UBC Theses and Dissertations

UBC Theses Logo

UBC Theses and Dissertations

Misleading government information : an analysis of the legal remedies available to affected citizens 1985

You don't seem to have a PDF reader installed, try download the pdf

Item Metadata

Download

Media
UBC_1985_A6_4 W37.pdf
UBC_1985_A6_4 W37.pdf [ 10.94MB ]
Metadata
JSON: 1.0077673.json
JSON-LD: 1.0077673+ld.json
RDF/XML (Pretty): 1.0077673.xml
RDF/JSON: 1.0077673+rdf.json
Turtle: 1.0077673+rdf-turtle.txt
N-Triples: 1.0077673+rdf-ntriples.txt
Citation
1.0077673.ris

Full Text

MISLEADING GOVERNMENT INFORMATION: AN ANALYSIS OF THE LEGAL REMEDIES AVAILABLE TO AFFECTED CITIZENS By IAN ROBERT WARD B . A . , U n i v e r s i t y o f C a m b r i d g e , 1979 L L . B . , U n i v e r s i t y o f C a m b r i d g e , 1980 M . A . , U n i v e r s i t y o f C a m b r i d g e , 1983 A THESIS SUBMITTED IN PARTIAL FULFILLMENT OF THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF MASTER OF LAWS i n THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES D e p a r t m e n t o f Law We a c c e p t t h i s t h e s i s as c o n f o r m i n g t o t h e r e q u i r e d s t a n d a r d THE UNIVERSITY OF B R I T I S H COLUMBIA A u g u s t 1985 © I a n R o b e r t W a r d , 1985 In presenting t h i s thesis i n p a r t i a l f u l f i l m e n t of the requirements for an advanced degree at the University of B r i t i s h Columbia, I agree that the Library s h a l l make i t f r e e l y available for reference and study. I further agree that permission for extensive copying of t h i s thesis for scholarly purposes may be granted by the head of my department or by his or her representatives. I t i s understood that copying or publication of t h i s thesis for f i n a n c i a l gain s h a l l not be allowed without my written permission. Department of t - ^ -w The University of B r i t i s h Columbia 1956 Main Mall Vancouver, Canada V6T 1Y3 i ABSTRACT I n t h e t w e n t i e t h c e n t u r y , a d y n a m i c e x p a n s i o n o f i t s a c t i v i t i e s a n d p o w e r s has made g o v e r n m e n t a m a j o r s u p p l i e r o f i n f o r m a t i o n on an e n o r m o u s r a n g e o f t o p i c s o f c o n c e r n t o c i t i z e n s . U n f o r t u n a t e l y , t h e i n f o r m a t i o n w h i c h i t p r o v i d e s i s n o t a l w a y s c o m p l e t e l y r e l i a b l e : s o m e t i m e s i t i s i n a c c u r a t e , and g o v e r n m e n t i s p o w e r l e s s t o p r o t e c t t h e c i t i z e n f r o m t h e c o n s e q u e n c e s ; a t o t h e r s , i t p r o v e s m i s l e a d i n g b e c a u s e g o v e r n m e n t c h o o s e s l a t e r t o d i s o w n i t . The p u r p o s e o f t h i s t h e s i s i s t o a n a l y s e t h e l e g a l r e m e d i e s a v a i l a b l e t o c i t i z e n s m i s l e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . The a n a l y s i s has two p r i n c i p a l a r e a s o f i n v e s t i g a t i o n . F i r s t , c o n s i d e r a t i o n i s g i v e n t o t h e means w h e r e b y t h e c i t i z e n may be a b l e t o h o l d g o v e r n m e n t b o u n d by i n f o r m a t i o n w h i c h i t has p r o v i d e d t o h i m . S e p a r a t e t r e a t m e n t i s g i v e n t o t h e s i t u a t i o n s i n w h i c h t h e m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n d e p r i v e s t h e c i t i z e n o f a b e n e f i t o r i n f l i c t s on him a l o s s , and i n w h i c h i t s u b j e c t s h i m t o t h e r i s k o f c r i m i n a l l i a b i l i t y . S e c o n d l y , c o n s i d e r a t i o n i s g i v e n t o t h e p o s s i b i l i t y o f h o l d i n g g o v e r n m e n t r e s p o n s i b l e i n damages f o r t h e c o n s e q u e n c e s o f i t s i n f o r m a t i o n b e i n g m i s l e a d i n g . Of c e n t r a l i m p o r t a n c e i n t h i s w i d e - r a n g i n g a n a l y s i s i s t h e i s s u e o f t h e p r o p e r r o l e o f t h e c o u r t s . T h i s s t e m s f r o m t h e f a c t t h a t c o m p l a i n t s a b o u t m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n f r e q u e n t l y i n v o l v e c h a l l e n g e s t o g o v e r n m e n t d e c i s i o n s . Thus t h e m a j o r i t y o f i i a t t e m p t s by c i t i z e n s t o h o l d g o v e r n m e n t bound by i t s i n f o r m a t i o n a r e g e n e r a t e d by t h e m a k i n g by g o v e r n m e n t i t s e l f o f a d e c i s i o n i n c o n s i s t e n t w i t h t h a t i n f o r m a t i o n . A g a i n , a t t e m p t s t o h o l d g o v e r n m e n t r e s p o n s i b l e i n damages f o r t h e c o n s e q u e n c e s o f p r o v i d i n g m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n commonly i n v o l v e an a l l e g a t i o n t h a t a p a r t i c u l a r g o v e r n m e n t d e c i s i o n r e l a t i n g t o t h e p r o v i s i o n o f t h a t i n f o r m a t i o n was n e g l i g e n t . I t i s e m p h a s i z e d t h r o u g h o u t t h i s t h e s i s t h a t t h e c o u r t s s h o u l d r e f u s e a s s i s t a n c e t o a c i t i z e n whose c o m p l a i n t o f m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i s d i r e c t e d e s s e n t i a l l y t o w a r d s a g o v e r n m e n t d e c i s i o n , w h e r e t h a t d e c i s i o n i n v o l v e s a d e t e r m i n a t i o n o f t h e p r i o r i t y o f c o m p e t i n g i n t e r e s t s a n d v a l u e s r e p r e s e n t e d i n s o c i e t y . The p r o v i s i o n o f a remedy i n s u c h a c a s e w o u l d e n a b l e t h e c o u r t s e f f e c t i v e l y t o r e v i e w t h e c h o i c e s e m b o d i e d i n v a l u e - l a d e n g o v e r n m e n t d e c i s i o n s , and as s u c h w o u l d f a c i l i t a t e an u n w a r r a n t e d e x t e n s i o n o f t h e i r c o n s t i t u t i o n a l r o l e . i i i TABLE OF CONTENTS PART I GOVERNMENT INFORMATION P a g e 1 . I n f o r m a t i o n And U n c e r t a i n t y 2 2 . E x p l a n a t i o n Of Terms 3 3 . G o v e r n m e n t I n f o r m a t i o n : T h e U n c e r t a i n t i e s A d d r e s s e d 5 4 . G o v e r n m e n t I n f o r m a t i o n : The M o t i v a t i o n s F o r I t s P r o v i s i o n . . . 9 ( a ) D u t i e s a n d P o w e r s 9 ( b ) E c o n o m i c T h e o r y o f I n f o r m a t i o n 11 ( c ) W e a k n e s s e s o f t h e E c o n o m i c T h e o r y 15 ( d ) The R o l e o f t h e C o u r t s : S t a n d a r d s 20 5 . G o v e r n m e n t I n f o r m a t i o n : The Means Of P r o v i s i o n 26 6 . G o v e r n m e n t I n f o r m a t i o n : C h a r a c t e r i s t i c s And R e l i a b i l i t y 27 ( a ) I n f o r m a t i o n E x p r e s s , I m p l i e d o r I n f e r r e d 28 ( b ) I n f o r m a t i o n V o l u n t e e r e d o r R e q u e s t e d 29 ( c ) I n f o r m a t i o n O r a l o r W r i t t e n 30 ( d ) A s s u r a n c e s a n d U n d e r t a k i n g s 36 ( e ) F e e s a n d C h a r g e s 39 7 . S e l f - B i n d i n g I n f o r m a t i o n 4 4 FOOTNOTES 52 i v PART I I HOLDING GOVERNMENT BOUND: MISLEADING GOVERNMENT INFORMATION AND DEPRIVATION OF BENEFIT OR I N F L I C T I O N OF LOSS P a g e A . ESTOPPEL BY REPRESENTATION 6 4 1 . I n t r o d u c t i o n : T h e D o c t r i n e D e f i n e d 64 2 . E s t o p p e l A n d The Crown 65 3 . E s t o p p e l And S t a t u t o r y P o w e r s And D u t i e s 68 ( a ) The J u r i s d i c t i o n a l P r i n c i p l e 68 ( b ) The D u t y / D i s c r e t i o n P r i n c i p l e 80 4 . The E l e m e n t s Of E s t o p p e l 86 5 . E s t o p p e l And A g e n c y 9 3 6 . A s s e s s m e n t 97 B . J U D I C I A L REVIEW 102 1 . I n t r o d u c t i o n : The P r o m i s e Of J u d i c i a l R e v i e w 102 2 . T h e D u t y To A c t F a i r l y : P r o c e d u r a l F a i r n e s s 104 3 . A b u s e Of D i s c r e t i o n : S u b s t a n t i v e F a i r n e s s , R e l e v a n t C o n s i d e r a t i o n s And R e a s o n a b l e n e s s 117 4 . A s s e s s m e n t 129 FOOTNOTES 131 PART I I I HOLDING GOVERNMENT BOUND: MISLEADING GOVERNMENT INFORMATION AND CRIMINAL L I A B I L I T Y P a g e 1 . I n t r o d u c t i o n . . . 2 . M i s t a k e Of F a c t 143 143 V P a g e 3 . M i s t a k e Of Law 143 4 . E s t o p p e l 148 5 . J u s t i f i c a t i o n s F o r R e f u s a l Of A M i s t a k e Of Law D e f e n c e 151 ( a ) E f f i c i e n c y 151 ( b ) E f f e c t i v e n e s s 153 ( c ) L e g a l i t y 154 6 . M i t i g a t i o n Of S e n t e n c e 156 7 . A S t e p F o r w a r d : " O f f i c i a l l y I n d u c e d E r r o r Of Law" 156 8 . A s s e s s m e n t 166 FOOTNOTES 169 PART IV HOLDING GOVERNMENT RESPONSIBLE IN DAMAGES FOR MISLEADING INFORMATION P a g e 1 . N e g l i g e n t M i s s t a t e m e n t And G o v e r n m e n t 177 2 . I n f o r m a t i o n P r o v i d e d To C i t i z e n s G e n e r a l l y Or To A G r o u p T h e r e o f 183 3 . S t a t e m e n t s Of L a w , A s s u r a n c e s And I m p l i e d Or I n f e r r e d S t a t e m e n t s 190 ( a ) S t a t e m e n t s o f Law 190 ( b ) A s s u r a n c e s 191 ( c ) I m p l i e d o r I n f e r r e d S t a t e m e n t s 196 4 . C o m p e t e n c e And E x p e r t i s e 199 5 . S t a n d a r d Of C a r e 202 6 . D i s c l a i m e r Of R e s p o n s i b i l i t y 203 7 . V i c a r i o u s L i a b i l i t y 205 v i P a g e 8 . H e d l e y B y r n e And S t a n d a r d s 206 9 . A s s e s s m e n t 217 FOOTNOTES 219 BIBLIOGRAPHY 227 PART I GOVERNMENT INFORMATION - 2 - 1 . I n f o r m a t i o n And U n c e r t a i n t y The f o c u s o f t h i s t h e s i s i s i n f o r m a t i o n . B e h i n d i n f o r m a t i o n l i e s u n c e r t a i n t y , f o r i n f o r m a t i o n c a n be o f v a l u e o n l y w h e r e u n c e r t a i n t y e x i s t s . B e h i n d u n c e r t a i n t y , i n t u r n , l i e s t h e power o f s e l e c t i o n , f o r i n f o r m a t i o n d e r i v e s i t s s i g n i f i c a n c e f r o m t h e e x i s t e n c e o f a l t e r n a t i v e s , o f c h o i c e . * " ' I n f o r m a t i o n ' i n m o s t i f n o t a l l o f i t s c o n n o t a t i o n s 2 seems t o r e s t upon t h e n o t i o n o f s e l e c t i o n p o w e r . " U n c e r t a i n t y i s a p r o b l e m , f o r i t e n t a i l s t h e r i s k o f m a k i n g a w r o n g s e l e c t i o n . T h i s may r e s u l t i n t h e i n c u r r i n g o f some l o s s o r l i a b i l i t y w h i c h m i g h t o t h e r w i s e have b e e n a v o i d e d , o r i n t h e f a i l u r e t o s e c u r e some g a i n o r a d v a n t a g e w h i c h m i g h t o t h e r w i s e have b e e n o b t a i n e d . A l l o f u s - i n d i v i d u a l s , c o r p o r a t i o n s and i n s t i t u t i o n s - a r e t o some 3 d e g r e e r i s k - a v e r s e . Our a v e r s i o n t o r i s k l e a d s us t o d i s t r u s t u n c e r t a i n t y and t o a d o p t m e a s u r e s t o l i m i t i t s p o t e n t i a l i m p a c t . The o p t i o n s a r e b r o a d l y t w o f o l d . F i r s t , we may seek t o t r a n s f e r t o o r s h a r e w i t h o t h e r s t h e r i s k a s s o c i a t e d w i t h u n c e r t a i n t y . T h i s i n v o l v e s a t r a d e i n r i s k . R i s k - t r a n s f e r t a k e s t h e f o r m o f i n s u r a n c e ; r i s k - s h a r i n g o c c u r s p r i m a r i l y i n t h e c o n t e x t o f b u s i n e s s v e n t u r e s and i s p r e s e n t i n t h e f o r m a t i o n o f p a r t n e r s h i p s , t h e p u r c h a s e o f company s t o c k and t h e 4 p r o v i s i o n o f c r e d i t . S e c o n d l y , we may s e e k t o r e d u c e o r e l i m i n a t e 5 t h e u n c e r t a i n t y w i t h w h i c h t h e r i s k i s a s s o c i a t e d , t h r o u g h t h e a c q u i s i t i o n o f i n f o r m a t i o n . 6 G o v e r n m e n t i s no l e s s l i k e l y t o be d i s t r u s t f u l o f u n c e r t a i n t y t h a n a r e t h e c i t i z e n s whose l i v e s i t s e e k s t o r e g u l a t e . I t i s m e r e l y a n o t h e r i n s t i t u t i o n , c o m p o s e d o f i n d i v i d u a l s , e a c h o f whom may be p r e s u m e d t o be r i s k - a v e r s e . 7 T h i s e x p l a i n s t h e v o r a c i o u s a p p e t i t e - 3 - o f g o v e r n m e n t f o r i n f o r m a t i o n , r e q u i r e d t o e n a b l e i t t o make and m a i n t a i n c o r r e c t - o r a c c e p t a b l e - p o l i c y and programme c h o i c e s . B u t g o v e r n m e n t i s n o t o n l y a m a j o r c o n s u m e r o f i n f o r m a t i o n ; i t i s a l s o a m a j o r s u p p l i e r . T h e r e i s a c o n s t a n t i n t e r c h a n g e o f i n f o r m a t i o n i n s o c i e t y b e t w e e n g o v e r n m e n t and g o v e r n e d . The c e n t r a l c o n c e r n o f t h i s t h e s i s i s w i t h i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by g o v e r n m e n t t o r e d u c e o r e l i m i n a t e u n c e r t a i n t i e s f a c i n g i t s c i t i z e n s . I t a d d r e s s e s t h e q u e s t i o n s w h e t h e r , when s u c h i n f o r m a t i o n p r o v e s f o r some r e a s o n i n c o r r e c t o r m i s l e a d i n g , g o v e r n m e n t may n o n e t h e l e s s be b o u n d by i t , o r made r e s p o n s i b l e i n damages f o r t h e c o n s e q u e n c e s . 2 . E x p l a n a t i o n Of T e r m s The w o r d " i n f o r m a t i o n " h a s so f a r been u s e d i n a v e r y g e n e r a l 9 s e n s e , a s i n d i c a t i n g t h e " a n t i d o t e " t o u n c e r t a i n t y . I t w i l l c o n t i n u e t o be u s e d i n t h a t s e n s e . The s o p h i s t i c a t e d d e f i n i t i o n p r o v i d e d by i n f o r m a t i o n s c i e n c e , w h i c h b r e a k s t h e c o n c e p t down i n t o t h e c a t e g o r i e s o f d a t a , i n f o r m a t i o n and k n o w l e d g e , i s o f o n l y l i m i t e d v a l u e i n t h i s c o n t e x t . U n d e r t h a t c l a s s i f i c a t i o n , " d a t a " s i g n i f i e s c o l l e c t i o n s o f s i g n s and c h a r a c t e r s g e n e r a l l y a r r a n g e d i n some o r d e r l y m a n n e r t o r e p r e s e n t o b s e r v e d o r r e s e a r c h e d f a c t s ; " i n f o r m a t i o n " i s d a t a a n a l y s e d o r r e f i n e d f o r a p p l i c a t i o n by s p e c i f i c i n d i v i d u a l s i n s p e c i f i c s i t u a t i o n s f o r s p e c i f i c p u r p o s e s ; a n d " k n o w l e d g e " c o m p r i s e s a b o d y o f i n f o r m a t i o n c o l l e c t e d , s y s t e m a t i s e d and s t o r e d f o r r e p e a t e d f u t u r e u s e . 1 0 T h i s s t r u c t u r e i s o f some v a l u e i n i n d i c a t i n g t h e w i d e r a n g e o f phenomena w h i c h may be c o v e r e d by t h e t e r m " i n f o r m a t i o n " , b u t i t has no - 4 - c o n s e q u e n c e f o r t h e d i s c u s s i o n u n d e r t a k e n i n t h i s t h e s i s and i t w i l l n o t be f u r t h e r e m p l o y e d . A l s o o f l i m i t e d v a l u e i s t h e d i s t i n c t i o n s o m e t i m e s drawn b e t w e e n " i n f o r m a t i o n " and " a d v i c e " . T h i s d i s t i n c t i o n i s a t b e s t n e b u l o u s , and i n p r a c t i c e t h e two c o n c e p t s i n e v i t a b l y s h a d e i n t o one a n o t h e r . * * M o r e o v e r , t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n i s i n t e n d e d t o e m b r a c e t h e phenomena c o v e r e d by b o t h t e r m s , as b o t h a r e c o n c e r n e d w i t h 12 t h e r e d u c t i o n o r e l i m i n a t i o n o f u n c e r t a i n t y . The w o r d " g o v e r n m e n t " has so f a r a l s o b e e n u s e d i n a g e n e r a l s e n s e , a s s i g n i f y i n g g o v e r n m e n t a l a s o p p o s e d t o n o n - g o v e r n m e n t a l i n s t i t u t i o n s . I n t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n i t i s p r i n c i p a l l y i n t e n d e d t o 13 d e n o t e t h e e x e c u t i v e . T h a t i s , b r o a d l y , a l l f o r m a l a d m i n i s t r a t i v e s t r u c t u r e s , e s t a b l i s h e d by t h e c o n s t i t u t i o n o r by p u b l i c l a w s , h e a d e d by o f f i c i a l s e l e c t e d by c i t i z e n s o r a p p o i n t e d by e l e c t e d o f f i c i a l s , and p r i n c i p a l l y f i n a n c e d by t a x a t i o n o r w i t h i n p u b l i c o w n e r s h i p . In C a n a d a , t h i s c o v e r s f e d e r a l , p r o v i n c i a l , t e r r i t o r i a l , r e g i o n a l and m u n i c i p a l a u t h o r i t i e s ; Crown c o r p o r a t i o n s and a g e n t s ; and a l l s t a t u t o r y p u b l i c b o d i e s . B u t i t i s n o t i n t e n d e d t o c o n c e n t r a t e e x c l u s i v e l y on C a n a d a . The e x e c u t i v e a u t h o r i t i e s o f o t h e r s t a t e s w i l l be r e f e r r e d t o w h e r e a r e f e r e n c e may be h e l p f u l o r i l l u m i n a t i n g , and l i b e r a l u s e w i l l be made o f j u d i c i a l d e c i s i o n s f r o m o t h e r , and p a r t i c u l a r l y f r o m C o m m o n w e a l t h , j u r i s d i c t i o n s . H o w e v e r , t h e i d e n t i f i c a t i o n o f t h e w o r d " g o v e r n m e n t " w i t h t h e e x e c u t i v e i s s u b j e c t t o an i m p o r t a n t c a v e a t r e l a t i n g t o t h e r o l e o f t h e l e g i s l a t u r e . I t h a s a l r e a d y b e e n s t a t e d t h a t t h e p u r p o s e o f t h i s t h e s i s i s t o c o n s i d e r t h e l e g a l r e m e d i e s a v a i l a b l e t o c i t i z e n s p r o v i d e d by t h e - 5 - e x e c u t i v e w i t h m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n . B u t t h e p r o v i s i o n o f t h a t i n f o r m a t i o n may i t s e l f be t h e r e s u l t o f a l e g i s l a t i v e , r a t h e r t h a n an 14 e x e c u t i v e , d e c i s i o n . A c c o r d i n g l y , r e f e r e n c e s i n t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n t o g o v e r n m e n t d e c i s i o n s as t o t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n m u s t be r e a d as e m b r a c i n g t h e d e c i s i o n s i n t h a t r e g a r d o f b o t h l e g i s l a t u r e and e x e c u t i v e . F i n a l l y , i t i s i m p o s s i b l e t o d i v o r c e g o v e r n m e n t f r o m i t s p r o g r a m m e s . "We j u d g e g o v e r n m e n t by what i t d o e s ( d e l i v e r i n g a m u l t i p l i c i t y o f p r o g r a m m e s ) a s w e l l a s by w h a t i t i s ( a s e t o f 15 o r g a n i z a t i o n s ) . " C o n s i d e r a t i o n o f t h e r e l a t i o n s h i p b e t w e e n g o v e r n m e n t p r o g r a m m e s and g o v e r n m e n t p r o d u c t i o n and d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n e n a b l e s us t o t a k e a f i r s t s t e p t o w a r d s d e f i n i n g t h e r e m e d i e s a v a i l a b l e t o a c i t i z e n m i s l e d by s u c h i n f o r m a t i o n . 3 . G o v e r n m e n t I n f o r m a t i o n ; T h e U n c e r t a i n t i e s A d d r e s s e d G o v e r n m e n t m a i n t a i n s a b e w i l d e r i n g number and v a r i e t y o f p r o g r a m m e s , t h e j u s t i f i c a t i o n f o r m o s t o f w h i c h l i e s i n t h e d e l i v e r y o f g o o d s and s e r v i c e s t o c i t i z e n s e n t i t l e d t o b e n e f i t f r o m t h e m . The number o f s u c h p r o g r a m m e s h a s s p i r a l l e d u p w a r d s i n t h e s e c o n d h a l f o f t h e p r e s e n t c e n t u r y . The e x p e r i e n c e o f C a n a d a i s s y m p t o m a t i c o f a t r e n d w h i c h h a s o c c u r r e d t h r o u g h o u t t h e w e s t e r n w o r l d . I n 1 9 7 4 , t h e f e d e r a l g o v e r n m e n t made t r a n s f e r p a y m e n t s - t h a t i s , p a y m e n t s o t h e r t h a n f o r g o o d s and s e r v i c e s s u p p l i e d t o g o v e r n m e n t i t s e l f - t o t a l l i n g $ 9 , 9 6 8 . 6 m i l l i o n ; b y 1 9 8 4 , t h e f i g u r e had r i s e n t o $ 4 1 , 6 9 7 . 6 m i l l i o n 16 ( e s t i m a t e d ) . Some g o v e r n m e n t programmes a r e d e s i g n e d s p e c i f i c a l l y - 6 - t o r e d u c e o r e l i m i n a t e u n c e r t a i n t i e s f a c i n g c o r p o r a t e o r i n d i v i d u a l c i t i z e n s , by e n s u r i n g t h e p r o v i s i o n t o them o f i n f o r m a t i o n . A l l p r o g r a m m e s may i n any e v e n t t h e m s e l v e s g e n e r a t e u n c e r t a i n t i e s . U n c e r t a i n t i e s a d d r e s s e d o r g e n e r a t e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may r e l a t e t o t h e w h o l e s p e c t r u m o f human a f f a i r s and e x p e r i e n c e , and t o b o t h n a t u r a l and u n n a t u r a l p h e n o m e n a . B u t f o r t h e p u r p o s e o f t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n , t h e y c a n be d i v i d e d i n t o two c a t e g o r i e s : n a m e l y " g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d " u n c e r t a i n t i e s , b e i n g t h o s e u n c e r t a i n t i e s w h i c h a r e a s s o c i a t e d w i t h o r g e n e r a t e d by g o v e r n m e n t , i t s p o l i c i e s , programmes and a c t i v i t i e s ; and " g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d " u n c e r t a i n t i e s , b e i n g t h o s e w h i c h e x i s t o r a r i s e i n d e p e n d e n t l y o f g o v e r n m e n t . The f i r s t c a t e g o r y i s e a s i l y c o m p r e h e n d e d . The c i t i z e n may b e u n c e r t a i n a s t o s u c h m a t t e r s as t h e n a t u r e o r a p p l i c a t i o n o f g o v e r n m e n t p o l i c i e s and p r o g r a m m e s ; o r t h e s t a t e o r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e l a w ; 1 ^ o r t h e a v a i l a b i l i t y o f g o v e r n m e n t s e r v i c e s . The r e d u c t i o n o r e l i m i n a t i o n o f s u c h u n c e r t a i n t i e s i s a m a j o r p u r p o s e o f g o v e r n m e n t p r o d u c t i o n and d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n . " F a r m e r s , p r o c e s s o r s , w h o l e s a l e r s and r e t a i l e r s m u s t know w h a t [ A g r i c u l t u r e C a n a d a ] i s up t o . V e t e r a n s m u s t be i n f o r m e d o f t h e l e g i s l a t i o n a f f e c t i n g t h e i r b e n e f i t s . 18 A l l c i t i z e n s m u s t know how c h a n g e s i n t a x p o l i c y a f f e c t t h e m . " T h u s R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n p r o v i d e s g e n e r a l t a x i n f o r m a t i o n t o t h e p u b l i c by means w h i c h i n c l u d e an i n q u i r y s e r v i c e l o c a t e d i n d i s t r i c t t a x a t i o n o f f i c e s and t h r o u g h t h e p u b l i c a t i o n o f I n t e r p r e t a t i o n B u l l e t i n s 19 and I n f o r m a t i o n C i r c u l a r s . A g a i n , t h e S m a l l B u s i n e s s C e n t r e o f t h e D e p a r t m e n t o f I n d u s t r y , T r a d e a n d Commerce a n d R e g i o n a l E c o n o m i c - 7 - E x p a n s i o n o f f e r s i n f o r m a t i o n a b o u t f e d e r a l g o v e r n m e n t programmes and s e r v i c e s r e l a t i n g t o s m a l l b u s i n e s s e s . F u r t h e r , t h e T e l i d o n E x p l o i t a t i o n P r o g r a m o f t h e C e n t r e f o r S e r v i c e t o t h e P u b l i c u s e s T e l i d o n a s a means o f p r o v i d i n g i n f o r m a t i o n f r o m C a n t e l , t h e p u b l i c i n f o r m a t i o n b a n k , t o b u s i n e s s e s , i n s t i t u t i o n s and t h e p u b l i c g e n e r a l l y ; a n d t h e C e n t r e p u b l i s h e s a n n u a l l y an " I n d e x t o F e d e r a l P r o g r a m s a n d S e r v i c e s . " T h e s e c o n d c a t e g o r y i s more a m o r p h o u s , as i t c o m p r e h e n d s a l l o t h e r p o s s i b l e c a u s e s o f u n c e r t a i n t y . W i t h i n i t f a l l u n c e r t a i n t i e s r e l a t i n g t o n a t u r a l phenomena w h i c h m a n k i n d i s a t p r e s e n t u n a b l e w h o l l y o r a t a l l t o c o n t r o l . Thus t h e A t m o s p h e r i c E n v i r o n m e n t S e r v i c e o f E n v i r o n m e n t C a n a d a o f f e r s a r a n g e o f i n f o r m a t i o n s e r v i c e s , f r o m t h e p r o v i s i o n o f w e a t h e r f o r e c a s t s t o t h e g e n e r a l p u b l i c t o t h e s o p h i s t i c a t e d a p p l i c a t i o n o f c l i m a t i c i n f o r m a t i o n f o r s p e c i a l i s e d u s e r s ; t h e E a r t h P h y s i c s B r a n c h o f E n e r g y , M i n e s a n d R e s o u r c e s C a n a d a p r o v i d e s f o r e c a s t s o f g e o m a g n e t i c a c t i v i t y ; a n d t h e A n i m a l P a t h o l o g y D i v i s i o n o f A g r i c u l t u r e C a n a d a p r o v i d e s d i a g n o s t i c s e r v i c e s t o l i v e s t o c k o w n e r s . A l s o w i t h i n t h e s e c o n d c a t e g o r y f a l l u n c e r t a i n t i e s r e l a t i n g t o t h e m y r i a d human a c t i v i t i e s and e x p e r i e n c e s u n c o n t r o l l e d by g o v e r n m e n t . Thus t h e Women's B u r e a u o f L a b o u r C a n a d a o f f e r s t o t h e p u b l i c i n f o r m a t i o n r e g a r d i n g e q u a l o p p o r t u n i t i e s and t h e s t a t u s o f women i n t h e w o r k f o r c e ; t h e L i v e s t o c k F e e d B o a r d o f C a n a d a p u b l i s h e s r e p o r t s and d i s s e m i n a t e s i n f o r m a t i o n r e g a r d i n g t h e f e e d g r a i n m a r k e t ; and t h e H e a l t h P r o m o t i o n D i r e c t o r a t e o f H e a l t h and W e l f a r e C a n a d a a d m i n i s t e r s h e a l t h e d u c a t i o n programmes i n r e l a t i o n i n t e r a l i a t o d r u g , a l c o h o l and t o b a c c o a b u s e . The e x a m p l e s c o u l d be m u l t i p l i e d . - 8 - T h e i m p o r t a n c e o f t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d and g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t y l i e s i n t h e l i g h t w h i c h i t t h r o w s u p o n t h e p o s i t i o n o f a c i t i z e n m i s l e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . Where a c i t i z e n who has b e e n so m i s l e d s e e k s t h e a s s i s t a n c e o f t h e l a w , he may be e x p e c t e d t o e x p l o r e e i t h e r o r b o t h o f two b r o a d p o s s i b i l i t i e s : n a m e l y , t h a t o f h o l d i n g t h e g o v e r n m e n t b o u n d by i t s i n f o r m a t i o n , and t h a t o f r e c o v e r i n g f r o m i t damages f o r t h e c o n s e q u e n c e s o f i t s i n f o r m a t i o n h a v i n g p r o v e d m i s l e a d i n g . Where he a t t e m p t s by l e g a l p r o c e e d i n g s t o h o l d t h e g o v e r n m e n t bound by i t s i n f o r m a t i o n , t h e c i t i z e n i s c o n c e r n e d e f f e c t i v e l y t o p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m a c t i n g i n r e l a t i o n t o him i n c o n s i s t e n t l y w i t h i t s e a r l i e r s t a t e d p o s i t i o n . H i s o b j e c t i s t o a v o i d t h e a d v e r s e c o n s e q u e n c e s o f t h e i n f o r m a t i o n b e i n g i n f a c t m i s l e a d i n g , by r e q u i r i n g t h e g o v e r n m e n t t o t r e a t h i m as i f i t w e r e c o r r e c t . T h i s a p p r o a c h seems e m i n e n t l y f e a s i b l e w h e r e t h e i n f o r m a t i o n was p r o v i d e d i n r e s p o n s e t o a g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t y , t h a t i s an u n c e r t a i n t y a s s o c i a t e d w i t h o r g e n e r a t e d by g o v e r n m e n t i t s e l f . In s u c h a c a s e , i t w o u l d be s u f f i c i e n t t o p r o t e c t t h e c i t i z e n f r o m t h e i l l e f f e c t s o f b e i n g p r o v i d e d w i t h m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n f o r g o v e r n m e n t t o d e c i d e t h a t t h a t i n f o r m a t i o n m u s t be a d h e r e d t o . A c c o r d i n g l y , a c i t i z e n who i s w r o n g l y a d v i s e d by g o v e r n m e n t t h a t he i s e l i g i b l e f o r a c e r t a i n g r a n t , o r t h a t he may e f f e c t a b u s i n e s s t r a n s a c t i o n w i t h o u t i n c u r r i n g any l i a b i l i t y t o t a x , may u n d e r s t a n d a b l y be a t t r a c t e d by t h e p o s s i b i l i t y o f c o m p e l l i n g g o v e r n m e n t t o a c t t o w a r d s h i m as i f t h a t a d v i c e was c o r r e c t . H o w e v e r , t h e p o s i t i o n w i t h r e s p e c t t o g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t i e s i s v e r y d i f f e r e n t . The c i t i z e n w i l l g e n e r a l l y h a v e no - 9 - i n t e r e s t i n h o l d i n g t h e g o v e r n m e n t bound by i n f o r m a t i o n p r o v i d e d i n r e s p o n s e t o s u c h u n c e r t a i n t i e s , f o r by t r e a t i n g him as i f t h e i n f o r m a t i o n w a s c o r r e c t t h e g o v e r n m e n t w i l l be u n a b l e t o r e l i e v e him o f t h e a d v e r s e 20 c o n s e q u e n c e s o f i t b e i n g i n f a c t m i s l e a d i n g . T h e g o v e r n m e n t ' s i n f l u e n c e o v e r e v e n t s w i l l be l i m i t e d t o t a k i n g s t e p s t o i m p l e m e n t t h e i n f o r m a t i o n o r t o e n s u r e t h a t i t s i n f o r m a t i o n i s c o r r e c t i n f u t u r e . T h u s i f t h e A t m o s p h e r i c E n v i r o n m e n t S e r v i c e p r e d i c t s f i n e w e a t h e r and a h u r r i c a n e e n s u e s , t h e r e i s no s e n s e i n w h i c h t h e g o v e r m e n t may be h e l d bound by t h e f o r e c a s t . S i m i l a r l y , i f a g o v e r n m e n t h e a l t h w a r n i n g s t a t e s t h a t b r a n d X c i g a r e t t e s c o n t a i n n amount o f t a r , when t h e c o r r e c t amount i s i n f a c t n + 1, i t a v a i l s t h e c i t i z e n n o t h i n g t o r e q u i r e t h e g o v e r n m e n t 21 t o t r e a t h i m as i f i t s i n f o r m a t i o n was c o r r e c t . The d i s t i n c t i o n b e t w e e n g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d and g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t y a c c o r d i n g l y e n a b l e s us t o t a k e one s t e p t o w a r d s d e f i n i n g t h e a v a i l a b i l i t y o f l e g a l r e m e d i e s t o a c i t i z e n m i s l e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . B u t i t i l l u m i n a t e s o n l y t h e p r a c t i c a l c o n s i d e r a t i o n s a f f e c t i n g t h e a v a i l a b i l i t y o f t h o s e r e m e d i e s . M o r e i m p o r t a n t and more c o m p l i c a t e d a r e t h e p o l i t i c a l c o n s i d e r a t i o n s w h i c h l i m i t t h e i r a v a i l a b i l i t y , and w h i c h a r e b e s t a p p r o a c h e d by a n a l y s i n g t h e m o t i v a t i o n s b e h i n d g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n . 