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Greater Vancouver regional town centres policy in comparative perspective Perkins, Ralph A. 1992

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GREATER V A N C O U V E R R E G I O N A L T O W N CENTRES POL ICY IN C O M P A R A T I V E PERSPECTIVE b y R A L P H A . P E R K I N S B. A . ( G e n e r a l ) U n i v e r s i t y of W e s t e r n O n t a r i o A T H E S I S S U B M I T T E D IN P A R T I A L F U L F I L M E N T O F T H E R E Q U I R E M E N T S F O R T H E D E G R E E O F M a s t e r o f A r t s ( P l a n n i n g ) in T H E F A C U L T Y O F G R A D U A T E S T U D I E S S C H O O L O F C O M M U N I T Y A N D R E G I O N A L P L A N N I N G W e a c c e p t t h i s t h e s i s as c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d T H E U N I V E R S I T Y O F BR IT ISH C O L U M B I A S e p t e m b e r 1992 (c) R a l p h A . P e r k i n s , 1992 In p r e s e n t i n g t h i s t h e s i s i n p a r t i a l f u l f i l m e n t o f t h e r e q u i r e m e n t s f o r a n a d v a n c e d d e g r e e at T h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a , I a g r e e tha t t h e L i b r a r y s h a l l m a k e it f r e e l y a v a i l a b l e f o r r e f e r e n c e a n d s t u d y . I f u r t h e r a g r e e t h a t p e r m i s s i o n f o r e x t e n s i v e c o p y i n g o f t h i s t h e s i s f o r s c h o l a r l y p u r p o s e s m a y b e g r a n t e d b y t h e H e a d o f m y D e p a r t m e n t o r b y h i s o r h e r r e p r e s e n t a t i v e s . It is u n d e r s t o o d t h a t c o p y i n g o r p u b l i c a t i o n o f t h i s t h e s i s f o r f i n a n c i a l g a i n s h a l l n o t b e a l l o w e d w i t h o u t m y w r i t t e n p e r m i s s i o n . S c h o o l o f C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g T h e U n i v e r s i t y o f B r i t i s h C o l u m b i a 2 0 7 5 W e s b r o o k P l a c e V a n c o u v e r , C a n a d a V 6 T 1 W 5 D a t e : 3 0 S e p t e m b e r 1 9 9 2 A B S T R A C T S u b u r b a n c e n t r e s p o l i c i e s in G r e a t e r V a n c o u v e r , m e t r o p o l i t a n M e l b o u r n e , a n d B e l l e v u e , W a s h i n g t o n a r e e x a m i n e d t o d e r i v e g e n e r a l l e s s o n s t o w a r d t h e i m p r o v e m e n t o f t h i s t y p e o f p o l i c y . It is f o u n d t h a t t w o a t t e m p t s t o p u r s u e t h e d e v e l o p m e n t o f a r e g i o n a l s y s t e m o f s u b u r b a n c e n t r e s h a v e b e e n u n s u c c e s s f u l , w h i l e a m u n i c i p a l l y - b a s e d p o l i c y has a c h i e v e d s o m e s u c c e s s in t e r m s o f t h e p h y s i c a l d e s i g n o f a s u b u r b a n d o w n t o w n . P a t t e r n s o f p r i v a t e s e c t o r d e v e l o p m e n t a re f o u n d t o h a v e b e e n v e r y l i t t l e a f f e c t e d b y a n y o f t h e c a s e s t u d y p o l i c i e s . F u r t h e r , s e v e r a l a s s u m p t i o n s c o n c e r n i n g t h e l i n k a g e s b e t w e e n p u b l i c t r ans i t a n d l a n d u s e i n s u b u r b a n c e n t r e s a re f o u n d t o r e q u i r e f u r t h e r c a r e f u l e x a m i n a t i o n b e f o r e t h e y s h o u l d b e u s e d as a b a s i s f o r f u t u r e p o l i c y d e v e l o p m e n t . i i TABLE O F C O N T E N T S A b s t r a c t ii T a b l e o f C o n t e n t s i i i List o f F i g u r e s v A c k n o w l e d g e m e n t v i C h a p t e r 1 I n t r o d u c t i o n 1 1.1 P u r p o s e 1 1.2 C o n t e x t 4 1.3 R e s e a r c h C o n c l u s i o n 6 1.4 T h e S t r u c t u r e o f t h e P a p e r 8 1.5 N o t e s o n T e r m i n o l o g y 8 C h a p t e r 2 L i t e r a t u r e R e v i e w 11 2.0 I n t r o d u c t i o n 11 2.1 G e n e r a l L i t e r a t u r e 11 2.2 V a n c o u v e r 1 7 2.3 M e l b o u r n e 21 2.4 B e l l e v u e 2 7 C h a p t e r 3 G r e a t e r V a n c o u v e r : R e g i o n a l T o w n C e n t r e s P o l i c y 2 9 3.0 I n t r o d u c t i o n 2 9 3.1 P o l i c y C o n t e x t 3 0 3.2 P o l i c y D e v e l o p m e n t 3 3 3.3 P o l i c y E v a l u a t i o n 3 9 3.3.1 M e t r o t o w n 4 7 3.3.2 D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r 5 2 3.3.3 C o q u i t l a m T o w n C e n t r e 5 4 3.3.4 W h a l l e y T o w n C e n t r e ( S u r r e y C i t y C e n t r e ) 5 6 3.3.5 R i c h m o n d T o w n C e n t r e a n d N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e 62 3.4 C o n c l u s i o n 6 6 C h a p t e r 4 M e t r o p o l i t a n M e l b o u r n e : D i s t r i c t C e n t r e s P o l i c y 71 4 .0 I n t r o d u c t i o n 71 4.1 P o l i c y C o n t e x t 72 i i i 4.2 P o l i c y D e v e l o p m e n t 76 4.3 P o l i c y E v a l u a t i o n 8 4 4.3.1 T h e S u c c e s s o f D i s t r i c t C e n t r e s 8 4 4 .3 .2 D i s t r i c t C e n t r e s as a P o l i c y I n s t r u m e n t 8 6 4 .3 .3 T h e M a r k e t P o t e n t i a l o f D i s t r i c t C e n t r e s 8 7 4 .3 .4 S ta te G o v e r n m e n t C o m m i t m e n t t o D i s t r i c t C e n t r e s Po l i c y . . . 9 0 4.4 C o n c l u s i o n 9 4 C h a p t e r 5 B e l l e v u e C e n t r a l B u s i n e s s D i s t r i c t P o l i c i e s 9 9 5.0 I n t r o d u c t i o n 9 9 5.1 P o l i c y C o n t e x t 1 0 0 5.2 P o l i c y D e v e l o p m e n t 1 0 7 5.3 P o l i c y E v a l u a t i o n 1 1 2 5.4 C o n c l u s i o n 1 1 5 C h a p t e r 6 O b s e r v a t i o n s a n d C o n c l u s i o n s 1 2 0 6.0 I n t r o d u c t i o n 1 2 0 6.1 R e v i e w o f C h a p t e r C o n c l u s i o n s 1 2 0 6.2 F i ve G e n e r a l L e s s o n s 1 2 2 6.3 R e c o m m e n d a t i o n s f o r G r e a t e r V a n c o u v e r 1 3 2 6.3.1 S t u d y t h e r e g i o n 1 3 3 6.3.2 S t u d y t h e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t i n d u s t r y 1 3 4 6.3.3 D e v e l o p p o l i c y b a s e d d i r e c t l y o n t h e s e s t u d i e s 1 3 4 6 .3 .4 D o n o t w a v e r 1 3 5 6.3 .5 A F ina l N o t e 1 3 6 6.4 T o p i c s f o r F u r t h e r S t u d y 1 3 6 N o t e s 1 4 0 B i b l i o g r a p h y 1 4 7 A p p e n d i x 1 R e g i o n a l T o w n C e n t r e b o u n d a r i e s , 1 9 8 5 1 5 9 A p p e n d i x 2 D i s t r i c t C e n t r e s b y r e g i o n a n d d a t e o f d e s i g n a t i o n 1 6 0 A p p e n d i x 3 M a p s 1-9 161 iv LIST O F F IGURES M a p 1. P r o p o s e d r e g i o n a l t o w n c e n t r e s a n d p u b l i c t r ans i t s y s t e m , 1 9 7 5 . . . 1 6 2 M a p 2. B o u n d a r i e s o f s ix r e g i o n a l t o w n c e n t r e z o n e s , 1 9 9 2 1 6 3 M a p 3. M e l b o u r n e p u b l i c t r a n s i t n e t w o r k , 1 9 9 0 1 6 4 M a p 4. D i s t r i c t c e n t r e s , 1 9 8 3 1 6 5 M a p 5. D i f f e r e n t i a t e d d i s t r i c t c e n t r e s 1 6 6 M a p 6. D i s t r i c t c e n t r e s , 1991 1 6 7 M a p 7. S e a t t l e m e t r o p o l i t a n a r e a , s h o w i n g t h e C i t y o f B e l l e v u e 1 6 8 M a p 8. B e l l e v u e c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t 1 6 9 M a p 9. C o n c e p t u a l m a p o f B e l l e v u e c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t sub-areas . . . . 1 7 0 V A C K N O W L E D G E M E N T I w o u l d l i k e t o t h a n k t h e f o l l o w i n g p e r s o n s f o r a s s i s t i n g in v a r i o u s w a y s w i t h t h e c o n d u c t o f t h e r e s e a r c h f o r t h i s p a p e r : M r . N e i l A t c h i s o n , D i s t r i c t o f S u r r e y ; M r . J im C h i m , G V R D D e v e l o p m e n t S e r v i c e s ; M r . N i c k F o t h e r g i l l , S ta te o f V i c t o r i a D e p a r t m e n t o f P l a n n i n g a n d H o u s i n g ; D r . M a r g o H u x l e y , Roya l M e l b o u r n e Ins t i tu te o f T e c h n o l o g y ; M r . R o b Inn is , D i s t r i c t o f C o q u i t l a m P l a n n i n g D e p a r t m e n t ; M r . D a l e K i n g , S ta te o f V i c t o r i a D e p a r t m e n t o f P l a n n i n g a n d H o u s i n g ; D r . K e v i n O ' C o n n o r , M o n a s h U n i v e r s i t y ; M r . S t e p h e n P e a r c e , C i t y o f Sea t t l e L o n g R a n g e P l a n n i n g D e p a r t m e n t ; M r . M a r i n o P i o m b i n i , G V R D D e v e l o p m e n t S e r v i c e s ; M r . J o e S to t t , G V R D D e v e l o p m e n t S e r v i c e s ; M r . D a n S t r o h , C i t y o f B e l l e v u e P l a n n i n g D e p a r t m e n t ; t h e f a c u l t y , staff , a n d f e l l o w s t u d e n t s in t h e S c h o o l o f C o m m u n i t y a n d R e g i o n a l P l a n n i n g , U n i v e r s i t y o f B r i t i sh C o l u m b i a . T h e y g e n e r o u s l y s h a r e d t h e i r t i m e , o p i n i o n s , a d v i c e , a n d d o c u m e n t s , a n d th i s t h e s i s c o u l d n o t h a v e b e e n p r o d u c e d w i t h o u t t h e i r g e n e r o s i t y . v i C H A P T E R 1 I N T R O D U C T I O N 1.1 PURPOSE T h i s t h e s i s e x a m i n e s t h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y in G r e a t e r V a n c o u v e r f r o m i ts f o r m u l a t i o n i n t h e e a r l y 1 9 7 0 s t o t h e p r e s e n t . T h e p o l i c y is s t u d i e d b o t h in i s o l a t i o n a n d in c o m p a r i s o n w i t h t w o o t h e r s i m i l a r p o l i c i e s : t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y e n a c t e d in M e l b o u r n e , A u s t r a l i a , a n d t h e C e n t r a l B u s i n e s s D i s t r i c t ( C B D ) p o l i c i e s o f t h e s u b u r b a n m u n i c i p a l i t y o f B e l l e v u e , W a s h i n g t o n . T h e r e s e a r c h m e t h o d o l o g y has i n v o l v e d a n e x a m i n a t i o n o f o f f i c i a l d o c u m e n t s a n d t h e a c a d e m i c l i t e r a t u r e c o n c e r n i n g t h e s e p a r t i c u l a r p o l i c i e s a n d t h e p h e n o m e n o n o f s u b u r b a n c e n t r e s i n g e n e r a l . T h e s t u d y o f t h e l i t e r a t u r e h a s b e e n a u g m e n t e d b y m a n y b r o a d d i s c u s s i o n s w i t h p l a n n e r s a n d a c a d e m i c s , a n d b y s i t e v i s i t s t o t h e s u b u r b a n c e n t r e s in G r e a t e r V a n c o u v e r a n d B e l l e v u e . U n f o r t u n a t e l y , a s i t e v i s i t t o M e l b o u r n e w a s n o t p o s s i b l e d u r i n g t h e c o u r s e o f t h e r e s e a r c h . U l t i m a t e l y , a n y c o n c l u s i o n s r e g a r d i n g M e l b o u r n e , o r d r a w n f r o m t h e e x p e r i e n c e o f t h e p o l i c y in M e l b o u r n e , h a v e b e e n b a s e d s o l e l y o n a r e v i e w o f t h e l i t e r a t u r e , a n d r e l y v e r y h e a v i l y o n t h e j u d g e m e n t o f o t h e r r e s e a r c h e r s . T h e s t u d y o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s ( R T C ) p o l i c y is u s e f u l f o r s e v e r a l r e a s o n s . F i rs t , R T C p o l i c y has b e e n a k e y e l e m e n t in t h e Livable Region Strategy, t h e o v e r a l l p l a n f o r G r e a t e r V a n c o u v e r w h i c h has b e e n in o p e r a t i o n s i n c e 1 9 7 5 . T h e G r e a t e r V a n c o u v e r R e g i o n a l D i s t r i c t ( the a g e n c y r e s p o n s i b l e f o r t h e p r o m o t i o n o f t h e p l a n ) is n o w i n v o l v e d in t h e w i d e s t r e - e v a l u a t i o n o f its p l a n s a n d p o l i c i e s s i n c e t h e e a r l y 1 9 7 0 s . T h e r e g i o n a l Creating Our Future p r o c e s s s o l i c i t e d p u b l i c i n p u t a n d se t t h e b r o a d g o a l s . Transport 2021, a j o i n t e x e r c i s e b e t w e e n t h e G r e a t e r V a n c o u v e r R e g i o n a l D i s t r i c t ( G V R D ) a n d t h e B .C . M i n i s t r y o f T r a n s p o r t a t i o n a n d H i g h w a y s , is s t u d y i n g t h e r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n n e e d s f o r t h e 1 n e x t t h r e e d e c a d e s . C o n c u r r e n t l y , t h e G V R D is d e v e l o p i n g t h e bas i s o f a n e w s t r a t e g i c p l a n f o r t h e r e g i o n . S o m e f o r m o f c e n t r e s p o l i c y is l i k e l y t o b e a k e y c o m p o n e n t o f a n y n e w r e g i o n a l s t r a t egy . A n a n a l y s i s o f t h e s u c c e s s o f t h e p r e v i o u s p o l i c y r e g i m e m a y p r o v i d e u s e f u l c o m m e n t t o w a r d t h e i m p r o v e m e n t o f t h e s e m o d e r n i n i t i a t i v e s . S e c o n d , t h e r e c e n t e l e c t i o n o f t h e N e w D e m o c r a t i c Pa r t y (1991) t o t h e c o n t r o l o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t m a y b r i n g a c h a n g e in t h e s t r u c t u r e of t h e r e g i o n a l p l a n n i n g m a n d a t e f o r b o t h l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n . A n e x a m i n a t i o n o f p o l i c y w h i c h r e f l e c t s t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h e c u r r e n t m a n d a t e is t h e r e f o r e p e r t i n e n t . F ina l l y , s u b u r b a n i z a t i o n is o n e o f t h e m o s t i m p o r t a n t p r o c e s s e s at w o r k in t h e m e t r o p o l i t a n r e g i o n s o f t h e w e s t e r n i n d u s t r i a l i z e d w o r l d . M u c h w o r k r e m a i n s t o b e d o n e i n t h e s t u d y o f t h e b a s i c p h e n o m e n a o f s u b u r b a n i z a t i o n , b u i l d i n g o n t h e l a rge s t r u c t u r e o f w o r k t h a t has b e e n d o n e in t h e pas t , b u t a l s o i n t e r p r e t i n g t h e l a tes t w a v e o f c h a n g e s c u r r e n t l y p a s s i n g t h r o u g h t h e s e r e g i o n s . A m e r i c a n r e s e a r c h e r s h a v e b e e n i n t e r e s t e d f o r s e v e r a l y e a r s i n t h e g r o w t h o f s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s , w h i c h a r e g e n e r a l l y l o c a t e d o n h i g h w a y i n t e r c h a n g e s . S u b u r b a n i z a t i o n o f e m p l o y m e n t is c o n t i n u i n g i n t h e C a n a d i a n c o n t e x t , a n d a n e x a m i n a t i o n o f t h e r e s u l t s o f p o l i c y w h i c h has a t t e m p t e d t o s h a p e t h a t t r e n d is t i m e l y . T h e c o m p a r a t i v e s t u d y o f t h r e e p o l i c i e s a l l o w s t h e c r e a t i o n o f a m o r e g e n e r a l se t o f c o n c l u s i o n s a n d r e c o m m e n d a t i o n s a b o u t t h e c r e a t i o n o f s u b u r b a n d o w n t o w n s . T h e p o l i c i e s t o b e c o m p a r e d a r e s i m i l a r i n i n t e n t b u t q u i t e d i f f e r e n t in s c o p e . M e l b o u r n e is a m u c h l a r g e r m e t r o p o l i t a n r e g i o n t h a n e i t h e r V a n c o u v e r o r S e a t t l e ( w h i c h c o n t a i n s t h e C i t y o f B e l l e v u e ) , a n d has a t t e m p t e d a m u c h b r o a d e r p o l i c y t o w a r d c e n t r e s d e v e l o p m e n t . M o r e c e n t r e s a re s e l e c t e d i n a r e g i o n w h i c h is l e ss d e n s e l y s e t t l e d t h a n t h e o t h e r s . F u r t h e r , M e l b o u r n e is t h e o n l y r e g i o n o f 2 t h e t h r e e in w h i c h b o t h l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g a re c e n t r a l i z e d u n d e r a s i n g l e g o v e r n m e n t a l a u t h o r i t y . In c o n t r a s t t o t h e r e g i o n a l c a s e s , t h e C i t y o f B e l l e v u e is a m u n i c i p a l i t y , a n d has p u r s u e d a p o l i c y in m a n y w a y s i s o l a t e d f r o m w i d e r r e g i o n a l c o n s i d e r a t i o n s . T h e d i f f e r e n c e s b e t w e e n t h e t w o i n t e r n a t i o n a l c a s e s t u d i e s p r o v i d e a g o o d c o n t r a s t o n e i t h e r s i d e o f t h e V a n c o u v e r s i t u a t i o n , a n d a g o o d r a n g e w i t h i n w h i c h t o p l a c e t h e s t u d y o f V a n c o u v e r ' s s u b u r b a n c e n t r e s . T h e l e s s o n s d e r i v e d f r o m s u c h a r a n g e m a y i n d i c a t e t h e a p p r o p r i a t e s c a l e f o r a c t i o n u n d e r a r e n e w e d c e n t r e s p o l i c y . T h e r e g i o n s t h e m s e l v e s a r e s u f f i c i e n t l y s i m i l a r t o a l l o w a c o m p a r i s o n . E a ch is w e s t e r n i n o u t l o o k , w i t h m a r k e t e c o n o m i e s d e v e l o p e d in m o d e r n i n d u s t r i a l d e m o c r a c i e s . E a ch is a Pac i f i c R i m p o r t m e t r o p o l i s w i t h s u b s t a n t i a l i n t e r n a t i o n a l a n d p a r t i c u l a r l y A s i a n c o n n e c t i o n s . T h e c u l t u r e s o f t h e c i t i e s a re p r e d o m i n a n t l y E n g l i s h - s p e a k i n g , b u t w i t h s u b s t a n t i a l m u l t i c u l t u r a l a d m i x t u r e s . T h e r e g i o n s a r e s u b j e c t t o m a n y o f t h e s a m e i n t e r n a t i o n a l a n d l o c a l p r e s s u r e s , s u c h as s u b u r b a n i z a t i o n , e c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n , a n d t h e r i se o f t h e i m p o r t a n c e o f s e r v i c e s e c t o r p r o d u c t i o n . D i s t i n c t i o n s b a s e d o n h i s t o r y a n d g e o g r a p h y h a v e m a d e s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s b e t w e e n t h e r e g i o n s . M e l b o u r n e h o l d s a w e l l - d e v e l o p e d rai l n e t w o r k , w h i l e S e a t t l e has an e x t e n s i v e h i g h w a y s y s t e m , a n d V a n c o u v e r has n e i t h e r . M e l b o u r n e is a r e g i o n o f v e r y l o w d e n s i t y r e s i d e n t i a l s p r a w l i n a l l d i r e c t i o n s a r o u n d Po r t P h i l i p Bay , w h i l e V a n c o u v e r a n d S e a t t l e f a c e s e v e r e g e o g r a p h i c c o n s t r a i n t s ( o c e a n , l a k e s , b o r d e r s , m o u n t a i n s ) . E c o n o m i c a l l y , n e i t h e r o f t h e o t h e r r e g i o n s s h a r e s t h e r e l i a n c e o f S e a t t l e o n a s i n g l e c o r p o r a t i o n ( B o e i n g ) f o r s o m u c h of i ts p r o s p e r i t y . T h e r e a r e a l s o d i f f e r e n c e s in t h e o r i g i n a l d e r i v a t i o n o f t h e s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c i e s . V a n c o u v e r ' s p o l i c i e s w e r e d i s c u s s e d t h r o u g h o u t t h e 1 9 6 0 s , a n d t h e 3 e v e n t u a l i m p l e m e n t a t i o n w a s a r e s u l t o f m u n i c i p a l a n d p r o v i n c i a l e l e c t o r a l v i c t o r i e s f o r r e f o r m - m i n d e d p o l i t i c a l p a r t i e s . In M e l b o u r n e , t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y w a s a r e p r i s e o f a s i m i l a r 1 9 5 4 p o l i c y . T h e r e v i v a l w a s a r e s u l t o f a sh i f t f r o m e x p a n s i o n a r y r e g i o n a l p l a n s i n 1 9 6 0 s a n d 1 9 7 0 s , t o w a r d b e t t e r u s e o f t h e e x i s t i n g u r b a n i z e d a r e a ( u r b a n c o n s o l i d a t i o n ) . In B e l l e v u e , t h e d e v e l o p m e n t o f a t r a d i t i o n a l C B D h a d b e e n i n t e n d e d s i n c e t h e a m a l g a m a t i o n o f t h e m u n i c i p a l i t y i n 1 9 5 3 . T h e a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n o f t h e s t a t e d p o l i c y w a s a r e s u l t o f t h e d e s i r e o f t h e c o m m u n i t y t o p r e v e n t s p r a w l i n g c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t f r o m i n t e r f e r i n g w i t h t h e s i n g l e f a m i l y r e s i d e n t i a l l i f e s t y l e of B e l l e v u e . 7.2 CONTEXT T h e d e v e l o p m e n t o f m o d e r n s u b u r b a n c e n t r e s t o c o n t r o l t h e n e g a t i v e a s p e c t s o f s u b u r b a n i z a t i o n has b e e n a c o m m o n p o l i c y o b j e c t i v e s i n c e at leas t t h e 1 9 6 0 s . S o m e a u t h o r i t i e s t r a c e t h e h i s t o r y o f t h e c o n c e p t e v e n e a r l i e r , t o H o w a r d ' s G a r d e n C i t y p r o p o s a l s o f t h e 1 8 9 0 s ( H o d g e 1 9 8 6 , 290 ) . T h e t h r e e c e n t r e s p o l i c i e s u n d e r e x a m i n a t i o n in t h i s p a p e r a r e d i r e c t r e s u l t s o f t h e w a v e s o f s u b u r b a n i z a t i o n w h i c h h a v e o c c u r r e d in w e s t e r n i n d u s t r i a l m e t r o p o l i t a n r e g i o n s in t h e p o s t - 1 9 4 5 e r a . T h e o r i g i n a l w i d e s p r e a d r e s i d e n t i a l s u b u r b a n i z a t i o n w a s t h e r e s u l t o f a c o m b i n a t i o n o f f a c t o r s . In a l l t h r e e s t u d y r e g i o n s , g o v e r n m e n t p o l i c y t o w a r d t h e r e l a x a t i o n o f h o m e m o r t g a g e r e q u i r e m e n t s p u t s i n g l e f a m i l y h o m e o w n e r s h i p w i t h i n r e a c h o f a l a r g e r n u m b e r o f f a m i l i e s t h a n e v e r b e f o r e . C h e a p l a n d at t h e u r b a n f r i n g e ( a n d b e y o n d ) c o u l d b e d e v e l o p e d a n d m a r k e t e d b e c a u s e o f t h e i n c r e a s i n g l y w i d e s p r e a d u s e o f t h e p r i v a t e a u t o m o b i l e . R o a d b u i l d i n g p r o g r a m s a c c o m m o d a t e d t h i s i n c r e a s e d p e r s o n a l m o b i l i t y a l l o w e d b y t h e a u t o m o b i l e . R o a d c o n s t r u c t i o n w a s m o s t e x t e n s i v e i n t h e U.S. , w h e r e a n a t i o n a l s y s t e m o f i n t e r c o n n e c t e d h i g h w a y s a n d u r b a n c o r e b y p a s s e s w a s b u i l t . In V a n c o u v e r , t h e 4 r o a d n e t w o r k w a s e x p a n d e d t h r o u g h a m a j o r h i g h w a y t o t h e U.S. a n d t h e c o m p l e t i o n o f t h e T r a n s C a n a d a H i g h w a y w h i c h p a s s e s t h r o u g h t h e r e g i o n ( a n d t h e a t t e n d a n t b r i d g e s a n d t u n n e l s w h i c h t h e s e p r o j e c t s r e q u i r e d ) . In M e l b o u r n e , a c o m p l e t e r a d i a l a r t e r i a l r o a d s y s t e m e x i s t e d , a n d a r i n g r o a d w a s p l a n n e d a r o u n d t h e u r b a n f r i n g e . A l t h o u g h re ta i l s p a c e , i n t h e f o r m o f a u t o m o b i l e - c e n t r e d s h o p p i n g m a l l s a n d s t r i p s , h a d b e g u n t o f o l l o w t h e c o n s u m e r m a r k e t s t o t h e s u b u r b s , t h e e c o n o m i c l i fe o f t h e s e r e g i o n s r e m a i n e d f o c u s s e d o n t h e t r a d i t i o n a l c o r e . I n t e r r e g i o n a l t r a v e l b e g a n t o i n c r e a s e , p a r t i c u l a r l y r e l a t e d t o t h e d a i l y c o m m u t i n g p a t t e r n b e t w e e n t h e c e n t r a l c o r e a n d t h e d i s p e r s e d s u b u r b s . A g r o w i n g i m b a l a n c e b e t w e e n t h e l o c a t i o n o f w o r k p l a c e s a n d r e s i d e n c e s l e d t o i n c r e a s e s in t i m e s a n d d i s t a n c e s t r a v e l l e d , a n d c o n c o m i t a n t i n c r e a s e s in t h e n o i s e , p o l l u t i o n , s c a r c e r e s o u r c e u s e , a n d s t r e s s a s s o c i a t e d w i t h a u t o m o b i l e u s e . F u r t h e r , d u e t o t h e i s o l a t i o n o f s u b u r b a n r e s i d e n t i a l a r e a s f r o m t h e c u l t u r a l h e a r t o f t h e r e g i o n , s u b u r b a n l i f e w a s p e r c e i v e d t o b e a s t e r i l e r e s i d e n t i a l m o n o c u l t u r e , l a c k i n g t h e s e n s e o f c o m m u n i t y w h i c h w a s r e p u t e d t o e x i s t in o l d e r u r b a n n e i g h b o u r h o o d s . G i v e n t h e s e c o n d i t i o n s , t h e l o g i c o f s u b u r b a n c e n t r e s b e c o m e s v e r y a t t r a c t i v e , a n d p e r h a p s u n a v o i d a b l e w h e n s t a t e d in its s i m p l e s t t e r m s . I n t e r r e g i o n a l t r a v e l , a n d its a t t e n d a n t n e g a t i v e c o n s e q u e n c e s , w o u l d b e r e d u c e d b y m o v i n g e m p l o y m e n t c l o s e r t o t h e r e s i d e n c e s o f t h e w o r k e r s . S p r a w l w o u l d b e c o n t a i n e d b y c o n c e n t r a t i n g t h e s e j o b s i n t o m i x e d u s e c e n t r e s w i t h re ta i l a n d c o n s u m e r s e r v i c e s , a n d a d e n s e r ( m o r e " u r b a n " ) p a t t e r n o f r e s i d e n c e s . B y c o n c e n t r a t i n g t h e t h i n l y s p r e a d o u t s u b u r b a n c u l t u r e , t h e b e n e f i t s o f a n u r b a n l i f e s t y l e w o u l d f l o w n a t u r a l l y . T h i s l o g i c a l c o n s t r u c t r e s t e d o n t h e a s s u m p t i o n t h a t if t h e attributes o f a n u r b a n d o w n t o w n a r e p r o v i d e d ( p e d e s t r i a n s c a l e ; h i g h - r i s e o f f i c e b u i l d i n g s ; re ta i l c o n c e n t r a t i o n s ; c u l t u r a l a c t i v i t i e s ; p u b l i c t r a n s i t ; e t c . ) , t h e n t h e s u b u r b a n 5 d o w n t o w n s w i l l t a k e o n t h e characteristics o f t r a d i t i o n a l d o w n t o w n s ( l i ve l y p e d e s t r i a n a c t i v i t y ; c o n c e n t r a t i o n o f e m p l o y m e n t , e s p e c i a l l y in m o d e r n s e r v i c e s e c t o r o f f i c e s ; C B D c o m m u t i n g p a t t e r n s , n a m e l y l e s s a u t o m o b i l e u s e i n f a v o u r o f p u b l i c t r a n s i t ; a c u l t u r a l f o c u s f o r t h e s u b - r e g i o n ' s c o m m u n i t y ; a n d a n e c o n o m i c g e n e r a t o r f o r t h e s u b - r e g i o n ) . T h e s e c e n t r e s w e r e n o t i n t e n d e d t o r e p l a c e t h e e x i s t i n g c o r e o f t h e m e t r o p o l i t a n r e g i o n , b u t t o a u g m e n t it a n d p e r h a p s t o i m p r o v e it b y r e d u c i n g t h e p r e s s u r e o f h o l d i n g a l l o f t h e r e g i o n ' s i m p o r t a n t f u n c t i o n s . T h e C B D w o u l d r e m a i n as t h e r e g i o n a l f o c u s f o r h i g h - o r d e r e c o n o m i c a n d c o m m u n i t y f u n c t i o n s . E x i s t i n g t r a d i t i o n a l n e i g h b o u r h o o d s i n t h e c e n t r a l a r e a w o u l d b e n e f i t b e c a u s e f e w e r a u t o m o b i l e s w o u l d b e t r a v e l l i n g b e t w e e n t h e c o r e a n d t h e s u b u r b s . S u b u r b a n m u n i c i p a l i t i e s w o u l d r e c e i v e t h e e c o n o m i c b e n e f i t s o f g r o w t h a n d a f o c u s f o r c o m m u n i t y l i fe e q u i v a l e n t t o t h e r o l e p e r f o r m e d b y t h e C B D f o r t h e w h o l e r e g i o n . 7.3 RESEARCH CONCLUSIONS T h e o r i g i n a l p o l i c y t o w a r d t h e c r e a t i o n o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s in G r e a t e r V a n c o u v e r r e f l e c t e d a n a w a r e n e s s o f t h e h i g h l e v e l o f p u b l i c i n t e r v e n t i o n t h a t w o u l d l i k e l y h a v e b e e n r e q u i r e d t o s h a p e t h e d e v e l o p m e n t o f a s y s t e m of s u b u r b a n d o w n t o w n s . D u e t o sh i f t s at t h e p o l i t i c a l l e v e l in t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a n d o n V a n c o u v e r C i t y C o u n c i l , t h e p o l i c y w h i c h w a s e v e n t u a l l y i m p l e m e n t e d w a s m u c h less a s s e r t i v e , a n d r e l i e d m o r e o n i n d i v i d u a l m u n i c i p a l r e s o l v e t h a n o n r e g i o n a l p l a n n i n g a n d c o o r d i n a t i o n . P e r h a p s as a r e s u l t o f t h i s r e d u c e d e f f e c t i v e n e s s , R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y c a n n o t b e s h o w n t o h a v e c a u s e d m o r e d e v e l o p m e n t , o r d i f f e r e n t f o r m s o f d e v e l o p m e n t , t h a n w o u l d h a v e o c c u r r e d i n t h e a b s e n c e o f p o l i c y . R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y w a s f i rs t d e v e l o p e d in t h e la te 1 9 6 0 s a n d e a r l y 1 9 7 0 s , a n d m a y h a v e b e e n a n a p p r o p r i a t e r e s p o n s e t o t h e s u b u r b a n i z a t i o n p r o b l e m s w h i c h e x i s t e d t h e n . T h e r e g i o n of t h e 6 1990s is , h o w e v e r , s u b s t a n t i a l l y c h a n g e d a n d a n e w f o r m o f p o l i c y r e s p o n s e m a y b e r e q u i r e d . D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y in M e l b o u r n e w a s n o t as c l e a r l y c o n c e i v e d as t h e o r i g i n a l p o l i c y i n G r e a t e r V a n c o u v e r . A s in V a n c o u v e r , t h e p o l i c y c a n n o t b e s h o w n t o h a v e h a d a n y p o s i t i v e e f f e c t o n t h e d e v e l o p m e n t of s u b u r b a n d o w n t o w n s . T h o s e c e n t r e s w h i c h h a d d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l p r i o r t o t h e p o l i c y c o n t i n u e d t o g r o w . T h o s e c e n t r e s w i t h o u t s u c h p o t e n t i a l d i d n o t . I n d e e d , t h e u s e o f t h e n e g a t i v e s t a t u t o r y i n s t r u m e n t o f r e s t r i c t i n g o f f i c e l o c a t i o n m a y h a v e h a d t h e p e r v e r s e e f f e c t o f c u r t a i l i n g t h e l e v e l o f s u b u r b a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t r e q u i r e d t o s u p p o r t a s u b u r b a n d o w n t o w n . T h e r e m a y n o t as ye t b e s u f f i c i e n t s u b u r b a n o f f i c e a c t i v i t y in a l l o f m e t r o p o l i t a n M e l b o u r n e t o c r e a t e a s i g n i f i c a n t C B D - s t y l e e m p l o y m e n t a n d c u l t u r a l c e n t r e . T h e d o w n t o w n o f t h e C i t y o f B e l l e v u e has g r o w n v e r y r a p i d l y s i n c e t h e i n s t i t u t i o n o f C B D l a n d u s e a n d d e s i g n p o l i c i e s . T h e B e l l e v u e C B D is a n i m p o r t a n t o f f i c e , r e t a i l , a n d c u l t u r a l c e n t r e f o r t h e E a s t s i d e r e g i o n . D u e t o its o r i g i n a l i m p o r t a n c e in t h e r e g i o n , a n d t o t h e e x i s t e n c e o f p o w e r f u l s u b u r b a n i z a t i o n t r e n d s t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S ta tes in t h e 1 9 8 0 s , t h e C B D p o l i c i e s c a n n o t b e s h o w n t o h a v e a l t e r e d t h e scale o f d e v e l o p m e n t i n t h e B e l l e v u e C B D . C o n v e r s e l y , t h e d e s i g n g u i d e l i n e s a n d f l o o r a r e a r a t i o ( FAR) i n c e n t i v e s h a v e h a d a s i g n i f i c a n t e f f e c t o n t h e style o f d e v e l o p m e n t . T h e d e v e l o p m e n t o f b o t h t h e p o l i c i e s a n d t h e C B D m a y h a v e b e e n t h e r e s u l t o f a f o r t u n a t e c o i n c i d e n c e b e t w e e n t h e t i m i n g o f a m a j o r d e v e l o p m e n t c o n t r o v e r s y a n d t h e w a v e o f c o m m e r c i a l ( e s p e c i a l l y o f f i c e s p a c e ) s u b u r b a n i z a t i o n i n t h e 1 9 8 0 s . F r o m t h e s e c o n c l u s i o n s , g e n e r a l l e s s o n s a r e d e r i v e d w h i c h s ta te t h a t (a) a r e g i o n a l p o l i c y is n e c e s s a r i l y f r a g i l e , (b) it is d i f f i c u l t t o i n f l u e n c e c o m m e r c i a l l o c a t i o n d e c i s i o n s , (c) it is d a n g e r o u s t o m a k e p o l i c y in i g n o r a n c e o f t h e f o r c e s o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t , (d) s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y m a y a p p l y o n l y in a p a r t i c u l a r 7 p e r i o d o r se t o f c i r c u m s t a n c e s , a n d (e) t h e i m p o r t a n c e o f t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c r a p i d t r a n s i t l i n k a g e s t o s u b u r b a n c e n t r e s is n o t as c l e a r as has b e e n p r e v i o u s l y a s s u m e d . F ina l l y , g e n e r a l r e c o m m e n d a t i o n s a r e p r o v i d e d f o r t h e s u b s e q u e n t i m p r o v e m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y in g e n e r a l . T h e r e g i o n a n d its d e v e l o p m e n t i n d u s t r y m u s t b e c a r e f u l l y s t u d i e d , a n d t h e f r u i t s o f t h e s e s t u d i e s s h o u l d b e a p p l i e d d i r e c t l y t o t h e f o r m a t i o n o f p o l i c y . G o v e r n m e n t a l r e s o l v e m u s t t h e n b e s h o w n t o p r e v e n t u n d u e p r e s s u r e f o r t h e a c c o m m o d a t i o n o f t h e d e s i r e s o f t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y . 1.4 THE STRUCTURE OF THE PAPER T h i s i n t r o d u c t o r y c h a p t e r is f o l l o w e d b y a l i t e r a t u r e r e v i e w . C h a p t e r 3 e x a m i n e s R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y in G r e a t e r V a n c o u v e r , C h a p t e r 4 e x a m i n e s D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y i n M e l b o u r n e , a n d C h a p t e r 5 e x a m i n e s t h e B e l l e v u e C B D p o l i c i e s . T h e c o n c l u s i o n s o f e a c h c h a p t e r a r e c u m u l a t i v e l y d e v e l o p e d , t h e n r e v i e w e d in t h e f i n a l c h a p t e r . 1.5 NOTES ON TERMINOLOGY AND FORMAT U n l e s s t h e w o r d a p p e a r s d i f f e r e n t l y i n t h e t i t l e o f a p a p e r o r in a d i r e c t q u o t a t i o n , t h e w o r d " c e n t r e " sha l l b e s p e l l e d as s h o w n . T h e a l t e r n a t e , " c e n t e r , " is n o t i n c o r r e c t , b u t has in t h e p a s t b e e n c o n s i d e r e d a m o r e A m e r i c a n s p e l l i n g . ^ A l t h o u g h t h e m e t r i c e q u i v a l e n t is m o r e p r o p e r , t h e u s e o f s q u a r e f o o t a g e as a m e a s u r e o f f l o o r s p a c e r e m a i n s t h e s t a n d a r d i n b o t h C a n a d a a n d t h e U n i t e d S t a t e s . W h e r e A u s t r a l i a n s o u r c e s h a v e g i v e n a v a l u e i n s q u a r e m e t e r s , t h e v a l u e i n s q u a r e f e e t is e x p r e s s e d p a r e n t h e t i c a l l y . ^ S i m i l a r l y , a c r e s s e e m t o b e a m o r e c o m m o n m e a s u r e t h a n h e c t a r e s , e v e n in m o d e r n d o c u m e n t s . W h e r e h e c t a r e s a r e g i v e n i n t h e o r i g i n a l s o u r c e , a c r e s a p p e a r p a r e n t h e t i c a l l y . 8 A v e r y e x t e n s i v e l is t o f t e r m s has b e e n u s e d t o r e f e r t o s u b u r b a n c e n t r e s . In t h i s p a p e r , t h e u s a g e is r e s t r i c t e d t o " s u b u r b a n c e n t r e s " o r " s u b u r b a n d o w n t o w n s . " S o m e a u t h o r s m a y h a v e s p e c i a l o r t e c h n i c a l m e a n i n g s f o r t h e s e t e r m s , o r m a y m a k e a d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h e m . T h i s p a p e r , h o w e v e r , t r ea t s t h e t e r m s as i n t e r c h a n g e a b l e g e n e r i c r e f e r e n c e s t o a n y r e l a t i v e l y d e n s e c o n c e n t r a t i o n s o f l a n d u s e a n d ac t i v i t y ( a l t h o u g h t h e y a re d i s t i n g u i s h e d f r o m " c o r r i d o r s , " w h i c h a re l e ss d e n s e o r l i n e a r c o n c e n t r a t i o n s ) . T h e t e r m " e d g e c i t y " s e e m s t o b e g a i n i n g a c c e p t a n c e as a t e r m o f r e f e r e n c e f o r l a r g e s u b u r b a n c e n t r e s in t h e U n i t e d S t a t e s . T h e u s e o f t h a t t e r m is u s e d t o m a k e a d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h e c e n t r e s u n d e r s t u d y i n t h i s p a p e r a n d t h e s l i g h t l y d i f f e r e n t A m e r i c a n p h e n o m e n o n . (In s o m e c a s e s , w h e r e a p a r t i c u l a r r e s e a r c h e r ' s w o r k is d i s c u s s e d , t h e t e r m u s e d b y t ha t r e s e a r c h e r m a y b e i n c l u d e d . F o r e x a m p l e , C e r v e r o s t u d i e s " s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t e r s . " ) T h e t e r m u s e d t o r e f e r t o a r e g i o n w i t h m a n y s u b u r b a n c e n t r e s in a d d i t i o n t o a t r a d i t i o n a l c o r e is " m u l t i c e n t r e d . " A s w i t h t h e i n d i v i d u a l s u b u r b a n c e n t r e s , t h e r e is a v e r y e x t e n s i v e l ist o f a l t e r n a t i v e t e r m s . " M u l t i c e n t r e d " is u s e d g e n e r i c a l l y , a n d n o t e c h n i c a l m e a n i n g s h o u l d b e a s s i g n e d . T h e t e r m s " V a n c o u v e r " a n d " G r e a t e r V a n c o u v e r " a r e u s e d i n t e r c h a n g e a b l y t o r e f e r t o t h e r e g i o n . T h e m u n i c i p a l i t y o f t h e s a m e n a m e is a l w a y s r e f e r r e d t o as t h e " C i t y o f V a n c o u v e r . " S i m i l a r l y , " M e l b o u r n e " a l w a y s r e f e r s t o t h e e n t i r e r e g i o n o f t h a t n a m e . ( T h e r e is a C i t y o f M e l b o u r n e , w h i c h is n o t s p e c i f i c a l l y n a m e d b e l o w in t h i s p a p e r . T h e C i t y o f M e l b o u r n e c o n t a i n s m u c h o f t h e r e g i o n a l C B D , b u t a b e t t e r d e s c r i p t i v e a r e a o f t h e e n t i r e r e g i o n a l c o r e e n c o m p a s s e s t h e s e v e r a l m u n i c i p a l i t i e s w h i c h f o r m t h e I n n e r A r e a o r " C e n t r a l M e l b o u r n e . " ) T h e c i t a t i o n s t y l e u s e d i n t h i s p a p e r is as f o l l o w s : ( N a m e D a t e , Page ) , e .g . ( Ley 1 9 8 5 , 3 ) . W h e r e s e v e r a l t e x t s b y o n e a u t h o r a re r e f e r e n c e d s i m u l t a n e o u s l y , 9 t h e d a t e s a re s e p a r a t e d b y s e m i c o l o n s , as in t h e f o l l o w i n g e x a m p l e : ( G V R D 1 9 7 4 a , 4; 1 9 7 5 a , 2-3). 1 0 C H A P T E R 2 LITERATURE REVIEW 2.0 INTRODUCTION T h i s c h a p t e r e x a m i n e s t h e l i t e r a t u r e r e l e v a n t t o t h e s t u d y o f m u l t i c e n t r e d r e g i o n s a n d s u b u r b a n c e n t r e s in V a n c o u v e r , M e l b o u r n e , a n d B e l l e v u e . In e a c h c a s e , t h e r e v i e w c o n s i d e r s s o m e g o v e r n m e n t d o c u m e n t s a n d r e l e v a n t n e w s p a p e r c o v e r a g e in a d d i t i o n t o t h e a n a l y t i c a l p a p e r s o n p o l i c i e s t o w a r d m u l t i c e n t r e d r e g i o n s . F i rs t , h o w e v e r , t h e g e n e r a l l i t e r a t u r e o n N o r t h A m e r i c a n s u b u r b a n c e n t r e s is e x a m i n e d . 2.7 GENERAL LITERATURE T h e r e is a w i d e - r a n g i n g l i t e r a t u r e o n t h e t h e o r e t i c a l a n d e m p i r i c a l a s p e c t s o f s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s a n d m u l t i c e n t r e d r e g i o n s , p r i m a r i l y in t h e A m e r i c a n c o n t e x t . W i t h i n th i s b o d y o f w o r k , t h e r e a r e t h r e e s t r e a m s o f d i s c u s s i o n . 2.1.1 Suburban Centres and Public Transit First , a n u m b e r o f a u t h o r s d i s c u s s t h e i n t e r a c t i o n b e t w e e n s u b u r b a n c e n t r e s a n d p u b l i c m a s s t r ans i t o r r a p i d t r a n s i t s y s t e m s . M u c h o f t h i s w o r k s t e m s f r o m c o n c e r n s a b o u t e n e r g y e f f i c i e n c y r e s u l t i n g f r o m t h e " e n e r g y c r i s i s " i n t h e U n i t e d S t a tes in t h e e a r l y 1 9 7 0 s . B e c a u s e s u b u r b a n c e n t r e s o f e m p l o y m e n t w e r e n o t v e r y m u c h d e v e l o p e d b y t h a t t i m e , a u t h o r s s u c h as S c h n e i d e r a n d B e c k ( 1974 ) , R o b e r t s ( 1975 ) , R i c e (1977 ) , a n d P e t e r s o n a n d K e y e s (1977) d i s c u s s t h e q u e s t i o n s t h e o r e t i c a l l y , l a r g e l y t h r o u g h t h e u s e o f u r b a n t r a n s p o r t a t i o n m o d e l s , w i t h t h e g e n e r a l c o n c l u s i o n a l m o s t a l w a y s b e i n g t h a t a m u l t i c e n t r e d r e g i o n w o u l d b e m o r e e f f i c i e n t t h a n a d i s p e r s e d r e g i o n o f u r b a n s p r a w l . C o n c u r r e n t l y , t h o u g h , W a r d a n d P a u l h u s (1974) a n d M u l l e r ( 1 9 7 6 , 1 9 8 0 , 1986 ) q u e s t i o n t h e a s s u m p t i o n tha t t h e 11 p r o v i s i o n o f p u b l i c t r ans i t t o s u b u r b a n c e n t r e s w o u l d h a v e a d e f i n i t e e f f e c t o n i n d i v i d u a l t r a v e l b e h a v i o u r , e s p e c i a l l y if t h e p u b l i c t r a n s i t s y s t e m w a s r a d i a l l y c o n n e c t e d t o t h e o r i g i n a l m e t r o p o l i t a n d o w n t o w n . La te r e m p i r i c a l w o r k b y C e r v e r o ( 1989 , 54-69) p o i n t s o u t t ha t m o s t o f t h e a c t u a l s u b u r b a n c e n t r e s t o e m e r g e h a v e b e e n a u t o m o b i l e - o r i e n t e d , c a u s i n g e n d e m i c s u b u r b a n t ra f f i c c o n g e s t i o n p r o b l e m s . T h e a u t o m o b i l e is t h e p r i m a r y m o d e o f t r a ve l in s u b u r b a n c e n t r e s b e c a u s e m o s t p u b l i c t r a n s i t a n d f r e e w a y s y s t e m s a r e c o r e - o r i e n t e d , r a d i a l n e t w o r k s a n d a re n o t c o n d u c i v e t o s e r v i n g t h e i n c r e a s i n g a m o u n t s o f s u b u r b - t o - s u b u r b t r a v e l ( M u l l e r 1 9 7 6 , 1 4 ; C e r v e r o 1 9 8 4 ; 1 9 8 6 ) . W h i l e m o s t a u t h o r s c o n c e n t r a t e o n u s i n g t h e p u b l i c t r a n s i t s y s t e m t o e n c o u r a g e t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s (e .g . , H u t h 1 9 8 3 ) , S c h n e i d e r (1981) a n d S c h n e i d e r a n d S m i t h (1981 ) s u g g e s t t h a t t h e g r o w t h of a " p o l y c e n t r i c " c i t y w o u l d p r o v i d e t h e b e s t u r b a n f o r m t o a l l o w t h e c r e a t i o n o f s u b u r b a n p u b l i c t r a n s i t n e t w o r k s ( w h i c h c o u l d n o t a r i s e s p o n t a n e o u s l y d u e t o t h e l ack o f a s u f f i c i e n t l y d e n s e c l u s t e r i n g o f r i d e r s ) . S c h n e i d e r (1981) a n a l y z e d c i t i e s t h r o u g h o u t N o r t h A m e r i c a , d e s c r i b i n g p o l i c i e s t o w a r d t h e " p o l y c e n t r i c " m o d e l i n B a l t i m o r e , M i n n e a p o l i s - S t . P a u l , D e n v e r , a n d m a n y o t h e r p l a c e s . 2.1.2 Suburban Centres M o d e l s T h e a p p l i c a t i o n o f e c o n o m i c a n d o t h e r m a t h e m a t i c a l m o d e l s t o u r b a n f o r m p r o v i d e s a s e c o n d s t r e a m o f d i s c u s s i o n a b o u t m u l t i c e n t r e d r e g i o n s . O d l a n d (1978 ) , f o r e x a m p l e , d i s c u s s e s t h e t h e o r e t i c a l a n d e m p i r i c a l l i m i t a t i o n s o f m o n o c e n t r i c e c o n o m i c m o d e l s o f u r b a n g r o w t h a n d a t t e m p t s t o d e d u c e f o r m a l c o n d i t i o n s f o r t h e e x i s t e n c e o f s i n g l e - c e n t r e v e r s u s m u l t i c e n t r e d r e g i o n s b a s e d o n i d e a l i z e d c o m m u t i n g c o s t s , p r o d u c t i o n c o s t s a n d i n c o m e l o s s e s d u e t o c r o w d i n g ( G r e e n e 1 9 8 0 ) . G r i f f i t h (1981) e x t e n d s a m o n o c e n t r i c d e n s i t y - d i s t a n c e m o d e l t o i n c l u d e m u l t i c e n t r e d r e g i o n s . 12 E c o n o m i c m o d e l l i n g , d e s p i t e t h e e a r l y e f f o r t s o f O d l a n d (1978) a n d H a r t w i c k a n d H a r t w i c k (1974 ) , h a s b e e n g e n e r a l l y u n s u c c e s s f u l at s a y i n g a n y t h i n g m e a n i n g f u l a b o u t m u l t i c e n t r e d r e g i o n s . R i c h a r d s o n (1988) s t a t es w i t h d i s s a t i s f a c t i o n t h a t " t h e s t a n d a r d m o n o c e n t r i c m o d e l o f u r b a n l a n d u s e [...] h a s d o m i n a t e d u r b a n e c o n o m i c s , a n d u r b a n m o d e l s w i t h i n r e g i o n a l s c i e n c e , f o r a g e n e r a t i o n o r m o r e . " A s la te as 1 9 8 5 , at l eas t a d e c a d e a f t e r t h e p h e n o m e n o n o f s u b u r b a n c e n t r e s w a s b e i n g t a k e n s e r i o u s l y b y o t h e r u r b a n d i s c i p l i n e s , M u t h ( 1 9 8 5 , 598 ) d e m o n s t r a t e s h o w u n r e a l i s t i c t h e m o d e l - b a s e d r e s e a r c h h a d b e c o m e b y q u e s t i o n i n g " w h e t h e r n o n - C B D c o n c e n t r a t i o n s o f u n e m p l o y m e n t a re i m p o r t a n t e n o u g h in t h e t y p i c a l U.S. c i t y t o p r o d u c e n o t i c e a b l e e f f e c t s " i n a n e c o n o m i c m o d e l . 2.1.3 Empir ical Studies of Suburban Centres T h e f i n a l a n d l a rges t s t r e a m in t h e s t u d y o f m u l t i c e n t r e d r e g i o n s in t h e A m e r i c a n c o n t e x t a t t e m p t s t o d e s c r i b e e m p i r i c a l l y t h e d e v e l o p m e n t a n d c h a r a c t e r i s t i c s o f s u b u r b a n c e n t r e s . V o o r h e e s (1963) c i t e s a v e r y e a r l y p o l i c y e x a m p l e i n B a l t i m o r e , i n w h i c h " m e t r o t o w n s " o f c o n c e n t r a t e d s u b u r b a n e m p l o y m e n t w e r e b e i n g p r o m o t e d as a m e a n s t o c o m b a t t h e t r e n d t o u r b a n s p r a w l . M u l l e r (1976) a n d H i r s c h (1977) d e s c r i b e t h e d e c e n t r a l i z a t i o n o f e m p l o y m e n t t o s u b u r b a n c e n t r e s as t h e r e s u l t o f s u c c e s s i v e w a v e s o f s u b u r b a n i z a t i o n i n r e s i d e n t i a l , r e t a i l , a n d m a n u f a c t u r i n g . M u l l e r ( 1976 , 1 9 8 0 , 1 9 8 6 ) e x t e n d s t h e d i s c u s s i o n t o t h e i n t e r r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n t h e l o c a t i o n o f s u b u r b a n " m i n i c i t i e s " a n d t h e l o c a t i o n o f c i r c u m f e r e n t i a l h i g h w a y s i n m e t r o p o l i t a n a reas . D a n i e l s (1974 ) o f f e r s a n e a r l y d e s c r i p t i o n o f t h e p h e n o m e n o n , a n d n o t e s d i f f e r e n c e s b a s e d o n m o b i l i t y b e t w e e n A m e r i c a n a n d B r i t i sh s u b u r b a n c e n t r e s . B a e r w a l d (1978) p r e s e n t s a f o u r - s t a g e m o d e l o f s u b u r b a n c e n t r e d e v e l o p m e n t , s i m i l a r l y b a s e d o n h i g h w a y i n t e r c h a n g e l o c a t i o n s , a n d p r o v i d e s a n 13 e x a m p l e f r o m t h e 1-494 a r e a o f M i n n e a p o l i s . In B a e r w a l d ' s m o d e l , r e s i d e n t i a l s u b u r b a n i z a t i o n i n f l u e n c e s h i g h w a y i n t e r c h a n g e l o c a t i o n , w h i c h in t u r n d r a w s i n d u s t r y a n d c o m m e r c e ( d u e t o c h e a p l a n d a n d e a s y a u t o m o b i l e a c c e s s ) . N e x t , rea l e s t a te s p e c u l a t i o n a n d s i t e a s s e m b l y t a k e u p m o s t o f t h e v a c a n t a r eas a r o u n d i n t e r c h a n g e l o c a t i o n s . F ina l l y , t h e s e l a r g e s i t e s a r e d e v e l o p e d (o r r e d e v e l o p e d ) . E r i c k s o n a n d G e n t r y ( 1 9 8 5 , 22-29) u s e B a e r w a l d ' s m o d e l t o s t u d y an e x a m p l e o f s u b u r b a n d e v e l o p m e n t a l o n g t h e B a l t i m o r e b e l t w a y . ^ G r e e n e (1980) i n v e s t i g a t e s t h e " e x i s t e n c e a n d s i g n i f i c a n c e o f e m p l o y m e n t c o n c e n t r a t i o n s o u t s i d e t h e C B D s o f l a r g e m e t r o p o l i t a n a r e a s " f o r f i ve A m e r i c a n c i t i e s . G r e e n e u s e s a n i n d e x of s p a t i a l c o n c e n t r a t i o n ( a d a p t e d f r o m t h e c o n c e p t o f L o r e n z C u r v e s ) t o r a n k t h e s i g n i f i c a n c e o f e m p l o y m e n t c o n c e n t r a t i o n s , t h e n d i s p l a y s t h e z o n e s o f g r e a t e s t e m p l o y m e n t c o n c e n t r a t i o n o n m e t r o p o l i t a n m a p s . T h e ana l y s i s r e v e a l s a m u l t i c e n t r e d p a t t e r n in a l l f i v e c a s e s ( i .e. , e m p l o y m e n t is n o t d i s p e r s i n g e v e n l y t h r o u g h o u t t h e r e g i o n s ) . G r e e n e n o t e s t h a t t h e s e z o n e s d e v e l o p e d w i t h o u t t h e b e n e f i t o f a n y m e t r o p o l i t a n p l a n n i n g p o l i c i e s . In t h e m o s t e x t e n s i v e e m p i r i c a l i n v e s t i g a t i o n o f A m e r i c a n s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s , C e r v e r o ( 1989 , 4-6) r e c o g n i z e s t h e s p e e d at w h i c h t h i s p h e n o m e n o n o c c u r r e d . In 1 9 8 0 , in t h e a v e r a g e m e t r o p o l i s , d o w n t o w n o f f i c e s p a c e a c c o u n t e d f o r 5 7 p e r c e n t o f t h e m e t r o p o l i t a n t o t a l . S ix y e a r s l a t e r t h i s p o r t i o n h a d f a l l e n t o o n l y 4 0 p e r c e n t . C e r v e r o c i t e s c a s e s in w h i c h s u b u r b a n c e n t r e s w i t h o v e r 1 0 m i l l i o n s q . f t . o f o f f i c e s p a c e d e v e l o p e d in l e s s t h a n f i v e y e a r s . C e r v e r o ( 1989 , 44-45) a l s o p r o v i d e s a n a v e r a g e c o m p o s i t i o n ( f r o m a s a m p l e o f 56) f o r A m e r i c a n s u b u r b a n c e n t r e s : 5 7 p e r c e n t o f f i c e s p a c e , 1 5 p e r c e n t re ta i l s p a c e , 1 0 p e r c e n t r e s i d e n t i a l , 8 p e r c e n t m a n u f a c t u r i n g , a n d 5 p e r c e n t w a r e h o u s i n g . H a r t s h o r n a n d M u l l e r (1986) d e s c r i b e t h e e v o l u t i o n o f s i x A m e r i c a n s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s , c o n c e n t r a t i n g o n t h e i n t e r n a l s t r u c t u r e a n d e m p l o y m e n t c o n s e q u e n c e s o f t h e c e n t r e s . H a r t s h o r n a n d M u l l e r a r g u e tha t , w h i l e 14 t h e s e c e n t r e s h a v e f o c u s s e d h i g h d e n s i t y c o m m e r c i a l a c t i v i t y in p r e v i o u s l y s p r a w l i n g a n d e c o n o m i c a l l y d e p e n d e n t s u b u r b s , t h e c e n t r e s h a v e a l s o m a g n i f i e d t h e spa t i a l m i s m a t c h b e t w e e n h o u s i n g , e m p l o y m e n t , a n d t r a n s p o r t a t i o n . T h e m o r e a f f l u e n t s u b u r b a n w o r k f o r c e is f o u n d t o b e n e f i t f r o m t h e p r o x i m i t y a n d a c c e s s i b i l i t y o f j o b s , h o u s i n g , a n d c o m m e r c i a l a n d l e i s u r e o p p o r t u n i t i e s . T h e b l u e c o l l a r a n d l o w - s k i l l s e r v i c e w o r k f o r c e has r e m a i n e d in t h e less e x p e n s i v e h o u s i n g of t h e o l d e r c i t y , a n d is t h u s f o u n d t o b e at a r e l a t i v e l y l o n g d i s t a n c e f r o m t h e n e w e c o n o m y . T h e l a ck o f e f f e c t i v e p u b l i c t r a n s i t b e t w e e n t h e c e n t r a l c i t y a n d t h e s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s in m o s t m e t r o p o l i t a n a reas t h e r e f o r e c r e a t e s a s i g n i f i c a n t b a r r i e r t o e c o n o m i c o p p o r t u n i t i e s f o r t h e s e less a f f l u e n t w o r k e r s . C e r v e r o ( 1 9 8 4 ; 1986 ) p r o v i d e s a c o m p r e h e n s i v e s t u d y o f t h e g r o w i n g p r o b l e m s o f t r a f f i c c o n g e s t i o n a n d p o l l u t i o n a s s o c i a t e d w i t h t h e g r o w t h o f s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s . K n a c k (1986 ) , F u l t o n (1986 ) , B a r r o n (1986 ) , a n d B a e r w a l d (1989 ) d e s c r i b e t h e i n c r e a s i n g l y a p p a r e n t c o n s e q u e n c e s o f m o r e d i v e r s i f i e d s u b u r b s , e s p e c i a l l y w i t h r e g a r d t o t h e g r o w t h o f d o w n t o w n - s t y l e o f f i c e t o w e r c l u s t e r s b e i n g b u i l t a l o n g t h e b e l t w a y s o f m e t r o p o l i t a n A m e r i c a . B a e r w a l d (1989) a l s o n o t e s t h e g r o w i n g p u b l i c , m e d i a , a n d g o v e r n m e n t a l r e c o g n i t i o n o f t h e p h e n o m e n o n o f s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s , a n d d i s c u s s e s (as d o e s C e r v e r o 1 9 8 9 , 74) t h e v a r i e d t e r m i n o l o g y u s e d t o d e s c r i b e t h e m . M a t t h e w (1992) a s se r t s a l a ck o f r i g o r o u s p l a n n i n g p r i n c i p l e s o r g u i d e l i n e s f o r s u b u r b a n o f f i c e c l u s t e r s o r c e n t r e s , p a r t i c u l a r l y i n t h e C a n a d i a n c o n t e x t . M a t t h e w a l s o n o t e s t h a t C a n a d i a n m e t r o p o l i t a n a r e a s l ag b e h i n d t h o s e i n t h e U n i t e d S ta tes in t h e m a g n i t u d e a n d n a t u r e o f " o f f i c e d e c o n c e n t r a t i o n . " H u g h e s a n d S t e r n l i e b (1988) a n d B a e r w a l d ( 1989 , 54) d i s c u s s t h e a l a r m i n g i n c r e a s e s in v a c a n c y ra tes f o r o f f i c e s p a c e in m a n y s u b u r b a n l o c a t i o n s . H u g h e s a n d S t e r n l i e b a s t u t e l y p o i n t o u t t h e c o n n e c t i o n b e t w e e n t h e l a r g e s c a l e o f s u b u r b a n o f f i c e d e v e l o p m e n t s o f t h e 1 9 8 0 s a n d U.S. f e d e r a l p o l i c y t o w a r d f i n a n c i a l 1 5 d e r e g u l a t i o n (e .g . , S a v i n g s a n d L o a n s i n s t i t u t i o n s w e r e a l l o w e d t o i n v e s t in s p e c u l a t i v e r ea l e s t a t e v e n t u r e s ) . T h e y f u r t h e r a s se r t tha t t h e s a t u r a t i o n o f t h e s u b u r b a n o f f i c e m a r k e t s , t h e vas t a m o u n t o f m o n e y c o m m i t t e d , a n d t h e l a ck of s u c c e s s in m a n y s u b u r b a n l o c a t i o n s w i l l f o r e c l o s e d e v e l o p m e n t o p t i o n s in o t h e r p l a c e s ( i .e., t h e b a n k s a n d o t h e r l e n d e r s w i l l b e r e l u c t a n t t o s u p p o r t p r o j e c t s a i m e d at r e v i t a l i z i n g t r a d i t i o n a l d o w n t o w n s -- H u g h e s a n d S t e r n l i e b 1 9 8 8 , 286 ) . G a r r e a u (1991) a sse r t s t ha t s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s r e p r e s e n t a f u n d a m e n t a l sh i f t in t h e u r b a n p a t t e r n o f n o t j u s t A m e r i c a , b u t t h e w o r l d . G a r r e a u ( 1 9 9 1 , 6-7) p r o v i d e s a l ist of t h e r e q u i r e d c h a r a c t e r i s t i c s f o r a " f u l l b l o w n e d g e c i t y " as f o l l o w s : f i v e m i l l i o n s q . f t . o r m o r e o f l e a s a b l e o f f i c e s p a c e ; 6 0 0 , 0 0 0 s q . f t . o r m o r e o f l e a s a b l e re ta i l s p a c e ; m o r e j o b s t h a n b e d r o o m s ; a n d is p e r c e i v e d b y i n h a b i t a n t s as " o n e p l a c e . " A c c o r d i n g t o a r e v i e w e r ( J a ckson 1 9 9 1 ) , G a r r e a u ' s p o i n t is t ha t d i v e r s i f i e d s u b u r b a n e m p l o y m e n t a n d re ta i l c e n t r e s " r e p r e s e n t a c r e a t i v e a n d o p t i m i s t i c s o l u t i o n t o t h e r e q u i r e m e n t s o f a m o d e r n , a u t o m o b i l e - c e n t e r e d c i v i l i z a t i o n . ' " * J a c k s o n (1991) c o m p l a i n s , h o w e v e r , (a) t h a t G a r r e a u t o o c a v a l i e r l y d i s m i s s e s r a c i s m as a m o t i v a t i n g f a c t o r i n s u b u r b a n i z a t i o n , (b) t h a t G a r r e a u m a k e s u n s u b s t a n t i a t e d c l a i m s (e .g . , t h a t " e d g e c i t i e s " a r e m o r e e f f i c i e n t t h a n t r a d i t i o n a l d o w n t o w n s ) , a n d (c) t h a t G a r r e a u d o e s n o t m e n t i o n " t h e s a v i n g s a n d l o a n f i a s c o t h a t f i n a n c e d t h e b u i l d i n g , a n d o v e r b u i l d i n g , o f s o m a n y o u t l y i n g o f f i c e a n d s h o p p i n g c o m p l e x e s . " B l e m i s h e s a s i d e , G a r r e a u ' s r e a d a b l e b o o k is a i m e d at a p o p u l a r a u d i e n c e a n d is a r e f l e c t i o n o f t h e g r o w i n g i m p o r t a n c e o f s u b u r b a n c e n t r e s t o A m e r i c a n r e s i d e n t i a l a n d b u s i n e s s l i f e . In a c o m p a r a t i v e e x a m i n a t i o n o f t h e s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y in V a n c o u v e r a n d M e l b o u r n e , D a v i s a n d P e r k i n s (1992) h y p o t h e s i z e t h a t t h e c r e a t i o n o f a s u b u r b a n d o w n t o w n t h r o u g h p o l i c y w i l l b e c o n t i n g e n t u p o n f o u r f a c t o r s . T h e s e a r e : (a) r e f l e c t i o n in t h e p o l i c y o f a g o o d u n d e r s t a n d i n g o f t h e o p e r a t i o n o f t h e r e g i o n a l l a n d m a r k e t , e s p e c i a l l y as it r e l a t es t o p r i v a t e s e c t o r l o c a t i o n d e c i s i o n s ; (b) 16 c e n t r a l i z e d c o n t r o l o f c h a n g e s t o t h e r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n n e t w o r k ; (c) e f f e c t i v e c o o r d i n a t i o n o f r e g i o n a l p o l i c y w i t h m u n i c i p a l i m p l e m e n t a t i o n ; a n d , (d) a f u n c t i o n a l d i f f e r e n t i a t i o n of t h e s u b u r b a n c e n t r e s . 