s e g r o u p s s h o u l d be s h a r i n g i n p o l i c y d e c i s i o n s w i t h o u t t h e c o r r e s p o n d i n g s o c i a l r e s p o n s i b i l i t y a n d a c c o u n t a b i l i t y o f g o v e r n m e n t ( C o l e m a n 1 9 8 7 ) . 3 . 2 . 5 G I L L E S P I E AND OMBUDSMAN RECOMMENDATIONS B e f o r e a p p l y i n g t h e p o l i c y c o m m u n i t y t h e o r y t o t h e s a l m o n f a r m i n g e x p e r i e n c e , i t i s i m p o r t a n t t o n o t e t h a t t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e G i l l e s p i e a n d Ombudsman r e p o r t s , a s i n d i c a t e d by t h e summary a t t h e b e g i n n i n g o f t h i s c h a p t e r , a d d r e s s t h e s e v e r y c o n c e r n s . T h e m a i n t h r u s t o f t h e 40 r e c o m m e n d a t i o n s i s t o e q u a l i z e t h e i n f l u e n c e o f t h e d i f f e r e n t i n t e r e s t g r o u p s . T h e p u b l i c i n f o r m a t i o n p r o g r a m w o u l d r e d u c e t h e n e e d f o r g r o u p s t o u s e f i n a n c i a l r e s o u r c e s a n d e x p e r t i s e t o a c c e s s a n d g e n e r a t e i n f o r m a t i o n f o r t h e p o l i c y p r o c e s s . By i n c r e a s i n g c o m m u n i c a t i o n a n d u n d e r s t a n d i n g b e t w e e n i n t e r e s t g r o u p s , t h e g r o u p s w o u l d be l e s s l i k e l y t o u s e t h e i r r e s o u r c e s t o l o b b y a g a i n s t e a c h o t h e r . By p r o v i d i n g a c c e s s t o t h e p o l i c y p r o c e s s t h r o u g h t h e a d v i s o r y c o u n c i l a n d t h e l a n d r e f e r r a l s y s t e m , i n t e r e s t g r o u p s w o u l d h a v e some c o n f i d e n c e t h e i r i s s u e s w o u l d be h e a r d a n d c o n s i d e r e d . C o a s t a l z o n e p l a n n i n g w o u l d a l s o be a means w h e r e b y g r o u p s c o u l d p u t f o r w a r d t h e i r i n t e r e s t s w i t h o u t h a v i n g t o u s e r e s o u r c e s t o l o b b y t h e p u b l i c a n d M i n i s t e r s . A p o l i c y d e v e l o p m e n t p r o c e s s t h a t makes d e c i s i o n s b a s e d o n t h e i n p u t o f a w i d e v a r i e t y o f i n t e r e s t s , r e s u l t s i n p o l i c y t h a t w o u l d be more l i k e l y t o be s o c i a l l y a c c o u n t a b l e t h a n i f t h e p o l i c y i s b a s e d o n t h e i n t e r e s t s o f o n l y a f ew g r o u p s . I f b u s i n e s s g r o u p s a r e r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t i n g t h e p o l i c y , t h e p u b l i c i n f o r m a t i o n p r o g r a m and i n v o l v e m e n t o f t h e i n t e r e s t g r o u p s on an o n - g o i n g b a s i s w o u l d h e l p e n s u r e t h e i m p l e m e n t a t i o n i s r e s p o n s i b l e . 3 . 3 CASE STUDY A P P L I C A T I O N P r o s s (1992) c o n c e p t u a l i z e d p o l i c y c o m m u n i t i e s a n d n e t w o r k s by d r a w i n g a p o l i c y c o m m u n i t y map . A s a means t o i n t r o d u c e t h e r e a d e r t o t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y , F i g u r e 2 i s a map o f t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y . 41 T h e map shows who i s i n v o l v e d i n t h e c o m m u n i t y a n d who f o r m s t h e s u b - g o v e r n m e n t a n d t h e a t t e n t i v e p u b l i c . T h e p r o x i m i t y o f g r o u p s t o e a c h o t h e r i s an a t t e m p t t o i l l u s t r a t e p o l i c y n e t w o r k s . T h e s u b - g o v e r n m e n t i s made u p o f t h e a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s w i t h i n t h e i n n e r s q u a r e w h i l e t h e a t t e n t i v e p u b l i c i s c o m p r i s e d o f t h e g r o u p s o u t s i d e t h e s q u a r e . T h e g r o u p s w h i c h l i e a c r o s s t h e l i n e a r e t h o s e w h i c h a r e i n c l u d e d s o m e t i m e s o r p a r t i c i p a t e r e g u l a r l y i n some t y p e s o f p o l i c y m a k i n g . 42 F i s h i n g G r o u p s OFAWO C o n s e r v a t i o n & W i l d l i f e G r o u p s Environmental G r o u p s Tourism Industry A T T E N T I V E P U B L I C F i r s t N a t i o n s S U B -GOVERNMENT D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s BCSF£ M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , Fisheries & F o o d M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t L a n d s & P a r k s Larger! Salmon % Farming C o m p a n i e s R e g i o n a l D i s t r i c t s F i g u r e 2 . S a l m o n F a r m i n g P o l i c y C o m m u n i t y Map In a p p l y i n g t h e p o l i c y c o m m u n i t y t h e o r y t o t h e e v e n t s i n t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y , t h r e e s u b s e c t i o n s a d d r e s s t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n s . How d i d t h e g o v e r n m e n t i m p l e m e n t t h e G i l l e s p i e a n d Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s ? ( 3 . 3 . 1 ) What d i d t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s do t o d e v e l o p p o l i c y ? ( 3 . 3 . 2 ) What power r e s o u r c e s d i d t h e i n t e r e s t g r o u p s 43 u s e t o i n c r e a s e t h e i r i n f l u e n c e ? ( 3 . 3 . 3 ) T h e f i r s t s e c t i o n b e g i n s w i t h e v e n t s i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y w h i c h l e d t o t h e m o r a t o r i u m i n 1986 a n d c o n c l u d e s w i t h t h e g o v e r n m e n t a n n o u n c i n g t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e i n 1 9 9 5 . T h e f i n a l s e c t i o n s o f t h e c h a p t e r e v a l u a t e w h e t h e r t h e c o n c e r n s r a i s e d by t h e t h e o r i s t s a r e v a l i d f o r t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y a n d t h e n r e t u r n t o t h e G i l l e s p i e a n d Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s t o d e t e r m i n e t h e i r v a l i d i t y t o d a y . 3 . 3 . 1 EVENTS LEADING TO THE 1986 MORATORIUM A t l e a s t two c o n d i t i o n s l e d t o t h e f i r s t m o r a t o r i u m a n d p u b l i c i n q u i r y . F i r s t , t h e p u b l i c was c o n c e r n e d a b o u t t h e r a p i d e x p a n s i o n o f t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y , p a r t i c u l a r l y i n t h e S u n s h i n e C o a s t . S e c o n d , t h e c o m m e r c i a l f i s h i n g i n d u s t r y w a n t e d i n f l u e n c e i n t h e p o l i c y p r o c e s s . When s a l m o n f a r m i n g b e g a n r a p i d l y e x p a n d i n g i n t h e e a r l y 1 9 8 0 s , t h e U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n c a l l e d f o r a f u l l r e v i e w o f s a l m o n f a r m i n g p o l i c y i n B . C . T h e y were c o n c e r n e d w i t h t h e e c o l o g i c a l e f f e c t s o f w a s t e f r o m t h e f a r m s , t h e u s e o f a n t i b i o t i c s , t h e t r a n s f e r o f d i s e a s e , and t h e a c c e s s t o w i l d s t o c k s f o r b r o o d s t o c k . O t h e r c o n c e r n s were t h e l a c k o f p l a n n i n g , t h e e f f e c t s o n m a r k e t s , w a g e s , p r o c e s s i n g p l a n t s , a n d t h e u s e o f t r a d i t i o n a l f i s h i n g g r o u n d s a n d t i e up s p o t s b y s a l m o n f a r m s ( U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n 1 9 8 6 ) . In r e s p o n s e t o t h e r e q u e s t , t h e M i n i s t e r o f L a n d s a n d F o r e s t s s t o p p e d i s s u i n g s a l m o n f a r m t e n u r e s a n d a p p o i n t e d 44 D a v i d G i l l e s p i e t o c o n d u c t a p u b l i c i n q u i r y i n t o s a l m o n f a r m i n g . G i l l e s p i e h a d 30 d a y s t o p r e p a r e a r e p o r t w i t h r e c o m m e n d a t i o n s t o r e s o l v e i s s u e s a b o u t s a l m o n f a r m i n g . G i l l e s p i e f o c u s e d on l i s t e n i n g t o k e y i n t e r e s t g r o u p s a n d g r o u p s i n c o a s t a l c o m m u n i t i e s . To do t h i s , he h e l d a s e r i e s o f o p e n p u b l i c m e e t i n g s i n c o a s t a l c o m m u n i t i e s w h i c h h a d b o t h c o m m e r c i a l f i s h i n g a n d s a l m o n f a r m i n g s e c t o r s . He a l s o met w i t h g o v e r n m e n t a g e n c i e s , a n d when t i m e p e r m i t t e d , w i t h i n d i v i d u a l c i t i z e n s a n d i n t e r e s t g r o u p s ( G i l l e s p i e 1 9 8 6 ) . 3 . 3 . 1 . 1 I N T E R E S T GROUP PROCESS CONCERNS D u r i n g t h e G i l l e s p i e I n q u i r y , e v e r y o n e who was i n t e r e s t e d i n s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o u l d p a r t i c i p a t e i n t h e p o l i c y p r o c e s s . In t h i s t y p e o f o p e n f o r u m , i n t e r e s t g r o u p s , a g e n c i e s a n d i n d i v i d u a l s c o u l d u s e t h e i r r e s o u r c e s i n a r t i c u l a t i n g t h e i r c o n c e r n s r a t h e r t h a n g a i n i n g a c c e s s t o t h e p o l i c y p r o c e s s . A s a r e s u l t , G i l l e s p i e h e a r d f r o m a v a r i e t y o f g r o u p s a n d was a b l e t o r e s p o n d t o t h e i r c o n c e r n s . F o l l o w i n g a r e some o f t h e c o n c e r n s e x p r e s s e d i n t h e w r i t t e n s u b m i s s i o n s t o t h e i n q u i r y ( G i l l e s p i e 1 9 8 6 ) . Some saw i m p r o v e d c o m m u n i c a t i o n a s a k e y t o r e d u c i n g c o n f l i c t . A q u a r i u s S e a F a r m s saw " a n e e d f o r c o - o p e r a t i v e management a n d l i a i s o n b e t w e e n t h e i n d u s t r y a n d g o v e r n m e n t , w i t h a c o n s u l t a t i v e p r o c e s s w i t h o t h e r f o r e s h o r e u s e r s . " P a c i f i c A q u a F o o d s L t d . w r o t e , "A number o f t h e c o n c e r n s r a i s e d a t y o u r p u b l i c m e e t i n g s c a n be a d d r e s s e d by g o v e r n m e n t , t h e a q u a c u l t u r e i n d u s t r y , a n d t h e c o m m e r c i a l f i s h i n g i n d u s t r y by 45 s i m p l y i m p r o v i n g c o m m u n i c a t i o n a n d d i s c u s s i o n a m o n g s t o u r s e l v e s . " Many g r o u p s w a n t e d t o f o r m a c o m m i t t e e o f c o a s t a l u s e r s a n d g o v e r n m e n t a g e n c i e s a s a means t o r e d u c e c o n f l i c t . T h e U n i t e d F i s h e r m a n a n d A l l i e d W o r k e r s U n i o n w a n t e d " T h e i n s t i t u t i o n o f a c o n s u l t a t i o n a n d a s s e s s m e n t p r o g r a m t h a t w i l l t a k e i n t o a c c o u n t t h e i n t e r e s t s o f a l l p e o p l e a n d g r o u p s who may be a f f e c t e d by s a l m o n f a r m o p e r a t i o n s . " T h e B . C . W i l d l i f e F e d e r a t i o n a l s o recommended a c o u n c i l be e s t a b l i s h e d . " I n c r e a s e d p u b l i c i n p u t i s e s s e n t i a l t o m i n i m i z e c o n f l i c t s b e t w e e n o t h e r f o r e s h o r e u s e r s i n o u r c o a s t a l w a t e r s . " T h e C a m p b e l l R i v e r A q u a c u l t u r e A s s o c i a t i o n o f f e r e d t o " t a k e p a r t i n a n y o n g o i n g c o m m i t t e e t h a t may be e s t a b l i s h e d b e t w e e n g o v e r n m e n t a n d i n d u s t r y t o e n s u r e t h e c o n t i n u e d o r d e r l y d e v e l o p m e n t a n d e x p a n s i o n o f a q u a c u l t u r e i n B r i t i s h C o l u m b i a . " T h e n a t i v e g r o u p s w a n t e d t o be i n c l u d e d i n t h e f o r e s h o r e t e n u r i n g p r o c e s s . T h e E h a t t e s a h t I n d i a n B a n d recommended " t h a t t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t r e f e r a l l t y p e s o f t e n u r e s o v e r Crown f o r e s h o r e t o t r i b a l o r b a n d c o u n c i l s f o r c o m m e n t . " T h e K w a k i u t l D i s t r i c t C o u n c i l w a n t e d e n v i r o n m e n t a l i m p a c t a s s e s s m e n t s " a t t h e c o m m u n i t y l e v e l s o t h a t N a t i v e p e o p l e [ c o u l d ] p a r t i c i p a t e i n d e t e r m i n i n g what d e v e l o p m e n t s h o u l d t a k e p l a c e w i t h i n o u r t r a d i t i o n a l t e r r i t o r y . " T h e N u u - c h a h -n u l t h T r i b a l C o u n c i l b e l i e v e d " t h a t i t i s e s s e n t i a l f o r l o c a l r e s i d e n t s , who h a v e t h e g r e a t e s t l o n g t e r m s t a k e i n t h e 46 r e s u l t s , t o be d e e p l y i n v o l v e d i n p l a n n i n g f o r t h e c o a s t a l z o n e . " T h e C a m p b e l l R i v e r E n v i r o n m e n t a l C o u n c i l a l s o w a n t e d l o c a l i n v o l v e m e n t a n d s u g g e s t e d t h a t " e a c h l e a s e be g i v e n t o t h e a p p r o p r i a t e D i s t r i c t m u n i c i p a l i t y t o be r e v i e w e d , a n d i f shown t o be o f p u b l i c c o n c e r n , t o be b r o u g h t b e f o r e a p u b l i c h e a r i n g . " T h e C o u n c i l o f F o r e s t I n d u s t r i e s o f B r i t i s h C o l u m b i a recommended " t h a t t h e L a n d s B r a n c h , o f t h e M i n i s t r y o f F o r e s t s a n d L a n d s , s e t up a n d c h a i r r e g i o n a l f o r e s h o r e a d v i s o r y b o a r d s . T h e s e b o a r d s s h o u l d h a v e a b r o a d l y b a s e d m e m b e r s h i p - i . e . i n c l u d e r e p r e s e n t a t i v e s o f t h e m a j o r l o c a l f o r e s h o r e u s e r g r o u p s a n d a p p r o p r i a t e g o v e r n m e n t a g e n c i e s . " 3 . 3 . 1 . 2 GOVERNMENT RESPONSE I n r e s p o n s e t o t h e G i l l e s p i e R e p o r t , t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s f o r m e d t h e A q u a c u l t u r e S t e e r i n g C o m m i t t e e , w i t h r e p r e s e n t a t i v e s f r o m t h e M i n i s t r y o f F o r e s t s a n d L a n d s a n d t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s , t o i m p l e m e n t t h e r e c o m m e n d a t i o n s . T h i s C o m m i t t e e p r e p a r e d an a c t i o n p l a n t h a t was a p p r o v e d by C a b i n e t i n J a n u a r y 1987 ( B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e 1 9 9 5 ) . O n c e a p p r o v e d , t h e a g e n c i e s e s t a b l i s h e d t h e M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o u n c i l ( M A I A C ) , e x p a n d e d t h e l a n d r e f e r r a l s y s t e m t o i n c l u d e i n t e r e s t g r o u p s , a n d b e g a n t h e C R I S . T h e A q u a c u l t u r e S t e e r i n g C o m m i t t e e a l s o i m p l e m e n t e d t h e r e c o m m e n d a t i o n s i n t h e Ombudsman R e p o r t . By t h i s t i m e , t h e 47 S t e e r i n g C o m m i t t e e h a d e x p a n d e d t o i n c l u d e a r e p r e s e n t a t i v e f r o m t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t . In r e s p o n s e t o t h e r e c o m m e n d a t i o n t o u n d e r t a k e c o a s t a l p l a n n i n g , t h e C o m m i t t e e t h o u g h t an e x p a n d e d p l a n n i n g p r o g r a m may n o t be n e c e s s a r y a s "most o f t h e p r o b l e m s r e f e r r e d t o by t h e Ombudsman a r o s e d u r i n g t h e i n i t i a l d e v e l o p m e n t o f A q u a c u l t u r e a n d h a v e b e e n s u b s t a n t i a l l y r e m e d i e d ( S a k a l a u s k a s 1 9 8 8 ) . " T h e a g e n c i e s a l s o t h o u g h t t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e G i l l e s p i e r e c o m m e n d a t i o n s h a d r e s o l v e d t h e c o n f l i c t s i n t h e i m m e d i a t e t e r m a s MAF n o t e d " t h a t t h e r e h a v e b e e n few r e c e n t c o m p l a i n t s o v e r s i t i n g , w i t h a m a r k e d d e c l i n e s i n c e t h e G i l l e s p i e I n q u i r y r e f o r m s ( H a c k e t t 1 9 8 8 ) . " I n a d d i t i o n , t h e C o m m i t t e e t h o u g h t t h e Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s were " s u b s t a n t i a l a n d a f f e c t e d t h e b a s i c a p p r o a c h o f g o v e r n m e n t t o a l l r e s o u r c e m a n a g e m e n t , c o a s t a l , m i n e r a l , a n d n a t u r a l ( S a k a l a u s k a s 1 9 8 8 ) " a n d , a s s u c h , t h e C a b i n e t n e e d e d t o be i n v o l v e d i n i m p l e m e n t i n g t h e r e c o m m e n d a t i o n s . A l t h o u g h t h e Ombudsman R e p o r t d o e s n o t m e n t i o n an o u t s i d e g r o u p a s n e c e s s a r y t o r e s o l v e c o n f l i c t s , t h e C o m m i t t e e i n t e r p r e t e d t h e c o n f l i c t r e s o l u t i o n r e c o m m e n d a t i o n a s " s h i f t i n g r e s o u r c e management d e c i s i o n m a k i n g t o a n i n d e p e n d e n t g r o u p w i t h s i g n i f i c a n t p u b l i c p a r t i c i p a t i o n . The s t r u c t u r e a n d s u c c e s s o f s u c h a g r o u p [ d e p e n d e d ] o n a l l i n t e r e s t s b e i n g r e p r e s e n t e d a n d t h e i r a b i l i t y t o make f u l l y i n f o r m e d d e c i s i o n s T h i s w o u l d r e p r e s e n t a s i g n i f i c a n t c h a n g e i n t h e a p p r o a c h o f t h e G o v e r n m e n t . C a b i n e t w o u l d a l s o 48 h a v e t o c o n s i d e r t h i s r e c o m m e n d a t i o n a s m a j o r p o l i c y a n d l e g i s l a t i v e c h a n g e s w o u l d be n e e d e d ( S a k a l a u s k a s 1 9 8 8 ) . " A s a r e s u l t , t h e a g e n c i e s l i m i t e d t h e i r r e s p o n s e t o t h e Ombudsman R e p o r t t o c h a n g i n g t h e l i c e n s i n g p r o c e d u r e s f o r a q u a c u l t u r e ( S a k a l a u s k a s 1 9 8 8 ) . T h i s r e s p o n s e t o t h e Ombudsman R e p o r t i s a g o o d e x a m p l e o f a s u b - g o v e r n m e n t m a i n t a i n i n g t h e s t a t u s q u o by k e e p i n g p o l i c y d e c i s i o n s w i t h i n a n e s t a b l i s h e d r o u t i n e . 