4 . Government Information: The Motivations For I t s P r o v i s i o n (a) Duties and Powers I n some c a s e s , i n f o r m a t i o n i s p r o v i d e d t o c i t i z e n s p u r s u a n t t o a s t a t u t o r y d u t y i m p o s e d on t h e e x e c u t i v e by t h e l e g i s l a t u r e . T h u s one - 10 - o f t h e f u n c t i o n s o f t h e B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f C o n s u m e r and C o r p o r a t e A f f a i r s i t t o " d i s s e m i n a t e i n f o r m a t i o n and e d u c a t e c o n s u m e r s " 22 w i t h r e s p e c t t o c o n s u m e r a f f a i r s m a t t e r s . A g a i n , t h e C h i e f I n s p e c t o r o f M i n e s o f t h e B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f E n e r g y , M i n e s a n d P e t r o l e u m R e s o u r c e s i s u n d e r a d u t y , on a p p l i c a t i o n by t h e owner o f a m i n e and a f t e r e x a m i n a t i o n o f p l a n s o f t h e two m i n e s and i f n e c e s s a r y t h e i r w o r k i n g s , t o r e p o r t t o t h e a p p l i c a n t w h e t h e r t h e a p p l i c a n t ' s 23 t e r r i t o r y i s o r i s n o t b e i n g e n c r o a c h e d upon by an a d j o i n i n g m i n e . F u r t h e r , one o f t h e d u t i e s o f t h e E c o n o m i c C o u n c i l o f C a n a d a i s t o f o s t e r 24 and p r o m o t e t h e d i s s e m i n a t i o n o f t e c h n i c a l i n f o r m a t i o n ; a n d t h e C o u n c i l i s a l s o o b l i g e d t o p u b l i s h an a n n u a l r e v i e w o f m e d i u m - a n d 25 l o n g - t e r m e c o n o m i c p r o s p e c t s and p r o b l e m s . In o t h e r c a s e s , t h e e x e c u t i v e p r o v i d e s i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s i n t h e e x e r c i s e o f an e x p r e s s s t a t u t o r y p o w e r , r a t h e r t h a n i n p e r f o r m a n c e o f a s t a t u t o r y d u t y . A c c o r d i n g l y , t h e f e d e r a l M i n i s t e r o f L a b o u r i s empowered t o " p r e p a r e and d i s s e m i n a t e d a t a o r i n f o r m a t i o n b e a r i n g upon 26 s a f e t y o r h e a l t h o f e m p l o y e e s . " A g a i n , t h e B r i t i s h C o l u m b i a 27 H e r i t a g e T r u s t i s empowered t o " c o n d u c t and a r r a n g e e x h i b i t s o r a c t i v i t i e s t o i n f o r m . . . t h e i n t e r e s t o f t h e p u b l i c i n p r o p e r t y o f h e r i t a g e 28 s i g n i f i c a n c e " w i t h i n t h e p r o v i n c e , and t o " a s s i s t i n o r u n d e r t a k e . . . p u b l i c a t i o n c o n c e r n i n g i t s o b j e c t s " o f s u p p o r t i n g , e n c o u r a g i n g and f a c i l i t a t i n g t h e c o n s e r v a t i o n , m a i n t e n a n c e and 29 r e s t o r a t i o n o f h e r i t a g e p r o p e r t y i n t h e p r o v i n c e . P e r h a p s more f r e q u e n t l y , t h e i n f o r m a t i o n a l a c t i v i t i e s o f g o v e r n m e n t a r e f o u n d e d on no e x p r e s s s t a t u t o r y p o w e r . T h e p o w e r i s t h e n - 11 - i m p l i e d , u n d e r t h e p r i n c i p l e t h a t t h e g r a n t o r i m p o s i t i o n by s t a t u t e o f an e x p r e s s power o r d u t y i m p l i e d l y i n c l u d e s t h e power o f d o i n g a l l a c t s n e c e s s a r i l y i n c i d e n t a l t o t h e e x e c u t i o n o f t h e e x p r e s s power o r d u t y . What a r e t h e m o t i v a t i n g c o n s i d e r a t i o n s w h e r e t h e l e g i s l a t u r e a c t s t o e n s u r e t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s , o r t h e e x e c u t i v e d e c i d e s i n i t s d i s c r e t i o n t o p r o v i d e i t ? What f a c t o r s g o v e r n t h e d e t e r m i n a t i o n o f t h e q u a n t i t y and q u a l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n t o be p r o d u c e d ? A means o f a p p r o a c h i n g t h e s e i s s u e s i s p r o v i d e d by t h e econmomic t h e o r y o f i n f o r m a t i o n , w h i c h h o l d s o u t t h e p r o m i s e o f a c o m p r e h e n s i v e e x p l a n a t i o n o f t h e i n f o r m a t i o n a l r o l e o f g o v e r n m e n t . ( b ) E c o n o m i c T h e o r y o f I n f o r m a t i o n I n f o r m a t i o n i s a c o m m o d i t y , and a c c o r d i n g l y a phenomenon s u s c e p t i b l e o f e c o n o m i c a n a l y s i s . " T h e o u t s t a n d i n g f a c t i s t h a t t h e u b i q u i t o u s p r e s e n c e o f u n c e r t a i n t y p e r m e a t i n g e v e r y r e l a t i o n o f l i f e h a s b r o u g h t i t a b o u t t h a t i n f o r m a t i o n i s one o f t h e p r i n c i p a l c o m m o d i t i e s 31 t h a t t h e e c o n o m i c o r g a n i s a t i o n i s e n g a g e d i n s u p p l y i n g . " L i k e o t h e r g o o d s o r s e r v i c e s a v a i l a b l e i n t h e m a r k e t , i n f o r m a t i o n may be b o u g h t and s o l d ; i t u s u a l l y has a u s e f u l n e s s t o p e r s o n s o t h e r t h a n i t s p r o d u c e r ; and i t s p r o d u c t i o n c o n s u m e s r e s o u r c e s . B u t i n f o r m a t i o n d i f f e r s f r o m o t h e r , " o r d i n a r y " c o m m o d i t i e s i n f i v e i m p o r t a n t r e s p e c t s . The d i f f e r e n c e s a r e o f d e g r e e r a t h e r t h a n o f k i n d , b u t t h e y c o n t r i b u t e t o 32 make t r a d e i n i n f o r m a t i o n p e c u l i a r l y d i f f i c u l t . T h e y a r e as f o l l o w s : - 12 - ( i ) D i v i s i o n I n f o r m a t i o n d o e s n o t a l w a y s come i n w e l l - d e f i n e d u n i t s . I t may be h a r d t o m e a s u r e , and t h e r e f o r e t o p r i c e . ( i i ) E x c l u s i o n "A v i a b l e b u s i n e s s m u s t r e s t r a i n t h e f l o w o f b e n e f i t s f r o m i t s 33 p r o d u c t s f r o m r e a c h i n g p e o p l e who do n o t pay f o r t h e m . " H o w e v e r , i n f o r m a t i o n i s d i f f i c u l t t o c o n t r o l , a n d t h e r e f o r e d i f f i c u l t t o w i t h h o l d f r o m n o n - p a y i n g b e n e f i c i a r i e s , o r " f r e e - r i d e r s . " P r o p e r t y r i g h t s i n i t may be h a r d t o m a i n t a i n . ( i i i ) A l i e n a t i o n O r d i n a r y g o o d s may be d e s c r i b e d t o o r i n s p e c t e d by p r o s p e c t i v e p u r c h a s e r s i n some d e t a i l p r i o r t o s a l e w i t h o u t t h e p r o s p e c t i v e s e l l e r h a v i n g p a r t e d w i t h t h e e s s e n c e o f t h e i r v a l u e . I n f o r m a t i o n p r e s e n t s t h e d i f f i c u l t y t h a t " t o t h e e x t e n t t h a t one h a s i n f o r m a t i o n a b o u t t h e 34 p r o d u c t , one a l r e a d y h a s t h e p r o d u c t i t s e l f . " A b u y e r o f i n f o r m a t i o n may a c c o r d i n g l y be u n a w a r e o f w h a t he i s p u r c h a s i n g . ( i v ) D e p l e t i o n O r d i n a r y g o o d s a r e d e p l e t e d s o i n f o r m a t i o n . I n f o r m a t i o n may l o s e c h a n g e s i n c i r c u m s t a n c e s , b u t i t w i l l o r u s e d up by c o n s u m p t i o n , b u t n o t i t s v a l u e o r become o b s o l e t e due t o e n d u r e i n d e f i n i t e l y . - 13 - (v) A p p r o p r i a t i o n O r d i n a r y g o o d s c a n u s u a l l y h a v e o n l y one owner o r p o s s e s s o r a t a t i m e , w h i c h e n t a i l s t h a t t o s e r v e a n o t h e r c o n s u m e r r e q u i r e s t h e c r e a t i o n o f a n o t h e r u n i t . B u t i n f o r m a t i o n may be p o s s e s s e d by any number o f p e r s o n s a t t h e same t i m e w i t h o u t t h e r e b y r e n d e r i n g t h e c o m m o d i t y s c a r c e ; and m a r g i n a l c o s t , o r t h e c o s t o f s e r v i n g a n o t h e r u s e r , i s a c c o r d i n g l y l o w . T h e s e i n h e r e n t c h a r a c t e r i s t i c s o r a t t r i b u t e s o f i n f o r m a t i o n c r e a t e " i m p e r f e c t i o n s " i n t h e i n f o r m a t i o n m a r k e t . The c o n c e p t o f a m a r k e t i m p e r f e c t i o n c a n be u n d e r s t o o d o n l y by r e f e r e n c e t o t h e " n e o c l a s s i c a l m o d e l " o f e c o n o m i c a n a l y s i s , f r o m w h i c h an i m p e r f e c t m a r k e t . 35 i s s a i d t o d e v i a t e . T h i s model i s u s e d t o d e m o n s t r a t e t h a t , u n d e r c e r t a i n a s s u m p t i o n s , r e l i a n c e on c o m p e t i t i v e m a r k e t s w i l l r e s u l t i n o p t i m a l w e l f a r e f o r s o c i e t y as a w h o l e . The atom o f t h i s a n a l y s i s i s t h e i n d i v i d u a l ; t h e w e l f a r e o f s o c i e t y as a w h o l e i s e q u a t e d w i t h t h e w e l f a r e o f e a c h o f i t s m e m b e r s . W e l f a r e i n t h i s s e n s e i s n o r m a l l y m e a s u r e d a c c o r d i n g t o t h e c r i t e r i o n named a f t e r t h e I t a l i a n e c o n o m i s t P a r e t o , w h e r e b y a movement f r o m one s i t u a t i o n t o a n o t h e r c o n s t i t u t e s an i m p r o v e m e n t o f s o c i e t y ' s w e l f a r e i f no i n d i v i d u a l ' s w e l f a r e i s r e d u c e d and a t l e a s t one i n d i v i d u a l i s made b e t t e r o f f . The new s i t u a t i o n i s " P a r e t o s u p e r i o r " t o t h e o l d o n e ; and " P a r e t o o p t i m u m " i s a c c o r d i n g l y t h e s i t u a t i o n i n w h i c h no P a r e t o i m p r o v e m e n t i s p o s s i b l e . " T h e c e n t r a l p o i n t o f t h e n e o c l a s s i c a l model i s t h a t u n d e r c e r t a i n a s s u m p t i o n s an economy c o n s i s t i n g o f c o m p e t i t i v e m a r k e t s , i . e . h a v i n g many s e l l e r s and many b u y e r s , f o r a l l g o o d s and s e r v i c e s as w e l l a s p r o d u c t i v e f a c t o r s w o u l d - 14 - b r i n g a b o u t a P a r e t o o p t i m u m and be i n e q u i l i b r i u m a t t h a t p o i n t . " When t h i s o c c u r s p r i c e s a r e e q u a l t o m a r g i n a l c o s t , t h a t i s t h e c o s t o f p r o d u c i n g t h e l a s t u n i t o f t h e c o m m o d i t y c o n c e r n e d . I f t h e a s s u m p t i o n s upon w h i c h t h e model r e s t s a r e n o t m e t , p a r t i c u l a r l y t h a t w h i c h p o s t u l a t e s a f r e e e x c h a n g e o f c o m m o d i t i e s b e t w e e n s u p p l i e r s and p u r c h a s e r s , t h e r e i s a d i v e r g e n c e f r o m t h e m o d e l , o r an " i m p e r f e c t i o n " i n t h e m a r k e t . In t h a t e v e n t , p r i c e s a r e n o t e q u a l t o m a r g i n a l c o s t , and so t h e y do n o t r e f l e c t t h e s c a r c i t y o f t h e c o m m o d i t y . T h i s t e n d s t o a m i s a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s , w h i c h c o n s t i t u t e s e c o n o m i c i n e f f i c i e n c y : " t o o m u c h , r e l a t i v e t o o t h e r c o m m o d i t i e s o r f a c t o r s , g i v e n t h e i r s c a r c i t y , [ i s ] u s e d o f t h e u n d e r - p r i c e d i t e m s , t o o l i t t l e o f t h e o v e r - p r i c e d o n e s . One o f t h e a s s u m p t i o n s o f t h e n e o c l a s s i c a l model i s t h a t e v e r y r e s o u r c e i s o w n e d , so t h a t one p e r s o n c a n e x c l u d e a l l o t h e r s f r o m i t s u s e . T h i s a s s u m p t i o n i s n o t met by w h a t a r e commonly c a l l e d " p u b l i c g o o d s " , f r o m w h o s e u s e n o b o d y c a n be e x c l u d e d and w h i c h may be u s e d by any number o f p e r s o n s a t o n c e w i t h o u t t h e i r u t i l i t y b e i n g 38 d i m i n i s h e d . I t h a s a l r e a d y b e e n p o i n t e d o u t t h a t i n f o r m a t i o n i s a c o m m o d i t y f r o m t h e use o f w h i c h i t may be d i f f i c u l t t o e x c l u d e o t h e r s a n d 39 w h i c h may be p o s s e s s e d by any number o f p e r s o n s a t t h e same t i m e . A c c o r d i n g l y , i n f o r m a t i o n may p o s s e s s t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f a p u b l i c g o o d , and a s a r e s u l t o n e m i g h t e x p e c t i m p e r f e c t i o n s t o o c c u r i n t h e i n f o r m a t i o n m a r k e t . The r e s u l t o f t h e p e c u l i a r c h a r a c t e r i s t i c s o f p u b l i c g o o d s i s t h a t , a t P a r e t o o p t i m u m , w h e r e p r i c e i s e q u a l t o m a r g i n a l c o s t , t h e u s e - 15 - o f s u c h g o o d s w o u l d be f r e e . B u t p r o d u c e r s m u s t c h a r g e i n o r d e r t o c o v e r t h e i r c o s t s ; and i f i n f o r m a t i o n , a s a p u b l i c g o o d , w e r e a v a i l a b l e f r e e o f c h a r g e , t h e r e s u l t w o u l d be u n d e r p r o d u c t i o n . On t h e o t h e r h a n d , i f any c h a r g e w e r e l e v i e d , t h e p r i c e o f t h e i n f o r m a t i o n w o u l d be g r e a t e r t h a n m a r g i n a l c o s t , and t h i s w o u l d t e n d t o u n d e r u t i l i s a t i o n and t o " f r e e - r i d i n g " - a t t e m p t s t o r e t a i n t h e f u l l b e n e f i t o f i n f o r m a t i o n w i t h o u t p a y i n g o n e ' s s h a r e . T h e remedy f o r m a r k e t i m p e r f e c t i o n s i s s e e n t o l i e i n g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n . To t h e e x t e n t t h a t g o v e r n m e n t i n t e r v e n e s t o r e m o v e t h e i m p e r f e c t i o n , t h e economy a s a w h o l e w i l l move c l o s e r t o P a r e t o o p t i m u m . In r e l a t i o n t o p u b l i c g o o d s , g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n may 40 t a k e a v a r i e t y o f f o r m s , t h e m o s t i m p o r t a n t o f w h i c h f o r t h e p u r p o s e s o f t h i s d i s c u s s i o n i s t h e s u p p l y o f t h e g o o d by t h e g o v e r n m e n t i t s e l f a t t h e e x p e n s e o f t h e t a x p a y e r . (c) Weaknesses o f the Economic Theory As a t h e o r e t i c a l a p p r o a c h t o t h e r e a l i t i e s o f t h e m a r k e t f o r i n f o r m a t i o n , t h e n e o c l a s s i c a l model i s l e s s t h a n e n t i r e l y s a t i s f a c t o r y . F i r s t , i t i s c l e a r t h a t i n f o r m a t i o n d o e s n o t a l w a y s f a l l t o be t r e a t e d a s a p u b l i c g o o d . T h i s i s a p p a r e n t f r o m t h e f a c t t h a t l a r g e p a r t s o f t h e p r i v a t e s e c t o r a r e p r o f i t a b l y e n g a g e d i n i t s p r o v i s i o n . L a w y e r s a n d a c c o u n t a n t s , among o t h e r s , t h r i v e on s u p p l y i n g t h e a n t i d o t e t o u n c e r t a i n t i e s f a c i n g t h e i r f e l l o w c i t i z e n s . The p o i n t was d e m o n s t r a t e d w i t h w i t and e r u d i t i o n by t h e work o f C o a s e on t h e B r i t i s h l i g h t h o u s e - 16 - s y s t e m , p e r t i n e n t b e c a u s e t h e e s s e n t i a l p u r p o s e o f a l i g h t h o u s e 4 2 l i e s i n t h e p r o d u c t i o n and d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n . A s a p h e n o m e n o n , t h e l i g h t h o u s e h a s b e e n s u b j e c t e d t o o v e r u s e by e c o n o m i s t s a s t h e c l a s s i c e x a m p l e o f a p u b l i c g o o d , w h i c h m u s t be p r o v i d e d by 43 g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n . T h e r e a s o n was s a i d t o be t h a t t h e p r i v a t e s e c t o r w o u l d f i n d i t i m p o s s i b l e t o s e c u r e p a y m e n t f r o m o w n e r s o f s h i p s b e n e f i t t i n g f r o m t h e e x i s t e n c e o f a l i g h t h o u s e , t h e r e b e i n g no way t o r e s t r i c t i t s b e n e f i t t o s h i p s whose o w n e r s d i d p a y , so t h a t l i g h t h o u s e s w o u l d be u n p r o f i t a b l e t o b u i l d and m a i n t a i n . B u t h i s s t u d i e s o f t h e e a r l y h i s t o r y o f B r i t i s h l i g h t h o u s e s e n a b l e d C o a s e t o d e m o n s t r a t e t h a t a s u c c e s s f u l and p r o f i t a b l e l i g h t h o u s e s y s t e m was d e v e l o p e d by t h e p r i v a t e s e c t o r , p a y m e n t b e i n g s e c u r e d i n t h e f o r m o f l i g h t d u e s r a i s e d o n s h i p s e n t e r i n g and l e a v i n g p o r t . The r o l e o f g o v e r n m e n t - t h e Crown - was l i m i t e d t o p e r m i t t i n g t h e c o n s t r u c t i o n o f l i g h t h o u s e s and t h e l e v y i n g 44 o f d u e s . When i n 1836 E n g l i s h l i g h t h o u s e s w e r e v e s t e d by s t a t u t e 45 i n T r i n i t y H o u s e , a p r i v a t e o r g a n i z a t i o n w i t h p u b l i c d u t i e s , i t was b e c a u s e l i g h t h o u s e o w n e r s w e r e t h o u g h t t o be m a k i n g e x c e s s i v e l y l a r g e p r o f i t s and i n t h e hope t h a t t h e e s t a b l i s h m e n t o f a u n i f i e d s y s t e m u n d e r T r i n i t y House w o u l d l e a d t o a l o w e r i n g o f d u e s . I t d i d n o t . The s y s t e m c o n t i n u e s t o be managed by T r i n i t y H o u s e , n o t by g o v e r n m e n t ; a n d t o be f i n a n c e d by d u e s , n o t f r o m g e n e r a l t a x a t i o n . The c o n c l u s i o n r e a c h e d by C o a s e t h a t t h e p r i v a t e s e c t o r i n B r i t a i n b o t h b u i l t l i g h t h o u s e s and r a n a s y s t e m o f c h a r g e s f o r t h e i r u s e 46 c o m m e n s u r a t e w i t h t h e b e n e f i t r e c e i v e d i n d i c a t e s t h a t i n f o r m a t i o n d o e s n o t a l w a y s p o s s e s s t h e a t t r i b u t e s o f a p u b l i c g o o d . I t f o l l o w s t h a t - 17 - i t s o p t i m a l p r o d u c t i o n and d i s s e m i n a t i o n a r e n o t n e c e s s a r i l y a t t a i n a b l e 47 o n l y t h r o u g h g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n . B u t t h e n e o c l a s s i c a l model c o n t a i n s a s e c o n d d e f i c i e n c y a s a t h e o r e t i c a l a p p r o a c h t o t h e i n f o r m a t i o n m a r k e t , w h i c h h a s i m p o r t a n t c o n s e q u e n c e s f o r t h e l e g a l r e m e d i e s a v a i l a b l e t o c i t i z e n s m i s l e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . T h i s d e f i c i e n c y f o l l o w s f r o m t h e m o d e l ' s l i m i t a t i o n o f t h e p u r p o s e o f g o v e r n m e n t a s a s u p p l i e r o f c o m m o d i t i e s t o t h a t o f r e m e d y i n g m a r k e t i m p e r f e c t i o n s i n t h e i n t e r e s t s o f a c h i e v i n g e c o n o m i c e f f i c i e n c y . Many g o v e r n m e n t a c t i v i t i e s c a n i n d e e d be a n a l y s e d a c c o r d i n g t o t h i s m o d e l . W i t h r e s p e c t t o p u b l i c g o o d s , e x a m p l e s u s u a l l y c i t e d r a n g e 48 f r o m n a t i o n a l d e f e n c e t h r o u g h t h e s n o w p l o u g h i n g o f c i t y 49 50 s t r e e t s t o t h e c o n s t r u c t i o n o f r o a d s and b r i d g e s . T h e s e a r e a l l p u b l i c g o o d s , t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f w h i c h a c t as a d i s i n c e n t i v e t o t h e p r i v a t e s e c t o r t o s u p p l y t h e m . I n t h e c a s e o f n a t i o n a l d e f e n c e and t h e s n o w p l o u g h i n g o f c i t y s t r e e t s , t h e r e i s no way t o e x c l u d e n o n - p a y i n g b e n e f i c i a r i e s and t h e r e f o r e no way o f c o l l e c t i n g f r o m any b e n e f i c i a r y t h e v a l u e t o h i m o f t h e g o o d . I n t h e c a s e o f c o n s t r u c t i o n p r o j e c t s , m a r g i n a l c o s t w o u l d be t o o l o w t o e n a b l e t h e p r i v a t e s e c t o r t o l e v y c h a r g e s s u f f i c i e n t t o c o v e r i t s c o s t s . The o n l y a n s w e r i s g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n . I t has b e e n p o i n t e d o u t t h a t i n c e r t a i n c i r c u m s t a n c e s i n f o r m a t i o n may p o s s e s s t h e a t t r i b u t e s o f a p u b l i c g o o d , a n d g o v e r n m e n t p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n may a c c o r d i n g l y be s u s c e p t i b l e o f a s i m i l a r a n a l y s i s . In s u c h c a s e s , t h e d e c i s i o n o f g o v e r n m e n t t o s u p p l y t h e g o o d c o n c e r n e d i s t h e r e s u l t o f i t s i d e n t i f i c a t i o n o f a m a r k e t - 18 - f a i l u r e , w h i c h i n t u r n i s b a s e d upon i t s a s s e s s m e n t o f w h a t w i l l e n h a n c e t h e w e l f a r e o f s o c i e t y as a w h o l e , by a c h i e v i n g a s i t u a t i o n P a r e t o s u p e r i o r t o t h e p r e e x i s t i n g o n e . B u t t h e d i f f i c u l t y w i t h o r t h o d o x n e o c l a s s i c a l a n a l y s i s o f t h e a c t i v i t i e s o f g o v e r n m e n t i s t h a t i t g l o s s e s o v e r t h e more f u n d a m e n t a l a s p e c t s o f t h e g o v e r n m e n t a l r o l e . T h i s i s t h e r e s u l t o f t h e n a r r o w f o c u s o f t h e a n a l y s i s . The n e o c l a s s i c a l model d e f i n e s t h e o p t i m u m l e v e l o f p r o d u c t i o n o f a c o m m o d i t y i n r e l a t i o n t o t h e g i v e n d i s t r i b u t i o n o f r e s o u r c e s w i t h i n s o c i e t y ; i t d o e s n o t q u e s t i o n t h a t d i s t r i b u t i o n . The o b j e c t i s t o a c h i e v e t h e o p t i m u m a l l o c a t i o n o f d i s t r i b u t e d w e a l t h , n o t t h e o p t i m a l d i s t r i b u t i o n o f w e a l t h . O r t h o d o x n e o c l a s s i c i s m e s c h e w s d i s t r i b u t i o n a l c o n s i d e r a t i o n s , and a d o p t s a d e f i n i t i o n o f w e l f a r e w h i c h 51 l e a v e s them " t o t h e p r e a c h e r and t h e p o l i t i c i a n . " L e s s o r t h o d o x i s t h a t v e r s i o n o f n e o c l a s s i c i s m w h i c h a t t e m p t s t o b r o a d e n t h e s c o p e o f t h e model by b r o a d e n i n g t h e c o n c e p t o f w e l f a r e so as t o i n c l u d e " a n y o b j e c t i v e w h i c h c o n t r i b u t e s t o s o c i e t y ' s w e l f a r e i n t h e s e n s e t h a t i t s a t i s f i e s t h e w i s h e s o r d e s i r e s o f some c i t i z e n s - o r more g e n e r a l l y , o f t h o s e whose p r e f e r e n c e s c o u n t - and w h i c h r e q u i r e s d e c i s i o n s on t h e 52 a l l o c a t i o n o f s c a r c e r e s o u r c e s . T h i s , l i k e m o s t u n o r t h o d o x i e s , 53 b r i n g s i t s own d i f f i c u l t i e s . The i m p o r t a n t p o i n t f o r p r e s e n t p u r p o s e s i s t h a t b o t h o r t h o d o x and u n o r t h o d o x n e o c l a s s i c i s t s r e c o g n i s e t h a t t h e r e e x i s t o t h e r c o n s i d e r a t i o n s t h a n m e r e l y t h e e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t u s e o f d i s t r i b u t e d r e s o u r c e s . W h e t h e r o r n o t t h e y h a v e a p a r t t o p l a y i n n e o c l a s s i c a l e c o n o m i c a n a l y s i s , d i s t r i b u t i o n a l c o n s i d e r a t i o n s a r e u n d e n i a b l y t a k e n i n t o a c c o u n n t by " t h e p o l i t i c i a n " ; t h a t i s , t h e y - 19 - p l a y a p a r t i n g o v e r n m e n t d e c i s i o n - m a k i n g . The r e s u l t may be d e c i s i o n s w h i c h have l i t t l e t o do w i t h e c o n o m i c e f f i c i e n c y , o r w h i c h i n v o l v e t h e 54 c o n t r o l o r r e s t r i c t i o n o f m a r k e t f o r c e s . The m a k i n g o f s u c h d e c i s i o n s i s an e n t i r e l y p r o p e r f u n c t i o n o f g o v e r n m e n t . " I t s [ g o v e r n m e n t ' s ] p u r p o s e m u s t be i n p a r t t o e n s u r e t h a t d e c i s i o n s w h i c h a f f e c t t h e c o m m u n i t y r e f l e c t t h e . . . v a l u e s and d e s i r e s w i t h i n t h a t 55 c o m m u n i t y . . . T h e d e c i s i o n s o f . . . a n y g o v e r n m e n t a r e v a l u e l a d e n . " The r e c o g n i t i o n by g o v e r n m e n t i n i t s d e c i s i o n s o f p a r t i c u l a r v a l u e s a n d i n t e r e s t s r e p r e s e n t e d i n s o c i e t y may i n v o l v e t h e o v e r r i d i n g o f m a r k e t f o r c e s and t h e d i s r e g a r d o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y i n o r d e r t o a c h i e v e a r e d i s t r i b u t i o n o f r e s o u r c e s . O f c o u r s e , n o t a l l c i t i z e n s w i t h i n a g i v e n c o m m u n i t y w i l l s h a r e t h e same v a l u e - s t r u c t u r e . C o n f l i c t s w i l l i n e v i t a b l y o c c u r . I t w i l l s o m e t i m e s be n e c e s s a r y f o r g o v e r n m e n t - p e r h a p s a f t e r some p r o c r a s t i n a t i o n - t o c h o o s e b e t w e e n c o n f l i c t i n g v a l u e s and i n t e r e s t s , t o d e t e r m i n e w h i c h s h a l l be r e f l e c t e d i n t h e d e c i s i o n on a p a r t i c u l a r m a t t e r , and i n w h a t p r o p o r t i o n s . T h i s may n e c e s s i t a t e t h e s a c r i f i c e o f p a r t i c u l a r i n t e r e s t s , a f a c t w h i c h i s m a s k e d by t h o s e who v i e w t h e r o l e o f g o v e r n m e n t as b e i n g a l w a y s t o " r e f l e c t t h e c o n g l o m e r a t i o n o f s o c i e t a l 56 v a l u e s " and " c o m p r o m i s e and h a r m o n i s e c o m p e t i n g i n t e r e s t s . " C o m p r o m i s e and harmony w i l l s o m e t i m e s be i m p o s s i b l e o f a t t a i n m e n t . R e a s o n a b l e c i t i z e n s may a d o p t a t t i t u d e s on p a r t i c u l a r i s s u e s w h i c h a r e d i a m e t r i c a l l y o p p o s e d . A d e c i s i o n o f t h e B r i t i s h C o l u m b i a M i n i s t r y o f t h e E n v i r o n m e n t t o p r o v i d e w i n t e r f o d d e r f o r e l k i n a c e r t a i n a r e a may be g r e e t e d w i t h d i s m a y by l o c a l f a r m e r s , f e a r f u l o f c r o p and p r o p e r t y damage w h i c h h u n g r y e l k may i n f l i c t on them when t h e programme i s d i s c o n t i n u e d , - 20 - b u t w e l c o m e d by t h o s e who l i v e f u r t h e r away and who v a l u e t h e c o n t i n u e d 57 e x i s t e n c e o f h e a l t h y e l k h e r d s . A g a i n , a m u n i c i p a l d e c i s i o n t o c o n s t r u c t a domed s p o r t s - s t a d i u m may r e c e i v e a p p r o b a t i o n f r o m t h e s p o r t s - l o v i n g s e c t i o n o f t h e c o m m u n i t y , b u t be r o u n d l y condemned by t h o s e 58 w h o s e i n t e r e s t s l i e i n o t h e r d i r e c t i o n s . S u c h d e c i s i o n s r e p r e s e n t t h e r e c o g n i t i o n and p r o m o t i o n o f v a l u e s n o t s h a r e d by a l l m e m b e r s o f t h e c o m m u n i t y . They a r e n o t made by r e f e r e n c e t o an a g r e e d o r o b j e c t i v e s t a n d a r d . G o v e r n m e n t s o f d i f f e r e n t p o l i t i c a l c o m p l e x i o n s w o u l d u n d o u b t e d l y make d i f f e r e n t d e c i s i o n s , r e f l e c t i n g o t h e r v a l u e s i n o t h e r p r o p o r t i o n s and so r e d i s t r i b u t i n g i n o t h e r ways t h e r e s o u r c e s o f s o c i e t y . D i s t r i b u t i o n a l c o n s i d e r a t i o n s a r e as a p p a r e n t i n d e c i s i o n s o f g o v e r n m e n t r e l a t i n g t o t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n a s t h e y a r e i n i t s o t h e r d e c i s i o n s . In d e t e r m i n i n g w h a t i n f o r m a t i o n t o p r o v i d e , i n w h a t q u a n t i t y , by w h a t m e a n s , and t o whom, g o v e r n m e n t i s g e n e r a l l y c o n c e r n e d w i t h f a r more t h a n t h e e f f i c i e n t a l l o c a t i o n o f r e s o u r c e s . D e c i s i o n s t o p r o d u c e and d i s s e m i n a t e i n f o r m a t i o n , w h e t h e r on t h e r e s u l t s o f a r c h a e o l o g i c a l r e s e a r c h o r t h e a v a i l a b i l i t y o f w e l f a r e p a y m e n t s o r on a n y o t h e r m a t t e r , i n v o l v e a r e d i s t r i b u t i o n o f s o c i e t y ' s w e a l t h , t h e n a t u r e and e x t e n t o f t h e r e d i s t r i b u t i o n d e p e n d i n g upon t h e c o n t e n t o f t h e d e c i s i o n s t h e m s e l v e s . ( d ) T h e R o l e o f t h e C o u r t s ; S t a n d a r d s The f u n c t i o n o f g o v e r n m e n t as t h e m a k e r o f v a l u e - l a d e n d e c i s i o n s h a s i m p o r t a n t i m p l i c a t i o n s f o r t h e r o l e o f t h e c o u r t s when - 21 - f a c e d w i t h a t t e m p t s by c i t i z e n s t o h o l d t h e g o v e r n m e n t bound by o r r e s p o n s i b l e i n damages f o r m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n . A g o v e r n m e n t d e c i s i o n a s t o t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n may r e f l e c t a p a r t i c u l a r v a l u e - s t r u c t u r e , and as s u c h may be p o l i t i c a l l y c o n t r o v e r s i a l . I t i s n o t f o r t h e c o u r t s t o p a s s j u d g m e n t upon t h a t v a l u e - s t r u c t u r e , by d e t e r m i n i n g a t t h e i n s t a n c e o f a d i s s a t i s f i e d c i t i z e n t h a t t h e d e c i s i o n i n w h i c h i t i s r e f l e c t e d i s " g o o d " o r " b a d " , " r i g h t " o r " w r o n g " . 6 0 The c o u r t s l a c k b o t h t h e m a n d a t e and t h e c o m p e t e n c e t o s u b s t i t u t e a n o t h e r v a l u e - s t r u c t u r e f o r t h a t o f g o v e r n m e n t . The r o l e o f t h e c o u r t s i s t o e n f o r c e o b e d i e n c e t o t h e l a w , n o t t o " s e c o n d g u e s s " d i f f i c u l t b u t l a w f u l c h o i c e s made by g o v e r n m e n t b e t w e e n c o m p e t i n g v a l u e s and i n t e r e s t s r e p r e s e n t e d i n s o c i e t y . The r e c o u r s e f o r t h e d i s s a t i s f i e d c i t i z e n l i e s i n t h e m a c h i n e r y o f t h e d e m o c r a t i c p r o c e s s , and u l t i m a t e l y i n t h e b a l l o t - b o x a t t h e n e x t e l e c t i o n . T h i s i s n o t t o a r g u e t h a t g o v e r n m e n t d e c i s i o n s o u g h t n e c e s s a r i l y t o be immune f r o m r e v i e w by t h e c o u r t s w h e n e v e r t h e y a r e u n d e r p i n n e d by d i s t r i b u t i o n a l c o n s i d e r a t i o n s . R a t h e r , i m m u n i t y s h o u l d be r e s e r v e d f o r t h o s e c a s e s w h e r e t h e c i t i z e n i s e s s e n t i a l l y a s k i n g t h e c o u r t s t o q u e s t i o n t h e d e c i s i o n ' s d i s t r i b u t i o n a l u n d e r p i n n i n g . T h i s i s s u e has been a n a l y s e d by M a k u c h i n r e l a t i o n t o t h e r e v i e w o f g o v e r n m e n t d e c i s i o n s t h r o u g h a c t i o n s i n n e g l i g e n c e . 