2.2 VANCOUVER T h e r e is a s h o r t l ist o f a c a d e m i c p u b l i c a t i o n s d e a l i n g w i t h G r e a t e r V a n c o u v e r ' s R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y , o f f s e t s o m e w h a t b y a l a rge n u m b e r o f ana l y t i c a l d o c u m e n t s p r o d u c e d b y t h e G r e a t e r V a n c o u v e r R e g i o n a l D i s t r i c t ( o r f o r t h e G V R D b y c o n s u l t a n t s ) . In a d d i t i o n , t h e r e a r e a m u l t i t u d e o f o f f i c i a l d o c u m e n t s at t h e m u n i c i p a l a n d r e g i o n a l l e ve l w h i c h p e r t a i n t o R e g i o n a l T o w n C e n t r e s . S e v e r a l a u t h o r s p r o v i d e c o n t e x t f o r a d i s c u s s i o n o f t h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s ( RTCs ) p o l i c y . N a d e r (1976) d e s c r i b e s c o n d i t i o n s in m e t r o p o l i t a n V a n c o u v e r j u s t p r i o r t o t h e i n c e p t i o n o f t h e Livable Region Strategy a n d t h e R T C s . N a d e r (1976 , 386-389) s ta tes t h a t " [ t ] he V a n c o u v e r m e t r o p o l i t a n a r e a has a l w a y s h a d a m u l t i p l e - n u c l e a t e d s t r u c t u r e , " w i t h l o n g - s t a n d i n g s e t t l e m e n t s at N e w W e s t m i n s t e r , N o r t h V a n c o u v e r C i t y , a n d e l s e w h e r e . K i n g s w a y is r e c o g n i z e d as o n e o f f o u r m a j o r g r o w t h c o r r i d o r s f o r t h e c i t y , a n d a 1 9 7 0 m a p o f t h e G V R D s h o w s al l o f t h e o r i g i n a l R T C s , p l u s R i c h m o n d , as a l r e a d y e x i s t i n g c o m m e r c i a l c e n t r e s . T h e g r o w t h m a n a g e m e n t p h i l o s o p h y o f t h e V a n c o u v e r c i t y c o u n c i l is a l s o n o t e d , w i t h r e f e r e n c e t o t h e 1 9 7 3 i n t e r i m z o n i n g by- l aw w h i c h s h a r p l y r e d u c e d p e r m i t t e d d e n s i t i e s f o r d e v e l o p m e n t in t h e d o w n t o w n a r e a ( a n d m a d e t r a d i t i o n a l d o w n t o w n d e n s i t i e s s u b j e c t t o n e g o t i a t i o n o v e r d e s i g n i s s u e s ) . G e r t l e r a n d C r o w l e y (1977) p r e s e n t a n e a r l y a n d o p t i m i s t i c a p p r a i s a l o f t h e Livable Region Strategy i n g e n e r a l a n d t h e R T C p o l i c y i n p a r t i c u l a r . T h e p o l i c y is o u t l i n e d in its o r i g i n a l t e r m s , w i t h t h e p u r p o s e o f " a c h i e v i n g a r a d i c a l c h a n g e i n t h e b a l a n c e o f e m p l o y m e n t b e t w e e n V a n c o u v e r , p a r t i c u l a r l y t h e d o w n t o w n , a n d o u t l y i n g a r e a s , w h i c h o t h e r w i s e w o u l d b e p r e d o m i n a n t l y d o r m i t o r y i n f u n c t i o n . " 1 7 G e r t l e r a n d C r o w l e y a l so d e s c r i b e t h e ac t i v i s t r o l e a n d e x p a n d e d p o w e r s w h i c h it w a s a s s u m e d w e r e g o i n g t o b e g i v e n t o t h e G V R D t o w a r d i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p l a n . In t h e c o u r s e o f a c o m p a r i s o n o f t w o m a j o r c o r p o r a t e h e a d o f f i c e s i n G r e a t e r V a n c o u v e r , L ey (1985) o u t l i n e s t h e c o n d i t i o n s u n d e r w h i c h B C T e l e p h o n e C o . w a s f o r c e d t o a b a n d o n a d o w n t o w n l o c a t i o n in f a v o u r o f t h e s u b u r b s b e c a u s e V a n c o u v e r C i t y C o u n c i l r e f u s e d t h e c o m p a n y a d e v e l o p m e n t p e r m i t in 1 9 7 4 ( L ey 1 9 8 5 , 33-34) . T h o u g h th i s a c t i o n o c c u r r e d p r i o r t o t h e f o r m a l a d o p t i o n o f t h e Livable Region Strategy it w a s s e e n as a n e x p r e s s i o n o f s u p p o r t f o r i ts p r i n c i p l e s b y V a n c o u v e r ' s T E A M - d o m i n a t e d c i t y c o u n c i l ( a n d an e x a m p l e o f h o w t h e c i t y a n d t h e p l a n d i d n o t a d e q u a t e l y c o n s i d e r t h e e c o n o m i c c o n s e q u e n c e s o f d e c e n t r a l i z a t i o n f a c e d b y f i r m s - Ley , 41 ) . G u t s t e i n d e s c r i b e s t h e p o l i t i c a l h i s t o r y o f t h e T E A M g o v e r n m e n t i n V a n c o u v e r , i n c l u d i n g T E A M ' S i n i t i a l s u p p o r t f o r d e c e n t r a l i z a t i o n i n t h e e a r l y y e a r s o f i ts e l e c t o r a l s u c c e s s a n d its s u b s e q u e n t a b a n d o n m e n t o f t h o s e p r i n c i p l e s i m m e d i a t e l y a f t e r t h e f o r m a l a d o p t i o n o f t h e Livable Region Strategy ( G u t s t e i n 1 9 8 5 , 2 1 3 ) . T E A M e v e n t u a l l y s i d e d w i t h t h e N o n - P a r t i s a n A s s o c i a t i o n i n its d e c l a r a t i o n t h a t t h e c i t y c o u l d n o t a f f o r d t o l o s e d e v e l o p m e n t t o t h e s u b u r b s . G u t s t e i n ( 1 9 8 5 , 214-215 ) a l s o d e s c r i b e s s e v e r a l o f t h e u n i l a t e r a l r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n d e c i s i o n s t a k e n b y t h e S o c i a l C r e d i t p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t o f t h e e a r l y 1 9 8 0 s ( w h i c h h a d a n e f f e c t o n t h e d e v e l o p m e n t o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s ) . L e y a n d H u t t o n (1984 , 143-144 ) a n d H u t t o n a n d D a v i s ( 1984 , 6) b o t h r e c o g n i z e t h e i m p o r t a n c e o f o f f i c e s p a c e l o c a t i o n a n d o f f i c e e m p l o y m e n t in c o n n e c t i o n w i t h t h e R T C p o l i c y . L e y a n d H u t t o n d e s c r i b e t h e e x p e c t a t i o n s t h a t t h e p o l i c y w o u l d i n c r e a s e s u b u r b a n o f f i c e g r o w t h b y d e c e n t r a l i z a t i o n (as o p p o s e d t o in situ g r o w t h o f a p o p u l a t i o n - s e r v i n g n a t u r e ) a n d t h a t p u b l i c s e c t o r d e c i s i o n s w o u l d a f f e c t p r i v a t e s e c t o r l o c a t i o n d e c i s i o n s ; b o t h e x p e c t a t i o n s w e r e s e v e r e l y t e s t e d in t h e r ea l i t y o f R T C d e v e l o p m e n t . 18 H u t t o n a n d D a v i s (1984) e x a m i n e t h e d i s t r i b u t i o n o f o f f i c e s p a c e o v e r t i m e in m u n i c i p a l i t i e s c o n t a i n i n g R T C s , v e r s u s V a n c o u v e r a n d t h e n o n - R T C m u n i c i p a l i t i e s . B e t w e e n 1971 a n d 1 9 8 2 , t h e d o m i n a n t p o s i t i o n o f V a n c o u v e r c i t y g e n e r a l l y a n d t h e d o w n t o w n in p a r t i c u l a r w a s u n c h a l l e n g e d b y t h e i n n e r s u b u r b s . F u r t h e r , it is n o t e d t h a t t h e ra te o f g r o w t h i n t h e p e r i o d 1 9 7 7 - 1 9 8 2 w a s g r e a t e r f o r V a n c o u v e r t h a n f o r t h e i n n e r s u b u r b s , s u g g e s t i n g a t r e n d c o u n t e r t o t h a t e x p e c t e d u n d e r t h e R T C p o l i c y . T h e fac t t ha t m u n i c i p a l i t i e s w i t h o u t R T C s w e r e a d d i n g o f f i c e s p a c e jus t as q u i c k l y as t h o s e w i t h R T C s a l s o s u g g e s t s t h e i n e f f e c t i v e n e s s o f t h e p o l i c y . H u t t o n a n d D a v i s ( 1984 , 24-30) p r o p o s e s e v e r a l r e a s o n s f o r t h e w e a k n e s s in t h e R T C p o l i c y , i n c l u d i n g (a) a m i s p e r c e p t i o n o f t h e e v o l v i n g r e g i o n a l e c o n o m y , (b) a m i s c a l c u l a t i o n of t h e b e h a v i o u r o f t h e o f f i c e m a r k e t , (c) a f a i l u r e t o d e s i g n a t e p r i o r i t y c e n t r e s , (d) i n e f f e c t i v e p o l i c y a p p r o a c h e s b y m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s , (e) c o m p e t i t i o n f r o m n o n - R T C c o m m e r c i a l c e n t r e s , a n d (f) i n a d e q u a t e c o r e - p e r i p h e r y t r a n s p o r t a t i o n l i n k a g e s . H u t t o n a n d D a v i s a l s o n o t e t h e d i f f i c u l t y in p r o m o t i n g a m u l t i p l e s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y in a c o n s e n s u a l f r a m e w o r k ( in t ha t t h e r e is n o a b i l i t y t o m a k e t r a d e - o f f s w h e n n e c e s s a r y b e t w e e n c o m p e t i n g m u n i c i p a l i n t e r e s t s ) . P r i o r t o t h e a d o p t i o n o f t h e Livable Region Strategy, t h e G V R D w a s v e r y a c t i v e in d i s c u s s i o n s w i t h o t h e r l e v e l s o f g o v e r n m e n t a n d in c o n s u l t a t i o n w i t h b u s i n e s s i n t e r e s t s a n d t h e g e n e r a l p u b l i c . B a c k g r o u n d s t u d i e s t o R e g i o n a l T o w n C e n t r e s w e r e c o n d u c t e d ( T h o m p s o n , B e r w i c k , P ra t t a n d P a r t n e r s 1 9 7 3 ; G V R D 1 9 7 4 d ) , s e m i n a r s w e r e h e l d w i t h p u b l i c a n d p r i v a t e s t a k e h o l d e r s ( G V R D 1 9 7 4 a ; 1 9 7 4 b ) , a n d c o r p o r a t i o n s w e r e s u r v e y e d ( G V R D 1 9 7 4 c ) . A f i n a l r e p o r t w a s p r o d u c e d w h i c h o u t l i n e d t h e f i na l f o r m a t o f t h e o r i g i n a l v e r s i o n o f t h e R T C p o l i c y ( G V R D P l a n n i n g D e p a r t m e n t a n d S p a e t h 1 9 7 5 ) . 5 T h e d e s i r e d s i z e a n d s c a l e o f t h e R T C s w e r e s t a t e d ( o n e m i l l i o n s q . ft . o f o f f i c e s p a c e , 7 0 0 , 0 0 0 s q . ft . o f r e t a i l s p a c e , 7 ,000-10 ,000 j o b s , e t c . -- G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 10) . A t i m e f r a m e w a s p r o p o s e d f o r s t a g i n g R T C d e v e l o p m e n t , w i t h M e t r o t o w n a n d N e w W e s t m i n s t e r t o b e 1 9 c o m p l e t e d b y 1 9 8 0 a n d w i t h y e t t o b e d e f i n e d R T C s in S u r r e y a n d in t h e N o r t h e a s t S e c t o r t o b e d e v e l o p e d b y 1 9 8 6 . R e a s o n s w e r e g i v e n f o r t h e r e j e c t i o n o f R T C s i n R i c h m o n d a n d N o r t h V a n c o u v e r ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 33 ) . F ina l l y , a p r o g r a m m e o f p u b l i c s e c t o r a c t i o n s a n d a c q u i s i t i o n s w a s d e s c r i b e d ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 34-38) . In 1 9 7 5 , t h e Livable Region Strategy a n d R e g i o n a l T o w n C e n t r e s w e r e a d o p t e d ( s u b s t a n t i a l l y in t h e f o r m d e s c r i b e d a b o v e ) as r e g i o n a l p l a n n i n g p o l i c i e s ( G V R D 1 9 7 5 a ; 1 9 7 5 b ) . W h e n t h e G V R D g a i n e d r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e O f f i c i a l R e g i o n a l P l an f r o m t h e d i s b a n d e d L o w e r M a i n l a n d R e g i o n a l P l a n n i n g B o a r d , t h e d i r e c t i o n s w e r e r e a f f i r m e d ( G V R D 1 9 8 0 a ) . M a j o r r e s t a t e m e n t s a n d r e a f f i r m a t i o n s o f t h e p r i n c i p l e s b e h i n d t h e Livable Region Strategy a n d t h e R T C p o l i c y o c c u r r e d i n 1 9 8 0 a n d i n 1 9 9 0 ( G V R D 1 9 8 0 b ; 1 9 9 0 b ) . E a c h m u n i c i p a l i t y c o n t a i n i n g a n R T C has , o v e r t h e y e a r s s i n c e t h e a d o p t i o n o f t h e p l a n , i n c l u d e d s o m e f o r m of t h e R T C p o l i c y in m u n i c i p a l O f f i c i a l C o m m u n i t y P l ans a n d o t h e r p l a n n i n g a n d p r o m o t i o n a l d o c u m e n t s . T h e G V R D has r e l i e d o n b o t h i n t e r n a l l y p r o d u c e d s t a tus r e p o r t s ( G V R D 1 9 7 6 ; 1 9 8 1 ; 1 9 8 2 ; 1 9 8 3 ; 1987 ) a n d o n t h e w o r k o f c o n s u l t a n t s ( e .g . , C o r i o l i s C o n s u l t i n g C o r p . 6 1 9 8 6 a n d A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 ) f o r a p p r a i s a l s o f t h e R T C p o l i c i e s a n d t h e e f f e c t o f t h o s e p o l i c i e s o n s u b u r b a n d e v e l o p m e n t . A l l o f t h e d o c u m e n t s p r o d u c e d a f t e r 1 9 8 0 h a v e c o m m e n t e d u p o n t h e f a i l u r e o f t h e R T C s t o d e v e l o p as p l a n n e d . T h e c h a r a c t e r o f t h e e x i s t i n g R T C s m o r e c l o s e l y r e s e m b l e d s h o p p i n g m a l l s t h a n u r b a n d o w n t o w n s ( G V R D 1 9 8 3 , 2 6 ; C o r i o l i s 1 9 8 6 , 4 ; A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 27 ) . E m p l o y m e n t has b e e n d e c e n t r a l i z i n g t o s u b u r b a n l o c a t i o n s in a d i s p e r s e d r a t h e r t h a n c o n c e n t r a t e d m a n n e r ( G V R D 1 9 8 1 , 1 8 ; 1 9 8 2 , 3; 1 9 8 3 , 8; 1 9 8 7 , 24-25 ; C o r i o l i s 1 9 8 6 , 8-9; A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 8) . T h e g r o w t h w h i c h has o c c u r r e d in R T C s is a t t r i b u t a b l e t o t h e f i r m s w h i c h s e r v e t h e g r o w i n g p o p u l a t i o n s in t h e R T C t r a d e a r e a s ( C o r i o l i s 1 9 8 6 , 4 ; A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 8) . 2 0 T h e ac t i v i s t r o l e o r i g i n a l l y a s s i g n e d t o t h e G V R D is r e p l a c e d b y a p a s s i v e a c c e p t a n c e o f m u n i c i p a l p r e r o g a t i v e , o f t h e c o n t i n u e d s t r e n g t h o f t h e o f f i c e m a r k e t in d o w n t o w n V a n c o u v e r , a n d o f a n e w r o l e f o r t h e G V R D w h i c h c o n s i s t s o f a t t e m p t i n g t o f o c u s t h e a t t e n t i o n o f m u n i c i p a l i t i e s a n d t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t ( G V R D 1 9 8 3 , 2 2 ; 1 9 8 7 , 4-5; A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 28 ) . T h e R T C p o l i c y has b e e n m o d i f i e d t o i n c l u d e t h e o r i g i n a l l y r e j e c t e d a r e a s o f R i c h m o n d C e n t r e a n d N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e ( G V R D 1 9 8 3 ; 1 9 8 7 ) . T h e m o s t r e c e n t r e c o m m e n d a t i o n s t o w a r d a m e n d i n g R T C p o l i c y i n c l u d e d e f i n i n g n e w s p e c i a l i z e d r o l e s f o r e a c h R T C , a n d a c c e p t i n g a n d a d a p t i n g t o t h e e x i s t i n g r e g i o n a l h i e r a r c h y o f c o m m e r c i a l s p a c e ( G V R D 1 9 8 7 , 5 3 ; A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 39-40) , as w e l l as d i r e c t i n g a t t e n t i o n t o t h e u r b a n d e s i g n p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e s u b u r b a n c h a r a c t e r o f t h e e x i s t i n g R T C s ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 45-49) . 2.3 MELBOURNE T h e b a c k g r o u n d l i t e r a t u r e o n M e l b o u r n e is m u c h m o r e e x t e n s i v e t h a n f o r t h e o t h e r t w o c i t i e s u n d e r s t u d y . T h e r e is a w i d e r d e b a t e i n t o t h e p o l i t i c a l a n d d i s t r i b u t i o n a l e f f e c t s o f p o l i c y d e c i s i o n s (as o p p o s e d t o t h e N o r t h A m e r i c a n f o c u s o n t r a n s p o r t a t i o n a n d r e g i o n a l e c o n o m i c e f f i c i e n c y ) a n d m a n y o f t h e d i s c u s s i o n s i n c l u d e t h e r o l e o f S ta te a n d F e d e r a l g o v e r n m e n t s in t h e f o r m a t i o n o f u r b a n p o l i c y (a d i m e n s i o n a l s o l a c k i n g i n t h e N o r t h A m e r i c a n c o n t e x t ) . M e l b o u r n e is m u c h l a r g e r t h a n e i t h e r S e a t t l e o r V a n c o u v e r . T h o u g h al l t h r e e m e t r o p o l i t a n a reas a r e p r i m a t e f o r t h e i r S t a te o r P r o v i n c e , M e l b o u r n e is m u c h m o r e s i g n i f i c a n t t o its r e g i o n t h a n t h e o t h e r s a r e . M e l b o u r n e c o n t a i n s 70 p e r c e n t o f t h e t o t a l S ta te p o p u l a t i o n , is t h e sea t o f t h e S t a te g o v e r n m e n t , a n d is t h e c e n t r e o f m o s t o f t h e e c o n o m i c a c t i v i t y o f t h e S t a t e ( e s p e c i a l l y in t h e m a n u f a c t u r i n g a n d t r a n s p o r t a t i o n s e c t o r s ) . 21 M . L o g a n , e t a l . (1975) a n d N e u t z e (1978) o u t l i n e t h e m a j o r u r b a n i s s u e s w h i c h o b t a i n e d i n t h e p e r i o d i m m e d i a t e l y p r e c e d i n g t h e d e v e l o p m e n t o f t h e D i s t r i c t C e n t r e s ( D C s ) p o l i c y . N e u t z e ( 1978 , 172-185) d i s c u s s e s t h e c o n t r o l o f s c a t t e r e d d e v e l o p m e n t , t h e d e b a t e s u r r o u n d i n g t h e p l a n n e d f o r m o f u r b a n e x p a n s i o n , a n d t h e i n e q u i t a b l e d i s t r i b u t i o n o f j o b s a n d s e r v i c e s a m o n g t h e v a r i o u s s e c t i o n s o f t h e c i t y . M . L o g a n , e t a l . ( 1 9 7 5 , 105 ) d i s c u s s t h e s o c i o e c o n o m i c d i f f e r e n c e s b e t w e e n s u b u r b s , t h e d i f f e r i n g l e v e l s o f p u b l i c s e r v i c e s , h i g h p o p u l a t i o n g r o w t h i n t o l o w d e n s i t y s u b u r b a n s p r a w l , a n d t h e o v e r c o n c e n t r a t i o n o f s p e c i a l i z e d f a c i l i t i e s in a s i n g l e c o r e a r e a . M o r i s o n a n d R i c h a r d s o n (1977 ) p r e s e n t d i s c u s s i o n p a p e r s f o r a s e r i e s o f n a t i o n a l s e m i n a r s o n t h e c o n c e p t o f s u b u r b a n c e n t r e s . R i c h a r d s o n ( 1977 , 6-7) a n d M o r r i s o n a n d W i n t e r ( 1977 , 18) a s se r t t ha t t h e k e y e l e m e n t s i n t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s is o f f i c e e m p l o y m e n t b e y o n d t h e a m o u n t n e e d e d t o s e r v i c e t h e r e s i d e n t i a l p o p u l a t i o n . M o r r i s o n a n d W i n t e r a l s o n o t e t h e l a ck o f d e v e l o p m e n t o f a n y s u b u r b a n e m p l o y m e n t c o n c e n t r a t i o n s u p t o t h e 1 9 7 0 s . M o r i s o n ( 1977 , 41 ) n o t e s t ha t M e l b o u r n e l a c k e d an o b v i o u s s i n g l e s e c o n d a r y l o c a t i o n f o r c o n c e n t r a t e d d e v e l o p m e n t , a n d d e M o n c h a u x ( 1 9 7 7 , 48) r e p e a t s t h e o f t e n e x p r e s s e d a r g u m e n t t ha t s u b u r b a n c e n t r e s m u s t d e v e l o p g r a d u a l l y ( i .e. , w i t h o u t m u c h p u b l i c s e c t o r r e g u l a t i o n ) . D u r i n g t h e d e b a t e in t h e la te 1 9 7 0 s , B u n k e r ( 1976 , 169-177 ) d i s c u s s e s t h e l a ck o f k n o w l e d g e r e g a r d i n g s u b u r b a n c e n t r e s a n d m e n t i o n s t h e g r o w t h o f o f f i c e e m p l o y m e n t d i s t r i c t s j u s t o u t s i d e t h e e x i s t i n g m e t r o p o l i t a n c o r e s o f M e l b o u r n e a n d S y d n e y . T h e h i s t o r y o f u r b a n d e v e l o p m e n t in M e l b o u r n e u p t o t h e a d o p t i o n o f t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y is c o m p r e h e n s i v e l y c o n s i d e r e d i n T. L o g a n (1984 ) , M a h e r (1988 ) , a n d B e e d (1981) . A m o n g m a n y o t h e r t o p i c s , B e e d d e s c r i b e s t h e d i s t i n c t i o n s b e t w e e n t h e p r o s p e r o u s r e s i d e n t i a l s o u t h a n d eas t a n d t h e i n d u s t r i a l n o r t h a n d w e s t i n t h e 1 9 7 0 s ( B e e d 1 9 8 1 , 149-156 ) , t h e sh i f t in p o p u l a t i o n a n d 2 2 e m p l o y m e n t t o t h e o u t e r s u b u r b s o f t h e m e t r o p o l i t a n a r e a a n d t h e r e s u l t i n g r e l i a n c e o n t h e a u t o m o b i l e f o r m o s t t r a n s p o r t a t i o n n e e d s ( B e e d 1 9 8 1 , 131-133 ) , a n d t h e r e l a t i v e i n e f f e c t i v e n e s s o f t h e c o r r i d o r - o r i e n t e d r e g i o n a l p l a n s o f t h e 1 9 6 0 s a n d 1970s ( B e e d 1 9 8 1 , 8 3 , 157-158 ) . T h i s f a i l u r e is a t t r i b u t e d t o t h e l a ck o f p u b l i c s e c t o r p o w e r s t o i n f l u e n c e p r i v a t e s e c t o r d e c i s i o n s ( B e e d 1 9 8 1 , 160-169) . S e v e r a l a u t h o r s ( in p a p e r s w h i c h f o c u s o n w i d e r t o p i c s ) c o m m e n t o n i s s u e s r e l e v a n t t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y . S a n d e r c o c k ( 1 9 7 7 , 1 4 9 - 151) d i s c u s s e s t h e l ack o f p u b l i c s e c t o r s u p p o r t f o r t h e o r i g i n a l 1 9 5 4 s u b u r b a n b u s i n e s s c e n t r e s p l a n a n d t h e l ack o f c o n s i d e r a t i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s as a n o p t i o n d u r i n g t h e p l a n n i n g e x e r c i s e s o f t h e 1 9 6 0 s . T h o m p s o n (1978 , 133-135 ) d e s c r i b e s t h e g e n e r a l u r b a n f o r m o f M e l b o u r n e ( s m a l l , h i g h d e n s i t y u r b a n c o r e s u r r o u n d e d b y l o w d e n s i t y s p r a w l ; w h i t e c o l l a r eas t a n d s o u t h e a s t ; b l u e c o l l a r n o r t h a n d w e s t ) a n d t h e a u t o m o b i l e d o m i n a n c e w h i c h r e s u l t e d . O ' C o n n o r a n d M a h e r (1979) o u t l i n e t h e a u t o n o m o u s g r o w t h o f s u b u r b a n e m p l o y m e n t i n M e l b o u r n e a n d t h e a s s o c i a t e d p a t t e r n s o f c o m m u t i n g , w h e r e e m p l o y m e n t c l u s t e r s i n t h e c e n t r a l s u b u r b s a n d t a k e s a d v a n t a g e o f w i d e c o m m u t e r s h e d s i n t h e o u t e r s u b u r b s . E d g i n g t o n ( 1 9 8 8 , 7) c i t e s t h i s a r g u m e n t as o n e r a t i o n a l e f o r t h e c r e a t i o n o f t h e S ta te g o v e r n m e n t ' s s u b u r b a n d e v e l o p m e n t p o l i c y w h i c h i d e n t i f i e d a n d c o n c e n t r a t e d o n f i v e e c o n o m i c s u b - r e g i o n s . B u n k e r ( 1 9 8 3 , 9, 31) d i s c u s s e s t h e o u t w a r d r e d i s t r i b u t i o n o f M e l b o u r n e ' s p o p u l a t i o n i n t h e 1 9 7 0 s , a n d t h e r e s u l t i n g i n t e r e s t in u r b a n c o n s o l i d a t i o n w h i c h l e d d i r e c t l y t o t h e D i s t r i c t C e n t r e s p l a n o f 1 9 8 1 . S a n d e r c o c k ( 1 9 8 3 , 5 5 , 60) d e s c r i b e s t h e A u s t r a l i a n f e d e r a l g o v e r n m e n t ' s s u p p o r t f o r m e t r o p o l i t a n o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n a n d t h e l a ck o f a n y m e c h a n i s m t o a f f e c t p r i v a t e o f f i c e l o c a t i o n d e c i s i o n s d u r i n g t h e o f f i c e b o o m o f t h e e a r l y 1 9 7 0 s . B. L o g a n ( 1 9 8 6 , 131 ) d e s c r i b e s t h e i n c o n s i s t e n c i e s r e g a r d i n g t h e p r o m o t i o n o f s u b u r b a n d e v e l o p m e n t t h a t e x i s t e d b e t w e e n t h e 1971 M e l b o u r n e a n d M e t r o p o l i t a n B o a r d o f W o r k s 2 3 ( M M B W ) r e g i o n a l p l a n a n d t h e M e l b o u r n e C i t y C o u n c i l p l a n o f 1 9 7 4 . T. L o g a n ( 1986a , 177 ) e x a m i n e s t h e d e t e r m i n i n g e f f e c t o f r a tes o f p o p u l a t i o n g r o w t h o n t h e s ty le of r e g i o n a l p l a n n i n g in M e l b o u r n e , e s p e c i a l l y t h e r e d u c e d g r o w t h p r o j e c t i o n s o f t h e la te 1 9 7 0 s w h i c h i n f l u e n c e d t h e 1 9 8 0 p l a n f o c u s s i n g o n t h e r e d e v e l o p m e n t o f t h e e x i s t i n g u r b a n a r ea . R e g a r d i n g t h e a c t u a l i m p l e m e n t a t i o n o f t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y ( w h i c h w a s a d o p t e d in 1981 in A m e n d m e n t 1 5 0 t o t h e M M B W p l a n o f 1 9 8 0 ) , B u n k e r (1987 , 8) r e i t e r a t e s h is e a r l i e r c o n t e n t i o n t h a t t h e p r o m o t i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s is b e i n g a t t e m p t e d w i t h o u t a d e q u a t e k n o w l e d g e o f r e g i o n a l s t r u c t u r e . E d g i n g t o n (1982 , 234 ) a n d M o s e r a n d L o w ( 1 9 8 6 , 1450-1454 ) b o t h c o m m e n t o n t h e s u p p o r t f o r C B D d e v e l o p m e n t g i v e n b y t h e S t a t e a n d M e l b o u r n e c i t y g o v e r n m e n t s , a n d t h e p o t e n t i a l c o n f l i c t t h i s c a u s e s w i t h t h e p r o m o t i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s . D a n i e l s (1986 , 35) a s s e r t s t h a t t h e s t r e n g t h o f t h e C B D a n d n e a r b y o f f i c e d e v e l o p m e n t a reas l i m i t s t h e p o t e n t i a l of s u b u r b a n c o n c e n t r a t i o n s o f e m p l o y m e n t . C a r t e r ( 1982 , 3-7) a l s o d i s c u s s e s t h e c o n t r a d i c t i o n b e t w e e n s u p p o r t f o r t h e C B D a n d s u p p o r t f o r t h e D i s t r i c t C e n t r e s , a n d t h e f u r t h e r c o n t r a d i c t i o n b e t w e e n t h e s t a t e d i n t e n t i o n o f t h e p o l i c y t o r e s p e c t m a r k e t p r e f e r e n c e s a n d t h e n e e d f o r g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n in t h e o f f i c e m a r k e t f o r D i s t r i c t C e n t r e s t o s u c c e e d . T h e p e r s p e c t i v e o f t h e o f f i c e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y is g i v e n b y t h e O f f i c e D e v e l o p m e n t A d v i s o r y C o m m i t t e e ( O D A C 1 9 8 6 , 1-6), w h i c h w a s e s t a b l i s h e d t o a d v i s e t h e S t a te g o v e r n m e n t o n t h e c o n c e r n s o f t h e o f f i c e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y . T h e C o m m i t t e e p o i n t s o u t s e v e r a l p e r c e i v e d d i s a d v a n t a g e s t o D i s t r i c t C e n t r e l o c a t i o n s , s u c h as t r a f f i c c o n g e s t i o n , l a ck o f m a t c h b e t w e e n D C b o u n d a r i e s a n d f u n c t i o n a l a c t i v i t i e s , a n d a n i n a d e q u a t e c o n s i d e r a t i o n o f t h e a c t u a l o p e r a t i o n o f t h e o f f i c e d e v e l o p m e n t m a r k e t . In a g e n e r a l d i s c u s s i o n o f t h e i m p o r t a n c e o f s u b u r b a n e m p l o y m e n t , O ' C o n n o r a n d B l a k e l y ( 1 9 8 8 , 12) a s s e r t t h a t t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y has a c t u a l l y 2 4 i m p e d e d t h e d e c e n t r a l i z a t i o n o f m e d i u m - s i z e d o f f i c e b u i l d i n g s (by r e s t r i c t i n g t h e a reas w h e r e t h e y m a y l o c a t e ) . T. L o g a n ( 1986b ) c r i t i c a l l y e x a m i n e s s e v e r a l a s s u m p t i o n s u n d e r l y i n g t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y , n a m e l y t ha t it u n d e r v a l u e s s t r o n g l o c a t i o n a l p r e f e r e n c e s a n d b a r g a i n i n g p o w e r o f f i r m s , t h a t it e x a g g e r a t e s t h e p o s s i b i l i t i e s f o r s u b s t a n t i a l c h a n g e in p e o p l e ' s m o d e o f t r a v e l , t h a t it o v e r e s t i m a t e s t h e e c o n o m i e s t o b e g a i n e d i n t h e p r o v i s i o n o f u t i l i t i e s , a n d t h a t it f a i l s t o a c k n o w l e d g e t h e l i m i t e d r e s o u r c e s a n d v a r i e d c o m m i t m e n t o f p u b l i c a g e n c i e s r e s p o n s i b l e f o r p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n . T. L o g a n c o n t e n d s t h a t t h e p o l i c y d o e s n o t p o s s e s s a s u f f i c i e n t r e l a t i o n s h i p t o t h e r ea l i t i e s o f u r b a n d e v e l o p m e n t p r o c e s s e s a n d , t h e r e f o r e , c a n n o t h o p e t o h a r n e s s o r i n f l u e n c e t h o s e f o r c e s t o p r o v i d e p r o g r e s s t o w a r d p o l i c y o b j e c t i v e s . K i l m a r t i n (1986) a n d K i n g (1991) e x a m i n e t h e p o l i t i c a l p r o c e s s at w o r k i n t h e r e l o c a t i o n o f a m a j o r M e l b o u r n e h e a d o f f i c e f r o m t h e c o r e t o a s u b u r b a n s e t t i n g . B o t h r e s e a r c h e r s c o n c l u d e t h a t t h e S t a te g o v e r n m e n t , w h i c h is r e s p o n s i b l e f o r t h e D i s t r i c t C e n t r e s p l a n , has b e e n w i l l i n g t o i g n o r e t h e p l a n t o sa t i s f y t h e l o c a t i o n a l r e q u i r e m e n t s o f m a j o r c o r p o r a t e a n d d e v e l o p m e n t i n d u s t r y i n t e r e s t s . In 1 9 8 7 , t h e M i n i s t r y f o r P l a n n i n g a n d E n v i r o n m e n t ( M P E ) r e l e a s e d a c o m p r e h e n s i v e p l a n n i n g s t r a t e g y f o r t h e M e l b o u r n e a r e a c a l l e d Shaping Melbourne's Future, w h i c h c o n t a i n e d t h e S t a t e g o v e r n m e n t ' s g e n e r a l p o l i c y o b j e c t i v e s r e g a r d i n g D i s t r i c t C e n t r e s . T h e p r i m a r y o b j e c t i v e s a re s t a t e d as (a) t h e r e t e n t i o n o f C e n t r a l M e l b o u r n e as t h e p r i m e m e t r o p o l i t a n f o c u s f o r a d m i n i s t r a t i v e , c u l t u r a l , r e t a i l , c o m m e r c i a l , a n d t o u r i s t a c t i v i t i e s a n d (b) t h e r e i n f o r c e m e n t o f t h e " w e l l - e s t a b l i s h e d " p a t t e r n o f c e n t r e s i n w h i c h r e t a i l , o f f i c e , a n d p u b l i c s e r v i c e s a r e g r o u p e d ( M P E 1 9 8 7 , 17-20) . D i s t r i c t C e n t r e s a r e d i f f e r e n t i a t e d i n t o c a t e g o r i e s b a s e d o n p r o x i m i t y t o t h e C e n t r a l M e l b o u r n e . 25 In s e p a r a t e b a c k g r o u n d r e p o r t s o n s u b u r b a n o f f i c e d e v e l o p m e n t , F o t h e r g i l l ( 1987 , 28) a n d J o n e s L a n g W o o t t o n W o l i n s k i P l a n n e r s (1987 , 2 ) 7 n o t e t h e l a ck o f a n y s i g n i f i c a n t o f f i c e d e v e l o p m e n t o t h e r t h a n i n t h e n e a r e a s t e r n s u b u r b s . E d g i n g t o n ( 1 9 8 8 , 8, 11) , in a d i s c u s s i o n o f t h e e c o n o m i c s u b - r e g i o n s o f M e l b o u r n e , n o t e s t ha t l i t t l e s u b u r b a n o f f i c e g r o w t h c o u l d b e a t t r i b u t e d t o d e f l e c t i o n f r o m t h e C B D . E d g i n g t o n c o n c u r s w i t h t h e a s s e s s m e n t t h a t t h e s u b u r b a n d e v e l o p m e n t p a t t e r n is s k e w e d in f a v o u r o f t h e s o u t h a n d eas t . T h e c u r r e n t v e r s i o n o f D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y is p r e s e n t e d in Metropolitan Activity Centres ( M P E 1 9 8 9 ) . T h i s d o c u m e n t r e i t e r a t e s t h e r a t i o n a l e s f o r D C s p o l i c y , s u c h as s a v i n g s f r o m s h a r e d f a c i l i t i e s a n d i n f r a s t r u c t u r e , e a s e o f a c c e s s b y p u b l i c t r a n s p o r t m o r e e q u i t a b l e a c c e s s t o s e r v i c e s in a l l r e g i o n s , e t c . In o u t l i n e , t h e p o l i c y ca l l s f o r 15 D C s t h r o u g h o u t t h e r e g i o n , s u b o r d i n a t e t o t h e d o w n t o w n in s p e c i a l i z e d s e r v i c e s a n d e m p l o y m e n t , b u t at t h e t o p o f a s u b u r b a n re ta i l a n d e m p l o y m e n t h i e r a r c h y w h i c h i n c l u d e s o v e r 5 0 s u b u r b a n c e n t r e s o f v a r i o u s s i z e a n d c o m p o s i t i o n . P r e s u m a b l y in r e s p o n s e t o t h e p r o b l e m s i d e n t i f i e d b y t h e O f f i c e D e v e l o p m e n t A d v i s o r y C o m m i t t e e ( O D A C 1 9 8 6 ) , t h e p o l i c y a l s o s ta tes t ha t t h e b o u n d a r i e s o f D i s t r i c t C e n t r e s w i l l b e " f l e x i b l e " t o a l l o w t h e m a x i m u m o p p o r t u n i t y f o r s u b u r b a n d e v e l o p m e n t . M o o d i e (1991) p r e s e n t s t h e m o s t c o m p r e h e n s i v e e m p i r i c a l e x a m i n a t i o n o f t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y . M o o d i e d e s c r i b e s t h e b a c k g r o u n d t o p o l i c y d e v e l o p m e n t , a n d D i s t r i c t C e n t r e s ( D C s ) a r e e v a l u a t e d i n t e r m s o f t h e i r c o m p o s i t i o n ( re ta i l a n d o f f i c e s p a c e , e m p l o y m e n t , c o m m u n i t y s e r v i c e s , etc . ) a n d q u a l i t a t i v e c h a r a c t e r . F e w D C s a r e f o u n d t o p r o v i d e t h e b r o a d s p e c t r u m o f a c t i v i t i e s a n d d i f f e r e n t r e g i o n a l r o l e s t ha t t h e p o l i c y w a s i n t e n d e d t o f o s t e r . F u r t h e r , t h e s e f e w s u c c e s s e s a r e f o u n d t o b e l ess a r e s u l t o f p o l i c y t h a n o f p r i o r d e v e l o p m e n t a n d o f e x t e r n a l e c o n o m i c f a c t o r s u n a d d r e s s e d b y t h e p o l i c y . 26 2.4 BELLEVUE P r i o r t o 1 9 8 0 , t h e c o r e o f B e l l e v u e w a s a r e l a t i v e l y t y p i c a l A m e r i c a n s u b u r b a n re ta i l d i s t r i c t , w i t h a l a r g e s h o p p i n g m a l l , v e r y l i t t l e l o ca l e m p l o y m e n t , a n d an a l m o s t t o t a l r e l i a n c e o n t h e a u t o m o b i l e f o r t r a n s p o r t a t i o n . S c h n e i d e r ( 1981 , 2 4 8 , 250 ) a s se r t s t ha t d o w n t o w n B e l l e v u e " h a s d e v e l o p e d as a n a u t o m o b i l e - o r i e n t e d r e t a i l , o f f i c e a n d r e s i d e n t i a l c o n c e n t r a t i o n w i t h v i r t u a l l y n o a p p e a l t o o r p r o v i s i o n f o r t h e p e d e s t r i a n " a n d d i s c u s s e s t h e d i s i n c e n t i v e s t o o t h e r f o r m s o f d e v e l o p m e n t , m o s t n o t a b l y t h e l a rge a m o u n t o f p a r k i n g r e q u i r e d b a s e d o n d e v e l o p e d f l o o r s p a c e . D a n i e l s ( 1982 , 59) a l s o n o t e s t h e a u t o m o b i l e d e p e n d e n c e o f d o w n t o w n B e l l e v u e in t h e e a r l y 1 9 8 0 s . In a d i s c u s s i o n o f C e n t r a l B u s i n e s s D i s t r i c t p o l i c i e s in Sea t t l e , D a n i e l s e x p r e s s e s d o u b t as t o t h e p o t e n t i a l o f d o w n t o w n B e l l e v u e t o d e v e l o p i n t o a m a j o r c o m p e t i t o r f o r p r i m e o f f i c e s p a c e . T h r o u g h o u t t h e 1 9 8 0 s , h o w e v e r , s e v e r a l p o l i c i e s a n d r e g i o n a l c o n d i t i o n s c o m b i n e d t o a l l o w t h e d e v e l o p m e n t o f a n e w k i n d o f d o w n t o w n a r e a in B e l l e v u e . T h e 1981 L a n d U s e C o d e , b y w h i c h B e l l e v u e r e s t r i c t e d l a rge s c a l e d e v e l o p m e n t t o t h e c o r e a n d c r e a t e d a h i g h d e n s i t y " w e d d i n g c a k e " d e v e l o p m e n t p a t t e r n , is d e s c r i b e d b y m a n y r e s e a r c h e r s ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 2; N a t i o n a l C o o p e r a t i v e H i g h w a y R e s e a r c h P r o g r a m 1 9 8 7 , 77-79 ; M i l e s a n d H i n s h a w 1 9 8 7 , 2 2 2 ; W h y t e 1 9 8 8 , 3 0 7 ; C e r v e r o 1 9 8 9 , 1 7 2 ; Kay 1 9 9 1 , 6) . N o g u c h i ( 1 9 8 2 , 4) a n d C e r v e r o ( 1989 , 173 ) d e s c r i b e a n a g r e e m e n t b e t w e e n B e l l e v u e a n d t h e r e g i o n a l p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s e r v i c e t o l i n k t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c t r a n s i t i n t h e c o r e t o i n c r e a s i n g d e n s i t y a n d r e d u c e d p a r k i n g r e q u i r e m e n t s . T h e s e v e r a l a s p e c t s o f t h e n e w c o d e w h i c h p e r t a i n t o i m p r o v e m e n t s in t h e p e d e s t r i a n c h a r a c t e r a n d u r b a n d e s i g n o f t h e c o r e o f B e l l e v u e h a v e a l s o r e c e i v e d a t t e n t i o n ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 3; M i l e s a n d H i n s h a w 1 9 8 7 ; N a t i o n a l C o o p e r a t i v e H i g h w a y R e s e a r c h P r o g r a m 1 9 8 7 , 77-79 ; W h y t e 1 9 8 8 , 3 0 7 - 3 0 9 ; C e r v e r o 1 9 8 9 , 169- 171 ) . W e l c h ( 1 9 8 9 , 33-71) p r o v i d e s a r e a d a b l e t r e a t m e n t o f t h e h i s t o r i c a l 2 7 d e v e l o p m e n t o f B e l l e v u e ' s d o w n t o w n a n d t h e f a c t o r s w h i c h l e d t o its s u c c e s s , s u c h as t h e s u p p o r t o f t h e g e n e r a l p u b l i c a n d t h e b u s i n e s s s e c t o r , t h e l e a d e r s h i p o f t h e F r e e m a n f a m i l y , t h e i m p o r t a n c e o f t h e w i d e r r e g i o n a l e c o n o m y b a s e d o n t h e s u c c e s s o f t h e B o e i n g c o m p a n y , a n d t h e c o n f r o n t a t i o n o v e r t h e E v e r g r e e n East p r o p o s a l . T h e n e x t t h r e e c h a p t e r s p r e s e n t c a s e s t u d i e s o f t h e s u b u r b a n c e n t r e p o l i c i e s in G r e a t e r V a n c o u v e r , m e t r o p o l i t a n M e l b o u r n e , a n d t h e C i t y o f B e l l e v u e , W a s h i n g t o n . T h e c o n c l u s i o n ( C h a p t e r 6) a p p l i e s t h e l e s s o n s d e r i v e d f r o m t h e c a s e s t u d i e s t o t h e i m p r o v e m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y b o t h g e n e r a l l y a n d in t h e p a r t i c u l a r c i r c u m s t a n c e s o f G r e a t e r V a n c o u v e r . 28 C H A P T E R 3 GREATER V A N C O U V E R : R E G I O N A L T O W N CENTRES POLICY 3.0 INTRODUCTION T h e s u b u r b a n c e n t r e s s t r a t e g y w h i c h has b e e n a d o p t e d i n t h e G r e a t e r V a n c o u v e r r e g i o n is c a l l e d t h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y . T h i s c h a p t e r p r e s e n t s t h e h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t , i m p l e m e n t a t i o n , a n d r e s u l t s o f t h e p o l i c y . In t h e p o l i c y c o n t e x t s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , t h e b a c k g r o u n d o f t h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s ( RTC ) p o l i c y is f o u n d t o b e a c o m b i n a t i o n o f g r o w t h p r e s s u r e s in t h e 1 9 7 0 s a n d a c o n v e r g e n c e o f p o l i t i c a l w i l l a m o n g t h e g o v e r n m e n t s i n t h e C i t y o f V a n c o u v e r , its s u b u r b a n n e i g h b o u r s , a n d t h e p r o v i n c i a l l e v e l . T h e p o l i c y d e v e l o p m e n t s e c t i o n d e s c r i b e s t h e p l a n n i n g p r o c e s s w h i c h l e d t o t h e Livable Region Strategy, t h e g o a l s e v e n t u a l l y e x p r e s s e d i n t h e s t r a t egy , a n d t h e d e t a i l s o f t h e o r i g i n a l R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y . A s p e c t s of t h e p o l i c y w h i c h a re d i s c u s s e d i n c l u d e t h e s e l e c t i o n o f R T C s i t e s , t h e c r i t e r i a b y w h i c h R T C s c o u l d b e j u d g e d , a n d a f i v e - e l e m e n t i m p l e m e n t a t i o n p r o c e d u r e . It is a r g u e d tha t c h a n g e s i n t h e p o l i t i c a l c o n t e x t a r o u n d t h e t i m e o f o r i g i n a l i m p l e m e n t a t i o n h a d s i g n i f i c a n t c o n s e q u e n c e s f o r t h e p o l i c y . T h e p o l i c y e v a l u a t i o n s e c t i o n o f t h e c h a p t e r d e s c r i b e s , i n d e t a i l , t h e c o n s e q u e n c e s f o r t h e R T C s r e s u l t i n g f r o m t h e a l t e r e d p o l i t i c a l e n v i r o n m e n t . A r e v i e w o f e v a l u a t i v e c o m m e n t s f r o m t h e a c a d e m i c l i t e r a t u r e a n d f r o m p o l i c y d o c u m e n t s is u s e d t o s u p p o r t t h e a n a l y s i s . T h i s s e c t i o n i n c l u d e s a d i s c u s s i o n o f t h e i n a d e q u a c y o f R T C p e r f o r m a n c e c r i t e r i a i n v i e w o f t h e a d o p t e d i m p l e m e n t a t i o n s t y l e in t h e R T C s , a n d a c r i t i c i s m c o n c e r n i n g t h e w a y s in w h i c h o f f i c e f l o o r s p a c e is u s e d as a k e y i n d i c a t o r . T h e p r o g r e s s a n d p r o s p e c t s o f e a c h R T C is e x a m i n e d in t u r n . 2 9 In t h e c o n c l u d i n g s e c t i o n o f t h e c h a p t e r , it is f o u n d tha t t h e p o l i c y c a n n o t b e d e m o n s t r a t e d t o h a v e a l t e r e d t h e p a t t e r n o f d e v e l o p m e n t o r r e d e v e l o p m e n t w h i c h has o c c u r r e d in t h e d e s i g n a t e d R T C s . It is f u r t h e r a s s e r t e d t h a t t h e h i s t o r i c a l m o m e n t w h e n R T C s c o u l d a d d r e s s r e g i o n a l p r o b l e m s is pas t , a n d t h a t a n e w p o l i c y d i r e c t i o n is r e q u i r e d . 3.1 POLICY CONTEXT T h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s (RTC ) p o l i c y w a s an e l e m e n t of t h e 1 9 7 5 Livable Region Strategy, a g e n e r a l m e t r o p o l i t a n r e s p o n s e t o u r b a n g r o w t h p a t t e r n s i n t h e G r e a t e r V a n c o u v e r a r e a i n t h e p o s t - 1 9 5 0 s p e r i o d . R e g i o n a l p o p u l a t i o n h a d g r o w n t h r o u g h o u t t h e 1 9 5 0 s a n d 1 9 6 0 s at a n a n n u a l ra te o f s l i g h t l y l ess t h a n f o u r p e r c e n t ( G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 6 , 176 ) , n e a r l y d o u b l i n g t h e G V R D t o t a l p o p u l a t i o n f r o m 5 6 2 , 0 0 0 in 1951 t o 1.02 m i l l i o n i n 1971 ( G V R D 1 9 8 1 b , 6) . S u c h r a p i d g r o w t h r a i s e d t h r e e m a j o r i n t e r r e l a t e d c o n c e r n s f o r r e g i o n a l p l a n n e r s , p o l i t i c i a n s , a n d c i t i z e n s . F i rs t , t h e r e w a s a p e r c e p t i o n tha t c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t w a s o v e r - c o n c e n t r a t e d i n t h e c e n t r a l c i t y . B y t h e e a r l y 1 9 7 0 s , t h e C i t y o f V a n c o u v e r c o n t a i n e d 62 p e r c e n t o f r e g i o n a l e m p l o y m e n t , 6 0 p e r c e n t o f r e g i o n a l l e a s a b l e o f f i c e s p a c e ( p l u s o v e r 60 p e r c e n t o f t h e o f f i c e s p a c e u n d e r d e v e l o p m e n t ) , a n d a l m o s t a l l o f t h e m a j o r c u l t u r a l a n d e n t e r t a i n m e n t f a c i l i t i e s f o r t h e r e g i o n ( G V R D 1 9 7 4 d , 7; G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 7 , 176 ) . T h e d o w n t o w n a r e a a l o n e c o n t a i n e d 3 6 p e r c e n t o f r e g i o n a l e m p l o y m e n t ( G V R D 1 9 7 4 d , 6) . S e c o n d , t h e b a l a n c e o f t h e r e s i d e n t i a l p o p u l a t i o n w a s s h i f t i n g t o t h e s u b u r b a n m u n i c i p a l i t i e s ( G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 7 , 176 ) , c a u s i n g c o n c e r n a b o u t t h e i n e f f i c i e n c i e s o f s u b u r b a n s p r a w l a n d a b o u t t h e l a c k o f l o c a l j o b s a n d f a c i l i t i e s a v a i l a b l e t o e m p l o y a n d s e r v e t h e g r o w i n g p o p u l a t i o n . T h i r d , t h e p r i m a r y m o d e o f c o m m u t e r t r a n s p o r t a t i o n in t h e r e g i o n w a s t h e a u t o m o b i l e ( o n l y 1 0 p e r c e n t o f c o m m u t e r s u s e d t r a n s i t -- G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 7 , 176 ) a n d , s i n c e t h e r e w e r e n o m a j o r 3 0 f r e e w a y c o n n e c t o r s b e t w e e n t h e d o w n t o w n c o r e o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r a n d t h e s u b u r b a n r e s i d e n t i a l a r eas , it w a s e x p e c t e d tha t m a j o r i n c r e a s e s in t ra f f i c f l o w ( a n d t h e a c c o m p a n y i n g n o i s e a n d p o l l u t i o n ) w o u l d s e r i o u s l y h a r m t h e q u a l i t y o f l i f e i n t h e i n t e r v e n i n g C i t y o f V a n c o u v e r r e s i d e n t i a l n e i g h b o u r h o o d s ( G V R D 1 9 7 4 b , 2 ; G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 23 ) . R e g a r d i n g s u b u r b a n c e n t r e s , t h e r e w e r e t w o n o t a b l e p o l i c y r e s p o n s e s p r i o r t o 1 9 7 5 . In 1 9 6 7 in t h e C i t y o f V a n c o u v e r , a c i t y c o u n c i l d e c i s i o n w a s m a d e t o s o l v e t h e p e r c e i v e d t r a f f i c f l o w p r o b l e m s b e t w e e n t h e d o w n t o w n a n d t h e s u b u r b s b y c o n s t r u c t i n g a f r e e w a y c o n n e c t o r . T h e r e s u l t i n g c i t i z e n b a c k l a s h a g a i n s t t h e d e c i s i o n , c a l l e d " T h e G r e a t F r e e w a y D e b a t e , " l e d t o t h e f o r m a t i o n o f a r e f o r m - m i n d e d c i v i c p o l i t i c a l p a r t y , T h e E l e c t o r s A c t i o n M o v e m e n t ( T E A M ) ( T e n n a n t 1 9 8 0 , 1 4 ; G u t s t e i n 1 9 8 5 , 202 ) . T E A M e v e n t u a l l y s u p p l a n t e d t h e b u s i n e s s - m i n d e d N o n - pa r t i s an A s s o c i a t i o n ( N P A ) as t h e g o v e r n i n g p a r t y o n V a n c o u v e r C i t y C o u n c i l a n d r u l e d t h r o u g h o u t t h e f o r m a t i v e y e a r s o f t h e Livable Region Strategy ( 1972-1976 -- T e n n a n t 1 9 8 0 , 17 ) . T E A M h a d c o m e t o p o w e r o n a p l a t f o r m o f c o n t r o l l i n g g r o w t h t o p r e s e r v e t h e q u a l i t y o f l i f e in t h e C i t y o f V a n c o u v e r , a n d t h i s a n t i - g r o w t h c o m m i t m e n t w a s e x p r e s s e d in t h e I n t e r i m Z o n i n g By- law o f 1 9 7 3 ( B u r e a u o f M u n i c i p a l R e s e a r c h 1 9 7 6 , 1 4 ; N a d e r 1 9 7 6 , 4 1 0 - 4 1 1 ; G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 38 ) . U n d e r t h i s by- l aw , o u t r i g h t a l l o w a b l e d e n s i t i e s o f d o w n t o w n d e v e l o p m e n t w e r e s h a r p l y r e d u c e d , m a k i n g t h e t r a d i t i o n a l s c a l e o f c o r e d e v e l o p m e n t s u b j e c t t o n e g o t i a t i o n b e t w e e n d e v e l o p e r s a n d c i t y p l a n n e r s . In a d d i t i o n t o a d e s i r e t o c o n t r o l t h e d e s i g n o f d o w n t o w n b u i l t s p a c e , " t h e r e w a s a g e n e r a l w i s h t o d i s c o u r a g e d o w n t o w n o f f i c e g r o w t h a n d at t h e s a m e t i m e t o e n c o u r a g e a d e c e n t r a l i z a t i o n o f g r o w t h " ( B u r e a u o f M u n i c i p a l R e s e a r c h 1 9 7 6 , 22 ) . S i n c e 1 9 6 7 , t h e d o w n t o w n o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r h a d e x p e r i e n c e d a b o o m in o f f i c e s p a c e c o n s t r u c t i o n ( N a d e r 1 9 7 6 , 4 1 1 ) , t h e n e g a t i v e e f f e c t s o f w h i c h T E A M w i s h e d t o a m e l i o r a t e b y m o v i n g o f f i c e d e v e l o p m e n t o u t o f t h e d o w n t o w n a n d o u t o f t h e c i t y . 31 T h i s p o l i c y w a s e n f o r c e d in 1 9 7 4 , w h e n t h e B .C . T e l e p h o n e C o m p a n y w a s d e n i e d a d e v e l o p m e n t p e r m i t a n d w a s t h e r e b y f o r c e d t o m o v e its h e a d q u a r t e r s o u t o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r , e v e n t u a l l y t o r e l o c a t e i n B u r n a b y , n e a r M e t r o t o w n , i n 1 9 7 7 ( L ey 1 9 8 5 , 30-34) . T E A M ' s c o n c e r n s a l s o f o u n d e x p r e s s i o n in t h e s t a t e d 1 9 7 2 p o l i c y o f t h e G V R D B o a r d " t o r e g i o n a l l y c o n t r o l a n d d e v e l o p o f f i c e c e n t r e s o r r e g i o n a l t o w n c e n t r e s o u t s i d e o f d o w n t o w n , a n d d e c e n t r a l i z e s o m e d o w n t o w n g r o w t h t o t h e s e c e n t r e s " ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 23 ) . T h e s e c o n d n o t a b l e p o l i c y r e s p o n s e p r i o r t o 1 9 7 5 w a s t h e O f f i c i a l R e g i o n a l P l an o f 1 9 6 6 , p r e p a r e d b y t h e L o w e r M a i n l a n d R e g i o n a l P l a n n i n g B o a r d ( L M R P B ) . T h i s a d v i s o r y p l a n c o n t a i n e d a g e n e r a l p o l i c y f o r t h e c r e a t i o n o f " a s e r i e s o f c o m p a c t R e g i o n a l T o w n s , e a c h w i t h its o w n b u s i n e s s a n d c i v i c c e n t r e a n d e a c h r e l a t e d t o i n d u s t r i a l a r eas , c o m p l e m e n t i n g a R e g i o n a l b u s i n e s s , s o c i a l , a n d f i n a n c i a l C o r e in d o w n t o w n V a n c o u v e r " ( L M R P B 1 9 6 6 , 3) . T h e s e r e g i o n a l t o w n s h a d b e e n u n d e r d i s c u s s i o n s i n c e at l e as t 1 9 6 2 ( G V R D 1 9 7 5 a , 1) a n d w e r e t o b e l o c a t e d b o t h in t h e s u b u r b s s u r r o u n d i n g t h e C i t y o f V a n c o u v e r a n d in t h e m u n i c i p a l i t i e s f u r t h e r eas t i n t h e F r a se r V a l l e y . T h e r e g i o n a l t o w n s w e r e m e a n t t o p r o v i d e an u r b a n g r o w t h p a t t e r n t h a t w o u l d p r e s e r v e t h e s u r r o u n d i n g g r e e n s p a c e s a n d tha t w o u l d b e m o r e e c o n o m i c a l t o s e r v i c e t h a n s c a t t e r e d d e v e l o p m e n t ( L M R P B 1 9 6 6 , 3, 5) . B y t h e e a r l y 1 9 7 0 s , h o w e v e r , o n l y t h e r e t a i l s h o p p i n g f u n c t i o n h a d d e c e n t r a l i z e d t o a n u m b e r o f r e g i o n a l c e n t r e s , o n l y s o m e o f w h i c h w e r e a l s o t h e d e s i g n a t e d " r e g i o n a l t o w n s " ( G V R D 1 9 7 4 d , 9). N e v e r t h e l e s s , t h e r e w a s s u p p o r t a m o n g t h e s u b u r b a n m u n i c i p a l i t i e s f o r t h e c o n c e p t o f s u b u r b a n d o w n t o w n s . In B u r n a b y , f o r e x a m p l e , p o l i t i c i a n s a n d p l a n n e r s w i s h e d t o c r e a t e a f o c a l p o i n t f o r t h e i r c o m m u n i t y a n d r e c o g n i z e d t h e c o i n c i d e n c e o f i n t e r e s t s b e t w e e n t h e r e g i o n a l p o l i c y o f c o m p a c t t o w n s a n d t h e C i t y o f V a n c o u v e r p o l i c y t o w a r d o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n ( B u r n a b y P l a n n i n g D e p a r t m e n t a n d N o r m a n H o t s o n A r c h i t e c t s 1 9 7 7 , 7 ) . * 32 T h e f i na l e v e n t w h i c h p r e c e d e d a n d p r e c i p i t a t e d t h e d e v e l o p m e n t o f t h e Livable Region Strategy w a s t h e e l e c t i o n i n 1 9 7 2 o f t h e N e w D e m o c r a t i c P a r t y ( N D P ) t o t h e c o n t r o l o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t . T h e r e p l a c e m e n t o f t h e l o n g - s t a n d i n g S o c i a l C r e d i t Par ty c o n t r i b u t e d t o t h e o p t i m i s m w h i c h w a s e v i d e n t i n t h e f o r m a t i o n o f t h e Livable Region Strategy c o n c e r n i n g t h e p o s s i b i l i t y o f t h e r e f o r m o f m u n i c i p a l a n d r e g i o n a l p l a n n i n g p o w e r s . O n e o f t h e k e y c o n c e r n s o f t h e N D P w a s t h e r e f o r m o f t h e V a n c o u v e r r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . T h e e x p a n s i o n o f t h e p u b l i c t r a n s i t s y s t e m w a s s e e n as a m e a n s o f p r o m o t i n g b o t h h u m a n a n d e n v i r o n m e n t a l v a l u e s in t h e u r b a n i z e d r e g i o n ( S w a i n s o n 1 9 8 3 , 251-252 ) . 3.2 POLICY DEVELOPMENT In t h e t w o y e a r s p r i o r t o 1 9 7 5 , t h e Livable Region Strategy w a s d e v e l o p e d b y t h e G V R D in a n o p e n p l a n n i n g p r o c e s s w h i c h i n v o l v e d e x t e n s i v e c o n s u l t a t i o n w i t h m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s , t h e g e n e r a l p u b l i c , t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y , a n d m a j o r c o r p o r a t i o n s ( G V R D 1 9 7 4 a ; 1 9 7 4 b ; 1 9 7 4 c ; 1 9 8 0 a , 5; Lash 1 9 8 0 ) . C i t i z e n p a r t i c i p a t i o n in p u b l i c s e c t o r d e c i s i o n - m a k i n g w a s a m a j o r g o a l o f t h e n e w T E A M m a j o r i t y o n V a n c o u v e r C i t y C o u n c i l ( T e n n a n t 1 9 8 0 , 15) . A s in t h e 1 9 7 2 G V R D " o f f i c e c e n t r e s " p o l i c y , it is u n d e r s t a n d a b l e t h a t t h e i n f l u e n c e o f t h e d o m i n a n t c i t y i n t h e r e g i o n w o u l d b e r e f l e c t e d i n t h e p l a n n i n g a c t i o n s o f t h e G V R D . B a c k g r o u n d s t u d i e s o n R T C s w e r e c o n d u c t e d b y c o n s u l t a n t s a n d b y G V R D staff t o g a u g e t h e l e v e l o f d e v e l o p m e n t o f t h e e x i s t i n g c o m m e r c i a l h i e r a r c h y a n d t h e p o t e n t i a l e f f e c t s o f R T C d e v e l o p m e n t o n t h e r e g i o n ( T h o m p s o n , B e r w i c k , Prat t & P a r t n e r s 1 9 7 3 ; G V R D 1 9 7 4 d ) . O n e o f t h e m a j o r c o n s u l t a t i v e s e m i n a r s f o c u s s e d d i r e c t l y o n R e g i o n a l T o w n C e n t r e s ( G V R D 1 9 7 4 b ) . T h e Livable Region Strategy w a s u l t i m a t e l y e x p r e s s e d i n f i v e m a j o r i n t e r r e l a t e d g o a l s f o r t h e m a n a g e m e n t o f u r b a n g r o w t h in t h e G r e a t e r V a n c o u v e r a r e a ( G V R D 1 9 7 5 a ; 1 9 7 5 b ) . T h e s e w e r e g i v e n as f o l l o w s : 33 1. S h a r e r e s i d e n t i a l g r o w t h t o r e d u c e t r a ve l a n d e q u a l i z e s e r v i c e c o s t s . 2. P r o m o t e a b a l a n c e o f j o b s t o p o p u l a t i o n in e a c h pa r t o f t h e r e g i o n . 3. B u i l d r e g i o n a l t o w n c e n t r e s . 4. B u i l d a t r a n s i t - o r i e n t e d t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m . 5. P r o t e c t a n d d e v e l o p r e g i o n a l o p e n s p a c e ( G V R D 1 9 7 5 b ; 1 9 8 0 a , 6). T h e f i v e g o a l s w e r e t o b e m u t u a l l y r e i n f o r c i n g . R e s i d e n t i a l g r o w t h s h a r i n g c o u l d r e d u c e t r a ve l c o s t s o n l y if p u b l i c t r a n s i t s y s t e m s c o u l d b e i m p r o v e d . S e r v i c e c o s t s c o u l d b e e q u i t a b l e , p u b l i c t r ans i t c o u l d b e e c o n o m i c , a n d o p e n s p a c e c o u l d b e p r o t e c t e d o n l y if r e s i d e n t i a l g r o w t h w a s c o n t a i n e d . J o b s c o u l d b e s p r e a d t h r o u g h o u t t h e r e g i o n o n l y if e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , p a r t i c u l a r l y o f f i c e d e v e l o p m e n t , c o u l d b e a t t r a c t e d t o t h e s u b u r b s . ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 1-2). RTCs would flourish only with good transit service; people could avoid long commutes only if job growth took place where residential development was occurring; good transit service could be viable only if there were concentrations of activity at transit accessible sites ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , p. 2) . T h e o r i g i n a l b r o a d o b j e c t i v e s o f t h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y w e r e e x p r e s s e d as f o l l o w s : Developing Regional Town Centres in suburban locations will bring jobs, shopping and cultural opportunities closer to where people live. Decentralization to these centres of some of the office growth that otherwise will locate in downtown Vancouver will greatly reduce transportation problems. The aim, therefore, is to create lively and diverse urban places which are attractive alternatives to downtown. ( G V R D 1 9 7 5 b , 10) S p e c i f i c e l e m e n t s o f t h e p o l i c y i n c l u d e d t h e i d e n t i f i c a t i o n o f s i t e s f o r R T C s , a p r o s p e c t i v e t i m e f r a m e f o r t h e d e v e l o p m e n t o f e a c h R T C , t h e p e r f o r m a n c e c r i t e r i a w h e r e b y a n R T C c o u l d b e j u d g e d a s u c c e s s , a n d t h e m e t h o d o f p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n . F o u r s i t e s w e r e o r i g i n a l l y i d e n t i f i e d ( s ee M a p 1, p. 161 ) . T h e M e t r o t o w n a r e a o f B u r n a b y a n d t h e d o w n t o w n a r e a o f N e w W e s t m i n s t e r w e r e o r i g i n a l l y s e l e c t e d as c a n d i d a t e s i t es w i t h c l o s e t o t h e r e q u i r e d c h a r a c t e r i s t i c s . M e t r o t o w n h a d a l r e a d y b e e n s e l e c t e d b y t h e m u n i c i p a l i t y as a s i t e f o r c e n t r a l i z e d g r o w t h ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 3 0 ; B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 28) a n d d o w n t o w n N e w 34 W e s t m i n s t e r , i n 1 9 7 5 , w a s t h e p r i m a r y r e g i o n a l f o c a l p o i n t o u t s i d e o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 2 8 ; N a d e r 1 9 7 6 , 3 8 6 - 3 8 7 ; C i t y o f N e w W e s t m i n s t e r a n d G V R D 1 9 7 7 , 1) . S i n c e s i g n i f i c a n t a m o u n t s o f g r o w t h a l r e a d y e x i s t e d i n b o t h l o c a t i o n s , it w a s e x p e c t e d t h a t t h e R T C s c o u l d b e c o m p l e t e l y d e v e l o p e d b y 1 9 8 0 ( G V R D 1 9 7 5 b , 32 ) . A d d i t i o n a l l y , t w o a r e a s o f t h e o u t e r s u b u r b s ( N o r t h S u r r e y a n d t h e N o r t h e a s t S e c t o r o f t h e G V R D ) w e r e d e t e r m i n e d t o h a v e t h e p o t e n t i a l t o h o l d R T C s in t h e f u t u r e b e c a u s e o f t h e r a p i d p o p u l a t i o n g r o w t h b e i n g e x p e r i e n c e d in b o t h a reas ( G V R D 1 9 7 5 b , 2 0 ; G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 30-32) . E v e n t u a l l y , t h e W h a l l e y - G u i l d f o r d a n d C o q u i t l a m T o w n C e n t r e R T C s w e r e s e l e c t e d ( G V R D 1 9 8 0 a , 12-13) , a n d it w a s e x p e c t e d tha t t h e ( u n d e f i n e d ) p r e c o n d i t i o n s f o r R T C d e v e l o p m e n t c o u l d b e c r e a t e d i n b o t h l o c a t i o n s b y 1 9 8 6 ( G V R D 1 9 7 5 a , 7; 1 9 7 5 b , 20 ) . T h e d e v e l o p m e n t o f R T C s w a s t h u s t o b e s t a g e d , w i t h o n l y o n e p a i r b e i n g c r e a t e d at a t i m e . T h i s c o n f o r m e d t o t h e g e n e r a l u n d e r s t a n d i n g a m o n g t h e G V R D p l a n n e r s t h a t " [ b ] y 1 9 8 6 t h e r e g i o n has t h e c a p a b i l i t y t o d e v e l o p n o m o r e t h a n t w o t o t h r e e r e g i o n a l t o w n c e n t r e s t o s e l f - s u f f i c i e n c y " ( G V R D 1 9 7 4 b , 2 ; 1 9 7 5 b , 19 ) . In a 1 9 7 3 c o m m e n t a r y o n t h e m a n a g e m e n t o f g r o w t h i n G r e a t e r V a n c o u v e r , H a n s B l u m e n f e l d h a d a s s e r t e d t h a t o n l y one R T C c o u l d b e d e v e l o p e d b y 1 9 8 6 ( G V R D 1 9 7 4 a , i i i ) . T h e d e v e l o p m e n t o f R T C s i n t h e C i t y o f N o r t h V a n c o u v e r a n d in R i c h m o n d w a s s p e c i f i c a l l y r e j e c t e d i n t h e o r i g i n a l p o l i c y ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 32-33) . N o r t h V a n c o u v e r c i t y i n t e n d e d t o d e v e l o p t h e e n t i r e L o n s d a l e C o r r i d o r , a n d d i d n o t i n t e n d t o c h o o s e t h e o n e c o n c e n t r a t e d l o c a t i o n tha t t h e G V R D r e q u i r e d f o r t h e R T C . T h e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l o f a R i c h m o n d R T C w a s w e l l r e c o g n i z e d i n 1 9 7 5 , b u t t h e i d e a w a s r e j e c t e d o n t w o g r o u n d s : f i r s t , t h e r e w e r e p o t e n t i a l c o n f l i c t s b e t w e e n a n R T C s i t e a n d t h e a i r p o r t l o c a t i o n ( in t e r m s o f n o i s e , t r a f f i c , a n d b u i l d i n g h e i g h t r e s t r i c t i o n s ) , a n d s e c o n d , R i c h m o n d h a d a l r e a d y n e a r l y 35 a c h i e v e d t h e j o b s - t o - r e s i d e n t s b a l a n c e t h a t w a s a p r i m a r y s t a t e d g o a l o f t h e R T C p o l i c y ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 3 3 ; G V R D 1 9 8 3 , 21 ) . S e v e r a l c h a r a c t e r i s t i c s w e r e u s e d t o d e f i n e a f u l l y - f u n c t i o n a l R T C . It w a s c o n s i d e r e d t h a t " R e g i o n a l T o w n C e n t r e s w i l l p r o b a b l y h a v e t o b e t h e s i z e o f t h e d o w n t o w n o f a s m a l l c i t y b e f o r e t h e y c a n g r o w o n t h e i r o w n " ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 8; G V R D 1 9 7 5 b , 18) . O n e b a c k g r o u n d d o c u m e n t e s t i m a t e d t h a t a self- s u f f i c i e n t R T C w o u l d h a v e t o b e a p p r o x i m a t e l y o n e t e n t h t h e s i z e o f d o w n t o w n V a n c o u v e r in t e r m s o f c o m m e r c i a l s p a c e a n d a v a i l a b l e s e r v i c e s ( G V R D 1 9 7 4 b , B1) . T h e s p e c i f i c c h a r a c t e r i s t i c s w e r e g i v e n as f o l l o w s : - a s u r r o u n d i n g p o p u l a t i o n o f 1 0 0 , 0 0 0 t o 1 5 0 , 0 0 0 ; - o n e m i l l i o n s q u a r e f e e t o f o f f i c e s p a c e ; - $ 5 0 m i l l i o n in a n n u a l r e ta i l s a l e s ; - 7 0 0 , 0 0 0 s q u a r e f e e t o f r e t a i l s p a c e ; - 2 ,000 t o 3 ,000 d w e l l i n g u n i t s w i t h i n a s h o r t w a l k ; - 7 ,000 t o 1 0 , 0 0 0 j o b s w i t h i n a s h o r t w a l k ; - 2 5 0 , 0 0 0 s q u a r e f e e t o f r e c r e a t i o n a l s p a c e ; - a s i t e a r e a of o n l y 100 t o 2 0 0 ac res . * ' A d d i t i o n a l l y , it w a s r e c o g n i z e d tha t R e g i o n a l T o w n C e n t r e s h a d t o b e m o r e t h a n jus t s h o p p i n g a n d e m p l o y m e n t d i s t r i c t s . T h e q u a l i t y a n d c h a r a c t e r o f t h e u r b a n d e s i g n o f t h e R T C s w a s c o n s i d e r e d t o b e as i m p o r t a n t as t h e q u a n t i f i a b l e e l e m e n t s ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 13 ) . T h e u n i q u e c h a r a c t e r i s t i c s o f e a c h s i t e w e r e m e a n t t o b e a c c e n t u a t e d . T h e h u m a n s c a l e f e a t u r e s w o u l d s u p e r s e d e t h e e x i s t i n g a u t o m o b i l e o r i e n t a t i o n o f t h e R T C s i t e s . C a r s a n d p e o p l e w e r e t o b e k e p t apa r t , a n d a g o o d p e d e s t r i a n c i r c u l a t i o n s y s t e m , w e l l - c o n n e c t e d t o p u b l i c t r ans i t n o d e s , w a s a p r i o r i t y . D e n s e r u r b a n h o u s i n g s t y l e s a n d a b a l a n c e d m i x t u r e o f a c t i v i t i e s , h a p p e n i n g t h r o u g h o u t t h e d a y a n d i n t o t h e e v e n i n g , w o u l d p r o v i d e t h e p o t e n t i a l f o r a n u r b a n l i f e s t y l e in s u b u r b a n s e t t i n g s ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 17-19 ; G V R D 1 9 7 5 b , 18-19 ; G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 7 , 178 ) . T h e i m p l e m e n t a t i o n o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s d e v e l o p m e n t , as o r i g i n a l l y c o n c e i v e d , w a s n o t m e a n t t o r e l y s i m p l y o n t h e i d e n t i f i c a t i o n o f s i t e s a n d t h e 36 o p e r a t i o n of m a r k e t f o r c e s . It w a s w e l l u n d e r s t o o d b y t h e G V R D p l a n n e r s t h a t R T C s c o u l d n o t w o r k tha t w a y . A c c o r d i n g t o H a r r y L a s h , t h e G V R D p l a n n i n g d i r e c t o r r e s p o n s i b l e f o r t h e c r e a t i o n o f t h e Livable Region Strategy, " u n d e r a v o l u n t a r y p l a n it w o u l d n o t b e p o s s i b l e t o b u i l d r e g i o n a l t o w n c e n t r e s " ( G V R D 1 9 7 4 b , 4 ) . 