3 . 3 . 2 GOVERNMENT AGENCIES O v e r t h e n e x t t e n y e a r s , t h e a g e n c i e s w i t h i n t h e s u b -g o v e r n m e n t were t o u n d e r g o a number o f c h a n g e s a n d f i n d t h e m s e l v e s l o c k e d i n c o n f l i c t w i t h no means o f r e s o l v i n g t h e c o n f l i c t o t h e r t h a n t o e v e n t u a l l y c a l l f o r a s e c o n d m o r a t o r i u m and p u b l i c p o l i c y r e v i e w . One o f t h e r e a s o n s f o r t h e c o n f l i c t d e v e l o p i n g was t h e c h a n g e i n r e l a t i v e power o f t h e p r o v i n c i a l a g e n c i e s d u r i n g t h e t e n y e a r s . I n i t i a l l y , t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t a n d t h e M i n i s t r y o f L a n d s a n d F o r e s t s s h a r e d t h e p r o v i n c i a l r e s p o n s i b i l i t y f o r s a l m o n f a r m i n g p o l i c y . T h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F o o d d i d n o t h a v e a l a r g e r o l e u n t i l t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t named t h e M i n i s t r y a s t h e l e a d a g e n c y a n d t h e M a r i n e R e s o u r c e s B r a n c h moved f r o m t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t t o t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F o o d . W i t h t h i s c h a n g e , t h e r e s p o n s i b i l i t y t o r e g u l a t e t h e i n d u s t r y r e m a i n e d w i t h t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , w h i l e t h e r e s p o n s i b i l i t y t o d e v e l o p t h e i n d u s t r y moved t o t h e M i n i s t r y 49 o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s . The A q u a c u l t u r e S t e e r i n g C o m m i t t e e p r o v i d e d t h e means f o r t h e a g e n c i e s t o d e v e l o p a n d c o o r d i n a t e p o l i c y b u t t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e C o m m i t t e e d e c l i n e d o v e r t h e y e a r s . In t h e A q u a c u l t u r e S t e e r i n g C o m m i t t e e r e s p o n s e t o t h e Ombudsman R e p o r t i n 1 9 8 8 , t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t e x p r e s s e d s u p p o r t f o r t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y a n d c o n f i d e n c e i n t h e i r own l e g i s l a t i v e c a p a c i t y a n d a d m i n i s t r a t i v e a b i l i t y t o r e g u l a t e t h e i n d u s t r y . T h e M i n i s t r y t h o u g h t t h e L a n d A c t o r t h e W a s t e Management A c t w o u l d be s u f f i c i e n t t o e n f o r c e t h e w a s t e management a n d e n v i r o n m e n t a l m o n i t o r i n g p r o g r a m s ( H a c k e t t 1 9 8 8 ) . T h e M i n i s t r y h a d " r e c e i v e d c o n s i d e r a b l e c o o p e r a t i o n f r o m t h e B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n i n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e p r o g r a m a n d f u l l y e x p e c t [ e d ] t h i s c o m m i t m e n t t o t h e p r o g r a m t o c o n t i n u e i n t o t h e i m p l e m e n t a t i o n s t a g e . " T h e M i n i s t r y a l s o s t a t e d t h a t "A w e l 1 - s i t u a t e d a n d w e l l - o p e r a t e d f a r m i s e x p e c t e d t o h a v e l i t t l e i m p a c t o n t h e m a r i n e e n v i r o n m e n t . " T h e M i n i s t r y t h o u g h t t h e " c u r r e n t a p p r o a c h t o r e v i e w i n g t h e M a r i n e F i s h F a r m D e v e l o p m e n t P l a n , c o m b i n e d w i t h i n i t i a t i v e s s u c h a s t h e C o a s t a l R e s o u r c e I n t e r e s t s S t u d i e s a n d t h e m a n d a t o r y e n v i r o n m e n t a l m o n i t o r i n g p r o g r a m [was] s u f f i c i e n t t o i d e n t i f y a n d manage e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s a s s o c i a t e d w i t h f i n f i s h a q u a c u l t u r e ( H a c k e t t 1 9 8 8 ) . " T h e M i n i s t r y ' s c o n f i d e n c e was s o o n t o be t e s t e d . 50 3 . 3 . 2 . 1 ENVIRONMENTAL MONITORING PROGRAM In D e c e m b e r 1 9 8 8 , t h e W a s t e Management B r a n c h o f t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t r e l e a s e d t h e E n v i r o n m e n t a l M o n i t o r i n g P r o g r a m f o r M a r i n e F i s h F a r m s . T h e B r a n c h h a d d e s i g n e d t h e P r o g r a m f o r t h e f a r m s t o g a t h e r t h e d a t a t h e B r a n c h n e e d e d t o a s s e s s t h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t s o f s a l m o n f a r m i n g . T h e n t h e B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n p r o t e s t e d t h e p r o g r a m a s b e i n g o n e r o u s a n d e x p e n s i v e . D u r i n g t h e d e v e l o p m e n t o f t h e i r e n v i r o n m e n t a l m o n i t o r i n g p r o g r a m , t h e B r a n c h h a d a s k e d f o r i n p u t f r o m t h e A s s o c i a t i o n , b u t when t h e B r a n c h r e l e a s e d t h e p r o g r a m , t h e s a l m o n f a r m e r s t h o u g h t t h e i r i n p u t h a d h a d l i t t l e e f f e c t ( B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n "News" M a r c h 1 9 8 9 ) . A f t e r two y e a r s o f n e g o t i a t i o n w i t h t h e B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n a n d t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s , t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t i s s u e d a s a l m o n f a r m i n g p o l i c y , E n v i r o n m e n t a l Management o f M a r i n e F i s h F a r m s ( B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t 1 9 9 0 ) . In t h e i r r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e M i n i s t e r i n 1 9 9 2 , MAIAC s t a t e d t h e m o n i t o r i n g p r o g r a m was " n o t e f f e c t i v e . " T h e C o u n c i l a s k e d f o r " u s e f u l a n d o b j e c t i v e i n f o r m a t i o n o n t h e e n v i r o n m e n t a l i m p a c t o f s a l m o n f a r m i n g " a n d s t a t e d t h a t " G o v e r n m e n t e n f o r c e m e n t a c t i v i t i e s t o e n s u r e c o m p l i a n c e must be a p r i o r i t y (MAIAC 1 9 9 3 ) . " T h e e x p e c t a t i o n s o f t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t f o r t h e w a s t e m o n i t o r i n g p r o g r a m i n 1988 h a d n o t b e e n m e t . 51 3 . 3 . 2 . 2 FARM S I T I N G T h e i r e x p e c t a t i o n s t o be a b l e t o d e f i n e g o o d s i t e s f o r f a r m s were a l s o n o t m e t . U n t i l t h e NDP came t o p o w e r , B . C . L a n d s made t h e f i n a l d e c i s i o n o n i s s u i n g s a l m o n f a r m i n g t e n u r e s a f t e r c o l l e c t i n g i n p u t t h r o u g h t h e l a n d r e f e r r a l s y s t e m . T h e c h a n g e i n g o v e r n m e n t i n 1991 c h a n g e d t h e r e l a t i v e i n f l u e n c e o f t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d a n d t h e M i n i s t r y o f L a n d s . T h e NDP g o v e r n m e n t was more r e s p o n s i v e t o e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s t h a n t h e p r e v i o u s S o c r e d g o v e r n m e n t a n d u n d e r t o o k a number o f i n i t i a t i v e s t o i m p r o v e t h e p r o v i n c i a l e n v i r o n m e n t a l p o l i c i e s . W h i l e r e w o r k i n g t h e p r o v i n c i a l p o l i c y , t h e g o v e r n m e n t r e s t r u c t u r e d t h e s u b -g o v e r n m e n t a n d t h e p o l i c y p r o c e s s o f t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y . F i r s t , t h e NDP i n c r e a s e d t h e power o f t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t w i t h i n t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y by j o i n i n g B . C . L a n d s w i t h t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t . A s a r e s u l t , t h e l a n d r e f e r r a l s y s t e m moved u n d e r t h e m a n d a t e o f t h e M i n i s t e r o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s who p l a c e d a m o r a t o r i u m on f i s h f a r m d e v e l o p m e n t i n t h e B r o u g h t o n A r c h i p e l a g o a n d s t a t e d t h a t " t h e r e be a s t o p o n t h e i s s u a n c e o f new [ f i s h f a r m ] l i c e n c e s ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 9 4 ) . " B . C . L a n d s w a n t e d t h e a u t h o r i t y t o i s s u e f i s h f a r m t e n u r e s r e t u r n e d t o t h e m . T h e F i s h e r i e s B r a n c h o f MELP was " c o n c e r n e d t h a t L a n d s may r e t u r n t o t h e p r e v i o u s m e t h o d o f 52 o p e r a t i o n w h e r e t e n u r e s were a p p r o v e d e v e n t h o u g h F i s h e r i e s r e g i s t e r e d o b j e c t i o n s . " T h e F i s h e r i e s B r a n c h w a n t e d " a s t a t e m e n t t o i n d i c a t e t h a t M E L P - F i s h e r i e s [ h a d ] v e t o power o r i n a more g e n e r a l s e n s e t h a t i f o b j e c t i o n s [ w e r e ] r e c e i v e d i n t h e r e f e r r a l p r o c e s s , t h e a p p l i c a t i o n w i l l n o t p r o c e e d u n t i l t h e o b j e c t i o n s [ w e r e ] d e a l t w i t h ( B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s 1 9 9 4 a ) . " 3 . 3 . 2 . 3 D I S P U T E RESOLUTION T o t h e a b o v e n o t e , t h e F i s h e r i e s B r a n c h a d d e d , "A d i s p u t e r e s o l u t i o n m e c h a n i s m may be n e e d e d ( B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s 1 9 9 4 a ) . " T h e e x i s t i n g d i s p u t e r e s o l u t i o n m e c h a n i s m b e t w e e n MAFF a n d MELP i s t o s e e k r e s o l u t i o n a t " t h e l o w e s t common l e v e l . D e p u t y M i n i s t e r s w i l l r e s o l v e i s s u e s t h a t c a n n o t be s e t t l e d a t a l o w e r l e v e l ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s 1 9 8 8 c ) . " T h i s m e t h o d o f r e s o l v i n g d i s p u t e s c o n t r i b u t e d t o t h e s e c o n d m o r a t o r i u m . When t h e a g e n c i e s d e v e l o p e d t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e , t h e d i s p u t e b e t w e e n MAFF a n d MELP moved t h r o u g h a l l t h e l e v e l s o f t h e h i e r a r c h y t o r e a c h t h e M i n i s t e r s . F i r s t , DFO i n i t i a t e d t h e m o r a t o r i u m a n d p r o v i n c i a l p o l i c y r e v i e w by r e f u s i n g t o p r o c e s s a p p l i c a t i o n s f o r t h e B r o u g h t o n A r c h i p e l a g o . Due t o t h e c o n f l i c t b e t w e e n MAFF a n d M E L P , t h e p r o v i n c i a l a g e n c i e s h a d l o s t t h e a b i l i t y t o c o n t r o l t h e p o l i c y p r o c e s s a n d c o u l d n o t r e s p o n d t o DFO w i t h a s i n g l e p o l i c y p o s i t i o n . I n s t e a d , s t a f f w i t h i n MELP f o l l o w e d t h e 53 e x a m p l e o f DFO a n d s t o p p e d p r o c e s s i n g a p p l i c a t i o n s . T h e t e n s i o n s b e t w e e n MAFF a n d MELP i n c r e a s e d . T h e m i n i s t r i e s d i d n o t r e s o l v e t h e i r d i s p u t e u n t i l t h e M i n i s t e r s a g r e e d u p o n t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e . 3 . 3 . 3 I N T E R E S T GROUPS T h e a c t i o n s o f t h e i n t e r e s t g r o u p s a l s o l e d t o t h e s e c o n d m o r a t o r i u m . A l t h o u g h t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s i m p l e m e n t e d t h e G i l l e s p i e r e c o m m e n d a t i o n s d e s i g n e d t o i n c l u d e p u b l i c i n p u t i n t o t h e p o l i c y p r o c e s s , t h e s e m e t h o d s l o s t t h e i r e f f e c t i v e n e s s d u r i n g t h e t e n y e a r s . T h e s u b - g o v e r n m e n t c h a n g e d g r a d u a l l y d u r i n g t h e l a t e 1 9 8 0 s . T h e B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n a n d t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s b o t h i n c r e a s e d t h e i r p o l i c y c a p a c i t y a n d , a s members o f t h e s u b - g o v e r n m e n t , h a d s i g n i f i c a n t i n f l u e n c e i n t h e p o l i c y p r o c e s s . In r e l a t i v e t e r m s , t h e i n f l u e n c e o f t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t a n d o t h e r i n t e r e s t g r o u p s d e c r e a s e d . T h i s t r e n d r e v e r s e d d r a m a t i c a l l y w i t h t h e e l e c t i o n o f t h e N D P . T h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n f o l l o w s t h e d e v e l o p m e n t a n d a c t i v i t i e s o f t h e B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n a n d t h e o t h e r i n t e r e s t g r o u p s . 3 . 3 . 3 . 1 B . C . SALMON FARMERS A S S O C I A T I O N T h e A s s o c i a t i o n f o r m e d i n 1984 t o a l l o c a t e c h i n o o k a n d c o h o e g g s among s a l m o n f a r m e r s (ARA C o n s u l t i n g G r o u p 1 9 9 4 ) . T h e s e e g g s n o t o n l y h e l p e d t h e i n d u s t r y t o s t a r t , b u t b e t w e e n 1986 a n d 1 9 8 8 , h e l p e d t o f u n d t h e A s s o c i a t i o n ( B . C . S a l m o n 54 F a r m e r s A s s o c i a t i o n "News" M a r c h 1 9 8 9 ) . T h e U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n e s t i m a t e d t h e A s s o c i a t i o n r e c e i v e d $ 8 3 0 , 0 0 0 i n 1986 f r o m t h e s a l e o f e g g s ( U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n 1 9 8 6 ) . T h e A s s o c i a t i o n r e c e i v e d m o n i e s f r o m s e v e r a l g o v e r n m e n t a g e n c i e s . E x a m p l e s o f f u n d i n g a r e $ 2 3 5 , 0 0 0 f r o m E x t e r n a l A f f a i r s C a n a d a t o do m a r k e t r e s e a r c h a n d p r o m o t i o n a c t i v i t i e s i n J a p a n a n d t h e U . S . ( F i s h F a r m News J u l y 1990) a n d $ 3 4 0 , 9 3 2 f r o m MAFF f o r a P a r t n e r s i n P r o g r e s s p r o g r a m ( N o r t h e r n A q u a c u l t u r e J a n / F e b 1 9 9 3 ) . In 1 9 9 1 , t h e A s s o c i a t i o n a c q u i r e d $ 3 . 