6 * M a k u c h a r g u e s t h a t t h e f o c u s o f t h e r u l e o f i m m u n i t y a p p l i e d i n s u c h c a s e s s h o u l d be t h e c r u c i a l i s s u e o f w h e t h e r , i n t h e p a r t i c u l a r c a s e , t h e v a l u e s o f t h e r e l e v a n t 62 d e c i s i o n - m a k e r a r e b e i n g c h a l l e n g e d . He d e m o n s t r a t e s t h a t t h e r e w i l l be no s u c h c h a l l e n g e w h e r e e v a l u a t i v e c r i t e r i a e x i s t , s u c h a s n a t i o n a l o r p r o v i n c i a l c o d e s o r s t a n d a r d s , by r e f e r e n c e t o w h i c h t h e - 22 - d e c i s i o n may be s c r u t i n i s e d . The e x i s t e n c e o f o b j e c t i v e s t a n d a r d s , e i t h e r a g r e e d o r commonly a c c e p t e d , e n a b l e s t h e c o u r t s t o e v a l u a t e w h e t h e r , i n t h e c i r c u m s t a n c e s , t h e p a r t i c u l a r d e c i s i o n was " r e a s o n a b l e " . The d e c i s i o n i s a d m i t t e d l y v a l u e - l a d e n , b u t t h e r e a r e means a v a i l a b l e o f a s s e s s i n g i t s q u a l i t y . M a k u c h a l s o a r g u e s t h a t , e v e n i f e x t e r n a l s t a n d a r d s e x i s t , r e v i e w w i l l r a r e l y be a p p r o p r i a t e w h e r e t h e d e c i s i o n i s " p o l y c e n t r i c " i n n a t u r e , t h a t i s m u l t i - f a c e t e d . "To t h e e x t e n t t h a t t h e d e c i s i o n b e i n g c h a l l e n g e d i s one w h i c h r e l a t e s t o many d i f f e r e n t f a c t o r s 63 t h e c o u r t s s h o u l d be r e l u c t a n t t o a l l o w an a c t i o n i n n e g l i g e n c e . " 64 He q u o t e s t h e s p i d e r 1 s - w e b a n a l o g y u s e d by F u l l e r : P u l l a s t r a n d h e r e , and a c o m p l e x p a t t e r n o f a d j u s t m e n t r u n s t h r o u g h t h e w h o l e w e b . P u l l a n o t h e r s t r a n d f r o m a d i f f e r e n t a n g l e , and a n o t h e r c o m p l e x p a t t e r n 65 r e s u l t s . " I f t h e r e v i e w o f a g o v e r n m e n t d e c i s i o n by a f i n d i n g o f n e g l i g e n c e w o u l d amount t o p u l l i n g one s t r a n d o f a web o f i n t e r r e l a t e d d e c i s i o n s , so as s u b s t a n t i a l l y t o a f f e c t o t h e r s t r a n d s o f t h e w e b , t h a t d e c i s i o n i s l i k e l y t o be one w h i c h i t i s i n a p p r o p r i a t e f o r t h e c o u r t s t o r e v i e w . Makuch c o n c l u d e s t h a t "To t h e e x t e n t t h a t e v a l u a t i v e c r i t e r i a a r e p r e s e n t and t o t h e e x t e n t t h a t t h e d e c i s i o n d o e s n o t s u b s t a n t i a l l y 66 a f f e c t many o t h e r a c t i v i t i e s and d e c i s i o n s " , t h e c o u r t s s h o u l d be more w i l l i n g t o a l l o w an a c t i o n i n n e g l i g e n c e . T h i s a n a l y s i s i s f u l l y as a p p l i c a b l e t o a c t i o n s a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t i n n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t as i t i s t o o t h e r a c t i o n s i n n e g l i g e n c e . A c c o r d i n g l y , a t t e m p t s t o make g o v e r n m e n t r e s p o n s i b l e i n damages f o r t h e n e g l i g e n t p r o v i s i o n o f m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n o u g h t t o f a i l w h e r e t h e c o m p l a i n t i s d i r e c t e d t o w a r d s a d e c i s i o n w h i c h c a n n o t be e v a l u a t e d by r e f e r e n c e t o e x t e r n a l s t a n d a r d s , o r w h i c h f o r m s an i n e x t r i c a b l e p a r t o f a web o f i n t e r r e l a t e d d e c i s i o n s . H o w e v e r , t h e r u l e - 23 - o f g o v e r n m e n t i m m u n i t y c u r r e n t l y f a v o u r e d i n t h e Commonwealth i s c o n c e r n e d r a t h e r t o p r o t e c t f r o m r e v i e w g o v e r n m e n t d e c i s i o n s t a k e n w i t h i n t h e b o u n d s o f a v a l i d d i s c r e t i o n . A l t h o u g h t h i s r u l e i s c a p a b l e o f f o c u s s i n g t h e a t t e n t i o n o f t h e c o u r t s on t h e i s s u e o f t h e e x i s t e n c e o f s t a n d a r d s f o r r e v i e w , i t f a i l s t o do so e x p r e s s l y , w i t h t h e r e s u l t t h a t i n c e r t a i n c a s e s t h e i m p o r t a n c e o f t h a t i s s u e h a s n o t been r e c o g n i s e d . T h i s p o i n t i s e l a b o r a t e d l a t e r . 6 7 The Makuch a n a l y s i s i s a l s o a p p l i c a b l e by e x t e n s i o n t o c a s e s w h e r e t h e c i t i z e n s e e k s t o h o l d g o v e r n m e n t bound by m i s l e a d i n g 68 i n f o r m a t i o n . S u c h a t t e m p t s have h i s t o r i c a l l y t e n d e d t o i n v o l v e t h e u s e o f t h e d o c t r i n e o f e s t o p p e l , a l t h o u g h more r e c e n t c a s e s h a v e s o u g h t t o e m p l o y t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w . I n r e l a t i o n t o e s t o p p e l , t h e c o u r t s h a v e d e v e l o p e d c e r t a i n p r i n c i p l e s w h i c h a r e d e s i g n e d t o l i m i t t h e a p p l i c a t i o n o f t h e d o c t r i n e t o g o v e r n m e n t . Of p a r t i c u l a r i m p o r t a n c e i n t h e p r e s e n t c o n t e x t i s t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e , w h i c h i s i n t e n d e d t o e n s u r e t h a t e s t o p p e l c a n n o t o p e r a t e w h e r e i t w o u l d have t h e e f f e c t o f i n t e r f e r i n g w i t h g o v e r n m e n t i n t h e p e r f o r m a n c e o f i t s d u t i e s o r i n t h e e x e r c i s e o f i t s p o w e r s . T h i s p r i n c i p l e p e r f o r m s i n r e l a t i o n t o e s t o p p e l a r o l e c l o s e l y s i m i l a r t o t h a t p e r f o r m e d i n r e l a t i o n t o t h e t o r t o f n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t by t h e r u l e o f g o v e r n m e n t i m m u n i t y d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s p a r a g r a p h . The e f f e c t o f i t s a p p l i c a t i o n i s t o r o b e s t o p p e l o f much o f i t s p o t e n t i a l i m p a c t i n t h i s a r e a , i n t h e i n t e r e s t s o f l e a v i n g g o v e r n m e n t f r e e t o make v a l u e - l a d e n d e c i s i o n s i n c o n s i s t e n t w i t h i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d t o c i t i z e n s . T h i s 69 a r g u m e n t i s d e v e l o p e d l a t e r . The p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w , on t h e o t h e r h a n d , w e r e d e v e l o p e d by t h e c o u r t s i n o r d e r t o f a c i l i t a t e , r a t h e r t h a n t o p r e v e n t , - 24 - j u d i c i a l s c r u t i n y o f t h e d e c i s i o n s o f g o v e r n m e n t . They o f f e r a means o f e n s u r i n g t h e l e g a l i t y o f g o v e r n m e n t d e c i s i o n - m a k i n g and o f t h e d e c i s i o n s w h i c h i t p r o d u c e s . H o w e v e r , t h e c o n t r o l w h i c h t h e y e x e r t o v e r t h e c o n t e n t o f g o v e r n m e n t d e c i s i o n s i s a t a r e l a t i v e l y l o w l e v e l . T h u s a d e c i s i o n w i l l be u n r e a s o n a b l e and t h e r e f o r e u n l a w f u l o n l y i f i t i s so i r r a t i o n a l o r o u t r a g e o u s t h a t no r e a s o n a b l e p e r s o n o r a u t h o r i t y i n t h e p o s i t i o n o f t h e d e c i s i o n - m a k e r c o u l d have made i t . 7 0 A g a i n , w h i l e a l l r e l e v a n t c o n s i d e r a t i o n s m u s t be t a k e n i n t o a c c o u n t i n t h e d e c i s i o n - m a k i n g p r o c e s s , 7 1 i t i s e x t r e m e l y r a r e f o r t h e r e s u l t i n g d e c i s i o n t o be o v e r t u r n e d m e r e l y on t h e g r o u n d t h a t t h e d e c i s i o n - m a k e r 72 f a i l e d t o a t t a c h t o t h o s e c o n s i d e r a t i o n s t h e i r " c o r r e c t w e i g h t . Of c o u r s e , t h i s g e n e r a l i z a t i o n , l i k e a l l o t h e r s , i s s u b j e c t t o e x c e p t i o n s . I n p a r t i c u l a r , t h e d e g r e e o f p e n e t r a t i o n o f t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w i n t o t h e a d m i n i s t r a t i v e s y s t e m w i l l v a r y w i t h t h e a c t i v i s m o f t h e c o u r t s . B u t t h e o v e r a l l p i c t u r e r e m a i n s c l e a r : t h e c o u r t s w i l l be s l o w t o a l l o w c i t i z e n s t o u s e t h e medium o f j u d i c i a l r e v i e w t o o v e r t u r n v a l u e - l a d e n g o v e r n m e n t d e c i s i o n s . The r e a s o n i s t h a t " e r r o r [ s ] . . . . o f p o l i t i c a l j u d g m e n t , u s i n g t h e e x p r e s s i o n n o t i n a p a r t y s e n s e b u t i n t h e s e n s e o f w e i g h i n g t h e r e l a t i v e i m p o r t a n c e o f d i f f e r e n t a s p e c t s o f t h e p u b l i c i n t e r e s t . . . a r e n o t a p p r o p r i a t e f o r d e c i s i o n i n 73 t h e c o u r t s . " T h e " d i f f e r e n t a s p e c t s o f t h e p u b l i c i n t e r e s t " a r e i n t r u t h t h e d i f f e r e n t p r i v a t e i n t e r e s t s r e p r e s e n t e d w i t h i n 74 s o c i e t y . The c o u r t s a r e r e l u c t a n t t o q u e s t i o n , w h e t h e r t h r o u g h t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w o r o t h e r w i s e , g o v e r n m e n t d e c i s i o n s w h i c h i n v o l v e t h e w e i g h i n g o f t h o s e d i f f e r e n t i n t e r e s t s . "The v e r y f a c t t h a t . . . d e c i s i o n s a r e o f t h e t y p e t o a t t r a c t p o l i t i c a l c r i t i c i s m a n d - 25 - c o n t r o v e r s y , shows t h a t t h e y a r e o u t s i d e t h e r a n g e o f d i s c r e t i o n a r y 75 p r o b l e m s w h i c h t h e c o u r t s c a n r e s o l v e . " H o w e v e r , t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w c o n t i n u e t o d e v e l o p and e x p a n d . R e c e n t E n g l i s h d e c i s i o n s have s o u g h t t o h a r n e s s t h e i r p o t e n t i a l i n o r d e r t o r e s o l v e t h e p r o b l e m s g e n e r a t e d by m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . Thus t h e d u t y t o a c t f a i r l y and t h e r e q u i r e m e n t t h a t d e c i s i o n - m a k e r s t a k e i n t o a c c o u n t a l l r e l e v a n t c o n s i d e r a t i o n s h a v e b e e n u s e d t o e n s u r e t h a t g o v e r n m e n t p a y s a m e a s u r e o f r e s p e c t d u r i n g i t s d e c i s i o n - m a k i n g t o t h e e x p e c t a t i o n s a r o u s e d by i n f o r m a t i o n w h i c h i t h a s e a r l i e r p r o v i d e d t o c i t i z e n s . T h e s e d e v e l o p m e n t s h a v e p r o v e d a c c e p t a b l e t o t h e c o u r t s p r e c i s e l y b e c a u s e t h e i r i m p a c t i s on t h e p r o c e s s o f g o v e r n m e n t d e c i s i o n - m a k i n g r a t h e r t h a n on t h e s u b s t a n t i v e c o n t e n t o f g o v e r n m e n t d e c i s i o n s . The p a r a l l e l d e v e l o p m e n t o f a d u t y o f s u b s t a n t i v e , a s o p p o s e d t o p r o c e d u r a l , f a i r n e s s a t f i r s t s i g h t a p p e a r s t o t h r e a t e n a more d r a m a t i c e x t e n s i o n o f j u d i c i a l c o n t r o l . H o w e v e r , i t i s l i k e l y t h a t i n t h i s c o n t e x t t h e d i s c r e t i o n o f t h e c o u r t s t o r e f u s e t o c l a s s i f y c o n d u c t a s u n f a i r , o r t o r e f u s e r e l i e f f o r a c k n o w l e d g e d u n f a i r n e s s , w i l l p e r f o r m a r o l e s i m i l a r t o t h a t p e r f o r m e d i n r e l a t i o n t o e s t o p p e l by t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e : t h a t i s , t h e r o l e o f p r o t e c t i n g f r o m r e v i e w d e c i s i o n s w h i c h a r e v a l u e - l a d e n . A g a i n , t h e s e p o i n t s a r e e l a b o r a t e d 1 a t e r . Thus t h e l e g a l i s s u e s a r i s i n g f r o m t h e p r o v i s i o n by g o v e r n m e n t o f m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n a r e u n d e r p i n n e d by c o n s i d e r a t i o n s r e l a t i n g t o t h e p r o p e r r o l e s o f g o v e r n m e n t and c o u r t s . Where t h e c o u r t s a r e a s k e d e f f e c t i v e l y t o h o l d t h e g o v e r n m e n t bound by m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n , o r t o make i t r e s p o n s i b l e i n damages f o r t h e c o n s e q u e n c e s o f h a v i n g p r o v i d e d - 26 - t h a t i n f o r m a t i o n , t h e y a p p l y p r i n c i p l e s w h i c h a r e i n t e n d e d t o e n s u r e t h a t t h e r i g h t o f g o v e r n m e n t t o i m p l e m e n t v a l u e s and t o p r o m o t e i n t e r e s t s t h r o u g h i t s d e c i s i o n - m a k i n g i s n o t u s u r p e d . The e f f e c t i s t o l i m i t t h e c i r c u m s t a n c e s i n w h i c h a j u d i c i a l remedy w i l l be a v a i l a b l e t o an a g g r i e v e d c i t i z e n . T h i s i s f u n d a m e n t a l l y a p o l i t i c a l c o n s t r a i n t , and as s u c h i t d o e s n o t o p e r a t e i n r e l a t i o n t o i n f o r m a t i o n p r o v i d e d b y n o n - g o v e r n m e n t a l i n s t i t u t i o n s . T h e r e i s a c c o r d i n g l y a p o s s i b i l i t y o f d i v e r g e n t j u d i c i a l a p p r o a c h e s d e p e n d i n g upon t h e means e m p l o y e d b y g o v e r n m e n t a c t u a l l y t o s u p p l y i n f o r m a t i o n i n any p a r t i c u l a r c a s e . 5. Government Information; The Means Of P r o v i s i o n Where g o v e r n m e n t p r o v i d e s i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s , i t may do s o by any o f a number o f m e a n s . F i r s t , and m o s t i m p o r t a n t l y , i t may i t s e l f p r o d u c e and d i s s e m i n a t e t h e i n f o r m a t i o n . 7 7 S e c o n d l y , i t may e n c o u r a g e t h e p r i v a t e s e c t o r t o p r o v i d e t h e i n f o r m a t i o n , by o f f e r i n g s u b s i d i e s o r o t h e r i n c e n t i v e s . T h i r d l y , i t may c o m p e l d i s c l o s u r e d i r e c t l y t o t h e p u b l i c o f i n f o r m a t i o n w h i c h i s i n t h e p o s s e s s i o n o f t h e 78 p r i v a t e s e c t o r . L a s t l y , i t may e m p l o y a c o m b i n a t i o n o f t h e a b o v e m e t h o d s ; f o r e x a m p l e , i t may c o m p e l d i s c l o s u r e t o i t s e l f and t h e n i t s e l f 79 d i s s e m i n a t e t h e i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s . T h i s t h e s i s i s c o n c e r n e d w i t h t h e s i t u a t i o n w h e r e g o v e r n m e n t i t s e l f p r o d u c e s and d i s s e m i n a t e s i n f o r m a t i o n . B u t i t i s i m p o r t a n t t o r e c o g n i s e t h a t t h e means a d o p t e d may have a p r o f o u n d i m p a c t upon t h e l e g a l r e m e d i e s a v a i l a b l e t o a c i t i z e n w h e r e t h e i n f o r m a t i o n p r o v e s m i s l e a d i n g . T h i s f o l l o w s f r o m t h e r e l u c t a n c e o f t h e c o u r t s , d i s c u s s e d i n t h e p r e v i o u s s e c t i o n , t o h o l d g o v e r n m e n t bound by o r r e s p o n s i b l e i n - 27 - damages f o r m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n w h e r e t o do so w o u l d e f f e c t i v e l y i n v o l v e t h e s u b s t i t u t i o n o f o t h e r v a l u e s f o r t h o s e o f t h e e l e c t e d o r a p p o i n t e d d e c i s i o n - m a k e r , as e m b o d i e d i n a d e c i s i o n r e l a t i n g t o t h e p r o v i s i o n o f t h e i n f o r m a t i o n o r i n a s u b s e q u e n t d e c i s i o n t o a c t i n c o n s i s t e n t l y w i t h i t . The same c o n s t r a i n t s do n o t a p p l y w h e r e t h e i n f o r m a t i o n e m a n a t e s f r o m a n o n - g o v e r n m e n t a l s o u r c e . W h i l e t h e d e c i s i o n o f g o v e r n m e n t t o e n c o u r a g e o r c o m p e l t h e s u p p l y o r d i s c l o s u r e o f i n f o r m a t i o n by t h e p r i v a t e s e c t o r may be v a l u e - l a d e n , t h a t f a c t w i l l n o t a v a i l t h e s u p p l i e r w h e r e t h e i n f o r m a t i o n p r o v e s m i s l e a d i n g . I f g o v e r n m e n t d e c i d e s t o a l l o c a t e $X t o t h e p r o d u c t i o n o f i n f o r m a t i o n on a c e r t a i n m a t t e r , and as a c o n s e q u e n c e o f u n d e r - f u n d i n g t h e i n f o r m a t i o n p r o d u c e d i s m i s l e a d i n g , a c i t i z e n who s u f f e r s as a r e s u l t w i l l be p r e v e n t e d f r o m c h a l l e n g i n g t h e l e v e l o f f u n d i n g t h r o u g h an a c t i o n i n n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t . B u t i f t h e same d e c i s i o n i s made by t h e p r i v a t e s e c t o r , t h e r e w i l l be no p o l i t i c a l o b j e c t i o n t o s u c h an a c t i o n . S i m i l a r l y , i f t h e g o v e r n m e n t i n f o r m s a c i t i z e n t h a t i t s p o l i c y on a c e r t a i n m a t t e r i s A , and i t l a t e r s e e k s t o a p p l y p o l i c y B , any a t t e m p t by t h e c i t i z e n t o c o m p e l t h e g o v e r n m e n t t o a p p l y i n r e l a t i o n t o him p o l i c y A i s l i k e l y t o be d e f e a t e d by p r i n c i p l e s i n t e n d e d t o p r o t e c t t h e v a l u e - l a d e n d e c i s i o n s o f g o v e r n m e n t . B u t i f t h e p r i v a t e s e c t o r w e r e t o p r o v i d e s i m i l a r p o l i c y a d v i c e , t h e r e w o u l d be no p o l i t i c a l o b j e c t i o n t o h o l d i n g i t bound by t h a t a d v i c e a t t h e i n s t a n c e o f an a g g r i e v e d c i t i z e n . 6 . G o v e r n m e n t I n f o r m a t i o n : C h a r a c t e r i s t i c s And R e l i a b i l i t y G o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n h a s no f i x e d c h a r a c t e r i s t i c s . I t s f o r m and c o n t e n t a r e d e t e r m i n e d by a v a r i e t y o f f a c t o r s , among w h i c h t h e m o s t i m p o r t a n t a r e t h e n a t u r e o f t h e u n c e r t a i n t y a d d r e s s e d ; t h e c o s t a n d - 28 - p r a c t i c a b i l i t y o f p r o d u c i n g and d i s s e m i n a t i n g i n f o r m a t i o n t o r e d u c e o r e l i m i n a t e t h a t u n c e r t a i n t y ; t h e m o t i v e s u n d e r l y i n g t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n ; and t h e n a t u r e and number o f i t s i n t e n d e d r e c i p i e n t s . T h e s e f a c t o r s a l s o i n f l u e n c e t h e r e l i a b i l i t y o f g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n ; i n d e e d , f o r m , c o n t e n t and r e l i a b i l i t y a r e i n e x t r i c a b l y bound t o g e t h e r . W i t h t h i s i n m i n d , c e r t a i n i s s u e s r e q u i r e s p e c i f i c c o n s i d e r a t i o n . (a) Information Express, Implied or I n f e r r e d G o v e r n m e n t may p r o v i d e i n f o r m a t i o n by e x p r e s s w o r d s . B u t i n f o r m a t i o n a l s t a t e m e n t s may a l s o be i m p l i e d i n t o o r i n f e r r e d f r o m t h e 8 0 w o r d s o r c o n d u c t o f g o v e r n m e n t . E v e r y a c t , o m i s s i o n o r d e c i s i o n o f g o v e r n m e n t may h a v e i n f o r m a t i o n a l a s p e c t s . T h i s i s o f p a r t i c u l a r i m p o r t a n c e i n r e l a t i o n t o c l a i m s t o b i n d t h e g o v e r n m e n t by e s t o p p e l o r t o h o l d i t r e s p o n s i b l e i n damages f o r n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t , i n w h i c h t h e c i t i z e n m u s t p o i n t t o a r e p r e s e n t a t i o n made by o r on b e h a l f o f g o v e r n m e n t . I t h a s l o n g b e e n a c c e p t e d t h a t a r e p r e s e n t a t i o n s u f f i c i e n t 81 t o f o u n d an e s t o p p e l may be i m p l i e d o r i n f e r r e d , b u t t h e p o s i t i o n w i t h r e s p e c t t o n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t i s l e s s c l e a r . Some Commonwealth c o u r t s h a v e b e e n u n w i l l i n g t o a l l o w i m p l i e d o r i n f e r r e d s t a t e m e n t s t o 82 a t t r a c t l i a b i l i t y ; o t h e r s h a v e a d o p t e d sub s i l e n t i o a more l i b e r a l a p p r o a c h , and i n a s e r i e s o f c a s e s l i a b i l i t y has been b a s e d upon r e p r e s e n t a t i o n s i m p l i e d i n t o o r i n f e r r e d f r o m l i c e n c e s , c o n s e n t s and 83 84 p e r m i t s . T h i s m a t t e r i s t r e a t e d l a t e r i n g r e a t e r d e p t h b u t i t i s i m p o r t a n t a t t h e o u t s e t t o r e c o g n i s e t h e d i v e r g e n t j u d i c i a l a p p r o a c h e s . - 29 - (b) Information Volunteered or Requested G o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may be e i t h e r v o l u n t e e r e d o r p r o v i d e d p u r s u a n t t o a s p e c i f i c r e q u e s t . I t i s l i k e l y t o be v o l u n t e e r e d when i t i s d i r e c t e d t o c i t i z e n s as a w h o l e o r t o g r o u p s o f c i t i z e n s , t h r o u g h i n f o r m a t i o n c i r c u l a r s o r p a m p h l e t s , a d v i s o r y b u l l e t i n s , i n t e r p r e t a t i v e s t a t e m e n t s and t h e l i k e . The i m p l i c a t i o n s o f h o l d i n g t h e g o v e r n m e n t b o u n d by o r r e s p o n s i b l e i n damages f o r m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n a t t h e i n s t a n c e o f a c i t i z e n may c l e a r l y be more f a r - r e a c h i n g w h e r e t h e i n f o r m a t i o n was p r o v i d e d t o t h a t c i t i z e n as a member o f a g r o u p , r a t h e r 85 t h a n a s an i n d i v i d u a l . As i s d e m o n s t r a t e d l a t e r , t h i s c o n s i d e r a t i o n h a s p r o v e d p a r t i c u l a r l y s i g n i f i c a n t i n r e l a t i o n t o a c t i o n s f o r n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t . The r e a s o n l i e s i n t h e d e s i r e o f t h e c o u r t s t o l i m i t t h e a m b i t o f p o t e n t i a l l i a b i l i t y , a d e s i r e w h i c h has m a n i f e s t e d i t s e l f i n t h e c a s e s i n c o n s i d e r a t i o n o f t h e c o n n e c t e d i s s u e s w h e t h e r " v o l u n t e e r e d s t a t e m e n t s " and " s t a t e m e n t s t o a c l a s s " may f o u n d l i a b i l i t y . The u n d e r l y i n g p r e m i s e i s t h a t t h e c o u r t s , i n d e c i d i n g w h e t h e r o r n o t i t s p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n p l a c e d t h e g o v e r n m e n t u n d e r a d u t y o f c a r e , w i l l be i n f l u e n c e d by t h e s i z e o f t h e c l a s s t o w h i c h t h e i n f o r m a t i o n was p r o v i d e d ; t h e more l i m i t e d t h e number o f p o t e n t i a l p l a i n t i f f s , t h e more l i k e l y t h e f i n d i n g o f a d u t y o f c a r e . The i s s u e h a s n o t a r i s e n i n r e l a t i o n t o a t t e m p t s t o b i n d t h e g o v e r n m e n t t o m i s l e a d i n g a d v i c e t h r o u g h u s e o f t h e d o c t r i n e o f e s t o p p e l . The g r e a t m a j o r i t y o f t h o s e a t t e m p t s h a v e c o n c e r n e d i n f o r m a t i o n g i v e n s p e c i f i c a l l y , p u r s u a n t t o r e q u e s t , t o an i n d i v i d u a l c i t i z e n , b u t i n a n y e v e n t t h e p r i n c i p l e s a p p l i e d by t h e c o u r t s , by e f f e c t i v e l y p r e v e n t i n g e s t o p p e l by r e p r e s e n t a t i o n f r o m e v e r o p e r a t i n g a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t , have made t h e i s s u e r e d u n d a n t . A s f o r - 30 - j u d i c i a l r e v i e w , E n g l i s h c o u r t s h a v e shown no r e l u c t a n c e t o q u a s h d e c i s i o n s w h i c h a r e i n c o n s i s t e n t w i t h w i d e l y d i s s e m i n a t e d i n f o r m a t i o n . 8 6 T h i s i s u n d o u b t e d l y t h e c o r r e c t a p p r o a c h . I t i s one t h i n g f o r t h e c o u r t s i n t o r t c a s e s t o a p p l y p r i n c i p l e s d e s i g n e d t o l i m i t t h e p o t e n t i a l l i a b i l i t y o f t h e d e f e n d a n t ; i t w o u l d be q u i t e a n o t h e r f o r them on a p p l i c a t i o n s f o r j u d i c i a l r e v i e w t o a p p l y p r i n c i p l e s i n t e n d e d t o p r o t e c t f r o m c h a l l e n g e g o v e r n m e n t d e c i s i o n s i n c o n s i s t e n t w i t h e a r l i e r g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n , m e r e l y i n o r d e r t o l i m i t p o t e n t i a l a d m i n i s t r a t i v e 87 d i s r u p t i o n . S u c h an a p p r o a c h w o u l d r u n c o u n t e r t o t h e r u l e o f l a w by g r a n t i n g d i s p e n s a t i o n f r o m t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w t o more w i d e s p r e a d i l l e g a l i t i e s . ( c ) I n f o r m a t i o n O r a l o r W r i t t e n I n f o r m a t i o n t a k i n g v e r b a l f o r m may be o r a l o r w r i t t e n . W r i t t e n i n f o r m a t i o n may i t s e l f t a k e a v a r i e t y o f d o c u m e n t a r y and o t h e r f o r m s . I n f o r m a t i o n p r o v i d e d t o c i t i z e n s as a w h o l e o r t o g r o u p s o f c i t i z e n s i s l i k e l y t o be p u b l i s h e d i n a f o r m w h i c h i s p e r m a n e n t and w r i t t e n , b u t much 8 8 w i l l d e p e n d upon t h e n a t u r e o f t h e u n c e r t a i n t y a d d r e s s e d . I n f o r m a t i o n p r o v i d e d t o an i n d i v i d u a l c i t i z e n p u r s u a n t t o r e q u e s t may f a l l a n y w h e r e on a r a n g e f r o m t h e i n f o r m a l , o r a l r e p l y g i v e n t o an ad h o c q u e r y o v e r a c o u n t e r o r by t e l e p h o n e , t o t h e f o r m a l w r i t t e n a d v i c e p r o v i d e d by a s e n i o r o f f i c i a l i n r e s p o n s e t o a d e t a i l e d , a r m ' s l e n g t h i n q u i r y . C l e a r l y , s o p h i s t i c a t e d o r c o m p l i c a t e d i n f o r m a t i o n i s l i k e l y t o f a l l a t t h e more f o r m a l end o f t h e r a n g e . B u t i n e v e r y c a s e t h e d e g r e e o f f o r m a l i t y a d o p t e d w i l l v a r y w i t h t h e c i r c u m s t a n c e s , and i n p a r t i c u l a r - 31 - w i t h t h e d e g r e e o f r e l i a b i l i t y w h i c h t h e c i t i z e n w i s h e s t o o b t a i n o r t h e g o v e r n m e n t t o a c h i e v e . T h e w o r d " r e l i a b i l i t y " b e a r s a s u b t l e l y d i f f e r e n t m e a n i n g a c c o r d i n g t o w h e t h e r t h e u n c e r t a i n t y i n r e s p o n s e t o w h i c h t h e i n f o r m a t i o n i s s u p p l i e d i s g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d o r g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d . Where t h e u n c e r t a i n t y i s g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d , t h e d e g r e e o f r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n i s a guage m e r e l y o f t h e l i k e l i h o o d t h a t i t i s a c c u r a t e , o r r i g h t . T h e r e i s a l w a y s a r i s k t h a t i n f o r m a t i o n , w h e t h e r p r o v i d e d by g o v e r n m e n t o r by some o t h e r p e r s o n o r i n s t i t u t i o n , w i l l i n f a c t be i n a c c u r a t e , o r w r o n g . A w e a t h e r f o r e c a s t may p r e d i c t r a i n w h i c h n e v e r a r r i v e s ; a h e a l t h w a r n i n g may s t a t e t h a t t h e t a r c o n t e n t o f b r a n d X c i g a r e t t e s i s l o w e r t h a n i n f a c t i t i s . H o w e v e r , w h e r e t h e u n c e r t a i n t y i s g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d , t h e d e g r e e o f r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n i s a g u a g e , n o t m e r e l y o f i t s l i k e l y a c c u r a c y , b u t a l s o o f t h e l i k e l i h o o d o f i t b e i n g a d h e r e d t o by g o v e r n m e n t . The s e c o n d c o n c e r n a r i s e s b e c a u s e o f t h e r i s k t h a t i n f o r m a t i o n , w h i c h may be a c c u r a t e when p r o v i d e d , w i l l l a t e r be d i s o w n e d by g o v e r n m e n t b e c a u s e o f a c h a n g e o f p o l i c y o r i n t e r p r e t a t i o n . F o r e x a m p l e , w h e r e an o f f i c i a l a d v i s e s a c i t i z e n t h a t he i s e n t i t l e d t o a p a r t i c u l a r s t a t u t o r y b e n e f i t , t h a t a d v i c e may be m i s l e a d i n g e i t h e r b e c a u s e i t i s w r o n g when g i v e n , o r b e c a u s e i t i s r i g h t when g i v e n b u t l a t e r i n v a l i d a t e d by a d e l i b e r a t e c h a n g e o f a p p r o a c h on t h e p a r t o f g o v e r n m e n t t o t h e i n t e r p r e t a t i o n o r a p p l i c a t i o n o f t h e 89 r e l e v a n t s t a t u t o r y p r o v i s i o n s . B u t t h e two c o n c e r n s - w h e t h e r t h e i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by g o v e r n m e n t i s a c c u r a t e and w h e t h e r i t w i l l be a d h e r e d t o - a r e s e p a r a t e o n l y on a t h e o r e t i c a l a n a l y s i s ; i n p r a c t i c e t h e y w i l l be m e s h e d . They w i l l p r e s e n t t h e m s e l v e s t o t h e c i t i z e n i n t h e c o m p e n d i o u s f o r m , how r e l i a b l e i s t h i s i n f o r m a t i o n ? - 32 - T h e d e g r e e o f r e l i a b i l i t y o f g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may be o f g r e a t i m p o r t a n c e t o a c i t i z e n d e c i d i n g how t o s h a p e h i s f u t u r e c o n d u c t . B u t i t w i l l a l s o be h i g h l y r e l e v a n t , maybe e v e n c r u c i a l , when t h e i n f o r m a t i o n p r o v e s m i s l e a d i n g and t h e c i t i z e n s e e k s t o h o l d t h e g o v e r n m e n t b o u n d by o r r e s p o n s i b l e i n damages f o r i t . The w i l l i n g n e s s o f t h e c o u r t s t o g r a n t a remedy t o a c i t i z e n m i s l e d by g o v e r n m m e n t i n f o r m a t i o n m u s t and d o e s t o a l a r g e e x t e n t r e f l e c t t h e r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n i t s e l f when p r o v i d e d . I t i s c l e a r t h a t t h e c o u r t s r e g a r d t h e i n h e r e n t r e l i a b i l i t y o f w r i t t e n i n f o r m a t i o n a s b e i n g g r e a t e r t h a n t h a t o f o r a l i n f o r m a t i o n . I n f o r m a t i o n c o m m i t t e d t o p a p e r i s l i k e l y t o r e c e i v e more d e t a i l e d c o n s i d e r a t i o n d u r i n g i t s f o r m u l a t i o n . I n a d d i t i o n , t h e r e i s a g r e a t e r p o s s i b i l i t y o f a c h e c k b e i n g made on w r i t t e n i n f o r m a t i o n , by t h e o f f i c i a l r e s p o n s i b l e f o r w r i t i n g i t o r by a c o l l e a g u e o r s u p e r i o r , b e f o r e i t i s p u b l i s h e d t o t h e c i t i z e n o r c i t i z e n s c o n c e r n e d . " W r i t t e n a d v i c e . . . r e q u i r e s i t s a u t h o r t o r e f l e c t a b o u t t h e n a t u r e o f t h e a d v i c e t h a t i s g i v e n t o t h e c i t i z e n , and s u b j e c t s t h a t 90 a d v i c e t o t h e p o s s i b i l i t y o f r e v i e w , c r i t i c i s m and r e e x a m i n a t i o n . " 91 The v e r y f a c t t h a t i t i s e x p r e s s e d i n p e r m a n e n t f o r m i s an i n c e n t i v e t o t h o s e r e s p o n s i b l e f o r w r i t t e n i n f o r m a t i o n t o e n s u r e , w i t h i n t h e l i m i t s o f c o s t and p r a c t i c a b i l i t y , t h a t i t i s r e l i a b l e . The l e s s e r r e l i a b i l i t y o f o r a l i n f o r m a t i o n may be r e f l e c t e d by t h e l a w i n a v a r i e t y o f w a y s , d e p e n d i n g upon t h e n a t u r e o f t h e remedy s o u g h t by t h e a g g r i e v e d c i t i z e n . A l l a r e m a n i f e s t a t i o n s o f a n a t u r a l j u d i c i a l r e l u c t a n c e t o h o l d t h e g o v e r n m e n t bound by o r r e s p o n s i b l e i n damages f o r i n f o r m a t i o n t h e i n h e r e n t r e l i a b i l i t y o f w h i c h was f r o m t h e o u t s e t l o w . The p r e s e n t s t a t e o f Commonwealth a u t h o r i t i e s i n d i c a t e s t h a t t h i s r e l u c t a n c e i s m o s t l i k e l y t o t a k e e i t h e r o f two f o r m s . - 33 - F i r s t , t h e c o u r t s a r e r e l u c t a n t t o f i n d t h a t t h e p r o v i s i o n o f o r a l i n f o r m a t i o n p l a c e s upon g o v e r n m e n t a d u t y o f c a r e i n n e g l i g e n c e . T h u s i t was h e l d t h a t no d u t y o f c a r e a r o s e w h e r e t h e o w n e r o f a b u i l d i n g , who w i s h e d t o l e a r n w h e t h e r he c o u l d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e l o c a l z o n i n g b y - l a w l e a s e i t as o f f i c e s t o a g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t , " c o m m i t t e d h i s f o r t u n e t o one b r i e f t e l e p h o n e c o n v e r s a t i o n w i t h t h e 92 p l a n n i n g o f f i c e r . " I n a n o t h e r c a s e , t h e