1 0 T h e G V R D ' s p o l i c y r e p o r t o n R T C s c o n c u r r e d : Regional Town Centres will not happen in Greater Vancouver without an action program to get them started. No one government agency has the capability to develop Regional Town Centres on its own. Nor are the current means of co-operation amongst governments adequate for the task. ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 34) A c c o r d i n g l y , a n e l a b o r a t e f i v e - e l e m e n t i m p l e m e n t a t i o n p l a n h a d b e e n d e v e l o p e d . F i rs t , t h e R T C s i t e s w o u l d b e r e s e r v e d ( t h r o u g h z o n i n g , l a n d u s e c o n t r a c t s , a n d p r o v i n c i a l e n a b l i n g l e g i s l a t i o n ) t o p r e v e n t p r e l i m i n a r y s c a t t e r e d d e v e l o p m e n t a n d t o a v o i d rea l e s t a t e s p e c u l a t i o n . S e c o n d , R T C s w o u l d b e p l a n n e d j o i n t l y t h r o u g h t h e c o o p e r a t i o n o f m u n i c i p a l , r e g i o n a l , a n d p r o v i n c i a l a g e n c i e s . T h i s j o i n t e x e r c i s e w o u l d b e c o o r d i n a t e d b y t h e G V R D . T h i r d , l a n d in t h e l a t e r - d e v e l o p i n g R T C s i t e s ( S u r r e y , N o r t h e a s t S e c t o r ) w o u l d b e a c q u i r e d f o r p u b l i c p u r p o s e s t h r o u g h t h e u s e o f p r o v i n c i a l f u n d i n g a n d a r e v o l v i n g f u n d ( in i t i a l l y $ 1 5 m i l l i o n ) g e n e r a t e d b y t h e d e v e l o p m e n t o f t h e i n i t i a l R T C s i t e s ( M e t r o t o w n , D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r ) . F o u r t h , a f o r m a l d e v e l o p m e n t m a n a g e m e n t p r o c e s s f o r e a c h R T C w a s d e e m e d c r u c i a l t o t h e s u c c e s s o f t h e p o l i c y . F i na l l y , t h e C i t y o f V a n c o u v e r w o u l d c o n t i n u e its a c t i v e r o l e in t h e d i v e r s i o n o f o f f i c e s p a c e e x p a n s i o n f r o m t h e d o w n t o w n a n d B r o a d w a y C o r r i d o r ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 3 4 - 3 8 ; G V R D 1 9 7 4 b , 3-4; 1 9 7 5 a , 7; 1 9 7 5 b , 4 9 - 5 0 ; G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 7 , 1 8 0 - 1 8 1 ; V a n c o u v e r P l a n n i n g D e p a r t m e n t 1 9 7 7 , 2 .10) . A l m o s t i m m e d i a t e l y a f t e r t h e 1 9 7 5 p u b l i c a t i o n o f t h e p o l i c y , h o w e v e r , t h e c o n d i t i o n s s u r r o u n d i n g its i m p l e m e n t a t i o n b e g a n t o c h a n g e . W i t h e a c h c h a n g e , t h e R T C p o l i c y w a s m o v e d p r o g r e s s i v e l y f u r t h e r f r o m t h e o r i g i n a l p r o p o s a l s . 3 7 A p o l i t i c a l sh i f t o c c u r r e d w i t h i n t h e r a n k s o f T E A M , w h i c h w a s t h e n t h e m a j o r i t y p a r t y o n V a n c o u v e r C i t y C o u n c i l . L o s i n g t h e r e f o r m i s t f e r v o u r w h i c h h a d b e e n e v i d e n t in t h e i r f i r s t y e a r s in o f f i c e , s o m e T E A M m e m b e r s b e g a n t o s i d e w i t h t h e N o n - P a r t i s a n A s s o c i a t i o n ( N P A ) , a t r a d i t i o n a l l y p r o - d e v e l o p m e n t p a r t y w i t h v e r y l i t t le i n t e r e s t in t h e c o n t r o l o f g r o w t h ( G u t s t e i n 1 9 8 5 , 2 0 9 , 2 1 3 ; T e n n a n t 1 9 8 0 , 19 ) . In t h e t h r e e y e a r s f o l l o w i n g t h e a c c e p t a n c e o f t h e Livable Region Strategy, t h e C i t y o f V a n c o u v e r ' s a c t i o n s t o w a r d t h e d e c e n t r a l i z a t i o n of o f f i c e s p a c e c o n s i s t e d of l i t t le m o r e t h a n a s k i n g d e v e l o p e r s t o w r i t e d o w n t h e i r r e a s o n s f o r s e l e c t i n g a d o w n t o w n l o c a t i o n o v e r t h e R T C l o c a t i o n s {The Vancouver Sun 1 9 8 1 ) . T h e B .C. T e l e p h o n e C o m p a n y w a s t h e o n l y m a j o r o f f i c e u s e r t o b e f o r c e d t o r e l o c a t e , a n d tha t d e c i s i o n h a d p r e c e d e d t h e f o r m a l i n s t i t u t i o n o f t h e Livable Region Strategy (Ley 1 9 8 5 , 33 ) . F u r t h e r , a c c o r d i n g t o T e d D r o e t t b o o m , 1 ^ " t h e a n t i - g r o w t h f e r v o r w a s s o o n c o n v e r t e d i n t o a l a te-1950s-s ty le b o o s t e r i s m " in r e s p o n s e t o a r e c o r d e d d r o p in C i t y o f V a n c o u v e r p o p u l a t i o n in t h e m i d - 1 9 7 0 s (The Vancouver Sun 1 9 8 1 ; G V R D 1 9 8 0 a , 9). B y 1 9 7 7 , T E A M s i d e d c o m p l e t e l y w i t h t h e N P A in t h e i r c o n t e n t i o n " t h a t t h e c i t y c o u l d n o t a f f o r d t o l o s e t h e d e v e l o p m e n t t o t h e s u b u r b s " ( G u t s t e i n 1 9 8 5 , 213 ) . A d d i t i o n a l l y , b o t h t h e p r o v i n c i a l a n d f e d e r a l g o v e r n m e n t s i g n o r e d t h e c o n c e p t o f d e c e n t r a l i z a t i o n b y u n i l a t e r a l l y p l a c i n g m a j o r d e v e l o p m e n t s in t h e C i t y o f V a n c o u v e r d o w n t o w n c o r e ( G u t s t e i n 1 9 8 5 , 213-214 ) . N e x t , as a r e s u l t o f t h e p r o v i n c i a l e l e c t i o n o f 1 9 7 5 , t h e S o c i a l C r e d i t Par ty , u n d e r W i l l i a m B e n n e t t , r e c l a i m e d p o w e r f r o m t h e N D P . In a d d i t i o n t o d o w n t o w n d e v e l o p m e n t a c t i v i t i e s , t h e r e w a s a n a l m o s t c o m p l e t e w i t h d r a w a l o n t h e pa r t o f t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t f r o m a r e g i o n a l c o n s i d e r a t i o n o f i s s u e s b a s e d o n t h e Livable Region Strategy. T h e B e n n e t t g o v e r n m e n t s i g n i f i c a n t l y s l o w e d a n d a l t e r e d t h e d e v e l o p m e n t o f t h e r a p i d t r a n s i t s y s t e m w h i c h w a s p l a n n e d t o l i n k a l l o f t h e R T C s a n d t h e d o w n t o w n c o r e ( S w a i n s o n 1 9 8 3 , 252-253 ) . T h e P r o v i n c e a l o n e d e t e r m i n e d t h e n a t u r e , t i m i n g , p l a c e m e n t , a n d f u n d i n g o f t h e S k y T r a i n l i gh t rai l 38 s y s t e m ( S w a i n s o n 1 9 8 3 , 2 5 3 - 2 5 4 ; G u t s t e i n 1 9 8 5 , 2 1 4 - 2 1 5 ; M a c D o n a l d 1 9 8 7 , 193- 1 9 4 ; The Province 1989a ) . T h e n e w i m p l e m e n t a t i o n p o w e r s w h i c h h a d b e e n a n t i c i p a t e d f o r t h e G V R D n e v e r m a t e r i a l i z e d . I n d e e d , t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t n e v e r o f f i c i a l l y c o m m i t t e d a n y r e c o g n i t i o n o r r e s o u r c e s t o t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e Livable Region Strategy, t h u s s l o w i n g t o w n c e n t r e d e v e l o p m e n t , a c c o r d i n g t o K e n C a m e r o n ^ (The Vancouver Sun 1 9 8 1 ) . B y 1 9 7 8 , t h e P r o v i n c e h a d c o m p l e t e l y u n d e r c u t t h e t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e G V R D t h r o u g h t h e c r e a t i o n o f t h e p r o v i n c i a l l y a p p o i n t e d U r b a n T r a n s i t A u t h o r i t y ( G u t s t e i n 1 9 8 5 , 215 ) . In 1 9 8 3 , t h e P r o v i n c e c o m p l e t e l y a n d u n i l a t e r a l l y r e m o v e d t h e l a n d u s e p l a n n i n g p o w e r s o f t h e G V R D ( G V R D 1 9 8 7 , 4; B a k e r a n d L a n s k a i l 1 9 9 0 ) . A l s o i n 1 9 8 3 , t h e G V R D r e c o m m e n d e d t h e i n c l u s i o n o f R i c h m o n d T o w n C e n t r e a n d t h e L o w e r L o n s d a l e a r e a o f t h e C i t y o f N o r t h V a n c o u v e r in t h e R T C p o l i c y ( G V R D 1 9 8 3 , 22 ) . T h e r a t i o n a l e f o r i n c l u s i o n w a s a s i m p l e r e c o g n i t i o n o f t h e r ea l i t y o f t h e r e g i o n a l i m p o r t a n c e o f t h e t w o c e n t r e s , i g n o r i n g t h e p r o b l e m s w h i c h h a d b e e n p e r c e i v e d in 1 9 7 5 . T h e l o s s o f p l a n n i n g p o w e r s p r e v e n t e d t h e o f f i c i a l r e c o g n i t i o n o f t h e s e a reas , b u t t h e y h a v e b e e n i n f o r m a l l y t r e a t e d as R T C s s i n c e at leas t 1 9 8 3 ( G V R D 1 9 8 7 , 5 2 ; T o w n s h i p o f R i c h m o n d 1 9 8 6 , 4 4 , 47 ) . 3.3 POLICY EVALUATION A s a r e s u l t o f t h e c h a n g e s d e s c r i b e d a b o v e , f o u r i m p o r t a n t Livable Region Strategy e l e m e n t s w h i c h r e l a t e d t o R e g i o n a l T o w n C e n t r e s w e r e m i s s i n g a l m o s t f r o m t h e o u t s e t o f t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p o l i c y . F i rst , t h e s t r o n g l e a d e r s h i p o f t h e r e g i o n a l l e v e l o f l o c a l g o v e r n m e n t w a s l a c k i n g b e c a u s e t h e i n c r e a s e d a c q u i s i t i o n a n d i m p l e m e n t a t i o n p o w e r s o n w h i c h s u c h l e a d e r s h i p w a s t o b e b a s e d w e r e n o t f o r t h c o m i n g f r o m t h e p r o v i n c i a l l e v e l . It h a d b e e n w i d e l y a s s u m e d tha t t h e p o w e r s w o u l d b e g r a n t e d a n d t h a t t h e G V R D w o u l d u s e t h e m . "It [was] a n t i c i p a t e d tha t t h e G V R D [ w o u l d ] a s s u m e a l e a d e r s h i p r o l e i n t h i s w h o l e a r e a o f 3 9 l e g i s l a t i v e a m e n d m e n t a n d d e c e n t r a l i z a t i o n a m e n d m e n t p r o g r a m s " ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 81 ) . It w a s a l s o w i d e l y u n d e r s t o o d tha t a v o l u n t a r y i m p l e m e n t a t i o n s y s t e m w a s i n s u f f i c i e n t t o t h e t a sk of b u i l d i n g R T C s w i t h i n t h e t i m e f r a m e o f t h e Livable Region Strategy ( G V R D 1 9 7 4 b , 4 -- s e e f o o t n o t e 10 ) . S e c o n d , t h e d e c e n t r a l i z a t i o n o f C i t y o f V a n c o u v e r c o r e o f f i c e s p a c e , w h i c h w a s m e a n t t o d r i v e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e R T C s , w a s n e v e r a c c o m p l i s h e d , n o r e v e n p u r s u e d . V a n c o u v e r C i t y C o u n c i l , t h r o u g h a c h a n g e o f c o l l e c t i v e h e a r t , l a c k e d t h e w i l l t o d e f l e c t d e v e l o p m e n t . T h e s u b u r b a n a n d r e g i o n a l g o v e r n m e n t s l a c k e d t h e p o w e r . The municipalities (to which office planning has devolved) do not have sufficient powers to redirect private and public sector development, particularly in the face of local jurisdictional fragmentation and policy disagreement. The one level of government to have taken significant initiative in office locational policy [ i .e., G V R D ] is constitutionally disqualified from accomplishing its purposes. ( Ley a n d H u t t o n 1 9 8 4 , 149 ) T h i r d , r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n d e v e l o p m e n t d e c i s i o n s w e r e r e m o v e d t o p r o v i n c i a l a u t h o r i t y . T h e p l a n n e d d e v e l o p m e n t o f an i n t e r c o n n e c t e d r a p i d t r ans i t n e t w o r k w a s d e l a y e d a n d a l t e r e d . A s a r e s u l t , r a t h e r t h a n f o l l o w i n g a d e n s e r , t r a n s i t - o r i e n t e d d e v e l o p m e n t s c e n a r i o , t h e g r o w t h o f t h e R T C s w a s b a s e d o n t h e e x i s t i n g a u t o m o b i l e - c e n t r e d t r a n s p o r t a t i o n p a t t e r n . It is t h u s n o a c c i d e n t t h a t a m a j o r i t y o f t h e R T C s h a v e s u b u r b a n s h o p p i n g m a l l s a n d p a r k i n g lo t s at t h e i r c o r e s ( G V R D 1 9 8 7 , 51 ) . F ina l l y , t h e i m p l e m e n t a t i o n o f R T C s w a s n o t s t a g e d as o r i g i n a l l y p l a n n e d . T h e f o u r o r i g i n a l R T C s a n d t h e t w o a d d i t i o n s w e r e n o t d i f f e r e n t i a t e d o r d i s t i n g u i s h e d in t h e t i m i n g o f t h e i r p r o m o t i o n a n d d e v e l o p m e n t t h r o u g h t h e p o l i c y . S i n c e t h e G V R D h a d n o p o w e r t o e n f o r c e s u c h d i s t i n c t i o n s , e a c h m u n i c i p a l i t y t r e a t e d its o w n R T C as h a v i n g p r i m a r y i m p o r t a n c e . T h e g o a l o f l e a r n i n g l e s s o n s f r o m t h e e a r l i e r R T C s ( to b e a p p l i e d t o s u b s e q u e n t R T C d e v e l o p m e n t ) c o u l d n o t b e f u l f i l l e d . 4 0 N o t s u r p r i s i n g l y , g i v e n t h e s e s i g n i f i c a n t o b s t a c l e s in t h e p a t h of p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n , R e g i o n a l T o w n C e n t r e s h a v e d e v e l o p e d v e r y s l o w l y in m o s t c a s e s a n d h a r d l y at a l l in o t h e r s . T h e e v a l u a t i o n s o f t h e p o l i c y w h i c h c a n b e f o u n d in t h e a c a d e m i c l i t e r a t u r e a n d in g o v e r n m e n t a n a l y t i c a l d o c u m e n t s a re u n i f o r m l y u n e n t h u s i a s t i c . In 1 9 8 0 , f i v e y e a r s a f t e r t h e i n c e p t i o n o f t h e p o l i c y a n d t h e y e a r w h e n b o t h t h e M e t r o t o w n a n d N e w W e s t m i n s t e r R T C s w e r e t o b e f u l l y f o r m e d , a G V R D r e p o r t ( 1 9 8 0 a , 14) n o t e d tha t , a l t h o u g h s u b u r b a n g r o w t h in o f f i c e f l o o r s p a c e w a s o c c u r r i n g , " t h e r e g i o n a l t o w n c e n t r e s h a v e n o t i n c r e a s e d t h e i r p r o p o r t i o n o f o f f i c e s p a c e . T h e y h a v e n o t y e t p r o v e n an o f f i c e l o c a t i o n a l t e r n a t i v e t o d o w n t o w n V a n c o u v e r n o r a n e f f e c t i v e f o c u s f o r o f f i c e d e v e l o p m e n t i n t h e s u b u r b s . " T h i s l a ck of s u c c e s s w a s a t t r i b u t e d in p a r t t o t h e a d v i s o r y n a t u r e o f t h e Livable Region Strategy a n d a l s o t o t h e l a ck o f m u n i c i p a l a n d p r o v i n c i a l c o m m i t m e n t ( G V R D 1 9 8 0 a , 17 ) . A 1981 G V R D r e p o r t o n c o m m e r c i a l f l o o r s p a c e in t h e r e g i o n m e n t i o n e d t h e s a m e p r o b l e m s . T h e R T C s h a d n o t b e c o m e c o n c e n t r a t i o n s o f c o m m e r c i a l f l o o r s p a c e , a n d t h e g r o w t h w h i c h h a d o c c u r r e d w a s p r i m a r i l y d u e t o t h e e x p a n s i o n o f r e ta i l s h o p p i n g m a l l s , w h i c h w a s n o t a r e f l e c t i o n o f p o l i c y , b u t a r e s p o n s e t o p o p u l a t i o n g r o w t h in re ta i l t r a d e a r eas a r o u n d t h e R T C s ( G V R D 1 9 8 1 a , 13-19) . The City of Vancouver's office growth was strongly focussed in its downtown, but Burnaby, Richmond and Surrey all saw their strongest office growth occurring outside their major commercial centres. As a result, municipal office centres of regional importance are not emerging. [...S]uburban office growth has yet to produce the concentrations of office employment required to stimulate growth of associated service, retail or shopping centre facilities. Nor has it been concentrated enough to create significant municipal transportation foci. [...\]t seems unlikely that such concentrations will develop unless significant changes are made to the transportation system, and unless more effective local and regional policies are devised to encourage suburban office development ( G V R D 1 9 8 1 a , 18) 41 A s e r i e s o f a r t i c l e s in t h e m i d - 1 9 8 0 s a l s o d i s c u s s e d R T C p o l i c y . In w i d e r d i s c u s s i o n s o f r e g i o n a l o f f i c e s p a c e i s s u e s , L e y a n d H u t t o n ( 1984 , 417 ) a n d Ley (1985 , 33) d e s c r i b e t h e p o l i c y g o a l s o f o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n a n d t h e l a ck o f s u c c e s s a m o n g t h e R T C s , e s p e c i a l l y r e g a r d i n g m a j o r o f f i c e e m p l o y e r s . H u t t o n a n d D a v i s (1984 , 1 0 , 24-30 , 33) f i n d tha t , in t e r m s o f o f f i c e f l o o r s p a c e g r o w t h b e t w e e n 1971 a n d 1 9 8 2 , t h e d o m i n a n t p o s i t i o n o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r g e n e r a l l y a n d t h e d o w n t o w n in p a r t i c u l a r w a s u n c h a l l e n g e d b y t h e i n n e r s u b u r b s a n d t h a t t h e r a t e o f g r o w t h 1 9 7 7 - 1 9 8 2 w a s g r e a t e r f o r t h e C i t y o f V a n c o u v e r t h a n f o r t h e i n n e r s u b u r b s , s u g g e s t i n g a t r e n d c o u n t e r t o tha t e x p e c t e d u n d e r t h e R T C p o l i c y . T h e r e a s o n s f o r p o l i c y f a i l u r e a r e c i t e d as a m i s p e r c e p t i o n o f t h e e v o l v i n g r e g i o n a l e c o n o m y , a m i s c a l c u l a t i o n o f t h e b e h a v i o u r of t h e o f f i c e m a r k e t , a f a i l u r e t o d e s i g n a t e p r i o r i t y c e n t r e s , i n e f f e c t i v e p o l i c y a p p r o a c h e s b y m u n i c i p a l g o v e r n m e n t s , c o m p e t i t i o n f r o m n o n - R T C c o m m e r c i a l c e n t r e s , a n d i n a d e q u a t e c o r e - p e r i p h e r y t r a n s p o r t a t i o n l i n k a g e s . H u t t o n a n d D a v i s a l s o n o t e t h e p r o b l e m o f r e a c h i n g c o n s e n s u a l a g r e e m e n t a m o n g c o m p e t i n g m u n i c i p a l i n t e r e s t s . A r e p o r t o n c o m m e r c i a l c e n t r e s i n t h e G V R D b y C o r i o l i s C o n s u l t i n g C o r p . ( 1986 , 4) r e i t e r a t e s an e a r l i e r c r i t i c i s m w h e n it n o t e s t ha t " r e g i o n a l t o w n c e n t r e s h a v e b e e n g r o w i n g b e c a u s e t h e p o p u l a t i o n s in t h e i r t r a d e a r eas h a v e b e e n g r o w i n g , n o t b e c a u s e t h e y a re d e f l e c t i n g d e v e l o p m e n t a w a y f r o m V a n c o u v e r o r " s t e a l i n g " d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l f r o m n e i g h b o u r i n g m u n i c i p a l i t i e s . " In 1 9 8 7 , t h e G V R D T e c h n i c a l A d v i s o r y C o m m i t t e e c o n d u c t e d a b r o a d r e v i e w o f r e g i o n a l p l a n n i n g p o l i c i e s , i n c l u d i n g t h e R T C p o l i c y . T h i s r e v i e w s t a t e d tha t t h e R T C p o l i c y h a d a c h i e v e d a c e r t a i n a m o u n t o f r e c o g n i t i o n i n t h a t it h a d b e e n i n c l u d e d in m u n i c i p a l O f f i c i a l C o m m u n i t y P l a n s , b u t tha t t h e R T C s t h e m s e l v e s w e r e i n c o m p l e t e , t ha t t h e y h a d n o t a c h i e v e d p l a n n e d e m p l o y m e n t t h r e s h o l d s , a n d tha t t h e p h y s i c a l i m p r e s s i o n s o f t h e R T C s ( e x c e p t N e w W e s t m i n s t e r ) w e r e o f s h o p p i n g c e n t r e s , r a t h e r t h a n t o w n c e n t r e s ( G V R D 1 9 8 7 , 1 8 , 2 5 , 4 7 , 51 ) . 42 A r t i b i s e , et a l . (1990) p r o v i d e t h e m o s t r e c e n t c o m p r e h e n s i v e ana l y s i s o f R T C po l i cy .^** T h e i r f i n d i n g s r e i n f o r c e t h e c r i t i c i s m s o f t h e p r e v i o u s r e p o r t s . R T C g r o w t h w a s s o l e l y a r e s u l t o f t r a d e a r e a p o p u l a t i o n g r o w t h . Fas te r g r o w t h in o f f i c e f l o o r s p a c e w a s b e i n g a c h i e v e d in t h o s e m u n i c i p a l i t i e s w i t h o u t R T C s . M u n i c i p a l g o v e r n m e n t s h a d g i v e n o n l y p a s s i v e s u p p o r t t o R T C s a n d h a d a l l o w e d m a r k e t f o r c e s a n d s e n i o r g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t t o d e t e r m i n e t h e g r o w t h p a t t e r n o f t h e R T C s . W h e n o n e R T C r e c e i v e d s o m e f o r m o f s e n i o r g o v e r n m e n t i n v e s t m e n t , a l l o t h e r m u n i c i p a l i t i e s d e m a n d e d t h e s a m e i n v e s t m e n t . A d d i t i o n a l l y , A r t i b i s e , e t a l . o f f e r e d n e w c r i t i c i s m s . T h e a r eas w h i c h m u n i c i p a l i t i e s h a d d e s i g n a t e d w e r e t o o l a r g e t o s e r v e as f o c i f o r d e v e l o p m e n t a n d p r e v i o u s p o l i c y a n a l y s i s w a s c o n s i d e r e d t o h a v e c o n c e n t r a t e d t o o m u c h o n t h e a d d i t i o n of c o m m e r c i a l f l o o r s p a c e a n d n o t e n o u g h o n t h e o t h e r e l e m e n t s w h i c h w o u l d c o n t r i b u t e t o a t o w n c e n t r e , e s p e c i a l l y t h o s e r e l a t e d t o t h e q u a l i t y o f R T C u r b a n d e s i g n ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 8, 23-29) . T h e e v a l u a t i o n o f t h e s u c c e s s o r f a i l u r e o f t h e R T C p o l i c y b a s e d s o l e l y o n its o w n p e r f o r m a n c e c r i t e r i a is d i f f i c u l t . T o r e v i e w , t h e s e c r i t e r i a w e r e : - a s u r r o u n d i n g p o p u l a t i o n o f 1 0 0 , 0 0 0 t o 1 5 0 , 0 0 0 ; - o n e m i l l i o n s q u a r e f e e t o f o f f i c e s p a c e ; - $ 5 0 m i l l i o n in a n n u a l re ta i l s a l e s ; - 7 0 0 , 0 0 0 s q u a r e f e e t o f r e ta i l s p a c e ; - 2 ,000 t o 3 ,000 d w e l l i n g u n i t s w i t h i n a s h o r t w a l k ; - 7 ,000 t o 1 0 , 0 0 0 j o b s w i t h i n a s h o r t w a l k ; - 2 5 0 , 0 0 0 s q u a r e f e e t o f r e c r e a t i o n a l s p a c e ; - a s i t e a r e a o f o n l y 1 0 0 t o 2 0 0 a c r e s . F i rs t , t h e r e w a s n o s u p p o r t o f f e r e d f o r t h i s p a r t i c u l a r s e l e c t i o n o f f e a t u r e s , n o r a n y p r o o f t h a t t h e i r a p p e a r a n c e w o u l d n e c e s s a r i l y e n t a i l t h e e x i s t e n c e o f t h e s o r t s o f q u a l i t a t i v e a n d d e s i g n c h a r a c t e r i s t i c s t h a t w e r e a l s o d e s i r e d . It is l i k e l y t h a t t h e s e c r i t e r i a r e p r e s e n t s i m p l y t h e " b a l l p a r k " e s t i m a t e s o f t h e o r i g i n a l r e g i o n a l p l a n n e r s . In t h e e a r l y 1 9 7 0 s , R T C s w e r e n o m o r e t h a n an a m b i t i o u s c o n c e p t , o n e p o s s i b l e e x t e n s i o n o f t h e e x i s t i n g m u l t i c e n t r e d d e v e l o p m e n t p a t t e r n d e s c r i b e d b y N a d e r (1976) . N o a c t u a l R T C s e x i s t e d f r o m w h i c h t o e m p i r i c a l l y d e r i v e c r i t e r i a . 43 S e c o n d , t h e c r i t e r i a w e r e h e a v i l y d e p e n d e n t o n p r o x i m i t y . T h e e x i s t e n c e o f a s u r r o u n d i n g p o p u l a t i o n o f 1 0 0 , 0 0 0 t o 1 5 0 , 0 0 0 d e p e n d s o n t h e d e f i n i t i o n o f " s u r r o u n d i n g . " A t r a d e a r e a c o u l d n o t b e a s s u m e d s i m p l y b y d r a w i n g a c e r t a i n r a d i u s a r o u n d a c e n t r e . T h e e x i s t e n c e o f m a j o r r o a d l i n k a g e s c o m p l i c a t e t h e i s s u e , e s p e c i a l l y w h e r e a u t o m o b i l e - o r i e n t e d r e t a i l p a t t e r n s a re c o n c e r n e d . T h e d e f i n i t i o n o f " s u r r o u n d i n g " p o p u l a t i o n a l s o d e p e n d s o n w h e t h e r o r n o t t h i s p o p u l a t i o n w a s w i t h i n t h e exclusive t r a d e a r e a o f o n e o f t h e R T C s . N e w W e s t m i n s t e r , o n c e t h e s e c o n d u r b a n c e n t r e o f t h e L o w e r M a i n l a n d , b e g a n t h e 1 9 7 0 s w i t h a h u g e t r a d e a r e a . T h e s u b s e q u e n t g r o w t h o f r e g i o n a l s h o p p i n g c e n t r e s a n d t h e d e s i g n a t i o n o f R T C s p l a c e d N e w W e s t m i n s t e r in t h e m i d d l e o f s e v e r a l n e w a n d o v e r l a p p i n g t r a d e a r eas . T h e s u r r o u n d i n g p o p u l a t i o n w a s l a r g e ( and g r o w i n g ) , b u t it is h i g h l y u n l i k e l y t ha t a m a j o r i t y l o o k e d t o N e w W e s t m i n s t e r as t h e i r s o l e o r e v e n p r i m a r y c h o i c e f o r re ta i l o r e m p l o y m e n t o p p o r t u n i t i e s . T h e r e a r e p r o x i m i t y p r o b l e m s w i t h t h e o t h e r c r i t e r i a as w e l l . T h o u g h t h e G V R D p l a n n e r s a s k e d f o r a s i t e a r e a o f 1 0 0 t o 2 0 0 a c r e s , n o n e o f t h e s ix e v e n t u a l m u n i c i p a l l y - d e s i g n a t e d R T C s k e p t t o t h a t l i m i t ( see M a p 2, p. 1 6 3 , a n d A p p e n d i x 1, p. 1 5 9 ) . ^ O n l y N e w W e s t m i n s t e r e v e n c o m e s c l o s e . T h e f i g u r e f o r W h a l l e y a l o n e is an i m p r o v e m e n t o v e r t h e o r i g i n a l 2 ,160 a c r e s g i v e n f o r W h a l l e y - G u i l d f o r d , b u t is s t i l l l a r g e r t h a n t h e 1,320 a c r e s o f t h e c o r e a r e a o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r (Rao 1 9 8 9 , 7.4) o r t h e 1,230 a c r e s o f t h e e n t i r e C i t y o f W h i t e R o c k . C o q u i t l a m C e n t r e is n o t a p p r e c i a b l y s m a l l e r t h a n t h e 2 ,500 a c r e s o f t h e e n t i r e C i t y o f L a n g l e y . A t a n y o f t h e s e s c a l e s ( e x c e p t p e r h a p s f o r N e w W e s t m i n s t e r ) , t h e d e s i r e d h i g h d e n s i t y , p e d e s t r i a n - o r i e n t e d d i s t r i c t is n o t a c h i e v a b l e . If R T C s a r e n o t d e f i n e d b y t h e i n t e n d e d h i g h d e n s i t y c o r e s , t h e n m a n y o f t h e res t o f t h e c r i t e r i a b e c o m e s u s p e c t . T h e d e f i n i t i o n o f a " s h o r t w a l k " t o j o b s o r h o u s i n g o r r e c r e a t i o n a l s p a c e t a k e s o n a d i f f e r e n t m e a n i n g . T h e o n l y c r i t e r i a tha t a r e e a s i l y m e t b y e a c h R T C , e x c e p t N e w W e s t m i n s t e r , a re t h o s e c o n c e r n i n g re ta i l 4 4 s p a c e . A s has b e e n n o t e d p r e v i o u s l y , t h e s e R T C s al l h a v e o n e o r m o r e l a rge r e g i o n a l s h o p p i n g c e n t r e s at t h e i r c o r e s , a n d t h e s e c e n t r e s a r e al l d e p e n d e n t o n t h e a u t o m o b i l e r a t h e r t h a n p e d e s t r i a n t r a f f i c . T h e c r i t e r i o n w h i c h has b e e n m o s t w i d e l y d i s c u s s e d in r e g a r d t o t h e R T C s is o f f i c e f l o o r s p a c e . N o n e o f t h e s o u r c e s f o r R T C o f f i c e s p a c e f i g u r e s g i v e s a n y spa t i a l r e f e r e n c e w h i c h i n d i c a t e s c o n t a i n m e n t . It m u s t b e a s s u m e d t h a t a n y o f f i c e s p a c e w i t h i n t h e v e r y l a r g e s i t e a r eas is i n c l u d e d . In B u r n a b y , f o r e x a m p l e , t h e B .C . T e l e p h o n e C o . b u i l d i n g is at t h e e x t r e m e w e s t e r n e d g e o f M e t r o t o w n ( a n d B u r n a b y ) . U n t i l 1 9 9 0 , t h i s 6 0 0 , 0 0 0 - s q u a r e - f o o t - p l u s o f f i c e b u i l d i n g ( C o l l i e r s M a c a u l a y N i c o l l s 1 9 9 0 a , 1 2 ) ^ r e p r e s e n t e d o v e r ha l f o f t h e e n t i r e o f f i c e f l o o r s p a c e " i n " M e t r o t o w n ( g i v e n as 1.3 m i l l i o n s q . ft . in A r t i b i s e e t a l . , 10) . T h i s b u i l d i n g is a l m o s t t w o k i l o m e t e r s d i s t a n t f r o m t h e d e s i g n a t e d c e n t r e o f M e t r o t o w n at t h e c o r n e r o f K i n g s w a y a n d S u s s e x A v e n u e ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 37 ) . S i m i l a r d i s t a n c e p r o b l e m s ex i s t in W h a l l e y a n d R i c h m o n d C e n t r e , w h i c h s p r a w l , a n d N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e , w h i c h is b i - p o l a r . ( C o q u i t l a m C e n t r e has v e r y l i t t l e o f f i c e s p a c e at a n y s c a l e . ) ^ O t h e r m o r e s e r i o u s p r o b l e m s a t t e n d o n t h e c h o i c e o f o f f i c e f l o o r s p a c e as t h e l e a d i n g c r i t e r i o n o f R T C s u c c e s s . N o s o u r c e d e f i n e s t h e t y p e s o f o f f i c e f l o o r s p a c e w h i c h a re t o b e i n c l u d e d in t h e t o t a l R T C f i g u r e s . D i f f e r e n t s o u r c e s h a v e p r o d u c e d w i l d l y v a r y i n g f i g u r e s f o r t h e s a m e a r e a a n d s a m e y e a r . Fo r e x a m p l e , 1 9 8 9 o f f i c e s p a c e f i g u r e s f o r M e t r o t o w n h a v e b e e n g i v e n as 1 ,748 ,474 s q . ft . ( C o l l i e r s 1 9 9 0 a , 12) a n d as 1 ,382 ,252 s q . ft . ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 12 ) . A 1 9 8 2 G V R D p r o m o t i o n a l d o c u m e n t f o r R T C s g i v e s D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r ' s o f f i c e s p a c e as 9 1 2 , 0 0 0 s q . ft . ( G V R D 1 9 8 2 b ) , w h i l e A r t i b i s e , e t a l . g i v e a f i g u r e o f o n l y 586 ,481 s q . f t . f o r 7989 . C u r r e n t f i g u r e s f o r W h a l l e y v a r y f r o m 2 8 7 , 0 0 0 s q . ft . ( C o l l i e r s 1 9 9 0 a , 29) t o 5 3 9 , 0 0 0 s q . ft . ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 1 , 3.12). V e r y d i f f e r e n t e s t i m a t e s o f o f f i c e f l o o r s p a c e a r e e v e n f o u n d f o r a s i n g l e s t r u c t u r e . T h e 45 h e a d q u a r t e r s o f t h e B .C. T e l e p h o n e C o m p a n y a r e r e c o r d e d as c o n t a i n i n g 5 8 0 , 0 0 0 s q . ft. in 1 9 7 7 ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1977 ) a n d 4 4 2 , 0 0 0 s q . ft . o f o f f i c e s p a c e i n 1982 ( D i s t r i c t o f B u r n a b y 1982 ) . S u c h v a r i a n c e b e t w e e n s o u r c e s b r i n g s t h e a c c u r a c y o f a l l s o u r c e s i n t o q u e s t i o n . T h e s e d i s c r e p a n c i e s h a v e s e v e r a l p o t e n t i a l c a u s e s . O n e ana l y s t m a y i n c l u d e o n l y l e a s a b l e s p a c e , w h i l e a n o t h e r m a y i n c l u d e t o t a l b u i l d i n g a r e a . A 5 0 0 , 0 0 0 - s q u a r e - f o o t o f f i c e t o w e r m a y h a v e o n l y 4 2 0 , 0 0 0 s q . ft . o f u s a b l e , l e a s a b l e s p a c e . O n e ana l y s t m a y m a k e n o d i s t i n c t i o n b e t w e e n t y p e s o f o f f i c e s p a c e , w h e r e a n o t h e r m i g h t i n c l u d e o n l y C l a s s A o r B s t r u c t u r e s a n d e x c l u d e l o w q u a l i t y b u i l d i n g s a n d o f f i c e s a t t a c h e d t o re ta i l a r eas . O n e a n a l y s t m a y i n c l u d e t h e f l o o r a r e a o f " a p p r o v e d " c o n s t r u c t i o n s i t es o r o t h e r m e r e l y p o t e n t i a l f l o o r s p a c e , w h e r e a n o t h e r m i g h t i n c l u d e o n l y o c c u p i e d s t r u c t u r e s . A n o t h e r p r o b l e m ex i s t s w i t h t h e l o g i c o f u s i n g a w i d e d e f i n i t i o n o f o f f i c e f l o o r s p a c e . N o d i s t i n c t i o n s e e m s t o b e m a d e in t h e R T C l i t e r a t u r e b e t w e e n i n s t i t u t i o n a l a n d m a r k e t o f f i c e s p a c e a n d u s a g e . In c o n t r a s t , t h e c r i t e r i a f o r A m e r i c a n s u b u r b a n d o w n t o w n s o r " e d g e c i t i e s " i n v a r i a b l y i n c l u d e a v e r y l a rge a m o u n t o f p u r e l y leasable o f f i c e f l o o r s p a c e . ^ 7 S e v e r a l R T C s h a v e s i g n i f i c a n t a m o u n t s i n s t i t u t i o n a l o f f i c e f l o o r s p a c e . M e t r o t o w n i n c l u d e s t h e B .C . T e l e p h o n e C o m p a n y h e a d q u a r t e r s . W h a l l e y i n c l u d e s t h e S u r r e y T a x a t i o n C e n t r e a n d w i l l s o o n h o l d t h e B C T r a n s i t h e a d q u a r t e r s . N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e c o n t a i n s t h e h e a d q u a r t e r s o f t h e I n s u r a n c e C o r p o r a t i o n o f B .C. a n d B .C . Ra i l . N e w W e s t m i n s t e r h o l d s a p r o v i n c i a l j u s t i c e b u i l d i n g a n d D o u g l a s C o l l e g e . T h e s e b u i l d i n g s i n f l a t e t h e o f f i c e s p a c e i n v e n t o r y o f t h e R T C s , b u t t h e r e is n o e s t a b l i s h e d l i nk b e t w e e n t h i s t y p e o f s p a c e a n d t h e a t t r a c t i o n o f m a r k e t o f f i c e b u i l d i n g s , e s p e c i a l l y t h o s e b u i l t s p e c u l a t i v e l y . ( P r e s u m a b l y , t h i s is w h y t h e A m e r i c a n c o m m e n t a t o r s c o n c e n t r a t e o n l e a s a b l e s p a c e . ) T h o u g h t h i s c o n n e c t i o n 4 6 has b e e n w i d e l y a s s u m e d in r e g a r d t o t h e R T C s , t h e r e is n o e v i d e n c e t o s u g g e s t tha t p r i v a t e o f f i c e d e v e l o p e r s a re i n f l u e n c e d b y l a rge-sca le i n s t i t u t i o n a l l o c a t i o n d e c i s i o n s . If o n l y l e a s a b l e s p a c e is c o n s i d e r e d f o r t h e R T C s , t h e n m u c h s m a l l e r n u m b e r s h a v e t o b e a c c e p t e d . F ina l l y , t h o u g h t h e c r i t e r i o n u n d e r d i s c u s s i o n is u n d o u b t e d l y o n e m i l l i o n s q u a r e f e e t o f o f f i c e f l o o r s p a c e , t h i s a m o u n t s h o u l d p r o b a b l y b e a l t e r e d t o r e f l e c t t h e p a s s a g e o f t i m e a n d t h e c h a n g i n g r e g i o n a l m a r k e t f o r o f f i c e s p a c e . T h a t m i l l i o n s q u a r e f e e t w a s i n t e n d e d t o b e c r e a t e d in t h e t w o o r i g i n a l R T C s b y 1 9 8 0 , w h e n t h e t o t a l r e g i o n a l o f f i c e s p a c e m a r k e t w a s a p p r o x i m a t e l y 2 5 m i l l i o n s q u a r e f ee t ( G V R D 1 9 8 0 a , 14) . T h e c u r r e n t r e g i o n a l m a r k e t is d o u b l e t h a t s i z e ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 12 ) , h a l v i n g t h e s i g n i f i c a n c e o f t h e R T C c r i t e r i o n . In v i e w o f t h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n , t h e o r i g i n a l p e r f o r m a n c e c r i t e r i a o f t h e R T C s c a n n o t r i g h t l y b e u s e d t o e x a m i n e t h e s u c c e s s o f t h e i n d i v i d u a l R T C s . A m o r e q u a l i t a t i v e h i s t o r i c a l a n d l o g i c a l a n a l y s i s m u s t b e r e l i e d u p o n . C o n s e q u e n t l y , t h i s d i s c u s s i o n w i l l t u r n t o an e v a l u a t i o n o f t h e s ix d e s i g n a t e d R T C s . 3.3.1 Me t ro town M e t r o t o w n w a s t h e m o s t p r o m i s i n g o f t h e o r i g i n a l R T C s . It lay a l o n g o n e o f t h e m a j o r r e g i o n a l d e v e l o p m e n t c o r r i d o r s o u t l i n e d b y N a d e r ( 1 9 7 6 , 387 ) a n d it e n j o y e d g o o d a u t o m o b i l e a c c e s s t o t h e r es t o f t h e r e g i o n v i a K i n g s w a y , W i l l i n g d o n A v e . , a n d B o u n d a r y R o a d . A t t h e o u t s e t o f t h e Livable Region Strategy it w a s a l r e a d y a t t r a c t i n g c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 30) t o a d d t o a n e x i s t i n g c o m m e r c i a l c e n t r e a n d s i g n i f i c a n t s t r i p re ta i l a l o n g K i n g s w a y (Rao 1 9 8 9 , 4) . It w a s t h e l a rges t a n d o l d e s t o f t h e e x i s t i n g c o m m e r c i a l c e n t r e s in B u r n a b y , w i t h a n a l r e a d y e s t a b l i s h e d c o m m e r c i a l a n d r e s i d e n t i a l b a s e ^ ( D i s t r i c t o f B u r n a b y 1 9 8 2 ) . 4 7 S i n c e t h e e a r l y 1 9 7 0 s , t h e a r e a h a d a l s o e x p e r i e n c e d a h i g h d e n s i t y r e s i d e n t i a l d e v e l o p m e n t b o o m , w i t h 1 7 h i g h - r i s e t o w e r s b e i n g a d d e d b e t w e e n 1971 a n d 1 9 7 7 ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 1 7 ; Rao 1 9 8 9 , 4) . L a rge p a r c e l s o f l a n d at t h e h e a r t o f M e t r o t o w n w e r e a v a i l a b l e f o r c o m m e r c i a l r e d e v e l o p m e n t (Rao 1 9 8 9 , 4; G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 30 ) . In 1 9 7 5 , G V R D p l a n n e r s o p i n e d t h a t " t h e B u r n a b y R e g i o n a l T o w n C e n t r e m a y b e t h e e a s i e s t t o g e t s t a r t e d a n d c o u l d p r o v i d e an e x a m p l e " ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 30 ) . A c c o r d i n g t o B u r n a b y p l a n n i n g d i r e c t o r A . L. Par r , " i t is a l m o s t c e r t a i n t ha t e v e n w i t h o u t [a M e t r o t o w n p l a n ] , s o m e f o r m o f c o m m e r c i a l c e n t r e w i t h r e l a t e d r e s i d e n t i a l a n d r e c r e a t i o n a l f a c i l i t i e s w i l l b e d e v e l o p e d w i t h i n t h e e n v i r o n s o f C e n t r a l P a r k " ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , f o r e w o r d ) . T h e q u e s t i o n in M e t r o t o w n w a s n o t w h e t h e r d e v e l o p m e n t w o u l d c o m e , b u t h o w it w o u l d b e a c c o m m o d a t e d . B o t h G V R D a n d B u r n a b y p l a n n e r s a g r e e d t h a t t h e c o n t r o l o f t h e a u t o m o b i l e w a s c r u c i a l . T h e Livable Region Strategy p r o p o s e d t h a t M e t r o t o w n " s h o u l d h a v e a s t r o n g p e d e s t r i a n o r i e n t a t i o n a n d r e d u c e t h e s p a c e d e v o t e d t o t h e a u t o m o b i l e " ( G V R D 1 9 7 5 b , 33 ) . B u r n a b y ' s d e v e l o p m e n t p l a n f o r M e t r o t o w n p r o m i s e d tha t " i t w o u l d n o t b e m o d e l l e d a f te r t h e t r a d i t i o n a l a u t o - o r i e n t e d c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t " ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 28 ) , a n d a p a r k i n g s t r a t e g y w o u l d b e d e v e l o p e d t o p r o v i d e convenience for the auto user while at the same time not allowing the car to dominate large areas of Metrotown. [...] At the outset, it should be emphasized that off-street surface parking is considered inappropriate for all future development within Metrotown. ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 37) T h e M e t r o t o w n d e v e l o p m e n t p l a n i n c l u d e d s e v e r a l c o n c e p t u a l m a p s w h i c h s h o w e d a d e s i r e f o r a f i n e - g r a i n e d p a t t e r n o f a c t i v i t y in t h e h e a r t o f M e t r o t o w n , i n c l u d i n g c o r r i d o r s o f g r e e n s p a c e t h r o u g h o u t t h e c o r e a r e a . ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 5 3 , 6 9 ; D i s t r i c t o f B u r n a b y 1 9 8 2 ) . T h e C o r e A r e a P e d e s t r i a n P r e c i n c t w a s t o 4 8 c o n t a i n b o t h i n d o o r a n d o u t d o o r m a l l s , u r b a n p e d e s t r i a n p a r k w a y s , a n d p u b l i c l y - a c q u i r e d a reas a n d e a s e m e n t s f o r a v e h i c l e - f r e e p e d e s t r i a n c i r c u l a t i o n s y s t e m w h i c h w o u l d c r e a t e "[a] s t r o n g w a l k w a y n e t w o r k a n d u r b a n s q u a r e s s y s t e m p r o v i d i n g p e d e s t r i a n c o n t i n u i t y in t h e c o r e a r e a " ( B u r n a b y a n d H o t s o n 1 9 7 7 , 6 8 , 72) . B y 1 9 8 0 , p l a n s f o r M e t r o t o w n w e r e w e l l a d v a n c e d , b u t " m a j o r c h a n g e " a w a i t e d t h e d e t e r m i n a t i o n o f t h e e v e n t u a l l a n d u s e o f t w o v e r y l a r g e c e n t r a l r e d e v e l o p m e n t l o c a t i o n s ( G V R D 1 9 8 0 a , 13 ) . T h e s e p l o t s , h e l d b y S ea r s a n d Ke l l y D o u g l a s , w e r e t h e s u b j e c t of m a j o r s h o p p i n g c e n t r e d e v e l o p m e n t p r o p o s a l s , w h i c h w e r e r e j e c t e d b y B u r n a b y p l a n n e r s a n d p o l i t i c i a n s b e c a u s e t h e y d i d n o t c o n f o r m t o t h e d e s i r e d " s t a n d a r d s o f t o w n - c e n t r e d e v e l o p m e n t " (The Vancouver Sun 1 9 8 1 ) , a g a i n a c c o r d i n g t o p l a n n i n g d i r e c t o r A . L. Par r . B y t h e m i d - 1 9 8 0 s , h o w e v e r , c o i n c i d e n t w i t h t h e a r r i va l o f S k y T r a i n ( l ight ra i l s y s t e m ) , t h e s h o p p i n g c e n t r e d e v e l o p e r s h a d s u c c e e d e d in g a i n i n g m u n i c i p a l a c c e p t a n c e f o r t h r e e l a r g e , u n c o n n e c t e d r e g i o n a l s h o p p i n g c o m p l e x e s . M e t r o t o w n C e n t r e , a $ 1 0 0 - m i l l i o n s h o p p i n g m a l l r e d e v e l o p m e n t o n t h r e e l e v e l s w i t h 1 5 0 s t o r e s , o p e n e d in 1 9 8 6 . A d j a c e n t t o t h e w e s t , E a t o n C e n t r e , a n e w $ 1 3 0 - m i l l i o n s h o p p i n g a n d o f f i c e c o m p l e x w i t h o v e r 1.1 m i l l i o n s q u a r e f e e t o f c o m m e r c i a l s p a c e , o p e n e d in 1 9 8 9 a n d S t a t i o n S q u a r e , a $ 9 0 - m i l l i o n r e t a i l , h o t e l , a n d a p a r t m e n t c o m p l e x , o p e n e d s h o r t l y a f t e r w a r d ( B C T r ans i t A u t h o r i t y 1 9 8 9 , 8-9). T h e s e t h r e e d e v e l o p m e n t s c o m b i n e d t o c r e a t e a re ta i l c o m p l e x s e c o n d in s i z e in W e s t e r n C a n a d a o n l y t o W e s t E d m o n t o n M a l l (Trade and Commerce Magazine 1 9 9 2 ) . T h e c o r e o f M e t r o t o w n , w h i c h h a d b e e n p l a n n e d as a f i n e - g r a i n e d , s t reet- l e v e l r e t a i l d i s t r i c t t o s e r v e t h e p e d e s t r i a n , h a d b e e n c o m p l e t e l y c o v e r e d b y t h r e e vas t m a l l c o m p l e x e s w i t h b l a n k e x t e r n a l w a l l s a n d a l m o s t n o n - e x i s t e n t p e d e s t r i a n c o n n e c t i o n s . 4 9 D e s p i t e t h e p r o v i s i o n o f a S k y T r a i n s t o p a d j a c e n t t o t h e m a l l s , t h e a u t o m o b i l e d o m i n a t e s M e t r o t o w n . A u t o m o b i l e p a r k i n g is u b i q u i t o u s , w i t h a b o v e g r o u n d a n d u n d e r g r o u n d s t r u c t u r e s , a n d a c r e s o f s u r f a c e - l e v e l p a r k i n g . T ra f f i c c o n g e s t i o n a l o n g K i n g s w a y p e r s i s t s t h r o u g h o u t e a c h w o r k i n g d a y , a n d t h e c o n g e s t i o n is m o r e w i d e s p r e a d o n t h e w e e k e n d , w h e n t h e m a l l s a t t r a c t c a r d r i v i n g s h o p p e r s f r o m a t r a d e a r e a t h a t i n c l u d e s N e w W e s t m i n s t e r a n d t h e e a s t e r n pa r t s of t h e C i t y o f V a n c o u v e r ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 9) . M u n i c i p a l s u p p o r t f o r M e t r o t o w n has b e e n m i x e d . B u r n a b y M u n i c i p a l C o u n c i l has a d d e d p u b l i c a m e n i t i e s t o M e t r o t o w n , in t h e f o r m o f t h e B o n s o r Pa rk R e c r e a t i o n C o m p l e x a n d a f i ve-ac re p u b l i c l i b r a r y a n d p a r k s i t e . R e c e n t l y , h o w e v e r , t h e m u n i c i p a l i t y d i d n o t t a k e a d v a n t a g e o f an o p p o r t u n i t y t o r e l o c a t e its m u n i c i p a l ha l l t o M e t r o t o w n , o p t i n g i n s t e a d t o e x p a n d o p e r a t i o n s at its C a n a d a W a y a r e a s i t e (The Vancouver Sun 1 9 9 1 d ) . T h e r e f u s a l o f a p e r m i t t o a m a j o r s h o p p i n g m a l l d e v e l o p m e n t c o m p a n y w h i c h w a n t e d t o b u i l d a l a r g e r e g i o n a l c e n t r e i n s o u t h e r n B u r n a b y , a w a y f r o m M e t r o t o w n , has b e e n c i t e d as e v i d e n c e o f t h e m u n i c i p a l c o m m i t m e n t t o t h e R T C c o n c e p t ( G V R D 1 9 9 1 a , 3) . T h i s a c t i o n , h o w e v e r , m e r e l y p r o t e c t e d t h e m a r k e t s h a r e o f t h e M e t r o t o w n s h o p p i n g m a l l s , a n d d i d n o t h i n g t o p r o m o t e t h e q u a l i t a t i v e c h a r a c t e r o f t h e a r e a . I n d e e d , a m a j o r p e r i p h e r a l s h o p p i n g m a l l m a y h a v e i m p r o v e d t h e M e t r o t o w n a r e a b y d r a w i n g a w a y s o m e o f t h e e v e r - p r e s e n t a u t o m o b i l e t ra f f i c . S i g n i f i c a n t s h o r t - t e r m b e n e f i t s h a v e b e e n g a i n e d t h r o u g h t h e c u r r e n t s t y l e o f d e v e l o p m e n t at M e t r o t o w n . T a x r e v e n u e g e n e r a t e d f r o m t h e l a r g e s c a l e o f d e v e l o p m e n t a l l o w e d t h e m u n i c i p a l g o v e r n m e n t t o h o l d t h e 1991 m u n i c i p a l tax i n c r e a s e t o o n l y 1.5 p e r c e n t , as c o m p a r e d t o a 1 9 9 0 i n c r e a s e o f 8.4 p e r c e n t (The Vancouver Sun 1 9 9 0 c ) . T h e l o n g - t e r m p r o s p e c t s f o r M e t r o t o w n a r e l ess c l e a r . D e s p i t e t h e a d d i t i o n o f S k y T r a i n t o t h e s i t e , t h e e a r l i e r p a t t e r n o f a u t o m o b i l e o r i e n t a t i o n r e m a i n s a n d 5 0 c o n t i n u e s t o s h a p e t h e a r ea ' s c h a r a c t e r . M e t r o t o w n has m a n y e l e m e n t s t h a t a r e r e m i n i s c e n t o f t h e A m e r i c a n " e d g e c i t i e s " ( a u t o m o b i l e o r i e n t a t i o n , r a p i d p a c e o f d e v e l o p m e n t , s h o p p i n g m a l l s at t h e c o r e , s o m e h i g h q u a l i t y o f f i c e s p a c e ) , a l b e i t o n a m u c h s m a l l e r s c a l e . C o n v e r s e l y , t h e n e a r b y p r e s e n c e o f a l a r g e p o p u l a t i o n in a w i d e m i x o f h o u s i n g t y p e s a n d t h e p r o v i s i o n o f m a j o r r a p i d t r a n s i t i n f r a s t r u c t u r e c o n f o r m w e l l t o t h e R T C c o n c e p t . M e t r o t o w n is in a c e n t r a l l o c a t i o n as r e g a r d s t h e r e g i o n ' s p o p u l a t i o n , a n d has e a s y a c c e s s t o t h e d o w n t o w n s o f t h e c i t i e s o f V a n c o u v e r a n d N e w W e s t m i n s t e r . N e a r b y a r eas o f m i x e d c o m m e r c i a l , i n s t i t u t i o n a l , a n d l i gh t i n d u s t r i a l l a n d u s e ( B r e n t w o o d , C a n a d a W a y , L o u g h e e d , E d m o n d s ) m a y p r o v i d e a m a r k e t b a s e f o r t h e d e v e l o p m e n t o f e v e n m o r e h i g h q u a l i t y o f f i c e s p a c e at M e t r o t o w n ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 21 ) . U l t i m a t e l y , h o w e v e r , M e t r o t o w n as a n R T C is h o s t a g e t o t h e t h r e e l a rge s h o p p i n g m a l l c o m p l e x e s at its hea r t . T h e e x p e r i e n c e o f M e t r o t o w n s u p p o r t s M a t t h e w ' s a s s e r t i o n t h a t an a t t e m p t t o u s e a m a j o r s h o p p i n g m a l l as t h e ca ta l y s t f o r a m i x e d - u s e c e n t r e w i l l c r e a t e " u n c o m f o r t a b l e p e d e s t r i a n c o n d i t i o n s " ( M a t t h e w 1 9 9 2 , 53 ) . If i n n o v a t i v e m e a n s c a n b e f o u n d t o i n t e g r a t e t h e s e m a l l s i n t o s o m e f o r m o f s t r e e t - l e v e l , p e d e s t r i a n c o r e , ^ t h e n M e t r o t o w n h a s a g o o d c h a n c e t o b e c o m e a t r u e s u b u r b a n d o w n t o w n . If n o t , if t h e m a l l s f o l l o w t h e c o m m o n p a t t e r n o f e x p a n s i o n a n d a d a p t a t i o n t o c o m p e t e w i t h o t h e r n e w o r e x p a n d e d r e g i o n a l m a l l s , t h e n M e t r o t o w n w i l l l i k e l y r e m a i n as it is : a m i x t u r e o f u r b a n a n d s u b u r b a n d e v e l o p m e n t s t y l e s , w i t h t h e p o t e n t i a l t o b e a l i v e l y u r b a n c e n t r e f o r t h e c o m m u n i t y , b u t w i t h t h a t p o t e n t i a l c o m p r o m i s e d b y t o o m u c h a u t o m o b i l e - o r i e n t e d c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t . 51 3.3.2 D o w n t o w n New Westminster T h e r e l a t i v e s u c c e s s at M e t r o t o w n p r o v i d e s a s h a r p c o n t r a s t w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f t h e R T C in D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r . A l t h o u g h b o t h h a d b e e n s e l e c t e d as t h e eas i e s t R T C s w i t h w h i c h t o b e g i n ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 25 ) , t h e i r d e v e l o p m e n t p a t h s w e r e d i v e r g i n g , e v e n as e a r l y as 1 9 7 5 . P r i o r t o t h e e a r l y 1 9 7 0 s , t h e d o w n t o w n a r e a o f N e w W e s t m i n s t e r h a d b e e n t h e L o w e r M a i n l a n d ' s s e c o n d m o s t i m p o r t a n t c o m m e r c i a l a n d b u s i n e s s c e n t r e , a f t e r t h e d o w n t o w n c o r e o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r ( C i t y o f N e w W e s t m i n s t e r 1 9 7 8 , 3; N e w W e s t m i n s t e r a n d G V R D 1 9 7 7 , 1; G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 7 , 178 ) . It lay at o n e e n d of t h e m o s t i m p o r t a n t r e g i o n a l g r o w t h c o r r i d o r ( K i n g s w a y ) a n d c o n t a i n e d m o r e o f f i c e f l o o r s p a c e t h a n a n y a r e a o u t s i d e t h e C i t y o f V a n c o u v e r ( N a d e r 1 9 7 6 , 387-389 ) . N e w W e s t m i n s t e r w a s t h e d o w n t o w n h u b f o r t h e e n t i r e F r a se r V a l l e y (F i rst C a p i t a l C i t y D e v e l o p m e n t C o r p . 1 9 8 2 , 1) . In 1 9 7 5 , G V R D p l a n n e r s c o n s i d e r e d t h a t D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r w a s a l r e a d y n e a r t h e s i z e o f a " se l f - s u f f i c i e n t " R T C ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 33 ) . L i k e M e t r o t o w n , D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r a l s o h e l d s u b s t a n t i a l s i t e s w i t h r e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l . It w a s a n a d d e d b o n u s t h a t m o s t o f t h e s e s i tes w e r e r i v e r f r o n t , a n d t h e r e f o r e p o t e n t i a l l y v e r y m a r k e t a b l e . A d d i t i o n a l l y , N e w W e s t m i n s t e r w a s t h e o n l y R T C t o b e n e f i t f r o m t h e e x i s t e n c e o f a c o o r d i n a t i n g a n d i m p l e m e n t i n g a g e n c y ( o n e o f t h e k e y i m p l e m e n t a t i o n m e a s u r e s r e c o m m e n d e d in t h e o r i g i n a l R T C p o l i c y ) . T h e j o b o f o r g a n i z i n g t h e e x p e c t e d l a rge s c a l e o f r e d e v e l o p m e n t w a s f e l t t o b e t o o o n e r o u s f o r t h e m u n i c i p a l i t y t o h a n d l e a l o n e (F irst C a p i t a l C i t y 1 9 8 2 , 3, 5) . A c c o r d i n g l y , t h e c i t y e n t e r e d i n t o a p a r t n e r s h i p w i t h a c r o w n c o r p o r a t i o n , B .C . D e v e l o p m e n t C o r p o r a t i o n , t o f o r m t h e First C a p i t a l C i t y D e v e l o p m e n t C o m p a n y L t d . First Capital City Development Company Ltd. has been established as a development vehicle to syndicate major lands within Downtown New Westminster. The Development Company will perform the function of 52 holding land, of marketing that land, of implementing the Official Community Plan and of entering into leases with prospective developers as well as contracts and agreements with the City of New Westminster and other government agencies for the provision of services, financing, and public capital projects. ( N e w W e s t m i n s t e r a n d G V R D 1 9 7 7 , 14) H o w e v e r , d e s p i t e pas t s u c c e s s , r e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l , a n d p r o f e s s i o n a l m a n a g e m e n t , t h e g r o w t h o f a l a r g e c o m m e r c i a l c e n t r e at D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r has n o t o c c u r r e d . S i n c e at l eas t 1 9 7 0 , N e w W e s t m i n s t e r has b e e n d e c l i n i n g as a c e n t r e o f r e g i o n a l s i g n i f i c a n c e . T h e d o w n t o w n o f N e w W e s t m i n s t e r " b e c a m e a b u s i n e s s b a c k w a t e r w h e n t h e T r a n s C a n a d a H i g h w a y b y - p a s s e d t h e o l d c i t y in t h e l a te 1 9 6 0 s " ( B C T r a n s i t 1 9 8 6 , 28 ) . F r o m s u b u r b a n p r e - e m i n e n c e i n t h e ea r l y 1 9 7 0 s , N e w W e s t m i n s t e r ' s d o w n t o w n h a d b e c o m e " G r e a t e r V a n c o u v e r ' s s m a l l e s t o f f i c e m a r k e t " in t h e 1 9 9 0 s ( C o l l i e r s 1 9 9 0 b , 4) . B e t w e e n 1971 a n d 1 9 8 2 , t h e p r o p o r t i o n o f r e g i o n a l o f f i c e s p a c e w i t h i n t h e m u n i c i p a l i t y d r o p p e d f r o m 5.6 p e r c e n t t o 4.2 p e r c e n t ( Ley a n d H u t t o n 1 9 8 4 , 142 ) . By 1 9 8 9 , t h i s p r o p o r t i o n h a d d r o p p e d t o 3.4 p e r c e n t . F u r t h e r , t h i s s m a l l e r p e r c e n t a g e has n o t b e e n c o n c e n t r a t e d w i t h i n t h e d e s i g n a t e d R T C z o n e , w h i c h h o l d s o n l y a b o u t o n e t h i r d o f m u n i c i p a l o f f i c e f l o o r s p a c e ( A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 12 ) . T h e R T C d e s i g n a t i o n w a s i n p a r t a n a t t e m p t t o ha l t t h i s d e c l i n e (F irst C a p i t a l C i t y 1 9 8 2 , 3) . In a d d i t i o n t o t h e d e s i g n a t i o n , p u b l i c a g e n c i e s s u p p o r t e d D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r b y l o c a t i n g a p r o v i n c i a l c o u r t s b u i l d i n g a n d D o u g l a s C o l l e g e t h e r e , a n d b y p r o v i d i n g r a p i d t r a n s i t c o n n e c t i o n t o t h e d o w n t o w n o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r a n d t o M e t r o t o w n . P r i va te o f f i c e a n d re ta i l i n v e s t m e n t d i d n o t f o l l o w t h e s e p u b l i c c o m m i t m e n t s . T h e w a t e r f r o n t r e d e v e l o p m e n t a reas h a v e b e e n a l m o s t e n t i r e l y t a k e n u p b y h i g h d e n s i t y r e s i d e n t i a l d e v e l o p m e n t (The Vancouver Sun 1 9 9 2 b ) . A s i d e f r o m a r i v e r f r o n t p u b l i c m a r k e t a n d a r i v e r f r o n t h o t e l , m a j o r c o m m e r c i a l r e d e v e l o p m e n t has b y p a s s e d D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r (The Vancouver Sun 1 9 9 2 c ) . 2 0 5 3 T h e d e c l i n e in r e g i o n a l c o m m e r c i a l s i g n i f i c a n c e has n o t b e e n s t e m m e d b y R T C p o l i c y f o r t w o m a i n s r e a s o n s . F i rst , l a r g e s u b u r b a n s h o p p i n g m a l l s w e r e d e v e l o p e d , a n d t h e s e m a l l s f r a g m e n t e d a n d i n t e r c e p t e d N e w W e s t m i n s t e r ' s f o r m e r m a r k e t p o p u l a t i o n . S e c o n d , t h e d e c e n t r a l i z a t i o n o f o f f i c e s p a c e t h r o u g h o u t t h e r e g i o n b y p a s s e d D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r . B o t h o f t h e s e e f f e c t s a r e p r o b a b l y r e l a t e d t o t h e d e n s e r u r b a n d e v e l o p m e n t a n d d i s p e r s e d o w n e r s h i p p a t t e r n o f t h e o r i g i n a l d o w n t o w n c o r e o f t h e m u n i c i p a l i t y . B o t h o f f i c e a n d re ta i l d e v e l o p e r s c o u l d a v o i d t h e d i f f i c u l t y in s i t e a s s e m b l y b y m o v i n g t o " g r e e n f i e l d " s i t e s in t h e o u t e r m u n i c i p a l i t i e s (o r t o a l r e a d y a s s e m b l e d s i t es i n t h e i n n e r s u b u r b s , s u c h as t h e t w o at M e t r o t o w n ) . T h e e x i s t e n c e o f a p r e v i o u s l y s u c c e s s f u l , p e d e s t r i a n - s c a l e c o r e w a s o n e o f t h e o r i g i n a l r e a s o n s f o r o p t i m i s m a b o u t t h e R T C p o t e n t i a l o f d o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r . It w o u l d b e i r o n i c if tha t h i s t o r y a n d h u m a n s c a l e w e r e a c t u a l l y l i m i t i n g f a c t o r s in t h e s u c c e s s f u l d e v e l o p m e n t o f t h e R T C . ^ T h e N e w W e s t m i n s t e r R T C is n o w a s m a l l re ta i l d i s t r i c t , w e l l - s e r v e d b y r a p i d t r a n s i t , s u r r o u n d e d b y a l a rge r e s i d e n t p o p u l a t i o n o n t h e h e i g h t s a b o v e a n d a l o n g t h e w a t e r f r o n t t o t h e w e s t . W i t h t h e r e d e v e l o p m e n t o f t h e w a t e r f r o n t l a n d s c o m p l e t e , it is u n l i k e l y t ha t t h e a r e a has t h e p o t e n t i a l t o i n c r e a s e its c o m m e r c i a l s p a c e s i g n i f i c a n t l y in t h e n e a r t e r m . In t h e l o n g e r t e r m , h o w e v e r , if t h e r e is an o v e r a l l c o m m e r c i a l d e c l i n e as t h e o r i g i n a l d o w n t o w n a r e a a g e s , it is p o s s i b l e t ha t t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y w i l l a t t e m p t t h e s i t e a s s e m b l y t ha t ha s b e e n s o f a r b e e n f o r e g o n e . 