6 m i l l i o n t h r o u g h a j o i n t i n i t i a t i v e w i t h t h e W e s t e r n E c o n o m i c D i v e r s i f i c a t i o n O f f i c e t o d e v e l o p a g e n e r i c m a r k e t i n g p r o g r a m ( N o r t h e r n A q u a c u l t u r e M a y / J u n e 1 9 9 1 ) . Members a l s o s u p p o r t t h e A s s o c i a t i o n . T h e A s s o c i a t i o n c h a n g e d i t s f u n d i n g s t r u c t u r e i n t h e s p r i n g o f 1 9 8 9 , when members a g r e e d t o p a y a l e v y b a s e d o n p o u n d s o f h a r v e s t e d s a l m o n t o t h e A s s o c i a t i o n . T h e l a r g e r c o m p a n i e s i n t h e i n d u s t r y h a v e e x p e r i e n c e d , w e l l e d u c a t e d p e r s o n n e l who u s e t h e i r e x p e r t i s e t o f u r t h e r i n d u s t r y i n t e r e s t s . T h e y w r i t e a r t i c l e s on p o l i c y d i r e c t i o n s , s p e a k t o g r o u p s o n b e h a l f o f t h e i n d u s t r y , a n d p r e s e n t one i n d u s t r y p o s i t i o n t o t h e m e d i a ( F i s h F a r m N e w s , N o r t h e r n A q u a c u l t u r e ) . T h e A s s o c i a t i o n w o r k e d w i t h a number o f a g e n c i e s t o d e v e l o p p o l i c y . T h e y s u c c e s s f u l l y l o b b i e d t o t r a n s p o r t s m o l t s o n f e r r i e s ( B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n "News" J u l y 1 9 8 7 ) , a n d w o r k e d w i t h MELP o n t h e E n v i r o n m e n t a l M o n i t o r i n g 55 P r o g r a m ( B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n "News" J u l y 1 9 8 7 ) . T h e y n e g o t i a t e d w i t h B . C . L a n d s f o r p o l i c y c h a n g e s ( F i s h F a r m News J u l y 1990) a n d h a d a member s i t t i n g o n a s e n i o r a d v i s o r y c o m m i t t e e f o r t h e M i n i s t e r o f DFO ( F i s h F a r m News D e c e m b e r 1 9 9 0 ) . In 1 9 9 3 , t h e A s s o c i a t i o n p l a y e d a k e y r o l e i n n e g o t i a t i n g w i t h t h e g o v e r n m e n t a n d t h e K w a k i u t l o n f a r m s i t i n g i n K w a k i u t l t e r r i t o r y ( P i r q u e t 1 9 9 3 ) . T h e A s s o c i a t i o n p r o v i d e d i n f o r m a t i o n t o t h e p o l i c y p r o c e s s ( F i s h F a r m News O c t o b e r 1 9 8 9 ) . S t a f f members c o m p i l e d an i n t e r i m r e p o r t f o r t h e M a r k e t A n a l y s i s G r o u p o f D F O . T h e A s s o c i a t i o n p a r t i c i p a t e d w i t h o t h e r a q u a c u l t u r e a s s o c i a t i o n s i n an I n d u s t r y A s s e s s m e n t s p o n s o r e d by MAFF ( F i s h F a r m News May 1 9 9 2 ) . W i t h t h e C o - o p e r a t i v e A s s e s s m e n t S a l m o n i d H e a l t h (CASH) p r o g r a m , t h e A s s o c i a t i o n g a t h e r s f i s h h e a l t h a n d p r o d u c t i o n d a t a on a b o u t 75% o f B . C . ' s f a r m e d s a l m o n p r o d u c t i o n ( N o r t h e r n A q u a c u l t u r e J a n / F e b 1 9 9 3 ) . 3 . 3 . 3 . 2 OTHER I N T E R E S T GROUPS T h e o t h e r i n t e r e s t g r o u p s c o n t i n u e d i n t h e a t t e n t i v e p u b l i c . F o l l o w i n g i s a d i s c u s s i o n on how t h e i r i n p u t i n t o t h e p o l i c y p r o c e s s g r a d u a l l y d e c r e a s e d . A s a r e s u l t , when t h e NDP came t o p o w e r , t h e i n t e r e s t g r o u p s r a l l i e d t o g e t h e r t o i n c r e a s e t h e i r power r e s o u r c e s a n d c h a n g e p o l i c y . A f t e r t h e G i l l e s p i e r e p o r t , t h e M i n i s t e r o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s e s t a b l i s h e d t h e M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o u n c i l (MAIAC) i n 1 9 8 7 . T h e c o u n c i l h a d 15 members w h i c h came f r o m t h e a q u a c u l t u r e , c o m m e r c i a l f i s h e r y , n a t i v e , 56 r e c r e a t i o n a l a n d e n v i r o n m e n t a l g r o u p s . T h e p u r p o s e o f MAIAC was t o " p r o v i d e a b r o a d p e r s p e c t i v e o n t h e r e s o l u t i o n o f i s s u e s , g o v e r n m e n t p r o g r a m p r i o r i t i e s , i n t e r - a g e n c y a g r e e m e n t s a n d p r o v i n c i a l p o l i c i e s ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s 1 9 8 7 b ) . " MAIAC s t a y e d s t a b l e a n d a c t i v e u n t i l 1 9 9 2 . B e t w e e n 1987 a n d 1 9 9 1 , MAIAC met o n an a v e r a g e o f 3 -4 t i m e s a y e a r . T h e m e m b e r s h i p , w i t h i n f l u e n c e i n a number o f a r e a s , d i d n o t c h a n g e . B r u c e B u c h a n a n , f r o m B . C . P a c k e r s , r e p r e s e n t e d t h e F i s h e r i e s C o u n c i l o f B . C . , a c o a l i t i o n o f m a j o r f i s h p r o c e s s i n g c o m p a n i e s i n B . C . In a d d i t i o n t o b e i n g i n v o l v e d i n t h e c o m m e r c i a l f i s h e r y , B . C . P a c k e r s i s one o f t h e l a r g e r f i s h f a r m i n g c o m p a n i e s i n B . C . C h a r l e s L y o n s r e p r e s e n t e d t h e B . C . W i l d l i f e F e d e r a t i o n , a c o n s e r v a t i o n o r g a n i z a t i o n w i t h 3 0 , 0 0 0 members i n 144 c l u b s t h r o u g h o u t B . C . ( B . C . E n v i r o n m e n t a l N e t w o r k 1 9 9 5 ) . W i l l S o l t a u , a s v i c e p r e s i d e n t o f t h e P a c i f i c T r o l l e r s A s s o c i a t i o n r e p r e s e n t e d t h e c o m m e r c i a l f i s h i n g i n d u s t r y (Meggs 1 9 8 8 ) . By 1 9 9 1 , t h e f o c u s o f MAIAC was i n d u s t r y c o m p e t i t i v e n e s s a n d p r o f i t a b i l i t y . E x a m p l e s o f a g e n d a i t e m s f r o m 1991 a r e : " t h e i n t e r n a t i o n a l c o m p e t i t i v e n e s s o f t h e B . C . a q u a c u l t u r e i n d u s t r y g i v e n t h e h i g h i n p u t c o s t s " , a n d " f i s h e r i e s a n d a q u a c u l t u r e i n t e r a c t i o n s a t t h e p r o d u c t i o n l e v e l a n d i n t h e m a r k e t - p l a c e (MAIAC 1 9 9 1 ) . " A f t e r t h e NDP came t o p o w e r , t h e M i n i s t e r r e s t r u c t u r e d MAIAC a n d m o d i f i e d t h e T e r m s o f R e f e r e n c e f o r t h e C o u n c i l . 57 E l e v e n o f t h e 16 members were new r e p r e s e n t a t i v e s , b u t t h e y e s s e n t i a l l y came f r o m t h e same s e c t o r s a s t h e p r e v i o u s C o u n c i l ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d 1 9 9 2 b ) . T h e M i n i s t e r g a v e t h e C o u n c i l two t a s k s . One was t o " p r o v i d e d i r e c t i o n t o a c o n s u l t a n t t o c o m p l e t e a r e p o r t on t h e B . C . s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y t h a t w o u l d p r o v i d e i n f o r m a t i o n / b a c k g r o u n d o n k e y i s s u e s " , and t o " d e v e l o p s p e c i f i c r e c o m m e n d a t i o n s on t h e n e e d f o r f u r t h e r r e s e a r c h , p o l i c y c l a r i f i c a t i o n , a n d r e g u l a t o r y o r p r o c e d u r a l c h a n g e s (MAIAC 1 9 9 3 ) . " ESSA (1993) c o m p l e t e d t h e r e p o r t , a n d i n D e c e m b e r 1 9 9 2 , MAIAC i s s u e d a t h r e e p a g e r e p o r t w i t h r e c o m m e n d a t i o n s . T h r e e r e c o m m e n d a t i o n s r e f e r t o t h e p o l i c y p r o c e s s . One was t o " d e v e l o p e f f e c t i v e c o n s u l t a t i o n w i t h N a t i v e t r i b e s r e g a r d i n g a q u a c u l t u r e p r o p o s a l s i n t h e i r l o c a l u s e a r e a . " A n o t h e r was f o r t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y t o " d e v e l o p a c o m p r e h e n s i v e c o m m u n i c a t i o n s s t r a t e g y i n c o o p e r a t i o n w i t h MAFF a n d o t h e r a g e n c i e s . " In t e r m s o f w o r k i n g w i t h t h e c o m m e r c i a l f i s h e r y , t h e C o u n c i l r ecommended t h a t t h e g o v e r n m e n t " c o n t i n u e t o e n c o u r a g e t h e s a l m o n f a r m i n g a n d c o m m e r c i a l f i s h e r i e s i n d u s t r y t o work t o g e t h e r t o s o l v e common i s s u e s " a n d " a c t t o r e s o l v e c o n f l i c t s b e t w e e n t h e i n t e r e s t s o f t h e c o m m e r c i a l f i s h e r y a n d t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y (MAIAC 1 9 9 3 ) . " T h e s e r e c o m m e n d a t i o n s a r e v e r y s i m i l a r t o t h e G i l l e s p i e r e c o m m e n d a t i o n s . 58 The Ombudsman Report had commented that MAIAC was a step in the right d i r e c t i o n , but would not meet the need for the public to appeal decisions made by government. Instead, MAIAC became a means for the Minister to obtain support for p o l i t i c a l decisions. After the e l e c t i o n , the NDP was i n a bind. When the public elected i t to government in 1991, one of the NDP election promises said, "A New Democrat government w i l l provide leadership i n working with a l l sectors of the tfishing]~industry to conserve our fishery and to protect the jobs and communities which depend upon it....We w i l l declare a moratorium on new aquaculture ventures and increase support for salmonid enhancement programs (B.C. L e g i s l a t i v e Assembly 1993a)." After the e l e c t i o n , the Opposition i n the Assembly began to ask why the NDP had not declared the moratorium. The Minister of Agriculture, Fisheries and Foods responded that MAIAC had said "there was no need for a moratorium (B.C. L e g i s l a t i v e Assembly 1993b)." The interest groups, some of whom had representatives on MAIAC, disagreed. Between the G i l l e s p i e Inquiry and the early 1990s, the i n t e r e s t groups in the attentive public had increased t h e i r p o l i c y capacity. Larger environmental groups, l i k e Greenpeace and the Sierra Club, had entered the p o l i c y community and started to a c t i v e l y oppose salmon farming. The UFAWU had expanded t h e i r role i n the environmental community by forming the T. Buck Suzuki Environmental Foundation (B.C. Environmental Network 1995). 59 D u r i n g t h e 1 9 9 0 s , , t h e i n t e r e s t g r o u p s b e g a n t o b u i l d c o a l i t i o n s and t o p u t f o r w a r d t h e i r i n t e r e s t s i n a number o f w a y s . F i r s t , g r o u p s p r o t e s t e d t h e e x p a n s i o n o f s a l m o n f a r m i n g i n t h e C e n t r a l C o a s t a r e a o f B . C . T h e n , t h e y came t o g e t h e r t o p u b l i s h a n e w s p a p e r d e s c r i b i n g t h e d e t r i m e n t a l e f f e c t s o f s a l m o n f a r m i n g u p o n t h e e n v i r o n m e n t . F i n a l l y , t h e g r o u p s f o r m e d a s e c o n d c o a l i t i o n f o r t h e m e e t i n g s h e l d w i t h m i n i s t r y s t a f f d e v e l o p i n g t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e . F o l l o w i n g a r e d e t a i l s o f t h e i r a c t i o n s . T h e s e a c t i o n s a r e a g o o d e x a m p l e o f how members o f t h e a t t e n t i v e p u b l i c , w i t h power r e s o u r c e s , c a n i n c r e a s e t h e i r i n f l u e n c e i n t h e p o l i c y p r o c e s s . 3 . 3 . 3 . 2 . 1 CENTRAL COAST A P P L I C A T I O N S In 1 9 9 3 , two f i s h f a r m i n g c o m p a n i e s a p p l i e d f o r 14 s i t e s i n R i v e r s a n d S m i t h s I n l e t i n t h e c e n t r a l m a i n l a n d c o a s t r e g i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a . A s t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s h a d n o t c o m p l e t e d a CRIS f o r t h e C e n t r a l C o a s t , t h e l a n d s o f f i c e r e x p a n d e d t h e r e f e r r a l s y s t e m (New C a t a l y s t 1 9 9 4 ) . B o t h n a t i v e a n d c o m m e r c i a l f i s h i n g g r o u p s p u t f o r w a r d a s t r o n g s t a t e m e n t a g a i n s t s a l m o n f a r m i n g m o v i n g i n t o t h e a r e a . T h e K w a k i u t l a n d G w a ' s a l a - ' n a k w a x d a ' x w F i r s t N a t i o n s w r o t e , " T h e a r e a c o n t a i n s a b a l o n e , c o d , c l a m b e d s , a n d h a l i b u t . To p u t a f i s h f a r m i n t h i s a r e a w o u l d be h a r m f u l f o r f o o d c o n s u m p t i o n , a n d t o t h e e n v i r o n m e n t a l s u r r o u n d i n g s ( B r u c e 1 9 9 3 ) . " T h e Oweekeno B a n d C o u n c i l r e q u e s t e d a n i m p a c t s t u d y o n t h e e f f e c t s o f A t l a n t i c S a l m o n on n a t i v e s p e c i e s 60 b e f o r e g r a n t i n g f i s h f a r m t e n u r e s ( H a n u s e 1 9 9 3 ) . T h e H e i l t s u k T r i b a l C o u n c i l a s k e d t h a t b e f o r e " t h e s e k i n d s o f v e n t u r e s a r e d e a l t w i t h i n t h e C e n t r a l C o a s t t h a t [ B . C . L a n d s ] h a v e i n p u t f r o m t h e Oweekeno N a t i o n , t h e K i t a s o o N a t i o n a n d t h e H e i l t s u k T r i b a l C o u n c i l a s [ t h e y a r e ] t h e o n l y s t a b l e c o m m u n i t i e s i n t h e C e n t r a l C o a s t . " T h e y a l s o d i d n o t "want c a r p e t b a g g e r s t o e n t e r t h e i r t e r r i t o r i e s a n d l e a v e a mess (Newman 1 9 9 3 ) . " T h e U n i t e d F i s h e r m e n and A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n was s t r o n g l y o p p o s e d t o a n y f i s h f a r m b e i n g a l l o w e d i n R i v e r s a n d S m i t h I n l e t s . F i r s t , t h e s i t e a p p l i c a t i o n s w e r e i n " i m p o r t a n t g i l l n e t f i s h i n g a r e a s " a n d w o u l d i n t e r f e r e w i t h t h e f i s h e r y w h i c h t o o k p l a c e d u r i n g J u l y a n d A u g u s t . S e c o n d l y , t h e y w e r e c o n c e r n e d a b o u t t h e i n c r e a s i n g number o f e s c a p e d f i s h f r o m f a r m s , " p o s i n g a r e a l t h r e a t t o w i l d s t o c k s . " T h e t h r e a t s i n c l u d e d t h e " s p r e a d o f d i s e a s e " a n d A t l a n t i c s " e s t a b l i s h i n g t h e m s e l v e s i n l o c a l s t r e a m s , s u p p l a n t i n g w i l d s t o c k s . " T h e U n i o n w a n t e d "no i m p a c t on e x i s t i n g w i l d f i s h e r i e s , " a n d s t a t e d t h a t t h e " p r e s e r v a t i o n o f i r r e p l a c e a b l e w i l d s a l m o n s t o c k s m u s t t a k e p r e c e d e n c e o v e r a q u a c u l t u r e d e v e l o p m e n t o n t h e B . C . c o a s t ( L a n e 1 9 9 3 ) . " The U n i o n was " u n e q u i v o c a l l y o p p o s e d " t o f i s h f a r m s i n S m i t h s S o u n d (Brown 1 9 9 3 ) . T h e F i s h i n g V e s s e l O w n e r s ' A s s o c i a t i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a o p p o s e d t h e f i s h f a r m a p p l i c a t i o n s b e c a u s e t h e a r e a was i m p o r t a n t f o r c o m m e r c i a l f i s h i n g a n d w i l d s a l m o n s t o c k s . 61 T h e A s s o c i a t i o n was " n o t o p p o s e d t o f i s h f a r m i n g a n d o n l y o b j e c t f e d ] t o a p p l i c a t i o n s t h a t w o u l d d i r e c t l y c o n f l i c t w i t h i m p o r t a n t s p a w n i n g ( u s u a l l y h e r r i n g ) , m i g r a t i o n , o t h e r m a r i n e h a b i t a t c o n s i d e r a t i o n s , o r w i t h c o m m e r c i a l n a v i g a t i o n , f i s h i n g o r a n c h o r i n g a c t i v i t i e s . " T h e y recommended t h e f a r m e r s meet w i t h t h e m s e l v e s , " t h e P a c i f i c G i l l n e t t e r s A s s o c i a t i o n a n d t h e U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s U n i o n t o d e f i n e w h i c h a r e a s w o u l d n o t c o n f l i c t w i t h t h e c o m m e r c i a l f i s h e r y b e f o r e t h e f a r m e r s made t h e i r t e n u r e a p p l i c a t i o n s ( E b y 1 9 9 3 ) . " B . C . L a n d s a p p r o v e d n o n e o f t h e a p p l i c a t i o n s . 3 . 3 . 3 . 2 . 