H i g h C o u r t o f A u s t r a l i a d e c l i n e d t o f i n d a d u t y o f c a r e w h e r e a s o l i c i t o r , i n s t r u c t e d by h i s c l i e n t s t o a s c e r t a i n w h e t h e r t h e i r p r o p e r t y was a f f e c t e d by r o a d - w i d e n i n g p r o p o s a l s , r e l i e d upon an o r a l s t a t e m e n t made o v e r t h e t e l e p h o n e by an 93 u n i d e n t i f i e d o f f i c e r o f t h e l o c a l a u t h o r i t y c o n c e r n e d . T h e s e c a s e s a v o w e d l y p r o c e e d on t h e b a s i s t h a t no " s p e c i a l r e l a t i o n s h i p " e x i s t e d b e t w e e n t h e s u p p l i e r and t h e r e c i p i e n t o f t h e i n f o r m a t i o n , b u t t h e o p e r a t i v e c o n s i d e r a t i o n i s t h e r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n i t s e l f . I t i s c l e a r f r o m o t h e r c a s e s t h a t o r a l i n f o r m a t i o n m a y , i n a p p r o p r i a t e c i r c u m s t a n c e s , be s u f f i c i e n t l y r e l i a b l e t o f o u n d a s p e c i a l 94 r e l a t i o n s h i p . B u t w h e r e t h e n a t u r e o f t h e i n f o r m a t i o n and t h e c i r c u m s t a n c e s o f i t s p r o v i s i o n c o n s p i r e t o r e n d e r r e l i a n c e upon i t u n r e a s o n a b l e , a d u t y o f c a r e i s u n l i k e l y t o be f o u n d . Thus a d u t y o f c a r e i n t h e p r o v i s i o n o f o r a l i n f o r m a t i o n i s u n l i k e l y t o a r i s e w h e r e t h e r e e x i s t s a common p r a c t i c e o f f o r m a l , w r i t t e n i n q u i r y and 95 r e s p o n s e ; o r w h e r e t h e i n q u i r y was made on a s o c i a l 96 o c c a s i o n ; o r w h e r e t h e i n q u i r e r was h i m s e l f e x p e r t i n t h e 97 f i e l d ; o r w h e r e t h e i n q u i r y r e l a t e d t o a m a t t e r o f some c o m p l e x i t y , p e r h a p s i n v o l v i n g t h e e x e r c i s e o f s k i l l o r j u d g m e n t , a s 98 o p p o s e d t o a s t r a i g h t f o r w a r d m a t t e r o f f a c t . The e f f e c t i s t h a t - 34 - t h e l i k e l i h o o d o f a d u t y o f c a r e b e i n g f o u n d t o e x i s t i s made t o c o r r e s p o n d b r o a d l y t o t h e l i k e l y r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n when p r o v i d e d . S e c o n d l y , t h e l e s s e r r e l i a b i l i t y o f o r a l i n f o r m a t i o n may be r e f l e c t e d i n t h e a p p r o a c h a d o p t e d by t h e c o u r t s t o t h e r e q u i r e m e n t , 99 100 common t o e s t o p p e l , n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t a n d t h e c r i m i n a l d e f e n c e o f o f f i c i a l l y i n d u c e d e r r o r , 1 0 1 t h a t i n o r d e r t o s u c c e e d t h e c i t i z e n m u s t e s t a b l i s h t h a t i t was r e a s o n a b l e f o r h i m t o r e l y upon t h e i n f o r m a t i o n c o n c e r n e d . I n r e l a t i o n t o a c t i o n s f o r n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t , as h a s b e e n d e m o n s t r a t e d , a f i n d i n g t h a t t h e c i t i z e n ' s r e l i a n c e upon o r a l i n f o r m a t i o n was u n r e a s o n a b l e w i l l u s u a l l y m a n i f e s t 102 i t s e l f i n a j u d i c i a l r e f u s a l t o i m p o s e a d u t y o f c a r e , a l t h o u g h t h e r e q u i r e m e n t s o f a s p e c i a l r e l a t i o n s h i p and o f r e a s o n a b l e r e l i a n c e a r e , a t l e a s t i n t h e o r y , d i s t i n c t . I n r e l a t i o n t o e s t o p p e l , i t may be r e a s o n a b l e f o r t h e c i t i z e n t o h a v e a c t e d upon a m i s u n d e r s t a n d i n g o f t h e 103 i n f o r m a t i o n p r o v i d e d t o h i m , w h i c h may p r o v e i m p o r t a n t w h e r e t h e 104 i n f o r m a t i o n was p r o v i d e d o r a l l y . I n s u c h a c a s e , b o t h t h e c i t i z e n ' s m i s u n d e r s t a n d i n g and h i s s u b s e q u e n t c o n d u c t m u s t have b e e n 105 r e a s o n a b l e . An i s s u e o f i m p o r t a n c e i n t h i s c o n t e x t i s w h e t h e r t h e a p p l i c a b l e s t a n d a r d o f r e a s o n a b l e n e s s i s o b j e c t i v e o r s u b j e c t i v e . I t i s 106 r e a s o n a b l y c l e a r i n r e l a t i o n t o b o t h e s t o p p e l a n d n e g l i g e n t 107 m i s s t a t e m e n t t h a t t h e s t a n d a r d i s o b j e c t i v e . S u c h a u t h o r i t y a s e x i s t s i n r e l a t i o n t o t h e d e f e n c e o f o f f i c i a l l y i n d u c e d e r r o r s u g g e s t s a 108 s i m i l a r c o n c l u s i o n . An o b j e c t i v e s t a n d a r d means t h a t t h e c o u r t s w i l l n o t c o n s i d e r t h e c i t i z e n ' s m e n t a l o r e m o t i o n a l i d i o s y n c r a c i e s i n - 35 - a s s e s s i n g t h e r e a s o n a b l e n e s s o f h i s r e l i a n c e . " T h e l a w t a k e s no a c c o u n t o f t h e i n f i n i t e v a r i e t i e s o f t e m p e r a m e n t , i n t e l l e c t and e d u c a t i o n w h i c h makes t h e i n t e r n a l c h a r a c t e r o f a g i v e n a c t so d i f f e r e n t i n d i f f e r e n t 109 m e n . " T h i s may w o r k h a r d s h i p t o t h e l e s s a d v a n t a g e d members o f s o c i e t y , who may be l e s s d i s c r i m i n a t i n g i n t h e i r d e f i n i t i o n o f a n d r e l i a n c e upon o f f i c i a l g u i d a n c e , and t o whom t h e a d m o n i t i o n "Make s u r e y o u g e t i t i n w r i t i n g " may be m e a n i n g l e s s . A c i t i z e n who i s i l l i t e r a t e may be e x p e c t e d t o r e l y more h e a v i l y t h a n o t h e r c i t i z e n s upon o r a l i n f o r m a t i o n ; b u t t h e d e g r e e o f p r o t e c t i o n a g a i n s t m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n a f f o r d e d t o h i m by t h e c o u r t s i s l i k e l y t o be c o r r e s p o n d i n g l y l o w e r . A s u b j e c t i v e s t a n d a r d o f r e a s o n a b l e n e s s w o u l d a l l e v i a t e t h i s p r o b l e m . The p o s s i b i l i t y t h a t t h e l e s s a s s i d u o u s c i t i z e n m i g h t a b u s e s u c h a s t a n d a r d , by m a k i n g m e a g r e e f f o r t s t o o b t a i n i n f o r m a t i o n and t h e n a l l e g i n g t h a t he b e l i e v e d t h o s e e f f o r t s t o be r e a s o n a b l e , w o u l d be m i t i g a t e d by t h e n e c e s s i t y f o r h i m t o s a t i s f y t h e c o u r t o f t h e h o n e s t y o f h i s a l l e g e d b e l i e f . H o w e v e r , t h e o b j e c t i v e s t a n d a r d a p p e a r s t o be f i x e d i n r e l a t i o n t o e s t o p p e l and n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t . I t i s a r g u e d l a t e r 1 1 0 t h a t t h e p a r t i c u l a r j u s t i f i c a t i o n f o r t h e d e f e n c e o f o f f i c i a l l y i n d u c e d e r r o r o f l a w n e w l y r e c o g n i s e d by C a n a d i a n c r i m i n a l c o u r t s makes i t a p p r o p r i a t e f o r an o b j e c t i v e s t a n d a r d o f r e a s o n a b l e n e s s t o be a d o p t e d i n t h a t c o n t e x t . F i n a l l y , t h e r e i s i n a l l c a s e s c o n c e r n i n g o r a l i n f o r m a t i o n an a n t e c e d e n t e v i d e n t i a l d i f f i c u l t y , n a m e l y t h a t o f s a t i s f y i n g t h e c o u r t on 111 t h e a p p r o p r i a t e s t a n d a r d o f p r o o f t h a t t h e g o v e r n m e n t i n f a c t p r o v i d e d t h e a l l e g e d i n f o r m a t i o n . T h i s d i f f i c u l t y i s u n l i k e l y t o o c c u r i n r e l a t i o n t o w r i t t e n i n f o r m a t i o n w h i c h has b e e n p r e s e r v e d , any p r o b l e m - 36 - t h a t may a r i s e w i t h r e s p e c t t o s u c h i n f o r m a t i o n b e i n g more l i k e l y t o 112 c o n c e r n c o n s t r u c t i o n t h a n e v i d e n c e . B u t i n r e l a t i o n t o o r a l i n f o r m a t i o n t h e e v i d e n t i a l h u r d l e may be i n s u r m o u n t a b l e . M e m o r i e s f a d e ; p r e c i s e w o r d s a r e f o r g o t t e n . T h e r e may be a c o n f l i c t o f e v i d e n c e b e t w e e n 113 t h e c i t i z e n and t h e o f f i c i a l w i t h whom he d e a l t . T h a t o f f i c i a l may e v e n be u n i d e n t i f i e d and u n t r a c e a b l e , i n w h i c h c a s e j u d i c i a l s c e p t i c i s m i s l i k e l y t o be a t i t s s t r o n g e s t : t h e c o u r t s a r e u n d e r s t a n d a b l y h e s i t a n t t o a c c e p t u n c o r r o b o r a t e d a l l e g a t i o n s o f m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . E v e n t h e Ombudsman, e q u i p p e d w i t h i n v e s t i g a t o r y p o w e r s a n d n o t o b l i g e d t o make d e c i s i o n s upon f a c t s e l i c i t e d i n a c o u r t r o o m w i t h i n t h e c o n s t r a i n t s o f t h e a d v e r s a r i a l p r o c e s s and t h e l a w o f e v i d e n c e , may f i n d i t e x t r e m e l y d i f f i c u l t t o a s c e r t a i n 114 w h a t was a c t u a l l y s a i d a c r o s s a c o u n t e r o r on a t e l e p h o n e . (d) Assurances and Undertakings G o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n o f t e n r e l a t e s t o t h e f u t u r e . O b v i o u s e x a m p l e s o f i n f o r m a t i o n p r o v i d e d i n r e s p o n s e t o f u t u r e u n c e r t a i n t i e s w h i c h a r e g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d a r e w e a t h e r and c r o p f o r e c a s t s . Where t h e u n c e r t a i n t y i s g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d , t h e i n f o r m a t i o n i s l i k e l y t o t a k e t h e f o r m o f an a s s u r a n c e o r u n d e r t a k i n g . T h i s " p r o m i s e " may be e x p r e s s , as w h e r e t h e g o v e r n m e n t u n d e r t a k e s t o s h a r e h o l d e r s o f a company 115 t h a t i t w i l l n o t a l l o w t h e company t o f a i l , o r w h e r e i t a s s u r e s i l l e g a l i m m i g r a n t s t h a t , i f t h e y s u r r e n d e r t o t h e a p p r o p r i a t e a u t h o r i t i e s , t h e i r c a s e s w i l l a l l be t r e a t e d on t h e i r m e r i t s . * * 6 I n o t h e r c a s e s t h e p r o m i s e may be i m p l i e d o r i n f e r r e d . Thus i f a c i t i z e n - 37 - who w i s h e s t o b r i n g a c h i l d o f a n o t h e r n a t i o n a l i t y i n t o t h e c o u n t r y f o r a d o p t i o n i s a d v i s e d t h a t he may be a l l o w e d t o do so by t h e a p p r o p r i a t e M i n i s t e r i f he f i r s t m e e t s c e r t a i n c o n d i t i o n s , he may w i t h some j u s t i f i c a t i o n t r e a t t h e a d v i c e as an a s s u r a n c e t h a t , i f t h e c o n d i t i o n s 117 a r e m e t , t h e r e l e v a n t d i s c r e t i o n w i l l be e x e r c i s e d i n h i s f a v o u r . The c o u r t s h a v e e x p e r i e n c e d c o n s i d e r a b l e d i f f i c u l t y when a s k e d b y c i t i z e n s t o h o l d g o v e r n m e n t b o u n d by o r r e s p o n s i b l e i n damages f o r e v e n t h e c l e a r e s t a s s u r a n c e s o r u n d e r t a k i n g s , w h e t h e r e x p r e s s , i m p l i e d o r i n f e r r e d . I t was e a r l y e s t a b l i s h e d t h a t e s t o p p e l by r e p r e s e n t a t i o n 118 a p p l i e d o n l y t o s t a t e m e n t s o f e x i s t i n g f a c t , and n o t t o p r o m i s e s . A s t a t e m e n t o f i n t e n t i o n c o u l d a c c o r d i n g l y f o u n d an e s t o p p e l o n l y i n so f a r a s i t m i s r e p r e s e n t e d t h e m a k e r ' s a c t u a l i n t e n t i o n , t h e s t a t e o f h i s 119 m i n d b e i n g a s much a f a c t as t h e s t a t e o f h i s d i g e s t i o n . S u c h c a s e s a r e r a r e . "What t h e r e p r e s e n t e e i s g e n e r a l l y f o u n d i n t h e l a s t r e s o r t t o c o m p l a i n o f . . . i s t h a t t h e r e p r e s e n t o r i s r e f u s i n g t o c a r r y o u t h i s i n t e n t i o n , n o t t h a t . . . h e n e v e r had any s u c h i n t e n t i o n i n t h e f i r s t 120 p l a c e . " T h e r e f u s a l o f t h e l a w t o c o u n t e n a n c e s u c h c o m p l a i n t s d i d n o t commend i t s e l f t o D e n n i n g J . , a s he t h e n w a s , i n C e n t r a l L o n d o n 121 P r o p e r t y T r u s t L t d . v . H i g h T r e e s H o u s e L t d . , a n d he c o n t r i v e d e f f e c t i v e l y t o o v e r t u r n i t by p r o p o u n d i n g t h e d o c t r i n e o f p r o m i s s o r y 122 123 e s t o p p e l . L a t e r c o u r t s i n C a n a d a a s w e l l a s i n E n g l a n d h a v e r e c o g n i s e d t h e new d o c t r i n e , by w h i c h an a s s u r a n c e as t o t h e f u t u r e may f o u n d an e s t o p p e l i f t h e p r o m i s s o r i n t e n d e d t o be l e g a l l y b o u n d by i t and i n t e n d e d i t t o be a c t e d u p o n , w i t h t h e r e s u l t t h a t i t was a c t e d upon t o h i s d e t r i m e n t by t h e p r o m i s e e . H o w e v e r , a c i t i z e n who w i s h e s t o - 38 - e m p l o y t h e d o c t r i n e a g a i n s t t h e g o v e r n m e n t f a c e s t h e d i f f i c u l t y t h a t i t s 124 o p e r a t i o n i s s u b j e c t t o t h e p r i n c i p l e s d i s c u s s e d l a t e r b y w h i c h t h e g o v e r n m e n t i s l a r g e l y p r o t e c t e d f r o m e s t o p p e l s g e n e r a l l y . The e m e r g e n c e o f t h e d o c t r i n e h a s a c c o r d i n g l y f a i l e d t o b e n e f i t t h o s e m i s l e d by g o v e r n m e n t a s s u r a n c e s o r u n d e r t a k i n g s . H o w e v e r , r e c e n t d e v e l o p m e n t s i n E n g l a n d and A u s t r a l i a i n t h e f i e l d o f j u d i c i a l r e v i e w h a v e o p e n e d up t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e c i t i z e n may be a b l e t o a c h i e v e by a s i d e w i n d w h a t he c a n n o t a c h i e v e d i r e c t l y ; n a m e l y , t h e e n f o r c e m e n t o f p r o m i s e s made t o h i m by g o v e r n m e n t . The 125 a u t h o r i t i e s a r e d i s c u s s e d i n d e t a i l l a t e r , b u t i n e s s e n c e t h e y o f f e r t h e p o s s i b i l i t y o f c h a l l e n g i n g by a p p l i c a t i o n s f o r j u d i c i a l r e v i e w g o v e r n m e n t d e c i s i o n s w h i c h d e p a r t f r o m e a r l i e r g o v e r n m e n t a s s u r a n c e s o r u n d e r t a k i n g s , a t l e a s t w h e r e no o p p o r t u n i t y i s f i r s t o f f e r e d t o t h e a p p l i c a n t t o p r e s e n t r e a s o n s why any d e c i s i o n made i n r e l a t i o n t o h i m s h o u l d r e s p e c t t h a t a s s u r a n c e o r u n d e r t a k i n g . I t r e m a i n s t o be s e e n how f a r t h e c o u r t s w i l l be p r e p a r e d t o t a k e t h i s d e v e l o p m e n t , and w h e t h e r i t w i l l f i n d f a v o u r i n C a n a d a . I f some Commonwealth c o u r t s have r e c e n t l y m a n i f e s t e d a w i l l i n g n e s s t o a p p l y t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w so a s e f f e c t i v e l y t o b i n d g o v e r n m e n t t o i t s p r o m i s e s , i t a p p e a r s t h a t o t h e r s may be p r e p a r e d t o d e v e l o p a c o r r e s p o n d i n g w i l l i n g n e s s t o u s e t h e t o r t o f n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t t o h o l d g o v e r n m e n t r e s p o n s i b l e i n damages f o r b r e a k i n g t h o s e p r o m i s e s . B r o k e n p r o m i s e s h a v e t r a d i t i o n a l l y been u n a b l e , 126 i n t h e a b s e n c e o f a c o n t r a c t , t o f o u n d an a c t i o n i n d a m a g e s . 127 H o w e v e r , a r e c e n t d e c i s i o n o f t h e New Z e a l a n d C o u r t o f A p p e a l o p e n s up t h e p o s s i b i l i t y t h a t t h e m a k i n g by g o v e r n m e n t o f p r o m i s e s w h i c h - 39 - i t s u b s e q u e n t l y f a i l s t o e x e c u t e may g i v e r i s e t o an a c t i o n i n n e g l i g e n t m i s s t a t e m e n t . The a u t h o r i t y i s p a r t i c u l a r l y i m p o r t a n t f o r t h e p r e s e n t d i s c u s s i o n a s i t c o n c e r n s a g o v e r n m e n t a s s u r a n c e . T h i s d e v e l o p m e n t and 128 i t s i m p l i c a t i o n s a r e d i s c u s s e d l a t e r . ( e ) F e e s a n d C h a r g e s I n t h e m i n i - b u d g e t o f November 1 9 8 4 , t h e r e c e n t l y - e l e c t e d C a n a d i a n g o v e r n m e n t e v i n c e d an i n t e n t i o n t o i m p o s e c h a r g e s upon t h o s e 129 b e n e f i t t i n g f r o m c e r t a i n o f i t s i n f o r m a t i o n a l a c t i v i t i e s . The a c t i v i t i e s c o n c e r n e d a r e on a w i d e r a n g e , f r o m q u a l i t y c o n t r o l t o w e a t h e r f o r e c a s t i n g . S o l u t i o n s t o p r a c t i c a l p r o b l e m s g e n e r a t e d by t h e i m p o s i t i o n o f c h a r g e s , s u c h as t h e means o f c o l l e c t i o n , have been l e f t i n e a c h c a s e t o t h e d i s c r e t i o n o f t h e a p p r o p r i a t e d e p a r t m e n t , i n d i c a t i n g an a s s u m p t i o n t h a t s o l u t i o n s may r e a d i l y be d e v i s e d . The i m m e d i a t e and m o s t o b v i o u s e f f e c t o f t h e new c h a r g e s w i l l be t o i n c r e a s e g o v e r n m e n t r e v e n u e s . B u t 130 t h e e c o n o m i c t h e o r y o f i n f o r m a t i o n d i s c u s s e d a b o v e i n d i c a t e s t h a t f u r t h e r e f f e c t s may be g e n e r a t e d . 131 I t h a s b e e n s e e n t h a t on t h e n e o c l a s s i c a l model o f e c o n o m i c t h e o r y , g o v e r n m e n t may be e x p e c t e d t o u n d e r t a k e t h e p r o d u c t i o n and d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n i n r e s p o n s e t o i m p e r f e c t i o n s i n t h e i n f o r m a t i o n m a r k e t . T h e s e i m p e r f e c t i o n s a r e t h e c o n s e q u e n c e o f t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f i n f o r m a t i o n as a c o m m o d i t y , w h i c h o p e r a t e t o p r e v e n t i t s e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t p r o d u c t i o n by t h e p r i v a t e s e c t o r . T h i s i s t h e r e s u l t o f t h e f a c t t h a t , a t P a r e t o o p t i m u m , w h e r e p r i c e i s e q u a l t o m a r g i n a l c o s t , t h e u s e o f i n f o r m a t i o n w o u l d be f r e e . I f i n f o r m a t i o n i s - 40 - a v a i l a b l e f r e e o f c h a r g e , t h e p r i v a t e s e c t o r w i l l u n d e r p r o d u c e i t : a c h a r g e m u s t be l e v i e d i f p r o d u c t i o n c o s t s a r e t o be c o v e r e d . On t h e o t h e r h a n d , l e v y i n g a c h a r g e w i l l t e n d t o u n d e r u t i l i s a t i o n , as t h e p r i c e o f i n f o r m a t i o n w i l l e x c e e d m a r g i n a l c o s t s . The u s e o f g o v e r n m e n t r e s o u r c e s may c i r c u m v e n t t h e f i r s t o f t h e s e d i f f i c u l t i e s , b u t i t c a n n o t e r a d i c a t e t h e l a t t e r . The l e v y i n g o f c h a r g e s f o r g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may be e x p e c t e d , j u s t l i k e t h e l e v y i n g o f c h a r g e s by t h e p r i v a t e s e c t o r , t o e n c o u r a g e u n d e r u t i l i s a t i o n . A c c o r d i n g l y , i f g o v e r n m e n t i n t e r v e n e s t o p r o v i d e i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s , i t m u s t be p r e p a r e d t o do so f r e e o f c h a r g e i f t h e o p t i m a l w e l f a r e o f s o c i e t y i s t o be a c h i e v e d . F u n d a m e n t a l t o t h i s a n a l y s i s i s t h e a s s u m p t i o n t h a t t h e c h a r a c t e r i s t i c s o f i n f o r m a t i o n p r e v e n t i t s e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t p r o d u c t i o n by t h e p r i v a t e s e c t o r . B u t i t h a s a l r e a d y b e e n p o i n t e d 132 o u t t h a t l a r g e p a r t s o f t h e p r i v a t e s e c t o r a r e p r o f i t a b l y e n g a g e d i n a t t e m p t s t o r e d u c e o r e l i m i n a t e t h e u n c e r t a i n t i e s f a c i n g o t h e r s . I t i s a c c o r d i n g l y c l e a r t h a t i n many c a s e s t h e e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t p r o d u c t i o n o f i n f o r m a t i o n may be a c h i e v e d by t h e p r i v a t e s e c t o r w i t h o u t t h e n e c e s s i t y f o r g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n . 133 F u r t h e r m o r e , i t h a s been d e m o n s t r a t e d a b o v e t h a t g o v e r n m e n t d e c i s i o n s r e l a t i n g t o t h e p r o d u c t i o n and d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n may be u n d e r p i n n e d by c o n s i d e r a t i o n s o t h e r t h a n t h e need t o e n s u r e e c o n o m i c e f f i c i e n c y by r e m e d y i n g m a r k e t i m p e r f e c t i o n s . G o v e r n m e n t may be m o t i v a t e d by d i s t r i b u t i o n a l c o n s i d e r a t i o n s . I n r e l a t i o n i n p a r t i c u l a r t o g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t i e s , i t may p o s s e s s a d v a n t a g e s o v e r t h e p r i v a t e s e c t o r i n t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n , w h i c h - 41 - o p e r a t e a s i n c e n t i v e s t o i t t o i n t e r v e n e i n t h e m a r k e t . I n any e v e n t , i t i s c l e a r t h a t g o v e r n m e n t s o m e t i m e s p r o d u c e s and d i s s e m i n a t e s i n f o r m a t i o n i n r e s p o n s e t o u n c e r t a i n t i e s w h i c h t h e p r i v a t e s e c t o r i s i t s e l f a d d r e s s i n g . An e x a m p l e i s p r o v i d e d by t a x a t i o n p r o b l e m s . T h e r e i s a l a r g e and s u c c e s s f u l i n d u s t r y i n t h e p r i v a t e s e c t o r , t h e p u r p o s e o f w h i c h i s i n p a r t t o r e d u c e o r e l i m i n a t e u n c e r t a i n t i e s g e n e r a t e d f o r i n d i v i d u a l and c o r p o r a t e c i t i z e n s by t a x l a w s and p o l i c i e s . Y e t R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n has i t s e l f e s t a b l i s h e d an e l a b o r a t e s y s t e m o f i n f o r m a t i o n p r o v i s i o n i n t h e same f i e l d , i n v o l v i n g A d v a n c e R u l i n g s , I n t e r p r e t a t i o n B u l l e t i n s and o v e r - t h e - c o u n t e r a d v i c e o r a s s i s t a n c e on r o u t i n e o r s i m p l e 135 136 m a t t e r s . C h a r g e s a r e l e v i e d f o r A d v a n c e R u l i n g s . I t f o l l o w s f r o m t h e f a c t s t h a t t h e p r i v a t e s e c t o r may f i n d i t p o s s i b l e t o p r o v i d e i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s a t a p r o f i t and t h a t g o v e r n m e n t s o m e t i m e s d u p l i c a t e s t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n by t h e p r i v a t e s e c t o r , t h a t n o t a l l i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by g o v e r n m e n t m u s t n e c e s s a r i l y be made a v a i l a b l e f r e e o f c h a r g e , a t t h e e x p e n s e o f t a x p a y e r s , i f e c o n o m i c e f f i c i e n c y i s t o be a c h i e v e d - a l t h o u g h t h a t i s t h e l o g i c a l c o n c l u s i o n t o be drawn f r o m t h e n e o c l a s s i c a l m o d e l . I n d e e d , w h e r e t h e r a i s i n g o f c h a r g e s f o r g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i s a p r a c t i c a l p o s s i b i l i t y , e c o n o m i c e f f i c i e n c y may a c t u a l l y m i l i t a t e i n f a v o u r o f t h e i r i m p o s i t i o n . F o r i f i n f o r m a t i o n i s made a v a i l a b l e a t a p r i c e l e s s t h a n m a r g i n a l c o s t , demand may be e x p e c t e d t o be a r t i f i c i a l l y s t i m u l a t e d , w h i c h i n t u r n w i l l t e n d t o i n v o l v e an o v e r - a l l o c a t i o n o f g o v e r n m e n t 137 r e s o u r c e s t o t h e p r o v i s i o n o f t h a t i n f o r m a t i o n . B u t o n c e a g i a n , a l l o c a t i v e c o n s i d e r a t i o n s a r e n o t d e t e r m i n a t i v e . The m a i n b u r d e n o f t h e a r g u m e n t s f o r and a g a i n s t t h e i m p o s i t i o n o f c h a r g e s i n s u c h c a s e s i s - 42 - d i s t r i b u t i o n a l . The d e c i s i o n r e a c h e d by g o v e r n m e n t on t h i s i s s u e , as on many i s s u e s r e l a t i n g t o t h e p r o d u c t i o n and d i s s e m i n a t i o n o f i n f o r m a t i o n , w i l l be v a l u e - l a d e n . T h u s i t w o u l d be s u r p r i s i n g i f c h a r g e s w e r e l e v i e d f o r i n f o r m a t i o n as t o t h e e n t i t l e m e n t o f c i t i z e n s t o g r a n t s o r b e n e f i t s , f o r t h a t w o u l d o p e r a t e e f f e c t i v e l y t o r e d u c e any g r a n t o r 139 b e n e f i t f o u n d t o be p a y a b l e . I n f a c t , t h e b a s i c a s s u m p t i o n o f g o v e r n m e n t seems f o r l o n g t o have been t h a t , as c i t i z e n s p r o v i d e g o v e r n m e n t w i t h i t s r e s o u r c e s t h r o u g h t h e p a y m e n t o f t a x e s t h e y s h o u l d be e n t i t l e d f r e e o f c h a r g e t o any i n f o r m a t i o n p r o d u c e d by g o v e r n m e n t f o r t h e i r b e n e f i t by means o f t h o s e r e s o u r c e s . The e x c e p t i o n a l c a s e s h a v e b e e n t h o s e w h e r e t h e i n f o r m a t i o n has had a v a l u e t o t h e r e c i p i e n t o v e r and a b o v e t h a t w h i c h a c c r u e d t o c i t i z e n s a t l a r g e . T h u s I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 6 R o f t h e D e p a r t m e n t o f N a t i o n a l R e v e n u e , a n n o u n c i n g t h e f e e s c h e d u l e f o r A d v a n c e R u l i n g s , s t a t e d t h a t " i t seems r e a s o n a b l e . . . t h a t t h e c o s t o f p r o v i d i n g t h e s e r v i c e s h o u l d be b o r n e by t h o s e who b e n e f i t f r o m 140 i t and t h a t t a x p a y e r s i n g e n e r a l s h o u l d n o t be f u r t h e r b u r d e n e d . " T h i s h a s e f f e c t i v e l y l i m i t e d t h e l e v y i n g o f c h a r g e s t o c a s e s w h e r e t h e 141 r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n i s h i g h , i f n o t t o t a l . T h u s t h e 142 R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n t r e a t s A d v a n c e R u l i n g s as b i n d i n g . T h e r e c e n t move t o w a r d s t h e more g e n e r a l i m p o s i t i o n o f c h a r g e s f o r g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n r e p r e s e n t s a r e c o g n i t i o n o f t h e i r r e v e n u e - g e n e r a t i n g p o t e n t i a l , and t h e s t r o n g e r c a l l o f e c o n o m i c e f f i c i e n c y d u r i n g a r e c e s s i o n . I t s r e s u l t i s t o r e q u i r e more c o g e n t d i s t r i b u t i o n a l a r g u m e n t s i f g o v e r n m e n t i s t o c o n t i n u e t o w r i t e o f f , i n w h o l e o r i n p a r t , t h e c o s t o f p r o v i d i n g i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s , w h e r e t h e l e v y i n g o f c h a r g e s w o u l d be e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t . - 43 - I f c h a r g e s a r e i m p o s e d o n l y f o r i n f o r m a t i o n w h i c h t h e g o v e r n m e n t i n t e n d s t o t r e a t a s b i n d i n g , t h e i r i m p o s i t i o n w i l l h a v e no l e g a l r a m i f i c a t i o n s : t h e i n f o r m a t i o n c a n n o t p r o v e m i s l e a d i n g , and t h e r e f o r e i s u n l i k e l y t o g e n e r a t e c o u r t p r o c e e d i n g s . The more w i d e s p r e a d i m p o s i t i o n o f c h a r g e s r a i s e s a new i s s u e . F o r i f c h a r g e s a r e t o r e f l e c t , n o t t h e f a c t t h a t t h e i n f o r m a t i o n c o n c e r n e d i s b i n d i n g , b u t r a t h e r a t e n s i o n b e t w e e n t h e d e s i r e s f o r an e c o n o m i c a l l y e f f i c i e n t a l l o c a t i o n and a s o c i a l l y j u s t d i s t r i b u t i o n o f s o c i e t y ' s r e s o u r c e s , i n f o r m a t i o n f o r w h i c h a c h a r g e h a s b e e n l e v i e d may w e l l g e n e r a t e c o u r t p r o c e e d i n g s . I n s u c h a c a s e , t h e c o u r t m u s t d e c i d e w h e t h e r t h e i m p o s i t i o n o f t h e c h a r g e h a s any l e g a l s i g n i f i c a n c e , and i n p a r t i c u l a r w h e t h e r i t c a n be t r e a t e d as an i n d i c a t i o n o f t h e d e g r e e o f r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n . C l e a r l y , t h e m o t i v e s o f g o v e r n m e n t i n i m p o s i n g a c h a r g e and t h e a s s u m p t i o n s made a b o u t t h o s e m o t i v e s by c i t i z e n s r e q u i r e d t o pay i t may d i f f e r . The g o v e r n m e n t may i n t e n d m e r e l y t o r e d u c e o r remove a s u b s i d y by m a k i n g t h e c i t i z e n m e e t some p a r t o r a l l o f t h e c o s t o f p r o d u c i n g t h e i n f o r m a t i o n ; t h e c i t i z e n may assume t h a t t h e i m p o s i t i o n o f t h e c h a r g e i n d i c a t e s t h a t he i s b u y i n g a h i g h d e g r e e o f r e l i a b i l i t y . T h a t a s s u m p t i o n may be o b j e c t i v e l y r e a s o n a b l e , an a s s e s s m e n t w h i c h w i l l d e p e n d u p o n a l l t h e c i r c u m s t a n c e s , and i n p a r t i c u l a r on t h e n a t u r e o f t h e u n c e r t a i n t y c o n c e r n e d , t h e f o r m and c o n t e n t o f t h e i n f o r m a t i o n and t h e s o u r c e f r o m w h i c h i t e m a n a t e d . I f t h e a s s u m p t i o n i s r e a s o n a b l e , t h e q u e s t i o n a r i s e s w h e t h e r t h e c o u r t s s h o u l d r e f l e c t t h a t f a c t i n s u b s e q u e n t p r o c e e d i n g s b r o u g h t by t h e c i t i z e n s e e k i n g t o h o l d t h e g o v e r n m e n t b o u n d by o r r e s p o n s i b l e i n damages f o r t h e i n f o r m a t i o n c o n c e r n e d , f o r e x a m p l e by d i s p l a y i n g a g r e a t e r w i l l i n g n e s s t o i m p o s e a d u t y o f c a r e o r t o make a - 44 - f i n d i n g o f r e a s o n a b l e r e l i a n c e . T h i s i s s u e h a s n o t b e e n c a n v a s s e d i n any a u t h o r i t y t o d a t e , and i n d e e d i t may be o f l i t t l e a d v a n t a g e t o t h e c i t i z e n t o r a i s e i t . T h i s f o l l o w s f r o m t h e f a c t t h a t t h e r e a s o n a b l e n e s s o f t h e c i t i z e n ' s b e l i e f t h a t t h e c h a r g e i n d i c a t e s h i g h r e l i a b i l i t y m u s t be a s s e s s e d by r e f e r e n c e t o t h e c i r c u m s t a n c e s , t h e e f f e c t o f w h i c h i s t o make t h a t b e l i e f more l i k e l y t o be r e a s o n a b l e w h e r e t h e c i r c u m s t a n c e s a r e s u c h as i n any e v e n t t o c o n f e r on t h e i n f o r m a t i o n a r e l a t i v e l y h i g h d e g r e e o f r e l i a b i l i t y . In o t h e r w o r d s , t h e c o u r t s may be e x p e c t e d t o a l l o w c h a r g e s a t m o s t t o r e f l e c t , r a t h e r t h a n t o g e n e r a t e , h i g h r e l i a b i l i t y . As a r e s u l t , t h e i r i m p o s i t i o n f o r m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n w i l l i n v o l v e n o t so much an i n c r e a s e i n t h e c i t i z e n ' s i n j u r y as t h e a d d i t i o n o f an i n s u l t t o t h a t i n j u r y , a m a t t e r w h i c h s h o u l d n o t a f f e c t t h e i s s u e o f l i a b i l i t y . 