3.3.3 Coqu i t l am Town Centre C o q u i t l a m C e n t r e w a s c h o s e n as o n e o f t h e t w o o u t e r s u b u r b a n a r e a s t o b e d e v e l o p e d as p o t e n t i a l R T C s b y 1 9 8 6 . T h e s i t e h e l d n o rea l a d v a n t a g e s o t h e r t h a n 5 4 a c c e s s t o a g r o w i n g p o p u l a t i o n b a s e a n d a n e a r b y rai l l i n e w i t h c o m m u t e r t r a i n p o t e n t i a l . T h e s e l e c t i o n o f C o q u i t l a m C e n t r e w a s t h e o u t c o m e o f a n i n t e n s e p o l i t i c a l c o m p e t i t i o n b e t w e e n t h e m u n i c i p a l i t i e s o f C o q u i t l a m , Po r t C o q u i t l a m , a n d Po r t M o o d y ( G V R D 1 9 7 5 b , 36 ) , al l o f w h i c h h a d s e p a r a t e t o w n c e n t r e p l a n s . T h o s e p l a n s , a n d t h e r i v a l r i e s , c o n t i n u e t o t h e p r e s e n t . In p a r t i c u l a r , C o q u i t l a m a n d P o r t C o q u i t l a m c o n t i n u e t o p u b l i c l y b i c k e r o v e r t h e l o c a t i o n o f n e w p u b l i c b u i l d i n g s , s u c h as c o u r t h o u s e s a n d p o l i c e s t a t i o n s (The Vancouver Sun 1 9 9 1 f ) , as t h e y a t t e m p t t o b u i l d u p i m p o r t a n t a r eas f o r t h e i r s e p a r a t e c o m m u n i t i e s . W h i l e t h e D i s t r i c t o f C o q u i t l a m has e l a b o r a t e p l a n s f o r t h e s i t e ( D i s t r i c t o f C o q u i t l a m 1 9 8 8 ; H o t s o n B a k k e r A r c h i t e c t s a n d T h e D M G r o u p L a n d s c a p e A r c h i t e c t s 1 9 9 0 ) , it l a ck s m a n y R T C p r e r e q u i s i t e s . D e s p i t e a l o n g - r u n n i n g p o l i t i c a l e x e r c i s e , t h e r e is as y e t n o r a p i d t r ans i t c o n n e c t i o n t o t h e r es t o f t h e r e g i o n . A s p r e v i o u s l y n o t e d , t h e a r e a d e s i g n a t e d as t h e R T C is vas t . A c o n s u l t a n t s t u d y n o t e d tha t t h e l a rges t p r o p o r t i o n o f t h e g r o w t h in C o q u i t l a m C e n t r e i n t h e n e a r f u t u r e w o u l d b e m u l t i - f a m i l y r e s i d e n t i a l , as o p p o s e d t o a n y f o r m o f c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t ( C o r i o l i s 1 9 9 0 , 3) . E v e n t h i s p o s i t i v e a s p e c t w o u l d b e s l o w t o d e v e l o p . T h e f i r s t o f s e v e r a l h i g h r i s e r e s i d e n t i a l t o w e r s in C o q u i t l a m C e n t r e w a s n o t c o m p l e t e d u n t i l 1991 (The Vancouver Sun 1 9 9 1 b ) . T o o m a n y c o m p e t i t o r s f o r t o o s m a l l a m a r k e t a n d a l a c k o f r e g i o n a l c e n t r a l i t y a r e o b v i o u s r e a s o n s w h y C o q u i t l a m C e n t r e has a t t r a c t e d v e r y l i t t l e o f f i c e f l o o r s p a c e ( less t h a n 1 0 0 , 0 0 0 s q . f t . -- A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 12 ) . T h e o n l y c u r r e n t c o m m e r c i a l p o t e n t i a l is p o p u l a t i o n - s e r v i n g ( C o r i o l i s 1 9 9 0 , 2-3). C o q u i t l a m C e n t r e is n o m o r e t h a n a n a u t o m o b i l e - o r i e n t e d r e g i o n a l s h o p p i n g c o m p l e x ( C o r i o l i s 1 9 8 6 , 2-3; A r t i b i s e , e t a l . 1 9 9 0 , 10 ) . It h a s b e e n s u c h s i n c e 1 9 7 9 w h e n t h e C o q u i t l a m C e n t r e M a l l o p e n e d , w i t h its " a c c o m p a n y i n g s e a o f p a r k i n g " (The Vancouver Sun 1 9 8 1 ) . L i m i t e d m a r k e t p o t e n t i a l f o r o f f i c e s p a c e a n d 5 5 its c u r r e n t a u t o m o b i l e - s e r v i n g d e v e l o p m e n t p a t t e r n w i l l e n s u r e tha t , e x c e p t f o r v e r y l o n g r a n g e p o t e n t i a l , ^ it w i l l r e m a i n s o . 3.3.4 Whal ley Town Centre (Surrey City Centre) T h e W h a l l e y a r e a o f t h e D i s t r i c t o f S u r r e y w a s a l s o o r i g i n a l l y i d e n t i f i e d as h a v i n g t h e p o t e n t i a l t o b e c o m e a n R T C b y 1 9 8 6 ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 2 5 ; G V R D 1 9 7 5 b , 42 ) . A s in C o q u i t l a m C e n t r e , t h e a r e a w a s t h o u g h t t o b e w e l l s i t u a t e d t o a c c o m m o d a t e t h e n e e d s o f a g r o w i n g n e a r b y p o p u l a t i o n b a s e . W h a l l e y is, h o w e v e r , m u c h m o r e c e n t r a l l y l o c a t e d in t h e r e g i o n , a n d c a n b e c o n s i d e r e d a n e x t e n s i o n o f t h e p r i m a r y r e g i o n a l g r o w t h c o r r i d o r . It h a s a n e x c e l l e n t r o a d c o n n e c t i o n t o N e w W e s t m i n s t e r a n d is n o t f a r ( a b o u t t h r e e k i l o m e t e r s ) f r o m H i g h w a y 1, t h e m a j o r eas t-wes t h i g h w a y f o r t h e L o w e r M a i n l a n d . A t t h e o u t s e t o f t h e R T C p o l i c y , W h a l l e y h e l d a r e g i o n a l s h o p p i n g m a l l a n d a m o d e r a t e a m o u n t o f a u t o m o b i l e - o r i e n t e d s t r i p d e v e l o p m e n t a l o n g K i n g G e o r g e H i g h w a y . U n f o r t u n a t e l y f o r t h e o r i g i n a l p r o s p e c t s o f W h a l l e y , t h e s e a d v a n t a g e s w e r e s h a r e d b y a c o m p e t i n g ( and l a rge r ) r e g i o n a l s h o p p i n g c o m p l e x , G u i l d f o r d , w h i c h w a s m u c h c l o s e r t o H i g h w a y 1. ( The G u i l d f o r d T o w n C e n t r e s h o p p i n g m a l l w a s p r o b a b l y o n e o f t h e f a c t o r s m o s t r e s p o n s i b l e f o r t h e d e c l i n e o f D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r . ) T h e G V R D p l a n n e r s s e l e c t e d W h a l l e y o v e r G u i l d f o r d b e c a u s e it w a s t h o u g h t t o b e fa r t o o d i f f i c u l t t o s e r v e G u i l d f o r d w i t h a n e x t e n s i o n o f t h e p l a n n e d r a p i d t r a n s i t s e r v i c e ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 31 ) . T h e D i s t r i c t o f S u r r e y d i d n o t a c c e p t t h a t it w a s f o r c e d t o c h o o s e b e t w e e n t h e t w o c e n t r e s , e v e n t h o u g h t h e y w e r e s e p a r a t e d b y a l m o s t t h r e e k i l o m e t e r s . T h e W h a l l e y - G u i l d f o r d R T C w a s a d u m b b e l l - s h a p e d , l i n e a r z o n e o f p l a n n e d d e v e l o p m e n t a l m o s t as l a rge as t h e C o q u i t l a m C e n t r e R T C . ^ 3 F u r t h e r , a l t h o u g h t h e m u n i c i p a l i t y q u i c k l y a c c e p t e d t h e c o n c e p t o f t h e R T C , it m o v e d s l o w l y t o w a r d 5 6 a d o p t i n g m u n i c i p a l p l a n s w h i c h r e f l e c t e d t h i s , c o m p l e t i n g t h e a d o p t i o n p r o c e s s o n l y in 1 9 8 5 ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 1 , 1 . 2 ) . 2 4 By t h e la te 1 9 8 0 s , n o s i g n i f i c a n t d e v e l o p m e n t ( o t h e r t h a n reta i l ) h a d o c c u r r e d in t h e R T C . A 1 9 8 9 s t u d y c o m m i s s i o n e d b y t h e m u n i c i p a l i t y f o u n d tha t : Whalley and Guildford Town Centres are distinct and function as separate entities although they are only two miles apart. The OCP Plan to link the centres by high density development along 104 Avenue has not happened over 10 years due to poor market acceptance. [ Fur ther , ] commercial growth and major projects have in fact spread all over Surrey including other Town Centres such as Newton and South Surrey. [...] Whalley and Guildford are meeting some of the objectives for a Regional Town Centre particularly as a retail centre but do not yet function as office business centres or concentrations of civic and cultural facilities. (Rao 1 9 8 9 , 1-2) T h e s t u d y , a n d a p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t d e c i s i o n t o e x t e n d t h e S k y T r a i n r a p i d t r ans i t l i n e t o t h r e e W h a l l e y s t a t i o n s (The Vancouver Sun 1 9 9 0 b ) , c o i n c i d e d w i t h a m u n i c i p a l r e - e v a l u a t i o n o f t h e R T C p l a n s ( M . O ' C o n n o r 1 9 9 0 ) . A s o f 1 9 9 1 , t h e D i s t r i c t o f S u r r e y (1991) h a d d e c i d e d t o d e s i g n a t e W h a l l e y as t h e p r i m a r y d e v e l o p m e n t s i t e in t h e m u n i c i p a l i t y . T h e s i t e is , h o w e v e r , n o l o n g e r t o b e p l a n n e d as a s i m p l e R T C . A c c o r d i n g t o s t a t e m e n t s b y m u n i c i p a l o f f i c i a l s , W h a l l e y is n o w t o b e p l a n n e d as " t h e p r o v i n c e ' s s e c o n d c i t y c e n t r e , " o n e m a j o r a n c h o r i n w h a t S u r r e y p l a n n e r s e n v i s i o n as a f u t u r e b i - n o d a l r e g i o n (The Vancouver Sun 1990a ) . T h e p r o j e c t w a s o r i g i n a l l y c a l l e d " W h a l l e y T o w n C e n t r e , " b u t m o r e r e c e n t l y t h e D i s t r i c t o f S u r r e y (1992) has r e f e r r e d t o t h e a r e a as " S u r r e y C i t y C e n t r e . " T h e n e w d e v e l o p m e n t z o n e is s t i l l q u i t e l a r g e ( l a rge r in f ac t t h a n t h e e n t i r e C i t y o f W h i t e R o c k ) , b u t u r b a n i z e d d e v e l o p m e n t is m e a n t t o c o n c e n t r a t e in t h r e e s m a l l e r a r eas s u r r o u n d i n g t h e t h r e e p l a n n e d S k y T r a i n s t a t i o n s ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 1 , 3 . 6 - 3 . 7 ) . 2 5 T h e a r e a is p l a n n e d t o h a v e at leas t t h r e e d i f f e r e n t g r a d e s o f c o m m e r c i a l z o n i n g a n d t w o g r a d e s o f m o r e d e n s e r e s i d e n t i a l z o n i n g , s u r r o u n d e d b y l a r g e a r eas o f s i n g l e f a m i l y r e s i d e n t i a l . T h e r e a re l a rge r e d e v e l o p m e n t s i t e s 5 7 w h i c h h a v e a l r e a d y b e e n a s s e m b l e d b y d e v e l o p e r s , a n d w h i c h h a v e b e e n a p p r o v e d as m i x e d c o m m e r c i a l a n d h i g h d e n s i t y r e s i d e n t i a l p r o j e c t s . M a n y o t h e r d e v e l o p m e n t o r r e d e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t i e s ex i s t in t h e v i c i n i t y ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 1 , 2 .6 , 6.1-6.2). T h e 1991 p r o p o s e d p l a n is a n a t t r a c t i v e d o c u m e n t , a n d s e e m s t o b e w e l l - c o n s i d e r e d i n m o s t a s p e c t s . C o n s i d e r a t i o n is g i v e n t o t h e r o a d n e t w o r k , t h e i n f r a s t r u c t u r e r e q u i r e m e n t s , t h e d e v e l o p m e n t c o s t c h a r g e s n e e d e d t o f i n a n c e p u b l i c i n v e s t m e n t , c o m m u n i t y s e r v i c e r e q u i r e m e n t s , a n d m o r e ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1991 ) . V e r y p o s i t i v e p r e s s c o v e r a g e has r e p o r t e d t h e " c o m m i t m e n t " o f $ 2 - b i l l i o n of i n v e s t m e n t (of w h i c h $ 4 0 0 - m i l l i o n w o r t h is c u r r e n t l y in t h e a p p r o v a l p r o c e s s ) , o f a f o r e s t o f f o r t y o f f i c e a n d r e s i d e n t i a l t o w e r s (of w h i c h t w e n t y c o u l d b e u p w i t h i n f i ve y ea r s ) , a n d o f a r e s i d e n t p o p u l a t i o n o f 3 0 , 0 0 0 - a l l b y 2011 (The Vancouver Sun 1 9 9 0 a ; 1 9 9 1 a ; 1 9 9 2 d ) . M u c h o f t h i s " p r o j e c t i o n " is s i m p l e b o o s t e r i s m . O n e r e p o r t e r has o b s e r v e d tha t S u r r e y ' s m a y o r p i t c h e s t h e t o w n c e n t r e p r o j e c t w i t h t h e z e a l o f a B ap t i s t m i n i s t e r (The Vancouver Sun 1 9 9 2 d ) . ^ 6 T h e m u n i c i p a l i t y has e n g a g e d H i l l & K n o w l t o n C o m m u n i c a t i o n s t o ass i s t " w i t h a b r o a d - s c a l e m a r k e t i n g p r o g r a m " f o r t h e W h a l l e y a r e a (D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 2 ) . M a n y o f t h e m o s t o p t i m i s t i c s t a t e m e n t s r e g a r d i n g t h e f u t u r e o f t h e a r e a a r e m a d e b y r e p r e s e n t a t i v e s o f d e v e l o p m e n t c o m p a n i e s w i t h s i g n i f i c a n t c u r r e n t a n d p r o p o s e d p r o j e c t s in t h e a r e a (The Province 1 9 8 9 b ; D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 2 ) . W h a l l e y is b e i n g v e r y a g g r e s s i v e l y p r o m o t e d (The Province 1 9 8 9 b ; The Vancouver Sun 1 9 9 2 d ; D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 2 ) , b u t s e v e r a l i m p o r t a n t q u e s t i o n s r e m a i n a b o u t its l o n g t e r m f u t u r e . T h e m u n i c i p a l i t y s h o u l d h a v e n o p r o b l e m a t t r a c t i n g a l a r g e r e s i d e n t p o p u l a t i o n . P r o p e r l y m a r k e t e d a n d t a r g e t e d , h o u s i n g g e n e r a l l y f i n d s a r e a d y m a r k e t in G r e a t e r V a n c o u v e r . Re ta i l s p a c e s h o u l d a l so i n c r e a s e s m o o t h l y , e x p a n d i n g e i t h e r t o s e r v i c e t h e l a rge l o c a l p o p u l a t i o n o r t o 5 8 c o m p e t e w i t h t h e o t h e r r e g i o n a l s h o p p i n g c o m p l e x e s . P u b l i c i n v e s t m e n t in t h e f o r m o f S k y T r a i n a n d t h e B C T r a n s i t h e a d q u a r t e r s l o c a t i o n d e c i s i o n a r e a l r e a d y c o m m i t t e d a n d m o r e w i l l u n d o u b t e d l y f o l l o w f r o m t h e m u n i c i p a l l e v e l . T h e m a i n o b s t a c l e t o t h e d e v e l o p m e n t o f W h a l l e y as t h e r e g i o n ' s s e c o n d c e n t r e ( and i n d e e d t o its d e v e l o p m e n t as o n e o f s ix R T C s ) is t h e p r o b l e m a t i c a t t r a c t i o n of l a r g e a m o u n t s o f l e a s a b l e o f f i c e f l o o r s p a c e , a n d t h e e m p l o y m e n t t h a t w o u l d f i l l s u c h s p a c e . F o l l o w i n g a c o n s u l t a n t ' s p r o j e c t i o n ( C o l l i e r s 1 9 9 0 a , 5-31), W h a l l e y ' s p l a n n e r s a s s u m e tha t W h a l l e y T o w n C e n t r e c o u l d e x p e c t t o a t t rac t b e t w e e n 3.4 a n d 5.8 m i l l i o n s q u a r e f e e t o f o f f i c e f l o o r s p a c e b y 2011 ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 1 , 3.12). T h i s w o u l d r e p r e s e n t a s i z a b l e sh i f t in t h e a t t r a c t i v e n e s s o f t h e W h a l l e y s i t e . It c u r r e n t l y h o l d s o n l y a b o u t 2 8 7 , 0 0 0 s q . f t . i n s e v e n b u i l d i n g s s c a t t e r e d t h r o u g h o u t t h e l a rge s i t e a r e a ( C o l l i e r s 1 9 9 0 a , 2 9 ) 2 7 a n d m o s t o f t ha t is in o n e f e d e r a l g o v e r n m e n t b u i l d i n g , t h e S u r r e y T a x a t i o n C e n t r e ( 230 ,000 s q . f t . ) . 2 ** T h e p r o j e c t i o n m e a n s tha t , f r o m a s t a n d i n g s tar t o f m u c h less t h a n 1 0 0 , 0 0 0 s q . ft . o f leasable o f f i c e f l o o r s p a c e , W h a l l e y w i l l b e g i n t o a t t r ac t b e t w e e n 1 1 0 , 0 0 0 a n d 1 5 0 , 0 0 0 s q . f t . per year f o r t h e n e x t n i n e t e e n y e a r s ( C o l l i e r s 1 9 9 0 a , 31 ) . T h i s a s s u m p t i o n m u s t b e t r e a t e d w i t h s o m e s k e p t i c i s m . In t h e pas t s e v e n t e e n y e a r s , d e s p i t e a d o u b l i n g i n t h e S u r r e y p o p u l a t i o n ( G V R D 1 9 9 1 b , 52 ) , W h a l l e y o f f i c e s p a c e g r o w t h has b e e n m e a g r e . T h e r e is n o r e a s o n t o e x p e c t t h a t a f u r t h e r d o u b l i n g o f t h e l o c a l p o p u l a t i o n w i l l s u d d e n l y h a v e a d r a s t i c a l l y d i f f e r e n t e f f e c t . M o r e r e a s o n a b l y , a p o p u l a t i o n t h r e s h o l d c o u l d b e r e a c h e d b e y o n d w h i c h t h e a r ea ' s o f f i c e s p a c e w i l l begin t o g r o w , b u t g r a d u a l l y . T h e a d d i t i o n o f t h e 18-s t o r e y , 2 0 0 , 0 0 0 - s q u a r e - f o o t S t a t i o n T o w e r w i l l s o o n a d d m o r e s p a c e ( m u c h o f it l e a s e d t o a p u b l i c s e c t o r a g e n c y , B C T r ans i t ) , b u t t h i s is t h e o n l y C l a s s A o f f i c e b u i l d i n g e v e r t o b e b u i l t s o u t h o f t h e F r a se r R i v e r ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 2 ) . A g l o s s y b r o c h u r e d e s c r i b i n g t h e d e v e l o p m e n t a c t i v i t y i n W h a l l e y 5 9 r e f e r s t o n o o t h e r i m m e d i a t e o f f i c e p r o j e c t s ( b u t d o e s r e f e r t o s e v e r a l h i gh- r i s e a n d l ow-r i se r e s i d e n t i a l d e v e l o p m e n t s ) . T h e o n l y o t h e r s i g n i f i c a n t l o c a l c h a n g e is t h e a d d i t i o n o f S k y T r a i n , w h i c h u n d o u b t e d l y has b e e n a ca t a l y s t f o r s o m e f o r m s o f d e v e l o p m e n t a l o n g its r o u t e ( B C T r a n s i t A u t h o r i t y 1989 ) . S k y T r a i n has n o t , h o w e v e r , a t t r a c t e d vas t a m o u n t s o f o f f i c e s p a c e t o e v e r y s t o p a l o n g t h e r o u t e , n o r e v e n t o t h e N e w W e s t m i n s t e r R T C . T h e m o s t i m p o r t a n t f a c t o r w o r k i n g a g a i n s t t h e d e v e l o p m e n t o f a n e w d o w n t o w n o f f i c e c o r e in W h a l l e y is t h e c o n t i n u i n g a t t r a c t i v e n e s s o f t h e e x i s t i n g d o w n t o w n C i t y o f V a n c o u v e r o f f i c e m a r k e t . M a j o r o f f i c e u s e r s l o c a t e in t h e e x i s t i n g c o r e b e c a u s e o f t h e a v a i l a b i l i t y o f f ace- to- face c o n t a c t , b e c a u s e o f t h e n a t u r a l f e a t u r e s a n d p r e s t i g e o f t h e a r e a , a n d b e c a u s e o f t h e p r o x i m i t y t o r e s i d e n t i a l a r e a s a p p r o p r i a t e t o t h e m a n a g e m e n t l e v e l ( W e s t V a n c o u v e r , S h a u g h n e s s y , t h e W e s t S i d e ) . O t h e r o f f i c e u s e r s a re a t t r a c t e d b y t h e l a rge p o p u l a t i o n b a s e in V a n c o u v e r a n d t h e i n n e r s u b u r b s . If t h e v a c a n c y ra te in t h e c o r e is h i g h , as it is n o w ( C B C o m m e r c i a l 1992 ) , t e n a n t s w i l l h a v e t h e a d d e d a d v a n t a g e s of l e a s i n g i n c e n t i v e s , l o w e r p r i c e s , a n d a w i d e c h o i c e o f s i t e s . If t h e d o w n t o w n m a r k e t is s t r o n g , s o m e d e f l e c t i o n o f o f f i c e t e n a n t s m a y o c c u r b a s e d o n p r i c e , b u t W h a l l e y is f a r t h e r a w a y f r o m t h e c o r e o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r t h a n a n y o t h e r e x i s t i n g o f f i c e s u b m a r k e t . T h e B r o a d w a y C o r r i d o r is c u r r e n t l y t h e l a rges t c o n c e n t r a t i o n o f o f f i c e s p a c e o u t s i d e t h e C i t y o f V a n c o u v e r d o w n t o w n ( C B C o m m e r c i a l 1 9 9 2 ) . T h i s a r e a b e n e f i t s b y b e i n g v e r y c l o s e t o t h e e x i s t i n g c o r e . A n y f i r m s d e f l e c t e d f r o m t h e C B D b y p r i c e m a y e a s i l y l o c a t e a c r o s s Fa lse C r e e k f r o m t h e d o w n t o w n . O t h e r c e n t r e s in t h e r e g i o n h a v e a d v a n t a g e s o v e r W h a l l e y i n a t t r a c t i n g o f f i c e t e n a n t s . R i c h m o n d has e a s y a c c e s s t o t h e i n t e r n a t i o n a l a i r p o r t a n d t o t h e m a j o r h i g h w a y b e t w e e n t h e C i t y o f V a n c o u v e r a n d t h e U n i t e d S t a t e s . M e t r o t o w n a l r e a d y has S k y T r a i n f o r c o n n e c t i v i t y , is c l o s e r t o d o w n t o w n , a n d has b e t t e r r e l a t i v e 6 0 p o p u l a t i o n c e n t r a l i t y . N e w W e s t m i n s t e r a n d N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e a re c l o s e r t o t h e r e g i o n a l c o r e . T h e o n l y e x i s t i n g R T C o v e r w h i c h W h a l l e y has a d i s t i n c t a d v a n t a g e is C o q u i t l a m C e n t r e , w h i c h has v i r t u a l l y n o o f f i c e s p a c e d e m a n d . F u r t h e r , u n l e s s s u b j e c t t o as y e t u n d e t e r m i n e d r e g i o n a l c o n t r o l s , m u c h o f t h e r e g i o n ' s f u t u r e o f f i c e f l o o r s p a c e w i l l n o t b e i n c e n t r e s at a l l , b u t w i l l c o n t i n u e t o s p r e a d o u t t o s u b u r b a n o f f i c e p a r k s a n d o t h e r i s o l a t e d l o c a t i o n s -- a n d s o w i l l b e u n a v a i l a b l e t o l o c a t e at W h a l l e y . E ven if f u t u r e p o p u l a t i o n g r o w t h o c c u r s in t h e a r e a s o u t h of t h e F r a se r R i ve r , W h a l l e y m a y n o t b e t h e c e n t r e b e s t p l a c e d t o c a p t u r e p o p u l a t i o n - s e r v i n g b u s i n e s s e s . L a n g l e y C i t y o r a n y o f t h e f i v e o t h e r t o w n c e n t r e s b e i n g d e v e l o p e d in Su r r e y , 2 * * o r o t h e r s in N o r t h D e l t a , m a y i n t e r c e p t t h e p o p u l a t i o n W h a l l e y is b e i n g d e v e l o p e d t o s e r v e . W h a l l e y ' s f u t u r e as t h e p r i m a r y c e n t r e f o r S u r r e y m a y e v e n c o n t i n u e t o b e c h a l l e n g e d b y G u i l d f o r d , w h i c h r e t a i n s b e t t e r h i g h w a y a c c e s s i b i l i t y . ^ 0 In t e r m s o f m a r k e t o f f i c e b u i l d i n g s , W h a l l e y c a n g r o w e i t h e r t h r o u g h t h e a t t r a c t i o n o f e x i s t i n g o f f i c e t e n a n t s o r t h r o u g h t h e a t t r a c t i o n o f n e w t e n a n t s , b u t is w e a k o n b o t h c o u n t s i n r e l a t i o n t o e x i s t i n g c e n t r e s ( a n d s u b u r b a n o f f i c e p a r k s ) . W h a l l e y has l i m i t e d h i g h w a y a c c e s s a n d n o d i s t i n g u i s h i n g n a t u r a l f e a t u r e s t o a t t r a c t r e d e v e l o p m e n t . It is far f r o m d o w n t o w n a n d f r o m t h e a i r p o r t . A s has b e e n i l l u s t r a t e d , W h a l l e y d o e s n o t h a v e t h e f e a t u r e s t o d r a w e x i s t i n g o f f i c e t e n a n t s f r o m o t h e r c e n t r e s , a n d W h a l l e y w i l l h a v e t h e s a m e d i s a d v a n t a g e s in r e g a r d t o a n y n e w d e m a n d . M a s s i v e p u b l i c s e c t o r s u p p o r t i n t h e f o r m o f l o c a t i o n d e c i s i o n s f o r g o v e r n m e n t e m p l o y m e n t m a y c o n t r i b u t e t o W h a l l e y , b u t as has b e e n s e e n in o t h e r R T C s ( L o n s d a l e a n d N e w W e s t m i n s t e r p a r t i c u l a r l y ) , s u c h l o c a t i o n d e c i s i o n s h a v e l i t t l e i n f l u e n c e o n t h e p r i v a t e o f f i c e m a r k e t . C o n s i s t e n t m u n i c i p a l z o n i n g p o l i c y m a y f o r c e a n y S u r r e y o f f i c e u s e r s t o t h e W h a l l e y a r e a , b u t as has b e e n d i s c u s s e d 61 t h i s w i l l b e a l i m i t e d m a r k e t . F u r t h e r , G u i l d f o r d has b e e n g i v e n t h e s a m e " d o w n t o w n " z o n i n g d e s i g n a t i o n as W h a l l e y , a n d m a y d i l u t e e v e n t h e l i m i t e d o f f i c e d e m a n d w i t h i n S u r r e y ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 1 , 4 .7) . W h a l l e y d o e s h a v e g r o w t h p o t e n t i a l . T h e a d d i t i o n o f S k y T r a i n a n d t h e g r o w t h in t h e n e a r b y p o p u l a t i o n b a s e are i m p o r t a n t . H o w e v e r , t h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n has g i v e n r e a s o n s w h y s o m e c a r e s h o u l d b e t a k e n i n p r e d i c t i n g a f u t u r e f o r W h a l l e y as a n o f f i c e c e n t r e s e c o n d o n l y t o t h e c o r e o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r . W h a l l e y w i l l b e f o r t u n a t e if, b y 2 0 1 1 , it has a c h i e v e d t h e l e v e l o f s u c c e s s t h a t M e t r o t o w n e n j o y s in 1 9 9 2 . If W h a l l e y ' s p l a n n e r s c a n l e a r n f r o m s o m e o f t h e p r o b l e m s in M e t r o t o w n ( a n d t h e i r p l a n i n d i c a t e s t ha t t h e y m a y h a v e ) , p e r h a p s W h a l l e y c a n e x c e e d M e t r o t o w n in m a n a g i n g t h e q u a l i t a t i v e a s p e c t s o f R T C d e v e l o p m e n t . 3.3.5 R i c h m o n d T o w n Centre and North Vancouver Lonsdale T h e d e s i g n a t i o n o f R i c h m o n d C e n t r e a n d N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e as R T C s has h a d l i t t l e i m p a c t o n t h e i r d e v e l o p m e n t . T h e d e s i g n a t i o n c a m e m u c h la te r t h a n f o r t h e f i rs t f o u r c e n t r e s a n d , p e r h a p s t o an e v e n g r e a t e r e x t e n t t h a n t h e o r i g i n a l R T C s , t h e i r d e v e l o p m e n t p a t t e r n s w e r e a l r e a d y f i r m l y se t . B o t h R i c h m o n d a n d N o r t h V a n c o u v e r h a d b e e n c o n s i d e r e d f o r i n c l u s i o n i n t h e o r i g i n a l p o l i c y . In t h e e a r l y 1 9 7 0 s , b o t h a l r e a d y e x i s t e d as s i g n i f i c a n t c o m m e r c i a l c o n c e n t r a t i o n s ( N a d e r 1 9 7 6 , 3 8 9 ) . R i c h m o n d w a s a c k n o w l e d g e d as t h e " g r o w t h l e a d e r " a m o n g t h e s u b u r b a n c o m m u n i t i e s o f G r e a t e r V a n c o u v e r ( Ley a n d H u t t o n 1 9 8 4 , 1 4 4 ; H u t t o n a n d D a v i s 1 9 8 4 , 9) . Its a d v a n t a g e s i n c l u d e d t h e e x i s t i n g s c a l e a n d p a c e o f d e v e l o p m e n t , c o m m e r c i a l d i v e r s i t y , a n d g o o d a c c e s s t o t h e i n t e r n a t i o n a l a i r p o r t a n d t h e m a j o r h i g h w a y t o t h e U n i t e d S t a tes ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 33 ) . T h e d i s a d v a n t a g e s , h o w e v e r , w e r e c o n s i d e r e d t o o u t w e i g h t h e s e b e n e f i t s . " A R i c h m o n d R e g i o n a l 62 T o w n C e n t r e is n o t n e e d e d t o m a i n t a i n b a l a n c e b e t w e e n j o b s a n d p o p u l a t i o n , has c o n f l i c t s w i t h a i r p o r t e x p a n s i o n a n d w o u l d b e e x p e n s i v e t o s e r v e w i t h l i gh t r a p i d t r a n s i t " ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 3 3 ; G V R D 1 9 8 3 , 2 1 ; 1 9 8 7 , 52 ) . C o n c e r n s w e r e a l s o e x p r e s s e d tha t i n c r e a s e d c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t o f t h e f la t , a l l u v i a l t o p o g r a p h y o f R i c h m o n d w o u l d h i n d e r t h e p r e s e r v a t i o n o f a g r i c u l t u r a l l a n d , a n d m i g h t i n c r e a s e t h e r i sks o f f l o o d i n g ( G V R D 1 9 7 5 b , 3 9 ; L e y a n d H u t t o n 1 9 8 4 , 144 ) . G o o d s h o r t - t e r m d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l w a s s i m i l a r l y r e c o g n i z e d in t h e L o n s d a l e a r e a o f t h e C i t y o f N o r t h V a n c o u v e r ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 33 ) , b u t l i m i t a t i o n s w e r e c i t e d h e r e as w e l l . T h e r e w e r e p e r c e i v e d t o b e l o n g t e r m l i m i t s o n p o p u l a t i o n g r o w t h d u e t o t h e r e s t r i c t i o n s o f t h e m o u n t a i n o u s t o p o g r a p h y , t h e e x i s t i n g l i n e a r d e v e l o p m e n t p a t t e r n o f t h e 1 9 7 0 s w a s r e c o g n i z e d t o l a ck a b a s e u p o n w h i c h t o c o n c e n t r a t e n e w f a c i l i t i e s , a n d t h e p r o v i s i o n of a n y r a p i d t r a n s i t s y s t e m o n t h e N o r t h S h o r e w a s r e c o g n i z e d t o b e v e r y e x p e n s i v e ( G V R D 1 9 7 5 b , 39 ) . F u r t h e r , t h e m u n i c i p a l c o u n c i l o f t h e t i m e d i d n o t c o n s i d e r t ha t t h e l e v e l o f d e v e l o p m e n t r e q u i r e d f o r t h e R T C w a s d e s i r a b l e f o r i ts c o m m u n i t y ( G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 3 3 ; G V R D 1 9 8 3 , 2 1 ; 1 9 8 7 , 52 ) . T h r o u g h o u t t h e f i rs t y e a r s o f t h e R T C p o l i c y , t h e t w o e x c l u d e d m u n i c i p a l i t i e s c o n t i n u e d t o a d d o f f i c e f l o o r s p a c e at f a s t e r r a t e s t h a n t h o s e w i t h t h e f o u r d e s i g n a t e d c e n t r e s ( H u t t o n a n d D a v i s 1 9 8 4 , 1 1 ; C o r i o l i s 1 9 8 6 , 4) . R i c h m o n d c o n t i n u e d t o g r o w b a s e d o n its l o c a t i o n a l a d v a n t a g e s , a n d m a y a l s o h a v e b e g u n t o e n j o y m u l t i p l i e r b e n e f i t s as m a n u f a c t u r e r s , p a r t s s u p p l i e r s , s e r v i c e p r o v i d e r s , a n d o t h e r i n t e r r e l a t e d f i r m s i n f l u e n c e d e a c h o t h e r ' s l o c a t i o n d e c i s i o n s . B y 1 9 8 1 , R i c h m o n d h a d m o r e j o b s t h a n r e s i d e n t l a b o u r f o r c e , a n d s o h a d a c h i e v e d o n e o f t h e m a j o r g o a l s o f t h e Livable Region Strategy ( G V R D 1 9 8 3 , 1 2 ; 1 9 8 5 , 4 , 6) . N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e w a s g r o w i n g f o r a d i f f e r e n t r e a s o n . In t h e y e a r s p r i o r t o its 1 9 8 3 s e l e c t i o n as a n R T C , t h e L o w e r L o n s d a l e w a t e r f r o n t a r e a h a d b e e n t a r g e t e d f o r r e d e v e l o p m e n t b y t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t . T h e a r e a w a s t h e f i rs t 63 t o r e c e i v e a n y f o r m o f r e g i o n a l r a p i d t r ans i t , in t h e f o r m o f a d i r e c t p a s s e n g e r f e r r y s e r v i c e a c r o s s t h e h a r b o u r ( S eaBus ) , c o n n e c t i n g a N o r t h S h o r e f e r r y t e r m i n a l t o t h e d o w n t o w n o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r . T h e a r e a b e n e f i t e d f r o m o t h e r s i g n i f i c a n t p u b l i c s e c t o r l o c a t i o n d e c i s i o n s , w i t h t h e w a t e r f r o n t d e v e l o p m e n t o f t h e L o n s d a l e Q u a y P u b l i c M a r k e t , t h e P a c i f i c M a r i n e T r a i n i n g Ins t i tu te o f B .C. , a n d t h e h e a d q u a r t e r s o f t w o m a j o r c r o w n c o r p o r a t i o n s , t h e I n s u r a n c e C o r p o r a t i o n o f B .C. a n d B .C. Rai l ( L o n s d a l e Q u a y D e v e l o p m e n t C o m p a n y 1 9 8 0 ; G V R D 1 9 8 2 a , 1 6 ; L e y a n d H u t t o n 1 9 8 4 , 146 ) . A l l o f t h i s g o v e r n m e n t - d i r e c t e d d e v e l o p m e n t o c c u r r e d in d i r e c t o p p o s i t i o n t o t h e Livable Region Strategy a n d t h e R T C p o l i c y . It w a s in r e c o g n i t i o n o f t h e r ea l i t i e s o f t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s e t w o c e n t r e s t ha t t h e y w e r e e v e n t u a l l y r e c o m m e n d e d f o r i n c l u s i o n in t h e R T C p o l i c y in 1 9 8 3 ( G V R D 1 9 8 3 , 2) . T h i s i n c l u s i o n w a s , h o w e v e r , n o t f o r m a l l y a d o p t e d i n t o t h e r e g i o n a l p l a n d u e t o t h e r e m o v a l o f r e g i o n a l p l a n n i n g p o w e r s t h a t s a m e y e a r ( G V R D 1 9 8 7 , 52 ) . A l l R T C p o l i c y d o c u m e n t s a f t e r 1 9 8 3 r e f e r t o a l l s ix R T C s o n an e q u i v a l e n t b a s i s . T h e s i m p l e d e s i g n a t i o n o f t h e s e c e n t r e s has h a d l i t t l e e f f e c t o n t h e i r a l r e a d y e s t a b l i s h e d d e v e l o p m e n t p a t t e r n s . R i c h m o n d has a v e r y l a rge a m o u n t o f l ow- d e n s i t y c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t s p r e a d o v e r a v e r y l a rge d e s i g n a t e d t o w n c e n t r e a r e a ( C i t y o f R i c h m o n d , 4 .6 ; T o w n s h i p o f R i c h m o n d 1986 ) . A l t h o u g h t h e 1 9 9 0 c o m m e r c i a l s p a c e t o t a l is g i v e n as o v e r 4 m i l l i o n s q . f t . , R i c h m o n d C e n t r e has b e c o m e a " r o w o f s h o p p i n g c e n t r e s a n d s t r i p m a l l s r u n n i n g f r o m L a n s d o w n e t o c i t y ha l l a n d s e p a r a t e d f r o m t h e s t r e e t s b y p a r k i n g l o t s " (The Vancouver Sun 1 9 9 1 e ) . V e r y l a rge a m o u n t s o f s u r f a c e p a r k i n g is a v a i l a b l e in a l l a r ea s o f t h e t o w n c e n t r e ( C i t y o f R i c h m o n d , 5.9). R i c h m o n d ' s o f f i c e f l o o r s p a c e is d i s p e r s e d t h r o u g h o u t t h e t o w n c e n t r e a n d t h r o u g h o u t t h e m u n i c i p a l i t y ( C o l l i e r s 1 9 9 0 a , 10-11) . E v e n as e a r l y as 1 9 8 1 , it w a s r e c o g n i z e d t h a t R i c h m o n d ' s d i s p e r s e d o f f i c e s p a c e g r o w t h w a s o u t p a c i n g t h e 6 4 g r o w t h i n t h e l a rge d e s i g n a t e d c o r e ( G V R D 1 9 8 1 a , 18 ) . T h e p a t t e r n o f d i s p e r s e d a c t i v i t i e s a n d a u t o m o b i l e o r i e n t a t i o n has b e e n u n c h a n g e d b y t h e R T C d e s i g n a t i o n . A n y s u b s e q u e n t c h a n g e m u s t a w a i t t h e l o n g r a n g e r e d e v e l o p m e n t of l a rge p o r t i o n s o f c e n t r a l R i c h m o n d . E v e n t h e i n t r o d u c t i o n o f r a p i d t r a n s i t c o u l d h a v e o n l y a l i m i t e d a f f e c t o n t h e p a t t e r n , b e c a u s e it is l i k e l y t ha t e a c h o f t h e l a rge s h o p p i n g m a l l c o m p l e x e s a l o n g N o . 3 R o a d w o u l d r e c e i v e a s t a t i o n s t o p , t h e r e b y r e i n f o r c i n g t h e i r e c o n o m i c v i a b i l i t y a n d l a n d u s e p r o c l i v i t i e s . T h e c a s e o f N o r t h V a n c o u v e r a g a i n i l l u s t r a t e s t h e p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h a l t e r i n g e s t a b l i s h e d l a n d u s e p a t t e r n s t o fu l f i l R T C g o a l s . In 1 9 8 0 , t h e C i t y of N o r t h V a n c o u v e r h e l d t w o " t o w n c e n t r e s . " U p p e r L o n s d a l e h e l d m o r e r e t a i l , o f f i c e a n d s e r v i c e f l o o r s p a c e t h a n L o w e r L o n s d a l e ( C i t y o f N o r t h V a n c o u v e r 1 9 8 0 , 16 ) , a n d a l s o h e l d t h e h o s p i t a l a n d p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e b u i l d i n g s (c i ty h a l l , l i b r a r y , j u s t i c e a d m i n i s t r a t i o n b u i l d i n g ) , b u t L o w e r L o n s d a l e w a s a n a r e a r i p e f o r c o m m e r c i a l r e d e v e l o p m e n t a l o n g its f o r m e r l y i n d u s t r i a l w a t e r f r o n t . S h o u l d N o r t h V a n c o u v e r h a v e r e f u s e d t o a l l o w t h e w a t e r f r o n t r e d e v e l o p m e n t , i n s i s t i n g i n s t e a d o n t h e ( e x p e n s i v e ) r e d e v e l o p m e n t o f t h e m a j o r b u i l d i n g s a r o u n d U p p e r L o n s d a l e ? S h o u l d U p p e r L o n s d a l e h a v e b e e n a b a n d o n e d as a s i t e f o r a l l t h o s e a d m i n i s t r a t i v e a n d s e r v i c e f u n c t i o n s ? L o w e r L o n s d a l e h a d b e t t e r c o m m e r c i a l r e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l , a n d a r a p i d t r ans i t c o n n e c t i o n t o d o w n t o w n C i t y o f V a n c o u v e r , b u t t h e r e w a s n o w a y t o r e l o c a t e a l l o f t h e u s e f u l t o w n c e n t r e e l e m e n t s o f t h e U p p e r L o n s d a l e a r e a . T h e C i t y o f N o r t h V a n c o u v e r o p t e d f o r t h e s a m e u n s a t i s f a c t o r y s o l u t i o n as t h e D i s t r i c t o f S u r r e y h a d w i t h W h a l l e y - G u i l d f o r d . T h e m u n i c i p a l i t y r e f u s e d t o c h o o s e , a n d i n s t e a d i n v e n t e d t h e L o n s d a l e A v e n u e L i n e a r T o w n C e n t r e as a c o m p r o m i s e ( C i t y o f N o r t h V a n c o u v e r 1 9 8 0 , B4) . T h e c o n c e p t o f a c o n c e n t r a t e d , p e d e s t r i a n - o r i e n t e d c o r e o f d e v e l o p m e n t a n d e m p l o y m e n t o n c e a g a i n c o u l d n o t 65 b e r e c o n c i l e d t o a m u n i c i p a l d e s i r e t o b r i n g p o s i t i v e c h a n g e t o al l o f its t r a d i t i o n a l c o m m e r c i a l c e n t r e s . 3.4 CONCLUSION S u b u r b a n d o w n t o w n s h a v e n o t a p p e a r e d in G r e a t e r V a n c o u v e r . T h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y o f t h e Livable Region Strategy has n o t s u c c e e d e d in c r e a t i n g m a j o r o f f i c e a n d b u s i n e s s c e n t r e s w h i c h a re a l s o l i ve l y , d i v e r s e , p e d e s t r i a n d i s t r i c t s . S e v e r a l g e n e r a l o b s e r v a t i o n s c a n e n c o m p a s s t h e c a u s e s o f t h i s l ack o f s u c c e s s . A l t h o u g h t h e o r i g i n a l p o l i c y w a s w e l l - c o n c e i v e d , it w a s n o t c a r r i e d o u t as o r i g i n a l l y p l a n n e d . T h o s e w h o f r a m e d t h e p o l i c y s e e m t o h a v e h a d a g o o d u n d e r s t a n d i n g o f t h e h i g h l e v e l o f p u b l i c i n t e r v e n t i o n r e q u i r e d f o r s u c c e s s f u l R T C d e v e l o p m e n t . T h e y u n d e r s t o o d t h a t m u n i c i p a l i t i e s w o u l d h a v e t o r e c e i v e a s s i s t a n c e a n d d i r e c t i o n f r o m an e f f e c t i v e r e g i o n a l c o o r d i n a t i n g b o d y . T h e y b e l i e v e d tha t d e v e l o p m e n t o f an i n t e r c o n n e c t e d r a p i d t r ans i t n e t w o r k h a d t o s h a p e , n o t f o l l o w t h e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t o f t h e c e n t r e s . ^ T h e y u n d e r s t o o d tha t a d e t a i l e d i m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s w a s r e q u i r e d , c o n s i s t i n g o f p u b l i c s p e n d i n g a n d o w n e r s h i p , o f l a n d u s e r e g u l a t i o n t o c o n t r o l s p e c u l a t i o n , a n d o f p r o f e s s i o n a l m a n a g e m e n t o f t h e d e v e l o p m e n t p r o c e s s . T h e p l a n n e r s m a y e v e n h a v e underestimated t h e a m o u n t o f c o n t r o l t h a t m u n i c i p a l i t i e s w o u l d h a v e h a d t o e x e r c i s e t h r o u g h o u t t h e i r j u r i s d i c t i o n s t o p r e v e n t s c a t t e r e d l a rge-sca l e c o m m e r c i a l c o n s t r u c t i o n , a n d t o f u n n e l e v e r y p r o j e c t w i t h t o w n c e n t r e p o t e n t i a l i n t o t h e i r i n d i v i d u a l R T C s ( w i t h o u t h a r m i n g r e g i o n a l e c o n o m i c d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l ) . T h e p o l i c y w a s n o t c a r r i e d o u t as o r i g i n a l l y p l a n n e d . T h e p o l i t i c a l w i l l w h i c h h a d b e e n in e v i d e n c e d u r i n g t h e f o r m a t i v e s t a g e s o f t h e p o l i c y v a n i s h e d jus t w h e n i m p l e m e n t a t i o n h a d b e e n a b o u t t o b e g i n . S h i f t i n g p r i o r i t i e s a n d e l e c t o r a l r e v e r s a l s r e m o v e d t h e p o l i t i c a l c o m m i t m e n t w h i c h h a d b e e n e x p e c t e d f r o m t h e C i t y o f 66 V a n c o u v e r a n d f r o m t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t . W i t h o u t w i d e r p o w e r s a n d r e s o u r c e s (an i m p o r t a n t e l e m e n t o f t h e p o l i c y ) , t h e G V R D w a s u n a b l e t o c o o r d i n a t e r e g i o n a l d e v e l o p m e n t . W h i l e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s h a v e r e m a i n e d a d i s c u s s i o n p o i n t a m o n g t h e v a r i o u s g o v e r n m e n t s o f t h e r e g i o n , t h e m u n i c i p a l i t i e s h a v e a c c e p t e d t h e f o r m s o f d e v e l o p m e n t w h i c h h a v e b e e n o f f e r e d b y t h e m a r k e t . T h e r e s p o n s i b i l i t y f o r t h e l ack o f i m p l e m e n t a t i o n r es t s w i t h t h e p r o v i n c i a l l e v e l . E ven if t h e C i t y o f V a n c o u v e r h a d c o n t i n u e d t h e e n f o r c e d d e c e n t r a l i z a t i o n o f c o m m e r c i a l s p a c e , it is u n l i k e l y t h a t i n d i v i d u a l R T C m u n i c i p a l i t i e s c o u l d h a v e p r e v e n t e d t h e d e v e l o p m e n t f r o m j u m p i n g t o o t h e r a reas o f t h e r e g i o n w i t h l ess s t r i n g e n t r e q u i r e m e n t s o r w i t h a g r e a t e r d e s i r e f o r d e v e l o p m e n t at a n y c o s t . It h a d b e e n a s s u m e d tha t o n l y in t h e f a c e o f a u n i t e d r e g i o n a l a u t h o r i t y c o u l d s u c h c a p i t a l f l i g h t b e p r e v e n t e d , a n d o n l y t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t c o u l d h a v e m a n d a t e d s u c h a n a u t h o r i t y . T h e s e c o n d g e n e r a l o b s e r v a t i o n is t h a t t h e p o l i c y , as a c t u a l l y i m p l e m e n t e d b y i n d i v i d u a l m u n i c i p a l i t i e s , has h a d l i t t l e e f f e c t o n t h e s c a l e o f d e v e l o p m e n t w h i c h has o c c u r r e d in t h e R T C s . T h o u g h e a c h a r e a has g r o w n in t h e i n t e r v e n i n g p e r i o d , t h e r e is n o e v i d e n c e t o s u g g e s t t h a t t h e i r g r o w t h has b e e n o t h e r t h a n tha t w h i c h w o u l d h a v e o c c u r r e d in t h e a b s e n c e o f p o l i c y . In 1 9 7 5 , d e v e l o p m e n t w a s a l r e a d y o c c u r r i n g at M e t r o t o w n , a n d m o r e g r o w t h w a s e x p e c t e d . T h e i s s u e at M e t r o t o w n w a s n o t t h e a m o u n t o f d e v e l o p m e n t , b u t t h e s t y l e . M e t r o t o w n is b y far t h e m o s t s u c c e s s f u l o f t h e f o u r o r i g i n a l R T C s , b u t it has a vas t r e g i o n a l s h o p p i n g c o m p l e x at i ts c o r e , a n d t h e u b i q u i t o u s a u t o m o b i l e t r a f f i c a n d p a r k i n g t h a t a c c o m p a n y it. T h e f i n e - g r a i n e d , p e d e s t r i a n - s c a l e c o r e s t r e e t p a t t e r n has b e e n f o r e g o n e . E v e n t h e a d d i t i o n o f r a p i d t r a n s i t has n o t a l t e r e d t h e a u t o m o b i l e p a t t e r n w h i c h w a s p u t in p l a c e b y t h e m a l l d e v e l o p m e n t s . D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r a n d N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e h a d t h e b e n e f i t o f l a rge a r eas o f p o t e n t i a l w a t e r f r o n t r e d e v e l o p m e n t a n d s i g n i f i c a n t a m o u n t s o f 6 7 p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t s u p p o r t f o r t ha t r e d e v e l o p m e n t . T h e s e t w o a reas w e r e t h e o n l y c e n t r e s t o r e c e i v e a s s i s t a n c e a n d p a r t n e r s h i p f r o m t h e B .C. D e v e l o p m e n t C o r p o r a t i o n . N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e g a i n e d m a s s i v e p u b l i c s e c t o r s u p p o r t b e f o r e its i n c l u s i o n in t h e p o l i c y . I n d e e d , t h i s s u p p o r t i l l u s t r a t e d t h e l a ck o f c o n c e r n w h i c h t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a f f o r d e d t h e r e g i o n a l p o l i c y . T h e r e is n o e v i d e n c e t o s u g g e s t t ha t D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r r e c e i v e d s u p p o r t as a n R T C , r a t h e r t h a n as a n o t h e r l u c r a t i v e w a t e r f r o n t r e d e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t y . N e w W e s t m i n s t e r has b e c o m e a m o d e r a t e l y d e n s e r e s i d e n t i a l s u b u r b . (This is n o t n e c e s s a r i l y a p r o b l e m , s i n c e it is w e l l s e r v e d b y p u b l i c t r ans i t a n d t h e r e g i o n a l r o a d n e t w o r k ) . It i s , h o w e v e r , n o t a n i m p o r t a n t c o m m e r c i a l c e n t r e . R i c h m o n d T o w n C e n t r e w a s a n e c o n o m i c a l l y s u c c e s s f u l c o m m e r c i a l a r e a b e f o r e t h e o r i g i n a l p o l i c y w a s c o n c e i v e d , a n d b e f o r e a n d a f te r i ts u l t i m a t e s e l e c t i o n as o n e o f s ix R T C s . R i c h m o n d C e n t r e w a s a n d is g r o w i n g b y v i r t u e o f s i g n i f i c a n t l o c a t i o n a l a d v a n t a g e s . ^ It is c l o s e t o t h e i n t e r n a t i o n a l a i r p o r t a n d t o t h e m a j o r n o r t h - s o u t h h i g h w a y b e t w e e n t h e C i t y of V a n c o u v e r a n d t h e U n i t e d S t a tes . R i c h m o n d c o n t a i n s s o m e o f t h e a reas c l o s e s t t o t h e C i t y o f V a n c o u v e r w i t h a v a i l a b l e s i t e s f o r i n d u s t r y o r o t h e r l a n d - i n t e n s i v e c o m m e r c i a l v e n t u r e s , s u c h as w a r e h o u s i n g ( o t h e r s u c h a r e a s e x i s t i n c e n t r a l B u r n a b y ) . T h e m u n i c i p a l i t y a n d t h e t o w n c e n t r e a r e a b e n e f i t f r o m t h e o r i g i n a l s u c c e s s , a n d l i k e l y a l s o f r o m a m u l t i p l i e r e f f e c t o n b u s i n e s s l o c a t i o n d e c i s i o n s . M a n u f a c t u r e r s , s e r v i c e p r o v i d e r s , p a r t s s u p p l i e r s , s m a l l r e p a i r a n d f a b r i c a t i o n s h o p s , f a c t o r y o u t l e t s , a n d m a n y k i n d s o f r e ta i l s t o r e s b e n e f i t f r o m p r o x i m i t y t o o n e a n o t h e r , a n d n e w v e n t u r e s l i k e l y t a k e t h i s c r o s s - i n f l u e n c e i n t o a c c o u n t w h e n m a k i n g r e g i o n a l l o c a t i o n d e c i s i o n s . R i c h m o n d is , h o w e v e r , a c o m p l e t e l y a u t o m o b i l e - r e l i a n t s u b u r b . T h e t o w n c e n t r e is a s p r a w l i n g c o r r i d o r s e v e r a l k i l o m e t e r s l o n g a n d at l eas t a n o t h e r k i l o m e t e r w i d e . C o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t c a n n o t b e s a i d t o b e c o n c e n t r a t e d i n s u c h a d i s t r i c t , n o r e v e n c o n t a i n e d . 68 C o q u i t l a m T o w n C e n t r e a n d W h a l l e y T o w n C e n t r e , d e s p i t e p l a n s o n a g r a n d s c a l e , a r e n o t e a s i l y d i s t i n g u i s h a b l e f r o m o t h e r r e g i o n a l s h o p p i n g c e n t r e s in o t h e r pa r t s o f t h e r e g i o n . T h e y c o v e r a w i d e a r e a , c o n t a i n m u c h m o r e re ta i l t h a n o f f i c e d e v e l o p m e n t , a n d t h e y a re m o s t e a s i l y a c c e s s i b l e b y ca r . T h e t h i r d g e n e r a l p o i n t is a c o n j e c t u r e m o r e t h a n an o b s e r v a t i o n . It is p o s s i b l e t h a t t h e d e v e l o p m e n t o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s w a s h e a v i l y d e p e n d e n t o n a p a r t i c u l a r e r a in t h e g r o w t h o f t h e r e g i o n . In t h e e a r l y 1 9 7 0 s , m o s t o f t h e e m p l o y m e n t a n d e c o n o m i c a c t i v i t y o f t h e r e g i o n w a s c o n t a i n e d w i t h i n t h e C i t y o f V a n c o u v e r a n d its d o w n t o w n c o r e . I n d e e d , t h i s w a s o n e o f t h e p e r c e i v e d p r o b l e m s t h a t t h e o r i g i n a l R T C p l a n w a s m e a n t t o a d d r e s s . If t h e R T C s h a d b e e n i m p l e m e n t e d as o r i g i n a l l y p l a n n e d , w i t h t h e p r o v i s i o n o f r a p i d t r a n s i t i n t e r c o n n e c t i o n s , it m a y h a v e b e e n p o s s i b l e t o c a t c h t h e w a v e s o f d i s p e r s e d c o m m e r c i a l a c t i v i t y w h i c h f o l l o w e d in t h e s u b s e q u e n t t w o d e c a d e s . C o m m e r c i a l d e v e l o p e r s m i g h t h a v e b e e n c o n v i n c e d t o t a k e a d o p t a d i f f e r e n t s t y l e o f d e v e l o p m e n t if t h e y h a d b e e n p r e s e n t e d w i t h a u n i t e d m u n i c i p a l a n d r e g i o n a l r e s o l v e , a n d w i t h g o o d r e d e v e l o p m e n t s i t e s w e l l - s u p p l i e d w i t h p u b l i c t r ans i t . T h a t o p p o r t u n i t y is l o n g pas t . T h e d i s p e r s a l o f c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t has o c c u r r e d a n d c a n n o t b e c a l l e d b a c k f r o m s u c h c o n c e n t r a t i o n s as G u i l d f o r d , L o u g h e e d , B r e n t w o o d , L a n g l e y C i t y , Pa rk R o y a l , t h e K n i g h t c o r r i d o r in R i c h m o n d , t h e C a n a d a W a y c o r r i d o r i n B u r n a b y , a n d m a n y o t h e r s m a l l e r o r l ess d e n s e l o c a t i o n s . E v e n if t h e n e x t w a v e s o f d e v e l o p m e n t a r e pa r t i a l l y m o d i f i e d b y t h e R T C p o l i c y ( a n d b a s e d o n p r e v i o u s e x p e r i e n c e , t h e r e is n o r e a s o n t o e x p e c t s u c h m o d i f i c a t i o n ) , t h e d i s p e r s a l t h a t has o c c u r r e d is a l r e a d y in p l a c e a n d h a s d e f i n e d t h e c u r r e n t f o r m o f t h e r e g i o n . If t h e r e a r e m a n y c e n t r e s a n d i s o l a t e d c o m m e r c i a l s i t e s t h r o u g h o u t t h e r e g i o n , it is fa r t o o e x p e n s i v e t o s e r v e a l l o f t h e m w i t h p u b l i c r a p i d t r ans i t . If t o o f e w c e n t r e s a re s o s e r v e d , h o w e v e r , t h e a u t o m o b i l e b e c o m e s 6 9 t h e o n l y v i a b l e s u b u r b a n c o m m u t i n g o p t i o n . R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y , b a s e d o n its o r i g i n a l g o a l s o f c o n c e n t r a t i o n , m a y n o t c u r r e n t l y b e as i m p o r t a n t a c o n s i d e r a t i o n as d e t e r m i n i n g t h e i n t e r c o n n e c t i o n s a n d d y n a m i c s b e t w e e n a m u l t i t u d e o f c o m m e r c i a l s i t e s in a n a l r e a d y w e l l - d e f i n e d r e g i o n a l c o n t e x t . In c o n c l u s i o n , in n o c a s e c a n R T C p o l i c y b e d e m o n s t r a t e d t o h a v e a l t e r e d t h e p a t t e r n o f d e v e l o p m e n t o r r e d e v e l o p m e n t w h i c h has o c c u r r e d i n t h e s ix d e s i g n a t e d c e n t r e s . T h e e v e n t u a l a d d i t i o n o f S k y T r a i n has h a d t h e e f f e c t of s p u r r i n g d e v e l o p m e n t in M e t r o t o w n a n d D o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r , b u t it h a s n o t b e e n t h e k i n d o f d e v e l o p m e n t t ha t w a s e n v i s i o n e d f o r t h e R T C s . R i c h m o n d T o w n C e n t r e a n d N o r t h V a n c o u v e r L o n s d a l e d e v e l o p e d t o p a t t e r n s se t w e l l b e f o r e t h e y b e c a m e R T C s . T h e o u t e r s u b u r b a n c e n t r e s h a v e n o t b e e n d e v e l o p e d b e y o n d t h e r e t a i l f u n c t i o n . G r e a t e r V a n c o u v e r R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y m u s t b e r e - e v a l u a t e d i n t h e m o d e r n c o n t e x t o f s u b u r b a n i z e d a n d d e c e n t r a l i z e d c o m m e r c i a l a c t i v i t y , e m p l o y m e n t , a n d t r a ve l p a t t e r n s . T h e t i m e is p a s t w h e n a s m a l l g r o u p o f c e n t r e s c o u l d r e a s o n a b l y b e e x p e c t e d t o a b s o r b m o s t o f t h e r e g i o n ' s c o m m e r c i a l g r o w t h , e m p l o y m e n t , o r t r a v e l . F r e s h i d e a s a r e n e e d e d t o d e s c r i b e a n d a d a p t t o t h e c u r r e n t r e g i o n a l r ea l i t i e s . 7 0 C H A P T E R 4 M E T R O P O L I T A N M E L B O U R N E : DISTRICT CENTRES POL ICY 4.0 INTRODUCTION M e l b o u r n e has a s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y c a l l e d D i s t r i c t C e n t r e s , w h i c h is s i m i l a r in m a n y r e s p e c t s t o R T C p o l i c y i n G r e a t e r V a n c o u v e r . T h i s c h a p t e r e x a m i n e s t h e r e l e v a n t a s p e c t s o f M e l b o u r n e ' s h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t , a n d t h e d e t a i l s a n d r e s u l t s o f t h e i n t r o d u c t i o n o f t h e p o l i c y . In t h e p o l i c y c o n t e x t s e c t i o n , c o m p a r i s o n s a re d r a w n b e t w e e n t h e d e v e l o p m e n t a n d c h a r a c t e r o f M e l b o u r n e a n d V a n c o u v e r in a n a t t e m p t t o j u s t i f y t h e c o m p a r i s o n o f t h e t w o p o l i c i e s . If t h e t w o m e t r o p o l i s e s a r e s u f f i c i e n t l y s i m i l a r , t h e n l e s s o n s l e a r n e d f r o m t h e s t u d y o f M e l b o u r n e c a n r e a s o n a b l y b e a p p l i e d t o t h e e x a m i n a t i o n o f V a n c o u v e r . M e l b o u r n e is s h o w n t o h a v e a n u n b a l a n c e d s p a t i a l s t r u c t u r e . T h e s u b u r b s t o t h e s o u t h a n d eas t o f t h e c o r e a r e a a re g r o w i n g m u c h m o r e r a p i d l y t h a n t h e s u b u r b s t o t h e n o r t h a n d w e s t . T h e c o r e a r e a o f t h e m e t r o p o l i s ( C e n t r a l M e l b o u r n e ) c o n t a i n s t h e l a rges t p r o p o r t i o n o f c o m m e r c i a l o f f i c e a c t i v i t y a n d r e t a i n s a l a r g e a m o u n t o f r e t a i l s p a c e . T h e r e g i o n ' s e x t e n s i v e p u b l i c t r a n s i t n e t w o r k is s h o w n t o b e r a d i a l l y f o c u s s e d o n t h e d o w n t o w n . In t h e p o l i c y d e v e l o p m e n t s e c t i o n , e a r l i e r p o l i c y r e s p o n s e s t o s u b u r b a n g r o w t h a r e d e s c r i b e d , i n c l u d i n g a n e a r l y a t t e m p t at t h e c r e a t i o n o f a m u l t i c e n t r e d s t r u c t u r e i n 1 9 5 4 . T h e i n t r o d u c t i o n in 1 9 8 0 o f t h e D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y is d e t a i l e d , a n d t h e s u b s e q u e n t m o d i f i c a t i o n s a n d f l e x i b i l i t y w h i c h w e a k e n e d t h e e f f e c t o f t h e p o l i c y a r e d e s c r i b e d . T h e p o l i c y e v a l u a t i o n s e c t i o n s y n t h e s i z e s t h e v a r i o u s p o l i c y c r i t i q u e s t ha t h a v e b e e n m a d e o f D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y i n t h e a c a d e m i c a n d c o n s u l t a n t l i t e r a t u r e i n A u s t r a l i a . It is f o u n d t h a t t h e p o l i c y h a d f a i l e d t o a c h i e v e its g o a l s f o r 71 t h e f o l l o w i n g r e a s o n s : t h e w r o n g p o l i c y i n s t r u m e n t w a s c h o s e n ; t h e p o l i c y r e f l e c t e d t h e l a ck o f an a d e q u a t e u n d e r s t a n d i n g o f t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y ; a n d , t h e S ta te g o v e r n m e n t w a s a m b i v a l e n t t o w a r d t h e i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p o l i c y . In t h e c o n c l u s i o n , t h e g e n e r a l o b s e r v a t i o n s m a d e in t h e c a s e o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y a re r e - e x a m i n e d in t h e c o n t e x t o f M e l b o u r n e ' s D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y . M e l b o u r n e ' s p o l i c y is j u d g e d t o h a v e b e e n i n f e r i o r t o t h e o r i g i n a l p o l i c y in V a n c o u v e r , b u t t h e r e s u l t o f t h e i m p l e m e n t a t i o n o f e a c h p o l i c y is s h o w n t o b e s i m i l a r — n o d i s c e r n i b l e c h a n g e i n t h e s c a l e o r p a t t e r n o f d e v e l o p m e n t i n t h e d e s i g n a t e d s u b u r b a n c e n t r e s . 4.7 POLICY CONTEXT M e l b o u r n e ' s h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t a n d c h a r a c t e r s h a r e m a n y f e a t u r e s w i t h t h o s e o f G r e a t e r V a n c o u v e r . B o t h c i t i e s h a v e a P a c i f i c R i m e c o n o m i c f o c u s , a n d e a c h is t h e " p r i n c i p a l m e t r o p o l i s f o r m a j o r e x p o r t i n g i n d u s t r i e s " f o r t h e i r r e s p e c t i v e n a t i o n s ( F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 3 4 ; G V R D 1 9 9 1 b , 11 ) . B o t h c i t i e s a r e c u l t u r a l l y a n d e c o n o m i c a l l y W e s t e r n , in t h a t t h e y e x i s t in c o n s u m e r - o r i e n t e d , m a r k e t - d r i v e n d e m o c r a c i e s . T h i s f a c t o r is s i g n i f i c a n t in t h e s t u d y o f u r b a n d e v e l o p m e n t p o l i c y , s i n c e f i r m s a n d i n d i v i d u a l s a r e a l l o w e d t o l o c a t e p r i m a r i l y a c c o r d i n g t o r ea l e s t a t e m a r k e t s a n d i n t e r n a l p r e f e r e n c e s r a t h e r t h a n p l a n s a n d e x t e r n a l c o n s t r a i n t s . T h e s t a t u t o r y c o n t r o l o f m u n i c i p a l a f fa i rs is h e l d in b o t h c a s e s at a h i g h e r l e v e l o f g o v e r n m e n t : f o r M e l b o u r n e , in t h e g o v e r n m e n t o f t h e S ta te o f V i c t o r i a , a n d f o r V a n c o u v e r , in t h e g o v e r n m e n t o f t h e P r o v i n c e o f B r i t i s h C o l u m b i a . S i m i l a r p a r t y p o l i t i c a l d i v i s i o n s ex i s t i n t h e p a r l i a m e n t s o f b o t h p l a c e s , b e t w e e n l e f t - l e a n i n g p a r t i e s w h i c h t e n d t o p l a n s t r a t e g i c a l l y ( N D P , L a b o u r ) a n d r i g h t - l e a n i n g p a r t i e s w h i c h f a v o u r ad hoc p l a n n i n g a n d m a r k e t f o r c e s ( S o c i a l C r e d i t , L i b e r a l ) . T h e g o v e r n a n c e o f b o t h m e t r o p o l i s e s is f r a g m e n t e d a m o n g m a n y s m a l l e r , s e m i - a u t o n o m o u s l o c a l g o v e r n m e n t s -- a f a c t o r t h a t m a k e s p l a n n i n g f o r t h e r e g i o n 72 d i f f i c u l t . A s a r e s u l t o f th i s f r a g m e n t a t i o n a n d t h e a t t e n d a n t d i f f i c u l t y i n p r o v i d i n g n e c e s s a r y c o m m o n s e r v i c e s , c o o p e r a t i v e w a t e r a n d s e w e r a g e a g e n c i e s w e r e f o r m e d . T h e M e l b o u r n e a n d M e t r o p o l i t a n B o a r d o f W o r k s ( M M B W ) w a s f o r m e d in 1861 a n d w a s g i v e n r e s p o n s i b i l i t y f o r m e t r o p o l i t a n h y d r a u l i c s e r v i c e s . G r e a t e r V a n c o u v e r h a s h a d c o o p e r a t i v e s e w e r a g e s i n c e 1 9 1 4 a n d c o o p e r a t i v e w a t e r p r o v i s i o n s i n c e t h e 1 9 2 0 s u n d e r t w o p r e d e c e s s o r a g e n c i e s t o t h e G r e a t e r V a n c o u v e r R e g i o n a l D i s t r i c t ( G V R D ) , w h i c h w a s f o r m e d in 1 9 6 7 . B e c a u s e of t h e i r m e t r o p o l i t a n f o c u s a n d c o o p e r a t i v e e x p e r i e n c e , t h e s e a g e n c i e s g r a d u a l l y g a i n e d s o m e p l a n n i n g p o w e r s o v e r t h e i r r e s p e c t i v e r e g i o n s , ( a l t h o u g h t h e s e p o w e r s w e r e s e v e r e l y c u r t a i l e d b y s e n i o r g o v e r n m e n t s in t h e 1 9 8 0 s (B. L o g a n 1 9 8 6 , 153-154 ; S p o s i t o 1 9 9 0 , 1; G V R D 1 9 8 7 , 4)). A l t h o u g h b o t h r e g i o n s h a v e e x t e n s i v e p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n s y s t e m s , M e l b o u r n e ' s is l a r g e r , w i t h m o r e e l e m e n t s a n d f l e x i b i l i t y . T h e k e y f e a t u r e o f t h e M e l b o u r n e s y s t e m is a c o m p l e t e r ad i a l c o m m u t e r rai l n e t w o r k c o n n e c t i n g t h e I nne r A r e a ( t h o s e m u n i c i p a l i t i e s a r o u n d t h e o r i g i n a l c o r e , a l s o r e f e r r e d t o as C e n t r a l M e l b o u r n e ) w i t h e v e r y d e v e l o p e d s u b u r b a n c o r r i d o r , f o r d i s t a n c e s o f u p t o 60 k i l o m e t e r s f r o m t h e c o r e (Te r re l l 1 9 9 0 , 5 4 - 5 5 ; s e e M a p 3, p. 164 ) . T h e M e l b o u r n e s y s t e m has a d o w n t o w n - o r i e n t e d l i gh t rai l s y s t e m , an u n d e r g r o u n d C B D ra i l l o o p , a n d o v e r 2 ,000 t r a m s a n d p u b l i c o r p r i v a t e b u s e s i n t h e n e t w o r k . T h e n e t w o r k f o c u s is t h e r e g i o n a l c o r e , as o p p o s e d t o i n t e r s u b u r b a n l i n k a g e s (K. O ' C o n n o r , e t a l . 