2 NEW C A T A L Y S T NEWSPAPER In t h e f a l l o f 1 9 9 4 , a c o a l i t i o n o f 12 e n v i r o n m e n t a l g r o u p s , c o m m e r c i a l f i s h e r i e s o r g a n i z a t i o n s , a n d s p o r t s f i s h i n g a s s o c i a t i o n s p u b l i s h e d a 12 p a g e n e w s p a p e r on f i s h f a r m i n g . T h e c o a l i t i o n i n c l u d e d t h e U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n , t h e S i e r r a C l u b , t h e S t e e l h e a d S o c i e t y , G r e e n p e a c e , a n d t h e S a v e G e o r g i a S t r a i t A l l i a n c e (New C a t a l y s t 1 9 9 4 ) . T h e p a p e r c o n t a i n s a p o l i c y s t a t e m e n t t h a t a s k s f o r "a f u l l , c o m p r e h e n s i v e , e n v i r o n m e n t a l r e v i e w o f s a l m o n f a r m i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a . . . . " , f o r a " m o r a t o r i u m on new s a l m o n f a r m l i c e n c e s a n d a n y e x p a n s i o n o f e x i s t i n g s a l m o n f a r m c a p a c i t y . . . " , a n d t o " o p e n up a l l f o r e s h o r e l e a s e a p p l i c a t i o n s t o w i d e p u b l i c i n p u t p r i o r t o a p p r o v a l o f a n y l i c e n c e . . . . " T h e g r o u p s t h o u g h t t h e e x i s t i n g m e t h o d s o f i n c l u d i n g i n t e r e s t g r o u p s i n t h e p o l i c y p r o c e s s were i n a d e q u a t e . In 62 r e f e r e n c e t o t h e C e n t r a l C o a s t a p p l i c a t i o n s , t h e c o a l i t i o n s t a t e d , " I t was u n u s u a l f o r t h e L a n d s O f f i c e r t o s e e k b r o a d -b a s e d i n p u t on t h e a p p l i c a t i o n s ; n o r m a l l y t h e r e f e r r a l p r o c e s s i s t o a s m a l l , e s t a b l i s h e d l i s t o f a g e n c i e s a n d t h e p u b l i c d o e s n o t g e t m u c h , i f a n y , s a y i n t h e m a t t e r . " T h e p a p e r s u g g e s t s how r e a d e r s c o u l d become i n v o l v e d i n c h a n g i n g s a l m o n f a r m i n g p o l i c y . F i r s t , t h e y c o u l d s h a r e t h e p a p e r w i t h t h e i r " f r i e n d s , f a m i l y , c o - w o r k e r s , n e i g h b o u r h o o d o r c o m m u n i t y o r g a n i z a t i o n > a n d w i t h a n y o n e who b o a t s , f i s h e s o r o t h e r w i s e c a r e s a b o u t o u r c o a s t a l e c o s y s t e m . " S e c o n d , t h e y c o u l d w r i t e w i t h s u g g e s t e d p o l i c y d i r e c t i o n s t o M i n i s t e r s . T h i r d , t h e y c o u l d " a l w a y s a s k i f t h e s a l m o n i n s t o r e s and r e s t a u r a n t s i s f a r m e d o r w i l d , a n d i n s i s t o n p r o p e r l a b e l l i n g . L e t v e n d o r s a n d r e s t a u r a n t s t a f f know t h a t you won't buy f a r m e d s a l m o n . " T h e s e a r e a l l m e t h o d s P r o s s (1992) d e s c r i b e s a s m e t h o d s u s e d by members o f t h e a t t e n t i v e p u b l i c . 3 . 3 . 3 . 2 . 3 A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e A s e c o n d c o a l i t i o n f o r m e d d u r i n g t h e d e v e l o p m e n t o f t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e , when g o v e r n m e n t a g e n c i e s met w i t h r e p r e s e n t a t i v e s f r o m n a t i v e a n d i n t e r e s t g r o u p s t o r e c e i v e t h e i r i n p u t o n t h e P l a n . A c o a l i t i o n f o r m e d by t h e B . C . W i l d l i f e F e d e r a t i o n , S a v e G e o r g i a S t r a i t A l l i a n c e , S i e r r a C l u b o f B . C . , S t e e l h e a d S o c i e t y o f B . C . a n d t h e T . B u c k S u z u k i E n v i r o n m e n t a l F o u n d a t i o n p u t f o r w a r d a p o s i t i o n 63 p a p e r t h a t was v e r y s i m i l a r t o t h e p o l i c y p o s i t i o n i n t h e New C a t a l y s t . T h e g r o u p s r e q u e s t e d a " l e g i t i m a t e c i t i z e n / s t a k e h o l d e r a d v i s o r y p r o c e s s " be p u t i n t o p l a c e . T h e y commented t h a t , "MAFF a p p e a r s t o h a v e a b a n d o n e d t h e MAIAC w i t h o u t e v e r m a k i n g t h i s o f f i c i a l o r c o m m u n i c a t i n g i t s d e m i s e t o MAIAC m e m b e r s . We u r g e t h a t a b r o a d - b a s e c i t i z e n s o v e r s i g h t c o m m i t t e e be e s t a b l i s h e d t o m o n i t o r t h e i n d u s t r y a n d p r o v i d e o n g o i n g i n p u t e [ s i c ] t o a g e n c i e s ( B . C . W i l d l i f e F e d e r a t i o n e t a l . 1 9 9 5 ) . " T h e s e r e q u e s t s a r e v e r y s i m i l a r t o t h e r e q u e s t s made b y t h e i n t e r e s t g r o u p s w r i t i n g t o t h e G i l l e s p i e I n q u i r y . In A p r i l , 1 9 9 5 , t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a n n o u n c e d t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e w h i c h i n c l u d e s a h o l d on new t e n u r e a p p l i c a t i o n s , a n e n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n t o f t h e i n d u s t r y , a n d a r e v i e w o f s a l m o n f a r m i n g p o l i c i e s . By n o t p r o c e s s i n g new s a l m o n f a r m t e n u r e s a n d u n d e r t a k i n g a r e v i e w o f p r o v i n c i a l p o l i c i e s , t h e g o v e r n m e n t h a s come f u l l c i r c l e . In t e r m s o f p o l i c y c o m m u n i t y t h e o r y , t h e p o l i c y c o m m u n i t y i s a p r e s s u r e p l u r a l i s t c o m m u n i t y w h i c h L i n d q u i s t (1995) d e s c r i b e s a s a "war o f a l l a g a i n s t a l l . " No m e c h a n i s m e x i s t s t o m e d i a t e among a l l t h e i n t e r e s t s . T h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s were i n c o n f l i c t . T h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y h a d g o n e i n t o h i d i n g , w h i l e t h e o t h e r i n t e r e s t g r o u p s demanded t h e p u b l i c r e c o n s i d e r t h e i n d u s t r y a s a v i a b l e u s e o f r e s o u r c e s . T h e o n l y way o u t o f t h e c o n f l i c t was f o r t h e 64 M i n i s t e r s t o c a l l a s t o p t o a c t i v i t y w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y . 3.4 RETURN TO CONCERNS OF THEORISTS T h e p o l i c y p r o c e s s w i t h i n t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y d o e s show e v i d e n c e o f t h e c o n c e r n s e x p r e s s e d by t h e t h e o r i s t s . When t h e y c o u l d , a few a g e n c i e s a n d t h e B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n d o m i n a t e d t h e s u b - g o v e r n m e n t . G r a d u a l l y , t h e i n p u t o f o t h e r i n t e r e s t g r o u p s d e c r e a s e d . MAIAC became f o c u s e d o n t h e c o n c e r n s o f i n d u s t r y . In a r e a s w h e r e t h e CRIS s t u d i e s were c o m p l e t e , L a n d s O f f i c e r s c h o s e t o n o t a s k f o r t h e i n p u t o f i n t e r e s t g r o u p s b e f o r e g r a n t i n g new s a l m o n f a r m i n g t e n u r e s . T h e s u b - g o v e r n m e n t a l s o l i m i t e d t h e i s s u e s d i s c u s s e d w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y . T h e s u b - g o v e r n m e n t d i d n o t a d d r e s s e n v i r o n m e n t a l c o n c e r n s v e r y w e l l . Some o f t h i s r e t i c e n c e c o u l d r e s u l t f r o m t h e i n a b i l i t y o f a n y o n e t o a d e q u a t e l y a d v i s e t h e p u b l i c o n t h e l e v e l s o f e n v i r o n m e n t a l r i s k a s s o c i a t e d w i t h s a l m o n f a r m i n g . Some o f t h e r e t i c e n c e a l s o r e f l e c t s t h e i n t e r e s t s o f t h e s u b - g o v e r n m e n t , whose m a i n o b j e c t i v e was t o d e v e l o p t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . T h e s u b - g o v e r n m e n t h a s n o t c o n s i d e r e d some s o c i a l q u e s t i o n s . How c a n t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y m a i n t a i n o r i n c r e a s e s o c i a l s t a b i l i t y i n c o a s t a l c o m m u n i t i e s ? What o p p o r t u n i t i e s f o r e c o n o m i c d e v e l o p m e n t d o e s s a l m o n f a r m i n g p r o v i d e f o r n a t i v e c o m m u n i t i e s ? A r e c e n t r e p o r t f r o m t h e D a v i d S u z u k i F o u n d a t i o n r a i s e s a q u e s t i o n o n a l a r g e r s c a l e . 65 S h o u l d we be u s i n g h i g h q u a l i t y f i s h p r o t e i n , w h i c h c o u l d be u s e d t o f e e d p e o p l e , t o f e e d f a r m e d s a l m o n ( D a v i d W. E l l i s a n d A s s o c i a t e s 1 9 9 6 ) . An e x a m p l e o f C o l e m a n ' s c o n c e r n a b o u t t h e s o c i a l r e s p o n s i b i l i t y o f i n t e r e s t g r o u p s i m p l e m e n t i n g p o l i c y c o u l d be e v i d e n t i n t h e e n v i r o n m e n t a l m o n i t o r i n g p r o g r a m . T h e f a r m s c o l l e c t t h e d a t a f o r t h e p r o g r a m . E v e n w h e r e s t a f f o n e a c h f a r m c a r e f u l l y f o l l o w t h e p r o t o c o l s when c o l l e c t i n g t h e d a t a a n d d u t i f u l l y r e p o r t a l l m i s d e m e a n o u r s t o t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s , some c h e c k s a r e n e e d e d i n t h e p r o g r a m t o e n s u r e t h e m o n i t o r i n g p r o g r a m i s a n d i s d e m o n s t r a t e d t o be e f f e c t i v e . 3 . 5 RETURN TO THE RECOMMENDATIONS T h e r e a r e s i m i l a r i t i e s i n t h e e v e n t s l e a d i n g t o t h e f i r s t a n d s e c o n d m o r a t o r i a . F i r s t , t h e i n d u s t r y b e g a n t o e x p a n d i n t o a r e a s w h e r e no c o a s t a l p l a n n i n g e x i s t e d . When p e o p l e became c o n c e r n e d a b o u t c o n f l i c t s d e v e l o p i n g b e t w e e n e x i s t i n g c o a s t a l u s e r s a n d t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y , t h e y b e g a n t o r a l l y t o g e t h e r a g a i n s t g r a n t i n g f u r t h e r t e n u r e s t o t h e i n d u s t r y . S e c o n d , t h e c o m m e r c i a l f i s h i n g i n d u s t r y became a c t i v e l y i n v o l v e d i n o p p o s i n g s a l m o n f a r m i n g . G i v e n t h e s e s i m i l a r i t i e s , do t h e G i l l e s p i e a n d t h e Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s s t i l l o f f e r d i r e c t i o n ? Y e s , t h e i n t e n t , i f n o t t h e r e c o m m e n d a t i o n s t h e m s e l v e s , a r e v a l i d t o d a y . A s s u m i n g t h a t t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y w i l l c o n t i n u e i n B . C . , a m e c h a n i s m t o r e s o l v e c o n f l i c t s , t o 66 s e t p o l i c y d i r e c t i o n , a n d t o i m p r o v e c o m m u n i c a t i o n among g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s i s n e e d e d on a n o n -g o i n g b a s i s . A m e c h a n i s m t o k e e p t h e p u b l i c i n f o r m e d a b o u t t h e i n d u s t r y , a n d t o i n c l u d e i n t e r e s t g r o u p s i n t h e p o l i c y p r o c e s s i s a l s o n e e d e d . T h e s e m e c h a n i s m s c a n t h e n be i n c o r p o r a t e d i n t o t h e c o a s t a l z o n e p l a n n i n g p r o c e s s u n d e r w a y i n B . C . T h e r e c o m m e n d a t i o n s i n C h a p t e r 5 d e v e l o p t h e s e comments f u r t h e r . 67 CHAPTER 4 POLICY FRAMEWORK AND RECOMMENDATIONS 4 . 1 INTRODUCTION T h i s c h a p t e r d e s c r i b e s t h e p o l i c y t h a t t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y p r o d u c e d t h r o u g h t h e p r o c e s s e s o p e r a t i n g b e t w e e n 1985 a n d 1 9 9 5 . To i d e n t i f y t h e p o l i c i e s n e e d e d i n a g o o d f r a m e w o r k , t h e c h a p t e r u s e s t h e work o f a q u a c u l t u r e d e v e l o p m e n t p l a n n e r s i n t h e e a r l y 1980s a s t h i s i n f o r m a t i o n was a v a i l a b l e when t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y c o m m u n i t y b e g a n t o d e v e l o p t h e p o l i c y f r a m e w o r k . A f t e r i d e n t i f y i n g t h e c o m p o n e n t s o f a g o o d f r a m e w o r k , t h e c h a p t e r r e v i e w s t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y d e v e l o p e d b e t w e e n 1985 and 1995 a n d i d e n t i f i e s a n y g a p s w h i c h may s t i l l e x i s t . 4 . 2 AQUACULTURE PLANNING P O L I C I E S T h e p u r p o s e o f t h i s s e c t i o n i s t o p r e s e n t t h e p o l i c i e s t h a t p l a n n e r s t h o u g h t were n e c e s s a r y t o d e v e l o p a n a q u a c u l t u r e i n d u s t r y i n t h e e a r l y 1 9 8 0 s . T h e f i r s t p a r t d i s c u s s e s t h e s t a g e s o f d e v e l o p m e n t o f an a q u a c u l t u r e i n d u s t r y . T h e s e c o n d p a r t i s a d e s c r i p t i o n o f a g o o d p o l i c y f r a m e w o r k f o r an a q u a c u l t u r e i n d u s t r y . I n t h i s t h e s i s , " p o l i c y " r e f e r s t o a n y p l a n o r c o u r s e o f a c t i o n t h e p o l i c y c o m m u n i t y c h o s e t o manage o r d e v e l o p t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y . E x a m p l e s o f p o l i c i e s a r e 68 l e g i s l a t i o n , r e g u l a t i o n s , a n d g u i d e l i n e s . T h e t h e s i s u s e s t h e t e r m " s t r a t e g y " t o r e f e r t o t h e p r i n c i p l e s w h i c h g u i d e p o l i c y d e v e l o p m e n t . 4 . 2 . 1 STAGES OF INDUSTRY DEVELOPMENT P r i t c h a r d (1976) d e v e l o p e d a m o d e l t o s t r u c t u r e t h e s t a g e s o f a q u a c u l t u r e d e v e l o p m e n t . T h e m o d e l h a s f o u r s t a g e s : w i l d g r o w t h , f a r m i n g , f a c t o r y a q u a c u l t u r e p r o d u c t i o n , a n d i n t e g r a t e d a q u a c u l t u r e . E a c h s t a g e r e p r e s e n t s a n i n c r e a s e i n human c o n t r o l o f p r o d u c t i o n p r o c e s s e s . I n t h e w i l d g r o w t h s t a g e , p e o p l e a r e d e p e n d e n t u p o n n a t u r a l s t o c k s t o s u p p o r t a s e a r c h a n d c a p t u r e f i s h e r y . D u r i n g t h e f a r m i n g s t a g e , s m a l l c o m p a n i e s i n r u r a l a r e a s c o n t r o l some o f t h e p r o d u c t i o n p r o c e s s e s ( P r i t c h a r d 1 9 7 6 ) . T h e m a i n p u r p o s e o f f a r m i n g i s t o e a r n a l i v i n g ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . F a m i l i e s p r o v i d e m o s t o f t h e l a b o u r a n d s e l l t h e i r p r o d u c t s i n l o c a l m a r k e t s ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . M o s t g r o w e r s p u r c h a s e s e e d a n d f e e d f r o m s u p p l i e r s ( A i k e n 1 9 8 4 ) . In t h i s s t a g e , f a r m e r s a r e r e l i a n t u p o n g o v e r n m e n t t o p r o v i d e e x t e n s i o n s e r v i c e s ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . A p i l o t s c a l e f a r m i s i m p o r t a n t t o do r e s e a r c h a n d d e v e l o p t e c h n o l o g y ( P r i t c h a r d 1 9 7 6 ) . In t h e f a c t o r y p r o d u c t i o n s t a g e , t h e i n d u s t r y i s d o m i n a t e d by l a r g e r c o m p a n i e s ( P r i t c h a r d 1 9 7 6 ) . T h e s e c o m p a n i e s a r e v e r t i c a l l y i n t e g r a t e d w i t h t h e i r own e x p e r t i s e , s e e d , a n d f e e d s u p p l i e s ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . T h e i n d u s t r y g o a l s c h a n g e f r o m m a k i n g a l i v i n g t o m a k i n g a p r o f i t (Webber and R i o r d a n 1 9 7 9 ) . T h e i n d u s t r y b e c o m e s more m a r k e t a w a r e a n d 69 b e g i n s t o d e v e l o p p r o d u c t s t o f i t m a r k e t demand (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 ) . To do s o , t h e c o m p a n i e s w i l l u s e t e c h n o l o g y t h a t i s a l r e a d y d e v e l o p e d f o r s p e c i e s t h a t r e c e i v e a h i g h p r i c e i n t h e m a r k e t p l a c e ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . I n t h e i n t e g r a t e d s t a g e , t h e f a r m e r c o n t r o l s e v e r y p a r t o f t h e p r o d u c t i o n p r o c e s s , i n c l u d i n g p r i m a r y p r o d u c t i v i t y ( P r i t c h a r d 1 9 7 6 ) . T h e i n d u s t r y w i l l e n t e r t h e i n t e g r a t e d p h a s e when s i t e s a r e no l o n g e r a v a i l a b l e , when t h e l e v e l s o f p r o d u c t i o n c a n o f f s e t t h e c o s t s o f p r o d u c t i o n , a n d when p r o d u c t s h a v e a h i g h m a r k e t v a l u e (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 ) . 