7 . S e l f - B i n d i n g Government Information In an i d e a l w o r l d , a l l g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n w o u l d be p e r f e c t l y c o r r e c t when p r o v i d e d and w o u l d s u b s e q u e n t l y be a d h e r e d t o . T h a t t h i s s t a t e o f a f f a i r s i s f a r f r o m b e i n g a c h i e v e d i s a p p a r e n t f r o m t h e l a r g e number o f c a s e s d e a l i n g w i t h m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n t o be f o u n d i n Commonwealth a n d U n i t e d S t a t e s l a w r e p o r t s . One means o f a l l e v i a t i n g t h e p r o b l e m w o u l d be f o r g o v e r n m e n t v o l u n t a r i l y t o t r e a t as b i n d i n g i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by i t t o c i t i z e n s . Of c o u r s e , as h a s 144 a l r e a d y b e e n p o i n t e d o u t , t h i s c o u l d p r o v i d e a s o l u t i o n o n l y w h e r e t h e i n f o r m a t i o n i s p r o v i d e d i n r e s p o n s e t o a g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t y . Where t h e u n c e r t a i n t y i s g o v e r n m e n t - u n c o n t r o l l e d , - 45 - g o v e r n m e n t i s u n a b l e by t r e a t i n g t h e c i t i z e n as i f i t s i n f o r m a t i o n was c o r r e c t t o r e l i e v e h i m f r o m t h e a d v e r s e c o n s e q u e n c e s o f i t b e i n g i n f a c t 145 m i s l e a d i n g . Some d e p a r t m e n t s o f t h e C a n a d i a n a n d U n i t e d S t a t e s f e d e r a l g o v e r n m e n t s have v o l u n t a r i l y a d o p t e d s y s t e m s w h e r e b y c i t i z e n s may i n c e r t a i n s p e c i f i e d c i r c u m s t a n c e s o b t a i n i n f o r m a t i o n w h i c h t h e d e p a r t m e n t 146 i s p r e p a r e d e f f e c t i v e l y t o r e g a r d a s b i n d i n g . T h e s e a r e e x c e p t i o n a l c a s e s , i n v o l v i n g more o r l e s s s o p h i s t i c a t e d p r o c e d u r e s d e s i g n e d t o p r o v i d e f o r m a l and s p e c i f i c i n f o r m a t i o n , i n c o n t r a s t w i t h t h e more u s u a l g o v e r n m e n t p r a c t i c e o f r e l y i n g on a b s e n c e o f p r o c e d u r e and on i n f o r m a l i t y . I n t h i s r e g a r d , an i l l u m i n a t i n g c o n t r a s t i s p r o v i d e d by t h e d i f f e r e n t s y s t e m s e m p l o y e d by t a x a t i o n a u t h o r i t i e s i n C a n a d a ( R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n ) a n d t h e U n i t e d K i n g d o m ( I n l a n d R e v e n u e ) i n o r d e r t o r e d u c e o r e l i m i n a t e t h e u n c e r t a i n t i e s f a c i n g c i t i z e n s as a r e s u l t o f t a x l a w o r p o l i c y . T h e s y s t e m d e v e l o p e d by R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n t o p r o v i d e t a x i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s o f f e r s t h r e e m a i n a v e n u e s by w h i c h i n f o r m a t i o n may be o b t a i n e d as t o t h e i n t e r p r e t a t i o n o r a p p l i c a t i o n o f t a x l a w o r p o l i c y . I n t h e f i r s t p l a c e , t h e c i t i z e n may o b t a i n an A d v a n c e R u l i n g , w h i c h i s a w r i t t e n s t a t e m e n t p r o v i d e d t o a t a x p a y e r by t h e D e p a r t m e n t ' s C o r p o r a t e R u l i n g s D i r e c t o r a t e , i n f o r m i n g him o r h e r o f how i t w i l l i n t e r p r e t e a s p e c i f i c t a x p r o v i s i o n i n r e l a t i o n t o a p a r t i c u l a r 147 c o n t e m p l a t e d t r a n s a c t i o n . An a p p l i c a t i o n f o r an A d v a n c e R u l i n g w i l l be a c c e p t e d i f i t r e l a t e s t o a p r o p o s e d t r a n s a c t i o n and d o e s n o t f a l l w i t h i n one o f t h e g e n e r a l c a t e g o r i e s o f e x c l u d e d 148 t r a n s a c t i o n s . The a p p l i c a t i o n m u s t c o n t a i n a c l e a r s t a t e m e n t o f - 46 - t h e q u e s t i o n on w h i c h t h e R u l i n g i s s o u g h t , and a c o m p l e t e and d e t a i l e d 149 s t a t e m e n t o f t h e r e l e v a n t f a c t s . I t m u s t a l s o be a c c o m p a n i e d by a minimum f e e o f $ 2 5 0 , a c h a r g e o f $ 5 0 an h o u r c u r r e n t l y b e i n g made f o r 150 t h e p r e p a r a t i o n o f A d v a n c e R u l i n g s . The r e c e n t l y - e l e c t e d f e d e r a l g o v e r n m e n t h a s a n n o u n c e d i t s i n t e n t i o n t o commence t h e p u b l i c a t i o n o f 151 A d v a n c e R u l i n g s o f b r o a d g e n e r a l i n t e r e s t . B u t p u b l i s h e d R u l i n g s w i l l s e r v e o n l y a s g u i d a n c e ; A d v a n c e R u l i n g s a p p l y o n l y t o t h e t a x p a y e r s t o whom t h e y a r e g i v e n . The p r i n c i p a l a d v a n t a g e t o t h e t a x p a y e r o f an A d v a n c e R u l i n g i s t h e r e l i a b i l i t y w h i c h i t p r o v i d e s . H o w e v e r , a R u l i n g may be r e v o k e d and w i l l n o t b i n d t h e D e p a r t m e n t i f t h e s t a t e m e n t o f r e l e v a n t f a c t s c o n t a i n e d 153 a m a t e r i a l o m i s s i o n o r m i s r e p r e s e n t a t i o n , o r w h e r e an i n t e r p r e t a t i o n o f l a w on w h i c h t h e R u l i n g was b a s e d i s l a t e r c h a n g e d a s t h e r e s u l t o f a c o u r t d e c i s i o n , i n w h i c h c a s e r e v o c a t i o n w i l l n o t t a k e e f f e c t p r i o r t o t h e d a t e o f d e c i s i o n and w i l l be e f f e c t e d by n o t i c e t o 154 t h e t a x p a y e r . S i m i l a r l y , a R u l i n g w i l l n o t b i n d t h e D e p a r t m e n t w h e r e t h e t r a n s a c t i o n i s n o t s u b s t a n t i a l l y c o m p l e t e d w i t h i n t h e t i m e - l i m i t s p e c i f i e d i n t h e R u l i n g , u n l e s s t h e t a x p a y e r o b t a i n s c o n f i r m a t i o n t h a t t h e R u l i n g i s s t i l l i n e f f e c t . A g a i n , w h e r e t h e l a w o n w h i c h a R u l i n g i s b a s e d c h a n g e s , t h e R u l i n g c e a s e s t o be v a l i d f r o m t h e e f f e c t i v e d a t e o f t h e c h a n g e , and t h e t a x p a y e r w i l l n o t be so n o t i f i e d by 156 t h e D e p a r t m e n t . F i n a l l y , a R u l i n g may be r e v o k e d p r o s p e c t i v e l y by n o t i c e t o t h e t a x p a y e r c o n c e r n e d w h e r e i t c o n c e r n s a c o n t i n u i n g a c t i o n o r s e r i e s o f a c t i o n s , and i t i s d e t e r m i n e d t h a t t h e R u l i n g i s no l o n g e r 157 i n a c c o r d w i t h D e p a r t m e n t p r a c t i c e , o r i s i n e r r o r . - 47 - The v i e w o f t h e C o r p o r a t e R u l i n g s D i r e c t o r a t e i s t h a t t h e A d v a n c e R u l i n g p r o c e d u r e h a s b e e n " a n i m p o r t a n t and u s e f u l s e r v i c e t o t h e 158 b u s i n e s s c o m m u n i t y . " I t has c e r t a i n l y p r o v e d p o p u l a r , a l t h o u g h t h e f u n c t i o n r e m a i n s r e l a t i v e l y s m a l l c o m p a r e d w i t h t h e a n a l a g o u s p r i v a t e l e t t e r r u l i n g p r o c e d u r e o f t h e U n i t e d S t a t e s I n t e r n a l R e v e n u e S e r v i c e . T h u s i n t h e 1 9 8 1 - 8 2 t a x y e a r , t h e D e p a r t m e n t i s s u e d a t o t a l o f 1 , 0 0 0 159 A d v a n c e R u l i n g s . The p r o c e d u r e h a s had b e n e f i c i a l s p i n - o f f s f o r t h e D e p a r t m e n t , i n t h a t i t has i n c r e a s e d u n i f o r m i t y and v o l u n t a r y c o m p l i a n c e , d e c r e a s e d t h e v o l u m e o f t a x l i t i g a t i o n , i n f o r m e d t h e D e p a r t m e n t o f i s s u e s o f c o n c e r n t o t a x p a y e r s , and l i g h t e n e d t h e b u r d e n on e x a m i n i n g o f f i c e r s , who n e e d o n l y v e r i f y t h a t t h e f a c t s o f a c o n s u m m a t e d 160 t r a n s a c t i o n c o r r e s p o n d t o t h o s e s e t o u t i n t h e R u l i n g . N o n e t h e l e s s , t h e p r o c e d u r e has b e e n s u b j e c t e d t o c r i t i c i s m on a v a r i e t y o f g r o u n d s , i n c l u d i n g d e l a y , t h e n e c e s s i t y f o r f u l l d i s c l o s u r e , t h e 161 number and s c o p e o f t h e e x c l u s i o n s , and c o s t . M o r e o v e r , t h e a v a i l a b i l i t y o f t h e p r o c e d u r e i s l i m i t e d by t h e f a c t t h a t i t a p p l i e s e x c l u s i v e l y t o b u s i n e s s t r a n s a c t i o n s , so t h a t t r a n s a c t i o n s o f o t h e r s o r t s f a l l o u t s i d e i t s s c o p e . T h e s e c o n d p r i n c i p a l c h a n n e l t h r o u g h w h i c h t h e C a n a d i a n c i t i z e n may o b t a i n t a x i n f o r m a t i o n i s t h e c o l l e c t i o n o f I n t e r p r e t a t i o n B u l l e t i n s p u b l i s h e d by t h e D e p a r t m e n t t o t h e p u b l i c g e n e r a l l y , and w h i c h c o n t a i n s t h e D e p a r t m e n t ' s i n t e r p r e t a t i o n o f s e c t i o n s o f t h e l a w w h i c h i t 162 a d m i n i s t e r s . I f p r o p e r l y u n d e r s t o o d and a p p l i e d , t h e s e B u l l e t i n s c a n be r e l i e d upon i n v i r t u a l l y e v e r y c a s e . The r a r e c i r c u m s t a n c e s i n w h i c h t h e y c a n n o t a r e when t h e y become o u t d a t e d by r e a s o n o f a c o u r t d e c i s i o n , a c h a n g e i n t h e l a w o r a c h a n g e i n t h e D e p a r t m e n t ' s - 48 - i n t e r p r e t a t i o n o f t h e l a w . I f a c h a n g e d o e s n o t f a v o u r t h e t a x p a y e r , i t w i l l be a p p l i e d f r o m t h e e f f e c t i v e d a t e o f t h e c o u r t d e c i s i o n o r c h a n g e i n t h e l a w , o r , when i t i s a c h a n g e i n t h e D e p a r t m e n t ' s i n t e r p r e t a t i o n o f t h e l a w , f r o m t h e d a t e when i t i s made p u b l i c . R e v i s e d B u l l e t i n s a r e i s s u e d , b u t t h e d e l a y i n p u b l i s h i n g them has l e d t o t h e i n t e r i m i s s u e o f c o r r e c t i o n s h e e t s and s p e c i a l r e l e a s e s . H o w e v e r , B u l l e t i n s o c c a s i o n a l l y become o b s o l e t e and due t o an o v e r s i g h t a r e n o t c o r r e c t e d . A g a i n , a B u l l e t i n may c o v e r a s e t o f f a c t s w h i c h i t was n e v e r i n t e n d e d t o c o v e r ; w h e r e t h i s w o u l d l e a d t o c o n t r i v e d o r u n r e a s o n a b l e r e s u l t s , t h e D e p a r t m e n t r e s e r v e s t h e r i g h t t o a p p l y t h e l a w , e v e n i f c o n t r a r y t o t h e B u l l e t i n . The f i n a l o p t i o n open t o t h e C a n a d i a n t a x p a y e r i s t h a t o f m a k i n g an i n f o r m a l a p p r o a c h t o t h e D e p a r t m e n t . When t h e A d v a n c e R u l i n g p r o c e d u r e was i n t r o d u c e d , i t was e x p r e s s l y s t a t e d t h a t o v e r - t h e - c o u n t e r a d v i c e and a s s i s t a n c e on r o u t i n e o r s i m p l e m a t t e r s w o u l d c o n t i n u e t o be g i v e n t o t a x p a y e r s a t d i s t r i c t o f f i c e s , and t h a t l i m i t e d i n f o r m a l d i s c u s s i o n s o f p r o p o s e d t r a n s a c t i o n s o f a more c o m p l i c a t e d n a t u r e m i g h t 164 t a k e p l a c e a t d i s t r i c t o f f i c e s o r a t Head O f f i c e . H o w e v e r , e x p r e s s i o n s o f o p i n i o n a r i s i n g o u t o f s u c h d i s c u s s i o n s o r e x c h a n g e s o f 165 c o r r e s p o n d e n c e a r e n o t t r e a t e d by t h e D e p a r t m e n t as b i n d i n g . Of c o u r s e , s i n c e t h e A d v a n c e R u l i n g p r o c e d u r e i s c o n f i n e d t o p r o p o s e d t r a n s a c t i o n s o f a b u s i n e s s n a t u r e , i n f o r m a t i o n c o n c e r n i n g o t h e r t r a n s a c t i o n s m u s t o f n e c e s s i t y be o b t a i n e d i n f o r m a l l y . The s y s t e m o f i n f o r m a t i o n - p r o v i s i o n e m p l o y e d by R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n r e p r e s e n t s a p r a c t i c a l c o m p r o m i s e b e t w e e n t h e i n t e r e s t s o f t h e c i t i z e n and o f t h e D e p a r t m e n t . By m a k i n g A d v a n c e R u l i n g s a p p l i c a b l e o n l y - 49 - t o t h e p a r t i c u l a r t a x p a y e r t o whom t h e y a r e a d d r e s s e d , so t h a t t h e p o t e n t i a l c o n s e q u e n c e s o f e r r o r a r e m i n i m i s e d , t h e D e p a r t m e n t i s a b l e t o a t t a c h t o them a h i g h d e g r e e o f r e l i a b i l i t y and s p e c i f i c i t y . I n t e r p r e t a t i o n B u l l e t i n s , w h i c h o f f e r h i g h r e l i a b i l i t y t o t a x p a y e r s g e n e r a l l y , a r e c a r e f u l l y f o r m u l a t e d and s u b j e c t e d b e f o r e p u b l i c a t i o n t o h i g h - l e v e l r e v i e w i n o r d e r t o m i n i m i s e t h e r i s k t h a t t h e y may p r o v e m i s l e a d i n g . H o w e v e r , t h e r e s t r i c t e d s p h e r e o f o p e r a t i o n o f A d v a n c e 166 R u l i n g s , t o g e t h e r w i t h t h e i n h e r e n t l i m i t a t i o n s on t h e number a n d t h e a m b i t o f I n t e r p r e t a t i o n B u l l e t i n s , i n e v i t a b l y c o m p e l t h e t a x p a y e r t o r e l y t o a c o n s i d e r a b l e d e g r e e on i n f o r m a l a p p r o a c h e s - w h i c h m e a n s , on i n f o r m a t i o n w h i c h t h e D e p a r t m e n t d o e s n o t r e g a r d as b i n d i n g . N o n e t h e l e s s , t h e C a n a d i a n t a x p a y e r i s i n t h i s r e g a r d i n a s u b s t a n t i a l l y b e t t e r p o s i t i o n t h a n h i s U n i t e d K i n g d o m c o u n t e r p a r t . F o r t h e I n l a n d R e v e n u e h a s a d o p t e d no f o r m a l p r o c e d u r e f o r r u l i n g on t h e t a x c o n s e q u e n c e s o f p r o p o s e d t r a n s a c t i o n s , a l t h o u g h when r e q u e s t e d t o do so i t w i l l g e n e r a l l y e x p r e s s i t s v i e w o f t h e i n t e r p r e t a t i o n o r a p p l i c a t i o n o f t a x l a w . Thus i t has b e e n s t a t e d i n P a r l i a m e n t t h a t , i n c e r t a i n c a s e s , I n l a n d R e v e n u e o f f i c e r s w i l l comment on d r a f t d o c u m e n t s o r on t h e t a x i m p l i c a t i o n s o f p r o p o s e d p e r s o n a l o r f a m i l y a r r a n g e m e n t s , a l t h o u g h t h e comment w i l l be r e s t r i c t e d t o a n a r r o w a r e a w h e r e a l l t h e f a c t s a r e known and a l l d r a f t d o c u m e n t s a r e a v a i l a b l e . * 6 7 C o n f l i c t i n g v i e w s h a v e b e e n e x p r e s s e d on t h e q u e s t i o n w h e t h e r an a d v a n c e r u l i n g s p r o c e d u r e 168 s i m i l a r t o t h a t o f R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n s h o u l d be a d o p t e d . The I n l a n d R e v e n u e d o e s i s s u e S t a t e m e n t s o f P r a c t i c e w h e r e i t w i s h e s t o make known g e n e r a l l y how i n i t s v i e w t h e l a w s h o u l d be i n t e r p r e t e d o r 169 a p p l i e d . O t h e r w i s e , t a x p a y e r s w i s h i n g t o o b t a i n t a x i n f o r m a t i o n - 50 - f r o m t h e I n l a n d R e v e n u e and u n a b l e t o f i n d i t i n any o f t h e D e p a r t m e n t ' s p r e s s s t a t e m e n t s , e x p l a n a t o r y p a m p h l e t s o r g u i d a n c e n o t e s i s s u e d w i t h t a x f o r m s , m u s t r e l y upon i n f o r m a l a p p r o a c h e s . The i n f o r m a t i o n o b t a i n e d by s u c h a p p r o a c h e s w i l l n o t , o f c o u r s e , be t r e a t e d as b i n d i n g by t h e D e p a r t m e n t . I n f a c t , I n l a n d R e v e n u e p r a c t i c e w i t h r e s p e c t t o t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n i s f a r more r e p r e s e n t a t i v e o f g o v e r n m e n t p r a c t i c e g e n e r a l l y t h a n i s t h e more s o p h i s t i c a t e d s y s t e m o f R e v e n u e C a n a d a T a x a t i o n . T h a t D e p a r t m e n t h a s r e s p o n d e d t o t h e n e e d s o f c i t i z e n s f o r c e r t a i n and s p e c i f i c i n f o r m a t i o n on m a t t e r s w i t h i n i t s s p h e r e o f c o m p e t e n c e by e s t a b l i s h i n g f o r m a l p r o c e d u r e s d e s i g n e d t o p r o v i d e r e l i a b l e i n f o r m a t i o n , b u t a t t h e same t i m e t o p e r s e r v e a s u b s t a n t i a l m e a s u r e o f d e p a r t m e n t a l f l e x i b i l i t y w i t h r e s p e c t t o t h e a p p l i c a t i o n o f t h e l a w . T h i s i s a c h i e v e d e i t h e r by e n s u r i n g t h a t t h e i n f o r m a t i o n i s f o r m u l a t e d and r e v i e w e d a t a h i g h l e v e l , so as t o m i n i m i s e t h e r i s k t h a t i t w i l l p r o v e m i s l e a d i n g , o r by r e s t r i c t i n g i t s a p p l i c a t i o n t o t h e c i t i z e n t o whom i t i s p r o v i d e d , so as t o m i n i m i s e t h e c o n s e q u e n c e s i f i t d o e s p r o v e m i s l e a d i n g . The need f o r r e l i a b l e and s p e c i f i c t a x i n f o r m a t i o n may be a s s u m e d t o be no l e s s p o w e r f u l i n t h e U n i t e d K i n g d o m t h a n i n C a n a d a , a n d i t i s a c c o r d i n g l y some o t h e r f a c t o r o r f a c t o r s - p e r h a p s p o l i t i c a l , p e r h a p s e c o n o m i c , p e r h a p s g e n e r a t e d by d i f f e r e n c e s i n d e p a r t m e n t a l s e l f - p e r c e p t i o n - w h i c h h a s l e d t h e I n l a n d R e v e n u e t o s t e e r i t s own c o u r s e . Y e t i t i s d i f f i c u l t t o c o n c e i v e o f a s i t u a t i o n w h e r e c i t i z e n s a r e more l i k e l y t o need r e l i a b l e i n f o r m a t i o n , o r a r e b e t t e r a b l e t o i m p r e s s t h a t n e e d upon g o v e r n m e n t , t h a n i n t h e f i e l d o f t a x l a w . - 51 - H o w e v e r , t h e b r i e f a n a l y s i s u n d e r t a k e n i n t h i s s e c t i o n i l l u s t r a t e s t h e p o i n t t h a t e v e n t h e more s o p h i s t i c a t e d s y s t e m s o f i n f o r m a t i o n - p r o v i s i o n e m p l o y e d by g o v e r n m e n t a t t e m p t m e r e l y t o a c h i e v e a p r a c t i c a l c o m p r o m i s e b e t w e e n t h e i n t e r e s t s o f t h e c i t i z e n i n a c q u i r i n g r e l i a b l e i n f o r m a t i o n and o f t h e g o v e r n m e n t i n r e t a i n i n g i t s f r e e d o m o f a c t i o n . No s y s t e m , h o w e v e r s o p h i s t i c a t e d , g u a r a n t e e s t h a t t h e i n f o r m a t i o n p r o v i d e d t o c i t i z e n s w i l l a l w a y s be c o m p l e t e l y r e l i a b l e . T h i s i s n o t l e a s t b e c a u s e i n f o r m a l a p p r o a c h e s , w h i c h a r e l i k e l y t o r e s u l t i n i n f o r m a t i o n i n h e r e n t l y l e s s r e l i a b l e by f a r t h a n a r e f o r m a l p r o c e d u r e s , c a n n e v e r be e n t i r e l y e r a d i c a t e d . M o r e o v e r , t h e more r u d i m e n t a r y s y s t e m s do n o t a t t e m p t t o g u a r a n t e e e v e n a m e a s u r e o f r e l i a b i l i t y . A c c o r d i n g l y , i t r e m a i n s n e c e s s a r y t o c o n s i d e r w h a t , i f a n y , l e g a l means e x i s t t o e n a b l e c i t i z e n s t o h o l d g o v e r n m e n t t o i n f o r m a t i o n w h i c h i t h a s p r o v i d e d t o them and w h i c h has s i n c e p r o v e d u n r e l i a b l e . I t i s i m p o r t a n t t o t h e o u t s e t o f any s u c h c o n s i d e r a t i o n t o d i s t i n g u i s h two s i t u a t i o n s i n w h i c h t h e c i t i z e n may w i s h t o h o l d g o v e r n m e n t t o i t s m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n . The f i r s t i s w h e r e t h e r e s u l t o f t h e i n f o r m a t i o n b e i n g m i s l e a d i n g i s t o d e p r i v e t h e c i t i z e n o f some b e n e f i t o r i n f l i c t upon h i m some l o s s ; t h e s e c o n d i s w h e r e i t i s t o s u b j e c t h i m t o t h e r i s k o f c r i m i n a l l i a b i l i t y . T h e s e two s i t u a t i o n s w i l l be t r e a t e d s e p a r a t e l y , 1 7 0 a s t h e y g i v e r i s e t o v e r y d i f f e r e n t l e g a l i s s u e s , t h e f o r m e r b e i n g w o r k e d o u t t h r o u g h t h e m a c h i n e r y o f t h e c i v i l l a w and t h e l a t t e r t h r o u g h t h a t o f t h e c r i m i n a l l a w . - 52 - FOOTNOTES 1 . C h e r r y , C , On Human C o m m u n i c a t i o n ( 2 n d e d . ; MIT P r e s s , 1 9 6 6 ) , p . 1 7 0 . 2 . I b i d . , p . 2 4 4 ; c f . H o r t o n , F . W . and M a r c h a n d , D . A . ( e d s . ) , I n f o r m a t i o n Management i n P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n ( A r l i n g t o n , I n f o r m a t i o n R e s o u r c e s P r e s s , 1 9 8 2 ) , p . 1 0 4 . 3 . D e m s e t z , H . , I n f o r m a t i o n a n d E f f i c i e n c y : A n o t h e r V i e w p o i n t ( 1 9 6 9 ) 12 J . Law & E c . 1 , 9 ; M a c k a a y , E . , E c o n o m i c s o f I n f o r m a t i o n a n d Law ( M o n t r e a l , G r o u p e de R e c h e r c h e en C o n s o m m a t i o n , 1 9 8 0 ) , p . 1 8 7 . 4 . M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 190 f f . 5 . Or t o l i m i t t h e p o t e n t i a l c o n s e q u e n c e s o f t h e r i s k : M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 1 8 9 . 6 . M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 1 8 8 . 7 . D e m s e t z , o p . c i t . n o t e 3 , p . 9 . 8 . C f . C o m m i s s i o n on F e d e r a l P a p e r w o r k , I n f o r m a t i o n R e s o u r c e s Management ( W a s h i n g t o n , D . C . , U . S . G o v t . P r i n t i n g O f f i c e , 1 9 7 7 ) , p . 4 4 5 ; H o r t o n a n d M a r c h a n d ( e d s . ) , o p . c i t . n o t e 2 , p p . 3 0 - 3 1 . 9 . M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 1 1 5 . 1 0 . M o r s s , E . R . a n d R i c h , R . F . , G o v e r n m e n t I n f o r m a t i o n Management ( B o u l d e r C o l o r a d o , W e s t v i e w P r e s s , 1 9 8 0 ) , p p . 4 9 , 1 8 9 ; M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 1 1 6 . 1 1 . C f . M u t u a l L i f e a n d C i t i z e n s ' A s s u r a n c e C o . L t d . v . J E v a t t ( 1 9 6 8 ) 122 C . L . R . 5 5 6 , a t 572 p e r B a r w i c k , C . J . ; S h a d d o c k ( L ) a n d A s s o c i a t e s P t y . L t d . v . P a r r a m a t t a C i t y C o u n c i l ( 1 9 8 1 ) 36 A . L . R . 3 8 5 , a t 3 9 0 - 9 1 p e r G i b b s , C . J . 1 2 . A c c o r d i n g l y " i n f o r m a t i o n " a s u s e d h e r e a f t e r s h o u l d be t a k e n t o e m b r a c e b o t h i n f o r m a t i o n and a d v i c e . 1 3 . T h e r e i s no a t t e m p t i n t h i s t h e s i s t o a d d r e s s t h e p a r t i c u l a r i s s u e s g e n e r a t e d by r e l i a n c e upon j u d i c i a l d e c i s i o n s w h i c h a r e l a t e r o v e r t u r n e d , o v e r r u l e d o r s u p p l a n t e d by l e g i s l a t i o n . 1 4 . S e e i n f r a , s e c t i o n 4 ( a ) . 1 5 . R o s e , R . , U n d e r s t a n d i n g B i g G o v e r n m e n t ( L o n d o n , S a g e P u b l i c a t i o n s L t d . , 1 9 8 4 ) , p . 1 4 . 1 6 . C a n a d i a n T a x F o u n d a t i o n , The N a t i o n a l F i n a n c e s 1 9 8 3 - 8 4 ( T o r o n t o ; C . T . F . , 1 9 8 4 ) , p . 7 2 . - 53 - 1 7 . U n c e r t a i n t i e s as t o t h e s t a t e o r i n t e r p r e t a t i o n o f t h e l a w p r e s e n t a h y b r i d c a s e . In r e l a t i o n t o l a w s e n a c t e d by t h e l e g i s l a t u r e , s u c h u n c e r t a i n t i e s a r e s t r i c t l y s p e a k i n g g e n e r a t e d by t h a t b o d y , and n o t by t h e e x e c u t i v e ; h o w e v e r , t h e e x e c u t i v e p r o v i d e s l a r g e q u a n t i t i e s o f l e g a l i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s , w h i c h i n f o r m a t i o n i s g e n e r a l l y c o n c l u s i v e u n l e s s c h a l l e n g e d i n l e g a l p r o c e e d i n g s . 1 8 . R e p o r t o f t h e S t a n d i n g S e n a t e C o m m i t t e e on N a t i o n a l F i n a n c e on I n f o r m a t i o n C a n a d a ( O t t a w a , I n f o r m a t i o n C a n a d a , 1 9 7 4 ) , p . 8 . 1 9 . S e e i n f r a , s e c t i o n 7 . 2 0 . T h i s a s s u m e s t h a t t h e a d v e r s e c o n s e q u e n c e s f l o w d i r e c t l y f r o m t h e i n a d e q u a c y o f t h e i n f o r m a t i o n ; i f t h e y f l o w r a t h e r f r o m a g o v e r n m e n t d e c i s i o n made a f t e r and as a r e s u l t o f t h e d i s c o v e r y o f t h a t i n a c c u r a c y , i t may be p r a c t i c a b l e f o r g o v e r n m e n t t o r e l i e v e t h e c i t i z e n o f them s i m p l y by r e v e r s i n g t h e d e c i s i o n . 2 1 . A g a i n , t h i s a s s u m e s t h a t t h e a d v e r s e c o n s e q u e n c e s f l o w d i r e c t l y f r o m t h e i n a c c u r a c y o f t h e h e a l t h w a r n i n g . S e e s u p r a , n o t e 2 0 . 2 2 . M i n i s t r y o f C o n s u m e r a n d C o r p o r a t e A f f a i r s A c t , R . S . B . C . 1 9 7 9 , c . 269 , s . 4 ( d ) . 2 3 . M i n i n g R e g u l a t i o n A c t , R . S . B . C . 1 9 7 9 , c . 2 6 5 , s . 1 5 . 2 4 . E c o n o m i c C o u n c i l o f C a n a d a A c t , R . S . C . 1 9 7 0 , c . E - l , s . l l ( l ) ( a ) ( v i ) . 2 5 . I b i d . , s . 2 1 ( 2 ) . 2 6 . L a b o u r C o d e , R . S . C . 1 9 7 0 , c . L - l , s . 8 9 ( 2 ) . 2 7 . A Crown c o r p o r a t i o n : H e r i t a g e C o n s e r v a t i o n A c t , R . S . B . C . 1 9 7 9 , c . 1 6 5 , s . 1 6 ( 1 ) , ( 2 ) . 2 8 . I b i d . , s . 2 0 ( l ) ( c ) . 2 9 . I b i d . , s s . 2 0 ( l ) ( f ) , 1 8 . 3 0 . C f . I n t e r p r e t a t i o n A c t , R . S . C . 1 9 7 0 , c . 1 - 2 3 , s . 2 7 ( 2 ) ; I n t e r p r e t a t i o n A c t , ~ R T S . B . C . 1 9 7 9 , c . 2 0 9 , s . 1 6 ( 2 ) ; V i c R e s t a u r a n t s L t d . v . C i t y o f M o n t r e a l ( 1 9 5 9 ) 17 D . L . R . ( 2 d ) 8 1 , a t 93 p e r L o c k e T 7 T S . C . C ) ; R. v . P r i d e C l e a n e r s a n d D y e r s L t d . ( 1 9 6 5 ) 4 9 ~ T ) . L . R . ( 2 d ) 752 ( B . C 3 . C . ) ~ 3 1 . K n i g h t , F . H . , R i s k , U n c e r t a i n t y a n d P r o f i t ( U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s , 1 9 7 1 ) , p . 2 6 1 , q u o t e d i n M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 1 2 1 . F o r i n f o r m a t i o n as a c a p i t a l a s s e t , see M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , - 54 - C h . 7 ; f o r i n f o r m a t i o n a s a c u r r e n c y , s e e B r a u n s t e i n , Y a l e M . , The F u n c t i o n i n g o f I n f o r m a t i o n M a r k e t s i n Y u r o w , J a n e H . ( p r o j e c t d i r e c t o r ) , I s s u e s i n I n f o r m a t i o n P o l i c y ( W a s h i n g t o n , D . C . , U . S . D e p a r t m e n t o f Commerce N a t i o n a l T e l e c o m m u n i c a t i o n s a n d I n f o r m a t i o n A d m i n i s t r a t i o n , 1 9 8 1 ) , p . 6 5 . 3 2 . C f . B r a u n s t e i n , Y a l e H. i n Y u r o w , wp. c i t . n o t e 3 1 , p . 5 8 ; M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p p . 1 2 1 - 2 3 . 3 3 . B r a u n s t e i n , Y a l e H. i n Y u r o w , o p . c i t . n o t e 3 1 , p . 5 8 . 3 4 . I b i d . 3 5 . The f o l l o w i n g d e s c r i p t i o n owes a c o n s i d e r a b l e d e b t t o M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , c h . 2 . 3 6 . I b i d . , p . 1 8 . 3 7 . I b i d . , p . 2 0 . 3 8 . B e c k e r , G . S . , The E c o n o m i c A p p r o a c h t o Human B e h a v i o u r ( U n i v e r s i t y o f C h i c a g o P r e s s , 1 9 7 6 ) , p . 8 , c i t e d i n M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 2 0 . 3 9 . S u p r a , s e c t i o n 4 ( b ) . 4 0 . I n f r a , s e c t i o n 5 . 4 1 . C o a s e , R . H . , The L i g h t h o u s e i n E c o n o m i c s ( 1 9 7 4 ) 17 J . Law & E c . 3 5 7 . 4 2 . C p . t h e d e f i n i t i o n o f a l i g h t h o u s e by A m b r o s e B i e r c e , q u o t e d by C o a s e , ( o p . c i t . n o t e 4 1 , p . 3 7 6 ) a s "A t a l l b u i l d i n g on t h e s e a s h o r e i n w h i c h t h e g o v e r n m e n t m a i n t a i n s a lamp and t h e f r i e n d o f a p o l i t i c i a n . " 4 3 . C f . C o a s e , o p . c i t . n o t e 4 1 , p p . 3 5 7 - 6 0 , c i t i n g t h e w o r k s o f M i l l , S i d g w i c k , P i g o u and Samuel s o n . 4 4 . An A c t f o r v e s t i n g L i g h t h o u s e s , L i g h t s a n d S e a M a r k s on t h e C o a s t s o f E n g l a n d i n t h e C o r p o r a t i o n o f T r i n i t y H o u s e o f D e p t f o r d S t r o n d , 6 & 7 W i l l . 4 , c . 7 9 . 4 5 . C f . G i l b e r t v . C o r p o r a t i o n o f T r i n i t y House ( 1 8 8 6 ) 17 Q . B . D . 7 9 5 . 4 6 . C f . B a r r y , J . F . , T h e E c o n o m i c s o f O u t s i d e I n f o r m a t i o n and R u l e 1 0 b - 5 ( 1 9 8 1 ) 129 U . o f P e n n s . L . R . 1 3 0 7 , 1 3 2 7 . 4 7 . C f . D e m s e t z , o p . c i t . n o t e 2 , p p . 9 , 1 0 . - 55 - 4 8 . M i c h e l m a n , F . I . and S a n d a l o w , T . , G o v e r n m e n t i n U r b a n A r e a s ( S t . P a u l , W e s t P u b l i s h i n g C o . , 1 9 7 0 ) , p . 3 5 . 4 9 . M a k u c h , S . M . , M u n i c i p a l I m m u n i t y f r o m L i a b i l i t y i n N e g l i g e n c e i n S t e e l , F . M . and R o d g e r s - M a g n e t , S . ( e d s . ) , I s s u e s i n T o r t Law ( T o r o n t o , The C a r s w e l l Company L i m i t e d , 1 9 8 3 ) , p . 2 3 2 . 5 0 . M i c h e l m a n a n d S a n d a l o w , ^ p . c i t . n o t e 4 8 , p p . 3 5 , 3 6 . 5 1 . P a p a n d r e o u , A . G . , P a t e r n a l i s t i c C a p i t a l i s m (Copp C l a r k P u b l i s h i n g C o . , 1 9 7 2 ) , p . 1 9 , q u o t e d i n M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 2 5 . M a c k a a y n o t e s t h a t P a p a n d r e o u d i s s o c i a " f e s h i m s e l f f r o m t h a t p o s i t i o n . 5 2 . M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p p . 2 6 - 2 7 . 5 3 . I b i d . , p p . 2 9 - 3 1 . 5 4 . M a k u c h , o p . c i t . n o t e 4 9 , p p . 2 3 2 , 2 3 3 . 5 5 . I b i d . , p . 2 3 2 . 5 6 . I b i d . , p . 2 3 3 . 5 7 . C f . D i v e r s i f i e d H o l d i n g s L t d . v . Queen I n R i g h t o f B r i t i s h C o l u m b i a [ 1 9 8 3 J 23 C . C . L . T . 1 5 6 . 5 8 . C f . T o r o n t o ' s p r o j e c t e d domed s t a d i u m , w h i c h h a s g e n e r a t e d some c o n t r o v e r s y : The G l o b e a n d M a i l , J a n u a r y 1 8 t h 1 9 8 5 . 5 9 . M a c k u c h , o p . c i t . n o t e 4 9 , p . 2 3 3 . 6 0 . I b i d . , p . 2 3 2 . 6 1 . I b i d . , p p . 2 3 3 - 3 9 . 6 2 . See f u r t h e r i n f r a , P a r t I V . 6 3 . M a k u c h , o p . c i t . n o t e 4 9 , p . 2 3 5 . 6 4 . I b i d . 6 5 . F u l l e r , L . L . , C o l l e c t i v e B a r g a i n i n g and t h e A r b i t r a t o r [ 1 9 6 3 ] W i s c o n s i n L . R e v . 3 , 1 9 . 6 6 . M a k u c h , o p . c i t . n o t e 4 9 , p . 2 3 5 . 