1 9 9 0 , 38 ) , a f e a t u r e s h a r e d w i t h t h e V a n c o u v e r s y s t e m . M e l b o u r n e has a l so s h a r e d s o m e c o m m o n h i s t o r i c a l g r o w t h f e a t u r e s w i t h V a n c o u v e r . B o t h a r e p r i m a t e p o r t c i t i e s s u r r o u n d e d b y vas t , s p a r s e l y - s e t t l e d , r e s o u r c e - p r o d u c i n g h i n t e r l a n d s . In e a c h c a s e , t h e e a r l y p o r t - c e n t r e d c i t y w a s c o m p a c t a n d w o u l d l a te r h o l d t h e C e n t r a l B u s i n e s s D i s t r i c t o f t h e m e t r o p o l i s . C o r r i d o r s o f g r o w t h r a d i a t e d f r o m t h e o r i g i n a l c i t y f o l l o w i n g i n t e r u r b a n rai l l i n e s l a id d o w n in t h e l a te 1 9 t h a n d e a r l y 2 0 t h c e n t u r i e s . 73 Until the 1940s almost 90 per cent of Melbourne's inhabitants lived within 15 kilometers of the central city, and most jobs, shops and other services and facilities were either in the city or locally based. The urban structure, the travel needs of the population, and the transport system were in close harmony. ( M P E 1 9 8 7 , 5) In t h e p o s t - w a r p e r i o d , h o w e v e r , M e l b o u r n e b e g a n t o f a c e t h e p r e s s u r e s o f s u b u r b a n s p r a w l b r o u g h t o n b y t h e r i se o f a u t o m o b i l e u s e , a n d b y n a t i o n a l g o v e r n m e n t p o l i c i e s w h i c h p r o m o t e d u n i v e r s a l s i n g l e - f a m i l y h o m e o w n e r s h i p a n d t h e d e v e l o p m e n t o f n a t i o n a l ( a n d m e t r o p o l i t a n ) r o a d n e t w o r k s ( B e e d 1 9 8 1 , 140- 1 4 5 ; C a r t e r 1 9 8 2 , 2; M a h e r 1 9 8 8 , 164 ) . R e s i d e n t i a l z o n i n g w a s a l l o w e d t o p r o l i f e r a t e i n a d v a n c e o f n e e d , r e s u l t i n g in s u b u r b a n " l e a p f r o g g i n g . " A u t o m o b i l e u s e b e c a m e a n e c e s s i t y b e c a u s e s u b u r b a n rai l a n d p u b l i c t r a n s p o r t c o u l d n o t e c o n o m i c a l l y p r o v i d e m o r e t h a n c o r r i d o r s e r v i c e . In a d d i t i o n t o i n c r e a s e d t r a v e l c o s t s , a h o m e o w n e r f a c e d i n c r e a s e d h o u s i n g c o s t s d u e t o s p e c u l a t i o n in l a n d . T h e m o s t a t t r a c t i v e s u b u r b s b e c a m e e n c l a v e s o f t h e m i d d l e a n d u p p e r e c o n o m i c c l a s se s . T h e r e a r e s e v e r a l s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e s b e t w e e n M e l b o u r n e a n d G r e a t e r V a n c o u v e r . M e l b o u r n e has a p o p u l a t i o n a b o u t d o u b l e t h e s i z e o f G r e a t e r V a n c o u v e r . T h e sea t o f g o v e r n m e n t in t h e S t a te o f V i c t o r i a is M e l b o u r n e i tse l f , a n d tha t c i t y ' s m e t r o p o l i t a n p r o b l e m s a re t h e r e f o r e i m m e d i a t e t o t h e d e c i s i o n m a k e r s . V a n c o u v e r is g o v e r n e d f r o m t h e c i t y o f V i c t o r i a o n V a n c o u v e r I s l a n d , a c r o s s G e o r g i a S t ra i t f r o m t h e m a i n l a n d . T h a t s e p a r a t i o n , r ea l a n d p s y c h o l o g i c a l , m a y b e t h e c a u s e o f l ess s e n i o r g o v e r n m e n t c o n c e n t r a t i o n o n m e t r o p o l i t a n p r o b l e m s t h a n is e v i d e n t i n t h e A u s t r a l i a n c a s e . A l t h o u g h b o t h m e t r o p o l i s e s a r e f r a g m e n t e d i n t o m a n y s m a l l l o c a l g o v e r n m e n t a r e a s , M e l b o u r n e is f a r m o r e f r a g m e n t e d , w i t h 5 6 s e m i - a u t o n o m o u s g o v e r n m e n t s ( M P E 1 9 8 7 , 2-3) t o G r e a t e r V a n c o u v e r ' s 1 8 . \T]he governmental pattern in the Melbourne area [...] is the most complex pattern of any of the Australian metropolitan statistical divisions and districts. Not only are there 5 5 local councils [ in 1979 ] , 74 but an unusually wide range of regional bodies and state government departments and agencies is involved in one way or another in metropolitan governance. ( L e a c h 1 9 7 9 , 49) G e o g r a p h i c a l d i f f e r e n c e s a re i m p o r t a n t . M o u n t a i n s , o c e a n , a n d a n i n t e r n a t i o n a l b o u n d a r y f u n n e l G r e a t e r V a n c o u v e r ' s g r o w t h i n t o a n a r r o w s o u t h e a s t e r l y c o r r i d o r . M e l b o u r n e is a l s o g r o w i n g t o t h e s o u t h e a s t , b u t t ha t is n o t t h e s o l e o p t i o n , o n l y t h e m o s t a t t r a c t i v e ( B e e d 1 9 8 1 , 154-156 ) . F u r t h e r , V a n c o u v e r ' s r e s t r i c t e d g r o w t h a v e n u e p u t s v a l u a b l e f a r m l a n d u n d e r p r e s s u r e f r o m u r b a n d e v e l o p m e n t i n t e r e s t s . M e l b o u r n e has an a b u n d a n c e o f s u r r o u n d i n g f a r m l a n d a n d its p r e s e r v a t i o n is l i k e l y m o r e a m a t t e r o f a m e n i t y t h a n e c o n o m i c s . T h e r e is a l a ck o f b a l a n c e b e t w e e n v a r i o u s s u b u r b a n a r eas in m e t r o p o l i t a n M e l b o u r n e . " A l l i n a l l , M e l b o u r n e ' s d e v e l o p m e n t is s k e w e d t o f a v o u r t h e s o u t h a n d eas t , w i t h m a j o r i m p l i c a t i o n s f o r e c o n o m i c g r o w t h a n d e m p l o y m e n t d i s t r i b u t i o n " ( E d g i n g t o n 1 9 8 8 , 11 ) . M e l b o u r n e has t r a d i t i o n a l l y g r o w n m o r e t o w a r d t h e a m e n i t y - r i c h s o u t h e a s t t h a n t o w a r d t h e n o r t h w e s t , a n d t h a t t r e n d is c o n t i n u i n g ( B e e d 1 9 8 1 , 1 5 4 - 1 5 6 ; K. O ' C o n n o r , e t a l . 1 9 9 0 , 15 ) . B e t w e e n 1 9 7 6 a n d 1 9 8 1 , s o u t h e r n r e g i o n e m p l o y m e n t i n c r e a s e d b y 11 .3 p e r c e n t a n d e a s t e r n r e g i o n e m p l o y m e n t i n c r e a s e d b y 15 .2 p e r c e n t . C o r r e s p o n d i n g f i g u r e s f o r t h e n o r t h e r n a n d w e s t e r n s u b u r b s w e r e , r e s p e c t i v e l y , 5.4 a n d 0.5 p e r c e n t . T h e s o u t h e r n a n d e a s t e r n a r eas h a v e c o n s i s t e n t l y t a k e n a l a r g e r s h a r e o f o f f i c e f l o o r s p a c e t h a n t h e n o r t h e r n a n d w e s t e r n a r eas ( E d g i n g t o n 1 9 8 8 , 8-9, 11) . T h e n o r t h e r n a n d w e s t e r n s u b u r b s h o l d a d e c l i n i n g b a s e o f m a n u f a c t u r i n g i n d u s t r i e s a n d j o b s , a n d a n e g l i g i b l e l e v e l o f s i g n i f i c a n t o f f i c e d e v e l o p m e n t ( Jones L a n g 1 9 8 7 , 2) . The western suburbs are characterised economically by large-scale industrial development, and residentially by a predominantly blue- collar workforce, low educational skill levels, and a high proportion of the population born in non-English speaking countries. ( M a h e r 1 9 8 8 , 171 ) 75 In c o m p a r i s o n , t h e s o u t h e r n a n d e a s t e r n s u b u r b s h o l d g r o w i n g o f f i c e d e v e l o p m e n t , p o p u l a t i o n , a n d e m p l o y m e n t ( M P E 1 9 8 7 , 1 3 - 1 5 ; E d g i n g t o n 1 9 8 8 , 9- 1 2 ; K. O ' C o n n o r , e t a l . 1 9 9 0 , 18-19) . T h e s o u t h e a s t e r n s u b u r b s o c c u p y r o l l i n g h i l l s o f f i n e r e n v i r o n m e n t a l q u a l i t y t h a n t h e f la t , f o r m e r l y s w a m p y n o r t h a n d w e s t , a n d h a v e t e n d e d t o a t t r ac t m o r e o f t h e w h i t e - c o l l a r s e g m e n t o f t h e r e s i d e n t i a l m a r k e t ( T h o m p s o n 1 9 7 8 , 133 ) . T h e s h a r e o f t h e m e t r o p o l i t a n p o p u l a t i o n r e s i d i n g in t h e I nne r A r e a h a s d e c l i n e d s t e a d i l y s i n c e t h e S e c o n d W o r l d W a r , f r o m 52 p e r c e n t in 1 9 4 7 t o 21 p e r c e n t in 1 9 7 6 ( B e e d 1 9 8 1 , 223 ) . T h r o u g h o u t t h e 1 9 6 0 s , h o w e v e r , t o t a l C B D e m p l o y m e n t g r e w b y 66 p e r c e n t a n d t h e c e n t r a l a r e a a c c o u n t e d f o r 85 p e r c e n t o f t h e to ta l v a l u e o f m e t r o p o l i t a n o f f i c e c o n s t r u c t i o n ( A l e x a n d e r 1 9 7 9 , 38-39) . T h e I nne r A r e a has r e c e n t l y h a d a d e c l i n i n g s h a r e o f e m p l o y m e n t , o f f i c e d e v e l o p m e n t a p p r o v a l s , r e ta i l t u r n o v e r a n d f l o o r s p a c e v e r s u s t h e s u b u r b a n s h a r e ( M P E 1 9 8 7 , 13- 15) . C a r t e r ( 1 9 8 2 , 4) r e p o r t s a 9.1 p e r c e n t d e c l i n e in C B D e m p l o y m e n t b e t w e e n 1 9 7 2 a n d 1 9 7 7 . D e s p i t e t h e s e r e l a t i v e d e c l i n e s , h o w e v e r , t h e C B D r e m a i n s u n c h a l l e n g e d as t h e p r e - e m i n e n t o f f i c e d i s t r i c t in t h e r e g i o n , p a r t l y as a r e s u l t o f C B D o f f i c e d e v e l o p m e n t b o o m s in t h e e a r l y 1 9 7 0 s a n d la te 1 9 8 0 s ( S a n d e r c o c k 1 9 8 3 , 6 0 ; K. O ' C o n n o r , e t a l . 1 9 9 0 , 18 ) . E v e n t h o u g h t h e I n n e r A r e a s h a r e o f o f f i c e f l o o r s p a c e f e l l 1 0 p e r c e n t b e t w e e n 1 9 8 0 a n d 1 9 8 9 , t h e a r e a s t i l l h o l d s o v e r 83 p e r c e n t of m e t r o p o l i t a n o f f i c e s t o c k ( M o o d i e 1 9 9 1 , 58 ) . 3.2 POLICY DEVELOPMENT S e v e r a l i s s u e s l e d t o t h e a d o p t i o n o f m u l t i p l e s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y in M e l b o u r n e . C o n d i t i o n s in t h e 1 9 7 0 s w e r e t y p i c a l o f t h o s e i n t h e w h o l e o f u r b a n A u s t r a l i a : a h i g h d e g r e e o f s o c i o e c o n o m i c s e g r e g a t i o n b e t w e e n s u b u r b s ; v a r i a t i o n s i n b a s i c f a c i l i t i e s a n d s e r v i c e s a m o n g s u b u r b s ; l a ck o f m a t c h b e t w e e n l o c a l sk i l l s 76 a n d a v a i l a b l e j o b s (e .g. , b l u e - c o l l a r sk i l l s in a n o f f i c e a rea ) ; l o w d e n s i t y s u b u r b a n s p r a w l w i t h i n a d e q u a t e i n f r a s t r u c t u r e a n d p u b l i c t r ans i t p r o v i s i o n ; a n d h i g h l a n d c o s t s d u e t o l o w d e n s i t y d e m a n d a n d s p e c u l a t i o n ( M . I. L o g a n , e t a l . 1 9 7 7 , 1 0 5 ; N e u t z e 1 9 7 8 , 172-185 ) . Fo r t h e m e t r o p o l i t a n a r e a as a w h o l e , e x t r e m e l y r a p i d p o p u l a t i o n g r o w t h w a s e x p e c t e d in t h e 1 9 7 0 s b u t d i d n o t o c c u r ( B e e d 1 9 8 1 , 83 ) , l e s s e n i n g t h e p r e s s u r e o n o u t w a r d e x p a n s i o n o f t h e c i t y . T h i s e x p e c t a t i o n , h o w e v e r , r e s u l t e d i n t h e o v e r - e s t i m a t i o n o f t h e a m o u n t o f z o n e d r e s i d e n t i a l l a n d r e q u i r e d f o r n e w p o p u l a t i o n g r o w t h . L o w d e n s i t y s p r a w l o c c u r r e d , w i t h its i n c u m b e n t s e r v i c i n g p r o b l e m s . Public sector investment [...] was hard pressed to keep up with the pace of development, particularly at the urban fringe where subdivision was occurring well in advance of demand. As late as 1971, only 76 per cent of all dwellings were connected to sewerage mains in Melbourne. ( M a h e r 1 9 8 8 , 164 ) M u l t i c e n t r e d r e g i o n a l p o l i c y has b e e n c o n s i d e r e d a p o t e n t i a l u r b a n d e v e l o p m e n t i n s t r u m e n t as e a r l y as 1 9 5 4 , w h e n f i ve d i s t r i c t b u s i n e s s c e n t r e s w e r e c h o s e n t o d r a w re ta i l a c t i v i t y f r o m t h e C B D t o w a r d t h e f a s t - g r o w i n g s u b u r b s ( M M B W 1 9 5 4 , 5 3 ; H o f m e i s t e r 1 9 8 8 , 9 7 , 207 ) . T h i s e a r l y p o l i c y w a s s i m i l a r i n i n t e n t t o t h e R T C p o l i c y in G r e a t e r V a n c o u v e r , i n t h a t e a c h s o u g h t t o r e d i s t r i b u t e t h e c o s t s a n d b e n e f i t s o f g r o w t h t h r o u g h o u t t h e m e t r o p o l i s . T h e b u s i n e s s c e n t r e s p o l i c y w a s m e a n t t o r e l i e v e t h e C B D f r o m t h e p r e s s u r e o f c o n t a i n i n g a l l o r m o s t o f t h e r e g i o n ' s c o m m e r c i a l a c t i v i t y , a n d t o p r o v i d e e a s i e r a c c e s s t o c o m m e r c i a l s e r v i c e s ( a n d e c o n o m i c g r o w t h ) f o r t h e l o w - d e n s i t y s u b u r b s (T. L o g a n 1 9 8 6 a , 177 ) . T h e d i s t r i c t b u s i n e s s c e n t r e s d i d n o t d e v e l o p . G o v e r n m e n t s w e r e u n w i l l i n g t o p l a c e p u b l i c s e c t o r d e v e l o p m e n t in t h e c e n t r e s a n d w e r e a l s o u n w i l l i n g t o r e g u l a t e p r i v a t e s e c t o r l o c a t i o n d e c i s i o n s in s u p p o r t o f t h e c e n t r e s ( S a n d e r c o c k 1 9 7 7 , 149-150 ) . M o s t m e t r o p o l i t a n p o l i c i e s c o n t i n u e d t h e t r a d i t i o n a l l e v e l s o f s u p p o r t f o r t h e C B D ( A l e x a n d e r 1 9 7 9 , 95) . M o s t i m p o r t a n t l y , t h e S t a t e g o v e r n m e n t 7 7 d i d n o t e v e n a t t e m p t t o f u l l y i m p l e m e n t t h e p l a n u n t i l 1 9 6 8 ( M a h e r 1 9 8 8 , 1 7 3 ) , b y w h i c h t i m e r e g i o n a l c o n d i t i o n s h a d c h a n g e d . In t h e a b s e n c e o f d i s t r i c t c e n t r e s , f r e e - s t a n d i n g s h o p p i n g c e n t r e s e m e r g e d t o s e r v e t h e s u b u r b a n a reas . V a r i o u s m e t h o d s w e r e p r o p o s e d t h r o u g h o u t t h e 1960s a n d 1970s f o r d e a l i n g w i t h s u b u r b a n s p r a w l a n d w i t h a n e x p e c t e d c o n t i n u a n c e o f r a p i d p o p u l a t i o n g r o w t h . T h e S t a te G o v e r n m e n t p r o p o s e d t h e d e v e l o p m e n t o f sa t e l l i t e c i t i e s o u t s i d e t h e d e v e l o p e d a r e a o f M e l b o u r n e ( B e e d 1 9 8 1 , 166-167 ; N e u t z e 1 9 7 8 , 175 ) . T h e 1 9 6 9 M e l b o u r n e T r a n s p o r t P l an r e c o m m e n d e d e x p e n d i t u r e s o f a l m o s t t h r e e b i l l i o n A u s t r a l i a n d o l l a r s o n a r ad i a l f r e e w a y n e t w o r k a n d r o a d i m p r o v e m e n t s t h r o u g h o u t t h e r e g i o n ( B e e d 1 9 8 1 , 77-78 ; T h o m p s o n 1 9 7 8 , 137 ) . P l ans a n d s t u d i e s t h r o u g h o u t t h e 1 9 6 0 s c o n c e n t r a t e d a t t e n t i o n o n a d a p t i n g t o o u t w a r d g r o w t h t h r o u g h t h e u s e o f s a t e l l i t e c i t i e s a n d s u b u r b a n g r o w t h c o r r i d o r s ( N e u t z e 1 9 7 8 , 1 7 7 ; S a n d e r c o c k 1 9 7 7 , 1 5 1 ; T. L o g a n 1 9 8 4 , 1 0 4 8 ) . T h e 1967-1971 P l a n n i n g P o l i c i e s f o r t h e M e l b o u r n e M e t r o p o l i t a n R e g i o n , p r e p a r e d b y t h e M M B W , i d e n t i f i e d e i g h t c o r r i d o r s o f o u t w a r d u r b a n d e v e l o p m e n t , e a c h t o b e a n c h o r e d b y a n e x t e r n a l s u b u r b a n c e n t r e ( B e e d 1 9 8 1 , 1 5 9 - 1 6 4 ; T h o m p s o n 1 9 7 8 , 137 ) . A l l o f t h e s e p o l i c i e s w e r e b a s e d o n a n e x p e c t a t i o n tha t r a p i d p o p u l a t i o n g r o w t h w o u l d c o n t i n u e a l o n g t h e t r e n d e s t a b l i s h e d in t h e 1 9 6 0 s ( B e e d 1 9 8 1 , 77-78 ; T. L o g a n 1 9 8 6 b , 1 7 7 ; M P E 1 9 8 7 , 5) a n d n o n e w e r e f u l l y i m p l e m e n t e d . T h e T r a n s p o r t P l an w a s t o o e x p e n s i v e , t h e M M B W h a d l i m i t e d i m p l e m e n t a t i o n p o w e r s , a n d t h e p o p u l a t i o n p r o j e c t i o n w a s a n o v e r e s t i m a t e o f t h e e v e n t u a l g r o w t h ( B e e d 1 9 8 1 , 77-78 ; M a h e r 1 9 8 8 , 173-174 ) . T h e s u b s e q u e n t e x p e c t a t i o n o f r e d u c e d p o p u l a t i o n g r o w t h p r e s s u r e e n g e n d e r e d a n e w se t o f p l a n n i n g r e s p o n s e s (T. L o g a n 1 9 8 4 , 1 0 4 7 - 1 0 4 9 ; 1 9 8 6 a , 177 ) A t t e n t i o n b e g a n t o b e p a i d t o t h e a c t u a l s t r u c t u r e o f t h e m e t r o p o l i s a n d t h e c h a n g e s tha t w e r e o c c u r r i n g w i t h i n it (e .g . , t h e d e c l i n e o f t r a d i t i o n a l m a n u f a c t u r i n g i n t h e c e n t r a l a n d n o r t h e a s t e r n s e c t i o n s o f t h e c i t y a n d t h e e c o n o m i c g r o w t h o f 78 t h e s o u t h e a s t ) . C e n t r a l t o t h e d e b a t e w a s t h e c o n c e p t o f u r b a n c o n s o l i d a t i o n -- a n i n c r e a s e d i n t e n s i t y o f l a n d u s e in e x i s t i n g u r b a n a reas o f M e l b o u r n e ( C a r t e r 1 9 8 2 , 2; B u n k e r 1 9 8 3 , 26-29) . D i s c u s s i o n o f u r b a n c o n s o l i d a t i o n l e d t o r e n e w e d i n t e r e s t in t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s , w h i c h w a s p u t f o r w a r d as a w a y o f t a r g e t i n g s o c i a l , e c o n o m i c , l a n d u s e , a n d t r a n s p o r t a t i o n i m p r o v e m e n t s t o s p e c i f i c a reas o f t h e m e t r o p o l i s ( C a r t e r 1 9 8 2 , 2; S a n d e r c o c k 1 9 8 3 , 5 5 ; B u n k e r 1 9 7 6 ; M o r i s o n a n d R i c h a r d s o n 1 9 7 7 ) . The 1970s saw the MMBW attempt to guide debate toward the possibility and implications of a more compact urban form consisting of higher density residential areas, and more specific activity centres made up of a multitude of functions at various points throughout the suburbs. ( M a h e r 1 9 8 8 , 176) D i s t r i c t C e n t r e P o l i c y w a s o f f i c i a l l y r e v i v e d as pa r t o f t h e 1 9 8 0 M M B W M e t r o p o l i t a n S t r a t e g y . T h i s p o l i c y s t a t e m e n t d e c l a r e d tha t t h e M e l b o u r n e C B D w o u l d c o n t i n u e as t h e p r e d o m i n a n t c e n t r e in t h e r e g i o n , b u t r e c o g n i z e d t h e p r i n c i p l e o f u r b a n c o n s o l i d a t i o n in t h e s u b u r b s a n d t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s t ha t w o u l d a c c r u e if s u b u r b a n d e v e l o p m e n t c o u l d b e c o n c e n t r a t e d in a f e w s e l e c t e d c e n t r e s ( O D A C 1 9 8 6 , 2; M o o d i e 1 9 9 1 , 14-15) . T h e s e b e n e f i t s w e r e t a k e n t o b e : - b e t t e r a c c e s s t o j o b s a n d s e r v i c e s f o r s u b u r b a n r e s i d e n t s , r e s u l t i n g i n r e d u c e d n e e d f o r d i s p e r s e d r e g i o n a l t r a v e l ; - m o r e e f f i c i e n t u s e o f e x i s t i n g t r a n s p o r t a t i o n i n f r a s t r u c t u r e b y m a k i n g m u l t i p u r p o s e l o c a l t r i p s p o s s i b l e v i a p u b l i c t r ans i t ; - m o r e e f f i c i e n t p r o v i s i o n o f s e r v i c e s a n d i n f r a s t r u c t u r e (as o p p o s e d t o t h e n e e d s o f m o r e s p r a w l i n g d e v e l o p m e n t ) ; - c o n c e n t r a t i o n o f l o c a l t r a d e a n d s u b u r b a n j o b o p p o r t u n i t i e s ; a n d , - t h e p r o v i s i o n o f a p o t e n t i a l s o c i a l f o c u s f o r s u b u r b a n c o m m u n i t i e s ( M o o d i e 1 9 9 1 , 15 ) . U p p e r a n d l o w e r l i m i t s w e r e r e c o g n i z e d o n t h e e v e n t u a l n u m b e r o f D i s t r i c t C e n t r e s ( D C s ) . T h e s e l e c t i o n o f t o o m a n y c e n t r e s m i g h t h a v e d i l u t e d t h e e f f e c t o f t h e p o l i c y a n d m i g h t n o t h a v e p r e s e n t e d t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y w i t h c l e a r i n v e s t m e n t p r i o r i t i e s . T o o f e w c e n t r e s m i g h t h a v e r e p r e s e n t e d a t h r e a t t o t h e p r i m a c y o f t h e C B D ( M M B W 1 9 8 2 , 1; T. L o g a n 1 9 8 6 b , 4) . U p t o t w e n t y c e n t r e s , a n d n o t m a n y f e w e r , w a s c o n s i d e r e d t h e a p p r o p r i a t e r a n g e . 7 9 T h e c r i t e r i a f o r D C s e l e c t i o n i n c l u d e d t h e p r e s e n t s i z e a n d f u n c t i o n o f t h e c e n t r e , i ts a c c e s s i b i l i t y b y b o t h p r i v a t e a n d p u b l i c t r a n s p o r t , its i n f r a s t r u c t u r e c a p a c i t y , a n d t h e a v a i l a b l e r a n g e o f c u l t u r a l a n d c o m m e r c i a l f a c i l i t i e s ( M M B W 1 9 8 2 , 1; T. L o g a n 1 9 8 6 b , 4) . T h e r e w e r e t w o k e y c o n s i d e r a t i o n s . F i rst , p u b l i c t r a n s p o r t a t i o n l i n k a g e s w e r e t a k e n t o b e o f p a r a m o u n t i m p o r t a n c e ( M a h e r 1 9 8 8 , 176 ) . S e c o n d , a l t h o u g h e a c h c e n t r e w a s t o b e j u d g e d o n t h e bas i s o f its e x i s t i n g r e g i o n a l r e t a i l i n g f u n c t i o n , it w a s r e c o g n i z e d t h a t t h e e v e n t u a l D C f u n c t i o n w o u l d b e t o p r o v i d e a b r o a d r a n g e of r e t a i l , c o m m e r c i a l , c o m m u n i t y , a n d e n t e r t a i n m e n t o p p o r t u n i t i e s ( M M B W 1 9 8 2 , 4; M o o d i e 1 9 9 1 , 15 ) . M e l b o u r n e ' s 3 5 l a rges t s h o p p i n g c e n t r e s ( a n d s u r r o u n d i n g a reas ) w e r e a s s e s s e d b a s e d o n t h e s e c r i t e r i a (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 4) . In 1 9 8 1 , as p a r t o f t h e M M B W M e t r o p o l i t a n S t r a t e g y I m p l e m e n t a t i o n d o c u m e n t , t h e d e s i g n a t i o n o f f o u r t e e n D i s t r i c t C e n t r e s a n d s ix p o t e n t i a l D i s t r i c t C e n t r e s w a s a n n o u n c e d ( M M B W 1 9 8 2 , 6; s e e M a p 4, p. 1 6 5 . Fo r a l is t o f D i s t r i c t C e n t r e s , s e e A p p e n d i x 2, p. 160 ) . N o t a l l p o t e n t i a l D C s w e r e s e l e c t e d ( M M B W 1 9 8 2 , 5-6). S o m e w e r e c o n s i d e r e d t o b e s u f f i c i e n t l y far o u t i n t h e s u b u r b a n f r i n g e t h a t t h e i r s e l e c t i o n w o u l d e n c o u r a g e s p r a w l r a t h e r t h a n c o n c e n t r a t i o n . O t h e r s w e r e s o c l o s e t o t h e C B D a n d t h e i n n e r D C s t h a t t h e i r t r a d e a r e a s o v e r l a p p e d a n d m i g h t d i l u t e t h e e f f e c t o f t h e o t h e r s e l e c t i o n s . D e s p i t e t h e s e r e s t r i c t i o n s , e v e r y m a j o r s u b a r e a o f t h e m e t r o p o l i s c o n t a i n e d at l eas t o n e D C ( see M a p 4, p. 165 ) . T h e o r i g i n a l D C s v a r i e d w i d e l y i n c h a r a c t e r . S o m e w e r e a l r e a d y w e l l - d e v e l o p e d , d i v e r s i f i e d c e n t r e s ( M o o d i e 1 9 9 1 , 1 6 2 ) , w h i l e o t h e r s w e r e l i t t l e m o r e t h a n s h o p p i n g c e n t r e s at c r o s s r o a d s ( C a r t e r 1 9 8 2 , 2) . A l l D C s w e r e l o c a t e d a r o u n d e x i s t i n g c o m m u t e r ra i l s t a t i o n s ( M o o d i e 1 9 9 1 , 156 ) . In 1 9 8 2 , t h e L i b e r a l G o v e r n m e n t w h i c h h a d h e l d p o w e r in t h e S t a te f o r d e c a d e s w a s r e p l a c e d b y a n e w L a b o r G o v e r n m e n t . T h e D C p o l i c y w a s r e v i e w e d a n d a p p r o v e d b y t h e n e w l y - f o r m e d M i n i s t r y f o r P l a n n i n g a n d E n v i r o n m e n t 8 0 (MPE ) . ' 4 ' 5 T h e o n l y m a j o r c h a n g e m a d e t o t h e p o l i c y w a s t h a t t h e s ix p o t e n t i a l D C s w e r e r e m o v e d b e c a u s e it w a s f e l t t ha t n e w , o u t e r - a r e a D C s w o u l d p r o m o t e f r i n g e e x p a n s i o n (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 5) . I m p l e m e n t a t i o n m e a s u r e s f o r t h e d i s t r i c t c e n t r e s w o u l d i n c l u d e a m o d e s t a m o u n t o f d i r e c t s p e n d i n g , t h e p r e p a r a t i o n o f s t r u c t u r e p l a n s in a s s o c i a t i o n w i t h l o c a l c o u n c i l s , a n d s t a t u t o r y c o n t r o l s o n d e v e l o p m e n t . T h e m o s t i m p o r t a n t s t a t u t o r y p r o v i s i o n w a s t h e c r e a t i o n o f a n e w D i s t r i c t C e n t r e Z o n e f o r a p p l i c a t i o n t o t h e f o u r t e e n D C s a n d t h e u s e of o f f i c e l o c a t i o n p o l i c y t o s u p p o r t t h e m . W i t h i n t h e D C z o n e , o f f i c e d e v e l o p m e n t s o f u p t o 4 0 0 0 s q . m . (43 ,000 s q . ft.) w e r e p e r m i t t e d o u t r i g h t , s u b j e c t o n l y t o s i t e p l a n a p p r o v a l s . O u t s i d e of t h i s z o n e a n d p a r t s o f C e n t r a l M e l b o u r n e , o f f i c e b u i l d i n g d e v e l o p m e n t s i z e w a s l i m i t e d t o 2 5 0 0 s q . m . (27 ,000 s q . ft.) ( M o o d i e 1 9 9 1 , 16 ) . In i n d u s t r i a l a r e a s , f r e e s t a n d i n g o f f i c e d e v e l o p m e n t s w e r e e v e n m o r e d r a s t i c a l l y l i m i t e d ( O D A C 1 9 8 6 , 3; M P E a n d M M B W 1 9 8 4 ) . In r e c o g n i t i o n of t h e r e s t r i c t i v e n a t u r e o f t h e o f f i c e l o c a t i o n p o l i c y , t h e M P E e s t a b l i s h e d t h e O f f i c e D e v e l o p m e n t A d v i s o r y C o m m i t t e e ( O D A C ) t o p r e s e n t d e v e l o p m e n t i n d u s t r y c o n c e r n s d i r e c t l y t o t h e M i n i s t e r ( O D A C 1 9 8 6 , 1). O D A C w a s s u c c e s s f u l at p r o m o t i n g a m o r e f l e x i b l e a p p r o a c h t o o f f i c e l o c a t i o n p o l i c y . F o l l o w i n g O D A C ' s r e c o m m e n d a t i o n , t w o n e w z o n e s w e r e c r e a t e d . T h e " O f f i c e A " Z o n e a l l o w e d t h e d e v e l o p m e n t o f s m a l l t o m e d i u m o f f i c e p r o j e c t s i n t h e C e n t r a l M e l b o u r n e h i n t e r l a n d . T h e " O f f i c e B" Z o n e a l l o w e d o f f i c e d e v e l o p m e n t s in a r eas a d j a c e n t t o b u t n o t w i t h i n t h e D C Z o n e a r e a s ( O D A C 1 9 8 6 , 4) . T h e i n c r e a s e d f l e x i b i l i t y o f t h e p o l i c y w a s f u r t h e r s h o w n in t h e c r e a t i o n o f t h e C o m p r e h e n s i v e D e v e l o p m e n t Z o n e in 1 9 8 3 . A c c o r d i n g t o K i l m a r t i n (1986 , 8) , t h i s z o n e w a s a n i l l - d e f i n e d c o n c e p t d e s i g n e d t o g i v e t h e S t a t e g o v e r n m e n t m a x i m u m d i s c r e t i o n w h e n e x a m i n i n g v e r y l a r g e d e v e l o p m e n t p r o p o s a l s . T h e m o s t n o t a b l e u s e o f t h i s z o n e w a s in t h e r e z o n i n g o f a s i t e f o r t h e r e l o c a t i o n o f a m a j o r 81 c o r p o r a t e h e a d q u a r t e r s f r o m t h e C B D t o a n o n - D C s i t e in t h e I nne r Eas t e rn a r e a o f t h e r e g i o n -- a r e z o n i n g w h i c h w a s c o u n t e r t o b o t h t h e D C p o l i c y a n d t h e o f f i c e l o c a t i o n p o l i c y ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 ; K i n g 1 9 9 1 ) . W h e n t h e L a b o r g o v e r n m e n t i s s u e d its n e w c o m p r e h e n s i v e m e t r o p o l i t a n s t r a t e g y , Shaping Melbourne's Future, i n 1 9 8 7 , D i s t r i c t C e n t r e s h a d b e c o m e pa r t o f a w i d e r l o c a t i o n p o l i c y c a l l e d Metropolitan Activity Centres ( M P E 1989 ) . Shaping Melbourne's Future w a s a r e g i o n a l s t r a t e g y i n t e n d e d t o r e d i s t r i b u t e t h e b e n e f i t s o f g r o w t h t h r o u g h o u t t h e r e g i o n , t o c o n t r o l s p r a w l , t o a c c o m m o d a t e o n g o i n g e c o n o m i c r e s t r u c t u r i n g , a n d t o a l l o w t h e g o v e r n m e n t t o p l a y a m o r e a c t i v e r o l e i n f a c i l i t a t i n g c h a n g e t h a n s i m p l y r e g u l a t i n g it. L i k e t h e Livable Region Strategy in G r e a t e r V a n c o u v e r , Shaping Melbourne's Future h a d a se t o f m u t u a l l y r e i n f o r c i n g g o a l s , o n l y o n e o f w h i c h w a s d i r e c t e d s p e c i f i c a l l y t o t h e c r e a t i o n o f m u l t i p l e s u b u r b a n c e n t r e s . G o a l s o f c o n s o l i d a t i o n o f f u t u r e g r o w t h w i t h i n e s t a b l i s h e d u r b a n a r eas a n d g r o w t h c o r r i d o r s , i m p r o v e d i n f r a s t r u c t u r e f o r m o d e r n i n d u s t r i e s , i m p r o v e d a c c e s s t o s e r v i c e s , e n c o u r a g e m e n t o f e m p l o y m e n t in d e c l i n i n g a r eas ( the n o r t h e r n a n d w e s t e r n s u b u r b s p a r t i c u l a r l y ) w o u l d a l l b e s t r e n g t h e n e d b y t h e p o l i c y f o r a c h i e v i n g a b a l a n c e d p a t t e r n o f a c t i v i t y c e n t r e s ( M P E 1 9 8 7 , 1). U n d e r t h e n e w s t r a t egy , t h e o b j e c t i v e s o f t h e m o d i f i e d D C p o l i c y w e r e as f o l l o w s : t o r e i n f o r c e t h e e x i s t i n g p a t t e r n o f a c t i v i t y c e n t r e s ( n o t o n l y t h e D C s ) ; t o s t r e n g t h e n t h e r o l e o f C e n t r a l M e l b o u r n e as t h e p r i m e m e t r o p o l i t a n f o c u s ; t o c o n c e n t r a t e m a j o r d e v e l o p m e n t s w i t h i n D C s ; t o d i f f e r e n t i a t e b e t w e e n t h e l o c a t i o n s a n d t y p e s o f D C s a n d t o e n c o u r a g e i n d i v i d u a l d i s t i n c t i o n s ; a n d t o i n t r o d u c e n e w c e n t r e s f o r h i g h t e c h n o l o g y i n d u s t r i e s o r o t h e r i n n o v a t i v e u s e s . T h e p o l i c y a l s o a d d r e s s e d t h e f u n d a m e n t a l s o c i a l o b j e c t i v e s o f m i n i m i z i n g a u t o m o b i l e u s e , p r o m o t i n g p u b l i c t r ans i t u s e , a n d m a i n t a i n i n g a c c e s s t o c o m m u n i t y b e n e f i t s f o r t h o s e w i t h o u t v e h i c l e s ( M P E 1 9 8 9 , 2) . 82 D i s t r i c t C e n t r e s w e r e p l a c e d i n t o t h r e e c a t e g o r i e s ( see M a p 5, p. 166 ) . F i rs t , t h r e e E s t a b l i s h e d I nne r U r b a n D C s w e r e r e c o g n i z e d as b e i n g n e a r l y at t h e i r d e v e l o p m e n t c a p a c i t y w i t h i n t h e D C Z o n e b o u n d a r i e s , l i m i t i n g t h e i r s c o p e f o r e x p a n s i o n a n d i n c r e a s i n g p r e s s u r e f o r r e d e v e l o p m e n t . S e c o n d , s ix R e g i o n a l D C s v a r i e d i n t h e i r p o t e n t i a l , b u t a t t e m p t s w o u l d b e m a d e t o c o n t a i n s t r i p o r s p r a w l i n g d e v e l o p m e n t i n a l l s ix . F ina l l y , s ix O u t e r S t r a t e g i c D C s ^ 4 w e r e t o b e a c t i v e l y p r o m o t e d as t h e b e s t l o c a t i o n s f o r f u r t h e r h i g h e r ra tes o f d e v e l o p m e n t , d u e t o t h e i r p r o x i m i t y t o p r o p o s e d r i n g a n d r a d i a l r o a d r o u t e s t h r o u g h o u t t h e m e t r o p o l i s . M i x e d u s e d e v e l o p m e n t s , m e d i u m d e n s i t y d e v e l o p m e n t s , a n d r o a d a n d p u b l i c t r ans i t a c c e s s w e r e i m p o r t a n t p r i o r i t i e s i n al l t h r e e v a r i a t i o n s . ( M P E 1 9 8 7 , 3 8 ; 1 9 8 9 , 4-6; M o o d i e 1 9 9 1 , 19) . In a d d i t i o n t o D C s , t h e A c t i v i t y C e n t r e s p o l i c y i n t e n d e d t o p r o m o t e m a n y o t h e r s p a t i a l c o n c e n t r a t i o n s w i t h i n t h e m e t r o p o l i s . S ix r e s e a r c h a n d d e v e l o p m e n t a reas , c a l l e d T e c h n o l o g y P r e c i n c t s a n d al l a s s o c i a t e d w i t h a c a d e m i c i n s t i t u t i o n s in t h e r e g i o n , w e r e t o b e s u p p l i e d w i t h i n f r a s t r u c t u r e a p p r o p r i a t e t o h i g h t e c h n o l o g y i n d u s t r i a l d e v e l o p m e n t ( M P E 1 9 8 9 , 20 ) . F u r t h e r , t h e p o l i c y r e c o g n i z e d a n d w a s i n t e n d e d t o r e i n f o r c e a n e x i s t i n g c o m m e r c i a l h i e r a r c h y o f a l m o s t 5 0 o t h e r a c t i v i t y c e n t r e s t h r o u g h o u t t h e r e g i o n . T h e s e o t h e r a r e a s w e r e f r e e s t a n d i n g s h o p p i n g m a l l s , s t r i p d e v e l o p m e n t s , a n d r e g i o n a l s h o p p i n g c e n t r e s ( M P E 1 9 8 7 , 3 7 ; 1 9 8 9 , 4-8). La te r , a d d i t i o n a l c e n t r e s w o u l d b e a d d e d , b r i n g i n g t h e n u m b e r o f D C s t o s e v e n t e e n ( see f o o t n o t e 34 ) . W h i l e t h e r o l e o f D i s t r i c t C e n t r e s w a s r e a f f i r m e d in t h e p o l i c y , t h e c e n t r e s h a d b e c o m e m e r e l y t h e " p r e f e r r e d " l o c a t i o n f o r o f f i c e d e v e l o p m e n t . S u b s e q u e n t l y , o f f i c e d e v e l o p m e n t s w o u l d a l s o b e c o n s i d e r e d if t h e y w e r e w i t h i n t h e u n d e f i n e d " f u n c t i o n a l a r e a " o f a n y o f 63 r e c o g n i z e d a c t i v i t y c e n t r e s . T h e p h y s i c a l l i m i t s o f t h e D C Z o n e s w e r e n o l o n g e r n e c e s s a r i l y r e s t r i c t i v e . N e a r b y s u b s i d i a r y c e n t r e s w e r e t o b e d e s i g n a t e d as " s p i l l o v e r a r e a s " t o a c c o m m o d a t e 83 d e v e l o p m e n t s t h a n m i g h t b e d e f l e c t e d b y t h e " f u l l u p " D C z o n e s ( M P E 1 9 8 7 , 20 ) . E ven c o m p l e t e l y i s o l a t e d o f f i c e d e v e l o p m e n t s w o u l d b e c o n s i d e r e d , b a s e d o n a n u m b e r of c o n d i t i o n s . Fo r e x a m p l e , p r o j e c t s c o u l d b e p e r m i t t e d if t h e y c o n t a i n e d a m i x t u r e o f u s e s , o r d e m o n s t r a t e d a h i g h q u a l i t y o f d e s i g n , o r c o n f o r m e d t o e x i s t i n g l o c a l d e v e l o p m e n t p a t t e r n s ( M P E 1 9 8 9 , 1 6 ; S p o s i t o 1 9 9 0 , 4; M o o d i e 1 9 9 1 , 20 ) . 3.3 POLICY EVALUATION D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y has b e e n c r i t i c i z e d o n a n u m b e r o f g r o u n d s . S t u d i e s o f o f f i c e l o c a t i o n p a t t e r n s a n d a n e x a m i n a t i o n o f t h e g e n e r a l p o l i c y i n d i c a t e t ha t D C s h a v e n o t f u l f i l l e d t h e g o a l s s e t o u t f o r t h e m . T h i s l ack o f s u c c e s s has b e e n a t t r i b u t e d t o t h r e e m a i n s o u r c e s . F i rst , it has b e e n a r g u e d tha t D C s w e r e t h e w r o n g p o l i c y i n s t r u m e n t t o a c c o m p l i s h t h e s t a t e d g o a l s . S e c o n d , it is a r g u e d tha t t h e f r a m e r s o f t h e p o l i c y d e m o n s t r a t e d a l ack o f u n d e r s t a n d i n g o f t h e o f f i c e a n d re ta i l d e v e l o p m e n t m a r k e t s . F i na l l y , g o v e r n m e n t a m b i v a l e n c e t o w a r d t h e p o l i c y has b e e n s e e n t o b e t h e k e y t o p o l i c y f a i l u r e . T h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n e x a m i n e s D C p o l i c y i n t h e s e c r i t i c a l c o n t e x t s . 4.3.1 The Success of District Centres D i s t r i c t C e n t r e s h a v e f a i l e d t o a t t r ac t s u f f i c i e n t d e v e l o p m e n t t o b e c o m e s i g n i f i c a n t m i x e d - u s e a r eas in t h e s u b u r b s . I n d e e d , b y s o m e m e a s u r e s t h e D C s as a g r o u p h a v e d e c l i n e d in r e g i o n a l s i g n i f i c a n c e s i n c e t h e o u t s e t o f t h e p o l i c y . T h e s h a r e o f s u b u r b a n re ta i l s t o c k w i t h i n D C Z o n e s f e l l f r o m 4 7 . 9 p e r c e n t t o 39 .3 p e r c e n t b e t w e e n 1 9 8 0 a n d 1 9 9 0 ( M o o d i e 1 9 9 1 , 37 ) . In t h e s a m e p e r i o d , t h e D C s h a r e o f s u b u r b a n o f f i c e s t o c k f e l l f r o m 55 .5 p e r c e n t t o 45 .2 p e r c e n t ( M o o d i e 1 9 9 1 , 69 ) . T h e s c a l e o f t h e s e n u m b e r s i n d i c a t e s t h a t t h e s e l e c t e d D C s h a d a s i g n i f i c a n t 84 p r e s e n c e in t h e s u b u r b a n c o m m e r c i a l h i e r a r c h i e s , b u t t ha t t h i s p r e s e n c e h a d n o t b e e n a u g m e n t e d t h r o u g h D C p o l i c y . F u r t h e r , w h a t e v e r s u c c e s s t h e D C s h a v e e n j o y e d has b e e n f o c u s s e d a l m o s t e n t i r e l y i n t h e e a s t e r n a n d s o u t h e a s t e r n r e g i o n s . S t u d i e s o f t h e r e g i o n a l o f f i c e m a r k e t in t h e 1 9 8 0 s i n d i c a t e d t h a t t h e n o r t h e r n a n d w e s t e r n s u b u r b s h a d b e e n b y p a s s e d b y t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y , w h i l e at t h e s a m e t i m e an o f f i c e d e v e l o p m e n t b o o m w a s b e i n g e x p e r i e n c e d in C e n t r a l M e l b o u r n e a n d a l o n g a n a r r o w e a s t e r n s u b u r b a n c o r r i d o r ( Jones L a n g 1 9 8 7 , 2; F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 2 8 , 3 7 ; M o o d i e 1 9 9 1 , 163 ) . E v e n s o , F o t h e r g i l l n o t e s in 1 9 8 7 t h a t o n l y o n e o f t h e e a s t e r n a r e a D C s , B o x H i l l , h a d g r o w n s i g n i f i c a n t l y as an o f f i c e c e n t r e ( F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 31 ) . In 1 9 9 1 , M o o d i e r e c o g n i z e s t ha t o n l y o n e c e n t r e , P r a h r a n , c o u l d b e c a l l e d a c o m p l e t e , f u n c t i o n a l D C . T h e s u c c e s s o f t h i s c e n t r e , h o w e v e r , c a n n o t b e a s c r i b e d t o t h e D C p o l i c y b e c a u s e P r a h r a n w a s a l a r g e a n d d i v e r s i f i e d c e n t r e p r i o r t o d e s i g n a t i o n ( M o o d i e 1 9 9 1 , 1 6 2 ; s e e M a p 6, p. 167 ) . A n o t h e r D C , D a n d e n o n g , w a s s e e n t o b e g r o w i n g i n t o a p o t e n t i a l m i n i - C B D f o r t h e e n t i r e s o u t h e a s t e r n r e g i o n o f M e l b o u r n e . T h r e e o t h e r D C s w e r e r e c o g n i z e d as c o n t a i n i n g e i t h e r t h e o f f i c e ( B o x H i l l ) o r r e t a i l ( F o o t s c r a y , ^ F r a n k s t o n ) f u n c t i o n s o f a t r u e D i s t r i c t C e n t r e ( M o o d i e 1 9 9 1 , 162-163 ) . M o o d i e is a g a i n r e l u c t a n t t o a p p l y c r e d i t t o t h e D C p o l i c y . It is readily evident that the successful centres to date are in the south and east sectors — and they may well have been successful centres without District Centre status given that these sectors are the focus of most development activity in Melbourne. ( M o o d i e 1 9 9 1 , 5) D e s p i t e t h e fac t t ha t t h e D C s w e r e o r i g i n a l l y s e l e c t e d f o r t h e i r s t r e n g t h as re ta i l c e n t r e s , o n l y t w o , D a n d e n o n g a n d P r a h r a n , h e l d o v e r 92 9 0 0 s q . m . ( o n e m i l l i o n s q . ft.) o f re ta i l s p a c e in 1 9 9 0 ( M o o d i e 1 9 9 1 , 44 ) . T h e s t a tus o f t h e D C s as o f f i c e c e n t r e s w a s e v e n less p l a u s i b l e . In 1 9 9 0 , n o D C c o n t a i n e d o v e r 92 9 0 0 s q . 85 m . ( o n e m i l l i o n s q . ft.) o f o f f i c e f l o o r s p a c e , a n d o n l y B o x H i l l ' s 90 0 0 0 s q . m . c a m e c l o s e ( M o o d i e 1 9 9 1 , 72 ) . U n f o r t u n a t e l y , e v e n t h e r e l a t i v e s u c c e s s o f B o x H i l l m a y b e q u e s t i o n a b l e u n d e r t h e e x a c t t e r m s o f t h e D C p o l i c y . B o x H i l l is t h e o n l y D C t o h a v e b e n e f i t e d f r o m a s p e c i a l O f f i c e D e v e l o p m e n t Z o n e , a d j a c e n t t o b u t n o t w i t h i n t h e B o x H i l l D C Z o n e ( M o o d i e 1 9 9 1 , 54 ) . N o w h e r e is it s t a t e d tha t t h e o f f i c e f l o o r s p a c e w i t h i n t h i s u n i q u e z o n e is e x p l i c i t l y e x c l u d e d f r o m t h e t a b u l a t i o n o f o f f i c e f i g u r e s . It m u s t t h e r e f o r e b e a s s u m e d tha t it is i n c l u d e d , t h u s s k e w i n g t h e f i g u r e s r e l a t i v e t o t h e o t h e r D C s . R e g a r d i n g t h e w i d e r f u n c t i o n s e n v i s i o n e d f o r D C s , o n l y o n e ( P r a h r a n aga in ) f u n c t i o n e d as a n e n t e r t a i n m e n t c e n t r e . N o n e o f t h e D C s c o n t a i n e d a f u l l r a n g e o f c o m m u n i t y s e r v i c e f a c i l i t i e s ( M o o d i e 1 9 9 1 , 148-150 ) . F ina l l y , o n e o f t h e k e y g o a l s o f D C p o l i c y w a s t o p r o m o t e m o r e e f f i c i e n t t r a ve l in s u b u r b a n r e g i o n s , p a r t i c u l a r l y v i a t h e r e a d i l y a v a i l a b l e p u b l i c t r ans i t l i n k a g e s w i t h i n t h e D C s . D e s p i t e t h e s t a t e d i m p o r t a n c e o f t h i s g o a l , u p t o 1991 t h e r e h a d b e e n n o m o n i t o r i n g o f p u b l i c t r a n s i t u s a g e t o a n d f r o m t h e D C s . F u r t h e r , a c c o r d i n g t o M o o d i e , t h e r e w e r e " f e w i n s t a n c e s o f m a j o r i m p r o v e m e n t s t o t r a n s p o r t i n f r a s t r u c t u r e u n d e r t a k e n i n D i s t r i c t C e n t r e s o v e r t h e pas t d e c a d e " ( M o o d i e 1 9 9 1 , 157 ) . 4.3.2 Of f i ce Locat ion Restrictions as a Policy instrument S e v e r a l a n a l y s t s a s se r t t h a t t h e c h o i c e of o f f i c e l o c a t i o n r e s t r i c t i o n s as t h e k e y s t a t u t o r y d e v i c e w a s i m p r u d e n t . S t a t u t o r y c o n t r o l s o f t h i s t y p e h a v e b e e n v i e w e d in A u s t r a l i a as w e a k i m p l e m e n t a t i o n d e v i c e s b e c a u s e t h e i r f u n c t i o n is n e g a t i v e : t h e y c a n r e f u s e , b u t n o t p r o m o t e d e v e l o p m e n t ( M o o d i e 1 9 9 1 , 169 ) . O n l y i n p e r i o d s o f s t r o n g e c o n o m i c g r o w t h c a n t h e y b e u s e d t o a t t e m p t t o d i r e c t d e v e l o p m e n t (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 13 ) . E v e n t h e n , as is s h o w n b y t h e r e l a t i v e l a ck o f 8 6 s u c c e s s in d r a w i n g o f f i c e d e v e l o p m e n t t o t h e n o r t h e r n a n d w e s t e r n d u r i n g t h e 1980s b o o m s , ^ 6 n e g a t i v e p o l i c y c a n h a v e l i t t le e f f e c t o n p r i v a t e l o c a t i o n d e c i s i o n s w h e n m a n y o t h e r c h o i c e s e x i s t w i t h i n a v e r y l a r g e u r b a n i z e d r e g i o n ( Jones L a n g 1 9 8 7 , 2). T. L o g a n c h a r g e s t ha t t h e p o l i c y f o r m u l a t i o n p r o c e s s w a s f l a w e d b y a n i n s u f f i c i e n t e x a m i n a t i o n o f t h e a b i l i t y o f D C p o l i c y t o fu l f i l t h e s t a t e d g o a l s a n d a lack o f e x a m i n a t i o n o f a l t e r n a t i v e p r o p o s a l s w h i c h m i g h t p r o v i d e a n o t h e r m e a n s o f f u l f i l l i n g t h e m (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 12 ) . In s u p p o r t o f t h i s a l l e g a t i o n , T. L o g a n c o n t e n d s tha t t h e p o t e n t i a l b e n e f i t s w h i c h w o u l d a c c r u e f r o m t h e c o n c e n t r a t i o n o f i n f r a s t r u c t u r e r e q u i r e m e n t s h a v e b e e n o v e r e s t i m a t e d (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 8-9). A d d i t i o n a l l y , o n e o f t h e k e y a i m s of D C p o l i c y w a s t o a l l o w a n a l t e r a t i o n o f t h e s u b u r b a n t r a ve l p a t t e r n s t o f a v o u r p u b l i c t r a n s i t i n s t e a d o f t h e a u t o m o b i l e . T. L o g a n asse r t s t h a t t h e p o t e n t i a l f o r s u c h c h a n g e i n t r a ve l p a t t e r n s w a s e x a g g e r a t e d (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 7; C a r t e r 1 9 8 2 , 4) . S i n c e a r a d i a l p u b l i c t r a n s i t n e t w o r k c a n c o n v e n i e n t l y s e r v e o n l y c o r r i d o r s , m o s t o f t h e d i s p e r s e d h o u s e h o l d s in t h e s u r r o u n d i n g h i n t e r l a n d s w i l l h a v e l i m i t e d a c c e s s t o e f f i c i e n t s e r v i c e , e s p e c i a l l y f o r m u l t i - p u r p o s e t r i p s . F u r t h e r , t h e e x i s t e n c e o f a l a r g e n u m b e r o f t w o - e a r n e r h o u s e h o l d s a n d t h e c o n t i n u i n g i n c r e a s e s in s u b u r b - t o - s u b u r b t r a ve l l i m i t t h e p o t e n t i a l f o r p u b l i c t r ans i t u s a g e . If c e n t r e s w e r e i n d e e d s u c c e s s f u l at d r a w i n g s i g n i f i c a n t r e t a i l a n d o f f i c e d e v e l o p m e n t , a u t o m o b i l e u s e c o u l d a c t u a l l y i n c r e a s e , c a u s i n g s e r i o u s c o n g e s t i o n p r o b l e m s w i t h i n s u b u r b a n c e n t r e s . S u c h c o n g e s t i o n p r o b l e m s in t h e m o r e s u c c e s s f u l D C s a re n o t e d e l s e w h e r e ( O D A C 1 9 8 6 , 4; F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 3 6 ) . 3 7 4.3.3 The Market Potential of District Centres A f r e q u e n t o b s e r v a t i o n i n t h e D i s t r i c t C e n t r e l i t e r a t u r e is t h a t t h e p o l i c y r e f l e c t s a f u n d a m e n t a l l a ck o f u n d e r s t a n d i n g o f t h e r e q u i r e m e n t s a n d b e h a v i o u r o f 8 7 b o t h t h e o f f i c e a n d re ta i l d e v e l o p m e n t m a r k e t s . A f u n d a m e n t a l c o n f l i c t is r e c o g n i z e d b e t w e e n t h e n e e d s o f m o d e r n r e t a i l c o n c e r n s a n d t h e p o l i c y r e q u i r e m e n t s o f D C s . T h e d e v e l o p m e n t o f s t a n d - a l o n e s h o p p i n g m a l l s a n d o n e - s t o p , h i g h v o l u m e s t o r e s t ha t m a x i m i z e a c c e s s b y a u t o m o b i l e " i s g e n e r a l l y n o t c o n d u c i v e t o d i s t r i c t c e n t r e l o c a t i o n . " T h e k e y r e q u i r e m e n t s f o r s u c h re ta i l e s t a b l i s h m e n t s a r e c h e a p l a n d a n d e f f e c t i v e a u t o m o b i l e a c c e s s , n o t e x p e n s i v e s t r ee t- l e ve l s i t e s a n d e a s y a c c e s s t o p u b l i c t r a n s i t ( C a r t e r 1 9 8 2 , 4) . F u r t h e r , l a r g e re ta i l d e v e l o p m e n t p l a y e r s w e r e a l r e a d y r e p r e s e n t e d in D C s ( w h i c h w e r e s e l e c t e d b a s e d o n t h e i r r e ta i l f u n c t i o n ) , a n d w e r e u n l i k e l y t o s u b s t a n t i a l l y i n c r e a s e t h e i r D C p r o f i l e s . T h e e x i s t i n g re ta i l h i e r a r c h y t h e r e f o r e f a v o u r e d t h e d e v e l o p m e n t i s o l a t e d s i t es w h i c h h a d n o t ye t b e e n s e r v e d b y o n e o f t h e m a j o r p l a y e r s (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 6) . Because the assumption underlying the design and location of these facilities is that the potential users can reach them only by private motor vehicle, the typical size of new facilities and the distance between them can be great. Given the low density nature of suburban settlement, facilities often have to be large to attract a sufficient market to ensure their viability. In retailing, for example, new shopping centres have to depend on an extensive market area to generate a threshold level of sales. Since access to suburban facilities depends on private transport, there is little compulsion for facilities to cluster together, at least from the point of view of the providers of the facilities. ( B e e d 1 9 8 1 , 26 ) S i m i l a r p r o b l e m s e x i s t e d w i t h r e g a r d t o t h e o f f i c e f u n c t i o n o f t h e D C s . T h e r e q u i r e m e n t s o f m o d e r n o f f i c e u s e r s a r e c o m p l e x , a n d n o t a l l o f t h e s e r e q u i r e m e n t s c a n b e s u p p l i e d b y s i t e s w i t h i n D C s . O f f i c e l o c a t i o n f a c t o r s c a n i n c l u d e a c c e s s t o face- to- face b u s i n e s s c o n t a c t s , a c c e s s t o s p e c i a l i z e d f i n a n c i a l a n d l e g a l s e r v i c e s , p r e s t i g e a n d t r a d i t i o n , c o r p o r a t e i n e r t i a , s t a f f i n g c o n s i d e r a t i o n s , r e s i d e n t i a l p r e f e r e n c e s o f m a n a g e r s , a n d t h e p r i c e a n d a v a i l a b i l i t y o f s p e c u l a t i v e o f f i c e s p a c e (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 6) . S u b u r b a n o f f i c e d e v e l o p e r s a r e m o s t c o n c e r n e d w i t h s e r v i n g t h e n e e d s o f t e n a n t s a n d w i t h r e d u c e d c o s t s . S u b u r b a n o f f i c e u s e r s a r e m o s t c o n c e r n e d w i t h r e g i o n a l a c c e s s i b i l i t y , e s p e c i a l l y t o m a r k e t s , a n d t h e 88 ava i l ab i l i t y o f p l e n t i f u l a u t o m o b i l e p a r k i n g . B o t h o f t h e f a c t o r s m i t i g a t e aga in s t D C l o c a t i o n s ( F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 32) . " A s s u b u r b a n o f f i c e s h a v e f e w forward a n d backward l i n k a g e s t o t h e i r i m m e d i a t e e n v i r o n m e n t , t h e p h y s i c a l p r o x i m i t y t o o t h e r s e r v i c e f i r m s l o c a t e d in D i s t r i c t C e n t r e s o f f e r s o n l y l i m i t e d a d v a n t a g e s t o s u b u r b a n t e n a n t s " ( E d g i n g t o n 1 9 8 8 , 11) . M a n y o f t h e p r e f e r e n c e s o f t h e s u b u r b a n o f f i c e u s e r s c a n b e s a t i s f i e d w i t h i n f r e e - s t a n d i n g o f f i c e p a r k s ( F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 32 ) . F u r t h e r , t h e r e a r e c o n s i d e r a b l e c o s t s a s s o c i a t e d w i t h D C a r e a d e v e l o p m e n t d u e t o s i t e c o n s t r a i n t s a n d c o m p e t i t i o n w i t h o t h e r l a n d u s e s , p a r t i c u l a r l y r e ta i l ( F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 1, 32 ) . T h e r e is a l a ck of l a rge r e d e v e l o p m e n t s i t e s , a n d s i t e a s s e m b l y in t h e r e l a t i v e l y d e n s e D C s is d i f f i c u l t ( O D A C 1 9 8 6 , 6; M o o d i e 1 9 9 1 , 5 4 ; K i n g 1 9 9 1 , 25 ) . T h i s c a n p r e s e n t p r o b l e m s e v e n w h e n f i r m s a re g o o d c a n d i d a t e s f o r D C l o c a t i o n s . Larger offices, having high ratios of junior to senior employees, benefit from access to public transport and so are better suited to District Centre locations. For these larger developments, the main constraints have been difficulties in finding suitable vacant sites within District Centre zones. This problem is compounded by the inability of offices to compete (in terms of their realised capital value) with existing District Centre uses, especially in the retailing core. ( F o t h e r g i l l 1 9 8 7 , 32) D a n i e l s ( 1 9 8 6 , 35) c o n s i d e r e d tha t t h e D C p o l i c y r e p r e s e n t e d e x c e s s i v e o p t i m i s m a b o u t t h e p o t e n t i a l v o l u m e o f o f f i c e e n t e r p r i s e s t ha t w o u l d b e a t t r a c t e d t o o r c o u l d g r o w w i t h i n t h e b o u n d a r i e s o f D C s . T h e O f f i c e D e v e l o p m e n t A d v i s o r y C o m m i t t e e c o n s i d e r e d " t h a t t h e b o u n d a r i e s o f t h e D i s t r i c t C e n t r e Z o n e s d o n o t a l w a y s c o i n c i d e w i t h f u n c t i o n a l a c t i v i t y i n a n d a r o u n d t h e c e n t r e s a n d c o n s e q u e n t l y , o f f i c e d e v e l o p m e n t is u n d u l y r e s t r i c t e d " ( O D A C 1 9 8 6 , 5) . In a d d i t i o n t o t h e l ack o f s i t e s , t h e a u t o m o b i l e - r e l a t e d c o n g e s t i o n , a n d t h e l a ck o f a d e q u a t e s u b u r b a n - s c a l e p a r k i n g , s o m e m e m b e r s o f t h e C o m m i t t e e a s s e r t e d tha t " t h e p r o p o s i t i o n t h a t a l l s u b u r b a n o f f i c e r e q u i r e m e n t s o f s u b s t a n c e c a n b e s a t i s f i e d w i t h i n D i s t r i c t C e n t r e s is p a t e n t l y e r r o n e o u s " ( O D A C 1 9 8 6 , A p p e n d i x A ) . 8 9 A s m e n t i o n e d p r e v i o u s l y , t h e C o m m i t t e e a r g u e d s u c c e s s f u l l y f o r g r e a t e r l o c a t i o n a l f l e x i b i l i t y r e g a r d i n g t h e D C p o l i c y . In a r e p o r t o n t h e B o x H i l l D C , U S E C o n s u l t a n t s ( c i t e d in M o o d i e 1 9 9 1 , 18) c o n t e n d e d t h a t D C p o l i c y w a s t o o g e n e r a l t o a d d r e s s t h e d e v e l o p m e n t r e q u i r e m e n t s o f t h e d i f f e r e n t t y p e s o f l a n d u s e s w i t h i n e a c h D C (i.e., r e t a i l , o f f i c e , i n s t i t u t i o n a l , r e c r e a t i o n a l ) . It w a s a r g u e d tha t s e p a r a t e r e g i o n a l p o l i c i e s f o r e a c h s e c t o r s h o u l d h a v e b e e n d e v e l o p e d f i r s t , t h e n a p p l i e d t o t h e D C s o n l y a f t e r a m u c h m o r e c a r e f u l e x a m i n a t i o n o f t h e c o n s e q u e n c e s o f s u c h a n spa t i a l a m a l g a m a t i o n . C a r t e r o f f e r s s u p p o r t t o t h i s c o n t e n t i o n . [T]here is no relation of the physical plan to an understanding of the locational influences affecting the sorts of land uses the plan intends to promote in the district centres - all 14 district centres are to have 'a little bit of everything'. Nor is there any comment on the social or economic affects (apart from accessibility) of a successful programme of attracting growth to district centres. ( C a r t e r 1 9 8 2 , 4) 4.3.4 State Government C o m m i t m e n t to District Centres Policy S e v e r a l i n v e s t i g a t o r s e x a m i n e t h e s u p p o r t o f t h e S ta te g o v e r n m e n t f o r D C p o l i c y a n d f i n d it t o h a v e b e e n i n c o n s i s t e n t . T h e f i r s t a n d m o s t o b v i o u s s o u r c e o f i n c o n s i s t e n c y h a s b e e n t h e S t a t e ' s c o n t i n u e d s u p p o r t f o r C B D p r e - e m i n e n c e . C a r t e r a r g u e s t h a t s u p p o r t f o r t h e C B D a n d f o u r t e e n o t h e r c e n t r e s d i l u t e d t h e p o t e n t i a l o f p u b l i c s e c t o r a c t i o n o n b o t h f r o n t s ( C a r t e r 1 9 8 2 , 6; F i n c h e r 1 9 8 8 ) . L o g a n n o t e s t h e e x t e n s i v e C B D o f f i c e u s e b y t h e p u b l i c s e c t o r , a n d a r e s i s t a n c e t o a l t e r t h i s u s e in f a v o u r o f d e c e n t r a l i z a t i o n (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 10 ) . M o o d i e c i t e s s e v e r a l f a c t o r s w h i c h i n d i c a t e a l a ck o f p u b l i c s e c t o r i n t e r e s t i n D C p o l i c y . T h e r e w a s n o p l a n n e d p r o g r a m o f g o v e r n m e n t o f f i c e d e c e n t r a l i z a t i o n , s u c h as h a d o c c u r r e d in m e t r o p o l i t a n S y d n e y u n d e r a s i m i l a r s u b u r b a n c e n t r e s p r o g r a m ( M o o d i e 1 9 9 1 , 5) . I n d e e d , in t h e t e n y e a r s s i n c e t h e i n t r o d u c t i o n o f D C p o l i c y , n o s i n g l e p o l i c y d o c u m e n t o f a n y k i n d h a d d e a l t s o l e l y w i t h t h e c e n t r e s . 9 0 D C p o l i c y h a d a lways b e e n an a d d - o n t o w i d e r p o l i c y c o n c e r n s ( M o o d i e 1 9 9 1 , 22 ) . A c o n s u l t a n t ' s r e p o r t is c i t e d ( M o o d i e 1 9 9 1 , 18) w h i c h s t a t e d tha t n o m a j o r p o l i c y i n i t i a t i v es h a d b e e n u n d e r t a k e n as a r e s u l t o f D C p o l i c y . M o o d i e a l s o n o t e s t h e i n a d e q u a c y o f s taf f r e s o u r c e s a l l o c a t e d t o t h e D i s t r i c t C e n t r e p r o g r a m . O n l y o n e f u l l t i m e o f f i c e r w a s a s s i g n e d , s u p p l e m e n t e d b y o t h e r staff s u b j e c t t o t h e i r a v a i l ab i l i t y t o b e c a l l e d f r o m o t h e r a s s i g n m e n t s ( M o o d i e 1 9 9 1 , 9). F i na l l y , a n d m o s t i m p o r t a n t l y , t h e i n c o n s i s t e n c y o f g o v e r n m e n t s u p p o r t is s h o w n c l e a r l y i n t h e m a n n e r in w h i c h t h e i n t e r p r e t a t i o n o f D C p o l i c y b e c a m e i n c r e a s i n g l y f l e x i b l e t h r o u g h o u t its f i rs t t e n y e a r s . A l t h o u g h t h e S t a te g o v e r n m e n t e n d o r s e d t h e c o n c e p t o f D C s in e v e r y m a j o r e c o n o m i c a n d r e g i o n a l d e v e l o p m e n t s t r a t e g y a n n o u n c e d t h r o u g h o u t t h e 1 9 8 0 s ( M o o d i e 1 9 9 1 , 16-20) , t h e r e w a s n o i n d i c a t i o n o f t h e l e ve l o f i m p o r t a n c e p l a c e d o n t h e c o n c e p t in c o m p a r i s o n w i t h o t h e r e l e m e n t s o f t h e s e s t r a t e g i e s , n o r w h i c h s t r a t e g y e l e m e n t w o u l d t a k e p r e c e d e n c e in t h e e v e n t o f a c o n f l i c t . A s d e s c r i b e d a b o v e , t h e p o l i c y o f s u p p o r t f o r t h e C B D a p p a r e n t l y t o o k p r e c e d e n c e o v e r D C d e v e l o p m e n t . S i m i l a r l y , w h e n e v e r D C p o l i c y c a m e i n t o c o n f l i c t w i t h a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t i s s u e , e c o n o m i c d e v e l o p m e n t a p p e a r e d t o b e m o r e h i g h l y v a l u e d b y t h e g o v e r n m e n t t h a n t h e i s s u e s o f e f f i c i e n c y , a c c e s s i b i l i t y , a n d s o c i a l f o c u s w h i c h w e r e at t h e c o r e o f D C p o l i c y . T h e a t t e n t i v e n e s s o f t h e g o v e r n m e n t t o t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y p o s i t i o n is i l l u s t r a t e d in t h e p r o c e s s b y w h i c h O D A C w a s a b l e t o a d d r e s s t h e i r c o n c e r n s d i r e c t l y t o t h e M i n i s t e r a n d t o s u c c e e d in p r o m o t i n g a f l e x i b l e o f f i c e l o c a t i o n . " T h e i m p a c t o f D i s t r i c t C e n t r e p o l i c y has b e e n l e s s e n e d b y t h e a b i l i t y o f d e v e l o p e r i n t e r e s t s t o b y p a s s t h e p l a n n i n g s y s t e m a n d w i e l d d i r e c t i n f l u e n c e at M i n i s t e r i a l l e v e l t o f a c i l i t a t e d e v e l o p m e n t s in o t h e r l o c a t i o n s " ( M o o d i e 1 9 9 1 , 194 ) . 