4 . 2 . 2 POLICY PLANNING By t h e e a r l y 1 9 8 0 s , i n t e r n a t i o n a l , n a t i o n a l a n d p r o v i n c i a l s c h o l a r s h a d d e v e l o p e d a b o d y o f l i t e r a t u r e t h a t d e s c r i b e d how t o p l a n f o r a q u a c u l t u r e i n d u s t r y d e v e l o p m e n t . F o l l o w i n g a r e t h e i r i d e a s a n d r e c o m m e n d a t i o n s . 4 . 2 . 2 . 1 NATIONAL DEVELOPMENT STRATEGY T h e p u r p o s e o f p l a n n i n g a q u a c u l t u r e d e v e l o p m e n t i s t o i n t e g r a t e a q u a c u l t u r e w i t h e x i s t i n g s o c i o - e c o n o m i c d e v e l o p m e n t ( P r i t c h a r d 1 9 7 6 , P i l l a y 1 9 7 7 , C o o k a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . F o l l o w i n g i s a l i s t o f p r i n c i p l e s t o f o l l o w when d e v e l o p i n g a s t r a t e g y . 1 . D e f i n e n a t i o n a l o b j e c t i v e s a n d t h e n d e v e l o p p o l i c i e s t h a t s u p p o r t t h e t y p e o f f a r m i n g t h a t i s c o m p a t i b l e w i t h t h e o b j e c t i v e s ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . 70 2 . I n t e g r a t e t h e a q u a c u l t u r e d e v e l o p m e n t w i t h t h e g e n e r a l f i s h e r y d e v e l o p m e n t p l a n ( P i l l a y 1 9 7 7 , D o r c e y 1982) . 3 . F o r l o n g t e r m v i a b i l i t y , t h e i n d u s t r y n e e d s t o be f i n a n c i a l l y s u c c e s s f u l ( P r i t c h a r d 1 9 7 6 , P i l l a y 1977) . 4 . D e v e l o p a n i n t e g r a t e d s e t o f p o l i c i e s t h a t p r o v i d e s e c o n o m i c , e c o l o g i c a l , s o c i a l , a n d i n s t i t u t i o n a l f r a m e w o r k s f o r o r d e r l y i n d u s t r y d e v e l o p m e n t (MacCr immon e t a l . 1 9 7 4 , P r i t c h a r d 1 9 7 6 , P i l l a y 1977 D o r c e y 1 9 8 2 , C o o k a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . 4 . 2 . 2 . 2 ECONOMIC P O L I C I E S E c o n o m i c p o l i c i e s s u p p o r t t h e p r o d u c t i o n , t h e m a r k e t i n g , a n d f i n a n c i n g o f a n i n d u s t r y . I n t e r m s o f p r o d u c t i o n , t h e i n d u s t r y n e e d s g r o w i n g s i t e s , a n d a d e p e n d a b l e s o u r c e o f s e e d a n d f e e d ( P r i t c h a r d 1 9 7 6 , P i l l a y 1 9 7 7 , Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 , A i k e n 1 9 8 4 ) . F o r m a r k e t i n g , p o l i c i e s n e e d t o c h a n g e a s t h e i n d u s t r y c h a n g e s . S m a l l r u r a l f a r m s w i l l a c c e s s l o c a l m a r k e t s , b u t t h e l a r g e r i n t e g r a t e d c o m p a n i e s w i l l t a r g e t i n t e r n a t i o n a l m a r k e t s (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 ) . P o l i c i e s a r e n e e d e d t o e a s e t h e e x p o r t i n g o f p r o d u c t s a n d t o a d d r e s s c o m p e t i t i o n f r o m f o r e i g n c o u n t r i e s (Cook a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . To a t t r a c t c a p i t a l t o t h e i n d u s t r y , p o t e n t i a l i n v e s t o r s n e e d g o o d f i n a n c i a l a n d p r o d u c t i o n d a t a ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . 71 4 . 2 . 2 . 3 E C O L O G I C A L P O L I C I E S T h e i n d u s t r y n e e d s p o l i c i e s t o a c c e s s s p e c i e s f o r c u l t u r e , t o h a v e d e p e n d a b l e s e e d a n d f e e d s u p p l i e s , a n d t o c o n t r o l d i s e a s e s a n d p a r a s i t e s . T h e s e l e c t i o n o f s p e c i e s r a i s e s s e v e r a l c o n c e r n s . I f t h e i n d u s t r y c u l t u r e s i n d i g e n o u s s p e c i e s , t h e p r o d u c t s w i l l c o m p e t e w i t h t h e l o c a l c o m m e r c i a l f i s h e r y . F a r m e d i n d i g e n o u s s t o c k c a n g e n e r a t e d i s e a s e s t h a t t h r e a t e n w i l d s t o c k s . An a q u a c u l t u r e i n d u s t r y w i l l d e v e l o p a b r o o d s t o c k t h a t i s s e l e c t e d f o r s p e c i f i c t r a i t s . A f t e r s e v e r a l g e n e r a t i o n s , i f t h e c u l t u r e d f i s h i n t e r b r e e d w i t h t h e w i l d s t o c k s , u n d e s i r a b l e g e n e t i c e f f e c t s c o u l d o c c u r i n t h e w i l d s t o c k s ( C o o k a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . C u l t u r i n g a n e x o t i c s p e c i e s c o u l d r e s u l t i n e c o l o g i c a l d a m a g e . I n t r o d u c e d s p e c i e s c a n b r i n g u n w a n t e d s p e c i e s a n d d i s e a s e w i t h t h e m . U n t i l an i n d u s t r y h a s e n o u g h b r o o d s t o c k , t h e a v a i l a b i l i t y o f s e e d c a n l i m i t t h e g r o w t h o f a n i n d u s t r y (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 ) . W i t h i n d i g e n o u s s p e c i e s , f a r m e r s n e e d t h e r i g h t t o a c c e s s w i l d s t o c k s (MacCr immon e t a l . 1974) . W i t h e x o t i c s p e c i e s , r e g u l a t o r s n e e d t o d e v e l o p p r o c e d u r e s t h a t a l l o w t h e i m p o r t a t i o n o f e x o t i c s p e c i e s w h i l e r e d u c i n g e c o l o g i c a l r i s k s (MacCr immon e t a l . 1 9 7 4 ) . A s t h e d e n s i t y o f c u l t u r e i n c r e a s e s , t h e p r e v a l e n c e o f d i s e a s e s a n d p a r a s i t e s a l s o i n c r e a s e s . P o l i c i e s a r e n e e d e d t o p r o v i d e d i a g n o s t i c s e r v i c e s a n d t h e r a p e u t i c c o n t r o l s . T h e a q u a c u l t u r e i n d u s t r y r e q u i r e s p o l i c i e s t h a t p r o t e c t t h e c l e a n l i n e s s o f t h e w a t e r t h e i n d u s t r y u s e s ( P i l l a y 1 9 7 7 ) . T h e i n d u s t r y a l s o g e n e r a t e s w a s t e s a n d p o l i c i e s a r e n e e d e d t o p r o t e c t o t h e r u s e r s who may s u f f e r f r o m t h e e f f e c t o f t h e s e w a s t e s (Cook a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . 4 . 2 . 2 . 4 S O C I A L P O L I C I E S A q u a c u l t u r e n e e d s p u b l i c a c c e p t a n c e o f t h e r i g h t o f a q u a c u l t u r i s t s t o u s e t h e w a t e r , b u t t h e p u b l i c t e n d s t o v i e w a q u a c u l t u r e w i t h some s u s p i c i o n (Cook a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . A r g u m e n t s u s e d a g a i n s t a q u a c u l t u r e i n c l u d e : i n t e r f e r e n c e w i t h n a v i g a t i o n , a e s t h e t i c s , i n t e r f e r e n c e w i t h c o m m e r c i a l o r s p o r t s f i s h e r i e s , f a r m p o l l u t i o n (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 ) . P e o p l e r e g a r d w a t e r a s common d o m a i n t h a t s h o u l d be a c c e s s i b l e t o a l l (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 ) . T h e p u b l i c a l s o r e g a r d s n a t i v e s p e c i e s a s common p r o p e r t y a n d r e s i s t s a t t e m p t s t o p r i v a t i z e t h e u s e o f n a t i v e s t o c k s (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 , C o o k a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . A c c e s s t o f a r m i n g s i t e s i s f u n d a m e n t a l t o i n d u s t r y d e v e l o p m e n t , n o t o n l y i n i t i a l l y b u t a l s o f o r e x p a n s i o n . T h e l o s s o f p o t e n t i a l g r o w i n g a r e a s t o o t h e r u s e r g r o u p s a s t h e i n d u s t r y i s d e v e l o p i n g c o u l d l i m i t t h e i n d u s t r y ( D o r c e y 1 9 8 2 ) . C o n f l i c t s f o r s i t e s e x i s t w i t h a number o f o t h e r u s e r s . B o t h r e c r e a t i o n a l a n d a q u a c u l t u r a l a c t i v i t i e s p r e f e r i s o l a t e d s i t e s t h a t a r e s h e l t e r e d , h a v e c l e a n w a t e r , a n d a r e u n d e v e l o p e d . P r i v a t e l a n d o w n e r s a r e c o n c e r n e d a b o u t t h e a e s t h e t i c v a l u e s o f f a r m i n g , p a r t i c u l a r l y when t h e c u l t u r e r e q u i r e s f l o a t i n g s t r u c t u r e s (Cook a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . 73 4 . 2 . 2 . 5 L E G A L AND I N S T I T U T I O N A L P O L I C I E S T h e a t t i t u d e o f g o v e r n m e n t a g e n c i e s t o w a r d a q u a c u l t u r e c a n be a m a j o r f a c t o r i n t h e s u c c e s s o f a new i n d u s t r y (MacCr immon e t a l . 1 9 7 4 , P r i t c h a r d 1 9 7 6 , Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 , D o r c e y 1 9 8 2 , C o o k a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . T h e i n d u s t r y r e q u i r e s i n s t i t u t i o n a l p o l i c i e s t h a t p r o v i d e a n i n t e g r a t e d a p p r o a c h t o i n d u s t r y d e v e l o p m e n t . P o l i c y d e v e l o p m e n t r e q u i r e s an i n t e r d i s c i p l i n a r y a p p r o a c h t h a t b r i n g s g o v e r n m e n t a n d i n d u s t r y t o g e t h e r (MacCr immon e t a l . 1 9 7 4 ) . Means s u c h a s a d v i s o r y c o m m i t t e e s a n d c o n f l i c t r e s o l u t i o n m e t h o d s a r e n e e d e d t o c o - o r d i n a t e a g e n c i e s (MacCr immon e t a l . 1 9 7 4 , Cook a n d D r i n n a n 1 9 8 4 ) . P r o p e r t y r i g h t s t o u s e w a t e r a n d c o a s t a l r e s o u r c e s n e e d t o be c l a r i f i e d (Webber a n d R i o r d a n 1 9 7 9 , W i l d s m i t h 1 9 8 2 ) . 4 . 3 THE B . C . SALMON FARMING P O L I C Y FRAMEWORK T h i s s e c t i o n c o m p a r e s t h e p o l i c i e s t h a t t h e p l a n n e r s a d v i s e d g o v e r n m e n t s t o p r e p a r e w i t h t h e c u r r e n t s a l m o n f a r m i n g p o l i c i e s i n B . C . 4 . 3 . 1 NATIONAL DEVELOPMENT STRATEGY A n a t i o n a l s t r a t e g y now e x i s t s a n d m e e t s t h e p r i n c i p l e s e s t a b l i s h e d by p l a n n e r s i n t h e 1980s ( C a n a d a . D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s 1 9 9 5 ) . T h e s t r a t e g y c l e a r l y d e f i n e s a s e t o f p r i n c i p l e s a n d t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t ' s r o l e i n r e a l i z i n g t h e s e p r i n c i p l e s . T h e s t r a t e g y e m p h a s i z e s c o o p e r a t i o n a n d c o o r d i n a t i o n among t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l 74 g o v e r n m e n t s , i n d u s t r y , a n d a c a d e m i a when d e v e l o p i n g p o l i c y . P r o v i n c i a l A q u a c u l t u r e I m p l e m e n t a t i o n C o m m i t t e e s , made o f r e p r e s e n t a t i v e s f r o m e a c h o f t h e s e g r o u p s , w i l l be r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t i n g t h e s t r a t e g y . T h e s t r a t e g y d o e s n o t m e n t i o n a m e c h a n i s m t o r e v i s e t h e s t r a t e g y o r t o i n t e g r a t e a q u a c u l t u r e w i t h o t h e r i n d u s t r i e s . T h e s t r a t e g y i s w r i t t e n f r o m an a q u a c u l t u r e d e v e l o p m e n t p e r s p e c t i v e a n d p r o v i d e s l i t t l e d i r e c t i o n t o f i s h e r i e s m a n a g e r s o n i n t e g r a t i n g a q u a c u l t u r e w i t h t h e c o m m e r c i a l w i l d f i s h e r y . In t e r m s o f i n t e g r a t i n g e n v i r o n m e n t a l i n t e r e s t g r o u p s , t h e s t r a t e g y recommends u s i n g t h e C a n a d i a n E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t A c t b u t , o t h e r t h a n t h e i n d u s t r y , d o e s n o t i n c l u d e a means f o r t h e r e g u l a r i n p u t o f i n t e r e s t g r o u p s . H o w e v e r , t h e s t r a t e g y d o e s s t a t e t h a t t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t w i l l work w i t h p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s t o d e v e l o p c o a s t a l z o n e management p l a n s , a n d t o e s t a b l i s h p i l o t p r o j e c t s f o r new m e t h o d s o f r e s o u r c e m a n a g e m e n t . O v e r t i m e , i f t h e s t r a t e g y i s r e v i e w e d r e g u l a r l y , t h e s e a c t i o n s may i n t e g r a t e t h e a q u a c u l t u r e i n d u s t r y , c o m m e r c i a l f i s h e r y , a n d i n t e r e s t g r o u p a c t i v i t i e s . 4 . 3 . 2 ECONOMIC P O L I C I E S A s d i s c u s s e d i n p r e v i o u s c h a p t e r s , g o v e r n m e n t d e v e l o p e d p r o g r a m s w i t h i n d u s t r y t o d e v e l o p m a r k e t s f o r f a r m e d s a l m o n . G o v e r n m e n t i n i t i a l l y p r o v i d e d t h e i n d u s t r y w i t h o p e n a c c e s s t o s i t e s , b u t t h e a c c e s s h a s d i m i n i s h e d o v e r t i m e a n d i s now 75 p e r c e i v e d a s a c o n s t r a i n t t o i n d u s t r y d e v e l o p m e n t (ARA C o n s u l t i n g G r o u p 1 9 9 4 ) . T h e g o v e r n m e n t f i n a n c i a l p o l i c i e s p o s e a n i n t e r e s t i n g q u e s t i o n . T h e o p e n a c c e s s t o s i t e s a n d N o r w e g i a n f i n a n c i n g ( P r i c e W a t e r h o u s e 1991) e n c o u r a g e d l a r g e n u m b e r s o f p e o p l e t o e n t e r t h e i n d u s t r y i n t h e e a r l y 1 9 8 0 s . H o w e v e r , when t h e p r i c e s d e c l i n e d , many o f t h e s m a l l e r c o m p a n i e s went i n t o r e c e i v e r s h i p a n d t h e i r a s s e t s moved t o l a r g e r c o m p a n i e s ( P r i c e W a t e r h o u s e 1 9 9 1 ) . A s a r e s u l t , f o u r c o m p a n i e s now own o v e r h a l f o f t h e i n d u s t r y (ARA C o n s u l t i n g G r o u p 1 9 9 4 ) . G o v e r n m e n t s d i d n o t p r o v i d e f i n a n c i n g t o i n d i v i d u a l f a r m e r s d u r i n g t h e s t a r t up p h a s e o f t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y i n B . C . ( P r i c e W a t e r h o u s e 1 9 9 1 ) . I n s t e a d , t h e g o v e r n m e n t c h o s e t o d i r e c t s u p p o r t t o w a r d s t e c h n o l o g y t r a n s f e r , m i n o r t a x e x e m p t i o n s , b u s i n e s s p l a n n i n g a n d a s m a l l s c a l e l o a n p r o g r a m ( G i l l e s p i e 1 9 8 6 ) . T h e p u r p o s e o f t h i s a c t i o n was " t o e n c o u r a g e p r i v a t e s e c t o r i n i t i a t i v e s a s t h e b a s i s f o r g r o w t h a n d d e v e l o p m e n t ( G i l l e s p i e 1 9 8 6 ) . " T h i s p o l i c y , c o m b i n e d w i t h N o r w e g i a n p o l i c i e s a n d d o m e s t i c b a n k p o l i c y r e s u l t e d i n N o r w e g i a n s p l a y i n g an i m p o r t a n t r o l e d u r i n g t h e i n d u s t r y s t a r t up p h a s e . Norway h a s a s o c i a l g o a l t o m a i n t a i n e m p l o y m e n t i n r u r a l c o m m u n i t i e s . To meet t h i s g o a l , i n 1 9 7 8 , t h e N o r w e g i a n g o v e r n m e n t p a s s e d a l aw t h a t r e s t r i c t e d t h e c a g e v o l u m e o f a f a r m t o 8000 c u b i c m e t r e s a n d c o n t r o l l e d f a r m o w n e r s h i p t o e n s u r e l o c a l o w n e r s h i p . In 1 9 8 4 , t h e g o v e r n m e n t r e d u c e d t h e 76 v o l u m e f u r t h e r t o 3 0 0 0 - 5 0 0 0 c u b i c m e t r e s ( G o r d o n 1 9 8 4 , Heen e t a l . 