6 7 . I n f r a , P a r t I V . - 56 - 6 8 . The a r g u m e n t s made i n t h i s and i n t h e f o l l o w i n g two p a r a g r a p h s a r e e l a b o r a t e d i n f r a , P a r t I I . F o r c o n s i d e r a t i o n o f m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i n t h e c o n t e x t o f t h e c r i m i n a l l a w , s e e i n f r a , P a r t I I I . 6 9 . I n f r a , P a r t I I . 7 0 . A s s o c i a t e d P r o v i n c i a l P i c t u r e H o u s e s L t d . v . W e d n e s b u r y C o r p o r a t i o n L1948J 1 K . B . 2 2 3 ; L1947J 2 A l l E . R . 6 8 0 ; C o u n c i l o f C i v i l S e r v i c e U n i o n s v . M i n i s t e r f o r t h e C i v i l S e r v i c e [ 1 9 8 4 ] 3 A l l E . R . 935 ( H . L . ) . 7 1 . De S m i t h , S . A . , J u d i c i a l R e v i e w o f A d m i n i s t r a t i v e A c t i o n ( 4 t h e d . ; L o n d o n , S t e v e n s & S o n s L i m i t e d , 1 9 8 0 ) , p p . 3 3 9 - 4 1 . 7 2 . C p . R. v . F l i n t s h i r e C o u n t y C o u n c i l C o u n t y L i c e n s i n g ( S t a g e P l a y s ) C o m m i t t e e , e x p . B a r r e t t L 1 9 5 7 J 1 Q . B . 350 ( C . A . ) , d i s c u s s e d i n Wade, H . W . R . , A d m i n i s t r a t i v e Law ( 5 t h e d . ; O x f o r d , C l a r e n d o n P r e s s , 1 9 8 2 ) , p p . 3 8 2 , 3 8 3 . 7 3 . G o u r i e t v . U n i o n o f P o s t O f f i c e W o r k e r s [ 1 9 7 8 ] A . C . 4 3 5 , a t 5 2 4 ; L 1 9 7 1 J 3 A l l E . R . 7 0 , a t 1 1 9 - 2 0 p e r L o r d F r a s e r . 7 4 . M a k u c h , o p . c i t . n o t e 4 9 , p . 2 3 0 . 7 5 . G o u r i e t v . U n i o n o f P o s t O f f i c e W o r k e r s , s u p r a n o t e 7 3 , a t 4 8 2 , 4 8 4 p e r L o r d W i l b e r f o r c e . 7 6 . I n f r a , P a r t I I . 7 7 . A l t e r n a t i v e l y , g o v e r n m e n t may u s e t h e p r i v a t e s e c t o r , and t y p i c a l l y t h e m e d i a , t o d i s s e m i n a t e i n f o r m a t i o n w h i c h i t has i t s e l f p r o d u c e d . 7 8 . C f . B r e y e r , S . , R e g u l a t i o n a n d I t s R e f o r m ( H a r v a r d U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 8 2 ) , p . 26 f f . 7 9 . C f . P r i e s t , M a r g o t , P r o v i s i o n o f I n f o r m a t i o n i n t h e C o n t e x t o f R e g u l a t i o n ( E c o n o m i c C o u n c i l o f C a n a d a , T e c h n i c a l R e p o r t N o . 2 2 , 1 9 8 2 ) , p p . 1 2 , 1 6 , c i t i n g CRTC p o l i c y o f d i s c l o s i n g t h e f i n a n c i a l s t a t e m e n t s o f c a b l e c o m p a n i e s . 8 0 . S e e i n f r a , s u b s . ( d ) . 8 1 . S p e n c e r B o w e r , G . , a n d T u r n e r , S i r A . K . , The Law R e l a t i n g t o E s t o p p e l by R e p r e s e n t a t i o n ( 3 r d e d . ; L o n d o n , B u t t e r w o r t h s , 1 9 7 7 ) , p p . 4 6 , 4 7 . 8 2 . C f . e . g . Brown v . H e a t h c o t e C o u n t y C o u n c i l [ 1 9 8 2 ] 2 N . Z . L . R . 5 8 4 ; M i n i s t e r A d m i n i s t e r i n g t h e E n v i r o n m e n t a l P l a n n i n g a n d A s s e s s m e n t A c t 1979 v . S a n S e b a s t i a n P t y . L t d . L 1 9 8 3 J 2 N . S . W . L . R . 268 TTT7S\W.C7AT]~: 8 3 . C f . e . g . G a d u t s i s v . M i l n e [ 1 9 7 3 ] 2 O . R . 5 0 3 ; H . L . & M . S h o p p e r s L t d . v . Town o f B e r w i c k ( 1 9 7 8 ) 82 D . L . R . ( 3 d ) Zi\ N o r t h r u p , Graham - 57 - a n d Graham R e a l t y L t d . v . C i t y o f F r e d e r i c t o n ( 1 9 8 0 ) 27 N . B . R . ( 2 d ) 3 7 3 ; H u l l v . C a n t e r b u r y M u n i c i p a l C o u n c i l [ 1 9 7 4 ] 1 N . S . W . L . R . 3 0 0 ; G . J . K"nTght H o l d i n g s P t y . L t d . v . w a r r i r i g a h S h i r e C o u n c i l [ 1 9 7 5 ] 2 N . S . W . L . R . 7 9 6 ; P o r t U n d e r w o o d F o r e s t s L t d . v . M a r l b o r o u g h C o u n t y C o u n c i l [ 1 9 8 2 ] 1 N . Z . L . R . 3 4 3 ; C o a t s P a t o n s ( R e t a i l ) L t d . v . B i r m i n g h a m C o r p o r a t i o n ( 1 9 7 1 ) b9 L . G . R . 3 5 6 . 8 4 . I n f r a , P a r t s I I , I V . 8 5 . I n f r a , P a r t I V . 8 6 . I n f r a , P a r t I I . 8 7 . C p . R. v . P u b ! i c o v e r [ 1 9 4 0 ] 4 D . L . R . 43 ( d i s c r e t i o n a r y r e f u s a l o f reme"dy); a n d c f . R ~ v . P a d d i n g t o n V a l u a t i o n O f f i c e r , e x p . P e a c h e y P r o p e r t y C o r p o r a t i o n L t d . L 1 9 6 6 J 1 Q . B . 3 8 0 , a t 418 p e r D a n c k w e r t s L . J . ; a t 419 p e r S a l m o n L . J . 8 8 . F o r e x a m p l e , i t may be a p p r o p r i a t e f o r t h e w i d e s p r e a d d i s s e m i n a t i o n o f c e r t a i n s o r t s o f i n f o r m a t i o n t o be a c h i e v e d t h r o u g h u s e o f t e l e v i s i o n o r r a d i o , a l t h o u g h t h e p u b l i c a t i o n o f s u c h i n f o r m a t i o n w i l l i n e v i t a b l y be t r a n s i t o r y . I t s h o u l d a l s o be b o r n e i n m i n d t h a t i n f o r m a t i o n w h i c h i s c o m m u n i c a t e d o r a l l y o r v i s u a l l y may t a k e a p e r m a n e n t p u b l i s h e d f o r m - e . g . a t a p e , o r a f i l m - e v e n i f i t s a c t u a l p u b l i c a t i o n i s m o m e n t a r y . 8 9 . Of c o u r s e , t h e a d v i c e may a t t h e o u t s e t be w h o l l y c o r r e c t , a n d r e m a i n so t h e r e a f t e r . 9 0 . H e c k l e r v . C o m m u n i t y H e a l t h S e r v i c e s o f C r a w f o r d C t y . I n c . ( 1 9 8 4 ) 104 S . C t . 2 2 1 8 , a t 2227 ( U . S . S . C t . ) . 9 1 . I n f o r m a t i o n c o m m u n i c a t e d o r a l l y o r v i s u a l l y may a l s o t a k e p e r m a n e n t f o r m : s e e s u p r a n o t e 8 9 . 9 2 . D a v i s v . R e g i o n a l M u n i c i p a l i t y o f H a l d i m a n d - N o r f o l k ( 1 9 8 0 ) 12 R . P . R . 1 ( O n t . H . C t . ) . 9 3 . S h a d d o c k ( L ) a n d A s s o c i a t e s P t y . L t d . v . P a r r a m a t t a C i t y C o u n c i l ( 1 9 8 1 ) 36 A . L . R . 3 8 5 . 9 4 . C f . e . g . W i n d s o r M o t o r s L t d . v . D i s t r i c t o f P o w e l l R i v e r ( 1 9 6 9 ) 4 D . L . R . ( 3 d ) 1 5 5 ; G a d u t s i s ~ ~ v . Mi 1 n e , s u p r a n o t e 8 3 ; J u n g v . D i s t r i c t o f B u r n a b y ( 1 9 7 8 ) 92 D . L . R . ( 3 d ) 5 9 2 ; S t a t e o f S o u t h A u s t r a l i a v . J o h n s o n ( 1 9 8 2 ) 42 A . L . R . 1 6 1 ; R . A . & T . J . C a r l 1 L t d . v . B e r r y L 1 9 8 1 J 2 N . Z . L . R . 7 6 ; B i v o n e v . C i t y o f S a l i s b u r y (198TT 50 L . G . R . A . 9 4 . 9 5 . S h a d d o c k ( L ) a n d A s s o c i a t e s P t y . L t d . v . P a r r a m a t t a C i t y C o u n c i l , s u p r a n o t e 9 3 , i n p a r t i c u l a r a t 409 p e r Murphy J . 9 6 . Town o f t h e P a s v . P o r k y P a c k e r s [ 1 9 7 7 ] 1 S . C . R . 51 ( S . C . C ) . - 58 - 9 7 . I b i d . , a t 6 3 , 6 8 . 9 8 . C o m p a r e , f o r e x a m p l e , D a v i s v . R e g i o n a l M u n i c i p a l i t y o f H a l d i m a n d - N o r f o l k , s u p r a n o t e 9 2 , and S h a d d o c k ( L ) a n d A s s o c i a t e s P t y . L t d . v . P a r r a m a t t a C i t y C o u n c i l , s u p r a n o t e 9 3 , w i t h S t a t e "of S o u t h A u s t r a l i a v . J o h n s o n a n d R . A ~ & T . J . C a r l ! L t d . v . B e r r y , s u p r a n o t e 9 4 . 9 9 . S p e n c e r Bower a n d T u r n e r , ^ p . c i t . n o t e 8 1 , p p . 9 2 , 9 7 ; H e c k l e r v . C o m m u n i t y H e a l t h S e r v i c e s o f C r a w f o r d C t y . , I n c . , s u p r a n o t e 9 0 . 1 0 0 . R o g e r s , W . V . H . , W i n f i e l d a n d J o l o w i c z on T o r t ( 1 2 t h e d . ; L o n d o n , S w e e t & M a x w e l l , 1 9 8 4 ) , p . 2 8 6 ; F l e m i n g J . G . , Law o f T o r t ( 6 t h e d . ; S y d n e y , T h e Law Book Company L i m i t e d , 1 9 8 3 ) , p . 6 1 1 ; J . E . B . F a s t e n e r s L t d . v . M a r k s , B l o o m & C o . [ 1 9 8 1 ] 3 A l l E . R . 2 8 9 , a t 297 p e r W o o l f J . 1 0 1 . R^ v . F l e m m i n g ( 1 9 8 1 ) 43 N . S . R . ( 2 d ) 2 4 9 ; R^ v . C a r l G r u b e r [ 1 9 8 2 ] 1 W . W . R . 1 9 7 ; a n d s e e f u r t h e r i n f r a , P a r t I I I . 1 0 2 . S u p r a . 1 0 3 . C f . M a r i t i m e E l e c t r i c C o . L t d . v . G e n e r a l D a i r i e s L t d . [ 1 9 3 5 ] S . C . R . 5 1 9 ; L 1 9 3 5 J 4 D . L . R . 196 ( S . C . C ) , p o i n t e x p r e s s l y l e f t u n d e c i d e d by P r i v y C o u n c i l [ 1 9 3 7 ] A . C . 6 1 0 ; [ 1 9 3 7 ] 1 W . W . R . 5 9 1 ; T a r a n a k i E l e c t r i c - P o w e r B o a r d v . P r o p r i e t o r s o f P u k e t a p u 3A B l o c k I n c o r p o r a t e d L 1 9 5 8 J ~ N . Z . L . R . 297 ( N . Z . S . C . , N o r t h J . ) . 1 0 4 . C f . e . g . Re J a u n c e y [ 1 9 8 0 ] Q . R . 3 3 5 . 1 0 5 . T a r a n a k i E l e c t r i c - P o w e r B o a r d v . P r o p r i e t o r s o f P u k e t a p u 3A B l o c k I n c o r p o r a t e d , s u p r a n o t e 1 0 3 , a t 3 0 8 . 1 0 6 . S p e n c e r Bower a n d T u r n e r , o p . c i t . n o t e 8 1 , p . 9 7 ; F r e e m a n v . C o o k e ( 1 8 4 8 ) 2 E x c h . 6 5 4 . 1 0 7 . See t h e a u t h o r i t i e s c i t e d s u p r a n o t e 1 0 0 . 1 0 8 . R. v . C a r l G r u b e r , s u p r a n o t e 1 0 1 , a t 243 p e r S t u a r t T e r r . C t . J . 1 0 9 . H o l m e s , O . W . , T h e Common Law ( B o s t o n , L i t t l e , Brown a n d C o m p a n y , 1 8 8 1 ) , p . 1 0 8 . 1 1 0 . I n f r a , P a r t I I I . 1 1 1 . T h i s e v i d e n t i a l d i f f i c u l t y e x i s t s w h e t h e r t h e p r o c e e d i n g s c o n c e r n e d a r e c i v i l o r c r i m i n a l , b u t i t s h o u l d be n o t e d t h a t w h e r e , i n a c r i m i n a l p r o s e c u t i o n , t h e d e f e n d a n t r a i s e s t h e d e f e n c e o f o f f i c i a l l y i n d u c e d e r r o r o f l a w , i t s h o u l d be s u f f i c i e n t f o r h i m w h e r e t h e o f f e n c e i s one r e q u i r i n g p r o o f o f mens r e a t o r a i s e a r e a s o n a b l e - 59 - d o u b t i n t h e m i n d o f t h e t r i e r o f f a c t ; b u t c p . v . C a r l G r u b e r , s u p r a n o t e 1 0 1 . See f u r t h e r i n f r a , P a r t I I I . 1 1 2 . C f . e . g . Re McDonogh ( 1 9 7 8 ) 7 A . R . 412 ( e s t o p p e l ) ; B e d f o r d i a P l a n t L t d . v . S e c r e t a r y o f S t a t e f o r t h e E n v i r o n m e n t [ 1 9 8 2 ] J . P . L . 122 ( e s t o p p e l ) ; W e s t e r n F i s h P r o d u c t s L t d . v . P e n w i t h D i s t r i c t C o u n c i l [ 1 9 8 1 ] 2 A l l E . R . 2 0 4 ( e s t o p p e l ) ; a n d t h e a u t h o r i t i e s c i t e d s u p r a " n o t e s 8 2 , 8 3 . 1 1 3 . C f . e . g . , Re J a u n c e y , s u p r a n o t e 1 0 4 . 1 1 4 . C f . B r a d l e y , A . W . , A d m i n i s t r a t i v e J u s t i c e a n d t h e B i n d i n g E f f e c t o f O f f i c i a l A c t s ( 1 9 8 1 ) 34 C . L . P . 1 , 1 0 . 1 1 5 . C f . M e a t e s v . A t t o r n e y - G e n e r a l [ 1 9 8 3 ] N . Z . L . R . 308 ( N . Z . C . A . ) . 1 1 6 . C f . A t t o r n e y - G e n e r a l o f Hong Kong v . Ng Y u e n S h i u [ 1 9 8 3 ] 2 A . C . 6 2 9 ; [ 1 9 8 3 J 2 A l l E . R . 346 ( P . C . ) . 1 1 7 . C f . R . v . S e c r e t a r y o f S t a t e f o r t h e Home D e p a r t m e n t , ex p . K h a n [ 1 9 8 5 7 1 A l l E . R . 40 ( C . A . ) . 1 1 8 . J o r d e n v . Money ( 1 8 5 4 ) 5 H . L . C a s . 1 8 5 , a t 2 1 4 - 2 1 6 p e r L o r d c r a n w o r t h , L . C . ; L o u i s i a n a v . F i r s t N a t i o n a l Bank o f New O r l e a n s ( 1 8 7 3 ) L . R . 6 H . L . 3 5 2 , a t 360 p e r L o r d S e l b o r n e , L . C . ; N i p p o n Menkwa K a b u s h i k i K a i s h a v . D a w s o n ' s Bank L t d . ( 1 9 3 5 ) 51 LI . L . R e p . 1 4 7 , a t 151 p e r L o r d R u s s e l l o f K i l l o w e n . 1 1 9 . E d g i n g t o n v . F i t z m a u r i c e ( 1 8 8 5 ) 29 C h . D . 4 5 9 , a t 483 £ e r Bowen L . J . ; A n g u s v . C I i f f o r d ~ [ 1 8 9 1 ] 2 C h . 4 4 9 , a t 470 p e r Bowen L . J . 1 2 0 . S p e n c e r Bower a n d T u r n e r , £p_. c i t . n o t e 8 1 , p . 3 3 . 1 2 1 . [ 1 9 4 7 ] K . B . 1 3 0 . 1 2 2 . C f . e . g . S o h i o P e t r o l e u m C o . v . Weyburn S e c u r i t y C o . L t d . ( 1 9 7 0 ) 74 W . W . R . 6 2 6 ( S . C . C ) ; J o h n B u r r o w s L t d . v . S u b s u r f a c e S u r v e y s L t d . ( 1 9 6 8 ) S . C . R . 607 ( S . C . C ) ; G r e a t P l a f n s D e v e l o p m e n t C o . o f C a n a d a L t d . v . H i d r o g a s L t d . [ 1 9 8 2 ] 1 W . W . R . 1 ( A l t a . C . A . ) . 1 2 3 . C f . e . g . T o o l M e t a l M a n u f a c t u r i n g C o . L t d . v . T u n g s t e n E l e c t r i c C o . L t d . [ 1 9 5 5 ] 2 A l l E . R . 657 ( H . L . ) ; Woo'dTiouse A T T . I s r a e l C o c o a L t d . 37A~7 v . N i g e r i a n P r o d u c e M a r k e t i n g C o . L t d . L1972J 2 A l l E . R . 271 nr.). 1 2 4 . I n f r a , P a r t I I . 1 2 5 . I n f r a , P a r t I I . 1 2 6 . F l e m i n g , o p . c i t . n o t e 1 0 0 , p . 5 9 6 ; Combe v . Combe [ 1 9 5 1 ] 2 K . B . 2 1 5 . ~ - 60 - 1 2 7 . M e a t e s v . A t t o r n e y - G e n e r a l [ 1 9 8 3 ] N . Z . L . R . 3 0 8 . 1 2 8 . I n f r a , P a r t I V . 1 2 9 . C f . The G l o b e a n d M a i l , November 1 0 t h , 1 9 8 4 . 1 3 0 . S u p r a , s e c t i o n 4 ( b ) . 1 3 1 . I b i d . 1 3 2 . S u p r a , s e c t i o n 4 ( c ) . 1 3 3 . I b i d . 1 3 4 . C f . M a c k a a y , o p . c i t . n o t e 3 , p . 1 6 6 . 1 3 5 . See f u r t h e r i n f r a , s e c t i o n 7 . 1 3 6 . I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 6 R ( D e c e m b e r 1 8 t h , 1 9 7 8 ) , p a r a . 5 , a s amended by a S p e c i a l R e l e a s e o f J u n e 2 3 r d , 1 9 8 0 . 1 3 7 . E c k s t e i n , 0 . , P u b l i c F i n a n c e ( 3 r d e d . ; E n g l e w o o d C l i f f s , New J e r s e y , P r e n t i c e - H a l l I n c . , 1 9 7 3 ) , p . 26 f f . ; P e c h m a n , J . A . , F e d e r a l T a x P o l i c y ( W a s h i n g t o n , D . C . , The B r o o k i n g s I n s t i t u t i o n , 1 9 6 6 ) , p p . 1 4 7 - 4 8 ; M e r c e r , L . J . and M o r g a n , W . D . , The R e l a t i v e E f f i c i e n c y a n d R e v e n u e P o t e n t i a l o f L o c a l U s e r C h a r g e s : T h e C a l i f o r n i a C a s e ( 1 9 8 3 ) 36 N a t . T a x . J o . 2 0 3 , p p . 2 0 3 - 0 4 ; a n d s e e L i n d s a y , R . F . , A d v a n c e T a x R u l i n g s - A P r a c t i t i o n e r ' s P e r s p e c t i v e ( 1 9 7 3 ) C a n a d i a n Tax F o u n d a t i o n R e p o r t o f P r o c e e d i n g s , 1 0 3 , 1 1 5 . 1 3 8 . B r a z e r , H . E . , U s e r C h a r g e s i n an E n v i r o n m e n t o f F i s c a l L i m i t a t i o n ( 1 9 8 3 ) P r o c s . o f N a t . Tax A s s o c . 2 0 0 , 2 0 3 ; G o e t z , C . J . , The O u t l o o k f o r F e e s a n d S e r v i c e C h a r g e s a s a S o u r c e o f R e v e n u e f o r " S t a t e and L o c a l G o v e r n m e n t , i n M u s g r a v e , R . A . ( e d . ) , B r o a d B a s e d T a x e s ( B a l t i m o r e , The J o h n H o p k i n s U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 7 3 ) , p p . 1 2 5 - 2 6 . 1 3 9 . C f . A s i m o w , M . , A d v i c e t o t h e P u b l i c f r o m F e d e r a l A d m i n i s t r a t i v e A g e n c i e s (New Y o r k , M a t t h e w B e n d e r , 1 9 7 3 ) , § 7 . 0 6 , p . 1 3 2 . 1 4 0 . I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 6 R , s u p r a n o t e 1 3 6 , p a r a . 5 ; c f . U . S . B u r e a u o f t h e B u d g e t (now O f f i c e o f Management and B u d g e t ) C i r c u l a r A - 2 5 ( S e p t e m b e r 2 3 r d , 1 9 5 9 ) ; A s i m o w , o p . c i t . n o t e 1 3 9 , § 7 . 0 3 [ 4 ] , p . 1 2 9 . 1 4 1 . C f . A s i m o w , o p . c i t . n o t e 1 3 9 , § 7 . 0 7 , p p . 1 3 2 - 3 3 . 1 4 2 . I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 6 R , s u p r a n o t e 1 3 6 , p a r a . 4 . 1 4 3 . C f . s u p r a , s e c t i o n 6 ( c ) . 1 4 4 . S u p r a , s e c t i o n 3 . - 61 - 1 4 5 . B u t s e e s u p r a n o t e 2 0 . 1 4 6 . F o r a s u r v e y o f g o v e r n m e n t p r a c t i c e i n t h e U n i t e d S t a t e s , s e e A s i m o w , o p . c i t . n o t e 1 3 9 . 1 4 7 . I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 6 R , s u p r a n o t e 1 3 6 , p a r a . 3 . 1 4 8 . I b i d . , p a r a s . 6 , 1 4 . 1 4 9 . I b i d . , p a r a . 1 6 . 1 5 0 . I b i d . , p a r a . 5 , a s amended by a S p e c i a l R e l e a s e o f J u n e 2 3 r d , 1 9 8 0 . 1 5 1 . C f . The C a n a d i a n T a x p a y e r , V o l . V I , N o . 2 4 , p . 193 ( D e c . 1 8 t h , 1 9 8 4 T : 1 5 2 . I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 6 R , s u p r a n o t e 1 3 6 , p a r a . 8 . 1 5 3 . I b i d . , p a r a . 9 . 1 5 4 . I b i d . , p a r a . 1 0 . 1 5 5 . I b i d . , p a r a . 1 1 . 1 5 6 . I b i d . , p a r a . 1 2 . 1 5 7 . I b i d . , p a r a . 1 3 . 1 5 8 . B e i t h , R . M . A d v a n c e R u l i n g s : A d m i n i s t r a t i o n a n d P r i n c i p l e s ( 1 9 8 2 ) C a n a d i a n T a x F o u n d a t i o n R e p o r t o f P r o c e e d i n g s , 4 5 6 , 4 b / . 1 5 9 . I b i d . I n 1 9 8 3 , t h e I n t e r n a l R e v e n u e S e r v i c e r e c e i v e d 3 5 , 0 0 0 r e q u e s t s f o r p r i v a t e l e t t e r r u l i n g s : 1983 A n n u a l R e p o r t o f t h e C o m m i s s i o n e r o f I n t e r n a l R e v e n u e . 1 6 0 . B e i t h , o p . c i t . n o t e 1 5 8 , p . 4 5 7 ; and c f . R o g o v i n , M . , The F o u r R ' s : R e g u l a t i o n , R u l i n g s , R e l i a n c e a n d R e t r o a c t i v i t y ( 1 9 6 5 ) 43 T a x e s 7 5 6 , 7 6 7 ; P o r t n e y , G . G . , L e t t e r R u l i n g s : An E n d a n g e r e d S p e c i e s ? ( 1 9 8 2 / 8 3 ) Tax L a w y e r 7 5 1 , 7 5 4 . 1 6 1 . C f . T h e C a n a d i a n T a x p a y e r , V o l . V I , N o . 2 2 , p . 181 ( N o v . 2 0 t h , 1 9 8 4 ) ; L i n d s a y , R . F . , o p . c i t . n o t e 1 3 7 . 1 6 2 . I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 1 ( A u g u s t 2 5 t h , 1 9 7 0 ) , p a r a . 3 . 1 6 3 . D a v i d s o n , D . L . H . , A d v a n c e R u l i n g s a n d I n t e r p r e t a t i o n B u l l e t i n s ( 1 9 8 3 ) C a n a d i a n T a x F o u n d a t i o n R e p o r t o f P r o c e e d i n g s , 7 9 5 , 7 9 8 . 1 6 4 . I n f o r m a t i o n C i r c u l a r 7 0 - 6 R , s u p r a n o t e 1 3 6 , p a r a . 2 3 . 1 6 5 . I b i d . , p a r a . 2 4 . - 62 - 1 6 6 . T h e r e a r e i n t h e o r d e r o f 5 0 0 p u b l i s h e d I n t e r p r e t a t i o n B u l l e t i n s . 1 6 7 . A d j o u r n m e n t D e b a t e , O f f i c i a l R e p o r t , J u l y 2 5 t h , 1 9 7 2 , c o l . 1 7 8 7 , q u o t e d i n G a m m i e , M . , " R e v e n u e P r a c t i c e " : A S u i t a b l e C a s e f o r T r e a t m e n t ? ( 1 9 8 0 ) B . T . R . 3 0 4 , 3 0 5 - 0 6 . 1 6 8 . C f . G a m m i e , o p . c i t . n o t e 1 6 7 ; W h e a t c r o f t , G . S . A . , A d v a n c e R u l i n g s ( 1 9 7 0 ) B . T . R . 2 8 1 . 1 6 9 . C f . I n l a n d R e v e n u e P r e s s R e l e a s e , J u l y 1 8 t h 1 9 7 8 . 1 7 0 . The f o r m e r i n P a r t I I , t h e l a t t e r i n P a r t I I I . - 63 - PART I I HOLDING GOVERNMENT BOUND: MISLEADING GOVERNMENT INFORMATION AND DEPRIVATION OF BENEFIT OR INFLICTION OF LOSS - 64 - A . ESTOPPEL BY REPRESENTATION 1 . I n t r o d u c t i o n : The D o c t r i n e D e f i n e d The l e g a l t o o l m o s t o f t e n e m p l o y e d by c i t i z e n s a t t e m p t i n g t o h o l d g o v e r n m e n t t o i t s i n f o r m a t i o n has h i s t o r i c a l l y been t h e d o c t r i n e o f e s t o p p e l by r e p r e s e n t a t i o n . 1 T h i s d o c t r i n e - h e r e a f t e r r e f e r r e d t o f o r c o n v e n i e n c e , i f n o t f o r a c c u r a c y , s i m p l y as e s t o p p e l 2 _ i s p r o p e r l y r e g a r d e d as a r u l e o f e v i d e n c e r a t h e r t h a n o f s u b s t a n t i v e l a w . 3 I t o p e r a t e s t o p r e v e n t one p a r t y t o l i t i g a t i o n f r o m d e n y i n g t h e e x i s t e n c e o f some f a c t e s s e n t i a l t o h i s o p p o n e n t ' s c a s e . " I t s s o l e o f f i c e i s e i t h e r t o p l a c e an o b s t a c l e i n t h e way o f a c a s e w h i c h m i g h t o t h e r w i s e s u c c e e d , o r t o remove an i m p e d i m e n t o u t o f t h e way o f a c a s e w h i c h m i g h t o t h e r w i s e f a i l . " 4 i n t h e f i e l d o f m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n , t h e d o c t r i n e i s commonly u s e d t o s u p p o r t a c a u s e o f a c t i o n o r a d e f e n c e d e s i g n e d t o e s t a b l i s h t h a t t h e c i t i z e n ' s l e g a l r i g h t s o r l i a b i l i t i e s a r e as t h e i n f o r m a t i o n s t a t e d o r i n d i c a t e d them t o b e . In s u c h c a s e s , e s t o p p e l i s r a i s e d i n an a t t e m p t t o p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m i n t r o d u c i n g e v i d e n c e w h i c h w i l l c o n t r a d i c t i t s e a r l i e r i n f o r m a t i o n by s h o w i n g t h a t i t p r o c e e d e d on t h e b a s i s o f an e r r o r o f f a c t . The e s s e n t i a l t e n o r o f t h e d o c t r i n e was s u c c i n c t l y s t a t e d by L o r d B i r k e n h e a d i n M a c L a i n e v . G a t t y ; 5 "Where A has by h i s w o r d s o r c o n d u c t j u s t i f i e d B i n b e l i e v i n g t h a t a c e r t a i n s t a t e o f f a c t s e x i s t s , a n d B h a s a c t e d upon s u c h b e l i e f t o h i s p r e j u d i c e , A i s n o t p e r m i t t e d t o a f f i r m a g a i n s t B t h a t a d i f f e r e n t s t a t e o f f a c t s e x i s t e d a t t h e same t i m e . " M o r e s p e c i f i c a l l y , t h e e l e m e n t s o f e s t o p p e l a r e : ( i ) a r e p r e s e n t a t i o n o f f a c t - i n w o r d s o r by a c t s o r c o n d u c t - made by one p e r s o n ( t h e r e p r e s e n t o r ) t o a n o t h e r ( t h e r e p r e s e n t e e ) w i t h t h e a c t u a l o r p r e s u m e d i n t e n t i o n o f i n d u c i n g t h e r e p r e s e n t e e t o u n d e r t a k e a c o u r s e o f c o n d u c t ; - 65 - ( i i ) an a c t o r o m i s s i o n on t h e p a r t o f t h e r e p r e s e n t e e w h i c h t h e r e p r e s e n t a t i o n was r e a s o n a b l y c a p a b l e o f i n d u c i n g a n d w h i c h i t a c t u a l l y i n d u c e d ; a n d ( i i i ) d e t r i m e n t t o t h e r e p r e s e n t e e as a r e s u l t o f t h e a c t o r o m i s s i o n . 6 I f t h e s e e l e m e n t s a r e made o u t i n s u b s e q u e n t l e g a l p r o c e e d i n g s b e t w e e n t h e p a r t i e s , t h e r e p r e s e n t o r w i l l be u n a b l e t o i n t r o d u c e e v i d e n c e t o e s t a b l i s h any f a c t s u b s t a n t i a l l y a t v a r i a n c e w i t h h i s f o r m e r r e p r e s e n t a t i o n . I t w i l l be i m m e d i a t e l y a p p a r e n t t h a t e s t o p p e l h a s " n o r e l a t i o n t o a b s o l u t e t r u t h " 7 ; i t s o n l y a i m i s t o m a i n t a i n t r u t h b e t w e e n t h e r e p r e s e n t o r and t h e r e p r e s e n t e e . T h i s was made c l e a r by L o r d B l a c k b u r n i n B u r k i n s h a w v . N i c h o l l s 8 : "When a p e r s o n makes t o a n o t h e r t h e r e p r e s e n t a t i o n , I t a k e upon m y s e l f t o s a y s u c h and s u c h t h i n g s do e x i s t , and y o u may a c t upon t h a t b a s i s , i t seems t o me o f t h e v e r y e s s e n c e o f j u s t i c e t h a t , b e t w e e n t h e s e two p a r t i e s , t h e i r r i g h t s s h a l l be r e g u l a t e d , n o t by t h e r e a l s t a t e o f f a c t s , [ b u t ] by t h a t c o n v e n t i o n a l s t a t e o f f a c t s w h i c h t h e two p a r t i e s a g r e e t o make t h e b a s i s o f t h e i r a c t i o n . " I t i s i m p o r t a n t t o b e a r t h i s j u s t i f i c a t i o n i n m i n d , as i t i n d i c a t e s t h e n a r r o w f o c u s o f e s t o p p e l , w h i c h i n t u r n f o r m s one o f t h e f u n d a m e n t a l o b j e c t i o n s t o t h e u s e o f t h e d o c t r i n e t o h o l d g o v e r n m e n t t o i t s i n f o r m a t i o n . 2 . E s t o p p e l And The C r o w n I n E n g l a n d , t h e l a t t e r h a l f o f t h e l a s t c e n t u r y w i t n e s s e d t h e b e g i n n i n g o f a d y n a m i c e x p a n s i o n o f g o v e r n m e n t , t h e p r i n c i p a l f e a t u r e o f w h i c h has been a v a s t i n c r e a s e i n t h e number and p o w e r s o f s t a t u t o r y - 66 - p u b l i c a u t h o r i t i e s . B e f o r e t h i s a d m i n i s t r a t i v e e x p l o s i o n , by f a r t h e m a j o r i t y o f g o v e r n m e n t p o w e r s w e r e v e s t e d i n t h e C r o w n . I t was e a r l y e s t a b l i s h e d a g a i n s t a b a c k g r o u n d o f a b s o l u t i s t t h e o r i e s t h a t " f i c t i o n s o f l a w " , i n c l u d i n g e s t o p p e l , w e r e i n e f f e c t i v e t o b i n d t h e Crown i n t h e e x e r c i s e o f i t s p o w e r s . 9 B u t as t i m e p a s s e d , c h a n g e d p e r c e p t i o n s o f t h e n a t u r e and r o l e o f m o n a r c h y b e g a n t o u n d e r m i n e j u d i c i a l a c c e p t a n c e o f t h i s s w e e p i n g i m m u n i t y . The n i n e t e e n t h and e a r l y t w e n t i e t h c e n t u r i e s w i t n e s s e d s e v e r a l e n c r o a c h m e n t s , 1 0 w h i c h t o g e t h e r c r e a t e d an a t m o s p h e r e i n w h i c h E n g l i s h c o u r t s f e l t a b l e t o q u e s t i o n t h e v e r y e x i s t e n c e o f a Crown i m m u n i t y f r o m e s t o p p e l . Thus i n A t t o r n e y - G e n e r a l t o t h e P r i n c e o f W a l e s v . C o l l o m 1 1 , A t k i n J . f e l t a b l e t o s a y , i n r e s p o n s e t o t h e s u b m i s s i o n o f t h e A t t o r n e y - G e n e r a l t h a t e s t o p p e l c o u l d n o t b i n d t h e C r o w n , " T h e r e i s a u t h o r i t y f o r t h e g e n e r a l p r o p o s i t i o n so f a r as e s t o p p e l by d e e d i s c o n c e r n e d . I know ^ no a u t h o r i t y f o r t h e p r o p o s i t i o n a s a p p l i e d t o e s t o p p e l i n p a i s " . 1 2 T h i s d e v e l o p m e n t r e a c h e d i t s a p o t h e o s i s w i t h t h e c o n f i d e n t a s s e r t i o n o f D e n n i n g J . ( a s he t h e n was) i n R o b e r t s o n v . M i n i s t e r o f P e n s i o n s l 3 t h a t t h e i d e a t h a t t h e Crown c a n n o t be b o u n d by e s t o p p e l " h a s l o n g been e x p l o d e d . " P a r t s o f t h e j u d g m e n t i n t h a t c a s e h a v e b e e n t h e s u b j e c t o f a d v e r s e comment i n l a t e r c a s e s , 1 4 u U t i t s a u t h o r i t y on t h i s p o i n t h a s s i n c e b e e n a c k n o w l e d g e d . Thus i n L a k e r A i r w a y s L t d . v . D e p a r t m e n t o f T r a d e , 1 5 t h e A t t o r n e y - G e n e r a l c o n c e d e d t h a t e s t o p p e l may b i n d t h e C r o w n ; and a s i m i l a r c o n c e s s i o n made i n Gowa v . A t t o r n e y - G e n e r a l 16 was d i s c u s s e d w i t h a p p r o v a l by t h e c o u r t . L l o y d L . J . s a i d l 7 : " A t t h e o u t s e t i t i s i m p o r t a n t t o n o t i c e t h a t t h e r e i s no l o n g e r a n y g e n e r a l r u l e , i f i n d e e d t h e r e e v e r was s u c h a r u l e , t h a t an e s t o p p e l c a n n o t b i n d t h e C r o w n . " - 67 - On t h i s i s s u e , E n g l a n d and C a n a d a c o u l d n o t be f u r t h e r a p a r t . A l o n g s u c c e s s i o n o f C a n a d i a n c a s e s h a s c o n s i s t e n t l y a p p l i e d t h e p r i n c i p l e t h a t e s t o p p e l s , o f w h a t e v e r k i n d , c a n n o t b i n d t h e C r o w n . 1 8 I s o l a t e d d i c t a s u p p o r t i n g an e x c e p t i o n i n t h e c a s e o f e s t o p p e l by r e p r e s e n t a t i o n ^ h a v e had l i t t l e e f f e c t , b e y o n d p r o v o k i n g an a g g r e s s i v e p i e c e o f r e s e a r c h i n t e n d e d t o e s t a b l i s h t h e i n v i o l a b i l i t y o f t h e p r i n c i p l e . 2 0 B u t i t i s one t h i n g t o p r o m o t e t h e p r i n c i p l e o f Crown i m m u n i t y f r o m e s t o p p e l s , and q u i t e a n o t h e r t o j u s t i f y i t . The c a s e s u s u a l l y c i t e d i n s u p p o r t o f i t s a p p l i c a t i o n t e n d t o r e l y f o r t h e i r a u t h o r i t y e i t h e r on a n c i e n t t e x t s 2 ! o r on t h e b a l d a s s e r t i o n s o f e a r l i e r c o u r t s 2 2 - i n no c a s e i s any b a s i s f o r t h e p r i n c i p l e a d v a n c e d w h i c h m i g h t w i t h s t a n d a t w e n t i e t h c e n t u r y a n a l y s i s . H o w e v e r , w h i l e t h e a p p r o a c h o f C a n a d i a n c o u r t s i s u n s a t i s f a c t o r y , i t s p r a c t i c a l i m p l i c a t i o n s a r e n o t o f o v e r w h e l m i n g s i g n i f i c a n c e . F o r t h e a p p a r e n t l i b e r a l i t y o f t h e E n g l i s h p o s i t i o n c o m p a r e d w i t h t h e C a n a d i a n i s d e c e p t i v e . The r e a s o n l i e s i n t h e f a c t t h a t t h e g r e a t m a j o r i t y o f t h e p o w e r s o f t h e Crown i n b o t h j u r i s d i c t i o n s a r e now s t a t u t o r y 2 3 , t h e p r e r o g a t i v e b e i n g o f c o m p a r a t i v e l y s m a l l i m p o r t a n c e i n t h e e v e r y d a y c o n t a c t s b e t w e e n g o v e r n m e n t and c i t i z e n s . As w i l l be d e m o n s t r a t e d i n t h e f o l l o w i n g s u b s e c t i o n , c o u r t s i n b o t h E n g l a n d and C a n a d a a p p l y p r i n c i p l e s w h i c h e f f e c t i v e l y p r e v e n t e s t o p p e l f r o m h i n d e r i n g t h e e x e r c i s e o f s t a t u t o r y p o w e r s o r t h e p e r f o r m a n c e o f s t a t u t o r y d u t i e s . The r e s u l t i s t h a t t h e w i l l i n g n e s s o f E n g l i s h c o u r t s and t h e r e f u s a l o f C a n a d i a n s t o a c c e p t t h a t i n p r i n c i p l e e s t o p p e l c a n - 68 - b i n d t h e Crown l e a d s i n p r a c t i c e t o no s u b s t a n t i a l d i v e r g e n c e b e t w e e n t h e e a s e l aw o f t h e two j u r i s d i c t i o n s . 3 . E s t o p p e l A n d S t a t u t o r y P o w e r s a n d D u t i e s I t i s g e n e r a l l y s t a t e d by E n g l i s h a c a d e m i c w r i t e r s t o be a b a s i c r u l e t h a t a l l s t a t u t o r y p u b l i c a u t h o r i t i e s may become b o u n d by e s t o p p e l . 2 4 As a s t a t e m e n t o f p r i n c i p l e , t h i s i s u n e x c e p t i o n a b l e ; b u t t h e i m p r e s s i o n w h i c h i t g i v e s i s m i s l e a d i n g . F o r t h e r u l e i s s u b j e c t t o two m a j o r l i m i t a t i o n s w h i c h s e v e r e l y r e s t r i c t i t s a p p l i c a t i o n , n a m e l y t h e j u r i s d i c t i o n a l and d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s . ( a ) The J u r i s d i c t i o n a l P r i n c i p l e The e s s e n t i a l p u r p o s e o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e i s t o e n s u r e t h a t e s t o p p e l c a n n o t o p e r a t e so as t o v i o l a t e t h e d o c t r i n e o f u l t r a v i r e s ^ , by e f f e c t i v e l y f i x i n g g o v e r n m e n t w i t h a d e c i s i o n w h i c h i t was b e y o n d i t s p o w e r s t o m a k e . The p r i n c i p l e f i n d s i t s t h e o r e t i c a l j u s t i f i c a t i o n i n t h e i d e a t h a t t h e c o u r t s s h o u l d n o t a l l o w e s t o p p e l t o o p e r a t e i n s u c h a way as t o o v e r r i d e t h e l i m i t a t i o n s p l a c e d by t h e l e g i s l a t u r e upon g o v e r n m e n t p o w e r . I t s b e n e f i c i a r i e s a r e t h e p u b l i c g e n e r a l l y , t h a t i s a l l t h o s e whose i n t e r e s t s m i g h t be a d v e r s e l y a f f e c t e d by t h e o v e r r i d i n g o f t h o s e 1 i m i t a t i o n s . ^ The o p e r a t i o n o f t h e p r i n c i p l e , w h i c h i s a p p l i e d w i d e l y t h r o u g h o u t t h e C o m m o n w e a l t h 2 7 , i s e x e m p l i f i e d by t h e E n g l i s h c a s e , M i n i s t e r o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s v . M a t t h e w s 2 8 . The M i n i s t e r , a c t i n g i n p u r s u a n c e o f t h e p o w e r s c o n f e r r e d upon him by r e g . 