91 K i l m a r t i n (1986) d e s c r i b e s in d e t a i l t h e c a s e o f t h e r e l o c a t i o n of t h e h e a d q u a r t e r s o f G . J . C o l e s L t d . , A u s t r a l i a ' s l a rges t re ta i l c h a i n , f r o m t h e C B D t o a n i s o l a t e d d e v e l o p m e n t s i t e at T o o r o n g a i n t h e m u n i c i p a l i t y o f H a w t h o r n . T h e c o m p a n y r e c o g n i z e d t h e a p p l i c a b i l i t y t o its o w n o p e r a t i o n s o f t h e A m e r i c a n s t y l e of s u b u r b a n c a m p u s h e a d q u a r t e r s , w i t h e a s y a u t o m o b i l e a c c e s s t o its d i s p e r s e d r e g i o n a l o u t l e t s a n d l a r g e a m o u n t s o f f r e e p a r k i n g f o r i ts c l i e n t s a n d e m p l o y e e s ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 , 7-8). T h o u g h C o l e s w o u l d c i t e C B D p a r k i n g c o n s t r a i n t s as t h e m a j o r r e a s o n f o r t h e m o v e ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 , 9), it is l i k e l y t ha t t h e p r e s t i g e a n d h i g h p r o f i l e o f s u c h a s i t e ( in t h e A u s t r a l i a n c o n t e x t ) w e r e a l s o c o r p o r a t e c o n s i d e r a t i o n s . D e s p i t e t h e fac t t ha t t h e r e l o c a t i o n w a s d i r e c t l y c o n t r a r y t o D C p o l i c y ( r e g a r d i n g t h e s u p p o r t o f b o t h t h e c e n t r e s a n d t h e C B D ) , v e r y l i t t l e o p p o s i t i o n w a s r a i s e d . T h e m u n i c i p a l i t y o f H a w t h o r n s u p p o r t e d t h e p r o j e c t b e c a u s e o f t h e p o t e n t i a l f o r l o c a l j o b c r e a t i o n a n d i n c r e a s e s in l o c a l t ax r e v e n u e s ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 , 8). T h e S t a te g o v e r n m e n t p l a n n e r s h a d i n i t i a l l y a t t e m p t e d t o p e r s u a d e C o l e s t o r e l o c a t e w i t h i n t h e C B D (no t t o o n e o f t h e D C s ) , b u t r e l e n t e d w h e n C o l e s r e m i n d e d t h e g o v e r n m e n t o f t h e e c o n o m i c c o n t r i b u t i o n w h i c h t h e c o m p a n y m a d e t o t h e S t a te i n e m p l o y m e n t a n d t ax r e v e n u e ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 , 9). T h e S t a t e g o v e r n m e n t h a d t o r e c k o n s e r i o u s l y w i t h t h e p o s s i b i l i t y t ha t C o l e s c o u l d q u i t e e a s i l y r e l o c a t e t o t h e c o m p e t i n g c i t y o f S y d n e y , i n t h e S ta te o f N e w S o u t h W a l e s ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 , 12) . T h e p r o p o s e d s i t e w a s r e z o n e d as a C o m p r e h e n s i v e D e v e l o p m e n t Z o n e , w h i c h a l l o w e d t h e S t a t e g o v e r n m e n t ( in t h e p e r s o n o f t h e M i n i s t e r f o r P l a n n i n g a n d E n v i r o n m e n t ) t o p l a c e t h e p r o j e c t o n t h e " f a s t - t r a c k " t h r o u g h t h e d e v e l o p m e n t p e r m i t p r o c e s s ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 , 8, 11 ) . K i l m a r t i n f i n d s t h i s r e z o n i n g t o b e t y p i c a l o f g e n e r a l g o v e r n m e n t r e s p o n s e s t o c o r p o r a t e p r e s s u r e . " T h e S t a te has s h o w n o n n u m e r o u s o c c a s i o n s t h a t it is w i l l i n g t o a c c o m m o d a t e p r i v a t e s e c t o r i n t e r e s t s w h e n d e v e l o p m e n t a n d / o r l o c a t i o n a l p r o p o s a l s d o n o t c o m p l y w i t h g o v e r n m e n t p o l i c y " ( K i l m a r t i n 1 9 8 6 , 7). 92 K i n g (1991) r e a c h e s a s i m i l a r c o n c l u s i o n in h i s s t u d y o f a l a te r r e z o n i n g p r o p o s e d f o r a n a d d i t i o n a l m a j o r o f f i c e a n d re ta i l d e v e l o p m e n t o n t h e T o o r o n g a s i t e . L a r g e c o r p o r a t i o n s a re s h o w n t o b e a b l e t o c i r c u m v e n t g o v e r n m e n t l o c a t i o n p o l i c y , a g a i n p a r t l y as a r e s u l t o f t h e t h r e a t o f c a p i t a l f l i g h t ( K i n g 1 9 9 1 , 5, 39) . F o l l o w i n g d e N e u f v i l l e a n d B a r t o n (1987 ) , K i n g a r g u e s tha t t h e f l e x i b l e p o l i c y has b e e n a " c o m f o r t a b l e m y t h " w h i c h has p r e s e n t e d t h e a p p e a r a n c e o f g o v e r n m e n t c o n t r o l a n d g u i d a n c e , w h i l e a l l o w i n g p o l i t i c a l a n d e c o n o m i c a c c o m m o d a t i o n s t o b e m a d e in t h e i n t e r e s t s o f p r i v a t e c a p i t a l ( K i n g 1 9 9 1 , 11 ) . While projects are assessed on a "one-off" basis with little concern for the overall effect of development on the whole economy, and whole policy continues to be rationalized and its force downgraded in the application by both public and private planners, the interests of private capital will continue to dominate over rational approaches by elected Governments. ( K i n g 1 9 9 1 , 17) D e v e l o p m e n t has p r o c e e d e d at t h e T o o r o n g a s i t e d e s p i t e t h e l a ck o f g o o d p u b l i c t r ans i t a c c e s s a n d a n y p r e v i o u s m a j o r c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t . T h e l a te r d e s i g n a t i o n o f T o o r o n g a as a n a c t i v i t y c e n t r e s i m p l y r e c o g n i z e s t h e a c t u a l i t y o f t h e s c a l e o f d e v e l o p m e n t tha t has b e e n a l l o w e d , a n d l e g i t i m i z e s t h e a c c o m m o d a t i o n s w h i c h w e r e m a d e t o a l l o w s u c h d e v e l o p m e n t ( K i n g 1 9 9 1 , 12 ) . T h e in i t i a l a c c o m m o d a t i o n m a d e f o r C o l e s L t d . s h o w e d o t h e r d e v e l o p m e n t i n t e r e s t s tha t t h e g o v e r n m e n t w a s n o t g o i n g t o e n f o r c e its s t a t e d p o l i c y , l e a d i n g t o t h e l a te r d e v e l o p m e n t p r e s s u r e at T o o r o n g a a n d t o m a n y m o r e n e a r b y d e v e l o p m e n t a p p l i c a t i o n s at v a r i a n c e w i t h D C p o l i c y ( K i n g 1 9 9 1 , 26-29) . T. L o g a n ' s 1 9 8 6 c r i t i q u e o f D i s t r i c t C e n t r e p o l i c y p r o v i d e s a n e x c e l l e n t s u m m a r y o f t h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n . S h e a s s e r t s t h a t D C p o l i c y w a s t o o s i m p l i s t i c t o a d d r e s s t h e c o m p l e x i t y o f m o d e r n u r b a n c o n d i t i o n s (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 2-13). T h e p o l i c y d i d n o t r e f l e c t a g o o d u n d e r s t a n d i n g o f t h e " s t r o n g e c o n o m i c a n d s o c i a l f o r c e s tha t w o u l d m i l i t a t e a g a i n s t its s u c c e s s . " T h e l o c a t i o n a l p r e f e r e n c e s o f l a rge f i r m s w e r e n o t s u f f i c i e n t l y c o n s i d e r e d , a n d t h e b a r g a i n i n g 93 p o w e r o f t h o s e f i r m s w a s s e r i o u s l y u n d e r e s t i m a t e d . T h e p o t e n t i a l f o r m a j o r c h a n g e s in t h e m o d e o f t r a v e l f r o m a u t o m o b i l e t o p u b l i c t r ans i t w a s e x a g g e r a t e d . T h e p o t e n t i a l i n c r e a s e s in i n f r a s t r u c t u r e e f f i c i e n c y w e r e o v e r e s t i m a t e d . F ina l l y , t h e r e s o u r c e s c o n s t r a i n t s a n d c o n f l i c t i n g p r i o r i t i e s o f t h e p u b l i c s e c t o r w e r e n o t s u f f i c i e n t l y a c k n o w l e d g e d . W h e r e K i l m a r t i n a n d K i n g i m p l y t h a t D C p o l i c y i n e f f e c t i v e n e s s w a s d e l i b e r a t e a n d d e s i g n e d t o a l l o w a c c o m m o d a t i o n , T. L o g a n is p e r h a p s less k i n d in i m p l y i n g t h a t t h e p o l i c y w a s s i m p l y p o o r l y c r a f t e d a n d i n a d e q u a t e l y r e s e a r c h e d . 4.4 CONCLUSION A s in G r e a t e r V a n c o u v e r , s u b u r b a n d o w n t o w n s h a v e n o t b e e n c r e a t e d in M e l b o u r n e . T h e e x p e r i e n c e o f D C p o l i c y t h e r e f o r e p r o v i d e s a n o p p o r t u n i t y t o e x a m i n e a n d t e s t t h e o b s e r v a t i o n s m a d e in t h e p r e v i o u s c h a p t e r w i t h r e s p e c t t o R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y i n G r e a t e r V a n c o u v e r . T o r e v i e w , t h e s e o b s e r v a t i o n s c o n c e r n i n g R T C s w e r e (a) t h a t a w e l l - c o n c e i v e d p o l i c y w a s p o o r l y i m p l e m e n t e d , a n d t h a t t h e f au l t lay w i t h t h e s e n i o r l e v e l o f g o v e r n m e n t ; (b) t h a t t h e p o l i c y as a c t u a l l y i m p l e m e n t e d h a d v e r y l i t t l e e f f e c t o n t h e p a t t e r n o r s c a l e o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t ; a n d (c) t ha t it is l i k e l y t ha t s u c h a p o l i c y c o u l d o n l y b e s u c c e s s f u l l y a p p l i e d u n d e r a l i m i t e d se t o f h i s t o r i c a l c o n d i t i o n s , n o w p a s t . F i rst , as d e s c r i b e d in t h e i m m e d i a t e l y p r e c e d i n g s e c t i o n o f t h i s c h a p t e r , D i s t r i c t C e n t r e p o l i c y w a s n o t p a r t i c u l a r l y w e l l - c o n c e i v e d . W h e r e R T C p o l i c y r e f l e c t e d a s o l i d u n d e r s t a n d i n g o f t h e h i g h l e v e l o f i n t e r v e n t i o n r e q u i r e d t o c r e a t e a s u b u r b a n d o w n t o w n , D C p o l i c y r e l i e d a l m o s t e n t i r e l y o n a n e g a t i v e s t a t u t o r y i n s t r u m e n t w h i c h r e s t r i c t e d o f f i c e s p a c e l o c a t i o n . T h e p o l i c y i n V a n c o u v e r w a s n o t i m p l e m e n t e d b e c a u s e o f a l a ck o f s e n i o r g o v e r n m e n t i n t e r e s t . In M e l b o u r n e , t h e S ta te g o v e r n m e n t p r o c l a i m e d s e v e r a l t i m e s t h a t D C p o l i c y w a s a n i m p o r t a n t e l e m e n t i n w i d e r e c o n o m i c a n d r e g i o n a l s t r a t e g i e s , b u t i n t h e a c t u a l 94 i m p l e m e n t a t i o n o f t h e p o l i c y , t h e S ta te d e m o n s t r a t e d t h a t m a n y o t h e r e l e m e n t s i n t h o s e s t r a t e g i e s w e r e m o r e h i g h l y v a l u e d t h a n t h e c r e a t i o n o f D C s . T h e e x a m p l e o f D i s t r i c t C e n t r e s c h a l l e n g e s o n e o f t h e k e y a s s u m p t i o n s i n t h e s t r a t e g i e s o f b o t h V a n c o u v e r a n d M e l b o u r n e -- tha t is , t h e i m p o r t a n c e o f p u b l i c m a s s t r a n s i t t o t h e c r e a t i o n o f s u b u r b a n d o w n t o w n s . T h e e x i s t e n c e o f a n e l a b o r a t e , m u l t i c e n t r e d p u b l i c t r a n s i t n e t w o r k , a n d t h e s e l e c t i o n o f D C s i t es a l o n g th i s n e t w o r k , has m a d e n o d i s c e r n i b l e d i f f e r e n c e in t h e d e v e l o p m e n t o f t h e D C s . I n G r e a t e r V a n c o u v e r , S k y T r a i n c a n b e s h o w n t o h a v e s p u r r e d d e v e l o p m e n t i n t h e s u b u r b a n c e n t r e s w h i c h lay a l o n g its r o u t e , b u t t h e e x p e r i e n c e in M e l b o u r n e s h o w s tha t it m a y n o t b e t h e existence o f t h e r a p i d t r ans i t l i n e t h a t is r e s p o n s i b l e . A p o t e n t i a l a l t e r n a t i v e e x p l a n a t i o n m i g h t b e t ha t S k y T r a i n r e p r e s e n t s a unique c o m p a r a t i v e l o c a t i o n a l a d v a n t a g e f o r a l i m i t e d n u m b e r o f s u b u r b a n f i r m s . If s o , t h i s c o u l d a r g u e a g a i n s t t h e m a r g i n a l v a l u e o f m o r e r a p i d t r ans i t l i n e s , w h i c h c o u l d r e d u c e t h e v a l u e o f a f o r m e r l y u n i q u e l o c a t i o n a l a d v a n t a g e . T h e s e c o n d o b s e r v a t i o n , t h a t p o l i c y as i m p l e m e n t e d has h a d l i t t l e e f f e c t o n t h e p a t t e r n a n d s c a l e o f d e v e l o p m e n t i n t h e s u b u r b a n c e n t r e s , is b o r n e o u t a g a i n in M e l b o u r n e . A s i n V a n c o u v e r , a n y c e n t r e s w h i c h h a v e d e v e l o p e d c a n b e s h o w n t o h a v e b e e n d e v e l o p i n g w e l l p r i o r t o t h e i r d e s i g n a t i o n u n d e r t h e p o l i c y . T h e r e is a s i g n i f i c a n t d i f f e r e n c e in t h e e f f e c t o f i m p l e m e n t a t i o n o n t h e w i d e r s u b u r b a n c o n t e x t . In V a n c o u v e r , R T C p o l i c y h a d n o e f f e c t w h a t s o e v e r o n t h e o v e r a l l s c a l e o f s u b u r b a n d e v e l o p m e n t . O f f i c e a n d re ta i l s p a c e d i s p e r s e d t h r o u g h o u t t h e u r b a n i z e d r e g i o n , a n d in s o m e c a s e s c r e a t e d n e w c o n c e n t r a t i o n s o f a c t i v i t y w h i c h h a d n o t b e e n s i g n i f i c a n t p r i o r t o t h e p o l i c y ( C a n a d a W a y c o r r i d o r , K n i g h t S t r e e t c o r r i d o r , a n d o t h e r s ) . In M e l b o u r n e , h o w e v e r , t h e u r b a n f i e l d h a d a d i f f e r e n t c h a r a c t e r . C e n t r a l M e l b o u r n e has a m u c h h i g h e r p r o p o r t i o n o f c o m m e r c i a l o f f i c e a c t i v i t y t h a n t h e C i t y o f V a n c o u v e r ( w h i c h c a n b e u s e d as a n e q u i v a l e n t ) has in G r e a t e r V a n c o u v e r . 95 C e n t r a l M e l b o u r n e h o l d s 83 .3 p e r c e n t of r e g i o n a l o f f i c e s t o c k , w h e r e t h e C i t y o f V a n c o u v e r h o l d s o n l y 64 .3 p e r c e n t . W h i l e e a c h m e t r o p o l i t a n a r e a has a s t r o n g s u b s i d i a r y o f f i c e c e n t r e o n t h e c o r e f r i n g e , t h e St. K i l d a R o a d a r e a is m u c h m o r e s i g n i f i c a n t t o M e l b o u r n e t h a n C e n t r a l B r o a d w a y is t o G r e a t e r V a n c o u v e r . ^ U n l i k e re ta i l s p a c e , o f f i c e s p a c e has n o t ye t s u b u r b a n i z e d t o a n y g r e a t e x t e n t i n M e l b o u r n e , a n d t h e r e s t r i c t i v e n a t u r e o f t h e o f f i c e l o c a t i o n p o l i c y m a y h a v e d a m p e n e d t h e p o s s i b i l i t y f o r s u c h s u b u r b a n i z a t i o n (K. O ' C o n n o r a n d B l a k e l y 1 9 8 8 , 1 2 ) 4 0 This rigidity of policy may have had the effect of constraining the supply of suburban office space with some developers being dissuaded from entering the suburban market because of the prescriptive nature of the policy. ( M o o d i e 1 9 9 1 , 193 ) W h i l e it h a s b e e n s h o w n t h a t s o m e l a r g e r f i r m s w e r e a b l e t o n e g o t i a t e l o c a t i o n a l f l e x i b i l i t y w i t h t h e S t a t e g o v e r n m e n t , it is u n l i k e l y tha t s m a l l e r c o n c e r n s h a d s u c h p o w e r . U n f o r t u n a t e l y , t h i s s m a l l e r s c a l e o f o f f i c e b u i l d i n g is e x a c t l y t h e l e v e l in t h e h i e r a r c h y w h i c h p r o v i d e s s e r v i c e s t o t h e s u b u r b a n p o p u l a t i o n . By s e v e r e l y r e s t r i c t i n g t h i s f u n c t i o n , t h e D C p o l i c y m a y h a v e d e g r a d e d t h e a c c e s s t o s e r v i c e s ( a n d j o b s ) w h i c h t h e p o l i c y w a s m e a n t t o a u g m e n t , t h u s i n c r e a s i n g t h e n e e d f o r s u b u r b a n r e s i d e n t s t o t r a ve l l o n g d i s t a n c e s t o o b t a i n s u c h s e r v i c e s . I n t e r e s t i n g l y , D C g r o w t h w a s g r e a t e s t i n t h e s o u t h e a s t e r n a reas w h i c h h a d e x p e r i e n c e d m o s t o f t h e r e g i o n a l d i s p e r s e d g r o w t h o f a l l k i n d s . It m a y b e t h a t t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s w i t h d o w n t o w n f u n c t i o n s is c o n t i n g e n t u p o n t h e p r i o r e x i s t e n c e o f a c o m p l e x h i n t e r l a n d o f o f f i c e a n d i n d u s t r i a l a c t i v i t y . ^ If t h i s is t r u e , t h e n e v e n t h e l o n g r a n g e p r o s p e c t s o f s u b u r b a n d o w n t o w n d e v e l o p m e n t w e r e h a r m e d b y t h e r e s t r i c t i v e c o m p o n e n t s o f D C p o l i c y . T h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n a p p l i e s a l s o t o t h e t h i r d o b s e r v a t i o n , t h a t t h e i n t r o d u c t i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y m a y b e d e p e n d e n t o n u n i q u e h i s t o r i c a l c i r c u m s t a n c e s . C o m m e r c i a l o f f i c e a c t i v i t y is s t i l l s o c e n t r a l i z e d in M e l b o u r n e tha t it 96 c o u l d b e a r g u e d tha t t h e m o m e n t f o r t h e s u c c e s s f u l i n t r o d u c t i o n o f s o m e f o r m o f D C p o l i c y has n o t y e t a r r i v e d . E v e n if all suburban office space in M e l b o u r n e w a s c o n c e n t r a t e d i n t h e s e v e n t e e n D C s , t h e y w o u l d s t i l l c o n t a i n o n l y a b o u t o n e f i f th o f t h e a m o u n t in C e n t r a l M e l b o u r n e , a n d o n l y ha l f o f t h e a m o u n t i n t h e C B D f r i n g e a l o n e ( M o o d i e 1 9 9 1 , 5 8 - 5 9 ) . 4 2 C u r r e n t l y , t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s o u t h a n d eas t is b e i n g l e d b y t h e i n d u s t r i a l s e c t o r ( H o f m e i s t e r , 207 ) . If t h e o f f i c e l o c a t i o n r e s t r i c t i o n s w e r e t o r e l ax , m o r e d e v e l o p m e n t w o u l d b e d r a w n t o t h e s u b u r b s , p a r t i c u l a r l y t h o s e i n t h e s o u t h a n d eas t , p r o v i d i n g t h e c o n t e x t f o r t h e d e v e l o p m e n t o f c r o s s - l i n k a g e s b e t w e e n f i r m s a n d t h e r e f o r e a l so p r o v i d i n g a b r o a d e r r e g i o n a l b a s e o n w h i c h t o s u p p o r t a s u b u r b a n d o w n t o w n . E v e n w e r e t h i s s c e n a r i o t o b e a c c u r a t e , t h e f r a m i n g o f a g o o d D C p o l i c y w o u l d s t i l l b e d i f f i c u l t . A s has b e e n s h o w n in t h e c a s e o f M e l b o u r n e , m a n y c o m p l e x a n d s o m e t i m e s c o n t r a d i c t o r y f a c t o r s m u s t b e t a k e n i n t o a c c o u n t . S u b u r b a n d o w n t o w n s m u s t c o n t a i n a l a r g e e n o u g h a n d v a r i e d e n o u g h a m o u n t o f d e v e l o p m e n t t o m i m i c t h e f u n c t i o n s o f a t r a d i t i o n a l d o w n t o w n . T h i s m i x t u r e o f f u n c t i o n s c o u l d n o t b e a c h i e v e d s i m p l y . It c a n n o t , f o r e x a m p l e , b e a s s u m e d tha t a s u c c e s s f u l r e ta i l s p a c e h i e r a r c h y w i l l b e i d e n t i c a l t o a s u c c e s s f u l o f f i c e s p a c e h i e r a r c h y . A n e w D C p o l i c y w o u l d t h e r e f o r e h a v e t o b e s u f f i c i e n t l y p o w e r f u l t o b e a b l e t o s h a p e s i m u l t a n e o u s l y a l l o f t h e v a r i o u s p r i v a t e s e c t o r d e v e l o p m e n t m a r k e t s w h i c h i n t e r s e c t i n a t y p i c a l d o w n t o w n . F u r t h e r , t h i s p o w e r t o s h a p e m a r k e t s w o u l d h a v e t o b e s u f f i c i e n t l y s u b t l e t o a v o i d d a m a g i n g t h e p r o s p e c t s f o r p r i v a t e s e c t o r d e v e l o p m e n t in e a c h o f t h o s e s e c t o r s t h r o u g h o u t t h e e n t i r e r e g i o n a l e c o n o m y . Pu t i n t h o s e d a u n t i n g t e r m s , it is n o t s u r p r i s i n g tha t t h e e f f o r t s t o w a r d t h e c r e a t i o n o f s u b u r b a n d o w n t o w n s f a i l e d i n V a n c o u v e r a n d M e l b o u r n e , w h e r e t h i s w a s p u r s u e d at t h e r e g i o n a l s c a l e . T o s e e h o w it is p o s s i b l e t o b u i l d a s u c c e s s f u l 9 7 s u b u r b a n d o w n t o w n in t h e f a c e o f s u c h d i f f i c u l t i e s , t h e n e x t c h a p t e r e x a m i n e s t h e e x p e r i e n c e o f B e l l e v u e , W a s h i n g t o n , a n d its C B D p o l i c i e s . 98 C H A P T E R 5 BELLEVUE C E N T R A L BUSINESS DISTRICT POLICIES 5.0 INTRODUCTION In c o n t r a s t t o t h e t w o p r e v i o u s c h a p t e r s , w h i c h c o n s i d e r e d r e g i o n a l p o l i c i e s t o w a r d t h e c r e a t i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s in V a n c o u v e r a n d M e l b o u r n e , t h i s c h a p t e r e x a m i n e s t h e m u n i c i p a l p o l i c i e s o f t h e C i t y o f B e l l e v u e , W a s h i n g t o n . B e l l e v u e ' s C B D is an e x c e l l e n t e x a m p l e o f t h e p r o g r e s s t h a n m a y b e m a d e , t h r o u g h t h e a p p l i c a t i o n o f p o l i c y , t o w a r d t h e m o d i f i c a t i o n o f a s u b u r b a n a r e a i n t o a r e c o g n i z a b l e c e n t r e . T h e f o l l o w i n g q u o t a t i o n s i n d i c a t e t h e n a t u r e o f t h e c h a n g e s w h i c h h a v e o c c u r r e d in d o w n t o w n B e l l e v u e , a n d t h e s p e e d w i t h w h i c h t h e y o c c u r r e d . The layout of the Bellevue CBD is similar to many suburban activity centers designed around the automobile. Arterial streets are wide with large setback distances from sidewalks. Office buildings are widely dispersed. This land use and street configuration make pedestrian travel very difficult. ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 1) The central business district of Bellevue does not sprawl; it has a tight pattern of development within well-defined edges. ( W h y t e 1 9 8 8 , 307 ) The Bellevue case suggests what can be achieved when suburban centers are transformed to places where people take priority over automobiles. ( C e r v e r o 1 9 8 9 , 193 ) The City of Bellevue, Washington, offers one of the best example(s) of a suburban downtown which has reached a mature stage of growth. ( Rao 1 9 8 9 , 12.5 ) Less t h a n a d e c a d e s e p a r a t e s t h e f i r s t s t a t e m e n t f r o m t h e n e x t t h r e e . In tha t s h o r t t i m e , t h e c o r e a r e a o f B e l l e v u e has b e e n t r a n s f o r m e d f r o m a n a u t o m o b i l e - o r i e n t e d re ta i l d i s t r i c t i n t o a v i b r a n t r e g i o n a l o f f i c e e m p l o y m e n t c e n t r e , w i t h a h i g h - r i s e c o r e a n d s i g n i f i c a n t p e d e s t r i a n a m e n i t i e s . T h e p o l i c y c o n t e x t s e c t i o n o f t h i s c h a p t e r d e s c r i b e s t h e s t a t u t o r y a n d r e g u l a t o r y e n v i r o n m e n t in w h i c h t h e C i t y o f B e l l e v u e d e v e l o p e d i ts p o l i c i e s , 9 9 p a r t i c u l a r l y w i t h r e g a r d t o t h e l ack o f r e g i o n a l g o v e r n a n c e . T h e h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t o f B e l l e v u e is a l s o p r e s e n t e d , a n d t h e p i v o t a l e f f e c t of a p a r t i c u l a r d e v e l o p m e n t p r o p o s a l is d e s c r i b e d . T h e p o l i c y d e v e l o p m e n t s e c t i o n o u t l i n e s t h e v a r i o u s i n s t r u m e n t s w h i c h h a v e b e e n e m p l o y e d t o w a r d t h e d e v e l o p m e n t o f B e l l e v u e ' s C B D . T h e s e i n c l u d e t h e 1 9 7 9 C B D S u b a r e a P l a n , t h e 1981 a m e n d m e n t s t o t h e L a n d U s e C o d e , ( i n c l u d i n g t h e i n t r o d u c t i o n o f t h e FAR A m e n i t y I n c e n t i v e S y s t e m ) , a n d t h e i m p r o v e m e n t o f p u b l i c t r ans i t s e r v i c e t o t h e C B D t h r o u g h a g r e e m e n t s b e t w e e n t h e C i t y o f B e l l e v u e a n d t h e M E T R O t r a n s i t c a r r i e r . T h e i m p o r t a n c e of c o m m u n i t y i n v o l v e m e n t is a l s o d e s c r i b e d . T h e p o l i c y e v a l u a t i o n s e c t i o n d e t a i l s t h e s u c c e s s f u l d e v e l o p m e n t o f a s u b u r b a n d o w n t o w n in B e l l e v u e , in t e r m s o f b o t h c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t a n d q u a l i t a t i v e c h a r a c t e r . In t h e c o n c l u d i n g s e c t i o n o f th i s c h a p t e r , t h e r e a s o n s f o r t h i s s u c c e s s a r e b r i e f l y c o m p a r e d t o t h e l ess s u c c e s s f u l p o l i c y e n d e a v o u r s in V a n c o u v e r a n d M e l b o u r n e . It is a s s e r t e d tha t t h e B e l l e v u e p o l i c y has b e e n m o r e c o n s i s t e n t l y i m p l e m e n t e d t h a n t h e o t h e r s . B r o a d e r r e g i o n a l a n d n a t i o n a l s u b u r b a n d e v e l o p m e n t t r e n d s a r e e x a m i n e d w i t h r e g a r d t o t h e i r e f f e c t o n t h e s c a l e o f d e v e l o p m e n t in d o w n t o w n B e l l e v u e . D e s p i t e q u e s t i o n s s u r r o u n d i n g t h e s u c c e s s o f p o l i c y w i t h r e s p e c t t o s c a l e , it is f o u n d t h a t t h e u n i q u e f e a t u r e s o f t h e B e l l e v u e C B D a r e r e l a t e d m o r e t o d e s i g n a n d o t h e r q u a l i t a t i v e f a c t o r s . F ina l l y , t h e B e l l e v u e C B D p o l i c i e s a r e f o u n d t o h a v e b e e n a p p l i e d at e x a c t l y t h e r i g h t t i m e t o a c h i e v e t h e m o s t b e n e f i c i a l e f f e c t . 5.7 POLICY CONTEXT T h e C i t y o f B e l l e v u e is a n i n c o r p o r a t e d a r e a o f K i n g C o u n t y in t h e S t a te o f W a s h i n g t o n , a n d is l o c a t e d a c r o s s L a k e W a s h i n g t o n t o t h e eas t o f S e a t t l e ( see M a p 7, p. 168 ) . L o c a l g o v e r n m e n t in W a s h i n g t o n is e n t i r e l y u n d e r t h e a u t h o r i t y o f t h e 1 0 0 S ta te l e g i s l a t u r e a n d a n y p o w e r s o r o b l i g a t i o n s g i v e n t o t h e l o c a l l e v e l d e r i v e d i r e c t l y f r o m s t a t u t e s o f t h e l e g i s l a t u r e ( S t r o h i n t e r v i e w 1 9 9 1 ) . U n d e r t h e p r i n c i p l e o f " l o c a l o p t i o n a n d c o n t r o l , " m u n i c i p a l i t i e s h a v e t r a d i t i o n a l l y b e e n g r a n t e d t h e f r e e d o m t o d e c i d e w h i c h p o w e r s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s t h e y w i l l a d o p t , a n d t h e e x t e n t t o w h i c h t h e y w i l l s u b m i t t o a n y r e g i o n a l a u t h o r i t y ( W a s h i n g t o n S ta te L o c a l G o v e r n a n c e S t u d y C o m m i s s i o n , 1 9 8 8 , 3 5 ) . 4 3 A l t h o u g h B e l l e v u e is w i t h i n t h e b o u n d a r i e s o f K i n g C o u n t y , t h e C o u n t y C o u n c i l h a s n o j u r i s d i c t i o n o v e r t h e c i t y , b u t is s i m p l y a p a r a l l e l l o c a l g o v e r n m e n t . K i n g C o u n t y c o n t r o l s t h e l a n d u s e p l a n n i n g a n d s e r v i c e p r o v i s i o n o f t h e u n i n c o r p o r a t e d a r e a s o f t h e c o u n t y , w h i l e B e l l e v u e has a u t h o r i t y w i t h i n t h e b o u n d a r i e s o f its i n c o r p o r a t e d a r e a . T h e C i t y of B e l l e v u e has a " c o u n c i l / c i t y m a n a g e r " f o r m o f g o v e r n m e n t . A n e l e c t e d c i t y c o u n c i l m a k e s p o l i c y , e n a c t s l a w s , a n d a d o p t s a b u d g e t . T h e c o u n c i l h i r e s a c i t y m a n a g e r , w h o is r e s p o n s i b l e f o r i m p l e m e n t i n g p o l i c y , a d m i n i s t e r i n g t h e c i t y ' s l a w s , a n d d i r e c t i n g its d e p a r t m e n t s . C o u n c i l m e m b e r s e l e c t o n e o f t h e i r n u m b e r t o s e r v e as m a y o r ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 0 a , 4) . T h e c i t y r e g u l a t e s l a n d u s e t h r o u g h p l a n n i n g a n d z o n i n g p o w e r s , a n d r e g u l a t e s t h e c o n s t r u c t i o n o f b u i l d i n g s t h r o u g h t h e i s s u a n c e o f p e r m i t s . T h e c i t y has a u t h o r i t y o v e r m a n y o f t h e n a t u r a l f e a t u r e s w i t h i n its b o u n d a r i e s , i n c l u d i n g s h o r e l i n e s , w e t l a n d s , s t e e p s l o p e s , a n d s t r e a m s . T h e r e g i o n a l p l a n n i n g f u n c t i o n w i t h i n t h e S e a t t l e m e t r o p o l i t a n a r e a is f r a g m e n t e d . T h e P u g e t S o u n d R e g i o n a l C o u n c i l ( P S R C ) 4 ' * is a v o l u n t a r y a n d c o o p e r a t i v e a s s o c i a t i o n o f m o s t o f t h e l o c a l g o v e r n m e n t s w i t h i n t h e f o u r c o u n t i e s o f t h e Sea t t l e r e g i o n . T h e P S R C p r e p a r e s t h e r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n p l a n , w h i c h is a p r e r e q u i s i t e f o r t h e r e c e i p t o f f e d e r a l t r a n s p o r t a t i o n f u n d i n g ( S t r o h i n t e r v i e w ; P S C O G 1 9 8 9 , 9). T h e p l a n is d e v e l o p e d t h r o u g h a n o n - g o i n g n e g o t i a t i o n p r o c e s s a m o n g t h e m e m b e r l o c a l g o v e r n m e n t s . T h e P S R C has n o i m p l e m e n t a t i o n o r e n f o r c e m e n t p o w e r s . C o o p e r a t i o n b e t w e e n l o c a l g o v e r n m e n t s o n j o i n t l a n d u s e 101 a n d p l a n n i n g i s s u e s is u s u a l l y a c c o m p l i s h e d t h r o u g h n e g o t i a t e d c o n t r a c t s c a l l e d " i n t e r l o c a l a g r e e m e n t s " ( S t r oh i n t e r v i e w ) . T h e M e t r o p o l i t a n M u n i c i p a l C o r p o r a t i o n o f S e a t t l e ( M E T R O ) is t h e o n l y e x a m p l e o f a r e g i o n a l a u t h o r i t y in W a s h i n g t o n S ta te ( W a s h i n g t o n S ta te 1 9 8 8 , 5) . It w a s f o r m e d in 1 9 5 8 t o t a k e r e s p o n s i b i l i t y f o r w a t e r p o l l u t i o n c o n t r o l a n d s e w e r a g e in K i n g C o u n t y , p a r t i c u l a r l y a r o u n d L a k e W a s h i n g t o n . C o u n t y v o t e r s c o n s i s t e n t l y r e f u s e d t o m a n d a t e a n y o t h e r r o l e f o r M E T R O u n t i l 1 9 7 2 , 4 ^ w h e n t h e a g e n c y w a s g r a n t e d a u t h o r i t y t o p l a n a n d o p e r a t e p u b l i c t r a n s i t w i t h i n K i n g C o u n t y , i n c l u d i n g t h e C i t y o f B e l l e v u e ( B r a m b i l l a a n d L o n g o 1 9 8 0 , 4 7 ; B i s h 1 9 8 2 , 6 0 - 6 1 ; S t r o h i n t e r v i e w ) . T h e m o s t r e c e n t l o n g r a n g e r e g i o n a l p l a n n i n g e x e r c i s e is a p u b l i c a n d i n t e r g o v e r n m e n t a l d i s c u s s i o n p r o c e s s c a l l e d Vision 2020, c o o r d i n a t e d , b u t n o t c o n t r o l l e d b y t h e P S R C ( P S C O G 1 9 9 0 b ) 4 ^ P r e l i m i n a r y p l a n n i n g f o r a h i g h - c a p a c i t y r a p i d t r ans i t n e t w o r k has b e e n u n d e r e x a m i n a t i o n b y a c o m m i t t e e o f l o c a l g o v e r n m e n t r e p r e s e n t a t i v e s 4 7 ( K C T S 1 9 9 1 ; S t r o h i n t e r v i e w ) . T h e r e c e n t p a s s a g e o f t h e W a s h i n g t o n S ta te G r o w t h M a n a g e m e n t A c t r e q u i r e s t h e d e v e l o p m e n t o f c o u n t y - w i d e l a n d u s e p l a n s a n d p o l i c i e s ( t o w a r d t h e c o n t a i n m e n t o f u r b a n s p r a w l ) , b u t t h e d i s c u s s i o n s o n c o o p e r a t i o n b e t w e e n l o c a l g o v e r n m e n t s a r e as y e t p r e l i m i n a r y ( S t r o h i n t e r v i e w ) . 4 * * A l t h o u g h B e l l e v u e p a r t i c i p a t e s i n m a n y c o o p e r a t i v e p l a n n i n g a r r a n g e m e n t s a n d " i n t e r l o c a l a g r e e m e n t s , " a n d is a m e m b e r o f t h e P S R C , it is i m p o r t a n t t o n o t e f o r t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n o f t h e B e l l e v u e c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t ( C B D ) i n i t i a t i v e s t ha t t h e c i t y w a s n o t r e q u i r e d b y a n y e x t e r n a l a u t h o r i t y t o p l a n as it d i d . 4 * * T h e c r e a t i o n of an s u b u r b a n d o w n t o w n f o r B e l l e v u e ( a n d f o r t h e s u r r o u n d i n g E a s t s i d e c o m m u n i t i e s ^ ) w a s a p u r e l y l o c a l r e s p o n s e t o l o c a l c o n d i t i o n s a n d c o m m u n i t y v i s i o n . 102 A l t h o u g h t h e p o p u l a t i o n of B e l l e v u e is o n l y a b o u t 8 2 , 0 0 0 , it is t h e c o r e a r e a o f a n e w a n d r a p i d l y d e v e l o p i n g g r o u p o f c o m m u n i t i e s k n o w n as t h e " E a s t s i d e " ( in r e f e r e n c e t o t h e p o s i t i o n o f t h e s e c o m m u n i t i e s o n t h e e a s t e r n s h o r e o f L ake W a s h i n g t o n ) . T h e p o p u l a t i o n o f t h i s a r e a is 3 5 0 , 0 0 0 , a n d its e c o n o m i c b a s e is h i g h t e c h n o l o g y m a n u f a c t u r i n g a n d s o f t w a r e c o m p a n i e s . T h e in i t i a l g r o w t h o f t h i s s e c t o r has b e e n a t t r i b u t e d t o " s p i n - o f f " c o n t r a c t s f r o m B o e i n g a n d t h e l o c a l m i l i t a r y e s t a b l i s h m e n t s ( W e l c h 1 9 8 9 , 61 ) . W h i l e c o n t a i n i n g o n l y 7 p e r c e n t of t h e S t a te o f W a s h i n g t o n ' s p o p u l a t i o n , t h e a r e a h o l d s 35 p e r c e n t o f t h e h i g h t e c h n o l o g y f i r m s , a n d e m p l o y s o v e r 5 0 , 0 0 0 p e r s o n s i n t h a t s e c t o r ( s u r p a s s i n g t h e C i t y o f S e a t t l e in t h i s r e g a r d in 1 9 8 3 - W e l c h 1 9 8 9 , 58-61) . In r e c o g n i t i o n o f t h e i m p o r t a n c e o f B e l l e v u e ( a n d p a r t i c u l a r l y i ts C B D ) as t h e p u t a t i v e " d o w n t o w n " f o r t h e e n t i r e E a s t s i d e e c o n o m y , t h e s u b r e g i o n is o f t e n r e f e r r e d t o as " G r e a t e r B e l l e v u e " ( W e l c h 1 9 8 9 , 142 ) . U r b a n g r o w t h in B e l l e v u e b e g a n in 1 9 4 0 w i t h t h e o p e n i n g o f t h e M e r c e r I s l and F l o a t i n g B r i d g e . T h e b r i d g e a l l o w e d s u b u r b a n c o m m u n i t i e s t o d e v e l o p o n t h e e a s t s i d e o f L a k e W a s h i n g t o n in t h e la te 1 9 4 0 s a n d e a r l y 1 9 5 0 s , p r o v i d i n g h o m e s f o r w o r k e r s e m p l o y e d in d o w n t o w n Sea t t l e , o r at B o e i n g C o m p a n y s i tes t h r o u g h o u t t h e r e g i o n . U n t i l t ha t t i m e , B e l l e v u e h a d b e e n a s m a l l u n i n c o r p o r a t e d c o m m u n i t y o f b e r r y f a r m s a n d s u m m e r h o m e s . U n d e r t h e p r e s s u r e o f r a p i d g r o w t h , m e m b e r s o f t h e s m a l l c o m m u n i t y o b j e c t e d t o s e v e r a l f e a t u r e s o f K i n g C o u n t y z o n i n g , e s p e c i a l l y r e g a r d i n g l o t s i z e s a n d t h e a l l o w a n c e o f i n c o m p a t i b l e l a n d u s e s n e a r r e s i d e n t i a l a r eas ( W a s h i n g t o n S ta te 1 9 8 8 , 38 ) . In r e s p o n s e t o t h e s e o b j e c t i o n s , B e l l e v u e w a s i n c o r p o r a t e d b y p o p u l a r v o t e in 1 9 5 3 , a n d a p l a n n i n g c o m m i s s i o n w a s i m m e d i a t e l y e s t a b l i s h e d t o a d d r e s s t h e i s s u e s o f z o n i n g a n d l a n d u s e . S i n g l e f a m i l y r e s i d e n c e s w e r e s e p a r a t e d f r o m h i g h d e n s i t y h o u s i n g a n d f r o m l i gh t i n d u s t r i a l l a n d u se s . A n o t h e r n o t a b l e a c t i o n of t h e f i r s t p l a n n i n g c o m m i s s i o n w a s t h e d e s i g n a t i o n o f B e l l e v u e ' s c e n t r a l b u s i n e s s d i s t r i c t 1 0 3 ( W e l c h 1 9 8 9 , 35 ) . T h i s C B D is l o c a t e d in t h e w e s t e r n p o r t i o n o f B e l l e v u e , b e t w e e n t h e s h o r e o f L a k e W a s h i n g t o n a n d In te rs ta te H i g h w a y I-405 ( see M a p 8, p. 169 ) . T h e p r o p o s e d d o w n t o w n w a s t o b e d e v e l o p e d a r o u n d B e l l e v u e S q u a r e , a c o m m u n i t y s h o p p i n g m a l l b u i l t in 1 9 4 6 . G e n e r o u s a m o u n t s o f o f f - s t r ee t p a r k i n g w e r e r e q u i r e d b y t h e c i t y ' s o r i g i n a l l a n d u s e c o d e -- p r o v i s i o n o f f i v e p a r k i n g s p a c e s f o r e v e r y 1 0 0 0 s q u a r e f e e t o f d e v e l o p m e n t w a s m a n d a t o r y ( T r a n p l n 1 9 7 6 , 8; S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 250 ) — a n d t h e d o w n t o w n z o n e w a s l a id o u t in 6 0 0 - f o o t s u p e r b l o c k s . T h i s c o m b i n a t i o n o f f a c t o r s c r e a t e d a d o w n t o w n s u i t e d t o l ow-r i se d e v e l o p m e n t s s e p a r a t e d b y p a r k i n g l o t s , a n d c o m f o r t a b l e t o t h e a u t o m o b i l e d r i v e r , b u t n o t t o t h e p e d e s t r i a n ( N a t i o n a l C o o p e r a t i v e H i g h w a y R e s e a r c h P r o g r a m 1 9 8 7 , 8 1 ) . 5 1 In 1 9 6 3 , a n o t h e r b r i d g e t o S e a t t l e w a s o p e n e d , a n d a n e w g r o w t h p e r i o d b e g a n . T h e c i t y m a n a g e r u n d e r t o o k a n a c t i v e a n n e x a t i o n c a m p a i g n w h i c h e n l a r g e d b o t h t h e l a n d a r e a a n d t h e p o p u l a t i o n o f B e l l e v u e . In u n d e r a d e c a d e , t h e c i t y h a d a n n e x e d 1 7 s q u a r e m i l e s a n d a d d e d a p o p u l a t i o n o f 3 8 , 5 0 0 ( W a s h i n g t o n S ta te 1 9 8 8 , 38 ) . T h i s a c c o u n t e d f o r o v e r ha l f o f t h e e v e n t u a l l a n d a r e a o f t h e c i t y (27 s q u a r e m i l e s ) , a n d t h e p o p u l a t i o n m o r e t h a n d o u b l e d b e t w e e n 1 9 6 8 a n d 1 9 7 0 (C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 1 a ) . T h e k e y t o t h e g r o w t h o f B e l l e v u e (as w e l l as t o t h e res t o f t h e r e g i o n ) has b e e n t h e B o e i n g C o m p a n y , a m a j o r a i r c ra f t m a n u f a c t u r e r a n d m i l i t a r y c o n t r a c t o r b a s e d in S ea t t l e , b u t w i t h a n c i l l a r y o p e r a t i o n s t h r o u g h o u t t h e r e g i o n ( P S C O G 1 9 9 0 a , 3, 8; C i t y o f S e a t t l e 1 9 9 1 , 2, 9, 43 ) . S o m a n y e n g i n e e r s a n d m a n a g e r s f r o m B o e i n g m o v e d t o B e l l e v u e i n t h e 1 9 6 0 s tha t t h e s m a l l c i t y c a m e t o b e c a l l e d a " c o m p a n y t o w n " ( W e l c h 1 9 8 9 , 70 ) . B e l l e v u e i n t h e 1 9 7 0 s s h a r e d m a n y f e a t u r e s w i t h t h e t y p i c a l A m e r i c a n s u b u r b o f t h e t i m e . It h e l d a p r e d o m i n a n t l y w h i t e , w e a l t h y p o p u l a t i o n a n d it a f f o r d e d 1 0 4 c o n v e n i e n t a u t o m o b i l e a c c e s s t o t h e m e t r o p o l i t a n c o r e . 5 ^ T h e B e l l e v u e C B D w a s a l s o t y p i c a l l y s u b u r b a n . In t h e 1 9 7 0 s , Bellevue's downtown area [...] consisted of a collection of low-rise commercial structures, with a sprinkling of six- to thirteen-story office buildings, a sprawling regional shopping center, and strip commercial development. The 400-acre downtown had been totally oriented to the automobile, with about half its area devoted to parking. ( M i l e s a n d H i n s h a w 1 9 8 7 , 221 ) A 1 9 7 6 p a r k i n g s t u d y n o t e d tha t t h e " t t ] r i p c h a r a c t e r i s t i c s o f B e l l e v u e r e f l e c t [ e d ] t h o s e o f a l a rge s h o p p i n g c e n t e r r a t h e r t h a n a C B D in a c i t y o f 6 6 , 0 0 0 p e o p l e " ( T r a n p l n 1 9 7 6 , 8). O v e r 6 0 p e r c e n t o f t r i p s t o t h e B e l l e v u e C B D w e r e f o r s h o p p i n g a n d o n l y 1 0 . 7 p e r c e n t w e r e w o r k t r i p s . In c o n t r a s t , 3 4 . 7 p e r c e n t o f t r i p s t o t h e Sea t t l e C B D w e r e f o r s h o p p i n g a n d 3 8 . 6 p e r c e n t w e r e f o r w o r k . L a rge s c a l e C B D o f f i c e s p a c e c o n s t r u c t i o n w a s i n h i b i t e d b y t h e p a r k i n g r e q u i r e m e n t s . S c h n e i d e r (1981) c i t e s a s t u d y which showed the inhibiting effects of this very high parking requirement on the economics of building high-rise office buildings in downtown Bellevue and [...] concludes that such buildings will not be economically attractive until the parking requirement is lowered ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 250 ) . T h e d o w n t o w n B e l l e v u e o f f i c e s p a c e v a c a n c y ra te i n 1 9 7 6 w a s 1 3 . 4 p e r c e n t ( T r a n p l n 1 9 7 6 , 49 ) . Less t h a n ha l f o f t h e a v a i l a b l e z o n e d c o m m e r c i a l l a n d t h r o u g h o u t t h e C i t y o f B e l l e v u e h a d b e e n t a k e n u p (931 a c r e s o u t o f a t o t a l o f 2 ,000 ) , a n d t h i s o v e r s u p p l y p r o v i d e d e v e n less i n c e n t i v e f o r o f f i c e s e c t o r b u s i n e s s e s t o l o c a t e i n t h e C B D a r e a ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 251 ) . O f f i c e a n d re ta i l d e v e l o p m e n t s b e g a n t o s c a t t e r t h r o u g h o u t t h e c i t y . A n n u a l r e ta i l s a l es f o r t h e C B D a r e a w e r e o n l y $ 1 5 0 m i l l i o n . A l m o s t n o o n e l i v e d in t h e d o w n t o w n a r e a . T r a f f i c w a s c o n g e s t e d , t h e a i r q u a l i t y w a s p o o r , a n d t h e a u t o m o b i l e d o m i n a t e d t h e s t r e e t s c a p e ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 2 4 8 ) . " In g e n e r a l , c e n t r a l B e l l e v u e w a s n o t d i s t i n g u i s h a b l e f r o m o t h e r s u b u r b a n c o m m u n i t i e s o f t h e 1 9 6 0 s a n d 1 9 7 0 s " ( C e r v e r o 1 9 8 9 , 171) . 1 0 5 T h e s e c o m m o n s u b u r b a n p r o b l e m s m i g h t n o t h a v e p r o v i d e d s u f f i c i e n t i m p e t u s f o r B e l l e v u e t o c h a n g e its p o l i c i e s . I n d e e d , t h e s a m e p r o b l e m s r e m a i n u n a d d r e s s e d i n m a n y s u b u r b a n c o m m u n i t i e s t o d a y . B e l l e v u e , h o w e v e r , f a c e d an a d d i t i o n a l g r o w t h c h a l l e n g e . In t h e m i d - 1 9 7 0 s , a m a j o r re ta i l a n d m i x e d - u s e d e v e l o p m e n t p r o p o s a l w a s p u t f o r w a r d b y E d w a r d D e B a r t o l o , d e v e l o p e r o f m o r e t h a n 125 s h o p p i n g m a l l c o m p l e x e s i n t h e U n i t e d S ta tes ( W e l c h 1 9 8 9 , 36 ) . T h e E v e r g r e e n East p r o j e c t w a s t o b e b u i l t t h r e e m i l e s f r o m t h e C B D o n a 1 2 0 - a c r e c l e a r e d t r ac t o f l a n d o n B e l l e v u e ' s e a s t e r n b o r d e r w i t h t h e m u n i c i p a l i t y o f R e d m o n d , a n d w o u l d e v e n t u a l l y c o n t a i n " a m a j o r r e g i o n a l r e t a i l / o f f i c e / a p a r t m e n t c o m p l e x " ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 248 ) . C i t y o f f i c i a l s a n d t h e d o w n t o w n B e l l e v u e b u s i n e s s c o m m u n i t y r e c o g n i z e d tha t t h i s p r o p o s a l , if r e a l i z e d , w o u l d t h r e a t e n t h e f u t u r e v i a b i l i t y o f t h e d o w n t o w n as a m a j o r c e n t r e ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 2 4 8 ; W h y t e 1 9 8 8 , 3 0 7 ; W e l c h 1 9 8 9 , 46 ) . A s e a r l y as 1 9 7 4 , c i t y o f f i c i a l s h a d b e e n e x p r e s s i n g t h e i n t e n t i o n t o d e v e l o p t h e C B D m o r e i n t e n s e l y a n d t o d i s c o u r a g e c o m p e t i n g re ta i l a n d s e r v i c e c e n t r e s f r o m l o c a t i n g i n B e l l e v u e ( T r a n p l n 1 9 7 6 , 147 ) . T h e E v e r g r e e n East p r o p o s a l p r o v i d e d t h e n e c e s s a r y l i n k b e t w e e n e x p r e s s e d i n t e n t i o n a n d a c t i o n . A c c o r d i n g t o C a r o l i n e R o b e r t s o n , p r e s i d e n t ( in 1989 ) o f t h e B e l l e v u e D o w n t o w n A s s o c i a t i o n : " T h e c i t y c o u n c i l a n d t h e c o m m u n i t y t o o k a l o o k at i t se l f i n t h e s e v e n t i e s a n d s a w t h e d a n g e r o f b e c o m i n g A n y p l a c e , U .S .A. , w i t h s u b u r b a n s p r a w l , a n d s a i d , ' W e c a n ' t a l l o w t h i s t o h a p p e n in B e l l e v u e ' " ( W e l c h 1 9 8 9 , 46 ) . T h e d o w n t o w n b u s i n e s s m a n w i t h t h e m o s t t o l o s e if t h e E v e r g r e e n East d e v e l o p m e n t w e r e t o p r o c e e d w a s K e m p e r F r e e m a n , Sr. , d e v e l o p e r a n d o w n e r o f t h e B e l l e v u e S q u a r e s h o p p i n g c e n t r e , w h i c h lay o n t h e w e s t e r n e d g e o f d o w n t o w n Be l l e vue . 53 W i t h t h e s u p p o r t o f B e l l e v u e C i t y C o u n c i l a n d o f o t h e r d o w n t o w n re ta i l c o n c e r n s , F r e e m a n ' s r e s p o n s e w a s t o d o u b l e t h e s i z e o f B e l l e v u e S q u a r e , t u r n i n g it " f r o m a s u b u r b a n c o m m u n i t y s h o p p i n g c e n t e r t o a r e g i o n a l s u p e r - m a l l " 1 0 6 ( C e r v e r o 1 9 8 9 , 171 ) . W h e n t h e e x p a n s i o n w a s c o m p l e t e d in 1 9 8 4 , B e l l e v u e S q u a r e h e l d o v e r 9 0 0 , 0 0 0 s q u a r e f e e t o f f l o o r s p a c e o n t w o l e v e l s , c o n t a i n e d f o u r m a j o r re ta i l a n c h o r t e n a n t s , 3 ,000 e m p l o y e e s , a n d t h e B e l l e v u e A r t M u s e u m ( W e l c h 1 9 8 9 , 46-47) . In t h e m i d - 1 9 7 0 s , t h e C i t y o f B e l l e v u e u n d e r t o o k a s e r i e s o f s t u d i e s t o m o r e a c c u r a t e l y d e t e r m i n e t h e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l o f t h e d o w n t o w n a r e a ^ 4 ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 248 ) . N o t s u r p r i s i n g l y , t h e s e s t u d i e s c o n f i r m e d t h e ( p r e c o n c e i v e d ) i m p o r t a n c e o f t h e C B D a r e a t o t h e f u t u r e h e a l t h o f t h e c i t y e c o n o m y , a n d t h e d e s t r u c t i v e c o m p e t i t i o n w h i c h t h e E v e r g r e e n East p r o p o s a l r e p r e s e n t e d . ^ M o r e i m p o r t a n t t h a n t h e f i n d i n g s , in c o m b i n a t i o n w i t h t h e B e l l e v u e S q u a r e e x p a n s i o n , t h e c o n d u c t o f t h e s t u d i e s d e m o n s t r a t e d a u n i t e d c i v i c r e s o l v e a g a i n s t t h e E v e r g r e e n East p r o p o s a l . ^ T h e p r o p o s a l w a s a b a n d o n e d b y its d e v e l o p e r . ^ 7 5.2 POLICY DEVELOPMENT T h e m u n i c i p a l e n e r g y w h i c h h a d b e e n g e n e r a t e d d u r i n g t h e E v e r g r e e n East c o n f r o n t a t i o n w a s s u b s e q u e n t l y a p p l i e d i n a s e r i e s o f p u b l i c a n d p r i v a t e a c t i o n s w h i c h a l t e r e d t h e c h a r a c t e r o f t h e B e l l e v u e C B D a r e a . T h e C B D S u b a r e a P l an w a s a d o p t e d in N o v e m b e r , 1 9 7 9 , as t h e c u l m i n a t i o n o f t h e w i d e - r a n g i n g s t u d y p r o c e s s d e s c r i b e d i n t h e p r e v i o u s s e c t i o n o f t h e repor t .^** T h e p l a n e s t a b l i s h e d t h e g o a l s , p o l i c i e s , a n d g u i d e l i n e s b y w h i c h t h e c i t y c o u n c i l i n t e n d e d t o p r o m o t e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e C B D . T h e m a j o r g o a l w a s e x p r e s s e d as f o l l o w s : The Bellevue Central Business District shall be the financial and business hub of the community. The regional retail district, major office, major multi-family, major hotel and major institutional uses and 1 0 7 complexes shall be located in this area in order to protect and preserve residential communities from proliferation and encroachment of such uses. Defined areas of the Central Business District may be more intensely developed in order to facilitate public transit and pedestrjan circulation as a primary mode of travel. ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 1 b , 1)*>9 T h e s u b - a r e a p l a n c o n t a i n e d s e v e n m a j o r g o a l s a n d o v e r a h u n d r e d p o l i c y s t a t e m e n t s w h i c h p r o v i d e d t h e f o u n d a t i o n o n w h i c h l a t e r i m p l e m e n t a t i o n w a s b a s e d . T h e p l a n o u t l i n e d a n u m b e r o f c o n c e p t u a l l a n d u s e d i s t r i c t s w i t h i n t h e d o w n t o w n ( see M a p 9, p. 170 ) . T h e c e n t r a l c o r e o f t h e d o w n t o w n w o u l d b e p r i m a r i l y f o r o f f i c e u s e s . S u r r o u n d i n g t h i s c e n t r a l h u b w o u l d b e t w o m u l t i p l e u s e d i s t r i c t s , a r e s i d e n t i a l a r e a i n t h e n o r t h e a s t c o r n e r , a " c h a r a c t e r " a r e a ( O l d B e l l e v u e ) in t h e s o u t h w e s t c o r n e r , a n d a h o t e l / m o t e l d i s t r i c t t o t h e eas t , n e a r t h e h i g h w a y . T h e w e s t e r n e d g e o f t h e d o w n t o w n w o u l d b e a n a r e a o f r e ta i l f o c u s , c o n t a i n i n g B e l l e v u e S q u a r e . A l l o f t h e m a j o r e l e m e n t s w h i c h w e r e t o f o l l o w f o u n d c o n c e p t u a l e x p r e s s i o n in t h e p l a n , i n c l u d i n g : b o n u s i n c e n t i v e s , l a n d u s e t y p e s a n d i n t e n s i t y , u r b a n d e s i g n , p e d e s t r i a n c i r c u l a t i o n , a n d t h e l i m i t a t i o n o f p a r k i n g s u p p l y ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 1 b , 1-8). T h e C B D L a n d U s e C o d e w a s a m e n d e d in 1981 t o g i v e f o r c e t o t h e goa l s a n d p o l i c i e s o u t l i n e d in t h e C B D S u b a r e a P l an ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 2) . T h e C B D l a n d u s e d i s t r i c t s w h i c h h a d b e e n p r e s e n t e d c o n c e p t u a l l y i n 1 9 7 9 w e r e b r o u g h t i n t o t h e C o d e . P r e v i o u s l y l a rge s e t b a c k r e q u i r e m e n t s w e r e r e d u c e d f o r c o r e a r e a d e v e l o p m e n t s , a l l o w i n g d e v e l o p e r s t o b u i l d o u t t o t h e s i d e w a l k i n t h e t r a d i t i o n a l u r b a n m a n n e r . M a x i m u m lo t c o v e r a g e o f 1 0 0 p e r c e n t w a s a l l o w e d in t h e c e n t r a l h u b , a n d w a s p l a c e d at 75 p e r c e n t i n t h e s u r r o u n d i n g C B D d i s t r i c t s . O u t w a r d f r o m t h e c e n t r e , t h e a l l o w a b l e f l o o r a r e a r a t i os (FAR) r a n g e d f r o m a m a x i m u m l e v e l o f 8 i n t h e m o s t c e n t r a l d i s t r i c t t o v e r y l o w m a x i m u m s o f 0.5 o r l e s s i n t h e o u t l y i n g C B D r e s i d e n t i a l a n d c h a r a c t e r a r e a s . T h e g r a d u a l d r o p i n a l l o w a b l e F A R f r o m t h e c e n t r e , t h r o u g h m o d e r a t e i n t e r v e n i n g m u l t i p l e u s e d i s t r i c t s , t o t h e l o w - r i s e C B D 1 0 8 f r i n g e p r o d u c e d a " w e d d i n g c a k e " p a t t e r n o f d e v e l o p m e n t , c h a r a c t e r i s t i c of h i g h d e n s i t y c o r e s in o t h e r c i t i e s ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 0 b , 96 ) . A m a j o r f e a t u r e of t h e C B D L a n d U s e C o d e w a s t h e i n t r o d u c t i o n of t h e F A R A m e n i t y I n c e n t i v e S y s t e m , w h e r e b y d e v e l o p m e n t s w e r e a l l o w e d b o n u s f l o o r s p a c e ( d e p e n d i n g o n t h e C B D d i s t r i c t ) in e x c h a n g e f o r t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c a m e n i t i e s . E l i g i b l e a m e n i t i e s i n c l u d e d p e d e s t r i a n - o r i e n t e d f r o n t a g e , r e ta i l f r o n t a g e , p l a z a s a n d l a n d s c a p e f e a t u r e s , a r c a d e s , m a r q u e e s a n d a w n i n g s , u n d e r g r o u n d p a r k i n g , a n d m a n y o t h e r f a c t o r s ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 2; C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 0 b , 99-108) . T h e s i z e o f t h e b o n u s e s p r o v i d e s a n i n d i c a t i o n o f t h e r e l a t i v e i m p o r t a n c e w h i c h c i t y o f f i c i a l s p l a c e d o n e a c h a m e n i t y . U n d e r g r o u n d p a r k i n g y i e l d e d a b o n u s o f o n l y 0.5:1,6° v vhe reas p u b l i c s p a c e s y i e l d e d 8 :1 , a n d t h e r e w e r e e v e n h i g h e r b o n u s e s f o r p r o v i d i n g p o r t i o n s o f a p e d e s t r i a n c o r r i d o r o r m a j o r p u b l i c o p e n s p a c e . T h e c h i l d c a r e s p a c e b o n u s w a s se t at 8 :1 , w h i l e p e r f o r m i n g arts s p a c e y i e l d e d 1 0 : 1 . A v e r a g e a m e n i t y b o n u s s i z e v a r i e d b e t w e e n 5:1 a n d 8:1 (C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 0 b , 99-108) . A d d i t i o n a l l y , t h e p a r k i n g r e q u i r e m e n t s w h i c h h a d p r e v i o u s l y p r o v i d e d a d i s i n c e n t i v e t o h i g h - r i s e c o n s t r u c t i o n w e r e a l t e r e d in f a v o u r o f d o w n t o w n d e v e l o p m e n t . M u c h l o w e r m i n i m u m a n d m a x i m u m a m o u n t s o f p a r k i n g w e r e r e q u i r e d o f n e w d e v e l o p m e n t s . A t y p i c a l o f f i c e s t r u c t u r e w h i c h h a d r e q u i r e d f i v e p a r k i n g s p a c e s p e r 1 0 0 0 s q . ft . o f d e v e l o p m e n t in 1981 w a s t h e r e a f t e r r e q u i r e d t o p r o d u c e o n l y b e t w e e n 2 a n d 3.3 s p a c e s p e r 1 0 0 0 s q . ft . ( l a ter t h e m a x i m u m w a s r e d u c e d f u r t h e r t o 2.7 s p a c e s ) . T h e r e d u c t i o n s w e r e i n t e n d e d t o r e m o v e t h e d i s i n c e n t i v e t o h i gh- r i s e d e v e l o p m e n t a n d t o i n t r o d u c e a n e w d i s i n c e n t i v e t o w a r d a u t o m o b i l e u s e , w h i c h m i g h t w o u l d a l l o w t h e l a te r p r o m o t i o n o f p u b l i c t r ans i t u s e b y c o m m u t e r s a n d s h o p p e r s ( C e r v e r o 1 9 8 9 , 1 7 3 - 1 7 4 ; N o g u c h i 1 9 8 2 , 4-5; C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 0 b , 112-117 ) . 1 0 9 A n o t h e r i m p o r t a n t c o m p o n e n t o f t h e C B D L a n d U s e C o d e w a s t h e p r o v i s i o n o f d e s i g n g u i d e l i n e s f o r d e v e l o p m e n t s t h r o u g h o u t t h e C B D . T h e c e n t r a l o f f i c e a r eas o f t h e C B D w e r e d e s i g n a t e d as t h e C o r e D e s i g n D i s t r i c t , i n w h i c h al l d e v e l o p m e n t is s u b j e c t t o d e s i g n r e v i e w b y c i t y o f f i c i a l s ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 0 b , 122-143 ) . La te r d e s i g n g u i d e l i n e s f o l l o w e d f o r b u i l d i n g / s i d e w a l k r e l a t i o n s h i p s , p e d e s t r i a n c o n n e c t i o n s t h r o u g h s u p e r b l o c k s , a p e d e s t r i a n c o r r i d o r , a n d t h e O l d B e l l e v u e c o m m e r c i a l d i s t r i c t ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 8 3 , 1) . T h e s e p o l i c i e s e n s u r e d a l a rge m e a s u r e o f c i v i c c o n t r o l o v e r t h e s t y l e o f b u i l d i n g s a n d t h e a e s t h e t i c e n v i r o n m e n t o f t h e c o r e o f t h e C B D . T h e u r b a n d e s i g n staff o f t h e c i t y s u b s c r i b e s t o W i l l i a m H . W h y t e ' s p h i l o s o p h y o f h u m a n - s c a l e a n d p e d e s t r i a n a m e n i t y (Kay 1 9 9 1 , 6; M i l e s a n d H i n s h a w 1 9 8 7 , 222-223 ) . T h e c e n t r e p i e c e o f t h e h u m a n - s c a l e p l a n n i n g o f t h e C B D c o r e is t h e p l a n n e d P e d e s t r i a n C o r r i d o r , w h i c h is t o r u n t h r o u g h t h e c e n t r e o f t h e C B D , a n c h o r e d at t h e e a s t e r n e n d b y B e l l e v u e S q u a r e ^ a n d at t h e w e s t e r n e n d b y a p u b l i c t r ans i t c o m p l e x ( M i l e s a n d H i n s h a w 1 9 8 7 ; N a t i o n a l C o o p e r a t i v e 1 9 8 7 ; Kay 1 9 9 1 ) . T h e c o r r i d o r w i l l b i s e c t o n e o f t h e 6 0 0 - f o o t s u p e r b l o c k s . It is t o b e d e v e l o p e d p i e c e - b y - p i e c e a l o n g w i t h t h e p r i v a t e l y - h e l d p a r c e l s o f l a n d w h i c h b o r d e r t h e d e s i g n a t e d a r e a . G e n e r o u s b o n u s i n g p r o v i s i o n s a r e i n p l a c e t o e n c o u r a g e p r i v a t e i n t e r e s t s t o s u p p l y a m e n i t i e s ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 0 b , 1 0 5 ) . 6 2 T h e d e v e l o p m e n t o f t h e C B D w a s f u r t h e r a d v a n c e d in t h e e a r l y 1 9 8 0 s t h r o u g h n e g o t i a t e d a g r e e m e n t s b e t w e e n t h e C i t y o f B e l l e v u e a n d M E T R O , t h e r e g i o n a l p u b l i c t r a n s i t c a r r i e r . M E T R O h a d s h i f t e d its p o s i t i o n o n s e r v i c e p r o v i s i o n f r o m an e n t i r e l y S e a t t l e - c e n t r e d a p p r o a c h t o o n e w h i c h f o c u s s e d a d d i t i o n a l l y o n f o u r r e g i o n a l c e n t r e s , o n e o f w h i c h w a s B e l l e v u e . T h e C i t y o f B e l l e v u e a n d M E T R O w e r e t h e r e f o r e a b l e t o a g r e e o n t h e l o c a t i o n o f a s i x-bay , t i m e d - t r a n s f e r b u s t r a n s i t s t a t i o n in t h e o f f i c e c o r e o f t h e C B D ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 3 ) . 