1 9 9 3 ) . W i t h t h e s e r e s t r i c t i o n s , N o r w e g i a n c o m p a n i e s b e g a n t o l o o k f o r o p p o r t u n i t i e s i n o t h e r c o u n t r i e s . M e a n w h i l e , i n C a n a d a , t h e Bank A c t d i d n o t p r o v i d e c l e a r d i r e c t i o n t o d o m e s t i c b a n k s o n w h e t h e r s a l m o n i n p e n s c o u l d be u s e d a s c o l l a t e r a l f o r l o a n s . B a n k s o n t h e e a s t c o a s t o f C a n a d a d i d a c c e p t s a l m o n s t o c k a s c o l l a t e r a l , w h i l e b a n k s on t h e w e s t c o a s t w o u l d n o t ( P r i c e W a t e r h o u s e 1 9 9 1 ) . A s a r e s u l t , p e r s o n a l e q u i t y a n d N o r w e g i a n i n v e s t m e n t became t h e two l a r g e s t s o u r c e s o f f i n a n c i n g f o r t h e i n d u s t r y (DPA G r o u p 1 9 8 6 ) . When c o m p a n i e s b e g a n t o go i n t o r e c e i v e r s h i p , t h e l a r g e r c o m p a n i e s t h a t s u r v i v e d h a d e n o u g h f i n a n c i a l b a c k i n g t o s u r v i v e t h e p r i c e d e c l i n e ( P r i c e W a t e r h o u s e 1 9 9 1 ) . T h e l a r g e r c o m p a n i e s b e n e f i t e d f r o m t h e work d o n e by t h e many p e o p l e who f o u n d a n d d e v e l o p e d t h e s i t e s , p u r c h a s e d e q u i p m e n t a n d s u p p l i e s a n d t h e n went i n t o r e c e i v e r s h i p . I f t h e g o v e r n m e n t h a d t a k e n h e e d o f a d v i c e f r o m p l a n n e r s i n t h e 1980s a n d d e v e l o p e d a p r o v i n c i a l a q u a c u l t u r e s t r a t e g y , c o u l d some o f t h e e c o n o m i c h a r d s h i p s u f f e r e d by t h e s m a l l e r f a r m e r s h a v e b e e n a v o i d e d ? 4 . 3 . 3 ECOLOGICAL .POLICIES T h e g o v e r n m e n t s h a v e a number o f p o l i c i e s t o r e d u c e t h e i m p a c t o f f a r m e d f i s h u p o n w i l d s t o c k s . A s a c o n d i t i o n o f t h e i r a q u a c u l t u r e l i c e n s e , f a r m e r s n e e d t o r e p o r t f i s h t h a t e s c a p e f r o m t h e n e t p e n s . B . C . L a n d s p o l i c y r e q u i r e s t h a t f a r m s be l o c a t e d a t l e a s t 1 km away f r o m i m p o r t a n t s a l m o n i d 77 streams and 3 kms away from the nearest farm. The land r e f e r r a l system works to ensure that farms are not near sensitive ecological areas (B.C. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food 1990a). To reduce the r i s k of interbreeding between wild and farmed salmon, the governments and industry agreed to investigate the costs and benefits of growing all-female A t l a n t i c salmon (B.C. Environmental Assessment O f f i c e 1995). The Fish Health Protection Regulations of the federal Fisheries Act i s the primary means to protect f i s h health i n Canada. The regulations provide stringent guidelines for importing A t l a n t i c salmon eggs. Eggs come from a c e r t i f i e d disease free hatchery. Only f e r t i l i z e d eggs are imported. These eggs must be surface d i s i n f e c t e d . During incubation and early rearing, farmers follow quarantine procedures (B.C. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food 1991b). A number of agencies are involved i n waste management. Remote s i t e s with permanent accommodations require a sewage disposal permit from the Ministry of Health. Salmon farmers require a waste management permit to discharge wastes into marine waters (B.C. Ministry of Agriculture, Fisheries, and Foods 1992a). The Bureau of Veterinary Drugs and the Department of Health and Welfare Canada control the use of a n t i b i o t i c s on the farms (B.C. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food 1990a). 78 T o g a t h e r i n f o r m a t i o n a b o u t t h e e f f e c t s o f s a l m o n f a r m i n g u p o n t h e e c o l o g y , t h e g o v e r n m e n t s c o n d u c t e d a number o f s t u d i e s ( B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s 1 9 8 8 b ) . T h e s e s t u d i e s c o v e r e d s u c h s u b j e c t s a s s i t e s u i t a b i l i t y , i m p a c t a s s e s s m e n t s , w a t e r c i r c u l a t i o n c h a n g e s , m o n i t o r i n g p r o g r a m s , a n d s e d i m e n t a t i o n . U n i v e r s i t i e s , i n d u s t r y m e m b e r s , B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n a n d f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l a g e n c i e s c o n t r i b u t e d t o t h e s t u d i e s . 4 . 3 . 4 SOCIAL P O L I C I E S Many o f t h e s t a t e m e n t s t h e p l a n n e r s made i n t h e 1980s p r e d i c t e d t h e s e n t i m e n t s t h e p u b l i c w o u l d h a v e t o w a r d s s a l m o n f a r m i n g . A t o n e t i m e o r a n o t h e r , p e o p l e e x p r e s s e d a l l t h e c o n c e r n s on t h e l i s t i n Webber a n d R i o r d a n ( 1 9 7 9 ) . I n r e s p o n s e t o t h e s e e x p r e s s i o n s , t h e g o v e r n m e n t d e v e l o p e d p o l i c i e s s u c h a s t h e C R I S , b u t p o l i c i e s t h a t i n t e g r a t e a q u a c u l t u r e w i t h o t h e r c o a s t a l u s e s a r e m i n i m a l . A s m e n t i o n e d e a r l i e r , i n f o r m a t i o n a b o u t t h e s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y s t i l l n e e d s t o r e a c h a w i d e r a u d i e n c e . S e v e n y e a r s a f t e r G i l l e s p i e made t h i s r e c o m m e n d a t i o n , ESSA (1993) s t a t e d t h a t more i n f o r m a t i o n a b o u t t h e i n d u s t r y n e e d s t o r e a c h t h e p u b l i c . In t h e i r s u b m i s s i o n t o t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s d u r i n g t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e , i n t e r e s t g r o u p s a l s o commented t h a t i n f o r m a t i o n a b o u t t h e i n d u s t r y was d i f f i c u l t t o f i n d ( B . C . W i l d l i f e F e d e r a t i o n e t a l . 1 9 9 5 ) . 79 4 . 3 . 5 L E G A L AND I N S T I T U T I O N A L P O L I C I E S In h i s f i r s t r e c o m m e n d a t i o n , t h e Ombudsman a d v i s e d t h e g o v e r n m e n t t o c o n s i d e r e n a c t i n g a s e p a r a t e A q u a c u l t u r e A c t w h i c h w o u l d g i v e " c l e a r , c o o r d i n a t e d a n d e x p r e s s a u t h o r i t y " i n a d m i n i s t r a t i n g a q u a c u l t u r e ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . I n s t e a d , t h e g o v e r n m e n t made c h a n g e s t o e x i s t i n g l e g i s l a t i o n . P o l i c i e s t h a t p r o v i d e c l a r i t y f o r a g e n c y s t a f f a r e m i s s i n g i n t h e r e g u l a t o r y f r a m e w o r k . T h e p r i m a r y p i e c e s o f l e g i s l a t i o n g o v e r n i n g t h e i n d u s t r y a r e t h e f e d e r a l a n d p r o v i n c i a l F i s h e r i e s A c t , a n d t h e L a n d A c t . T h e g o v e r n m e n t s u s e d t h i s l e g i s l a t i o n t o b u i l d t h e f r a m e w o r k f o r s a l m o n f a r m i n g . N o t h i n g l i n k s t h e l e g i s l a t i o n . When g o v e r n m e n t a g e n c i e s n e e d t o d e v e l o p a p o l i c y , no g e n e r a l s t a t e m e n t o f p r o v i n c i a l g o a l s r e g a r d i n g a q u a c u l t u r e e x i s t s t o g u i d e t h e m . A s a r e s u l t , p o l i c i e s t e n d t o be r e a c t i v e a n d a t t h e o p e r a t i o n a l l e v e l ( P r i c e W a t e r h o u s e 1 9 9 1 ) . To c o o r d i n a t e d e c i s i o n m a k i n g , t h e a g e n c i e s u s e d t h e l a n d r e f e r r a l s y s t e m a n d v a r i o u s i n t e r - a g e n c y c o m m i t t e e s , b u t t h e s e m e t h o d s t e n d t o become i n e f f e c t i v e when no m e c h a n i s m e x i s t s t o m e d i a t e o r a r b i t r a t e among t h e a g e n c i e s . W i t h o u t a g u i d i n g p r o v i n c i a l s t r a t e g y , a g e n c y s t a f f who a t t e n d c o m m i t t e e m e e t i n g s c a n o n l y p r e s e n t t h e p o l i c y o f t h e i r M i n i s t r y a n d h a v e l i t t l e f l e x i b i l i t y t o n e g o t i a t e p o l i c y c h a n g e s ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . A s d i s c u s s e d i n C h a p t e r 3 , t h i s i n f l e x i b i l i t y c a n l e a d t o i r r e c o n c i l a b l e c o n f l i c t s . 80 4.4 SUMMARY OF POLICY FRAMEWORK - M o s t o f t h e p o l i c y t h e p l a n n e r s recommended i n t h e e a r l y 1980s now e x i s t s , b u t two s i g n i f i c a n t p i e c e s a r e m i s s i n g . T h e l a r g e s t p o l i c y g a p i s t h e l a c k o f a p r o v i n c i a l s t r a t e g y t o g u i d e a g e n c i e s i n m a k i n g a q u a c u l t u r e p o l i c y , a n d t o j u d g e t r a d e o f f s t h a t a f f e c t c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s . A s e c o n d g a p i s p o l i c y t h a t i n t e g r a t e s s a l m o n f a r m i n g w i t h o t h e r c o a s t a l u s e r s . F o r y e a r s , p e o p l e h a v e recommended t h e p r o v i n c e u n d e r t a k e c o a s t a l z o n e p l a n n i n g i n B . C . ( D o r c e y 1982 a n d 1 9 8 6 , G i l l e s p i e 1 9 8 6 , B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . The i n t e n t o f t h e CRIS was p r i m a r i l y t o r e d u c e c o n f l i c t s e x i s t i n g a t t h e t i m e o f t h e I n q u i r y ( B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y 1 9 8 8 ) . A s s u c h , t h e CRIS i s o n l y an i n i t i a l s t e p i n p l a n n i n g t o i n t e g r a t e a q u a c u l t u r e w i t h o t h e r c o a s t a l u s e r s . 81 CHAPTER 5 SUMMARY AND RECOMMENDATIONS 5 .1 SUMMARY T h i s t h e s i s b e g a n by p o s i n g t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n s . What i s s a l m o n f a r m i n g ? What h a p p e n e d b e t w e e n 1985 a n d 1995? What p o l i c y d i d t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y d e v e l o p ? What p o l i c y d e v e l o p m e n t p r o c e s s d i d t h e y u s e ? What r e c o m m e n d a t i o n s c o u l d i m p r o v e t h e e x i s t i n g p o l i c y f r a m e w o r k ? F o l l o w i n g i s a r e s p o n s e t o t h e s e q u e s t i o n s . B e t w e e n 1985 a n d 1 9 9 5 , t h e g o v e r n m e n t a g e n c i e s a n d i n t e r e s t g r o u p s i n t e r a c t e d t o make p o l i c y w i t h t h e i n t e n t o f m a n a g i n g t h e new s a l m o n f a r m i n g i n d u s t r y i n B . C . D e p e n d i n g u p o n t h e i r power r e s o u r c e s a n d t h e i r p o s i t i o n w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y , t h e members o f t h e c o m m u n i t y u s e d d i f f e r e n t m e t h o d s t o i n f l u e n c e t h e p o l i c y p r o c e s s . T h e members o f t h e s u b - g o v e r n m e n t u s e d m e t h o d s t h a t w o u l d m a i n t a i n t h e s t a t u s q u o . T h e y d i d n o t i m p l e m e n t t h e Ombudsman r e c o m m e n d a t i o n s t h a t e s s e n t i a l l y w o u l d h a v e r e s t r u c t u r e d t h e p o l i c y c o m m u n i t y . G r a d u a l l y , t h e members r e s t r i c t e d t h e means o f a c c e s s f o r i n t e r e s t g r o u p s t o t h e p o l i c y p r o c e s s . T h e s u b -g o v e r n m e n t a l s o l i m i t e d t h e f l o w o f i n f o r m a t i o n t o t h e a t t e n t i v e p u b l i c . When t h e NDP came t o p o w e r , m a i n t a i n i n g t h e s t a t u s quo became d i f f i c u l t . T h e NDP i n c r e a s e d t h e power o f t h e 82 M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , whose i n f l u e n c e h a d b e e n d e c l i n i n g r e l a t i v e t o t h e power o f t h e M i n i s t r y o f L a n d s a n d t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . T h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t u s e d t h e i n c r e a s e i n power t o t a k e p o l i c y p o s i t i o n s t h a t i n c r e a s e d t h e c o n f l i c t among m i n i s t r i e s w i t h i n t h e s u b - g o v e r n m e n t . A s a r e s u l t , t h e p o l i c y p r o c e s s s t o p p e d t o u n d e r t a k e a n e n v i r o n m e n t a l a s s e s s m e n t a n d a p u b l i c p o l i c y r e v i e w . T h e members o f t h e a t t e n t i v e p u b l i c a l s o i n c r e a s e d t h e i r power b y f o r m i n g c o a l i t i o n s a n d p u t t i n g f o r w a r d a common p o l i c y s t a t e m e n t t o t h e p u b l i c a n d g o v e r n m e n t . W i t h t h i s i n c r e a s e d i n f l u e n c e , t h e members o f t h e a t t e n t i v e p u b l i c c o n t r i b u t e d t o t h e c o n f l i c t by d r a w i n g t h e a t t e n t i o n o f M i n i s t e r s , o t h e r i n t e r e s t g r o u p s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c t o t h e a c t i v i t i e s w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y . T h e c o n f l i c t w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y i n d i c a t e s a p r e s s u r e p l u r a l i s t c o m m u n i t y . T h i s t y p e o f c o m m u n i t y e m e r g e s when j u r i s d i c t i o n a l r e s p o n s i b i l i t y i s f r a g m e n t e d among a number o f a g e n c i e s a n d no m e d i a t i n g m e c h a n i s m e x i s t s t o b r i n g t o g e t h e r t h e members o f t h e c o m m u n i t y . A s a r e s u l t , t h e c o m m u n i t y t e n d s t o make s h o r t t e r m p o l i c y a n d f u n c t i o n s w i t h o u t a l o n g t e r m s t r a t e g y . A l t h o u g h t h e G i l l e s p i e I n q u i r y p r o v i d e d d i r e c t i o n f o r t h e i n i t i a l d e v e l o p m e n t o f t h e i n d u s t r y , no m e c h a n i s m e x i s t e d t o r e v i s e o r u p d a t e t h e r e p o r t . T o d a y , t h e s a l m o n f a r m i n g p o l i c y f r a m e w o r k d o e s n o t h a v e a l o n g t e r m s t r a t e g y . T h e 83 f r a m e w o r k i s a l s o m i s s i n g p o l i c i e s t h a t l i n k s a l m o n f a r m i n g w i t h o t h e r c o a s t a l r e s o u r c e u s e r s . 5 . 2 RECOMMENDATIONS T h e t h e s i s i d e n t i f i e d s e v e r a l c o n c e r n s t h a t p o l i c y c o m m u n i t y t h e o r i s t s r a i s e d a b o u t p o l i c y c o m m u n i t i e s . T h e s e c o n c e r n s f o r m a b a s i s f o r a s e t o f p r i n c i p l e s t o u s e when m a k i n g r e c o m m e n d a t i o n s f o r a p o l i c y f r a m e w o r k . F i r s t , a p o l i c y p r o c e s s n e e d s t o be f a i r a n d i n c l u d e t h e i n p u t o f a l l t h o s e who want t o p a r t i c i p a t e . S e c o n d l y , t h e p r o c e s s n e e d s t o a d d r e s s a l l t h e i s s u e s r a i s e d w i t h i n t h e p o l i c y c o m m u n i t y . T h i r d l y , t h e p r o c e s s n e e d s t o e n s u r e i n t e r e s t g r o u p s a r e s o c i a l l y a c c o u n t a b l e a n d r e s p o n s i b l e when t h e s e g r o u p s i m p l e m e n t p o l i c y . A s o u t l i n e d by t h e p l a n n e r s i n t h e e a r l y 1 9 8 0 s , a q u a c u l t u r e n e e d s t o b e i n t e g r a t e d w i t h o t h e r c o a s t a l a n d l a n d u s e r s . To e n s u r e t h i s p l a n n i n g t a k e s p l a c e , t h e v a r i o u s s t e p s o f p l a n n i n g a n d p o l i c y a n a l y s i s n e e d a s u b s t a n t i a l l y l a r g e r r o l e i n p o l i c y d e v e l o p m e n t f o r a q u a c u l t u r e . T h e f o l l o w i n g r e c o m m e n d a t i o n s b u i l d u p o n t h e s e p r i n c i p l e s a n d u p o n t h e r e c o m m e n d a t i o n s f r o m t h e p l a n n i n g l i t e r a t u r e , t h e G i l l e s p i e I n q u i r y a n d t h e Ombudsman R e p o r t . 1 . T h e p u b l i c i n f o r m a t i o n p r o g r a m n e e d s t o be e x p a n d e d t o r e a c h t h e g e n e r a l p u b l i c . T h e p r o g r a m s h o u l d h a v e i n f o r m a t i o n g o i n g b o t h ways b e t w e e n a g e n c y s t a f f , i n t e r e s t g r o u p s a n d i n d i v i d u a l s . 