51 o f t h e - 69 - D e f e n c e o f t h e R e a l m R e g u l a t i o n s 1 9 3 9 , had t a k e n p o s s e s s i o n o f c e r t a i n f a r m l a n d w h i c h had n o t b e e n c u l t i v a t e d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p r i n c i p l e s o f good h u s b a n d r y . S u b s e q u e n t l y , he e n t e r e d i n t o an a g r e e m e n t w i t h t h e d e f e n d a n t u n d e r w h i c h t h e d e f e n d a n t t o o k p o s s e s s i o n o f t h e l a n d . The a g r e e m e n t d e s c r i b e d t h e d e f e n d a n t as " t h e t e n a n t " and c o n t a i n e d many o f t h e t e r m s f o u n d i n an o r d i n a r y t e n a n c y a g r e e m e n t o f a g r i c u l t u r a l l a n d . On t h e e x p i r y o f t h e a g r e e m e n t t h e d e f e n d a n t r e f u s e d t o v a c a t e t h e l a n d , and i n s u b s e q u e n t p r o c e e d i n g s f o r p o s s e s s i o n c l a i m e d i n t e r a l i a t h a t t h e M i n i s t e r was e s t o p p e d by t h e a c t o f e n t e r i n g i n t o t h e a g r e e m e n t f r o m d e n y i n g t h a t he had t h e r e b y c r e a t e d a t e n a n c y . T h i s a r g u m e n t f a i l e d . C a s s e l s J . s a i d : " I t may w e l l be t h a t i f i t had been a p r i v a t e i n d i v i d u a l who had e n t e r e d i n t o t h i s c o n t r a c t , he w o u l d have b e e n e s t o p p e d f r o m d e n y i n g t h a t a t e n a n c y had been c r e a t e d , . . . b u t t h e p l a i n t i f f i s a s t a t u t o r y body and n o t an a c t u a l p e r s o n and c a n , t h e r e f o r e , o n l y p e r f o r m t h e a c t s w h i c h he i s empowered t o p e r f o r m . " 2 9 He w e n t on t o h o l d t h a t t h e M i n i s t e r had no power t o g r a n t a t e n a n c y o f l a n d o f w h i c h he had t a k e n p o s s e s s i o n u n d e r r e g . 51 o f t h e 1939 R e g u l a t i o n s , and q u o t e d t h e s t a t e m e n t o f L o r d G r e e n e M . R . i n t h e u n r e p o r t e d c a s e M i n i s t e r o f A g r i c u l t u r e a n d F i s h e r i e s v . H u l k i n t h a t " I t w o u l d e n t i r e l y d e s t r o y t h e w h o l e d o c t r i n e o f u l t r a v i r e s i f i t was p o s s i b l e f o r t h e donee o f a s t a t u t o r y power t o e x t e n d h i s power by c r e a t i n g an e s t o p p e l . " H o w e v e r , t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e has n o t been a p p l i e d w i t h o u t e x c e p t i o n . Thus t h e r e a r e c a s e s w h e r e t h e c o u r t s have a l l o w e d e s t o p p e l t o o p e r a t e a g a i n s t g o v e r n m e n t , a l t h o u g h by so d o i n g t h e y have - 70 - e f f e c t i v e l y i m p o s e d upon g o v e r n m e n t a d e c i s i o n t h a t was p r o c e d u r a l l y u l t r a v i r e s . T h i s was t h e e f f e c t o f t h e d e c i s i o n o f t h e E n g l i s h C o u r t o f A p p e a l i n W e l l s v . M i n i s t e r o f H o u s i n g a n d L o c a l G o v e r n m e n t ^ O , i n w h i c h a company w i s h i n g t o e x p a n d i t s b u s i n e s s o f m a k i n g c o n c r e t e b l o c k s a p p l i e d f o r p l a n n i n g p e r m i s s i o n f o r a b a t c h i n g p l a n t , o n l y t o be t o l d i n a l e t t e r f r o m t h e l o c a l p l a n n i n g a u t h o r i t y t h a t t h e p l a n t c o u l d be r e g a r d e d a s p e r m i t t e d d e v e l o p m e n t . The C o u r t o f A p p e a l h e l d by a m a j o r i t y t h a t t h e l e t t e r b o u n d t h e a u t h o r i t y as a s t a t u t o r y d e t e r m i n a t i o n t h a t p l a n n i n g p e r m i s s i o n was n o t n e c e s s a r y , a l t h o u g h t h e company had n o t a s k e d f o r s u c h a d e t e r m i n a t i o n . W e l l s was f o l l o w e d i n Re L ( A . C . ) An I n f a n t 3 1 , i n w h i c h a s o l i c i t o r f a i l e d t o c o m p l y w i t h t h e s t a t u t o r y t i m e - l i m i t f o r s t a t i n g o b j e c t i o n s t o a l o c a l a u t h o r i t y ' s a s s u m p t i o n o f p a r e n t a l r i g h t s o v e r h i s c l i e n t ' s c h i l d , h a v i n g been l e d by t h e a u t h o r i t y ' s o f f i c i a l s t o b e l i e v e t h a t i t was u n n e c e s s a r y f o r h i m t o do s o . Cumming B r u c e J . h e l d t h e a u t h o r i t y e s t o p p e d f r o m r e l y i n g on t h e t i m e - 1 i m i t . I t i s c l e a r f r o m t h e c a s e s t h a t t h i s e x c e p t i o n t o t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e i s i n t e n d e d t o a p p l y o n l y i n r e l a t i o n t o p r o c e d u r a l " t e c h n i c a l i t i e s " . 3 2 B r a d l e y has w r i t t e n t h a t " e s t o p p e l on p r o c e d u r a l m a t t e r s . . . s h o u l d p r e s e n t v e r y much l e s s o f a p r o b l e m t h a n e s t o p p e l on a m a t t e r c o n c e r n i n g s u b s t a n t i v e p o w e r s . . . [ N ] o harm t o t h e l e g a l o r d e r seems t o be c a u s e d i f a p a r t y i s e s t o p p e d f r o m r e l y i n g on a p r o c e d u r a l p o i n t o f a d v a n t a g e t o h i m s e l f , w h e r e i t w o u l d be u n j u s t f o r h i m t o do so i n v i e w o f h i s e a r l i e r c o n d u c t t o w a r d s t h e o t h e r s i d e . " 3 3 H o w e v e r , i t i s f a r f r o m c l e a r t h a t t h e e x c e p t i o n i s l i m i t e d t o p r o c e d u r a l p o i n t s w h i c h a r e o f a d v a n t a g e o n l y t o t h e r e p r e s e n t o r . Thus i n Re L , - 71 - w h e r e t h e c h i l d had been made a w a r d o f c o u r t , t h e e f f e c t o f a l l o w i n g e s t o p p e l t o o p e r a t e was t o e n s u r e t h a t , a t t h e h e a r i n g w h i c h was n e c e s s a r y b e f o r e t h e c h i l d c o u l d be d e - w a r d e d , t h e m o t h e r w o u l d be r e q u i r e d t o s a t i s f y a l o w e r s t a n d a r d o f p r o o f . I t i s i m p o s s i b l e t o a s c e r t a i n w h a t i m p a c t t h a t d e c i s i o n may have had on t h e i n t e r e s t s o f t h e c h i l d ; b u t i t i s f a r f r o m s e l f - e v i d e n t t h a t t h e p r o c e d u r a l p o i n t r a i s e d by t h e l o c a l a u t h o r i t y was o f a d v a n t a g e o n l y t o i t s e l f . A g a i n , t h e l i t i g a t i o n i n W e l l s a r o s e p r e c i s e l y b e c a u s e o f t h e v i g o u r o u s o b j e c t i o n s o f l o c a l r e s i d e n t s t o t h e b a t c h i n g p l a n t e r e c t e d by t h e c o m p a n y , w i t h t h e r e s u l t t h a t t h e " t e c h n i c a l i t y " r a i s e d i n t h e c a s e was o f a d v a n t a g e p r i m a r i l y t o t h o s e r e s i d e n t s , and n o t t o t h e l o c a l p l a n n i n g a u t h o r i t y . D e c i s i o n s s u c h a s W e l l s and Re L . may n o t p r e j u d i c e t h e m a i n t e n a n c e o f t h e " l e g a l o r d e r " , b u t t h e y may c e r t a i n l y p r e j u d i c e t h e i n t e r e s t s o f t h o s e who a r e t h e b e n e f i c i a r i e s o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e , n a m e l y t h e p u b l i c g e n e r a l l y o r p a r t i c u l a r members t h e r e o f . T h i s c o n s i d e r a t i o n was t h e b a s i s o f R u s s e l l L . J . ' s d i s s e n t i n W e l l s , w h e r e he s t a t e d t h a t t h e l o c a l p l a n n i n g a u t h o r i t y was n o t f r e e " t o w a i v e s t a t u t o r y r e q u i r e m e n t s i n f a v o u r o f ( s o t o s p e a k ) an a d v e r s a r y ; i t i s t h e g u a r d i a n o f t h e p l a n n i n g s y s t e m ."34 P e r h a p s t h e t r u e e x p l a n a t i o n o f d e c i s i o n s s u c h as W e l l s a n d Re I i s t h a t t h e c o u r t s have s o m e t i m e s b e e n p r e p a r e d t o a l l o w e s t o p p e l t o o v e r r i d e t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e , w h e r e t h e p o t e n t i a l p r e j u d i c e t h e r e b y c a u s e d t o t h e i n t e r e s t s o f t h i r d p a r t i e s has a p p e a r e d t o them t o be m i n i m a l o r n e b u l o u s c o m p a r e d w i t h t h e i n j u s t i c e o t h e r w i s e done t o t h e r e p r e s e n t e e . 3 5 T h a t t h i s f l e x i b i l i t y o f a p p r o a c h has n o t been c o n f i n e d t o c a s e s o f p r o c e d u r a l u l t r a v i r e s i s d e m o n s t r a t e d by R o b e r t s o n v . M i n i s t e r o f P e n s i o n s 3 6 , a d e c i s i o n o f D e n n i n g J . d e s c r i b e d by B r a d l e y 3 7 - 72 - a s an e x a m p l e o f t h e " p e r s i s t e n t c u r r e n t s " w h i c h h a v e s o u g h t t o u n d e r m i n e t h e " h a r d r o c k " o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e . Some y e a r s b e f o r e t h e S e c o n d W o r l d W a r , t h e a p p e l l a n t , an army o f f i c e r , s u f f e r e d an i n j u r y w h i c h l e f t h i m w i t h a p e r m a n e n t b a c k c o n d i t i o n . H i s b a c k was a g a i n i n j u r e d w h i l e he was on m i l i t a r y s e r v i c e i n D e c e m b e r 1 9 3 9 , and he was l a t e r f o u n d u n f i t t o s e r v e . I n 1941 he w r o t e t o t h e War O f f i c e r e q u e s t i n g a d e c i s i o n on w h e t h e r h i s d i s a b i l i t y was a t t r i b u t a b l e t o h i s m i l i t a r y s e r v i c e , so as t o e n t i t l e him t o a p e n s i o n u n d e r t h e w a r p e n s i o n s s c h e m e . He r e c e i v e d a r e p l y f r o m t h e D i r e c t o r o f P e r s o n a l S e r v i c e s a t t h e War O f f i c e , s t a t i n g t h a t h i s c a s e had been d u l y c o n s i d e r e d and h i s d i s a b i l i t y a c c e p t e d a s a t t r i b u t a b l e t o m i l i t a r y s e r v i c e . R e l y i n g on t h i s a s s u r a n c e , t h e a p p e l l a n t o m i t t e d t o o b t a i n an i n d e p e n d e n t m e d i c a l o p i n i o n . S u b s e q u e n t l y , t h e a p p e l l a n t was i n f o r m e d t h a t t h e a d m i n i s t r a t i o n o f d i s a b l e m e n t c l a i m s a r i s i n g a f t e r t h e o u t b r e a k o f t h e w a r had b e e n t r a n s f e r r e d i n 1939 t o t h e M i n i s t e r o f P e n s i o n s , and t h a t t h e M i n i s t e r had d e c i d e d t h a t t h e a p p e l l a n t ' s d i s a b i l i t y was n o t a t t r i b u t a b l e t o m i l i t a r y s e r v i c e . On a p p e a l f r o m t h e p e n s i o n s a p p e a l t r i b u n a l , D e n n i n g J . h e l d t h e M i n i s t e r o f P e n s i o n s bound by t h e War O f f i c e l e t t e r . The n o v e l b a s i s on w h i c h he d i d so was s o o n d i s a p p r o v e d by t h e House o f L o r d s 3 8 , b u t t h e d e c i s i o n i t s e l f has r e c e i v e d l i t t l e a d v e r s e c r i t i c i s m . B r a d l e y has w r i t t e n : " I t i s n o t d i f f i c u l t t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e War O f f i c e l e t t e r c o u l d have been r e g a r d e d as a s u l t r a v i r e s a n d t h u s a n u l l i t y , s i n c e t h e p o w e r s o f t h e M i n i s t r y o f P e n s i o n s w e r e n o t i n l a w e x e r c i s a b l e by t h e War O f f i c e . . . B u t I am i n no d o u b t t h a t a s t r i c t r e l i a n c e on t h e u l t r a v i r e s d o c t r i n e i n R o b e r t s o n ' s c a s e w o u l d h a v e g i v e n r i s e t o m a n i f e s t i n j u s t i c e . " 3 9 C r a i g n o t e s 4 0 t h a t t h e c h o i c e b e f o r e D e n n i n g J . was e i t h e r t o r e j e c t t h e e s t o p p e l , t h e r e b y - 73 - l e a v i n g t h e l o s s w i t h t h e a p p e l l a n t , o r t o h o l d t h e d e p a r t m e n t b o u n d , and s o s p r e a d t h e l o s s i n m i n u t e p o r t i o n s t h r o u g h o u t s o c i e t y a t l a r g e . T h e l e a r n e d j u d g e ' s d e c i s i o n e m b o d i e d a v a l u e j u d g m e n t , w i t h w h i c h i t i s e a s y t o s y m p a t h i s e , t o t h e e f f e c t t h a t t h e m a n i f e s t i n j u s t i c e t h a t w o u l d be done t o t h e a p p e l l a n t i f he a d o p t e d t h e f i r s t c o u r s e o u t w e i g h e d t h e m i n i m a l i m p a c t on t h i r d p a r t y i n t e r e s t s t h a t w o u l d f o l l o w f r o m t h e s e c o n d . T h e s e c a s e s i l l u s t r a t e t h e p o t e n t i a l w h i c h t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e has i n p a r t i c u l a r c a s e s t o work i n j u s t i c e , and t h e r e l u c t a n c e o f c e r t a i n c o u r t s t o a l l o w i t t o do s o . B u t R o b e r t s o n i s t r e a t e d as a " r o g u e " d e c i s i o n , w h i l e W e l l s a n d Re L a r e e x p l a i n e d as e x a m p l e s o f a m i n o r e x c e p t i o n t o t h e p r i n c i p l e . 4 1 The b a s i c r u l e r e m a i n s t h a t e s t o p p e l c a n n o t o p e r a t e so as t o b i n d g o v e r n m e n t t o m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n , w h e r e a g o v e r n m e n t d e c i s i o n t o h o n o u r t h a t i n f o r m a t i o n w o u l d be u l t r a v i r e s . C r a i g i s u n h a p p y w i t h t h i s s t a t e o f a f f a i r s , and i s l e d by h i s a n a l y s i s o f R o b e r t s o n t o q u e s t i o n " [ t ] h e v a l i d i t y o f t h e p r e s u m p t i o n t h a t t h e d e t r i m e n t t o t h e p u b l i c , who a r e t h e b e n e f i c i a r i e s o f t h e u l t r a v i r e s d o c t r i n e , w i l l a l w a y s o u t w e i g h t h e h a r s h e f f e c t upon t h e i n d i v i d u a l . " 4 2 He c o n c e d e s t h a t t h e r e a r e many s i t u a t i o n s w h e r e t h i s p r e s u m p t i o n w i l l be b o r n e o u t by t h e f a c t s . " T h i s w i l l be d e p e n d e n t upon t h e c o n t e x t , p l a n n i n g , s o c i a l s e c u r i t y o r t a x , i n w h i c h t h e r e p r e s e n t a t i o n o c c u r s . " 4 3 B u t i n o t h e r c a s e s , as i n R o b e r t s o n , t h e b a l a n c e o f harm w i l l t i l t t h e o t h e r w a y . C r a i g a c c o r d i n g l y a r g u e s t h a t " [ w ] h e n . . . a n i n d i v i d u a l h a s d e t r i m e n t a l l y r e l i e d upon an u l t r a v i r e s r e p r e s e n t a t i o n , and t h e harm t o t h e p u b l i c w o u l d be m i n i m a l c o m p a r e d t o t h a t o f t h e i n d i v i d u a l , t h e r e w o u l d seem e v e r y r e a s o n t o a l l o w e s t o p p e l t o a p p l y . " 4 4 i n t h e a b s e n c e o f a l e g i s l a t i v e s o l u t i o n , i t w o u l d f a l l t o t h e c o u r t s t o c o n d u c t i n e v e r y - 74 - c a s e a b a l a n c i n g t e s t , w e i g h i n g t h e i n j u s t i c e t o t h e i n d i v i d u a l f r o m r e f u s i n g e s t o p p e l w i t h t h e i n j u s t i c e t o t h i r d p a r t i e s f r o m a l l o w i n g i t . The d i f f i c u l t y w i t h t h i s a p p r o a c h , a s C r a i g a c c e p t s , i s p o l i t i c a l . " I f P a r l i a m e n t h a s l a i d down c e r t a i n l i m i t s t o t h e p o w e r s o f a body o r i m p o s e d c e r t a i n d u t i e s upon i t , a r e t h e c o u r t s t h e c o r r e c t b o d i e s t o d e c i d e t h a t t h e s e l i m i t s c a n be e x c e e d e d , o r t h a t a s t a t u t o r y d u t y be n o t p e r f o r m e d , by d e t e r m i n i n g t h a t t h e d e t r i m e n t t o t h e p u b l i c i n t e r e s t i s m i n i m a l c o m p a r e d w i t h t h a t o f an i n d i v i d u a l ? " 4 5 i n t h e r e s u l t , C r a i g ' s a n a l y s i s r e q u i r e s a p o l i t i c a l v a l u e j u d g m e n t . " T h e s e v e r i t y o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e m u s t be b a l a n c e d a g a i n s t t h e i n c r e a s e d j u d i c i a l d i s c r e t i o n . " 4 6 T h i s e n c a p s u l a t e s t h e c e n t r a l d i f f i c u l t y i n h e r e n t i n t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e . On t h e one h a n d , t o a p p l y i t i n f l e x i b l y may harm i m p o r t a n t i n t e r e s t s o f t h e i n d i v i d u a l c i t i z e n . On t h e o t h e r , a f l e x i b l e a p p r o a c h t o i t s a p p l i c a t i o n , i n v o l v i n g a b a l a n c i n g t e s t , w o u l d a l l o w t h e c o u r t s t o u n d e r m i n e t h e p r o t e c t i o n a f f o r d e d t o t h i r d p a r t y i n t e r e s t s by s t a t u t o r y l i m i t a t i o n s on g o v e r n m e n t p o w e r . No e x c e p t i o n c a n be t a k e n t o c a s e s s u c h as R o b e r t s o n , i n w h i c h t h e o v e r r i d i n g o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e a l l o w e d t h e c o u r t t o a v o i d a m a n i f e s t i n j u s t i c e w i t h o u t a d v e r s e l y a f f e c t i n g any o t h e r s i g n i f i c a n t i n t e r e s t . B u t , t a k e n b e y o n d t h e c l e a r e s t c a s e s , t h i s a p p r o a c h t h r e a t e n s a n u n a c c e p t a b l e e x t e n s i o n o f t h e r o l e o f t h e c o u r t s . I t i s t h e b u r d e n o f t h i s t h e s i s t h a t t h e c o u r t s l a c k b o t h t h e m a n d a t e and t h e c o m p e t e n c e t o make c h o i c e s b e t w e e n t h e c o m p e t i n g i n t e r e s t s r e p r e s e n t e d i n s o c i e t y . Y e t t h a t i s p r e c i s e l y w h a t t h e b a l a n c i n g t e s t w o u l d i n v o l v e . O t h e r a c a d e m i c w r i t e r s , e q u a l l y unhappy w i t h t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e , h a v e s o u g h t t o l i m i t i t s i m p a c t by p l a c i n g r e s t r i c t i o n s upon i t s s c o p e . 4 7 T h i s a p p r o a c h i s f a c i l i t a t e d by t h e f a c t t h a t t h e p r i n c i p l e - 75 - c a n be d e f i n e d w i t h d i f f e r e n t d e g r e e s o f b r e a d t h . A t i t s n a r r o w e s t , i t i s c o n c e r n e d s i m p l y t o e n s u r e t h a t p u b l i c a u t h o r i t i e s a r e k e p t w i t h i n t h e f o u r c o r n e r s o f t h e i r s t a t u t o r y p o w e r s ; a t i t s b r o a d e s t , i t i s a c o n v e n i e n t way o f r e f e r r i n g c o m p e n d i o u s l y t o t h e g r o u n d s on w h i c h t h e c o u r t s may r e v i e w t h e d e c i s i o n s o f p u b l i c a u t h o r i t i e s . B r a d l e y a s s e r t s t h a t t h e u s e o f t h e b r o a d v e r s i o n o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e t o p r e v e n t t h e o p e r a t i o n o f e s t o p p e l a g a i n s t g o v e r n m e n t w o u l d be " h a r m f u l " . 4 8 T h i s i s d i f f i c u l t t o f o l l o w . I f o n l y a n a r r o w v e r s i o n o f t h e p r i n c i p l e i s a p p l i e d , e s t o p p e l may be u s e d e f f e c t i v e l y t o i m p o s e upon g o v e r n m e n t d e c i s i o n s w h i c h , i f i t had a c t u a l l y made t h e m , w o u l d have b e e n a m e n a b l e t o c h a l l e n g e i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w : f o r e x a m p l e , a d e c i s i o n w h i c h a p p a r e n t l y f a l l s w i t h i n t h e f o u r c o r n e r s o f a s t a t u t o r y d i s c r e t i o n , b u t w h i c h i s m a n i f e s t l y u n r e a s o n a b l e . A t f i r s t s i g h t , t h i s w o u l d a p p e a r t o be a m o s t u n s a t i s f a c t o r y r e s u l t . U n f o r t u n a t e l y no a t t e m p t i s made by B r a d l e y t o p r o v i d e a r e a s o n e d j u s t i f i c a t i o n f o r i t . An a t t e m p t t o l i m i t t h e s c o p e o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e by a n o t h e r means was made by t h e E n g l i s h C o u r t o f A p p e a l i n Gowa v . A t t o r n e y - G e n e r a l 4 9 t w h i c h c o n c e r n e d an a p p l i c a t i o n by t h e s e v e n c h i l d r e n o f o n e Gowa f o r a d e c l a r a t i o n t h a t t h e y w e r e C i t i z e n s o f t h e U n i t e d K i n g d o m and C o l o n i e s ( C U K C s ) . Gowa was h i m s e l f a CUKC, and t h e a p p l i c a n t s , who w e r e a l l b o r n b e f o r e 1 9 4 7 , became B r i t i s h s u b j e c t s a t b i r t h . On J a n u a r y 1 s t 1 9 4 9 , t h e B r i t i s h N a t i o n a l i t y A c t 1948 came i n t o f o r c e . U n d e r t h a t A c t , t h e S e c r e t a r y o f S t a t e was empowered t o c a u s e t h e m i n o r c h i l d o f a CUKC t o be i t s e l f r e g i s t e r e d a s a CUKC, upon a p p l i c a t i o n made i n t h e p r e s c r i b e d m a n n e r by a p a r e n t o f t h e c h i l d . I n 1 9 5 1 , Gowa a p p r o a c h e d t h e S e c r e t a r i a t i n D a r - e s - S a l a a m , w h e r e t h e f a m i l y was t h e n - 76 - l i v i n g , and a p p l i e d f o r t h e a p p l i c a n t s t o be r e g i s t e r e d p u r s u a n t t o t h e A c t . The Member f o r Law a n d O r d e r 5 0 w r o t e i n r e p l y t h a t no f u r t h e r a c t i o n w o u l d be t a k e n on t h e a p p l i c a t i o n , as " y o u and y o u r f a m i l y a r e a l r e a d y C i t i z e n s o f t h e U n i t e d K i n g d o m a n d C o l o n i e s . " As a r e s u l t o f t h i s l e t t e r , Gowa t o o k no f u r t h e r s t e p s i n t h e m a t t e r . I n 1 9 7 9 , t h e a p p l i c a n t s s o u g h t f r o m t h e F o r e i g n a n d Commonwealth O f f i c e c o n f i r m a t i o n t h a t t h e y w e r e C U K C s . I n r e s p o n s e , t h e F o r e i g n O f f i c e drew a t t e n t i o n t o t h e e r r o r c o n t a i n e d i n t h e M e m b e r ' s l e t t e r , and i n f o r m e d t h e a p p l i c a n t s t h a t t h e y w e r e n o t C U K C s , and c o u l d no l o n g e r be r e g a r d e d as e l i g i b l e f o r r e g i s t r a t i o n as s u c h . The a p p l i c a n t s s o u g h t a d e c l a r a t i o n as t o t h e i r s t a t u s , a r g u i n g i n t e r a l i a t h a t t h e S e c r e t a r y o f S t a t e was e s t o p p e d f r o m d e n y i n g t h a t t h e y w e r e C U K C s . T h i s a r g u m e n t was a c c e p t e d by a m a j o r i t y o f t h e C o u r t o f A p p e a l . The c e n t r a l i s s u e was w h e t h e r t h e a p p l i c a t i o n o f e s t o p p e l w o u l d c o n t r a v e n e t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e . The A t t o r n e y - G e n e r a l c o n t e n d e d t h a t t h e power o f t h e Member f o r Law and O r d e r , a c t i n g as a g e n t o f t h e G o v e r n o r , had been l i m i t e d t o g r a n t i n g t h e s t a t u s o f CUKC b y one m e t h o d o n l y , n a m e l y by r e g i s t r a t i o n ; i f he p u r p o r t e d t o e m p l o y any o t h e r m e t h o d , he a c t e d u l t r a v i r e s . S t e p h e n s o n and L l o y d L . J J . r e j e c t e d t h i s a r g u m e n t ; t h e i m p o r t a n t c o n s i d e r a t i o n was t h a t t h e Member had power t o g r a n t t h e s t a t u s o f CUKC, and i t m a t t e r e d n o t w h e t h e r he d i d so by r e g i s t r a t i o n o r by d e c l a r i n g t h a t an a p p l i c a n t f o r r e g i s t r a t i o n a l r e a d y p o s s e s s e d t h a t s t a t u s . T h e d e c i s i o n i s d i f f i c u l t t o j u s t i f y . I t i s i m p o s s i b l e t o d i s m i s s i t s i m p l y as an e x a m p l e o f e s t o p p e l b e i n g p e r m i t t e d t o g i v e r i s e t o p r o c e d u r a l u l t r a v i r e s , f o r t h e c a s e t u r n e d , n o t on t h e p r o c e d u r e f o l l o w e d by t h e M e m b e r , b u t on t h e e x t e n t o f h i s p o w e r s . Thus S i r D a v i d C a i r n s d i s s e n t e d on t h e g r o u n d t h a t " i n r e l a t i o n t o t h e a p p l i c a n t s , who - 77 - w e r e n o t C U K C s , [ t h e M e m b e r ' s ] d u t y was t o e x e r c i s e h i s d i s c r e t i o n . . . t o d e c i d e w h e t h e r o r n o t t h e y s h o u l d be r e g i s t e r e d a s s u c h . I f , i n s t e a d o f p e r f o r m i n g t h a t d u t y , he c o u l d by g i v i n g a w r o n g r e a s o n f o r n o t e f f e c t i n g t h e r e g i s t r a t i o n i n d i r e c t l y make t h e m C U K C s , i t w o u l d o f f e n d a g a i n s t t h e [ j u r i s d i c t i o n a l ] p r i n c i p l e . " 5 1 The Member was empowered t o r e g i s t e r a p p l i c a n t s as CUKCs o r t o r e j e c t t h e i r a p p l i c a t i o n s , and n o t s i m p l y t o g r a n t t h e s t a t u s o f CUKC b y a p a r t i c u l a r p r o c e d u r e . A c c o r d i n g l y , t h e C o u r t o f A p p e a l ' s d e c i s i o n had t h e e f f e c t o f i m p o s i n g upon t h e S e c r e t a r y o f S t a t e , as t h e s u c c e s s o r a u t h o r i t y , a d e c i s i o n w h i c h was s u b s t a n t i v e l y u l t r a v i r e s . The i m p l i c a t i o n t o be d r a w n f r o m t h e r e a s o n i n g a d o p t e d by t h e m a j o r i t y i s t h a t t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e w i l l n o t p r e v e n t e s t o p p e l f r o m e f f e c t i v e l y f i x i n g g o v e r n m e n t w i t h an u l t r a v i r e s d e c i s i o n w h e r e t h e s t a t e o f a f f a i r s t h e r e b y e s t a b l i s h e d c o u l d have been b r o u g h t a b o u t by an i n t r a v i r e s d e c i s i o n . I n o t h e r w o r d s , t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e w i l l n o t be o f f e n d e d w h e r e t h e e f f e c t o f e s t o p p e l i s t o a l l o w g o v e r n m e n t t o make a d e c i s i o n w h i c h i t h a s no power t o m a k e , p r o v i d e d t h a t i t c o u l d have a c h i e v e d t h e same r e s u l t by a d e c i s i o n w h i c h i t d o e s have power t o m a k e . I t i s i n t e r e s t i n g t o s p e c u l a t e how f a r t h i s a p p r o a c h may be t a k e n . One a r e a i n w h i c h i t has t h e p o t e n t i a l t o o p e r a t e i s i n r e l a t i o n t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n w h i c h m i s l e a d s t h e c i t i z e n i n t o e x p e c t i n g t o r e c e i v e a f i n a n c i a l b e n e f i t , o r t o a v o i d o r be r e l i e v e d o f a f i n a n c i a l l i a b i l i t y o r p e n a l t y . I t i s n o t uncommon f o r g o v e r n m e n t t o be g r a n t e d o r t o assume c o n c e s s i o n a r y p o w e r s e n a b l i n g i t t o h o n o u r t h e e x p e c t a t i o n s c r e a t e d by s u c h i n f o r m a t i o n . T h u s s . 3 4 A ( 1 ) o f t h e A u s t r a l i a n A u d i t A c t 1 9 0 1 5 2 empowers t h e M i n i s t e r o f F i n a n c e , w h e r e he i s s a t i s f i e d t h a t , by r e a s o n o f s p e c i a l c i r c u m s t a n c e s , i t i s r e a s o n a b l e t o do s o , t o d i r e c t - 78 - t h a t an amount up t o A u s t . $ 2 5 0 0 p r o p o s e d t o be p a i d t o a p e r s o n by t h e C o m m o n w e a l t h , o r a m o u n t s p r o p o s e d t o be p a i d p e r i o d i c a l l y up t o A u s t . $ 5 0 0 0 p e r p a y m e n t , be t r e a t e d as p r o p e r l y p a y a b l e n o t w i t h s t a n d i n g t h a t t h e amount i s , o r t h e a m o u n t s a r e , n o t l e g a l l y p a y a b l e . One c a s e w h e r e t h i s power i s u s e d i s w h e r e an o f f i c i a l , i n t h e e x e r c i s e o f h i s d u t i e s , h a s g i v e n i n c o r r e c t i n f o r m a t i o n w h i c h has l e d a c l a i m a n t t o t a k e a c o u r s e o f a c t i o n t o h i s f i n a n c i a l d e t r i m e n t . 5 3 s i m i l a r l y , u n d e r s . 7 0 C ( 2 ) o f t h e A c t t h e M i n i s t e r i s empowered t o w a i v e t h e payment o f any amount up t o A u s t . $ 2 5 , 0 0 0 . A g a i n , e x t r a - s t a t u t o r y c o n c e s s i o n s made by t h e I n l a n d R e v e n u e and by C u s t o m s a n d E x c i s e i n t h e U n i t e d K i n g d o m p e r m i t t h e r e m i s s i o n o r w a i v e r o f t a x e s o r d u t i e s l e g a l l y d u e , on g r o u n d s i n c l u d i n g e q u i t y and p o v e r t y . 5 4 The r e a s o n i n g o f t h e m a j o r i t y i n Gowa s u g g e s t s t h a t , w h e r e s u c h p o w e r s e x i s t , t h e c i t i z e n may u s e e s t o p p e l t o b i n d g o v e r n m e n t t o i n f o r m a t i o n as t o h i s f i n a n c i a l e n t i t l e m e n t s o r l i a b i l i t i e s , a l t h o u g h a d e c i s i o n i n a c c o r d a n c e w i t h t h a t i n f o r m a t i o n w o u l d o r d i n a r i l y be u l t r a v i r e s . The j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e c a n n o t be o f f e n d e d i n s u c h a c a s e , as t h e r e s u l t b r o u g h t a b o u t by e s t o p p e l c o u l d be a c h i e v e d by u s e o f t h e c o n c e s s i o n a r y p o w e r . B u t t h e r e a s o n i n g i n Gowa i s n o t a p p l i c a b l e s o l e l y t o c a s e s o f f i n a n c i a l i n f o r m a t i o n , w h e r e t h e e f f e c t o f a l l o w i n g e s t o p p e l t o o p e r a t e w i l l g e n e r a l l y be t o d i s t r i b u t e t h e l o s s i n s m a l l p o r t i o n s among s o c i e t y a t l a r g e . I t may a l s o be e m p l o y e d i n c i r c u m s t a n c e s w h e r e e s t o p p e l w i l l h a v e a f a r g r e a t e r i m p a c t upon t h i r d p a r t y i n t e r e s t s . T a k e t h e c a s e w h e r e a c e r t a i n t y p e o f e n t e r p r i s e i s s u b j e c t f o r t h e p r o t e c t i o n o f t h e p u b l i c g e n e r a l l y t o c e r t a i n s t a t u t o r y r e s t r i c t i o n s , w h i c h g o v e r n m e n t i s empowered t o remove i n p a r t i c u l a r c a s e s a f t e r f i r s t a c c o r d i n g a h e a r i n g t o a l l i n t e r e s t e d p e r s o n s . The r e a s o n i n g i n Gowa w o u l d e n a b l e t h e c o u r t s - 79 - t o h o l d g o v e r n m e n t b o u n d by an i n c o r r e c t r e p r e s e n t a t i o n t h a t a p a r t i c u l a r e n t e r p r i s e i s n o t s u b j e c t t o t h e r e s t r i c t i o n s , on t h e b a s i s t h a t e s t o p p e l w o u l d m e r e l y a c h i e v e a r e s u l t w h i c h c o u l d have been a c h i e v e d i n any e v e n t u n d e r t h e d i s p e n s i n g p o w e r . I t w o u l d be i m p o s s i b l e t o e x p l a i n s u c h a d e c i s i o n as an e x a m p l e o f t h e e x c e p t i o n i n f a v o u r o f p r o c e d u r a l u l t r a v i r e s , f o r t h e o m i s s i o n t o a c c o r d a h e a r i n g t o i n t e r e s t e d p e r s o n s c o u l d n o t be d e s c r i b e d as a p r o c e d u r a l " t e c h n i c a l i t y " . The p o t e n t i a l i m p a c t o f t h e r e a s o n i n g i n Gowa i s l i m i t e d by t h e c o n s i d e r a t i o n t h a t i t i s p r e s u m a b l y i n a p p l i c a b l e u n l e s s t h e power t o w h i c h t h e c i t i z e n p o i n t s as j u s t i f y i n g an e s t o p p e l i s v e s t e d i n t h e v e r y body a g a i n s t w h i c h t h e e s t o p p e l i s r a i s e d . 