1 1 0 M o s t i m p o r t a n t l y , B e l l e v u e a n d M E T R O n e g o t i a t e d t h e 1981 T r a n s i t I n c e n t i v e A g r e e m e n t , w h e r e b y M E T R O w o u l d p r o v i d e a d d i t i o n a l h o u r s o f t r ans i t s e r v i c e b a s e d o n t w o C B D p e r f o r m a n c e f a c t o r s ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 4-6). S e r v i c e h o u r s w o u l d b e i n c r e a s e d if d o w n t o w n e m p l o y m e n t i n c r e a s e d , o r if t h e n u m b e r o f d o w n t o w n p a r k i n g s p a c e s p r o v i d e d b y n e w d e v e l o p m e n t s w a s l i m i t e d . T h e s e p e r f o r m a n c e c r i t e r i a w e r e r e q u i r e d b e c a u s e M E T R O w a s in i t i a l l y r e l u c t a n t t o c o m m i t s c a r c e p u b l i c t r a n s i t r e s o u r c e s t o a n a r e a w h i c h h a d a d e c i d e d l y a u t o m o b i l e - o r i e n t e d l a n d u s e p a t t e r n . O n l y if t h e B e l l e v u e C B D p o l i c i e s w e r e e f f e c t i v e l y p u r s u e d w o u l d t h e e x t r a s e r v i c e b e p r o v i d e d . T w o a l t e r n a t i v e e m p l o y m e n t f o r e c a s t s w e r e u s e d as b e n c h m a r k s f o r t h e p r o v i s i o n o f 1 0 , 0 0 0 a d d i t i o n a l s e r v i c e h o u r s . If t h e l o w e r o f t h e t w o f o r e c a s t s w a s r e a c h e d , an i n i t i a l c o m p o n e n t of a p o t e n t i a l 1 0 , 0 0 0 a d d i t i o n a l h o u r s w o u l d b e p r o v i d e d . If t h e h i g h e r f o r e c a s t w a s r e a c h e d , t w o - t h i r d s o f t h e a d d i t i o n a l h o u r s w o u l d b e r e l e a s e d . T h e b a l a n c e o f t h e e x t r a s e r v i c e w o u l d b e g i v e n o n l y if C B D e m p l o y m e n t e x c e e d e d t h e l e v e l o f t h e h i g h e r f o r e c a s t b y 2 5 p e r c e n t . * * 3 A f i n a l p l a n n i n g i n s t r u m e n t w h i c h s h o u l d b e d i s c u s s e d in r e l a t i o n t o B e l l e v u e ' s C B D p o l i c i e s is t h e C o n f l i c t R e s o l u t i o n P r o c e s s . T h i s p r o c e s s is n o t s o l e l y a f e a t u r e o f t h e C B D p o l i c i e s , b u t is a g e n e r a l m o n i t o r i n g i n s t r u m e n t u s e d t o u p d a t e s u b a r e a p l a n s t h r o u g h o u t t h e c i t y o n a p h a s e d s ix-year c y c l e . T h e C B D S u b a r e a p r o c e s s o c c u r r e d i n 1 9 9 1 . In e a c h p r o c e s s , a t e a m o f p r o f e s s i o n a l f a c i l i t a t o r s is h i r e d b y t h e c i t y t o d i s c u s s a n y p r o b l e m s o r c o n c e r n s r a i s e d b y t h e g e n e r a l p u b l i c o r t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y . T h e m o s t r e c e n t p r o c e s s r e s u l t e d in t h e d o w n - z o n i n g o f a r e s i d e n t i a l s e c t o r o f t h e C B D a n d t h e p l a c e m e n t o f a h e i g h t l i m i t o f 4 5 0 f e e t o n f u t u r e C B D d e v e l o p m e n t . * * 4 A t t h e e n d o f t h e p r o c e s s , d e s p i t e t h e s e m i n o r m o d i f i c a t i o n s , C i t y C o u n c i l r e a f f i r m e d its p o l i c i e s t o w a r d t h e C B D ( S t r o h i n t e r v i e w ) . 111 T h e c o m m u n i t y a n d t h e p r i v a t e s e c t o r w e r e a l s o i n v o l v e d in b u i l d i n g t h e d o w n t o w n . B e l l e v u e S q u a r e s h o p p i n g c e n t r e p r o v i d e d s p a c e f o r t h e B e l l e v u e A r t M u s e u m f o r a n a n n u a l f e e o f o n e d o l l a r ( W e l c h 1 9 8 9 , 48 ) . S t u d i e s f o r t h e p e d e s t r i a n c o r r i d o r g u i d e l i n e s w e r e f u n d e d s o l e l y b y t h e p r o p e r t y o w n e r s w h o w e r e t o b e a f f e c t e d b y t h e c o r r i d o r ( N a t i o n a l C o o p e r a t i v e 1 9 8 7 , 79 ) . T h e m o s t i m p r e s s i v e c o m m u n i t y c o n t r i b u t i o n t o t h e d o w n t o w n a r e a w a s i n r e g a r d t o t h e 17 .5-ac re p a r k w h i c h o p e n e d i n 1 9 8 7 o n t h e s o u t h w e s t e d g e o f t h e C B D . W h e n t h e o r i g i n a l p u b l i c b o n d i s s u e f o r t h e p u r c h a s e o f t h e p a r k l a n d w a s r e j e c t e d b y B e l l e v u e v o t e r s , a c i t i z e n s g r o u p w a s f o r m e d w h i c h r a i s e d $ 1 . 8 m i l l i o n in c o r p o r a t e a n d p r i v a t e d o n a t i o n s . T h e m o n e y f u n d e d t h e f i rs t p h a s e o f t h e p a r k , a n d e n c o u r a g e d v o t e r s t o p a s s t h e b o n d i s s u e f o r t h e r e m a i n d e r in 1 9 8 8 ( W e l c h 1 9 8 9 , 53 ) . 5.3 POLICY EVALUATION P u b l i c a n d p r i v a t e s e c t o r a c t i o n s h a v e b e e n e f f e c t i v e in t h e c r e a t i o n o f a s u b u r b a n d o w n t o w n f o r t h e C i t y o f B e l l e v u e . In 1 9 8 1 , t h e r e w e r e o n l y t w o m e d i u m - r i s e b u i l d i n g s i n t h e d o w n t o w n a r e a ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 248 ) . T h e a l t e r a t i o n o f t h e C B D p o l i c i e s w e r e f o l l o w e d b y a n i m m e d i a t e r i se i n p r i v a t e s e c t o r i n t e r e s t in d o w n t o w n d e v e l o p m e n t , a n d a c o r r e s p o n d i n g i n f l a t i o n o f p r o p e r t y v a l u e s f r o m $ 6 . 0 0 - $ 1 0 . 0 0 p e r s q . ft . t o $ 4 0 . 0 0 - $ 6 0 . 0 0 p e r s q . ft . ( W e l c h 1 9 8 9 , 48 ) . A C B D o f f i c e d e v e l o p m e n t b o o m f o l l o w e d . T h r e e h i g h - r i s e t o w e r s w e r e c o m p l e t e d i n 1 9 8 3 a n d t w o m o r e w e r e c o m p l e t e d i n 1 9 8 6 . A 1 7 - s t o r e y s e n i o r s r e s i d e n t i a l c o n d o m i n i u m w a s c o m p l e t e d in 1 9 8 7 . B e l l e v u e P l a c e , a m u l t i - t o w e r ho t e l /o f f i c e / r e t a i l c o m p l e x , w a s c o m p l e t e d in 1 9 8 8 . B y 1 9 8 9 , t h e r e w e r e e l e v e n b u i l d i n g s i n t h e C B D t a l l e r t h a n t e n s t o r e y s ( W e l c h 1 9 8 9 , 48-51) . 1 1 2 T h e a m o u n t o f o f f i c e f l o o r s p a c e g r e w f r o m a p p r o x i m a t e l y 1 m i l l i o n s q . ft . in 1 9 8 0 ( W e l c h 1 9 8 9 , 44) t o 4 .7 m i l l i o n s q . ft . in 1991 ( S t r o h i n t e r v i e w ) . 6 5 T o t a l n o n - r e s i d e n t i a l f l o o r s p a c e is c u r r e n t l y o v e r 9 m i l l i o n s q . ft . ( S t r o h i n t e r v i e w ) . E m p l o y m e n t i n t h e C B D g r e w f r o m a p p r o x i m a t e l y 1 2 , 0 0 0 in 1981 ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 1) t o o v e r 2 5 , 0 0 0 in 1 9 8 9 ( W e l c h 1 9 8 9 , 50 ) . I n t e r e s t i n g l y , t h i s c o n c e n t r a t i o n o f c o m m e r c i a l s p a c e has n o t b e e n a c h i e v e d b y u n d u l y r e s t r i c t i n g c o m m e r c i a l g r o w t h in o t h e r a r eas o f t h e m u n i c i p a l i t y . O n l y major a n d i n t e n s i v e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t s , s u c h as h i g h - r i s e o f f i c e a n d l a rge m i x e d - u s e d e v e l o p m e n t s , h a v e b e e n s o r e s t r i c t e d . O v e r 7 m i l l i o n s q . ft . o f n o n - r e s i d e n t i a l f l o o r s p a c e e x i s t s a l o n g t h e Be l -Red c o r r i d o r , a 4 m i l e s t r i p o f d e v e l o p m e n t b e t w e e n I-405 a n d t h e m u n i c i p a l b o r d e r w i t h R e d m o n d ( C e r v e r o 1 9 8 9 , 171 ) . A c c o r d i n g t o Kay ( 1 9 9 1 , 4) , t h e C i t y o f B e l l e v u e c o n t a i n s 16 m i l l i o n s q . f t . o f o f f i c e s p a c e . T h e C B D , t h e r e f o r e , a c c o u n t s f o r o n l y a p p r o x i m a t e l y 3 0 p e r c e n t o f t h e t o t a l . T h e C B D p o l i c i e s a l s o r e f l e c t a c e r t a i n f l e x i b i l i t y w i t h r e g a r d t o t h e p a c e o f d e v e l o p m e n t . T h i s f l e x i b i l i t y m a y b e a s i m p l e r e c o g n i t i o n , g i v e n t h e l ack o f a r e g i o n a l a u t h o r i t y , t ha t c a p i t a l f l i g h t c o u l d n o t b e p r e v e n t e d . C o n v e r s e l y , t h e p o l i c y m a y r e f l e c t a n u n d e r s t a n d i n g tha t m a r k e t c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t w a s a t t r a c t e d t o B e l l e v u e f o r m a r k e t r e a s o n s , a n d w o u l d n o t b e d e f l e c t e d b y c o n s i s t e n t q u a l i t a t i v e c o n t r o l . There is no legal mandate that puts the planning on a fixed time schedule. When a parcel of land is developed or redeveloped, then the improvements for that site are made. Therefore, market forces for office and retail space are what drives the schedule. ( N a t i o n a l C o o p e r a t i v e 1 9 8 7 , 71) T h e re ta i l p r o m i n e n c e o f t h e C B D a r e a w a s a s s u r e d t h r o u g h t h e e x p a n s i o n o f B e l l e v u e S q u a r e s h o p p i n g c e n t r e . In 1 9 8 9 , s t o r e s in t h e m a l l h a d a re ta i l f a i l u r e r a te l ess t h a n o n e t h i r d o f t h e U.S. a v e r a g e . In 1 9 8 7 , t o t a l r e t a i l s a l e s at B e l l e v u e S q u a r e w e r e $ 9 5 7 m i l l i o n , a c c o u n t i n g f o r o v e r o n e t h i r d o f a l l r e ta i l s a l es i n t h e C i t y o f B e l l e v u e ( W e l c h 1 9 8 9 , 46-47) . 113 T h e o n l y d o w n t o w n s e c t o r w h i c h has n o t p e r f o r m e d t o e x p e c t a t i o n s is t h e r e s i d e n t i a l . O n l y a b o u t 5 0 0 u n i t s o f h o u s i n g c u r r e n t l y ex i s t i n t h e C B D , m o s t l y in o l d e r m u l t i - f a m i l y b u i l d i n g s . T h e 120-un i t P a c i f i c R e g e n t s e n i o r s b u i l d i n g a c c o u n t s f o r t h e o n l y r e c e n t a d d i t i o n . H o w e v e r , d e s p i t e a d i f f i c u l t f i n a n c i a l m a r k e t in t h e U.S., t h e d e v e l o p m e n t o f r e s i d e n t i a l u n i t s i n t h e C B D is p r o c e e d i n g , w i t h o v e r 2 ,000 u n i t s c u r r e n t l y in t h e last s t ages o f t h e a p p r o v a l p r o c e s s ( S t r o h i n t e r v i e w ) . T h e a g r e e m e n t s b e t w e e n t h e C i t y of B e l l e v u e a n d M E T R O h a v e a l s o c o n t r i b u t e d t o c h a n g e in t h e C B D . T h e p u b l i c t r a n s i t s t a t i o n w a s e v e n t u a l l y t o b e s e r v e d b y 1 7 M E T R O b u s r o u t e s . B y 1 9 8 4 , p u b l i c t r a n s i t s e r v i c e t o t h e B e l l e v u e C B D h a d b e e n i n c r e a s e d b y a l m o s t 4 , 0 0 0 h o u r s u n d e r t h e t e r m s o f t h e T r a n s i t I n c e n t i v e a g r e e m e n t ( C e r v e r o 1 9 8 9 , 173 ) . T h e a g r e e m e n t w a s a m i c a b l y d i s c o n t i n u e d in t h e la te 1 9 8 0 s , b e c a u s e b o t h p a r t i e s c a m e t o a g r e e tha t a d d i t i o n a l s e r v i c e h o u r s w e r e in t h e i r m u t u a l b e s t i n t e r e s t s ( S t r o h i n t e r v i e w ) . In 1 9 8 1 , t h e C B D h a d a t r a n s i t m o d e sp l i t ^G o f a b o u t o n e p e r c e n t ( N o g u c h i 1 9 8 2 , 1) . By 1 9 8 9 , t h i s h a d i m p r o v e d t o s e v e n p e r c e n t , w i t h a f u r t h e r 18 p e r c e n t of c o m m u t e r s u s i n g e i t h e r c a r o r v a n p o o l s ( C e r v e r o 1 9 8 9 , 1 7 5 ) . D o w n t o w n B e l l e v u e h a d t h e l o w e s t p e r c e n t a g e o f s i n g l e o c c u p a n t v e h i c l e c o m m u t e r s a m o n g al l s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e s s t u d i e d b y C e r v e r o . T h e q u a l i t y o f g r o w t h has b e e n as i m p o r t a n t as t h e s c a l e . B e y o n d t h e f i g u r e s , t h e C B D has t h e " f e e l " o f a n u r b a n c e n t r e , w i t h ( o c c a s i o n a l l y ) b u s t l i n g p e d e s t r i a n t r a f f i c , a c l u s t e r o f c e n t r a l o f f i c e t o w e r s , s t r e e t ar t , g o o d r e s t a u r a n t s , e x p e n s i v e h o t e l s , a n d e x c l u s i v e c l u b s f o r t h e b u s i n e s s c l a s s ( W e l c h 1 9 8 9 , 42-54) . D o w n t o w n B e l l e v u e has g r o w n f r o m a l o w - d e n s i t y , a u t o m o b i l e - o r i e n t e d re ta i l d i s t r i c t s e r v i n g a l o c a l m a r k e t t o a h i gh- r i s e r e g i o n a l o f f i c e e m p l o y m e n t c e n t r e . A n i n i t i a l w a v e o f o f f i c e s l o c a t i n g in t h e C B D in t h e e a r l y 1 9 8 0 s w a s c o m p o s e d m o s t l y o f b r a n c h o p e r a t i o n s o f S e a t t l e s e r v i c e s e c t o r f i r m s w h i c h w a n t e d a p r e s e n c e o n t h e E a s t s i d e . In t h e m i d - 1 9 8 0 s , h o w e v e r , a s e c o n d w a v e o f 1 1 4 d e v e l o p m e n t o c c u r r e d w h i c h b r o u g h t h i g h e r p r o f i l e o f f i c e s , s u c h as t h e c o r p o r a t e b a n k i n g h e a d q u a r t e r s o f Sea f i r s t B a n k , r e g i o n a l h e a d q u a r t e r s o f m a j o r a c c o u n t i n g f i r m s K P M G Pea t M a r w i c k a n d T o u c h e R o s s , a n d t h e n a t i o n a l h e a d q u a r t e r s of C i t y F e d M o r t g a g e , o n e o f t h e l a rges t m o r t g a g e b a n k s in t h e U n i t e d S t a tes ( W e l c h 1 9 8 9 , 49) . D o w n t o w n B e l l e v u e has a r r i v e d . T h e d o w n t o w n has t h e c a p a c i t y t o g r o w . M a r k H i n s h a w , B e l l e v u e ' s f o r m e r p r i n c i p a l u r b a n d e s i g n e r , a s s e r t s t ha t t h e B e l l e v u e C B D has e n o u g h d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l t o c o n t i n u e g r o w i n g u n t i l 2 0 5 0 ( W e l c h 1 9 8 9 , 110 ) . D u e t o its h i g h p r o f i l e ( a n d h i g h l a n d c o s t s ) , t h e B e l l e v u e C B D w i l l n o t r e c e i v e a l l o f t h e f u t u r e c o m m e r c i a l g r o w t h o f t h e E a s t s i d e , b u t it is l i k e l y t o r e m a i n t h e p r e s t i g e l o c a t i o n f o r f i rs t c l ass d e v e l o p m e n t . A n e w c i t y m a y b e f o r m i n g o u t o f t h e m a n y c o m m u n i t i e s o f t h e E a s t s i d e . T h e p o p u l a t i o n o f t h e Eas t s ide is f o r e c a s t t o s u r p a s s S ea t t l e ' s e a r l y in t h e n e x t c e n t u r y ( C i t y o f B e l l e v u e 1991a ) , a n d its h i g h t e c h n o l o g y i n d u s t r i a l b a s e a l r e a d y s u r p a s s e s t h a t o f t h e c e n t r a l c i t y ( W e l c h 1 9 8 9 , 61 ) . If s u c h a c i t y d o e s d e v e l o p , d o w n t o w n B e l l e v u e w i l l b e its u r b a n c o r e . 5.4 CONCLUSION B e l l e v u e has s u c c e e d e d in c r e a t i n g a s u b u r b a n d o w n t o w n t h r o u g h t h e a p p l i c a t i o n o f a m u n i c i p a l p o l i c y , w h e r e r e g i o n a l p o l i c i e s in M e l b o u r n e a n d V a n c o u v e r w e r e u n s u c c e s s f u l . T h e c o m p a r a t i v e ana l y s i s o f t h e p o l i c i e s o f M e l b o u r n e a n d V a n c o u v e r , b e g u n in t h e c o n c l u s i o n o f t h e p r e c e d i n g c h a p t e r , m a y n o w b e e x t e n d e d . A s b e f o r e , t h e d i s c u s s i o n w i l l b e b a s e d o n t h e o b s e r v a t i o n s m a d e o r i g i n a l l y w i t h r e g a r d t o t h e R e g i o n a l T o w n C e n t r e s . T o r e v i e w , t h e s e o b s e r v a t i o n s w e r e (a) t ha t a w e l l - c o n c e i v e d p o l i c y w a s p o o r l y i m p l e m e n t e d , a n d t h a t t h e f au l t l ay w i t h t h e s e n i o r l e v e l o f g o v e r n m e n t ; (b) t ha t t h e p o l i c y as a c t u a l l y i m p l e m e n t e d h a d v e r y l i t t l e e f f e c t o n t h e p a t t e r n o r s c a l e o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t ; 115 a n d (c) t h a t it is l i k e l y t ha t s u c h a p o l i c y c o u l d o n l y b e s u c c e s s f u l l y a p p l i e d u n d e r a l i m i t e d se t o f h i s t o r i c a l c o n d i t i o n s , n o w pas t . T h e r e a re o n l y l i m i t e d s i m i l a r i t i e s t o b e f o u n d r e g a r d i n g t h e q u a l i t y a n d i m p l e m e n t a t i o n o f t h e t h r e e p o l i c i e s . G r e a t e r V a n c o u v e r ' s R T C p o l i c y w a s f o u n d t o b e w e l l - c o n c e i v e d , b u t p o o r l y i m p l e m e n t e d . M e l b o u r n e ' s D C p o l i c y w a s f o u n d t o b e p o o r l y c o n c e i v e d a n d i n c o n s i s t e n t l y i m p l e m e n t e d . In c o n t r a s t , t h e C i t y o f B e l l e v u e c r e a t e d t h e r i g h t p o l i c i e s a n d c o n s i s t e n t l y r e a f f i r m e d t h e m t h r o u g h o u t t h e d e c a d e . T h e s e p o l i c i e s w e r e d e v e l o p e d u n d e r a s i m p l e m o d e l : t h e p r o b l e m w a s i d e n t i f i e d , s t u d i e s w e r e u n d e r t a k e n , g o a l s w e r e se t , i m p l e m e n t a t i o n m e a s u r e s w e r e e n a c t e d , a n d m o n i t o r i n g w a s d o n e . D e s p i t e t h e s i m p l i c i t y , t h e r e s u l t s o f t h e p r o c e s s w e r e o n l y r e a l i z e d t h r o u g h v i s i o n , p e r s e v e r a n c e , a n d o p e n c o n s u l t a t i o n o n t h e pa r t o f c i t y o f f i c i a l s , t h e b u s i n e s s c o m m u n i t y , a n d t h e g e n e r a l p u b l i c . A n y o f t h e s e t h r e e p a r t i e s c o u l d h a v e d e l a y e d o r d e s t r o y e d t h e p r o c e s s h a d it c h o s e n t o d o s o . T h i s c i v i c r e s o l v e in t h e C i t y o f B e l l e v u e is in d i r e c t c o n t r a s t t o t h e l ack o f s e n i o r g o v e r n m e n t s u p p o r t f o r r e g i o n a l p o l i c y in t h e o t h e r t w o c a s e s , a n d t h e u n w i l l i n g n e s s o r i n a b i l i t y o f m u n i c i p a l i t i e s t o c o n s i s t e n t l y s u p p o r t i n d e p e n d e n t p o l i c y . A s w i t h t h e M e l b o u r n e e x a m p l e , t h e c a s e o f B e l l e v u e c h a l l e n g e s t h e a s s u m p t i o n t h a t g o o d p u b l i c t r ans i t p r o v i s i o n is a p r e r e q u i s i t e f o r t h e s u c c e s s of a s u b u r b a n d o w n t o w n . In M e l b o u r n e , t h e e x i s t e n c e o f a c o m p l e t e r ad i a l p u b l i c t r a n s i t n e t w o r k w a s n o t a f a c t o r in t h e s u c c e s s o r f a i l u r e o f t h e D i s t r i c t C e n t r e s . In B e l l e v u e , g o o d p u b l i c t r a n s i t l i n k a g e s d i d n o t ex i s t at t h e o u t s e t a n d it w a s n o t c o n s i d e r e d t h a t s u c h l i n k a g e s w e r e r e q u i r e d . T h e p r o v i s i o n o f p u b l i c t r ans i t w a s p u r s u e d s t r i c t l y as a n a m e n i t y w h i c h w o u l d r e d u c e t h e c o m p l e t e d o m i n a n c e o f t h e d o w n t o w n b y t h e a u t o m o b i l e . O n e o f t h e k e y f a c t o r s in t h e s u c c e s s o f t h e B e l l e v u e C B D has b e e n its l o c a t i o n d i r e c t l y a d j a c e n t t o a m a j o r n o r t h - s o u t h h i g h w a y (1-405), a n d w i t h i n a f e w m i l e s o f i n t e r c h a n g e s w i t h t h e t w o m a j o r east- 1 1 6 w e s t h i g h w a y s o u t o f t h e C i t y o f S e a t t l e (1-90 t o t h e s o u t h a n d R o u t e 5 2 0 t o t h e n o r t h ) . It is l ess c l e a r w h e t h e r o r n o t t h e a d o p t i o n o f C B D p o l i c i e s h a d a m a j o r e f f e c t o n t h e p a t t e r n a n d s c a l e of d e v e l o p m e n t i n d o w n t o w n B e l l e v u e . In V a n c o u v e r , R T C p o l i c y w a s s h o w n t o h a v e l i t t l e e f f e c t o n t h e c o n t i n u i n g d i s p e r s a l o f r e s i d e n t i a l a n d c o m m e r c i a l a c t i v i t y t h r o u g h o u t t h e r e g i o n . R e g a r d i n g M e l b o u r n e , it w a s a s s e r t e d t h a t D C p o l i c y m a y a c t u a l l y h a v e i m p e d e d t h e u n d e r l y i n g s t r u c t u r a l s u b u r b a n i z a t i o n w h i c h m a y b e r e q u i r e d t o s u p p o r t a s u b u r b a n d o w n t o w n (see S e c t i o n 4.4 a b o v e ) . D o w n t o w n B e l l e v u e w a s t h e m o s t p r o m i n e n t s u b u r b a n c e n t r e in t h e P u g e t S o u n d r e g i o n i n 1 9 7 9 ( D a n i e l s 1 9 8 2 , 59 ) , a n d r e m a i n s s o in 1 9 9 2 . F u r t h e r , B e l l e v u e ' s C B D d e v e l o p m e n t b e n e f i t t e d f r o m a r a p i d l y g r o w i n g s u b - r e g i o n a l e c o n o m y o n t h e E a s t s i de , b a s e d o n s o f t w a r e a n d h i g h - t e c h n o l o g y f i r m s ( P S C O G 1 9 9 0 a , 9) , w h i c h w e r e an a d d i t i o n t o ( a n d p e r h a p s a r e s u l t of ) t h e c o n t i n u i n g e c o n o m i c p r e s e n c e o f B o e i n g . T h i s p a r a l l e l s t h e c a s e s o f V a n c o u v e r a n d M e l b o u r n e , w h e r e t h e m o s t s u c c e s s f u l o f t h e s u b u r b a n c e n t r e s w e r e f o u n d t o h a v e d e v e l o p e d e i t h e r f r o m i m p o r t a n t e x i s t i n g c e n t r e s ( M e t r o t o w n , P r a h r a n ) o r f r o m c e n t r e s w h i c h c o n t a i n e d a h i g h d e g r e e o f e c o n o m i c a c t i v i t y in t h e i r s u r r o u n d i n g r e g i o n s ( R i c h m o n d C e n t r e , D a n d e n o n g ) . H o w e v e r , w h i l e B e l l e v u e ' s r e l a t i v e p o s i t i o n is u n c h a n g e d , its r e l a t i v e i m p o r t a n c e has g r o w n v e r y m u c h . D a n i e l s ( 1982 , 62) n o t e s t h a t o f f i c e s p a c e in t h e Sea t t l e r e g i o n in 1 9 7 9 w a s h i g h l y c e n t r a l i z e d , a n d tha t c o m p e t i n g s u b u r b a n c e n t r e s w e r e t h e r e f o r e m u c h m o r e l i m i t e d t h a n i n t y p i c a l A m e r i c a n m e t r o p o l i t a n r e g i o n s . S u b s e q u e n t l y , b e t w e e n 1 9 8 0 a n d 1 9 8 8 , d o w n t o w n S e a t t l e ' s s h a r e o f r e g i o n a l o f f i c e s p a c e f e l l f r o m 75 p e r c e n t t o 5 0 p e r c e n t ( P i vo 1 9 9 0 , 459 ) . In t h e s a m e p e r i o d , t h e B e l l e v u e C B D has b e c o m e n o t o n l y t h e s e c o n d m o s t i m p o r t a n t c o m m e r c i a l c e n t r e in t h e r e g i o n , b u t in t h e e n t i r e S t a te ( W e l c h 1 9 8 9 , 4 4 , 5 0 ) . 6 7 1 1 7 C o n v e r s e l y , it is h i g h l y u n l i k e l y tha t t h e C B D p o l i c i e s c a n b e g i v e n e v e n a m o d e r a t e a m o u n t o f t h e c r e d i t f o r t h i s l a r g e r scale o f d e v e l o p m e n t . T h e r e l o c a t i o n o f a c t i v i t y f r o m S e a t t l e a n d its r e c o n c e n t r a t i o n in s u b u r b a n c e n t r e s is c e r t a i n l y o n l y t h e l o ca l e x p r e s s i o n o f a n a t i o n - w i d e t r e n d . T h e a u t o n o m o u s a n d r a p i d d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s in t h e 1 9 7 0 s a n d 1 9 8 0 s , g e n e r a l l y a r o u n d f r e e w a y i n t e r c h a n g e s , has b e e n n o t e d b y m a n y A m e r i c a n r e s e a r c h e r s . ^ T h e d e v e l o p m e n t o f t h e B e l l e v u e C B D is n o t e w o r t h y n o t b e c a u s e o f t h e s c a l e o f its d e v e l o p m e n t , b u t f o r its u n i q u e a t t e n t i o n t o t h e d e t a i l s o f d e s i g n a n d p e d e s t r i a n c o m f o r t , a n d f o r its r e l a t i v e l y e x c e l l e n t p u b l i c t r a n s i t c h a r a c t e r i s t i c s . F u r t h e r , t h e C i t y o f B e l l e v u e has p e r s i s t e d in t h e d e s i g n a t i o n a n d p l a n n i n g o f its C B D s i n c e m u n i c i p a l a m a l g a m a t i o n in t h e 1 9 5 0 s . M o s t o t h e r A m e r i c a n " e d g e c i t i e s " d i d n o t e v e n ex i s t as p l a c e s in t h e 1 9 5 0 s a n d 1 9 6 0 s ( G a r r e a u 1 9 9 1 , 6-7). T h e B e l l e v u e e x a m p l e l e n d s s u p p o r t t o t h e c o n c e p t t h a t p a r t i c u l a r e v e n t s a n d t i m e s a re i m p o r t a n t f o r t h e s u c c e s s f u l d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s . T h e E v e r g r e e n East p r o p o s a l m a y h a v e b e e n t h e k e y e v e n t i n t h e h i s t o r y o f B e l l e v u e ' s C B D d e v e l o p m e n t . F i rst , as d i s c u s s e d p r e v i o u s l y , t h e c o n f r o n t a t i o n o v e r t h e d e v e l o p m e n t f o c u s s e d t h e a t t e n t i o n o f t h e c o m m u n i t y . F o r t u n a t e l y , t h i s c i v i c f o c u s w a s c r e a t e d at e x a c t l y t h e r i g h t t i m e t o a l l o w t h e c i t y t o at l e as t pa r t i a l l y d i r e c t t h e p o w e r f u l p r o c e s s o f c o m m e r c i a l s u b u r b a n i z a t i o n in t h e 1 9 8 0 s . H a d t h e n e w C B D p o l i c i e s n o t b e e n i n e f f e c t , t h e d e v e l o p m e n t o f o n e o r m o r e " e d g e c i t i e s " in B e l l e v u e m i g h t h a v e o c c u r r e d in t h e B e l - R e d c o r r i d o r , o r at o n e o f t h e f r e e w a y i n t e r c h a n g e s , r a t h e r t h a n i n t h e c u r r e n t d o w n t o w n . ® 9 T h e C B D c o u l d h a v e b e e n b y p a s s e d , as N e w W e s t m i n s t e r w a s i n t h e G r e a t e r V a n c o u v e r c a s e s t u d y . S e c o n d , t h e E v e r g r e e n East p r o p o s a l m a y h a v e b e e n a s i g n a l t o t h e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t i n d u s t r y t ha t B e l l e v u e w a s a n a t t r a c t i v e l o c a t i o n f o r l a r g e s c a l e d e v e l o p m e n t . E d w a r d D e B a r t o l o w a s a m a j o r n a t i o n a l d e v e l o p e r , a n d it 1 1 8 w o u l d n o t b e u n l i k e l y tha t o t h e r d e v e l o p e r s w o u l d b e c o m e i n t e r e s t e d in a n a r e a w h e r e D e B a r t o l o h a d s h o w n s u c h i n t e r e s t . S u b s e q u e n t l y , t h e c o n f r o n t a t i o n a n d its o u t c o m e w o u l d h a v e p r o v i d e d a c l e a r s i g n a l f r o m t h e c o m m u n i t y t o p o t e n t i a l d e v e l o p e r s a b o u t t h e p r o p e r p l a c e f o r l a rge s c a l e p r o j e c t s w i t h i n t h e d e s i r a b l e B e l l e v u e m a r k e t . T h e d e v e l o p m e n t o f a d o w n t o w n e n v i r o n m e n t , o n c e b e g u n , p r o v i d e d a n o b v i o u s a n d c o n v e n i e n t l o c a t i o n f o r o f f i c e u s e r s r e l o c a t i n g f r o m t h e Sea t t l e C B D , f o r n e w b r a n c h o f f i c e s of d o w n t o w n S e a t t l e f i r m s , a n d f o r p r e s t i g e d e v e l o p m e n t s , s u c h as t h e r e g i o n a l h e a d q u a r t e r s o f n a t i o n a l f i r m s . T h e p r e s t i g e f a c t o r w o u l d a t t r ac t m o r e f i r m s . O t h e r f i r m s w o u l d f i n d B e l l e v u e a g o o d , c e n t r a l l o c a t i o n f r o m w h i c h t o p r o v i d e t h e s u r r o u n d i n g h i g h t e c h n o l o g y i n d u s t r i e s ( a n d m a n y o t h e r f i r m s ) w i t h s o p h i s t i c a t e d l e g a l , a c c o u n t i n g , a n d b a n k i n g s e r v i c e s . N o n e o f t h e s e f i r m s w o u l d h a v e l o c a t e d in B e l l e v u e s o l e l y b e c a u s e o f t h e C B D p o l i c i e s . T h e y w o u l d h a v e f o l l o w e d t h e i r i n t e r n a l p r i o r i t i e s a n d m a r k e t s t o t h e n e w Eas t s i de , w h e r e B e l l e v u e h a d b u i l t a c o m f o r t a b l e , f a m i l i a r , a n d p r e s t i g i o u s p l a c e f o r t h e m . 1 1 9 C H A P T E R 6 O B S E R V A T I O N S A N D C O N C L U S I O N S 6.0 INTRODUCTION T h i s c h a p t e r p r o v i d e s a b r i e f r e v i e w o f t h e c o n c l u s i o n s o f t h e t h r e e p r e c e d i n g c h a p t e r s , a n d p r o v i d e s a s y n o p s i s o f t h e l e s s o n s w h i c h h a v e b e e n d e r i v e d f r o m t h e s t u d y o f t h e s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c i e s o f V a n c o u v e r , M e l b o u r n e , a n d B e l l e v u e . T h e s e l e s s o n s s ta te t ha t (a) a r e g i o n a l p o l i c y is n e c e s s a r i l y f r a g i l e ; (b) it is d i f f i c u l t t o i n f l u e n c e c o m m e r c i a l l o c a t i o n d e c i s i o n s ; (c) it is d a n g e r o u s t o m a k e p o l i c y in i g n o r a n c e o f t h e f o r c e s o f r e g i o n a l d e v e l o p m e n t ; (d) s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y m a y a p p l y o n l y in a p a r t i c u l a r p e r i o d o r se t o f c i r c u m s t a n c e s ; a n d (e) t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c r a p i d t r ans i t l i n k a g e s t o s u b u r b a n c e n t r e s is n o t as i m p o r t a n t as has b e e n p r e v i o u s l y c l a i m e d . G e n e r a l r e c o m m e n d a t i o n s a re p r o v i d e d f o r t h e s u b s e q u e n t i m p r o v e m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y i n g e n e r a l . T h e r e g i o n a n d its d e v e l o p m e n t i n d u s t r y m u s t b e c a r e f u l l y s t u d i e d , a n d t h e f ru i t s o f t h e s e s t u d i e s s h o u l d b e a p p l i e d d i r e c t l y t o t h e f o r m a t i o n o f p o l i c y . G o v e r n m e n t a l r e s o l v e m u s t t h e n b e s h o w n t o p r e v e n t u n d u e p r e s s u r e f o r t h e a c c o m m o d a t i o n o f t h e d e s i r e s o f t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y . T h e p a p e r c o n c l u d e s w i t h t h e p r e s e n t a t i o n o f s o m e p r o s p e c t i v e t o p i c s f o r f u r t h e r r e s e a r c h . 6.1 REVIEW OF CHAPTER CONCLUSIONS T h e o r i g i n a l p o l i c y t o w a r d t h e c r e a t i o n o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s in G r e a t e r V a n c o u v e r r e f l e c t e d a n a w a r e n e s s o f t h e h i g h l e v e l o f p u b l i c i n t e r v e n t i o n tha t w o u l d l i k e l y h a v e b e e n r e q u i r e d t o s h a p e t h e d e v e l o p m e n t o f a s y s t e m o f s u b u r b a n d o w n t o w n s . D u e t o sh i f t s at t h e p o l i t i c a l l e v e l i n t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a n d o n V a n c o u v e r C i t y C o u n c i l , t h e p o l i c y w h i c h w a s e v e n t u a l l y 1 2 0 i m p l e m e n t e d w a s m u c h less a s s e r t i v e , a n d r e l i e d m o r e o n i n d i v i d u a l m u n i c i p a l r e s o l v e t h a n o n r e g i o n a l p l a n n i n g a n d c o o r d i n a t i o n . P e r h a p s as a r e s u l t o f t h i s r e d u c e d e f f e c t i v e n e s s , R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y c a n n o t b e s h o w n t o h a v e c a u s e d m o r e d e v e l o p m e n t , o r d i f f e r e n t f o r m s o f d e v e l o p m e n t , t h a n w o u l d h a v e o c c u r r e d in t h e a b s e n c e o f p o l i c y . R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y w a s f i rs t d e v e l o p e d in t h e la te 1 9 6 0 s a n d e a r l y 1 9 7 0 s , a n d m a y h a v e b e e n a n a p p r o p r i a t e r e s p o n s e t o t h e s u b u r b a n i z a t i o n p r o b l e m s w h i c h e x i s t e d t h e n . T h e r e g i o n o f t h e 1 9 9 0 s is , h o w e v e r , s u b s t a n t i a l l y c h a n g e d a n d a n e w f o r m p o l i c y r e s p o n s e m a y b e r e q u i r e d . D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y in M e l b o u r n e w a s n o t as c l e a r l y c o n c e i v e d as t h e o r i g i n a l p o l i c y in G r e a t e r V a n c o u v e r . A s in V a n c o u v e r , t h e p o l i c y c a n n o t b e s h o w n t o h a v e h a d a n y p o s i t i v e e f f e c t o n t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n d o w n t o w n s . T h o s e c e n t r e s w h i c h h a d d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l p r i o r t o t h e p o l i c y c o n t i n u e d t o g r o w . T h o s e c e n t r e s w i t h o u t s u c h p o t e n t i a l d i d n o t . I n d e e d , t h e u s e o f t h e n e g a t i v e s t a t u t o r y i n s t r u m e n t of r e s t r i c t i n g o f f i c e l o c a t i o n m a y h a v e h a d t h e p e r v e r s e e f f e c t o f c u r t a i l i n g t h e l e v e l o f s u b u r b a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t r e q u i r e d t o s u p p o r t a s u b u r b a n d o w n t o w n . T h e r e m a y n o t as y e t b e s u f f i c i e n t s u b u r b a n a c t i v i t y in al l o f M e l b o u r n e t o c r e a t e a s i g n i f i c a n t C B D - s t y l e e m p l o y m e n t a n d c u l t u r a l c e n t r e . T h e d o w n t o w n o f t h e C i t y o f B e l l e v u e has g r o w n v e r y r a p i d l y s i n c e t h e i n s t i t u t i o n o f C B D l a n d u s e a n d d e s i g n p o l i c i e s . T h e B e l l e v u e C B D is a n i m p o r t a n t o f f i c e , r e t a i l , a n d c u l t u r a l c e n t r e f o r t h e E a s t s i d e r e g i o n . D u e t o its o r i g i n a l i m p o r t a n c e i n t h e r e g i o n , a n d t o t h e e x i s t e n c e o f p o w e r f u l s u b u r b a n i z a t i o n t r e n d s t h r o u g h o u t t h e U n i t e d S ta tes in t h e 1 9 8 0 s , t h e C B D p o l i c i e s c a n n o t b e s h o w n t o h a v e a l t e r e d t h e scale o f d e v e l o p m e n t i n t h e B e l l e v u e C B D . C o n v e r s e l y , t h e d e s i g n g u i d e l i n e s a n d f l o o r a r e a r a t i o ( FAR) i n c e n t i v e s h a v e h a d a s i g n i f i c a n t e f f e c t o n t h e style o f d e v e l o p m e n t . T h e d e v e l o p m e n t o f b o t h t h e p o l i c i e s a n d t h e C B D 121 m a y h a v e b e e n t h e r e s u l t of a f o r t u n a t e c o i n c i d e n c e b e t w e e n t h e t i m i n g o f a m a j o r d e v e l o p m e n t c o n t r o v e r s y a n d t h e w a v e o f c o m m e r c i a l s u b u r b a n i z a t i o n i n t h e 1 9 8 0 s . 6.2 FIVE GENERAL LESSONS Lesson 1 A r e g i o n a l p o l i c y t o w a r d t h e d e v e l o p m e n t o f a s y s t e m o f s u b u r b a n d o w n t o w n s is f r a g i l e , a n d is s u b j e c t t o m a n y c o n s i d e r a t i o n s b e y o n d t h e p u r v i e w o f s u c h p o l i c y . T h e d e v e l o p m e n t o f a r e g i o n a l s y s t e m o f s u b u r b a n c e n t r e s is n e c e s s a r i l y a l o n g t e r m p r o p o s i t i o n , m e a s u r e d i n d e c a d e s . If t h e r e is a c h a n g e in g o v e r n m e n t at t h e l e v e l w h i c h is r e q u i r e d t o i m p l e m e n t p o l i c y (or pass s t a t u t e in s u p p o r t o f p o l i c y ) , t h e n t h e r e is l i k e l y t o b e a n a c c o m p a n y i n g sh i f t in p o l i t i c a l p h i l o s o p h y . T h e S o c i a l C r e d i t g o v e r n m e n t w h i c h r e p l a c e d t h e N e w D e m o c r a t s in B .C . in 1 9 7 5 h a d m u c h l ess i n t e r e s t i n i n t e r v e n i n g i n t h e o p e r a t i o n of m a r k e t f o r c e s t h a n h a d t h e i r p r e d e c e s s o r s . I n d e e d , d u e t o t h e g e o g r a p h i c a l m a n i f e s t a t i o n s o f p o l i t i c a l s u p p o r t i n t h e 1 9 7 0 s , t h e S o c i a l C r e d i t p a r t y h a d a m o r e r u r a l p o w e r b a s e , a n d p e r h a p s a c o r r e s p o n d i n g l y l o w e r l e v e l o f i n t e r e s t i n u r b a n i s s u e s . In t h e C i t y o f V a n c o u v e r , c o n c e r n o v e r a d r o p in m u n i c i p a l p o p u l a t i o n l e d t o a n e w " b o o s t e r i s m " w h i c h c o n t r a d i c t e d e a r l i e r m u n i c i p a l s u p p o r t f o r R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y . A s i n t h e c a s e o f t h e M e t r o t o w n m a l l d e v e l o p e r s , l a rge d e v e l o p m e n t i n t e r e s t s c a n s o m e t i m e s a f f o r d t o b e p a t i e n t e n o u g h t o o u t l a s t g o v e r n m e n t r e s o l v e . In t h e S t a te o f V i c t o r i a , t h e g o v e r n m e n t b e c a m e p r o g r e s s i v e l y m o r e f l e x i b l e as a r e s p o n s e t o t h e c o n c e r n s o f d e v e l o p e r s a n d s o m e m a j o r c o r p o r a t i o n s . T h e s e c h a n g e s a r e n o t u n u s u a l in d e m o c r a c i e s , a n d a r e g i o n a l p o l i c y w h i c h r e q u i r e s a c o n s i s t e n t a n d l o n g t e r m l e v e l o f p o l i t i c a l c o m m i t m e n t a n d c o u r a g e w i l l f a r e p o o r l y . 122 F u r t h e r , e v e n if t h e l e v e l of g o v e r n m e n t c o m m i t m e n t is c o n s i s t e n t , it m a y b e a l o w e r l e v e l o f c o m m i t m e n t t h a n t h e g o v e r n m e n t has t o o t h e r p l a n k s i n its p o l i c y p l a t f o r m . T h e S t a te o f V i c t o r i a has c o n s i s t e n t l y m a i n t a i n e d tha t D i s t r i c t C e n t r e s a re a pa r t o f t h e i r o v e r a l l m e t r o p o l i t a n a n d e c o n o m i c s t r a t e g i e s , a n d s u c h c o m m i t m e n t has b e e n e x p l i c i t in m a j o r p o l i c y p a p e r s t h r o u g h o u t t h e 1 9 8 0 s ( M o o d i e 1 9 9 1 ) . U n f o r t u n a t e l y , t h e p r i o r i t y p l a c e d o n t h i s p o l i c y is m u c h l o w e r t h a n t h e g o v e r n m e n t has p l a c e d o n w i d e r e c o n o m i c d e v e l o p m e n t c o n s i d e r a t i o n s . T h e c a s e o f t h e G . J . C o l e s L t d . p e r f e c t l y i l l u s t r a t e s t h e p r o b l e m o f c a p i t a l f l i g h t at t h e r e g i o n a l s c a l e . W h e n t h e c h o i c e is b e t w e e n a c o n s i s t e n t p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n a n d t h e l o s s o f a m a j o r c o r p o r a t e e m p l o y e r , t h e g o v e r n m e n t c a n n o t a f f o r d t o b e c o u r a g e o u s . Lesson 2 It is v e r y d i f f i c u l t t o r e d i r e c t t h e l o c a t i o n d e c i s i o n s o f t h e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t i n d u s t r y at t h e r e g i o n a l s c a l e . N o n e o f t h e t h r e e p o l i c i e s d e s c r i b e d i n t h i s p a p e r c a n b e s h o w n t o h a v e c a u s e d m o r e o v e r a l l d e v e l o p m e n t t h a n w o u l d o t h e r w i s e h a v e o c c u r r e d in t h e r e s p e c t i v e r e g i o n s . T h e s u c c e s s i v e w a v e s o f s u b u r b a n i z a t i o n w h i c h h a v e f l o w e d t h r o u g h m e t r o p o l i t a n r e g i o n s in t h e p o s t w a r p e r i o d h a v e n e e d e d n o s u c h p o l i c y s u p p o r t . It is v e r y u n l i k e l y t h a t s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y w o u l d h a v e h a d a n e f f e c t o n t h e a m o u n t a n d t y p e o f d e v e l o p m e n t w h i c h has b e e n b o t h r e l o c a t i n g f r o m t h e c o r e a n d g r o w i n g i n d i g e n o u s l y , a n d if s u c h a n e f f e c t w e r e p r e s e n t it w o u l d b e i m p o s s i b l e t o d i s t i n g u i s h f r o m t h e e f f e c t s o f t h e m a n y o t h e r f o r c e s at w o r k . A s at t h e r e g i o n a l l e v e l , n o n e o f t h e t h r e e p o l i c y e x a m p l e s c a n b e s h o w n t o h a v e c a u s e d m o r e d e v e l o p m e n t t h a n w o u l d o t h e r w i s e h a v e o c c u r r e d in p a r t i c u l a r s u b u r b a n c e n t r e s . T h e m o s t s u c c e s s f u l s u b u r b a n c e n t r e s in e a c h c a s e w e r e f o u n d t o h a v e b e e n i m p o r t a n t c e n t r e s p r i o r t o p o l i c y i n s t i t u t i o n , o r t o h a v e b e e n l o c a t e d 1 2 3 in a r eas w i t h d y n a m i c s u b - r e g i o n a l e c o n o m i c a c t i v i t y (or b o t h ) . By t h i s a r g u m e n t , t h e p o t e n t i a l t o d e v e l o p a s u b u r b a n d o w n t o w n m a y b e l i m i t e d t o s p e c i f i c a r eas w i t h i n a m e t r o p o l i t a n r e g i o n , a n d t h e a t t e m p t e d u s e o f s u c h p o l i c i e s t o s p r e a d d e v e l o p m e n t i n t o a r eas o f t h e r e g i o n w h i c h h a v e n o t p r e v i o u s l y a t t r a c t e d d e v e l o p m e n t i n t e r e s t m a y b e a w a s t e o f e f f o r t . T h e n o r t h e r n a n d w e s t e r n s u b u r b s o f M e l b o u r n e , l i k e t h e n o r t h e a s t s e c t o r a n d s o u t h o f F rase r a r e a o f G r e a t e r V a n c o u v e r , h a v e o n l y v e r y l o n g t e r m d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l (if any ) , a n d s u c h d e v e l o p m e n t w o u l d r e q u i r e j u s t t h e s o r t o f s t r u c t u r a l sh i f t in t h e u r b a n f o r m o f t h o s e r e g i o n s tha t s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y has b e e n u n a b l e t o d e l i v e r . A s is s h o w n in t h e B e l l e v u e c a s e s t u d y , t h e k e y o p p o r t u n i t y w h i c h is p r e s e n t e d t o s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y is n o t t h e c r e a t i o n o f d e v e l o p m e n t n o r t h e r e d i r e c t i o n o f d e v e l o p m e n t i n t o c e n t r e s , b u t t h e i n f l u e n c e o n t h e d e s i g n o f d e v e l o p m e n t t ha t has a l r e a d y b e e n a t t r a c t e d . B e l l e v u e s u c c e e d e d in u s i n g t h e " n a t u r a l " o u t w a r d m o v e m e n t o f d e v e l o p m e n t in t h e 1 9 8 0 s t o c r e a t e a n u r b a n - s t y l e d o w n t o w n . M e t r o t o w n m a y h a v e b e e n p r e s e n t e d w i t h a s i m i l a r o p p o r t u n i t y , b u t it w a s n o t p u r s u e d as e f f e c t i v e l y i n t ha t c a s e . Lesson 3 W i t h o u t a s o l i d u n d e r s t a n d i n g o f t h e m e t r o p o l i t a n r e g i o n , a n d o f t h e n e e d s o f t h e l o c a l c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t i n d u s t r y , a p o l i c y w h i c h t i n k e r s w i t h t h e r e g i o n a l e c o n o m y c a n b e d a n g e r o u s . T h e r e g i o n a l p o l i c i e s in M e l b o u r n e a n d V a n c o u v e r b o t h c o n t a i n e d r e q u i r e m e n t s f o r t h e m a n i p u l a t i o n of c o m m e r c i a l l o c a t i o n d e c i s i o n s . If s u c h a p o l i c y is n o t i m p l e m e n t e d , t h e n it c a n d o n o h a r m . In t h e c a s e o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s , t h e o n l y l o c a t i o n d e c i s i o n w h i c h w a s f o r c e d w a s t h e B .C . T e l e p h o n e C o m p a n y h e a d q u a r t e r s , a n d t h i s w a s d o n e as a r e s u l t o f a C i t y o f V a n c o u v e r 1 2 4 d e c i s i o n w h i c h p r e d a t e d t h e R T C p o l i c y . A l l o t h e r R T C l o c a t i o n d e c i s i o n s h a v e f o l l o w e d t h e p r e f e r e n c e s o f t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y . In M e l b o u r n e , h o w e v e r , t h e r e w a s a h i g h l e ve l o f i n t e r v e n t i o n in t h e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t l o c a t i o n p r o c e s s . R i g i d g u i d e l i n e s w e r e se t a n d f o l l o w e d . W h i l e a c c o m m o d a t i o n s w e r e m a d e f o r p o w e r f u l i n t e r e s t s , l ess p o w e r f u l a p p l i c a n t s w e r e f o r c e d t o c h o o s e a s a n c t i o n e d l o c a t i o n o r a l t e r t h e i r p l a n s . O ' C o n n o r a n d B l a k e l y (1988) asse r t t ha t th i s p o l i c y m a y h a v e s t e m m e d t h e s u b u r b a n i z a t i o n o f s o m e a c t i v i t i e s , a n d s o h a r m e d t h e e c o n o m i c p r o s p e c t s o f t h e d e p r e s s e d a reas o f M e l b o u r n e . O n t h e o t h e r h a n d , t h e m u n i c i p a l p o l i c y o f B e l l e v u e f o c u s s e d d e v e l o p m e n t in its c e n t r e w i t h o u t c a u s i n g a n y h a r m t o t h e s u r r o u n d i n g s u b - r e g i o n a l e c o n o m y , o r e v e n t o n e a r b y a reas w i t h i n B e l l e v u e ' s b o r d e r s . F i r m s w h i c h w i s h e d t o l o c a t e in o f f i c e p a r k s w e r e f r e e t o l o c a t e in t h e B e l - R e d c o r r i d o r , o r i n n e i g h b o u r i n g R e d m o n d , o r b e y o n d . T h e r e s t r i c t i o n s o n s u b u r b a n d o w n t o w n d e v e l o p m e n t o n l y a p p l i e d o n c e t h e l o c a t i o n d e c i s i o n s h a d b e e n m a d e , a n d t h e p o l i c y i n t e r v e n t i o n w a s m o d e r a t e e n o u g h t o a v o i d c h a n g i n g t h o s e d e c i s i o n s . B u s i n e s s a n d d e v e l o p m e n t i n t e r e s t s h a v e a r g u e d f o r l e s s- r e s t r i c t i v e p o l i c y , b u t t h i s is n o t s u r p r i s i n g . D e v e l o p e r s w i l l always c o m p l a i n a b o u t s ta te i n t e r v e n t i o n . In B e l l e v u e , t h e y c o m p l a i n e d , b u t s t a y e d b e c a u s e t h e y p e r c e i v e d tha t it w a s i n t h e i r i n t e r e s t s t o s t ay ( W e l c h 1 9 8 9 , 51) . Lesson 4 S u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y is r e l e v a n t o n l y t o p a r t i c u l a r e r a s ( a n d p e r h a p s t o u n i q u e c i r c u m s t a n c e s ) in t h e d e v e l o p m e n t o f a m e t r o p o l i t a n r e g i o n . T h e C i t y o f B e l l e v u e d e v e l o p e d a g o o d p o l i c y a n d s t e a d f a s t l y i m p l e m e n t e d it , b u t t h e s u c c e s s f u l d e v e l o p m e n t o f its C B D a l s o d e r i v e d f r o m a l u c k y h i s t o r i c a l c i r c u m s t a n c e . A s m e n t i o n e d in t h e p r e v i o u s c h a p t e r , t h e E v e r g r e e n East p r o p o s a l f o c u s s e d c i v i c a t t e n t i o n o n t h e c r e a t i o n o f a t r u e C B D at t h e c r i t i c a l t i m e j u s t p r i o r 125 t o t h e m o s t r e c e n t w a v e o f c o m m e r c i a l s u b u r b a n i z a t i o n ( b a s e d o n h i g h o r d e r o f f i c e e m p l o y m e n t ) . T h e s i t u a t i o n w o u l d h a v e b e e n m a r k e d l y d i f f e r e n t if t h e C B D p o l i c i e s h a d b e e n d e l a y e d a f e w y e a r s , o r h a d n o t b e e n d e v e l o p e d at a l l f o r l ack o f a ca ta l y s t , o r if t h e c i v i c c o a l i t i o n w h i c h s t o p p e d E v e r g r e e n East h a d n o t b e e n f o r m e d . In t h o s e c i r c u m s t a n c e s , a d i f f e r e n t s o r t o f d o w n t o w n m i g h t h a v e d e v e l o p e d , b a s e d o n a m o r e t y p i c a l f r e e w a y o r i e n t e d p a t t e r n . S u c h a d o w n t o w n m i g h t n o t h a v e t h e p o t e n t i a l t o a t t r a c t h i g h o r d e r o f f i c e f u n c t i o n s a n d u s e r s , w h o m i g h t h a v e d e t e r m i n e d tha t a n o f f i c e p a r k in t h e Be l -Red c o r r i d o r , o r a p r e s t i g e l o c a t i o n at o n e o f t h e n e a r b y h i g h w a y i n t e r c h a n g e s w a s a b e t t e r w a y t o fu l f i l t h e i r E a s t s i de l o c a t i o n r e q u i r e m e n t s t h a n t h e n o n d e s c r i p t B e l l e v u e C B D . D u e t o t h e u n c h a l l e n g e d c e n t r a l i z a t i o n o f h i g h o r d e r u r b a n f u n c t i o n s in C e n t r a l M e l b o u r n e , D i s t r i c t C e n t r e s p o l i c y m a y h a v e b e e n a p p l i e d at t o o e a r l y a s t a g e in t ha t r e g i o n ' s d e v e l o p m e n t . A f t e r a f e w m o r e y e a r s o f s u b u r b a n i z i n g o f e m p l o y m e n t a n d p r o d u c e r s e r v i c e s , t h e r e m a y b e e n o u g h a c t i v i t y t o r e q u i r e t h e s e r v i c e s o f a h i g h o r d e r s u b u r b a n C B D . R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y m a y h a v e b e e n f o r m e d at j u s t t h e r i g h t m o m e n t i n t h e r e g i o n a l d e v e l o p m e n t o f G r e a t e r V a n c o u v e r . O n l y t h e c e n t r a l c i t y h a d m o r e j o b s t h a n l a b o u r f o r c e , a n d t h e c o m m u t i n g p a t t e r n w a s d i s t i n c t l y i n w a r d f r o m t h e s u b u r b s e v e r y m o r n i n g . N e w W e s t m i n s t e r ' s s m a l l d o w n t o w n w a s t h e m o s t i m p o r t a n t r e g i o n a l c e n t r e o u t s i d e o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r . R e g i o n a l p l a n n e r s r e c o g n i z e d tha t r a p i d s u b u r b a n i z a t i o n w a s o c c u r r i n g . It c a n n o t b e k n o w n w h a t w o u l d h a v e h a p p e n e d if t h e s u b s e q u e n t s u b u r b a n i z a t i o n h a d b e e n f o c u s s e d . P e r h a p s , l i k e M e l b o u r n e , t h e p o l i c y w o u l d h a v e b e e n t o o r i g i d l y e n f o r c e d a n d w o u l d h a v e d e l a y e d t h e p r o c e s s o f b r o a d s u b u r b a n e c o n o m i c d e v e l o p m e n t . P e r h a p s , l i k e B e l l e v u e , t h e p o l i c y w o u l d h a v e a l l o w e d t h e m u n i c i p a l i t i e s , p a r t i c u l a r l y B u r n a b y a n d R i c h m o n d , t o g u i d e t h e d e v e l o p m e n t t h a t w a s c e r t a i n l y c o m i n g t o t h e i r c e n t r e s i n t o a m o r e u r b a n p a t t e r n . 1 2 6 T h a t m o m e n t is pas t . A g r e a t d e a l o f s u b u r b a n i z a t i o n a n d d i s p e r s a l o f e c o n o m i c ac t i v i t y has o c c u r r e d , a n d n o t h i n g w i l l ca l l it b a c k . T h e R T C s h a v e g r o w n ( s o m e m o r e t h a n o t h e r s ) , b u t o t h e r c o n c e n t r a t i o n s o f v a r y i n g s i z e a n d f u n c t i o n a l c o m p o s i t i o n h a v e a l so b e e n f o r m i n g o v e r t h e pas t f i f t e e n y e a r s . R e g i o n a l d e c i s i o n m a k e r s m u s t n o w p l a n f o r a r e g i o n w i t h d o z e n s o f m a j o r a n d m i n o r c e n t r e s , s t r i p s , a n d c o r r i d o r s . P l a n n e r s in G r e a t e r V a n c o u v e r ' s m o d e r n e r a m u s t d e t e r m i n e if a p o l i c y f o r t h e d e v e l o p m e n t o f a f e w i m p o r t a n t n o d e s is st i l l r e l e v a n t t o s u c h a r e g i o n . Lesson 5 P u b l i c r a p i d t r ans i t l i n k a g e t o t h e r e g i o n a l c o r e m a y n o t b e as i m p o r t a n t as p r e v i o u s l y a s s u m e d in t h e d e v e l o p m e n t o f a s u b u r b a n d o w n t o w n (o r a n e t w o r k o f s u b u r b a n d o w n t o w n s ) . T h e e x i s t e n c e o f a c o m p l e t e r ad i a l p u b l i c t r a n s i t n e t w o r k in M e l b o u r n e , u p o n w h i c h t h e s e l e c t i o n o f D i s t r i c t C e n t r e s w a s pa r t i a l l y b a s e d , w a s n o t a f a c t o r in t h e s u c c e s s o r f a i l u r e o f p o l i c y . A s a r g u e d in p r e v i o u s s e c t i o n s o f t h i s p a p e r , t h e o n l y i m p o r t a n t f a c t o r s in t h e d e v e l o p m e n t o f t h e c e n t r e s w e r e s u c c e s s p r i o r t o p o l i c y a n d t h e e x i s t e n c e o f a d y n a m i c s u b - r e g i o n e c o n o m y ( the s o u t h a n d eas t in M e l b o u r n e ) . If a n y t h i n g , a r ad i a l n e t w o r k r e i n f o r c e s t h e i m p o r t a n c e o f t h e C B D , w h i c h is t h e m o s t a c c e s s i b l e l o c a t i o n f r o m t h e g r e a t e s t n u m b e r o f s u b u r b a n a reas . W h i l e s o m e c e n t r e s in t h e s o u t h e a s t m a y b e n e f i t f r o m l i n k a g e s b e t w e e n t h e f e w c e n t r e s o n t h e s a m e p u b l i c t r a n s i t l i n e s , C e n t r a l M e l b o u r n e b e n e f i t s f r o m t h e c o n v e r g e n c e o f a l l l i n e s . T h e c o n s t r u c t i o n o f t h e S k y T r a i n l i g h t ra i l l i n e f r o m t h e C i t y o f V a n c o u v e r t o d o w n t o w n N e w W e s t m i n s t e r , l a t e r e x t e n d e d t o S u r r e y , has h a d a p o s i t i v e e f f e c t o n t h e d e v e l o p m e n t o f s e v e r a l a r e a s a l o n g t h e l i n e . H o w e v e r , m o s t o f t h i s d e v e l o p m e n t has n o t b e e n r e s t r i c t e d t o t h e R T C s , n o r has m o s t o f it b e e n r e l a t e d 1 2 7 t o c o m m e r c i a l c o n s t r u c t i o n . T h e m a j o r i t y o f s u b u r b a n d e v e l o p m e n t s w h i c h h a v e b e e n c o n s t r u c t e d a f te r t h e i n t r o d u c t i o n o f S k y T r a i n h a v e b e e n m u l t i - f a m i l y r e s i d e n t i a l p r o j e c t s ( B C T r a n s i t A u t h o r i t y 1 9 8 9 ) , a n d t h e s e h a v e n o t b e e n c o n c e n t r a t e d in t h e R T C s b u t h a v e o c c u r r e d at a l m o s t e v e r y s t a t i o n a l o n g t h e l i n e . (This p a t t e r n is b e i n g r e p e a t e d as S k y T r a i n is b e i n g e x t e n d e d t o W h a l l e y ~ D i s t r i c t o f S u r r e y 1992 ) A l t h o u g h m a j o r c o m m e r c i a l r e d e v e l o p m e n t has o c c u r r e d at M e t r o t o w n , t h i s c a n n o t b e a t t r i b u t e d s o l e l y t o t h e i n t r o d u c t i o n o f S k y T r a i n . T h e o w n e r s o f t h e m a j o r M e t r o t o w n s i t e s h a d b e e n a t t e m p t i n g t o o b t a i n d e v e l o p m e n t a p p r o v a l f o r t h e m a l l s f o r s e v e r a l y e a r s p r i o r t o S k y T r a i n . T h e c o n s t r u c t i o n o f t h e l i n e c h a n g e d o n l y t h e r e s o l v e o f B u r n a b y M u n i c i p a l C o u n c i l t o h o l d o u t f o r a d i f f e r e n t s t y l e o f d e v e l o p m e n t . T h e r e d e v e l o p m e n t o f N e w W e s t m i n s t e r w a s a l s o n o t d i r e c t l y r e l a t e d t o S k y T r a i n . A t t r a c t i v e w a t e r f r o n t s i t e s w e r e s u f f i c i e n t t o a t t r ac t d e v e l o p m e n t a c t i v i t y w e l l b e f o r e t h e d e c i s i o n t o b u i l d S k y T r a i n w a s t a k e n . In B e l l e v u e , t h e d e v e l o p m e n t o f t h e C B D w a s a c c o m p l i s h e d w i t h o u t t h e e x i s t e n c e o f a r a p i d t r ans i t c o n n e c t i o n t o t h e r e g i o n a l c o r e . I m p r o v e d p u b l i c t r ans i t s e r v i c e (by bus ) d i d n o t c o n t r i b u t e t o t h e d e v e l o p m e n t o f t h e C B D , b u t w a s i n c r e a s e d afterwards in d i r e c t r e s p o n s e t o t h e p r i o r i n c r e a s e s in e m p l o y m e n t a n d d e s i g n c h a n g e s w h i c h f a v o u r e d l e ss p a r k i n g . In B e l l e v u e , as i n m o s t o t h e r A m e r i c a n m e t r o p o l i t a n a r eas , h i g h w a y s w e r e t h e k e y l o c a t i o n a l c o n s i d e r a t i o n . T h e r e m a y b e a s e r i o u s p r o b l e m w i t h u s i n g p u b l i c r a p i d t r a n s i t t o a t t e m p t t o s h a p e d e v e l o p m e n t in a d i s p e r s e d r e g i o n . T h e p r o v i s i o n o f p u b l i c r a p i d t r a n s i t w i l l n o t h a v e t h e s a m e e f f e c t in t h e m o d e r n r e g i o n as it h a d f o r e a r l i e r u r b a n f o r m s . In t h e m o n o c e n t r i c r e g i o n s o f t h e e a r l y pa r t o f t h i s c e n t u r y , t h e l o c a t i o n o f ra i l t r a n s i t l i n e s l e d t o r e s i d e n t i a l a n d re ta i l d e v e l o p m e n t a r o u n d t h e ra i l s t a t i o n s b e c a u s e t h e rai l l i n e r e p r e s e n t e d a s u b s t a n t i a l i n c r e a s e in t h e a c c e s s i b i l i t y b e t w e e n t h e c o r e ( w h e r e j o b s a n d c o m m e r c i a l a c t i v i t y w e r e c o n c e n t r a t e d ) a n d t h e p r e v i o u s l y 1 2 8 u n d e v e l o p e d h i n t e r l a n d . T h e c o r r e l a t i o n b e t w e e n p u b l i c t r ans i t l o c a t i o n a n d l a te r d e v e l o p m e n t w a s r e a d i l y a p p a r e n t . In t h e m o d e r n r e g i o n , w h e r e a r t e r i a l r o a d a n d f r e e w a y n e t w o r k s p r o v i d e a h i g h l e v e l o f b r o a d r e g i o n a l a c c e s s i b i l i t y f o r a u t o m o b i l e u s e r s , t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c r a p i d t r a n s i t is o n l y a m a r g i n a l i n c r e a s e i n t h e t o t a l a c c e s s i b i l i t y o f a p a r t i c u l a r s u b - r e g i o n . T h e n a s c e n t s u b u r b a n c e n t r e s o f G r e a t e r V a n c o u v e r a r e a l l a c c e s s i b l e b y r o a d ( o t h e r w i s e , t h e y c o u l d n o t h a v e b e c o m e r e l a t i v e l y i m p o r t a n t c e n t r e s ) . A r a p i d t r ans i t l i n e c a n o n l y a u g m e n t t h i s a c c e s s i b i l i t y , a n d t h e n o n l y o n o n e o f s e v e r a l c o r r i d o r s w h i c h s e r v e t h e c e n t r e . T h i s a p p l i e s a l s o t o t h e e n t i r e m o d e r n r e g i o n o f s u b u r b a n i z e d a n d d i s p e r s e d r e s i d e n t i a l a n d c o m m e r c i a l a c t i v i t y . T h e r o a d a n d t r a n s i t n e t w o r k t h a t e x i s t s now has b u i l t a d i s p e r s e d r e g i o n , a n d th i s r e g i o n c o u l d n o t h a v e d e v e l o p e d if t h e s e d i s p e r s e d l o c a t i o n s h a d n o t b e e n a c c e s s i b l e i n t h e f i r s t p l a c e . T h e a d d i t i o n o f s o m e f o r m o f r a p i d t r ans i t w i l l t h e r e f o r e m a k e m u c h less d i f f e r e n c e t o t h e m a r g i n a l a c c e s s i b i l i t y t h a n it m i g h t h a v e in 1 9 1 0 , o r 1 9 5 0 , o r 1 9 7 0 . (Th is p o i n t is s t r o n g l y r e l a t e d t o t h e p r e v i o u s l e s s o n r e g a r d i n g t h e t i m e - r e l a t e d a s p e c t o f s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y e f f e c t i v e n e s s . ) Today's metropolitan areas are characterized by a well developed transportation system and a highly decentralized pattern of land use. These characteristics have reduced accessibility-related differences between locations, which have in turn weakened the transportation- land use linkage. ( G u i l i a n o 1 9 8 9 , 1 6 ) 7 0 In a l i t e r a t u r e r e v i e w o n t h e t r a n s p o r t a t i o n a n d l a n d u s e l i n k a g e , D e a k i n (1991) f o u n d t ha t , a l t h o u g h t h e r e r e m a i n m a n y p r o p o n e n t s f o r t h e u s e o f ra i l t r ans i t t o " r e d i r e c t u r b a n g r o w t h p a t t e r n s t o w a r d m o r e c o m p a c t , c e n t e r e d d e v e l o p m e n t , " it is d i f f i c u l t t o s h o w s u c h a c a u s a l r e l a t i o n s h i p ( D e a k i n , 26 ) . E c o n o m i c a n d m a t h e m a t i c a l m o d e l s g e n e r a l l y a s s u m e d m o n o c e n t r i c i t y , a n d b e c a m e less t r a c t a b l e w i t h " e a c h a d d i t i o n a l d o s e o f r e a l i t y " ( D e a k i n , 31 ) . S i m u l a t i o n m o d e l s g e n e r a l l y c o n c l u d e d tha t m a n y o t h e r f a c t o r s ( s u c h as h o u s i n g 1 2 9 t y p e , c o s t , a n d s i z e ; s c h o o l s ; c r i m e r a t es ; l i f e s t y l e a n d l i fe c y c l e v a r i a t i o n s ) w e r e as o r m o r e i m p o r t a n t t h a n t r a n s p o r t v a r i a b l e s in f o r m i n g l o c a t i o n d e c i s i o n s ( D e a k i n , 32 ) . F i na l l y , e m p i r i c a l s t u d i e s o f t h e e f f e c t o f p u b l i c t r a n s i t l o c a t i o n w e r e f o u n d t o s h o w t h a t [m]any localized benefits can be found, but from a regional perspective the benefits are quite modest. Shifts toward compact growth and increased density, when they occur, seem overwhelmed by stronger regional trends toward decentralization. ( D e a k i n , 34) W o r s e , t h e a u t o m o b i l e has a l l o w e d t h e m o b i l i t y r e q u i r e m e n t s o f s u b u r b a n r e s i d e n t s t o e x p a n d . A n y s w i t c h t o t h e u s e o f p u b l i c t r ans i t w i l l r e p r e s e n t a n e t l o s s i n m o b i l i t y f o r s o m e r e s i d e n t s , b e c a u s e t h e a b i l i t y t o a c c o m m o d a t e m u l t i - d e s t i n a t i o n t r i p s , e s p e c i a l l y t h o s e r e l a t e d t o s h o p p i n g a n d c h i l d r e n , w i l l b e h a m p e r e d . A c c o r d i n g l y , T. L o g a n has a r g u e d ( 1 9 8 6 b , 12) t h a t p o l i c y m a k e r s h a v e e x a g g e r a t e d t h e p o s s i b i l i t y f o r a l a rge s c a l e m o d a l sh i f t f r o m a u t o m o b i l e u s e t o p u b l i c t r a n s i t u s e in a s s o c i a t i o n w i t h s u b u r b a n c e n t r e s . T h o s e p e r s o n s a n d b u s i n e s s e s l o c a t e d i n t h e w i d e l y s p r e a d - o u t s u b u r b s h a v e n o t r u e i n c e n t i v e t o l e a ve t h e i r a u t o m o b i l e s , a n d d o h a v e s o m e s i g n i f i c a n t d i s i n c e n t i v e s . T h e r e a r e y e t m o r e p o t e n t i a l p r o b l e m s a s s o c i a t e d w i t h t h e p u b l i c t rans i t- s u b u r b a n c e n t r e l i nk . In c e n t r e s w h i c h d o e x p e r i e n c e i n c r e a s e s in c o m m e r c i a l a n d r e s i d e n t i a l c o n c e n t r a t i o n , a n y a t t r a c t i o n c r e a t e d in t h e c e n t r e s w i l l n o t b e r e s t r i c t e d t o p u b l i c t r ans i t u s e r s . S e v e r e t r a f f i c c o n g e s t i o n r e s u l t s w h e n i n d i v i d u a l s d o n o t c h o o s e t o e m p l o y p u b l i c t r a n s i t in t h e i r a p p r o a c h t o t h e c e n t r e s . The decentralization of employment, however, rarely achieves the goal of higher transit use. In fact, experience in most cities indicates that suburban town centres more often than not give rise to serious traffic congestion. ( L e i c e s t e r 1 9 9 1 , 1) T h i s p r o b l e m c a n b e o b s e r v e d o n a n y b u s i n e s s d a y at t h e M e t r o t o w n s h o p p i n g c e n t r e c o m p l e x i n B u r n a b y . D e s p i t e t h e p r o v i s i o n o f a S k y T r a i n s t a t i o n , t h e e x t e n s i v e p a r k i n g lo t s a r e u s e d t o n e a r l y c a p a c i t y a n d t h e s u r r o u n d i n g r o a d s y s t e m is j a m m e d a l m o s t t o g r i d l o c k . L a r g e s u b u r b a n s h o p p i n g m a l l s g e n e r a t e 1 3 0 s i g n i f i c a n t a m o u n t s o f t ra f f i c b y d e s i g n — t h e i r s i z e is an i n d i c a t i o n o f t h e d e v e l o p e r ' s e s t i m a t e o f t h e e x t e n t o f t h e m a l l ' s t r a d e a r e a , a n d l a r g e m a l l s m u s t d r a w c u s t o m e r s f r o m a w i d e r a r e a t h a n s m a l l m a l l s . T h e p r o b l e m c a n a l s o a p p l y t o w o r k t r i p s . In a G V R D r e p o r t o n a s e m i n a r g i v e n b y K e n n e t h O r s k i , a W a s h i n g t o n , D . C . - b a s e d t r a n s p o r t a t i o n c o n s u l t a n t , it is s t a t e d tha t [ S ] o m e U.S. cities are discovering that often rail transit systems can create new traffic congestion problems to replace the ones they solve. In Washington, D.C, for instance, high density office developments have grown up around the Metrorail's suburban stations. But 9 5 % of the people who work in the new office developments arrive by car - creating more congestion than ever around the stations. ( G V R D 1 9 9 0 a , 6) T h e s e d i f f i c u l t i e s w i l l b e i n t e n s i f i e d if o f f i c e e m p l o y m e n t is r e l o c a t e d f r o m t h e c o r e o f t h e r e g i o n (as w a s t h e o r i g i n a l i n t e n t o f t h e R T C p o l i c y ) . T h e t r a d i t i o n a l C B D s i n v a r i a b l y h a v e t h e h i g h e s t t r a n s i t m o d a l s p l i t s in t h e i r r e s p e c t i v e r e g i o n s , v e r s u s v e r y m u c h l o w e r m o d a l s p l i t s i n t h e s u b u r b a n c e n t r e s . F o r e x a m p l e , t h e d o w n t o w n o f t h e C i t y o f V a n c o u v e r has a p e a k h o u r m o d a l s p l i t o f o v e r 4 0 p e r c e n t , w h e r e M e t r o t o w n ' s s p l i t is o n l y 1 7 p e r c e n t ( L e i c e s t e r , 3 ) . G o v e r n m e n t r e l o c a t i o n o f o f f i c e s , o n e of t h e f e w p u b l i c i n i t i a t i v e s tha t c a n e n c o u r a g e h i g h e r s u b u r b a n c e n t r e d e n s i t i e s , c a n t h e r e f o r e h a v e a p e r v e r s e e f f e c t o n t r a v e l p a t t e r n s . T. L o g a n (1986 , 8) n o t e s t ha t t h e r e l o c a t i o n o f a t a x a t i o n o f f i c e f r o m t h e c e n t r a l a r e a t o a d i s t r i c t c e n t r e in t h e 1 9 7 0 s i n c r e a s e d a u t o m o b i l e u s e a m o n g t h e d i s p l a c e d w o r k e r s f r o m 14 p e r c e n t t o 78 p e r c e n t . T h e s h o r t e r j o u r n e y t o w o r k h a d t h e e f f e c t o f f o r c i n g p u b l i c t r a n s i t u s e r s i n t o t h e i r a u t o m o b i l e s . T h e f i na l i r o n y is tha t t h e r e s u l t i n g t r a f f i c c o n g e s t i o n a n d p a r k i n g p r o b l e m s o f an in i t i a l l y s u c c e s s f u l c e n t r e m a y d e t e r t h e o f f i c e e m p l o y m e n t l o c a t i o n d e c i s i o n s t ha t t h e c e n t r e w a s m e a n t t o a t t r ac t . N e u t z e ( 1978 , 185) a s s e r t s t h a t " [a]s a s u b u r b a n e m p l o y m e n t c e n t r e g r o w s it b e c o m e s l e ss e a s y t o h a n d l e t h e i n c r e a s i n g v o l u m e o f r o a d t r a f f i c a n d t o p r o v i d e p a r k i n g f o r a l l t h e c a r s o f c u s t o m e r s a n d 131 e m p l o y e e s . " A s F o t h e r g i l l ( 1987 , 1) p o i n t s o u t , t h e m o s t d e s i r e d l o c a t i o n a l a d v a n t a g e s f o r s u b u r b a n b u s i n e s s e s a r e a c c e s s i b i l i t y a n d p a r k i n g . If t h e s e e l e m e n t s a re u n a v a i l a b l e in t h e s u b u r b a n d o w n t o w n , t h e o f f i c e p a r k b e c o m e s a m u c h m o r e a t t r a c t i v e o p t i o n . T h e s e c o n s i d e r a t i o n s o f t h e p o t e n t i a l p r o b l e m s w i t h t h e u s e o f p u b l i c t r ans i t p r o v i s i o n as a l a n d u s e t o o l d o n o t c o n s t i t u t e p r o o f t ha t t h e r e is n o c o n n e c t i o n b e t w e e n p u b l i c t r ans i t a n d s u b u r b a n c e n t r e l a n d u s e a n d c h a r a c t e r . T h e p o l i c i e s w h i c h h a v e b e e n s t u d i e d i n t h i s p a p e r m a y h a v e b e e n s o i n e f f e c t i v e at s h a p i n g t h e c h a r a c t e r of s u b u r b a n g r o w t h tha t t h e b e n e f i t s o f t r ans i t p r o v i s i o n c o u l d n o t b e r e a l i z e d , a n d t h e r e m a y ex i s t m o r e e f f e c t i v e m e a n s o f f o r g i n g t h e c o n n e c t i o n . If p u b l i c t r ans i t h a d b e e n p r o v i d e d t o M e t r o t o w n at t h e r i g h t t i m e ( i .e., p r i o r t o t h e g r o w t h o f t h e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t s ) , t h e p a t t e r n o f g r o w t h m i g h t h a v e b e e n d i f f e r e n t a n d t h e m u n i c i p a l c o u n c i l w h i c h a p p r o v e d t h e t h r e e m a l l s m i g h t h a v e m a d e a d i f f e r e n t c h o i c e . T h e b e n e f i t s o f p u b l i c t r a n s i t p r o v i s i o n t o a r e g i o n a r e u n q u e s t i o n e d . S k y T r a i n is j a m m e d t o c a p a c i t y e v e r y m o r n i n g a n d e v e r y a f t e r n o o n as it t r a n s p o r t s c o m m u t e r s f r o m s u b u r b a n h o m e s t o t h e i r j o b s in t h e r e g i o n a l c o r e ( a n d e l s e w h e r e ) . M a n y , if n o t m o s t , o f t h e s e t r a v e l l e r s h a v e b e e n i n d u c e d t o l e a v e t h e i r a u t o m o b i l e s at h o m e . T h i s c a n o n l y b e p o s i t i v e f o r e v e r y o n e . W h a t r e m a i n s t o b e s h o w n , h o w e v e r , is w h e t h e r t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c t r a n s i t c a n h a v e a p o s i t i v e e f f e c t o n t h e a b s o l u t e a m o u n t o f g r o w t h o r t h e p a t t e r n o f g r o w t h i n a s u b u r b a n c e n t r e . M o r e r e s e a r c h is n e e d e d in t h i s a r e a . 