84 The commercial f i s h i n g and aquaculture i n d u s t r i e s need h e l p to communicate with each o t h e r . Under the A c t i o n Plan f o r Salmon Aquaculture, the government agencies designed a f a c i l i t a t e d process to gather p u b l i c i n p u t f o r the p r o v i n c i a l s t r a t e g y . T h i s process may improve communication between the commercial f i s h i n g i n d u s t r y and the salmon farming i n d u s t r y . Some form of f a c i l i t a t i o n between the two i n d u s t r i e s might s t i l l be needed once the s t r a t e g y i s prepared. I n t e r e s t group p a r t i c i p a t i o n i n the p o l i c y process should be i n c r e a s e d and maintained. The p o l i c y process needs a mechanism to i n c l u d e i n t e r e s t groups on an on-going b a s i s . The mechanism should be open so anyone who i s i n t e r e s t e d can inform themselves about the c u r r e n t p o l i c y i s s u e s and can begin to p a r t i c i p a t e i n the p r o c e s s . In t h i s way, the p o l i c y community can s t a y informed and respond to emerging concerns of new or l e s s powerful i n t e r e s t groups and members of the general p u b l i c . The p r o v i n c e needs to develop a c o a s t a l zone p l a n n i n g s t r a t e g y . At present, c o a s t a l zone pl a n n i n g l i e s i n between s e v e r a l land use p l a n n i n g p r o c e s s e s . For example, the Broughton A r c h i p e l a g o l i e s i n the C e n t r a l Coast Land and Resource Management Planning (LRMP) and i n the Vancouver 85 I s l a n d L a n d Use p l a n n i n g a r e a s . I f a p r o v i n c i a l c o a s t a l z o n e s t r a t e g y e x i s t e d , p e o p l e i n b o t h p r o c e s s e s c o u l d work t o w a r d s t h e same o b j e c t i v e s . I n t h e i r r e s p o n s e t o t h e Ombudsman, t h e a g e n c i e s s a i d t h e c o a s t a l z o n e p l a n n i n g w o u l d a f f e c t how t h e g o v e r n m e n t managed a l l n a t u r a l r e s o u r c e s . T h e r e f o r e , t h e C a b i n e t w o u l d n e e d t o be i n v o l v e d i n t h e p l a n n i n g . T h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e o f f e r s a g o o d o p p o r t u n i t y t o e m p h a s i z e t h e n e e d t o C a b i n e t f o r a c o a s t a l z o n e p l a n n i n g s t r a t e g y . J u s t a s t h e n e e d t o r e c o n s i d e r f o r e s t l a n d u s e r e s u l t e d i n t h e LRMP p r o c e s s , t h e n e e d t o r e c o n s i d e r s a l m o n f a r m i n g c o u l d r e s u l t i n a n i n t e g r a t e d c o a s t a l z o n e p l a n n i n g p r o c e s s . D e v e l o p a m e t h o d t o r e s o l v e c o n f l i c t s w h i c h may o c c u r d u r i n g t h e p l a n n i n g o r i m p l e m e n t a t i o n o f p o l i c y . A c o n f l i c t r e s o l u t i o n m e t h o d i s n e e d e d n o t o n l y f o r i n t e r a c t i o n s w i t h i n t e r e s t g r o u p s , b u t a l s o f o r s t a f f i n g o v e r n m e n t a g e n c i e s . T h e c u r r e n t m e t h o d o f m o v i n g t h e c o n f l i c t up t h e h i e r a r c h y i s a p p r o p r i a t e i n s i t u a t i o n s when s t a f f a t a h i g h e r l e v e l h a v e a b r o a d e r p e r s p e c t i v e o r d e e p e r u n d e r s t a n d i n g o f t h e i s s u e s a n d c a n p r o v i d e d i r e c t i o n t o s t a f f a t l o w e r l e v e l s . H o w e v e r , when c o n f l i c t s a r i s e b e c a u s e s t a f f i n d i f f e r e n t a g e n c i e s h a v e d i f f e r e n t v a l u e s , t h i s m e t h o d i s i n e f f e c t i v e 86 a s t h e d i f f e r e n c e i n v a l u e s i s l i k e l y t o be a t a l l l e v e l s o f t h e h i e r a r c h y . F a c i l i t a t o r s a n d m e d i a t o r s c o u l d h e l p s t a f f c l a r i f y t h e i r d i f f e r e n c e s a n d work t o w a r d s s o l u t i o n s t h a t b u i l d o n more t h a n one s e t o f v a l u e s . A l t h o u g h t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e m e n t i o n s a f a c i l i t a t o r f o r t h e i n t e r e s t g r o u p s , no m e n t i o n i s made o f a f a c i l i t a t o r f o r t h e M A F F - M E L P p r o j e c t t e a m w h i c h i s r e s p o n s i b l e f o r p r e p a r i n g t h e p r o v i n c i a l a q u a c u l t u r e s t r a t e g y . A p r o v i n c i a l a q u a c u l t u r e s t r a t e g y , w i t h a s e t o f p r i n c i p l e s , i s n e e d e d t o g u i d e a g e n c i e s m a k i n g a q u a c u l t u r e p o l i c y . A t p r e s e n t , t h e p r o v i n c i a l a g e n c i e s a r e w o r k i n g t o d e v e l o p s u c h a s t r a t e g y u n d e r t h e A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e . T h i s s t r a t e g y c o u l d be a g o o d c o n f l i c t r e s o l u t i o n t o o l i f t h e s t r a t e g y o b j e c t i v e s l i n k t h e m a n d a t e s o f t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d a n d t h e M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s . T h e s t r a t e g y n e e d s t o d e f i n e t h e means t o r e v i s e a n d u p d a t e t h e p o l i c y f r a m e w o r k a n d p r o c e s s p e r i o d i c a l l y . C u r r e n t l y , t h e m o r a t o r i a a n d p u b l i c p o l i c y r e v i e w s seem t o be p e r f o r m i n g t h i s f u n c t i o n . A m e t h o d t h a t i s more p r e d i c t a b l e a n d l e s s c o n f l i c t o r i e n t e d w o u l d r e s u l t i n a more o r d e r l y d e v e l o p m e n t o f t h e i n d u s t r y . 87 6 REFERENCES ARA C o n s u l t i n g G r o u p I n c . 1 9 9 4 . T h e B r i t i s h C o l u m b i a F a r m e d S a l m o n I n d u s t r y . R e g i o n a l E c o n o m i c I m p a c t s . B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n . V a n c o u v e r , B . C . A i k e n , D. 1 9 8 4 . A q u a c u l t u r e i n A t l a n t i c C a n a d a . In P r o c e e d i n g s o f t h e N a t i o n a l A q u a c u l t u r e C o n f e r e n c e . S t r a t e g i e s f o r A q u a c u l t u r e D e v e l o p m e n t i n C a n a d a , e d . G . I. P r i t c h a r d , 6 - 1 5 . C a n a d i a n S p e c i a l P u b l i c a t i o n o f F i s h e r i e s a n d A q u a t i c S c i e n c e s #75 . A t k i n s o n , M. a n d W. C o l e m a n . 1 9 9 2 . P o l i c y N e t w o r k s , P o l i c y C o m m u n i t i e s a n d t h e P r o b l e m s o f G o v e r n a n c e . I n t e r n a t i o n a l J o u r n a l o f P o l i c y a n d A d m i n i s t r a t i o n 5 : 2 : 1 5 4 - 1 8 0 . B . C . A q u a c u l t u r e N e w s l e t t e r . J u n e 1 9 8 6 . M a r i n e R e s o u r c e s B r a n c h . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t . B . C . E n v i r o n m e n t a l A s s e s s m e n t O f f i c e . 1 9 9 5 . P r o p o s e d R e v i e w P r o c e s s a n d D r a f t T e r m s o f R e f e r e n c e . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s . B . C . E n v i r o n m e n t a l N e t w o r k . 1 9 9 5 . T h e B r i t i s h C o l u m b i a E n v i r o n m e n t a l D i r e c t o r y . ( 4 t h E d i t i o n ) . B r i t i s h C o l u m b i a E n v i r o n m e n t a l N e t w o r k S o c i e t y . V a n c o u v e r , B . C . B . C . L e g i s l a t i v e A s s e m b l y . 1 9 8 8 . A q u a c u l t u r e a n d t h e A d m i n i s t r a t i o n o f C o a s t a l R e s o u r c e s i n B r i t i s h C o l u m b i a . Ombudsman P u b l i c R e p o r t N o . 1 5 . . 1 9 9 2 . B r i t i s h C o l u m b i a D e b a t e s . M a r c h 3 1 , 1 9 9 2 , • 1993a. B r i t i s h Columbia Debates. May 28, 1993, 6621-6622. . 1993b. B r i t i s h Columbia Debates. June 17, 1993, 7449-7456. . 1994. B r i t i s h Columbia Debates. May 24, 1994, 11032. B.C. Mariculture Newsletter. September 1982. Marine Resources Branch. Ministry of Environment. B.C. Ministry of Agriculture and Food. 1985. Annual Report 1984/85. 88 B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s . 1 9 8 6 . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . F i s h e r i e s P r o d u c t i o n S t a t i s t i c s o f B r i t i s h C o l u m b i a . 1 9 8 6 . . 1 9 8 7 a . A n n u a l R e p o r t 1 9 8 6 / 8 7 . . 1 9 8 7 b . A q u a c u l t u r e A d v i s o r y C o u n c i l E s t a b l i s h e d . News R e l e a s e s . May 2 9 , 1 9 8 7 . . 1 9 8 8 a . A n n u a l R e p o r t 1 9 8 7 / 8 8 . . 1 9 8 8 b . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . B . C . I n i t i a t i v e s t o A s s e s s a n d Manage t h e E n v i r o n m e n t a l , E f f e c t s o f M a r i n e F i s h F a r m i n g 1987 a n d 1 9 8 8 . A q u a c u l t u r e I n f o r m a t i o n B u l l e t i n 2 4 . . 1 9 8 8 c . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . P r o t o c o l A g r e e m e n t b e t w e e n M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s a n d M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t a n d P a r k s r e g a r d i n g F r e s h w a t e r A q u a c u l t u r e a n d F r e s h w a t e r C o m m e r c i a l F i s h i n g . . 1 9 8 9 a . S t r a t e g i c P l a n n i n g f o r t h e 1 9 9 0 ' s . . 1 9 8 9 b . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . F i s h e r i e s P r o d u c t i o n S t a t i s t i c s o f B r i t i s h C o l u m b i a . 1 9 8 9 . . 1 9 9 0 a . A n n u a l R e p o r t 1 9 8 9 / 9 0 . . 1 9 9 0 b . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . M e a s u r e s t o E n s u r e S a f e F i s h F a r m i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a . B u l l e t i n 2 5 - 1 . . 1 9 9 0 c . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . F u r u n c u l o s i s a n d G y r o d a c t y l u s i n Norway a n d U p d a t e o n V i r a l H a e m o r r h a g i c S e p t i c e m i a V i r u s i n t h e P a c i f i c N o r t h w e s t . A q u a c u l t u r e F a c t s h e e t 3 6 . B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . 1 9 9 1 a . A n n u a l R e p o r t 1 9 9 0 / 9 1 . . 1 9 9 1 b . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . A t l a n t i c S a l m o n i n t h e N o r t h e a s t P a c i f i c . A q u a c u l t u r e F a c t s h e e t 3 8 . J a n u a r y 1 9 9 1 . . 1 9 9 2 a . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . T h e L i c e n s i n g o f A q u a c u l t u r e i n B r i t i s h C o l u m b i a . A q u a c u l t u r e F a c t s h e e t 1 . . 1 9 9 2 b . New A p p o i n t m e n t s t o M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o u n c i l . News R e l e a s e 9 2 - 1 2 . 89 . 1 9 9 3 . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . T h e 1992 B r i t i s h C o l u m b i a S e a f o o d I n d u s t r y Y e a r i n R e v i e w . . 1 9 9 4 . A n n u a l R e p o r t 1 9 9 3 / 9 4 . . 1 9 9 5 a . P r o v i n c e A n n o u n c e s A c t i o n P l a n f o r S a l m o n A q u a c u l t u r e . News R e l e a s e 9 2 - 1 2 . . 1 9 9 5 b . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . T h e 1994 B r i t i s h C o l u m b i a S e a f o o d I n d u s t r y Y e a r i n R e v i e w . B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t . 1 9 8 0 . C o m m e r c i a l F i s h e r i e s a n d M a r i c u l t u r e : A P o l i c y f o r t h e 1 9 8 0 s . . 1 9 8 4 . A n n u a l R e p o r t . B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s . 1 9 9 0 . W a t e r Management B r a n c h . E n v i r o n m e n t a l Management o f M a r i n e F i s h F a r m s . . 1 9 9 4 a . F i s h e r i e s B r a n c h . A b r i e f i n g n o t e e n t i t l e d : B r i e f i n g f o r A D M ' s - S e p t 1 9 , 1994 C o n c e r n i n g P a c k a g e t o go t o D M ' s and M i n i s t e r on F i s h F a r m i n g . . 1 9 9 4 b . F i s h e r i e s B r a n c h . R e s u l t s o f P u b l i c C o n s u l t a t i o n o n t h e A c t i o n P l a n f o r G o v e r n m e n t a n d I n d u s t r y S a l m o n F a r m i n g . I n f o r m a t i o n I s s u e . F i l e N o : 4 3 1 1 0 - 0 5 . November 1 5 , 1 9 9 4 . . 1 9 9 4 c . L a n d a n d W a t e r P r o g r a m B r a n c h . A g r i c u l t u r a l a n d A q u a c u l t u r a l L a n d U s e . S e c t i o n 3 . 2 . 0 4 0 0 . C h a p t e r 3 . 2 . o f L a n d U s e P r o g r a m s . B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n " N e w s " . J u n e 1987 - May 1 9 8 9 . B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n . V a n c o u v e r , B . C . B . C . S a l m o n F a r m e r s A s s o c i a t i o n , B . C . S h e l l f i s h G r o w e r s A s s o c i a t i o n , a n d B . C . T r o u t F a r m e r s A s s o c i a t i o n . 1 9 9 2 . A q u a c u l t u r e : B r i t i s h C o l u m b i a ' s F u t u r e . B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . V i c t o r i a , B . C . B . C . W i l d l i f e F e d e r a t i o n , S a v e G e o r g i a S t r a i t A l l i a n c e , S i e r r a C l u b o f B . C . , S t e e l h e a d S o c i e t y o f B . C . a n d T . B u c k S u z u k i E n v i r o n m e n t a l F o u n d a t i o n . 1 9 9 5 . Comments on M E L P / M A F F S a l m o n F a r m i n g A c t i o n P l a n . V a n c o u v e r , B . C . B e r n a t , C . 1 9 9 4 . A Memorandum s e n t f r o m Charmane B e r n a t , P u b l i c A f f a i r s C o o r d i n a t o r , M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s and P a r k s t o B r y a n L u d w i g , M i n i s t r y o f 90 E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s . T h e Memorandum c o n t a i n s an a g e n d a , l i s t o f i n v i t e d g u e s t s a n d a c o p y o f t h e d r a f t a c t i o n p l a n . O c t o b e r 2 4 , 1 9 9 4 . B l a c k , E . 1 9 9 3 . A n e - m a i l l e t t e r f r o m E d w a r d B l a c k , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d s t o B r y a n L u d w i g , M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s r e : A P l a n n i n g W o r k s h o p f o r F u t u r e I n i t i a t i v e s i n t h e S t u d y o f A q u a c u l t u r e - E n v i r o n m e n t I n t e r a c t i o n s . F e b r u a r y 1 8 , 1 9 9 3 . . 1 9 9 5 . P r o c e e d i n g s o f a W o r k s h o p o n t h e E f f e c t s o f E s c a p e d C u l t u r e d F i s h . M a r c h 1 7 - 1 8 , 1 9 9 4 . N a n a i m o , B . C . B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . V i c t o r i a , B . C . B r o w n , D. 1 9 9 3 . A l e t t e r f r o m D e n n i s B r o w n , S e c r e t a r y T r e a s u r e r , U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n t o P . L e p p a n e n , B . C . L a n d s , C a r i b o o R e g i o n , W i l l i a m s L a k e , B . C . J u n e 7 , 1 9 9 3 . B r u c e , L . 1 9 9 3 . A l e t t e r f r o m L o r r a i n e B r u c e , F i s h e r i e s T e c h n i c i a n f o r A w e e k a - K ' o l a Management P r o j e c t , A l e r t B a y , B . C . t o P . L e p p a n e n , B . C . L a n d s , C a r i b o o R e g i o n , W i l l i a m s L a k e , B . C . r e : F i l e # 5 4 0 5 5 1 0 . D e c e m b e r 7 , 1 9 9 3 . Campney a n d M u r p h y . 1 9 9 1 . A q u a c u l t u r e L e g i s l a t i o n i n B r i t i s h C o l u m b i a : A C o m p a r a t i v e L e g a l A n a l y s i s . B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s , a n d F o o d s . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . V i c t o r i a , B . C . C a n a d a . D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d s , a n d M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s . 1 9 9 3 . W i l d / F a r m e d S a l m o n i d I n t e r a c t i o n s : R e v i e w o f P o t e n t i a l I m p a c t s a n d Recommended A c t i o n . B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . V i c t o r i a , B . C . C a n a d a . D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s . 1 9 9 5 . F e d e r a l A q u a c u l t u r e D e v e l o p m e n t S t r a t e g y . O t t a w a , O n t a r i o . C a s t l e d i n e , A . 1 9 9 3 . e - m a i l l e t t e r f r o m A l C a s t l e d i n e t o H a r v e y A n d r u s a k , B r y a n L u d w i g , Y v e t t e W e l l s , R i c h a r d B r u n n i n g a n d M i c h a e l C o o n . D e c e m b e r 0 3 , 1 9 9 3 . L e t t e r h a s a t t a c h m e n t e n t i t l e d D r a f t S a l m o n F a r m i n g R e v i e w a n d A c t i o n P l a n . B . C . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . V i c t o r i a , B . C . 91 C h a m u t , P . 