6.3 RECOMMENDATIONS FOR GREATER VANCOUVER T h i s p a p e r has o u t l i n e d m a n y d i f f i c u l t i e s a s s o c i a t e d w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n d o w n t o w n s t h r o u g h e x p l i c i t p o l i c y . If t h e c o n c l u s i o n s a n d l e s s o n s h e r e i n a r e w e l l - f o u n d e d , s e v e r a l c o u r s e s o f a c t i o n m a y b e s u g g e s t e d t o w a r d t h e 1 3 2 i m p r o v e m e n t o f s u c h p o l i c y . T h e f o l l o w i n g is a h y p o t h e t i c a l l ist o f r e c o m m e n d a t i o n s a n d r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n d o w n t o w n s , w i t h s p e c i a l r e f e r e n c e t o h o w t h e G r e a t e r V a n c o u v e r r e g i o n m i g h t c o m p l y . 6.3.1 Study the region. First , a n y m e t r o p o l i t a n r e g i o n w i s h i n g t o d e v e l o p a p o l i c y f o r t h e c r e a t i o n o f s u b u r b a n d o w n t o w n s m u s t h a v e a c c u r a t e a n d b r o a d l y b a s e d k n o w l e d g e o f t h e r e g i o n , b o t h its e c o n o m y a n d its u r b a n s t r u c t u r e . A n t i q u e i m a g e s o f t h e r e g i o n , w h e t h e r d e r i v e d f r o m t h e 1 9 5 0 s o r t h e 1 9 8 0 s , m u s t b e a b a n d o n e d in f a v o u r o f v e r y i n t e n s i v e i n v e s t i g a t i o n . H o w d o e s t h e r e g i o n r e a l l y w o r k in t h e m o d e r n c o n t e x t ? W h a t d o e s it r e a l l y l o o k l i k e t o d a y ? W h a t t r e n d s a re in o p e r a t i o n w h i c h w i l l a f f e c t t h e e c o n o m y o r t h e u r b a n s t r u c t u r e ? W i t h o u t a n s w e r i n g t h e s e q u e s t i o n s , as t h e e x p e r i e n c e o f M e l b o u r n e s h o w s , p o l i c y e x p e r i m e n t a t i o n c a n b e d a n g e r o u s . G r e a t e r V a n c o u v e r m u s t t h o r o u g h l y i n v e s t i g a t e t h e e c o n o m i c s u c c e s s o f R i c h m o n d . A r e R i c h m o n d ' s l o c a t i o n a l a d v a n t a g e s t h e s o l e s o u r c e o f t h i s s u c c e s s , o r a r e t h e r e o t h e r f a c t o r s tha t m i g h t b e s h a r e d w i t h o t h e r a r eas o f t h e m e t r o p o l i s ? W h a t is t h e l i n k a g e b e t w e e n t h e d y n a m i c s u b - r e g i o n a l e c o n o m i e s o f R i c h m o n d a n d B u r n a b y w i t h t h e i r t w o r e s p e c t i v e R T C s ? H o w i m p o r t a n t t o t h e r e g i o n a l e c o n o m y a re t h e l o w - d e n s i t y c o r r i d o r s a n d c l u s t e r s o f e m p l o y m e n t , s u c h as t h e K n i g h t S t r ee t , C a n a d a W a y , o r B r e n t w o o d - L o u g h e e d - H i g h w a y c o r r i d o r s ? W i l l e q u i v a l e n t s of t h e s e c o r r i d o r s d e v e l o p s o u t h o f t h e F rase r R i ve r , o r i n t h e n o r t h e a s t s e c t o r ? W h e r e w i l l t h e y b e l o c a t e d , a n d h o w w i l l t h e y a f f e c t t h e p l a n n e d t o w n c e n t r e s ? 1 3 3 6.3.2 Study the commerc ia l deve lopment industry. S e c o n d , if p o l i c y is m e a n t t o a f f e c t p r i v a t e s e c t o r l o c a t i o n d e c i s i o n s , t h e n a c c u r a t e a n d b r o a d l y b a s e d k n o w l e d g e o f t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y is a n e c e s s i t y . H o w d o e s t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y m a k e l o c a t i o n a n d i n v e s t m e n t d e c i s i o n s ? W h a t t r e n d s a r e o p e r a t i n g p r e s e n t l y w h i c h a f f e c t t ha t d e c i s i o n p r o c e s s ? W h e r e is t h e r e g i o n in t h e c u r r e n t d e v e l o p m e n t c y c l e ? G i v e n a n s w e r s t o a l l o f t h e a b o v e , h o w a t t r a c t i v e a r e t h e a reas b e i n g p r o m o t e d b y p o l i c y ? W i t h o u t a n s w e r i n g t h e s e q u e s t i o n s , t h e a t t r a c t i o n o f p r i v a t e s e c t o r i n v e s t m e n t w i l l b e s l o w , n o n - e x i s t e n t , o r b a s e d o n l u c k . T h e s c h e d u l e o f d e v e l o p m e n t in a s u b u r b a n c e n t r e w i l l b e u n k n o w n a n d u n c o o r d i n a t e d ( a n d p e r h a p s u n c o n t r o l l a b l e ) . F u r t h e r , it is w i d e l y a s s u m e d tha t t h e i n v e s t m e n t d e c i s i o n s o f t h e p u b l i c s e c t o r c a n b e a ca t a l y s t f o r p r i v a t e s e c t o r l o c a t i o n d e c i s i o n s . T h i s a s s u m p t i o n s h o u l d b e t e s t e d . H o w d i d t h e c o n s t r u c t i o n o f S k y T r a i n a f f e c t t h e t i m i n g o f d e v e l o p m e n t in t h e R T C s a n d b e y o n d ? D i d t h e a t t r a c t i v e n e s s o f t h e R T C s i n c r e a s e ? H a s p u b l i c s e c t o r o f f i c e l o c a t i o n ( B C T r a n s i t , B .C . Ra i l , I .C .B .C. , f o r e x a m p l e s ) d r a w n a c o r r e s p o n d i n g a m o u n t o f p r i v a t e s e c t o r o f f i c e c o n s t r u c t i o n ? 6.3.3 Deve lop pol icy based directly on these studies. A f t e r s o u n d k n o w l e d g e o f t h e r e g i o n a n d t h e c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t i n d u s t r y is a c q u i r e d , p o l i c y s h o u l d b e f o r m u l a t e d w h i c h r e f l e c t s t h a t k n o w l e d g e . G i v e n s u c h u n d e r s t a n d i n g , it m u s t b e a s s u m e d tha t t h e l o c a t i o n s c h o s e n f o r s u b u r b a n d o w n t o w n d e v e l o p m e n t a r e a b l e t o a t t r ac t i n t e r e s t . T h a t i n t e r e s t s h o u l d n o t b e s q u a n d e r e d t h r o u g h i m m o d e r a t e p o l i c y r e q u i r e m e n t s . T h e p o l i c y m u s t b e p o w e r f u l e n o u g h t o s h a p e t h e e x p e c t e d d e v e l o p m e n t , b u t j u d i c i o u s e n o u g h t o a v o i d a l i e n a t i n g t h e d e v e l o p e r s a n d d r i v i n g t h e m t o o t h e r s i t e s . B o t h B e l l e v u e ' s F A R i n c e n t i v e s y s t e m a n d t h e 1 9 7 3 C i t y o f V a n c o u v e r i n t e r i m z o n i n g b y l a w w e r e p r e d i c a t e d o n t h e fac t t ha t d e v e l o p m e n t w a s a s s u r e d a n d tha t t h e r e w a s a c e r t a i n 1 3 4 f l e x i b i l i t y o r n e g o t i a t i n g r o o m w h e r e i n d e v e l o p e r s a n d p l a n n e r s c o u l d t r a d e o f f d e s i g n q u a l i t y f o r a d d i t i o n a l c o m m e r c i a l f l o o r s p a c e . C l i n g i n g t o t h e l o g i c a l p o l i c i e s o f a p r e v i o u s a n d b y g o n e d e v e l o p m e n t e r a is a m i s t a k e . P l a n n e r s s h o u l d r e s p o n d t o t h e a c t u a l r e g i o n , as o p p o s e d t o t h e i d e a l i z e d r e g i o n o f m e m o r y . H o w l i k e l y is it t ha t a p o l i c y d e s i g n e d t o s o l v e t h e d e v e l o p m e n t p r o b l e m s o f t h e 1 9 6 0 s w i l l a d e q u a t e l y a d d r e s s t h e p r o b l e m s o f a r e g i o n tha t has s p e n t t h i r t y y e a r s g r o w i n g i n t o a n e w u r b a n f o r m ? 6.3.4 D o not waver. T h e f i na l r e q u i r e m e n t f o r a s u c c e s s f u l s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y is p o l i t i c a l r e s o l v e . If t h e ana l y s i s o f t h e r e g i o n a n d t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y has b e e n t h o r o u g h , t r us t it. Be p r e p a r e d t o w a i t f o r t h e d e v e l o p m e n t t h r o u g h at l eas t o n e b u s i n e s s c y c l e . D o n o t a l l o w c o n c e s s i o n s , b e c a u s e t h e y s e t a p r e c e d e n t f o r s u b s e q u e n t d e v e l o p e r s t o i ns i s t u p o n . D o n o t c h a n g e t h e r u l e s . If t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y s m e l l s t h e p a n i c o f p o l i t i c i a n s n e e d i n g a q u i c k , h i g h - p r o f i l e d e v e l o p m e n t , t h e n t h e y w i l l a p p l y p r e s s u r e . D e v e l o p e r s o f t e n s t a te t ha t t h e o n e t h i n g t h e y m o s t w a n t f r o m g o v e r n m e n t is c o n s i s t e n c y . It d o e s n o t r ea l l y m a t t e r w h a t t h e r u l e s a r e ( w i t h i n r e a s o n ) , as l o n g as t h e y a p p l y e q u a l l y t o al l p l a y e r s i n t h e c o m p e t i t i v e m a r k e t . T h e e x p e r i e n c e o f t h e B e l l e v u e C B D m a y c o n v i n c e a f a r s i g h t e d m u n i c i p a l c o u n c i l o f t h e l o n g t e r m a d v a n t a g e s o f b e i n g p a t i e n t a n d f i r m . T h e C i t y o f B e l l e v u e w a s ( a n d is) c o n f i d e n t e n o u g h in t h e d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l o f t h e i r C B D tha t t h e y a re w i l l i n g t o w a i t f o r t h e e v e n t u a l d e v e l o p m e n t o f t h e i r p e d e s t r i a n c o r r i d o r . B e l l e v u e ' s p o l i t i c i a n s a n d p l a n n e r s w e r e n o t s t a m p e d e d i n t o w a n t i n g it i m m e d i a t e l y , a n d a l l o w i n g t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y t o s e n s e tha t d e s i r e a n d u s e it t o a p p l y p r e s s u r e . 135 6.3.5 A Final Note If t h e r e c o m m e n d a t i o n s l i s t e d a b o v e w e r e t o b e f o l l o w e d e x a c t l y , t h e p o l i c y w o u l d n o t f u l f i l a l l o f t h e r e q u i r e m e n t s t ha t p l a n n e r s o r i g i n a l l y p l a c e d o n s u b u r b a n d o w n t o w n s . N o n e o f t h e t h r e e p o l i c i e s s t u d i e d h a d a n y d e m o n s t r a b l e e f f e c t o n t h e s c a l e of d e v e l o p m e n t o r o n t h e l o c a t i o n of d e v e l o p m e n t i n t h e t h r e e r e g i o n s . T h e s u c c e s s o f B e l l e v u e d i d n o t lay i n t h e a t t r a c t i o n o f m o r e d e v e l o p m e n t t h a n w o u l d o t h e r w i s e h a v e c o m e t o B e l l e v u e o r t h e r e g i o n . T h e d i s p e r s a l o f e c o n o m i c a c t i v i t y w a s n o t a l t e r e d b y t h e d e v e l o p m e n t o f a n u r b a n - s t y l e C B D . T h e t r a ve l p a t t e r n o f t h e r e g i o n has n o t b e e n s i g n i f i c a n t l y a l t e r e d e i t h e r . T h i s s u g g e s t s t ha t t h e g o a l s a t t a c h e d t o t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n d o w n t o w n s m a y h a v e b e e n t o o b r o a d t o b e a c h i e v e d . A n u r b a n d o w n t o w n , c o m f o r t a b l e t o t h e p e d e s t r i a n a n d a t t r a c t i v e t o h i g h o r d e r b u s i n e s s e s , has b e e n s h o w n t o b e a p p r o a c h a b l e . H o w e v e r , t h e p o s i t i v e b e n e f i t s t h a t w e r e a s s u m e d t o a c c r u e t o s u c h d e v e l o p m e n t h a v e n o t b e e n in e v i d e n c e , p r o v i d i n g y e t m o r e j u s t i f i c a t i o n f o r a r e - e x a m i n a t i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y . If t h e e v e n t u a l b e n e f i t s a r e s o l i m i t e d , is it r e a l l y w o r t h c o n t i n u i n g s u c h a l o n g a n d d i f f i c u l t t ask? A r e t h e r e m o r e e f f e c t i v e w a y s o f p r o v i d i n g j o b s , s h o p p i n g o p p o r t u n i t i e s , a n d h o u s i n g t o s u b u r b a n a r eas , w h i l e m a i n t a i n i n g a c o m m i t m e n t t o a m o r e " l i v a b l e " a n d e n v i r o n m e n t a l l y r e s p o n s i b l e r e g i o n ? 6.4 TOPICS FOR FURTHER STUDY T h e f o r e g o i n g d i s c u s s i o n has p r e s e n t e d s e v e r a l a r e a s w h e r e f u r t h e r r e s e a r c h w o u l d b e of u s e . M o s t i m p o r t a n t l y , t h e n a t u r e o f t h e p u b l i c t r ans i t a n d l a n d u s e l i n k a g e s h o u l d b e e x a m i n e d . C a n p u b l i c t r ans i t s h a p e l a n d u s e i n t o a m u l t i c e n t r e d f o r m ? C a n a m u l t i c e n t r e d f o r m s u p p o r t a f i n a n c i a l l y v i a b l e t r a n s i t n e t w o r k ? If n o t , is a s u b u r b a n c e n t r e s p o l i c y s t i l l w o r t h p u r s u i n g ? W h a t is t h e b e n e f i t o f a c e n t r e s 1 3 6 p o l i c y if it d o e s n o t c o n t r o l t h e u s e of t h e a u t o m o b i l e a n d l e s s e n t h e n e e d t o c o m m u t e ? If a r e g i o n is d i s p e r s e d i n t o a m u l t i t u d e o f v a r i o u s s i z e s o f c e n t r e a n d c o r r i d o r , w h a t is t h e b e s t w a y t o a m e l i o r a t e t h e n e g a t i v e e x t e r n a l i t i e s o f u r b a n t r a n s p o r t a t i o n ( n o i s e , p o l l u t i o n , l a n d c o n s u m p t i o n , h i g h c o s t o f t r ans i t , etc. )? If s u b u r b a n c e n t r e s d o n o t c o n t r o l t h e u s e o f t h e a u t o m o b i l e , w h a t e f f e c t d o e s t h e c r e a t i o n o f a h i g h o r d e r s u b u r b a n c e n t r e h a v e o n t h e d e v e l o p m e n t o f t h e u r b a n f r i n g e ( i .e., w i l l f r i n g e d e v e l o p m e n t i n c r e a s e d u e t o t h e i n c r e a s e d p r o x i m i t y o f a n u r b a n - s t y l e d o w n t o w n ) ? W h a t w o u l d b e t h e e f f e c t o f c o m b i n i n g t h e p r o v i s i o n o f p u b l i c t r ans i t t o s u b u r b a n c e n t r e s w i t h t h e u s e o f t r a n s p o r t a t i o n d e m a n d m a n a g e m e n t t e c h n i q u e s ( T D M ) , s u c h as e m p l o y e r - p r o v i d e d v a n p o o l s o r h i g h - o c c u p a n c y v e h i c l e l a n e s b e t w e e n c e n t r e s ? W o u l d s u c h m e a s u r e s i m p r o v e t h e s t r e n g t h o f t h e a s s u m e d l i n k a g e b e t w e e n t r a n s i t a n d l a n d u s e in t h e s u b u r b s ? F u r t h e r , if p u b l i c t r a n s i t a n d p e d e s t r i a n m o b i l i t y i m p r o v e m e n t s d o n o t a c c r u e , if t h e d e s i g n v a l u e s e x p r e s s e d i n t h e R T C s a re t h o s e o f t h e r e g i o n a l s h o p p i n g m a l l , w h a t is t h e e f f e c t o n t h e r e l a t i v e l y l a rge r e s i d e n t p o p u l a t i o n s f o r w h o m t h e R T C s a r e t h e i r n e i g h b o u r h o o d s ? D o e s R T C g r o w t h p e n a l i z e r e s i d e n t s w i t h c o n s t a n t n o n - r e s i d e n t p a r k i n g a n d t r a f f i c c o n g e s t i o n p r o b l e m s , a n d t h e a t t e n d a n t p r o b l e m s o f n o i s e , p o l l u t i o n , a n d s t r ess ? W h a t is t h e c o r r e l a t i o n b e t w e e n S k y T r a i n a n d v a r i o u s f o r m s o f i l l ega l a c t i v i t y ( s u c h as d r u g t r a n s a c t i o n s at s t a t i o n s , t h e m i g r a t i o n o f p r o s t i t u t i o n f r o m t h e C i t y o f V a n c o u v e r , i n c r e a s e s in b u r g l a r i e s n e a r s t a t i o n s , a n d a s sau l t s i n d e s e r t e d t r a i n ca rs o r s ta t ions ) ? If t h e r e a r e c r i m e p r o b l e m s , w i l l R T C s s i m p l y r e i n f o r c e t h e n e g a t i v e o p i n i o n o f h i g h e r d e n s i t y l i v i n g a l r e a d y h e l d b y m a n y c i t i z e n s ? A s e c o n d a r e a o f u s e f u l s t u d y is t h e c o n n e c t i o n b e t w e e n d y n a m i c s u b - r e g i o n a l e c o n o m i e s a n d t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n c e n t r e s . D o s u c h s u b - r e g i o n a l e c o n o m i e s e x i s t , a n d d o e s s u c h a c o n n e c t i o n e x i s t , o r a r e t h e c a s e s s t u d i e d in t h i s p a p e r c o i n c i d e n t a l ? D o c e n t r e s d e v e l o p t o p r o v i d e s e r v i c e s t o t h e i r 1 3 7 h i n t e r l a n d , o r a r e t h e y f o r m e d in p a r a l l e l b y t h e s a m e p r o c e s s e s t ha t d r i v e t h e s u b - r e g i o n a l e c o n o m i e s ? W h a t is t h e c o n n e c t i o n b e t w e e n a i r p o r t l o c a t i o n , h i g h w a y i n t e r c h a n g e l o c a t i o n , a n d s u b u r b a n c e n t r e l o c a t i o n in t h e o p e r a t i o n o f t h e s u b - r e g i o n a l e c o n o m y ? T h i r d , t h e r e a re m a n y c o m m o n a s s u m p t i o n s tha t r e l a t e t o t h e d i s c u s s i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s w h i c h m i g h t b e t e s t e d . Is t h e r e s u c h a t h i n g as a " c r i t i c a l m a s s " o f d e v e l o p m e n t , b e n e a t h w h i c h a c e n t r e n e e d s p o l i c y g u i d a n c e a n d b e y o n d w h i c h it w i l l g r o w a u t o n o m o u s l y ? W h a t is t h e l o n g t e r m d e v e l o p m e n t p o t e n t i a l in a reas w i t h g r o w i n g p o p u l a t i o n s , b u t l i t t l e h i g h o r d e r c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t (e .g . , C o q u i t l a m C e n t r e , W h a l l e y ) ? It s e e m s t o b e a s s u m e d t h a t t h e s e a r eas w i l l e v e n t u a l l y t a k e o n t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e i n n e r s u b u r b a n c e n t r e s , w h i c h h a v e g r o w n as a r e s u l t o f t h e d i s p e r s a l o f r e g i o n a l e m p l o y m e n t . Is t h i s p r o c e s s s e q u e n t i a l a n d i n e v i t a b l e , o r w i l l t h e d e v e l o p m e n t o f t h e i n n e r u r b a n c e n t r e s p r e c l u d e t h e d e v e l o p m e n t o f o t h e r , m o r e r e m o t e s u b u r b a n c e n t r e s ? F o u r t h , as d i s c u s s e d in t h e G r e a t e r V a n c o u v e r c a s e s t u d y , t h e r e a p p e a r s t o b e a g r e a t d e a l o f i n c o n s i s t e n c y a s s o c i a t e d w i t h t h e u s e o f o f f i c e f l o o r s p a c e f i g u r e s i n p o l i c y e v a l u a t i o n . T h e d e v e l o p m e n t o f g u i d e l i n e s f o r t h e c o l l e c t i o n o f s u c h f i g u r e s , a n d f o r t h e i r u s e i n s u p p o r t o f a r g u m e n t s , w o u l d b e b e n e f i c i a l i n t h e s t u d y o f t h e m o d e r n r e g i o n a l e c o n o m y . T h e a c c u r a t e e s t i m a t i o n o f o f f i c e s p a c e is d o u b l y i m p o r t a n t b e c a u s e it is o f t e n u s e d as a p r o x y f o r e m p l o y m e n t , a n d p a r t i c u l a r l y f o r m a n a g e r i a l , r e s e a r c h , a n d p r o d u c e r s e r v i c e j o b s . H o w s h o u l d o f f i c e s p a c e f i g u r e s b e d i f f e r e n t i a t e d ? S h o u l d l e a s a b l e a n d n o n - l e a s a b l e s p a c e b e s e p a r a t e d ? S h o u l d o w n e r - o c c u p i e d b u i l d i n g s b e d i s t i n g u i s h e d f r o m s p e c u l a t i v e o f f i c e b u i l d i n g s a n d p u b l i c s e c t o r s p a c e ? Is a l l o f f i c e s p a c e e q u i v a l e n t ( i .e. , s h o u l d t h e r e b e a d i s t i n c t i o n m a d e b e t w e e n p o p u l a t i o n - s e r v i n g o f f i c e u s e r s , s u c h as d o c t o r s a n d a c c o u n t a n t s , a n d o t h e r u s e r s w i t h a w i d e r m a r k e t , s u c h as e n g i n e e r i n g 1 3 8 f i r m s o r r e s e a r c h f i rms ) ? A r e t h e r e i n d u s t r y s t a n d a r d s f o r t h e r e p o r t i n g of o f f i c e s p a c e f i g u r e s , a n d if n o t , s h o u l d s u c h s t a n d a r d s b e set? F i f th , t h e A g r i c u l t u r a l L a n d R e s e r v e has p r o b a b l y h a d m o r e e f f e c t o n t h e c u r r e n t s h a p e o f t h e u r b a n i z e d a r e a o f t h e G r e a t e r V a n c o u v e r r e g i o n t h a n a n y o t h e r s i n g l e f a c t o r , a n d c e r t a i n l y m o r e t h a n R T C p o l i c y . 7 ^ W h a t a r e t h e i m p l i c a t i o n s f o r c o n t i n u i n g o r d i s c o n t i n u i n g t h e p r o t e c t i o n o f a g r i c u l t u r a l l a n d s f r o m u r b a n d e v e l o p m e n t p r e s s u r e ? D o e s t h e l a ck o f a c o n t i g u o u s d e v e l o p m e n t p a t t e r n h e l p o r h a r m t h e f o r m a t i o n o f s u b u r b a n c e n t r e s ? S i x t h , t h e r e a re s e v e r a l t r e n d s w h i c h m i g h t b e e x a m i n e d in r e l a t i o n t o r e g i o n a l g r o w t h p a t t e r n s . W h a t h a p p e n s t o t h e n e e d f o r s u b u r b a n c e n t r e s if t h e p o p u l a t i o n c o n t i n u e s t o d i s p e r s e b e y o n d t h e u r b a n f r i n g e ? W i l l t h e e x i s t i n g h i e r a r c h y o f s m a l l r u ra l t o w n s b e a n e x t w a v e o f R T C s , o r w i l l t h e r e s i d e n t s b e d e t e r m i n e d t o r e t a i n t h e s m a l l t o w n c h a r a c t e r w h i c h a t t r a c t e d t h e p o p u l a t i o n g r o w t h at t h e o u t s e t ? W h a t e f f e c t w i l l t h e a d v e n t o f p r a c t i c a l t e l e c o m m u t i n g h a v e o n t h e r e g i o n ? S u b u r b a n c e n t r e s w e r e m e a n t t o r e d u c e i n t e r r e g i o n a l t r a ve l a n d p r o v i d e a c u l t u r a l f o c u s , a n d t e l e c o m m u t i n g m a y p r o v i d e a p a r t i a l s o l u t i o n t o t h e f o r m e r b u t m a y p r o v i d e a g r e a t e r n e e d f o r t h e la t ter . F ina l l y , s o m e q u e s t i o n s c o u l d b e a d d r e s s e d c o n c e r n i n g t h e s u c c e s s o f t h e B e l l e v u e C B D p o l i c i e s in a t t r a c t i n g u r b a n - s t y l e d e v e l o p m e n t s . E x a c t l y w h y d i d t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y c o n f o r m ? T h e d e v e l o p m e n t p a t t e r n in B e l l e v u e is c e r t a i n l y d i s t i n c t f r o m a l m o s t a n y o t h e r s u b u r b a n c e n t r e in t h e U.S., i n t h a t it is r e l a t i v e l y d i s t a n t f r o m h i g h w a y i n t e r c h a n g e s a n d it is b e i n g d e s i g n e d f o r p e d e s t r i a n s . W a s t h e r e a " b a n d w a g o n " e f f e c t ( i .e. , d i d t h e i n i t i a l p a t t e r n c o n d i t i o n l a t e r d e v e l o p m e n t s ) ? D o e s t h e a d a p t a t i o n o f t h e d e v e l o p m e n t i n d u s t r y t o t h e p a r t i c u l a r c a s e o f B e l l e v u e s u g g e s t t ha t t h e i n d u s t r y in g e n e r a l is c a p a b l e o f m o r e f l e x i b i l i t y t h a n m o s t c u r r e n t p o l i c y r e q u i r e s o f it? 1 3 9 N O T E S 1 Fo r a d i s c u s s i o n , s e e " W i l l T h e C e n t e r H o l d ? " , a l e t t e r t o t h e e d i t o r f r o m Ian F i she r , a n d e d i t o r ' s r e p l y in Vancouver Magazine ( N o v e m b e r , 1 9 9 1 , 22) . 2 O n e s q u a r e f o o t is e q u a l t o 0 . 0 9 2 9 s q u a r e m e t e r s . A c c o r d i n g l y , o n e m i l l i o n s q u a r e f e e t is e q u a l t o 92 9 0 0 s q u a r e m e t e r s . 3 A b e l t w a y is d e f i n e d as a l i m i t e d a c c e s s h i g h w a y , pa r t i a l l y o r c o m p l e t e l y e n c i r c l i n g a ( t r a d i t i o n a l A m e r i c a n ) c i t y a r e a . M o s t b e l t w a y s w e r e o r i g i n a l l y i n t e n d e d t o b e h i g h - s p e e d b y p a s s r o u t e s a r o u n d c e n t r a l c i t y t r a f f i c c o n g e s t i o n . B e l t w a y i n t e r c h a n g e s w i t h r ad i a l r o u t e s p r o v i d e d a f o c u s f o r s u b u r b a n i z i n g c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t . S e e U . S. D e p a r t m e n t o f T r a n s p o r t a t i o n (1980) f o r a n e a r l y d i s c u s s i o n o f t h e e f f e c t s o f b e l t w a y s o n A m e r i c a n m e t r o p o l i t a n a reas . 4 G a r r e a u a l s o r e c o g n i z e s t h e i m p o r t a n c e o f h i g h w a y i n t e r c h a n g e s a n d l i n k a g e s t o t h e l o c a t i o n o f t h e s u b u r b a n c e n t r e s ( 1 9 9 1 , 32-35) . 5 H e r e a f t e r r e f e r r e d t o as " ( G V R D a n d S p a e t h ) . " 6 H e r e a f t e r r e f e r r e d t o as " C o r i o l i s . " 7 H e r e a f t e r r e f e r r e d t o as " ( J ones L a n g ) . " 8 H e r e a f t e r r e f e r r e d t o as " ( B u r n a b y a n d H o t s o n ) . " 9 T h e r e a re m a n y s o u r c e s f o r t h e s e c r i t e r i a ( G V R D 1 9 7 4 , B 1 ; 1 9 7 4 c , 2 1 ; 1 9 8 0 b , 34- 4 0 ; G V R D a n d S p a e t h 1 9 7 5 , 8-10; G e r t l e r a n d C r o w l e y 1 9 7 7 , 178 ) . N o n e o f t h e s o u r c e s p r e s e n t j u s t i f i c a t i o n s o r s u p p o r t i n g e v i d e n c e f o r t h e s e l e c t i o n o f t h e s e p a r t i c u l a r c h a r a c t e r i s t i c s o r q u a n t i t i e s . It m u s t b e a s s u m e d t h a t t h e y w e r e s i m p l y " b a l l p a r k " f i g u r e s a b o u t w h i c h a c o n s e n s u s h a d d e v e l o p e d a m o n g t h e p l a n n e r s a n d o t h e r i n t e r e s t e d p a r t i e s . 1 0 T h e r e f e r e n c e is d r a w n f r o m p a g e 4 o f t h e " O v e r v i e w " s e c t i o n o f t h e d o c u m e n t . 1 1 M r . D r o e t t b o o m w a s t h e n a C i t y o f V a n c o u v e r p l a n n e r , a n d is n o w C i t y M a n a g e r . 1 2 M r . C a m e r o n w a s t h e n a G V R D p l a n n e r , a n d is n o w M a n a g e r o f t h e G V R D D e v e l o p m e n t S e r v i c e s D e p a r t m e n t , w h i c h s u c c e e d e d t h e G V R D P l a n n i n g D e p a r t m e n t in 1 9 8 3 . 1 3 A m o r e r e c e n t s u m m a r y o f t h e d e v e l o p m e n t o f R e g i o n a l T o w n C e n t r e s p o l i c y c a n b e f o u n d in D a v i s a n a P e r k i n s (1992) . D a v i s a n d P e r k i n s u s e a c o m p a r a t i v e s t u d y o f R T C p o l i c y a n d a s i m i l a r p o l i c y i n M e l b o u r n e t o d r a w g e n e r a l l e s s o n s f o r t h e f o r m a t i o n o f f u t u r e m u l t i c e n t r e d r e g i o n a l p o l i c y . 1 4 A d i g i t a l m a p o f m u n i c i p a l R T C d e s i g n a t i o n s w a s u s e d t o e s t i m a t e t h e a r e a o f e a c h z o n e . S e v e r a l o t h e r s o u r c e s w e r e a l s o u s e d t o c o n f i r m t h e a p p r o x i m a t e s i z e o f t h e e s t i m a t e b a s e d o n t h e d i g i t a l m a p (Rao 1 9 8 9 ; T o w n s h i p o f R i c h m o n d 1 9 8 6 ; D i s t r i c t o f B u r n a b y 1 9 8 2 ; D i s t r i c t o f B u r n a b y 1 9 9 1 ; G V R D 1 9 8 6 , A p p e n d i x D ) . A c r e s a r e u s e d t o m a i n t a i n c o n s i s t e n c y w i t h 1 9 7 0 s d o c u m e n t s . 1 4 0 1 5 C o l l i e r s M a c a u l a y N i c o l l s is h e r e a f t e r r e f e r r e d t o as " C o l l i e r s . " 1 6 1 1 5 , 0 0 0 s q . f t . , a c c o r d i n g t o A r t i b i s e , e t a l . ( 1 9 9 0 , 12 ) . 1 7 H a r t s h o r n a n d M u l l e r (1986) a n d G a r r e a u (1991) a g r e e tha t five million s q u a r e f e e t o f leasable o f f i c e s p a c e is n e e d e d t o q u a l i f y f o r r e c o g n i t i o n as a s u b u r b a n b u s i n e s s c e n t r e (o r " e d g e c i t y " ) . 1 8 D i s t r i c t o f B u r n a b y (1982) e s t i m a t e s t h a t 1 5 0 , 0 0 0 t o 2 0 0 , 0 0 0 p e r s o n s l i v e d w i t h i n a 3-mi le r a d i u s f r o m t h e c o r e o f M e t r o t o w n in 1 9 8 2 . 1 9 A n i n n o v a t i v e e x p e r i m e n t in s h o p p i n g m a l l a l t e r a t i o n is o c c u r r i n g at Pa rk Roya l in W e s t V a n c o u v e r (The Vancouver Sun 1 9 9 2 g ) . Pa rk R o y a l ' s o w n e r is s p e n d i n g t w e n t y m i l l i o n d o l l a r s o n an e x p a n s i o n p r o j e c t w h i c h w i l l i n c l u d e t h e i n t r o d u c t i o n o f s t r e e t - f r o n t re ta i l o u t l e t s a n d a n e w p u b l i c m a r k e t . If t h i s v e n t u r e is s u c c e s s f u l , o t h e r c o m p a n i e s i n v o l v e d in t h e h i g h l y i m i t a t i v e s h o p p i n g m a l l s e c t o r m a y d e c i d e t o f o l l o w Park Roya l ' s e x a m p l e . T h e M e t r o t o w n R T C c o u l d b e n e f i t f r o m s u c h a t r e n d . ( B e l l e v u e S q u a r e , t h e m a j o r r e g i o n a l m a l l i n t h e B e l l e v u e C B D has a l r e a d y i n t r o d u c e d s u c h s t r e e t l e v e l reta i l . ) 2 0 T w o s m a l l o f f i c e b u i l d i n g s h a v e b e e n a d d e d t o t h e R T C s i n c e 1 9 8 0 , o n e o f 8 0 , 0 0 0 s q . ft . o n t h e e d g e o f t h e o l d d o w n t o w n a n d o n e o f 4 3 , 0 0 0 s q . f t . in t h e N e w W e s t m i n s t e r Q u a y d e v e l o p m e n t a r e a (Rea l M a r k e t R e v i e w Inc. 1 9 9 2 , 2 5 , 28 ) . M o s t o f t h e o f f i c e s p a c e i n N e w W e s t m i n s t e r is c o n c e n t r a t e d o u t s i d e o f t h e R T C , in t h e 6 t h S t r e e t a n d 6 t h A v e n u e a r e a . 2 1 T h e p r e f e r e n c e o f c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t m a r k e t s f o r l a rge s i t es a n d t h e d i f f i c u l t y in p r o v i d i n g t h e s e s i t e s in n a s c e n t s u b u r b a n c e n t r e s a re a l s o s e e n t o b e b a r r i e r s t o t h e d e v e l o p m e n t o f s u b u r b a n d o w n t o w n s in M e l b o u r n e ( see C h a p t e r 4) . 2 2 C o r i o l i s ( 1 9 9 0 , 2) i m p l i e s t h a t t h e C o q u i t l a m C e n t r e f o r e c a s t p e r i o d o f 2 0 y e a r s is p r o b a b l y t o o s h o r t t o s e e a n y m a j o r c o m m e r c i a l c o n c e n t r a t i o n . 2 3 T h e s i z e o f W h a l l e y - G u i l d f o r d is g i v e n as 2 ,160 a c r e s (Rao 1 9 8 9 , 7.4). 2 4 A n e a r l i e r d o c u m e n t ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1980 ) h a d o u t l i n e d t h e o p t i o n s a v a i l a b l e f o r a R e g i o n a l T o w n C e n t r e i n n o r t h S u r r e y , a n d h a d r e c o m m e n d e d t h e c o n c e p t o f d e v e l o p i n g a c o n n e c t i o n b e t w e e n W h a l l e y a n d G u i l d f o r d . 2 5 T h e r e is c u r r e n t l y c o n s i d e r a b l e d o u b t a b o u t t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e m o s t s o u t h e r l y o f t h e s t a t i o n s . N e g o t i a t i o n s a r e o n g o i n g b e t w e e n t h e D i s t r i c t o f S u r r e y , t h e p r o v i n c i a l g o v e r n m e n t , a n d t h e d e v e l o p e r (The Vancouver Sun 1 9 9 2 a ; 1 9 9 2 e ; 1992 f ) . T h e m o s t r e c e n t a n n o u n c e m e n t f r o m B C T r a n s i t is t ha t c o n s t r u c t i o n w i l l n o t p r o c e e d (The Vancouver Sun 1 9 9 2 f ) . 2 6 T h e r e p o r t e r , H a r o l d M u n r o , i n c l u d e s t h e m a y o r s o f b o t h S u r r e y a n d C o q u i t l a m in t h i s o b s e r v a t i o n (The Vancouver Sun 1 9 9 2 d ) . 2 7 H e r e aga in t h e r e is c o n f u s i o n b e t w e e n s o u r c e s , a n d e v e n w i t h i n t h e s a m e s o u r c e , o v e r t h e e x a c t e x t e n t o f o f f i c e f l o o r s p a c e i n a n a r e a . T h e D i s t r i c t o f S u r r e y ( 1 9 9 1 , 3.12) d o c u m e n t g i v e s a c u r r e n t f i g u r e f o r W h a l l e y o f f i c e f l o o r s p a c e o f 5 3 9 , 0 0 0 s q . ft . , w h i l e t h e C o l l i e r s (1990a ) s t u d y g i v e s t w o d i f f e r e n t f i g u r e s : o n p a g e 141 2, o v e r 4 0 0 , 0 0 0 s q . ft . , a n d o n p a g e 2 9 , o n l y 2 8 7 , 0 0 0 s q . ft . in s e v e n b u i l d i n g s . I a s s u m e tha t t h e d i f f e r e n c e i n t r i e t w o C o l l i e r s n u m b e r s is d u e t o t h e a d d i t i o n o f S t a t i o n T o w e r , b u t tha t st i l l l e a v e s t h e d i s c r e p a n c y b e t w e e n t h e t w o d o c u m e n t s . T h e f i g u r e g i v e n in t h e D i s t r i c t o f S u r r e y d o c u m e n t is a l m o s t i d e n t i c a l t o tha t g i v e n in A r t i b i s e , e t a l . ( 1990 , 1 2 , T a b l e 1) f o r t h e o l d t o w n c e n t r e , W h a l l e y - G u i l d f o r d ( 5 3 2 , 9 2 6 s q . f t . ) . T h e D i s t r i c t o f S u r r e y f i g u r e m a y r e f l e c t an u n a l t e r e d n u m b e r f r o m a p re-1991 d o c u m e n t . A s d i s c u s s e d a b o v e , s u c h c o n f u s i o n b r i n g s a l l s o u r c e s i n t o d o u b t . 2 8 D i s t r i c t o f S u r r e y ( 1 9 9 1 , 6.2) c i t e s a f l o o r s p a c e e s t i m a t e o f 5 3 0 , 0 0 0 s q . ft . in W h a l l e y . A s i d e f r o m t h e S u r r e y T a x a t i o n C e n t r e , t h e o n l y o t h e r b u i l d i n g s n o t e d w e r e W h a l l e y P o s t O f f i c e , W e s t e r n C a b l e S y s t e m s , s o m e B.C. T e l e p h o n e C o . o f f i c e s , a n d o n e m e d i c a l / d e n t a l b u i l d i n g . A g a i n , t h e r e is d o u b t a b o u t t h e e x a c t n a t u r e o f t h i s 5 3 0 , 0 0 0 s q . ft . o f o f f i c e f l o o r s p a c e . 2 9 G u i l d f o r d , N e w t o n , F l e e t w o o d , C l o v e r d a l e , a n d S o u t h S u r r e y a r e t h e t o w n c e n t r e s f o r e a c h o f S u r r e y ' s o t h e r su b-a r e a s ( D i s t r i c t o f S u r r e y 1 9 9 2 ) . 3 0 A n o t h e r i m p o r t a n t s h o p p i n g c e n t r e w i t h 1 5 0 s t o r e s , 3 a n c h o r t e n a n t s , a n d o v e r 7 0 0 , 0 0 0 s q . f t . o f re ta i l s p a c e w i l l o p e n in w e s t N e w t o n in 1 9 9 4 (The Vancouver Sun 1 9 9 1 c ) . T h e a d d i t i o n of t h i s s h o p p i n g m a l l t o t w o e x i s t i n g c e n t r e s o n t h e D e l t a s i d e o f S c o t t R o a d ( S c o t t s d a l e M a l l , S c o t t 72 C e n t e r ) w i l l c r e a t e t h e l a rges t re ta i l a g g l o m e r a t i o n s o u t h o f t h e F r a se r R i ve r , a n d c o u l d p r o v i d e a n o t h e r m a j o r c o m p e t i t i v e t h r e a t t o t h e a t t r a c t i v e n e s s o f W h a l l e y . 3 1 T h e p r u d e n c e o f t h i s b e l i e f is c h a l l e n g e d in t h e c o n c l u s i o n o f t h i s p a p e r . 3 2 S e e W a l m s l e y (1992) f o r a d i s c u s s i o n o f t h e c u r r e n t g e n e r a l c o m m e r c i a l s u c c e s s in R i c h m o n d . 3 3 T h e M i n i s t r y f o r P l a n n i n g a n d E n v i r o n m e n t ( M P E ) r e c e i v e d t h e p l a n n i n g f u n c t i o n s o f t h e M M B W in 1 9 8 5 . A t t h e e n d o f t h e 1 9 8 0 s , M P E w a s r e c o n s t i t u t e d as t h e D e p a r t m e n t o f P l a n n i n g a n d U r b a n G r o w t h a n d , m o r e r e c e n t l y , has b e e n r e n a m e d t h e D e p a r t m e n t o f P l a n n i n g a n d H o u s i n g . 3 4 T h e t o t a l o f 15 D C s is a r e s u l t o f t h e a d d i t i o n o f B r o a d m e a d o w s in 1 9 8 5 . S u b s e q u e n t l y , t w o m o r e D C s w e r e d e s i g n a t e d : F o u n t a i n G a t e / N a r r e W a r r e n in 1 9 8 9 a n d W e r r i b e e in 1 9 9 0 ( M o o d i e 1 9 9 1 , 1 7 , 21 ) . 3 5 F o o t s c r a y is n o t in t h e s o u t h o r eas t . It is d i r e c t l y t o t h e w e s t o f t h e C B D a n d is p r i m a r i l y a p o p u l a t i o n - s e r v i n g re ta i l c e n t r e ( M o o d i e 1 9 9 1 , 162 ) . 3 6 T h i s is i n c o n t r a s t t o t h e d e v e l o p m e n t p a t t e r n in G r e a t e r V a n c o u v e r d u r i n g a c o m m e r c i a l d e v e l o p m e n t b o o m in t h e la te 1 9 7 0 s a n d e a r l y 1 9 8 0 s , w h e n c o m m e r c i a l f l o o r s p a c e w a s b e i n g a d d e d in a l l a r e a s o f t h e m e t r o p o l i s at f a s t e r r a tes t h a n p o p u l a t i o n w a s g r o w i n g ( C o r i o l i s 1 9 8 6 , 4-5). 3 7 I n c r e a s e d a u t o m o b i l e u s e has b e e n n o t e d i n t h e c a s e o f a p u b l i c s e c t o r o f f i c e r e l o c a t i o n s f r o m C B D t o s u b u r b in S y d n e y ( N e u t z e 1 9 7 8 , 185) a n d D a n d e n o n g (T. L o g a n 1 9 8 6 b , 8) . S u c h i n c r e a s e d t r a f f i c c o n g e s t i o n is f o u n d t h r o u g h o u t A m e r i c a n s u b u r b a n c e n t r e s ( C e r v e r o 1 9 8 4 ; 1 9 8 6 ) . A l t h o u g h n o e m p i r i c a l s u p p o r t is a v a i l a b l e , s u c h c o n g e s t i o n is r e a d i l y a p p a r e n t i n M e t r o t o w n in G r e a t e r V a n c o u v e r . 1 4 2 3 8 H o f m e i s t e r ( 1988 , 209 ) a s se r t s t ha t t h e l a ck o f s u b u r b a n n u c l e a t i o n s in M e l b o u r n e is t h e r e s u l t o f an a b s e n c e o f f r e e w a y i n t e r s e c t i o n s . 3 9 C e n t r a l B r o a d w a y c o n t a i n s a p p r o x i m a t e l y 4.6 m i l l i o n s q . ft . o f o f f i c e s p a c e ( C o l l i e r s M a c a u l a y N i c o l l s 1 9 9 0 b ) , l e ss t h a n t e n p e r c e n t oi t h e r e g i o n a l t o t a l ( A r t i b i s e , et a l . 1 9 9 0 , 12) , a n d w a s r o u g h l y e q u i v a l e n t t o t h e t o t a l i n t h e six R T C s in 1 9 8 9 . St. K i l d a R o a d , o n t h e o t h e r h a n d , c o n t a i n s a b o u t e i g h t m i l l i o n s q . ft . o f o f f i c e s p a c e ( s i x t e e n p e r c e n t o f t h e r e g i o n a l t o t a l ) . Th i s is m o r e t h a n d o u b l e t h e a m o u n t in al l fifteen D C s ( and St. K i l d a R o a d o n l y a c c o u n t s f o r a b o u t half oi t h e n o n - C B D o f f i c e s p a c e o f t h e c o r e a rea ) ( M o o d i e 1 9 9 1 , 58-59) . 4 0 T h e 2 5 0 0 s q . m . ( 27 ,000 s q . ft.) l i m i t o n n o n - D i s t r i c t - C e n t r e o f f i c e b u i l d i n g s m e a n t tha t e v e n v e r y s m a l l b u i l d i n g s w e r e r e s t r i c t e d . T h e l i m i t i n i n d u s t r i a l a r eas w a s e v e n s m a l l e r (500 s q . m. , o r a b o u t 5 ,400 s q . ft . ) . 4 1 T h e c a s e s o f R i c h m o n d in G r e a t e r V a n c o u v e r a n d B e l l e v u e , W a s h i n g t o n a p p e a r t o b e a r th i s o u t . T h i s p o i n t w i l l b e e l a b o r a t e d u p o n in C h a p t e r 6. 4 2 T h e C B D c o n t a i n e d 5 1 . 9 p e r c e n t o f r e g i o n a l o f f i c e f l o o r s p a c e in 1 9 9 1 , t h e res t o f t h e I n n e r A r e a c o n t a i n e d an a d d i t i o n a l 3 1 . 4 p e r c e n t , a n d t h e s u b u r b a n a r eas c o n t a i n e d o n l y 1 6 . 7 p e r c e n t ( M o o d i e 1 9 9 1 , 58-59) . 4 3 H e r e a f t e r r e f e r r e d t o as " ( W a s h i n g t o n S t a t e ) . " 4 4 T h e P S R C r e p l a c e d t h e P u g e t S o u n d C o u n c i l o f G o v e r n m e n t s ( P S C O G ) , w h i c h w a s d i s b a n d e d e a r l i e r t h i s y e a r ( S t r o h i n t e r v i e w 1991 ) o n t h e r e c o m m e n d a t i o n o f t h e P S C O G R e v i e w T a s k F o r c e ( P S C O G 1 9 8 9 , 1) . T h e P S C O G p e r f o r m e d t w o f u n c t i o n s : c o o p e r a t i v e t r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g ( n e c e s s a r y f o r t r i e r e c e i p t o f f e d e r a l t r a n s p o r t a t i o n g r an t s ) a n d g e n e r a l f o r e c a s t i n g f o r p o p u l a t i o n a n d e m p l o y m e n t . T h e C i t y o f B e l l e v u e a l m o s t w i t h d r e w f r o m t h e P S C O G in 1 9 8 6 b e c a u s e o f d i s a g r e e m e n t s o v e r P S C O G ' s f o r e c a s t e d l e v e l s o f e m p l o y m e n t ( l o w e r t h a n B e l l e v u e ' s o w n e s t i m a t e s ) a n d o v e r t h e P S C O G ' s o p p o s i t i o n t o B e l l e v u e ' s a t t e m p t t o o b t a i n its o w n w a t e r s u p p l y ( P S C O G 1 9 8 9 , A p p e n d i x B). 4 5 R e j e c t i o n o f f u r t h e r p o w e r s o c c u r r e d in 1 9 5 6 , 1 9 5 8 , 1 9 6 8 , a n d 1 9 7 0 ( B r a m b i l l a a n d L o n g o 1 9 8 0 , 37-38 , 45 ) . 4 6 A r e n e w e d r e g i o n a l s t r a t e g y is a l s o c u r r e n t l y o c c u r r i n g in G r e a t e r V a n c o u v e r . A s t a t e m e n t o f g o a l s f o r t h e s t r a t egy , c a l l e d Creating Our Future ( G V R D 1 9 9 0 ) , is b e i n g u s e d t o c r e a t e a n e w R e g i o n a l S t r a t e g i c P l a n . C o n c u r r e n t l y , s t r a t e g i c p l a n n i n g f o r r e g i o n a l t r a n s p o r t a t i o n is b e i n g u n d e r t a k e n in a j o i n t G V R D - M i n i s t r y o f H i g h w a y s a n d T r a n s p o r t a t i o n p l a n n i n g p r o c e s s , c a l l e d T r a n s p o r t 2 0 2 1 . 4 7 It is c a l l e d t h e R e g i o n a l T r a n s i t P r o j e c t P l a n n i n g C o m m i t t e e ( K C T S ) . 4 8 T h e W a s h i n g t o n G r o w t h M a n a g e m e n t A c t r e q u i r e s t h e f o l l o w i n g s e v e r a l a c t i o n s f r o m l o c a l g o v e r n m e n t s : - c o m p r e h e n s i v e l a n d u s e a n d t r a n s p o r t a t i o n p l a n s t o b e s u b m i t t e d f r o m l o c a l g o v e r n m e n t s b y 1 9 9 3 ; - t h e s e t t i n g o f u r b a n g r o w t h b o u n d a r i e s (as i n O r e g o n ) ; - t h e i d e n t i f i c a t i o n a n d p r o t e c t i o n o f e n v i r o n m e n t a l l y s e n s i t i v e a r e a s ; a n d , - c o n c u r r e n c e b e t w e e n i n c r e a s i n g p o p u l a t i o n a n d i n f r a s t r u c t u r e p r o v i s i o n ( K C T S ) . 1 4 3 4 9 T h e G r o w t h M a n a g e m e n t A c t w i l l r e q u i r e a c t i o n in t h e f u t u r e , b u t t h e d i r e c t i o n of g r o w t h t o e x i s t i n g c o m p a c t u r b a n i z e d a reas w i l l l i k e l y o n l y a u g m e n t t h e i n i t i a t i v e s a l r e a d y c u r r e n t in B e l l e v u e ( S t r o h i n t e r v i e w ; K C T S ) . 5 0 T h e " E a s t s i d e " is t h e n a m e u s e d t o r e f e r t o t h e u r b a n i z e d a n d u r b a n i z i n g a reas t o t h e eas t o f L a k e W a s h i n g t o n f r o m S e a t t l e , i n c l u d i n g B e l l e v u e , R e d m o n d , K i r k l a n d , B o t h e l l , I s s a q u a h a n d o t h e r a r eas . T h e t o t a l p o p u l a t i o n in t h i s a r e a in 1 9 8 9 w a s e s t i m a t e d at 3 5 0 , 0 0 0 ( W e l c h 1 9 8 9 , 2 0 ; C i t y o f B e l l e v u e 1991a ) . 5 1 H e r e a f t e r r e f e r r e d t o as " ( N a t i o n a l C o o p e r a t i v e ) . " 5 2 F r o m n o t e s t a k e n at " T h e B e l l e v u e E x p e r i e n c e , " p a n e l d i s c u s s i o n at T h e E m e r g i n g C i t y C o n f e r e n c e , h e l d at B e l l e v u e o n S e p t e m b e r 2 7 , 1 9 9 1 . T h e r e f e r e n c e t o r a c e a n d w e a l t h is d r a w n f r o m t h e r e c o l l e c t i o n s o f p a n e l m e m b e r M r . L e e S p r i n g a t e , h e a d o f t h e C i t y o f B e l l e v u e Pa rks D e p a r t m e n t . 5 3 T h e F r e e m a n s h a v e b e e n o n e o f t h e l e a d i n g f a m i l i e s in t h e a r e a f o r o v e r 50 y e a r s . M i l l e r F r e e m a n , a n E a s t s i d e p u b l i s h e r , w a s a l e a d e r in t h e d i s c u s s i o n f a v o u r i n g t h e c o n s t r u c t i o n o f t h e M e r c e r I s l and B r i d g e in 1 9 4 0 . K e m p e r F r e e m a n , Sr . , d e v e l o p e d B e l l e v u e S q u a r e in 1 9 4 6 . K e m p e r F r e e m a n , Jr., r e c e n t l y d e v e l o p e d B e l l e v u e P l a c e (a l a rge h o t e l a n d c o m m e r c i a l c o m p l e x in t h e C B D ) . 5 4 T h r e e o f t h e s e s t u d i e s w e r e Bellevue CBD Parking Study ( T r a n p l n 1 9 7 6 ) , Downtown Bellevue: Problems, Potentials and Future Directions ( C i t y o f B e l l e v u e a n d B e l l e v u e D o w n t o w n D e v e l o p m e n t B o a r d 1 9 7 6 ) , a n d Bellevue Central Business District Framework Plan ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 7 7 ) . 5 5 D e B a r t o l o h a d h is o w n s t u d y w h i c h s h o w e d , a g a i n n o t s u r p r i s i n g l y , t h e b e n i g n n a t u r e o f E v e r g r e e n East ( S c h n e i d e r 1 9 8 1 , 248 ) . 5 6 K i n g C o u n t y h a d a l s o o p p o s e d t h e d e v e l o p m e n t ( W e l c h 1 9 8 9 , 46 ) . T h e s o u r c e g i v e s n o r e a s o n f o r t h i s o p p o s i t i o n . S e e Kay ( 1 9 9 1 , 6) f o r a d i s c u s s i o n o f c i v i c a g r e e m e n t o n C B D d e v e l o p m e n t . 5 7 A c c o r d i n g t o W e l c h ( 1989 , 46 ) t h i s w a s t h e f i r s t t i m e D e B a r t o l o h a d b e e n u n a b l e t o g a i n a p p r o v a l f o r a m a j o r p r o j e c t in t h e U n i t e d S t a tes . 5 8 T h e C e n t r a l B u s i n e s s D i s t r i c t ( C B D ) S u b a r e a P l an w a s a d o p t e d b y R e s o l u t i o n N o . 3 4 5 3 o f t h e B e l l e v u e C i t y C o u n c i l o n N o v e m b e r 1 3 , 1 9 7 9 . It w a s l a t e r a m e n d e d b y R e s o l u t i o n N o . 4 6 3 2 o n O c t o b e r 7, 1 9 8 5 . T h e p l a n f o r m s C h a p t e r 2 1 . V . 3 o f t h e C i t y o f B e l l e v u e C o m p r e h e n s i v e P l a n . 5 9 T h i s g o a l w a s a m e n d e d in 1 9 9 0 t o r e a d : Maintain the Bellevue Central Business District (CBD) as the financial, retail and business hub of the Eastside and the primary commercial area to provide local goods and services to the neighborhoods surrounding the CBD and to the residents and employees within the district ( C i t y o f B e l l e v u e 1 9 9 1 b , 1) 6 0 T h e r a t i o s y s t e m is r e a d as f o l l o w s : f o r e v e r y s q u a r e f o o t o f a m e n i t y p r o v i d e d ( the r i g h t s i d e o f t h e ra t io ) , a d e v e l o p e r is a l l o w e d t o b u i l d a n a d d i t i o n a l a m o u n t o f c o m m e r c i a l s p a c e ( the le f t s i d e o f t h e ra t io ) . F o r e x a m p l e , t h e p a r k i n g r a t i o of 0.5:1 i n d i c a t e s t h a t e a c h s q u a r e f o o t o f p a r k i n g p r o v i d e d w o u l d y i e l d t h e d e v e l o p e r o n l y o n e ha l f a s q u a r e f o o t o f d e v e l o p m e n t a r e a , w h e r e a s a b o n u s o f e i g h t s q u a r e 1 4 4 f e e t w o u l d b e p r o v i d e d f o r e a c h s q u a r e f o o t o f c h i l d c a r e s p a c e p r o v i d e d (at an 8:1 b o n u s l e ve l ) . 6 1 T h e m a l l i t se l f ha s b e e n a d a p t i n g t o t h e p e d e s t r i a n o r i e n t a t i o n t h r o u g h t h e a d d i t i o n of s t r e e t l e ve l re ta i l a n d r e s t a u r a n t o u t l e t s o n its e a s t e r n ( d o w n t o w n - f a c i n g ) f r o n t a g e . P u b l i c art a n d g r e e n e r y has b e e n a d d e d t o t h e s i d e w a l k s a l o n g o t h e r a reas o f t h a t f r o n t a g e . 6 2 T h e c o r r i d o r has n o t ye t b e e n d e v e l o p e d , o t h e r t h a n as a s i d e w a l k p a s s i n g b e t w e e n p a r k i n g l o t s . A s s u c h , h o w e v e r , t h e c o r r i d o r e n h a n c e s p e d e s t r i a n m o b i l i t y w i t h i n t h e c o r e . 6 3 T h e l o w e r f o r e c a s t h a d b e e n p r o d u c e d b y t h e P S C O G ( see f o o t n o t e 44) a n d h a d b e e n a s o u r c e o f c o n t e n t i o n b e t w e e n B e l l e v u e a n d M E T R O , w h i c h h a d u s e d t h e l o w e r f o r e c a s t t o p r e p a r e its p l a n , r a t h e r t h a n B e l l e v u e ' s o w n m o r e o p t i m i s t i c f o r e c a s t ( P S C O G 1 9 9 0 b , A p p e n d i x B; N o g u c h i 1 9 8 2 , 5) . 6 4 T h e ta l l es t b u i l d i n g c u r r e n t l y in t h e C B D is 3 7 3 f e e t h i g h , b u t at l eas t t w o p r o j e c t s in t h e d e v e l o p m e n t p i p e l i n e w i l l e x c e e d 4 5 0 f ee t . T h e y w i l l b e a l l o w e d t o p r o c e e d t h r o u g h " g r a n d f a t h e r i n g " p r o v i s i o n s ( S t r o h i n t e r v i e w ) . 6 5 T h o u g h less s o t h a n in t h e c a s e o f R T C s in G r e a t e r V a n c o u v e r , t h e r e is s o m e i n c o n s i s t e n c y s u r r o u n d i n g t h e f i g u r e s g i v e n i n v a r i o u s s o u r c e s f o r o f f i c e a n d c o m m e r c i a l s p a c e i n B e l l e v u e . W e l c h (1989) is t h e o n l y s o u r c e t o p r o v i d e a f i g u r e f o r 1 9 8 0 o f f i c e s p a c e , a n d a g r e e s g e n e r a l l y w i t h d e s c r i p t i o n s o f d o w n t o w n B e l l e v u e as a n i m p o r t a n t , b u t p r i m a r i l y r e ta i l c e n t r e f o r t h e E a s t s i de . T h e f i g u r e p r o v i d e d b y S t r o h ( i n t e r v i e w ) w a s d r a w n d i r e c t l y f r o m t h e C i t y o f B e l l e v u e d a t a b a s e , a n d is b a s e d o n C B D b u i l d i n g r e c o r d s . P i vo ( 1990 , 4 6 1 ) , h o w e v e r , p r o v i d e s a 1 9 8 8 o f f i c e s p a c e f i g u r e o f 9 m i l l i o n s q . ft . f o r d o w n t o w n B e l l e v u e . It m a y b e t h a t P i v o h a d m e a n t t o r e f e r t o t o t a l c o m m e r c i a l o r t o t a l n o n - r e s i d e n t i a l s p a c e . S e v e r a l s o u r c e s ( S t r o h ; W e l c h 1 9 8 9 ; C e r v e r o 1989 ) p l a c e c u r r e n t t o t a l C B D c o m m e r c i a l s p a c e at o v e r 7 m i l l i o n s q u a r e f ee t . S t r o h ( i n t e r v i e w ) g i v e s a f i g u r e o f 9 .24 m i l l i o n s q . ft. f o r c u r r e n t n o n - r e s i d e n t i a l f l o o r s p a c e in t h e C B D . 6 6 T h e t r ans i t m o d e s p l i t is t h e p e r c e n t a g e o f c o m m u t e r s in t h e m o r n i n g p e a k t r a ve l p e r i o d w h o u s e p u b l i c t r a n s i t , as o p p o s e d t o a l l o t h e r m e t h o d s . 6 7 In 1 9 8 9 , d o w n t o w n B e l l e v u e c o n t a i n e d a l m o s t t w i c e as m u c h c o m m e r c i a l s p a c e as e i t h e r S p o k a n e o r T a c o m a , t h e s e c o n d a n d t h i r d l a rges t c i t i e s in W a s h i n g t o n S t a t e . 6 8 T h e l i t e r a t u r e r e v i e w s e c t i o n o f th i s p a p e r ( s ee S e c t i o n 2.1) c o n t a i n s a d e s c r i p t i o n o f o n l y pa r t o f t h e c o p i o u s r e s e a r c h o n t h e p h e n o m e n o n o f m o d e r n s u b u r b a n c e n t r e s in t h e U n i t e d S ta tes . S e e p a r t i c u l a r l y M u l l e r (1976 ) , B a e r w a l d (1978 ) , G r e e n e (1980 ) , H a r t s h o r n a n d M u l l e r ( 1986 ) , C e r v e r o (1989 ) , a n d G a r r e a u (1991) . 6 9 P i v o , in h i s s t u d y o f o f f i c e s u b u r b a n i z a t i o n i n s ix N o r t h A m e r i c a n c i t i e s , n o t e s tha t B e l l e v u e w a s u n u s u a l a m o n g t h e m in its d i s t a n c e f r o m f r e e w a y i n t e r c h a n g e s ( 1 9 9 0 , 462 ) . 7 0 A s q u o t e d in P a r k e r ( 1 9 9 1 , 44 ) . 1 4 5 7 1 T h e A g r i c u l t u r a l L a n d C o m m i s s i o n A c t o f 1 9 7 3 p r o v i d e d s t a t u t o r y p r o t e c t i o n f r o m u r b a n d e v e l o p m e n t t o t h e h i g h e s t c l a s s e s o f f a r m l a n d in t h e e n t i r e p r o v i n c e t h r o u g