1 9 9 3 . A l e t t e r f r o m P . S . C h a m u t , D i r e c t o r -G e n e r a l , P a c i f i c R e g i o n , D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s t o S . C u l b e r t s o n , A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r , F i s h e r i e s a n d F o o d D i v i s i o n , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . A u g u s t 1 2 , 1 9 9 3 . 1 9 9 4 . A l e t t e r f r o m P . S . C h a m u t , D i r e c t o r - G e n e r a l , P a c i f i c R e g i o n , D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s , t o D r . D.W. N a r v e r , D i r e c t o r , F i s h e r i e s B r a n c h , M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s , a n d P a r k s . J u n e 2 9 , 1 9 9 4 . C o l e m a n , W. 1 9 8 5 . A n a l y z i n g t h e A s s o c i a t i v e A c t i o n o f B u s i n e s s : P o l i c y A d v o c a c y a n d P o l i c y P a r t i c i p a t i o n . C a n a d i a n P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n 2 8 : 3 : 4 1 3 - 4 3 3 . . 1 9 8 7 . I n t e r e s t G r o u p s a n d D e m o c r a c y i n C a n a d a . C a n a d i a n P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n 3 0 : 4 : 6 1 0 - 6 2 2 . C o l e m a n , W. a n d G . S k o g s t a d . 1 9 9 0 a . P o l i c y C o m m u n i t i e s a n d P o l i c y N e t w o r k s : A S t r u c t u r a l A p p r o a c h . C h a p t e r One i n P o l i c y C o m m u n i t i e s a n d P u b l i c P o l i c y i n C a n a d a , e d . W. C o l e m a n a n d G . S k o g s t a d , 1 4 - 3 3 . C o p p C l a r k P i t m a n L t d . M i s s i s s a u g a , O n t a r i o . . 1 9 9 0 b . C o n c l u s i o n . C h a p t e r 13 i n P o l i c y C o m m u n i t i e s a n d P u b l i c P o l i c y i n C a n a d a , e d . W. C o l e m a n a n d G . S k o g s t a d , 3 1 2 - 3 2 7 . C o p p C l a r k P i t m a n L t d . M i s s i s s a u g a , O n t a r i o . C o o k , R . H . a n d R . E . D r i n n a n . 1 9 8 4 . P l a n n i n g f o r A q u a c u l t u r e D e v e l o p m e n t i n C a n a d a : a M a r i t i m e s P e r s p e c t i v e . In P r o c e e d i n g s o f t h e N a t i o n a l A q u a c u l t u r e C o n f e r e n c e . S t r a t e g i e s f o r A q u a c u l t u r e D e v e l o p m e n t i n C a n a d a , e d . G . I. P r i t c h a r d , 7 8 - 8 7 . C a n a d i a n S p e c i a l P u b l i c a t i o n o f F i s h e r i e s a n d A q u a t i c S c i e n c e s #75. C u l b e r t s o n , S . a n d J . W a l k e r . 1 9 9 4 . A memorandum f r o m S . C u l b e r t s o n , A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r , F i s h e r i e s a n d F o o d D i v i s i o n a n d J . W a l k e r , A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r , F i s h e r i e s , W i l d l i f e a n d H a b i t a t P r o t e c t i o n t o J . D . A n d e r s o n , G . H a l s e y , a n d M. N o c k . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . J u l y 2 2 , 1 9 9 4 . DPA G r o u p I n c . 1 9 8 6 . I n d u s t r i a l O r g a n i z a t i o n o f t h e B . C . S a l m o n A q u a c u l t u r e I n d u s t r y . P r e p a r e d f o r D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s C a n a d a , V a n c o u v e r , B . C . D a v i d W. E l l i s a n d A s s o c i a t e s . 1 9 9 6 . N e t L o s s : T h e S a l m o n N e t c a g e I n d u s t r y i n B r i t i s h C o l u m b i a . A R e p o r t t o T h e D a v i d S u z u k i F o u n d a t i o n . V a n c o u v e r . B . C . 92 D e e g a n , R. 1 9 9 6 . A s p e c i a l r e p o r t p r e p a r e d i n r e s p o n s e t o my r e q u e s t f o r i n f o r m a t i o n f r o m t h e c o m p u t e r d a t a b a s e i n t h e M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s , a n d F o o d s . P r e p a r e d by R i c k D e e g a n , I n f o r m a t i o n O f f i c e r , A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . V i c t o r i a , B . C . . 1 9 9 7 . I n f o r m a t i o n f r o m t h e c o m p u t e r d a t a b a s e o f t h e A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h . P r e p a r e d by R i c k D e e g a n , I n f o r m a t i o n O f f i c e r , A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . V i c t o r i a , B . C . D o r c e y , A . 1 9 8 2 . F o r m u l a t i n g P o l i c i e s a n d S t r a t e g i e s i n S t r a t e g i e s f o r D e v e l o p i n g B . C . M a r i c u l t u r e : O y s t e r s and S a l m o n . R e p o r t p r e p a r e d by W e s t w a t e r R e s e a r c h C e n t r e , U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , f o r t h e M a r i n e R e s o u r c e s B r a n c h , M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t . V i c t o r i a , B . C . . 1 9 8 6 . B a r g a i n i n g i n t h e G o v e r n a n c e o f P a c i f i c C o a s t a l R e s o u r c e s : R e s e a r c h a n d R e f o r m . W e s t w a t e r R e s e a r c h I n s t i t u t e . U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , V a n c o u v e r , B . C . ESSA E n v i r o n m e n t a l a n d S o c i a l S y s t e m s A n a l y s t s L t d . a n d S ea T e s t D e v e l o p m e n t I n c . 1 9 9 3 . R e v i e w o f S a l m o n F a r m i n g i n B r i t i s h C o l u m b i a : F i n a l R e p o r t . P r e p a r e d by ESSA L t d . , V a n c o u v e r , B . C . f o r M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d o n b e h a l f o f M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o u n c i l . V i c t o r i a , B . C . E b y , P . 1 9 9 3 . A l e t t e r f r o m P h i l i p E b y , E x e c u t i v e D i r e c t o r , F i s h i n g V e s s e l O w n e r s * A s s o c i a t i o n o f B r i t i s h C o l u m b i a t o P . L e p p a n e n , B . C . L a n d s , C a r i b o o R e g i o n , W i l l i a m s L a k e , B . C . R e : F i s h F a r m a p p l i c a t i o n s - R i v e r s I n l e t , S m i t h I n l e t . F i l e # 5 4 0 5 5 0 3 - 5 4 0 5 5 1 1 . A u g u s t 2 0 , 1 9 9 3 . E g a n , B . 1 9 9 0 . A q u a c u l t u r e & C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h : Mee t o u r ' k n i g h t i n muddy w a t e r s . ' F i s h F a r m News 3 : 3 : 1 6 - 2 3 . F i n k l e , P . , K. Webb, W. S t a n b u r y , a n d P . P r o s s . 1 9 9 4 . F e d e r a l G o v e r n m e n t R e l a t i o n s w i t h I n t e r e s t G r o u p s : A R e c o n s i d e r a t i o n . C o n s u m e r P o l i c y B r a n c h , I n d u s t r y C a n a d a . O t t a w a . F i s h F a r m N e w s . O c t o b e r 1 9 8 9 , F e b r u a r y 1 9 9 0 , J u l y 1 9 9 0 , December 1 9 9 0 , May 1 9 9 2 . C o u r t e n a y , B . C . G i l l e s p i e , D . 1 9 8 6 . An I n q u i r y i n t o F i n f i s h A q u a c u l t u r e i n B . C . R e p o r t a n d 3 A p p e n d i c e s . B . C . M i n i s t r y o f F o r e s t s a n d L a n d s . V i c t o r i a , B . C . 93 Gordon, M. 1984. The Development of Salmon Farming i n Norway A Growing Export Industry made up of Small Community-Based Businesses. Industry Information Reports #10. B.C Research. Vancouver, B.C. Hackett, B. 1988. Letter from B. Hackett, Assistant Deputy Minister of Ministry of Agriculture and Fi s h e r i e s , to Stephen Owen, Ombudsman, Province of B r i t i s h Columbia. Has an Appendix e n t i t l e d Technical Comments on the Ombudsman's Working Paper on the Administration of Aquaculture as a Coastal Resource i n B r i t i s h Columbia. MAF ID-4-301. November 2, 1988. Hanuse, M. 1993. A l e t t e r from Margaret Hanuse, T r i b a l Administrator, Oweekeno Band Council, Port Hardy, B.C. to P. Leppanen, B.C. Lands, Cariboo Region, Williams Lake, B.C. re: F i l e #5405504,05,06,07. July 28, 1993. Heen, K., J. Thorpe, N. Ridler, R. Monahan, C. Mahnken, and J . Lindbergh. 1993. 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M A I A C . M i n i s t e r ' s A q u a c u l t u r e I n d u s t r y A d v i s o r y C o u n c i l . 1 9 9 1 . M i n u t e s o f T e n t h M e e t i n g . M a r c h 1 5 , 1 9 9 1 . . 1 9 9 3 . F i n a l R e c o m m e n d a t i o n s : D e c e m b e r , 1 9 9 2 . M a c C r i m m o n , H . R . J . E . S t e w a r t , a n d J . R. B r e t t . 1 9 7 4 . A q u a c u l t u r e i n C a n a d a - t h e P r a c t i c e a n d t h e P r o m i s e . B u l l e t i n o f t h e F i s h e r i e s R e s e a r c h B o a r d o f C a n a d a 1 8 8 . M e g g s , G . 1 9 8 8 . J o u r n e y t o t h e F u t u r e . S u p p l e m e n t t o T h e F i s h e r m a n . May 2 5 , 1 9 8 8 . N A S C O . N o r t h A t l a n t i c S a l m o n C o n s e r v a t i o n O r g a n i z a t i o n . 1 9 9 3 . I m p a c t s o f S a l m o n A q u a c u l t u r e . C N L 9 3 2 9 . N a r v e r , D. 1 9 9 4 a . A l e t t e r f r o m D a v i d W. N a r v e r , D i r e c t o r o f F i s h e r i e s B r a n c h , M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s t o J i m A n d e r s o n , D i r e c t o r o f A q u a c u l t u r e a n d C o m m e r c i a l F i s h e r i e s B r a n c h , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s and F o o d . F e b r u a r y 1 1 , 1 9 9 4 . MELP F i l e : 4 3 1 1 0 - 0 5 . 1 9 9 4 b . A l e t t e r f r o m D a v i d W. N a r v e r , D i r e c t o r o f F i s h e r i e s B r a n c h , M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s t o P a t r i c k S . C h a m u t , D i r e c t o r G e n e r a l , D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s , P a c i f i c R e g i o n . May 2 5 , 1 9 9 4 . MELP F i l e : 4 3 1 1 0 - 0 5 New C a t a l y s t . F a r m F i s h F i a s c o . F a l l 1 9 9 4 . G a b r i o l a I s l a n d , B . C . VOR 1 X 0 . Newman, E . 1 9 9 3 . A l e t t e r f r o m E d Newman, C h a i r m a n , H e i l t s u k T r i b a l C o u n c i l , W a g l i s l a , B . C . t o D a v i d Z i r n h e l t , M i n i s t e r , A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d s . V i c t o r i a , B . C . S e p t e m b e r 2 4 , 1 9 9 3 . N o r t h e r n A q u a c u l t u r e . M a y / J u n e 1 9 9 1 , S e p t / O c t 1 9 9 1 , J a n / F e b 1 9 9 3 . V i c t o r i a , B . C . 95 O l a f s e n , J . 1 9 9 3 . T h e M i c r o b i a l E c o l o g y o f F i s h A q u a c u l t u r e . C h a p t e r 7 i n S a l m o n A q u a c u l t u r e . e d . K . H e e n , R. M o n a h a n , a n d F . U t t e r , 1 6 6 - 1 8 6 . J o h n W i l e y & S o n s , I n c . P a l , L . 1 9 9 2 . P u b l i c P o l i c y A n a l y s i s : A n I n t r o d u c t i o n . N e l s o n C a n a d a . S c a r b o r o u g h , O n t a r i o . P i l l a y , T . 1977 P l a n n i n g o f A q u a c u l t u r e D e v e l o p m e n t - a n I n t r o d u c t o r y G u i d e . D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s , F A O , Rome, I t a l y . . 1 9 9 2 . A q u a c u l t u r e a n d t h e E n v i r o n m e n t . F i s h i n g News B o o k s . F a r n h a m , E n g l a n d . P i p e r , R . , I. M c E l w a i n , L . O r m e , J . M c C r a r e n , L . F o w l e r , and J . L e o n a r d . 1 9 8 2 . F i s h H a t c h e r y M a n a g e m e n t . U . S . D e p t . o f t h e I n t e r i o r , F i s h a n d W i l d l i f e S e r v i c e . W a s h i n g t o n , D . C . P i r q u e t , K. 1 9 9 3 . B . C . F i s h F a r m s C a u g h t i n N a t i v e L a n d C l a i m s . N o r t h e r n A q u a c u l t u r e . M a y / J u n e 1 9 9 3 . P r i c e W a t e r h o u s e Management C o n s u l t a n t s . 1 9 9 1 . T h e F i n a n c i a l S t r u c t u r e a n d P e r f o r m a n c e o f t h e S a l m o n F a r m i n g I n d u s t r y i n C a n a d a . E c o n o m i c a n d C o m m e r c i a l A n a l y s i s R e p o r t #94. D e p a r t m e n t o f F i s h e r i e s a n d O c e a n s . O t t a w a , O n t a r i o . P r i t c h a r d , G . 1 9 7 6 . S t r u c t u r e d A q u a c u l t u r e D e v e l o p m e n t w i t h a C a n a d i a n P e r s p e c t i v e . F i s h e r i e s R e s e a r c h B o a r d R e p o r t 6 : 1 - 1 6 . P r o s s , P . 1 9 9 2 . G r o u p P o l i t i c s a n d P u b l i c P o l i c y . S e c o n d E d i t i o n . O x f o r d U n i v e r s i t y P r e s s . S a k a l a u s k a s , A . 1 9 8 8 . A l e t t e r f r o m A l S a k a l a u s k a s , A c t i n g A s s i s t a n t D e p u t y M i n i s t e r , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s t o D r . L o m e E . G r e e n a w a y , D e p u t y M i n i s t r y , M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s . A t t a c h e d i s a M i n i s t r y b r i e f i n g n o t e e n t i t l e d " O m b u d s m a n ' s R e p o r t on A q u a c u l t u r e " w i t h an a p p e n d i x . I . D . number 2 1 5 . December 8 , 1 9 8 8 . S a l a s a n A s s o c i a t e s I n c . , R e g i o n a l C o n s u l t i n g L i m i t e d , a n d Q u a d r a P l a n n i n g C o n s u l t a n t s L t d . 1 9 9 3 . T o w a r d s a C o a s t a l R e s o u r c e S t r a t e g y : F i n a l R e p o r t . P r e p a r e d f o r t h e C o a s t a l R e s o u r c e S t r a t e g y S t u d y S t e e r i n g C o m m i t t e e . M i n i s t r y o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d . V i c t o r i a , B . C . S e d g w i c k , S . 1 9 8 8 . S a l m o n F a r m i n g H a n d b o o k . F i s h i n g News B o o k s L t d . F a r n h a m , E n g l a n d . 96 S i h o t a , M. 1 9 9 4 . A l e t t e r w r i t t e n f r o m t h e H o n o u r a b l e Moe S i h o t a , M i n i s t e r o f E n v i r o n m e n t , P a r k s a n d H o u s i n g t o t h e H o n o u r a b l e D a v i d Z i r n h e l t , M i n i s t e r o f A g r i c u l t u r e , F i s h e r i e s a n d F o o d s . A p r i l 1 3 , 1 9 9 4 . S t a n t o n , D. 1 9 9 4 . N o t e s f r o m A t l a n t i c S a l m o n T a l k ( F i s h C u l t u r e A n n u a l M e e t i n g F e b 2 2 - 2 4 , 1 9 9 4 ) . F i s h e r i e s B r a n c h . B . C . M i n i s t r y o f E n v i r o n m e n t , L a n d s a n d P a r k s . V i c t o r i a , B . C . U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n . 1 9 8 6 . B r i e f o f t h e U n i t e d F i s h e r m e n a n d A l l i e d W o r k e r s ' U n i o n t o t h e G i l l e s p i e C o m m i s s i o n o n A q u a c u l t u r e i n B r i t i s h C o l u m b i a . UFAWU. V a n c o u v e r , B . C . W a l l a c e , J . 1 9 9 3 . E n v i r o n m e n t a l C o n s i d e r a t i o n s . C h a p t e r 5 i n S a l m o n A q u a c u l t u r e . e d . K. H e e n , R. M o n a h a n , a n d F . U t t e r . J o h n W i l e y & S o n s , I n c . W e b b e r , H . a n d P . R i o r d a n . 1 9 7 9 . P r o b l e m s o f L a r g e - S c a l e V e r t i c a l l y - I n t e g r a t e d A q u a c u l t u r e . I n A d v a n c e s i n A q u a c u l t u r e . P a p e r s p r e s e n t e d a t t h e FAO T e c h n i c a l C o n f e r e n c e o n A q u a c u l t u r e . K y o t o , J a p a n , 26 May - 2 J u n e 1 9 7 6 . e d . T . V . R . P i l l a y a n d W. A . D i l l ; 2 7 - 3 4 . F o o d a n d A g r i c u l t u r e O r g a n i z a t i o n . F i s h i n g News B o o k s L t d . F a r n h a m , S u r r e y , E n g l a n d . Welcomme, R. 1 9 8 8 . I n t e r n a t i o n a l I n t r o d u c t i o n s o f I n l a n d A q u a t i c S p e c i e s . FAO F i s h e r i e s T e c h n i c a l P a p e r 2 9 4 . F i s h e r y R e s o u r c e s a n d E n v i r o n m e n t D i v i s i o n , FAO F i s h e r i e s D e p a r t m e n t . F o o d a n d A g r i c u l t u r e O r g a n i z a t i o n . Rome. W i l d s m i t h , B . H . 1 9 8 2 . A q u a c u l t u r e ; t h e L e g a l F r a m e w o r k . E d m o n d - M o n t g o m e r y L i m i t e d . T o r o n t o , C a n a d a . W i l s o n , J . 1 9 9 0 . W i l d e r n e s s P o l i t i c s i n B . C . : T h e B u s i n e s s D o m i n a t e d S t a t e a n d t h e C o n t a i n m e n t o f E n v i r o n m e n t a l i s m . C h a p t e r 6 i n P o l i c y C o m m u n i t i e s a n d P u b l i c P o l i c y i n C a n a d a . e d . W. C o l e m a n a n d G . S k o g s t a d , 1 4 1 - 1 6 9 . C o p p C l a r k P i t m a n L t d . M i s s i s s a u g a , O n t a r i o . 97 

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