5 5 H o w e v e r , t h e c a s e i s u n s a t i s f a c t o r y . I t manages t o a v o i d a c l e a r i n j u s t i c e , b u t i n a manner w h i c h may c r e a t e i n j u s t i c e i n f u t u r e c a s e s . F o r by e n a b l i n g t h e c o u r t s , a l b e i t i n r e s t r i c t e d c i r c u m s t a n c e s , e f f e c t i v e l y t o d i s r e g a r d s t a t u t o r y l i m i t a t i o n s on t h e p o w e r s o f g o v e r n m e n t i n t h e i n t e r e s t s o f a p a r t i c u l a r c i t i z e n , i t p u t s i n j e o p a r d y t h e p r o t e c t i o n w h i c h t h o s e l i m i t a t i o n s a f f o r d t o o t h e r i n t e r e s t s . U l t i m a t e l y , l i k e C r a i g ' s p r o p o s e d b a l a n c i n g t e s t , t h e r e a s o n i n g i n Gowa t h r e a t e n s an u n a c c e p t a b l e e x t e n s i o n o f t h e r o l e o f t h e c o u r t s , by a l l o w i n g them t o make c h o i c e s b e t w e e n c o m p e t i n g i n t e r e s t s r e p r e s e n t e d w i t h i n s o c i e t y . M o r e o v e r , t h e c a s e i s an u n s a t i s f a c t o r y r e s p o n s e t o t h e c e n t r a l d i f f i c u l t y i n h e r e n t i n t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e , w h i c h i t a t t e m p t s t o a d d r e s s m e r e l y by l i m i t i n g t h e s c o p e o f t h e p r i n c i p l e i n a more o r l e s s a r b i t r a r y w a y . I t i s p o s s i b l e t o j u s t i f y t h e d e c i s i o n i n Gowa on t h e same g r o u n d a s t h a t i n R o b e r t s o n , n a m e l y , t h a t by a l l o w i n g e s t o p p e l t o o p e r a t e t h e c o u r t managed t o a v o i d a m a n i f e s t i n j u s t i c e w i t h o u t d o i n g harm t o any o t h e r s i g n i f i c a n t - 80 - i n t e r e s t . 5 6 u n f o r t u n a t e l y , t h e c o u r t s t r o v e t o f i n d a d i f f e r e n t j u s t i f i c a t i o n , w i t h a r e s u l t w h i c h i t i s hoped w i l l n o t commend i t s e l f t o l a t e r c o u r t s . ( b ) T h e D u t y / D i s c r e t i o n P r i n c i p l e The d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e e s s e n t i a l l y has two s e p a r a t e b u t c o n n e c t e d p u r p o s e s . The f i r s t i s t o e n s u r e t h a t e s t o p p e l w i l l n o t be a l l o w e d t o o p e r a t e w h e r e i t w o u l d p r e v e n t t h e p e r f o r m a n c e o f a s t a t u t o r y d u t y . 5 7 j h e c l a s s i c e x a m p l e o f t h i s a s p e c t o f t h e p r i n c i p l e i n a c t i o n i s M a r i t i m e E l e c t r i c C o . L t d . v . G e n e r a l D a i r i e s L t d . 5 8 , a d e c i s i o n o f t h e P r i v y C o u n c i l on a p p e a l f r o m t h e Supreme C o u r t o f C a n a d a . The a p p e l l a n t was a p r i v a t e company w h i c h g e n e r a t e d and s u p p l i e d e l e c t r i c i t y i n F r e d e r i c t o n , New B r u n s w i c k . A s a " p u b l i c u t i l i t y " c o m p a n y , i t was u n d e r a s t a t u t o r y d u t y t o f u r n i s h r e a s o n a b l y a d e q u a t e s e r v i c e and f a c i l i t i e s , a n d t o c h a r g e a t s p e c i f i e d r a t e s . The r e s p o n d e n t , w h i c h c a r r i e d on a d a i r y b u s i n e s s i n F r e d e r i c t o n , was s u p p l i e d by t h e a p p e l l a n t w i t h e l e c t r i c i t y , w h i c h i t u s e d i n t h e m a n u f a c t u r e o f b u t t e r and d a i r y p r o d u c t s . Owing t o a m i s t a k e on t h e p a r t o f t h e a p p e l l a n t , t h e e l e c t r i c i t y m e t e r a t t h e r e s p o n d e n t ' s p r e m i s e s was m i s r e a d o v e r a p e r i o d o f two y e a r s , w i t h t h e r e s u l t t h a t d u r i n g t h a t p e r i o d t h e r e s p o n d e n t was c h a r g e d f o r o n l y o n e - t e n t h o f t h e e l e c t r i c i t y w h i c h i t c o n s u m e d . On a c l a i m by t h e a p p e l l a n t t o r e c o v e r t h e b a l a n c e , t h e r e s p o n d e n t c o n t e n d e d t h a t t h e a p p e l l a n t was e s t o p p e d f r o m d e n y i n g t h a t t h e c o r r e c t amount had been c o l l e c t e d . T h i s a r g u m e n t f a i l e d . The s t a t u t e i m p o s e d a d u t y upon t h e a p p e l l a n t t o c h a r g e and upon t h e r e s p o n d e n t t o pay a t a s p e c i f i e d r a t e f o r a l l e l e c t r i c i t y c o n s u m e d by t h e l a t t e r , w h i c h d u t y c o u l d n o t be d e f e a t e d o r a v o i d e d by a mere m i s t a k e i n c o m p u t a t i o n o f t h e a c c o u n t s . - 81 - L o r d Maugham, d e l i v e r i n g t h e j u d g m e n t o f t h e B o a r d , h e l d t h a t "The s e c t i o n s o f t h e P u b l i c U t i l i t i e s A c t w h i c h a r e h e r e i n q u e s t i o n a r e s e c t i o n s e n a c t e d f o r t h e b e n e f i t o f a s e c t i o n o f t h e p u b l i c , t h a t i s , on - r o u n d s o f p u b l i c p o l i c y i n a g e n e r a l s e n s e . In s u c h a c a s e - and t h e i r L o r d s h i p s t o n o t p r o p o s e t o e x p r e s s any o p i n i o n as t o s t a t u t e s w h i c h a r e n o t w i t h i n t h i s c a t e g o r y - w h e r e , as h e r e , t h e s t a t u t e i m p o s e s a d u t y o f a p o s i t i v e k i n d , n o t a v o i d a b l e by t h e p e r f o r m a n c e o f any f o r m a l i t y , f o r t h e d o i n g o f t h e v e r y a c t w h i c h t h e p l a i n t i f f s e e k s t o d o , i t i s n o t o p e n t o t h e d e f e n d a n t t o s e t up an e s t o p p e l t o p r e v e n t i t . " 5 9 A l t h o u g h t h e s t a t u t o r y d u t y i n t h e M a r i t i m e E l e c t r i c c a s e was i m p o s e d upon b o t h t h e a p p e l l a n t and t h e r e s p o n d e n t , i t i s c l e a r t h a t t h e p r i n c i p l e e n u n c i a t e d i n t h e c a s e a p p l i e s w i t h e q u a l f o r c e w h e r e t h e d u t y i s i m p o s e d upon t h e r e p r e s e n t o r o r t h e r e p r e s e n t e e a l o n e . 6 0 The s e c o n d p u r p o s e o f t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e i s t o e n s u r e t h a t e s t o p p e l i s n o t a l l o w e d t o f e t t e r t h e e x e r c i s e o f a s t a t u t o r y d i s c r e t i o n . T h i s a s p e c t o f t h e p r i n c i p l e i s i l l u s t r a t e d b y S o u t h e n d - O n - S e a C o r p o r a t i o n v . Hodgson ( W i c k f o r d ) L t d . 6 1 , a d e c i s i o n o f t h e E n g l i s h D i v i s i o n a l C o u r t . The r e s p o n d e n t company w i s h e d t o e s t a b l i s h a b u i l d e r ' s y a r d a n d , h a v i n g f o u n d p r e m i s e s s u i t a b l e t o i t s n e e d s , w r o t e t o t h e b o r o u g h e n g i n e e r a s k i n g w h e t h e r t h e p r e m i s e s c o u l d be u s e d f o r t h a t p u r p o s e . The b o r o u g h e n g i n e e r r e p l i e d t h a t t h e y c o u l d , and t h a t no p l a n n i n g p e r m i s s i o n was n e c e s s a r y . R e l y i n g upon h i s r e p l y , t h e r e s p o n d e n t b e g a n t o use t h e p r e m i s e s as a b u i l d e r ' s y a r d . L a t e r , t h e l o c a l a u t h o r i t y f o r m e d t h e v i e w t h a t t h e b o r o u g h e n g i n e e r had been w r o n g , a n d t h a t i n f a c t p l a n n i n g p e r m i s s i o n was n e c e s s a r y f o r t h a t u s e . When t h e r e s p o n d e n t d e c l i n e d t o d i s c o n t i n u e t h e u s e , i t was s e r v e d by t h e l o c a l a u t h o r i t y w i t h an e n f o r c e m e n t n o t i c e r e q u i r i n g i t t o do s o . The - 82 - r e s p o n d e n t a p p e a l e d a g a i n s t t h e n o t i c e a n d , a t t h e h e a r i n g o f t h e a p p e a l . s o u g h t t o a r g u e t h a t t h e b o r o u g h e n g i n e e r ' s l e t t e r e s t o p p e d t h e l o c a l a u t h o r i t y f r o m c o n t e n d i n g t h a t p l a n n i n g p e r m i s s i o n was r e q u i r e d , and so f r o m e x e r c i s i n g i t s e n f o r c e m e n t p o w e r s . T h i s a r g u m e n t was r e j e c t e d by t h e D i v i s i o n a l C o u r t . L o r d P a r k e r C . J . s a i d : " I c a n s e e no l o g i c a l d i s t i n c t i o n b e t w e e n a c a s e s u c h as t h a t o f an e s t o p p e l b e i n g s o u g h t t o be r a i s e d t o p r e v e n t t h e p e r f o r m a n c e o f a s t a t u t o r y d u t y and one w h e r e i t i s s o u g h t t o be r a i s e d t o h i n d e r t h e e x e r c i s e o f a s t a t u t o r y d i s c r e t i o n . A f t e r a l l , i n a c a s e o f d i s c r e t i o n t h e r e i s a d u t y u n d e r t h e s t a t u t e t o e x e r c i s e a f r e e and u n h i n d e r e d d i s c r e t i o n . " 6 2 L i k e t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e , t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e i s r o o t e d i n t h e d o c t r i n e o f t h e s e p a r a t i o n o f p o w e r s . I t s t h e o r e t i c a l j u s t i f i c a t i o n l i e s i n t h e i d e a t h a t i t i s n o t f o r t h e c o u r t s t o r e l i e v e g o v e r n m e n t o f d u t i e s o r r o b i t o f p o w e r s i m p o s e d o r c o n f e r r e d upon i t by t h e l e g i s l a t u r e . Once a g a i n , t h e b e n e f i c i a r i e s a r e t h o s e w h o s e i n t e r e s t s m i g h t be a d v e r s e l y a f f e c t e d i f g o v e r n m e n t c o u l d be p r e v e n t e d f r o m p e r f o r m i n g i t s s t a t u t o r y d u t i e s o r f r o m e x e r c i s i n g i t s s t a t u t o r y p o w e r s . 6 3 The e f f e c t o f t h e p r i n c i p l e i s t h a t c i t i z e n s c a n n o t p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m a c t i n g upon d e c i s i o n s w h i c h a r e i n c o n s i s t e n t w i t h i t s e a r l i e r s t a t e m e n t s o f f a c t , w h e r e t h o s e d e c i s i o n s f a l l w i t h i n t h e b o u n d s o f some s t a t u t o r y d u t y o r d i s c r e t i o n . I n o t h e r w o r d s , g o v e r n m e n t may be h e l d t o a s t a t e m e n t o f f a c t o n l y w h e r e i t w o u l d be u l t r a v i r e s f o r i t t o d i s r e g a r d t h a t s t a t e m e n t . T h i s i s e f f e c t i v e l y an i n v e r s e a p p l i c a t i o n o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e . The c o m b i n e d r e s u l t o f t h e j u r i s d i c t i o n a l and d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s i s t h a t e s t o p p e l may be u s e d t o p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m a c t i n g upon a d e c i s i o n i n c o n s i s t e n t w i t h i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d t o t h e c i t i z e n o n l y w h e r e t h a t d e c i s i o n i s - 83 - u l t r a v i r e s 6 4 > and a d e c i s i o n i n a c c o r d a n c e w i t h t h e i n f o r m a t i o n w o u l d be i n t r a v i r e s . 6 5 B o t h l o g i c and c o n s i s t e n c y f a v o u r t h e a d o p t i o n i n r e l a t i o n t o the d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e , as w e l l as t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e 6 6 , o f a b r o a d d e f i n i t i o n o f u l t r a v i r e s . H o w e v e r , i t s h o u l d be n o t e d t h a t , w h i l e t h a t b r o a d d e f i n i t i o n m a x i m i s e s t h e i n h i b i t i n g e f f e c t o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e , i t m i n i m i z e s t h a t o f t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e . F o r a w i d e c o n c e p t o f u l t r a v i r e s makes i t h a r d e r t o s a t i s f y t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e , b u t c o r r e s p o n d i n g l y e a s i e r t o s a t i s f y t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e . In t h i s c o n t e x t , i t i s i m p o r t a n t t o b e a r i n m i n d t h e i m p l i c a t i o n s o f t h e d e c i s i o n o f t h e E n g l i s h H o u s e o f L o r d s i n R. v . I n l a n d R e v e n u e C o m m i s s i o n e r s , ex p . P r e s t o n 6 7 , i n w h i c h i t was h e l d t h a t i t may be an a b u s e o f p o w e r , and so u l t r a v i r e s , f o r a s t a t u t o r y p u b l i c a u t h o r i t y t o a c t i n c o n s i s t e n t l y and u n f a i r l y i n i t s d e a l i n g s w i t h c i t i z e n s . I n t h e c o n t e x t o f e s t o p p e l , t h i s e x p a n s i o n o f t h e c o n c e p t o f u l t r a v i r e s has t h e p o t e n t i a l t o r e n d e r t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e r e d u n d a n t , by e n s u r i n g t h a t i t i s a l w a y s s a t i s f i e d . 6 8 B u t t h e i m p o r t a n c e o f P r e s t o n l i e s r a t h e r i n a n o t h e r d i r e c t i o n . F o r i f t h e c o n c e p t o f u l t r a v i r e s c o v e r s i n c o n s i s t e n c y on t h e p a r t o f g o v e r n m e n t , i t may be e x p e c t e d t h a t a c i t i z e n a d v e r s e l y a f f e c t e d by a g o v e r n m e n t d e c i s i o n i n c o n s i s t e n t w i t h e a r l i e r g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n w i l l e s c h e w e s t o p p e l a l t o g e t h e r i n f a v o u r o f an a p p l i c a t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e d e c i s i o n i t s e l f . T h i s p o i n t i s e l a b o r a t e d b e l o w . 6 9 H o w e v e r , t h e r e a r e s u g g e s t i o n s i n t h e a u t h o r i t i e s t h a t i n c e r t a i n c i r c u m s t a n c e s e s t o p p e l may be a b l e t o p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m - 84 - a c t i n g upon e v e n an i n t r a v i r e s d e c i s i o n i n c o n s i s t e n t w i t h e a r l i e r i n f o r m a t i o n . Thus i n t h e M a r i t i m e E l e c t r i c c a s e , t h e P r i v y C o u n c i l e m p h a s i z e d t h a t t h e s t a t u t o r y d u t y w i t h w h i c h i t was c o n c e r n e d had b e e n i m p o s e d f o r t h e b e n e f i t o f a s e c t i o n o f t h e p u b l i c , and e x p r e s s e d no o p i n i o n on w h e t h e r t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e w o u l d e x t e n d t o d u t i e s o f o t h e r s o r t s . 7 0 In o t h e r w o r d s , t h e B o a r d h e l d t h a t t h e d u t y had b e e n i m p o s e d by t h e l e g i s l a t u r e i n t h e i n t e r e s t s o f a l l c u s t o m e r s o f t h e a p p e l l a n t , and t h a t i t w o u l d be w r o n g f o r i t t o p e r m i t e s t o p p e l t o s a c r i f i c e t h o s e s t a t u t o r i l y - p r o t e c t e d i n t e r e s t s t o t h o s e o f t h e r e s p o n d e n t d a i r y c o m p a n y . The d e c i s i o n a c c o r d i n g l y s u p p o r t s t h e a r g u m e n t made e a r l i e r 7 ! , t o t h e e f f e c t t h a t w h e r e p a r t i c u l a r i n t e r e s t s a r e s e c u r e d o r p r o m o t e d by a g o v e r n m e n t d e c i s i o n t a k e n i n a c c o r d a n c e w i t h a s t a t u t o r y d u t y , o r i n t h e l a w f u l e x e r c i s e o f a s t a t u t o r y d i s c r e t i o n , t h e c o u r t s s h o u l d n o t a p p l y p r i n c i p l e s w h i c h o v e r r i d e t h o s e i n t e r e s t s i n o r d e r t o a d v a n c e o t h e r s . T h i s a r g u m e n t , l i k e t h e d e c i s i o n o f t h e B o a r d i n t h e M a r i t i m e E l e c t r i c c a s e , l e a v e s open t h e p o s s i b i l i t y t h a t e s t o p p e l may be a l l o w e d t o o p e r a t e w h e r e no t h i r d p a r t y i n t e r e s t i s s e c u r e d o r p r o m o t e d by t h e i m p o s i t i o n o f t h e d u t y o r by t h e l a w f u l e x e r c i s e o f t h e d i s c r e t i o n , so t h a t no o t h e r i n t e r e s t s t a n d s t o be a d v e r s e l y a f f e c t e d . T h i s a p p r o a c h has n o t y e t b e e n a p p l i e d i n any r e p o r t e d c a s e , b u t i t h a s b e e n i m p l i c i t l y e n d o r s e d i n t h e S o u t h A f r i c a n c a s e D u r b a n C i t y C o u n c i l v . G l e n o r e S u p e r m a r k e t a n d C a f e 7 2 , t h e f a c t s o f w h i c h w e r e c l o s e l y s i m i l a r t o t h o s e o f t h e M a r i t i m e E l e c t r i c c a s e . The d e f e n d a n t was s u p p l i e d by t h e p l a i n t i f f w i t h e l e c t r i c i t y , b u t was u n d e r c h a r g e d f o r t h e amount c o n s u m e d as a r e s u l t o f t h e i n c o r r e c t a d j u s t m e n t o f t h e e l e c t r i c i t y m e t e r a t i t s p r e m i s e s . In an a c t i o n by t h e p l a i n t i f f t o r e c o v e r t h e a m o u n t s - 85 - u n d e r c h a r g e d , t h e d e f e n d a n t s o u g h t t o r a i s e an e s t o p p e l t o p r e v e n t t h e p l a i n t i f f f r o m c o n t e n d i n g t h a t t h e r e had been any e r r o r . In r e s p o n s e , t h e p l a i n t i f f p o i n t e d t o a d u t y p l a c e d upon i t by s t a t u t e t o s u p p l y e l e c t r i c i t y t o p e r s o n s w i t h i n t h e j u r i s d i c t i o n on t h e same t e r m s and t o a c c o r d "no p r e f e r e n c e o r p r i v i l e g e " t o any o f t h e m , and a r g u e d t h a t e s t o p p e l c o u l d n o t o p e r a t e t o p r e v e n t t h e p e r f o r m a n c e o f s u c h a d u t y , w h i c h was i n t e n d e d t o be p e r f o r m e d f o r t h e b e n e f i t o f t h e p u b l i c g e n e r a l l y , o r o f a s e c t i o n t h e r e o f . T h i r i o n J . a n a l y s e d t h e S o u t h A f r i c a n and E n g l i s h a u t h o r i t i e s , and c o n c l u d e d t h a t i n S o u t h A f r i c a n l a w , e s t o p p e l i s p r e v e n t e d f r o m a p p l y i n g t o h i n d e r t h e p e r f o r m a n c e o f a s t a t u t o r y d u t y o n l y w h e r e t h a t d u t y i s " p e r e m p t o r y " and i m p o s e d i n t h e p u b l i c i n t e r e s t . He w e n t on t o h o l d t h a t t h e s t a t u t o r y d u t y i n t h e i n s t a n t c a s e s a t i s f i e d b o t h c r i t e r i a , so t h a t e s t o p p e l c o u l d n o t o p e r a t e : "The o b j e c t o f t h e s e c t i o n i s t o p r o v i d e f o r e q u a l t r e a t m e n t o f a l l c o n s u m e r s i n t h e same p a r t o f t h e b o r o u g h w h e r e c i r c u m s t a n c e s a r e s i m i l a r . . . I f p l a i n t i f f w e r e t o be e s t o p p e d f r o m c l a i m i n g f r o m d e f e n d a n t t h e amount by w h i c h d e f e n d a n t h a s b e e n u n d e r c h a r g e d t h e e f f e c t w o u l d be t h a t d e f e n d a n t w o u l d r e c e i v e a p r e f e r e n c e o v e r o t h e r u s e r s o f e l e c t r i c i t y i n t h e same p a r t o f t h e b o r o u g h and u n d e r s i m i l a r c i r c u m s t a n c e s . I t w o u l d a l s o mean t h a t p l a i n t i f f w o u l d be p r e v e n t e d f r o m r e c o v e r i n g r e v e n u e w h i c h i t i s by l a w o b l i g e d i n t h e i n t e r e s t s o f r a t e p a y e r s t o r e c o v e r ." 73 The c l e a r i m p l i c a t i o n o f t h i s j u d g m e n t i s t h a t e s t o p p e l may o p e r a t e t o p r e v e n t t h e p e r f o r m a n c e o f s t a t u t o r y d u t i e s - a n d , by e x t e n s i o n , l a w f u l e x e r c i s e s o f s t a t u t o r y d i s c r e t i o n - w h i c h do n o t p r o t e c t t h i r d p a r t y i n t e r e s t s . - 86 - 4 . The E l e m e n t s Of E s t o p p e l The j u r i s d i c t i o n a l and d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s , and t h e r u l e a p p l i e d i n C a n a d a t h a t e s t o p p e l c a n n o t f e t t e r t h e C r o w n , a r e n o t t h e o n l y o b s t a c l e s t o t h e o p e r a t i o n o f e s t o p p e l a g a i n s t g o v e r n m e n t . M a j o r d i f f i c u l t i e s a r e a l s o p r e s e n t e d by t h e r e q u i r e m e n t s o f t h e d o c t r i n e i t s e l f . In some c a s e s , t h e c o u r t s have r e l i e d upon t h e f a i l u r e o f t h e c i t i z e n t o make o u t t h e s e e l e m e n t s i n o r d e r t o a v o i d t h e n e c e s s i t y o f d e c i d i n g w h e t h e r i n p r i n c i p l e t h e c l a i m t o r a i s e an e s t o p p e l i s w e l 1 - f o u n d e d . 7 4 B u t i n m o s t c a s e s , t h e y have p r e f e r r e d t o meet i s s u e s o f p r i n c i p l e h e a d o n ; and s i n c e t h o s e i s s u e s have u s u a l l y been d e c i d e d i n f a v o u r o f g o v e r n m e n t , t h e c o u r t s have o f t e n f o u n d i t u n n e c e s s a r y t o d e t e r m i n e w h e t h e r t h e e l e m e n t s o f e s t o p p e l c o u l d i n any e v e n t be made o u t . T h i s c o n c e n t r a t i o n on m a t t e r s o f p r i n c i p l e has t e n d e d t o o b s c u r e t h e f a c t t h a t e s t o p p e l i s a d o c t r i n e a p p l i c a b l e i n f a i r l y l i m i t e d c i r c u m s t a n c e s , and i s t h e r e f o r e h i g h l y u n l i k e l y t o p r o v i d e a p a n a c e a f o r a l l t h e p r o b l e m s w h i c h may be g e n e r a t e d by m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . I n t h e f i r s t p l a c e , t h e c i t i z e n s e e k i n g t o r a i s e an e s t o p p e l a g a i n s t g o v e r n m e n t may e x p e r i e n c e d i f f i c u l t y i n p r o v i n g t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n upon w h i c h he r e l i e s was a c t u a l l y m a d e . T h i s i s m o s t l i k e l y t o h a p p e n w h e r e t h e a l l e g e d r e p r e s e n t a t i o n was o r a l . The e v i d e n t i a l d i f f i c u l t i e s w h i c h may f a c e a c i t i z e n s e e k i n g t o h o l d g o v e r n m e n t bound by o r r e s p o n s i b l e i n damages f o r o r a l i n f o r m a t i o n h a v e a l r e a d y been c o n s i d e r e d .75 i n t h e p a r t i c u l a r c a s e o f e s t o p p e l , t h e s e d i f f i c u l t i e s a r e s o m e t i m e s compounded by a p r o n o u n c e d j u d i c i a l f e a r o f f a l s e c l a i m s . I n d e e d , i n t h e U n i t e d S t a t e s t h i s f e a r h a s l e d t h e Supreme C o u r t t o draw a d i s t i n c t i o n b e t w e e n t h e l e g a l e f f e c t s o f o r a l and w r i t t e n - 87 - r e p r e s e n t a t i o n s , t h e f o r m e r b e i n g g e n e r a l l y u n a b l e t o f o u n d an e s t o p p e l . 7 6 B u t e v i d e n t i a l d i f f i c u l t i e s may o c c u r e v e n w h e r e t h e a l l e g e d r e p r e s e n t a t i o n was made i n w r i t i n g , a s w h e r e t h e c i t i z e n i s u n a b l e t o p e r s u a d e t h e c o u r t t o i m p l y i n t o o r i n f e r f r o m t h e r e l e v a n t d o c u m e n t t h e r e p r e s e n t a t i o n upon w h i c h h i s c a s e i s f o u n d e d . 7 7 S e c o n d l y , t h e c i t i z e n m u s t be a b l e t o e s t a b l i s h t h a t he was t h e r e c i p i e n t o f t h e r e p r e s e n t a t i o n ; t h a t i s , t h a t he was t h e r e p r e s e n t e e . The e f f e c t o f t h i s r e q u i r e m e n t i s i l l u s t r a t e d b y M o n t a n a v . K e n n e d y 7 * * , a d e c i s i o n o f t h e Supreme C o u r t o f t h e U n i t e d S t a t e s i n w h i c h a r e p r e s e n t a t i o n made by a c o n s u l a r o f f i c i a l t o t h e p e t i t i o n e r ' s m o t h e r was h e l d u n a b l e t o f o u n d an e s t o p p e l i n f a v o u r o f t h e p e t i t i o n e r . I n t h a t c a s e , i t was t h e r e l i a n c e o f t h e r e p r e s e n t e e h e r s e l f upon t h e r e p r e s e n t a t i o n w h i c h a d v e r s e l y a f f e c t e d t h e c i t i z e n ' s i n t e r e s t s , b u t t h e r e s u l t w o u l d be no d i f f e r e n t i f t h e c i t i z e n s u f f e r e d d e t r i m e n t by r e a s o n o f h i s own r e l i a n c e upon a r e p r e s e n t a t i o n p a s s e d on t o him by t h e r e p r e s e n t e e . E v e n i f i t i s a c c e p t e d o r p r o v e d t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n r e l i e d upon as c r e a t i n g an e s t o p p e l was a c t u a l l y made t o t h e c i t i z e n , he may f a i l t o s a t i s f y t h e c o u r t t h a t t h e s e n s e i n w h i c h he u n d e r s t o o d t h a t r e p r e s e n t a t i o n i s t h e s e n s e p r o p e r l y t o be a s s i g n e d t o i t a s a m a t t e r o f l a w . T h i s i s d e m o n s t r a t e d by B e d f o r d i a P l a n t L i m i t e d v . S e c r e t a r y o f S t a t e f o r t h e E n v i r o n m e n t a n d N o r t h B e d f o r d s h i r e D i s t r i c t C o u n c i l 7 9 , a d e c i s i o n o f t h e E n g l i s h D i v i s i o n a l C o u r t . The c a s e r e s u l t e d f r o m t h e s e r v i c e by t h e D i s t r i c t C o u n c i l o f e n f o r c e m e n t n o t i c e s r e q u i r i n g t h e a p p e l l a n t t o c e a s e t h e u n l a w f u l u s e o f c e r t a i n l a n d as a d e p o t f o r t h e h i r i n g o f p l a n t and e q u i p m e n t . On i t s a p p e a l a g a i n s t t h e n o t i c e s , t h e - 88 - a p p e l l a n t c o n t e n d e d i n t e r a l i a t h a t , by v i r t u e o f a m i n u t e o f t h e r u r a l d i s t r i c t c o u n c i l w h i c h was t h e p r e d e c e s s o r o f t h e D i s t r i c t C o u n c i l , t h e D i s t r i c t C o u n c i l was e s t o p p e d f r o m e n f o r c i n g a g a i n s t t h a t u s e . T h i s a r g u m e n t was d i s m i s s e d by t h e S e c r e t a r y o f S t a t e f o r t h e E n v i r o n m e n t , a n d , on a f u r t h e r a p p e a l on a m a t t e r o f l a w , by t h e D i v i s i o n a l C o u r t . The c o u r t n o t e d t h a t t h e m i n u t e was c a p a b l e o f two i n t e r p r e t a t i o n s , o n l y one o f w h i c h w o u l d a c c o r d w i t h t h e a p p e l l a n t ' s c o n t e n t i o n s . On t h e a p p e a l , t h e S e c r e t a r y o f S t a t e had f a v o u r e d t h e o t h e r i n t e r p r e t a t i o n , a n d he c o u l d n o t be s a i d t o have e r r e d i n l a w by so d o i n g . A f o u r t h p o t e n t i a l o b s t a c l e i s t h a t e s t o p p e l may n o t be f o u n d e d upon a r e p r e s e n t a t i o n o f l a w . " [ A ] s t a t e m e n t o f a r u l e , p r i n c i p l e , o r p r o p o s i t i o n o f t h e g e n e r a l l a w , o r a s t a t e m e n t o f t h e l e g a l e f f e c t o f f a c t s w h i c h f o r m t h e s u b j e c t o f a n o t h e r and a d i s t i n c t and s e v e r a b l e s t a t e m e n t , o r w h i c h a r e w i t h i n t h e common k n o w l e d g e o f t h e p a r t i e s . . . i s n o t a s t a t e m e n t o f t h e f a c t o f t h e l a w b e i n g t h u s , o r t h u s , and t h e r e i s no e s t o p p e l a g a i n s t a s u b s e q u e n t a s s e r t i o n t h a t t h e l a w i s o t h e r w i s e . " 8 0 T h i s p o i n t d e f e a t e d t h e a t t e m p t t o r a i s e an e s t o p p e l i n G i l l i e s B r o s . L t d . v . The K i n g 8 1 , w h i c h a r o s e f r o m a r e q u e s t by t h e D e p a r t m e n t o f M i n e s and R e s o u r c e s f o r t e n d e r s t o c u t and remove j a c k p i n e on one o f i t s s t a t i o n s . The s u p p l i a n t s u b m i t t e d a t e n d e r , w h i c h was d u l y a c c e p t e d . H o w e v e r , b e f o r e c u t t i n g b e g a n , t h e Crown e x p r o p r i a t e d t h e s u p p l i a n t ' s r i g h t t o e n t e r and c u t t h e t i m b e r , and l a t e r a w a r d e d i t t o a n o t h e r f i r m . The s u p p l i a n t c l a i m e d c o m p e n s a t i o n f o r t h e e x p r o p r i a t i o n , c o n t e n d i n g t h a t t h e commencement o f e x p r o p r i a t i o n p r o c e e d i n g s a m o u n t e d t o a r e p r e s e n t a t i o n , w h i c h t h e Crown was e s t o p p e d f r o m d e n y i n g , t h a t i t was e n t i t l e d t o an i n t e r e s t i n t h e l a n d s u f f i c i e n t t o a t t r a c t a r i g h t t o - 89 - c o m p e n s a t i o n u n d e r t h e E x p r o p r i a t i o n A c t . Cameron J . r e j e c t e d t h i s a r g u m e n t , on t h e g r o u n d t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n was as t o t h e l e g a l i n f e r e n c e t o be drawn f r o m f a c t s known e q u a l l y t o b o t h p a r t i e s , and was t h e r e f o r e u n a b l e t o f o u n d an e s t o p p e l . A g a i n , t h e Supreme C o u r t o f S o u t h A u s t r a l i a h e l d i n Wormald v . G i o i a 8 2 t h a t an e s t o p p e l c o u l d n o t be b a s e d upon a r e p r e s e n t a t i o n t h a t a l i c e n c e was n e c e s s a r y t o s e l l f r u i t a n d v e g e t a b l e s f r o m a k e r b - s i d e s t a l l , as t h a t r e p r e s e n t a t i o n was one o f l a w . T h i s l i m i t a t i o n on t h e o p e r a t i o n o f e s t o p p e l i s p o t e n t i a l l y o f g r e a t i m p o r t a n c e i n r e l a t i o n t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n , f o r , a l t h o u g h t h e d i s t i n c t i o n b e t w e e n f a c t and l a w i s s o m e t i m e s n e b u l o u s , i t i s c l e a r t h a t g o v e r n m e n t i s a m a j o r s u p p l i e r o f l e g a l i n f o r m a t i o n t o c i t i z e n s . W h e t h e r a p r o p o s e d t r a n s a c t i o n i s l i a b l e t o t a x ; w h e t h e r c e r t a i n c i r c u m s t a n c e s g e n e r a t e an e n t i t l e m e n t t o a g r a n t o r b e n e f i t ; w h e t h e r a p a r t i c u l a r c o u r s e o f c o n d u c t i s p r o h i b i t e d : a l l a r e q u e s t i o n s o f l a w , and t h e a n s w e r s t o them a r e a c c o r d i n g l y u n a b l e t o f o u n d an e s t o p p e l . I t has b e e n p o i n t e d o u t 8 3 t h a t e s t o p p e l c a n be o f v a l u e i n r e l a t i o n t o g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n o n l y w h e r e t h a t i n f o r m a t i o n was p r o v i d e d i n r e s p o n s e t o a g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t y ; t h e i n s t a n c e s w h e r e s u c h u n c e r t a i n t i e s r e l a t e p u r e l y t o m a t t e r s o f f a c t , o r t o m a t t e r s o f m i x e d f a c t and l a w , may be e x p e c t e d t o be r e l a t i v e l y f e w , and p e r h a p s c o n f i n e d l a r g e l y t o t h e r e a l m o f p r o c e d u r e . H o w e v e r , t h e e f f e c t o f t h e e x c l u s i o n o f r e p r e s e n t a t i o n s o f l a w i s more o v e r w h e l m i n g i n t h e o r y t h a n i t h a s p r o v e d i n p r a c t i c e . In t h e f i r s t p l a c e , i t s i m p a c t i s m i t i g a t e d by t h e f a c t t h a t i n f o r m a t i o n p r o v i d e d i n r e s p o n s e t o g o v e r n m e n t - c o n t r o l l e d u n c e r t a i n t y o f t e n t a k e s t h e - 90 - f o r m o f an u n d e r t a k i n g o r a s s u r a n c e . 8 4 i n s u c n c a s e s , t h e c i t i z e n may be * b l e t o c a l l i n a i d t h e d o c t r i n e o f p r o m i s s o r y e s t o p p e l , w h i c h may a p p l y t o r e p r e s e n t a t i o n s b o t h o f f a c t and o f l a w . 8 5 s e c o n d l y , t h e c o u r t s a r e i n o t h e r c a s e s s o m e t i m e s p r e p a r e d t o g l o s s o v e r t h e p r o b l e m . T h i s i s i l l u s t r a t e d by W e l l s v . M i n i s t e r o f H o u s i n g a n d L o c a l G o v e r n m e n t 8 6 t w h i c h c o n c e r n e d a l e t t e r f r o m a l o c a l p l a n n i n g a u t h o r i t y t o t h e e f f e c t t h a t no p l a n n i n g p e r m i s s i o n was r e q u i r e d f o r a p a r t i c u l a r d e v e l o p m e n t . A l t h o u g h t h e l e t t e r c o n t a i n e d an e x p r e s s r e p r e s e n t a t i o n on a m a t t e r o f l a w , t h e m a j o r i t y o f t h e C o u r t o f A p p e a l 8 7 h e ! d i t b i n d i n g by t h e e x p e d i e n t o f t r e a t i n g i t as c o n t a i n i n g an i m p l i e d r e p r e s e n t a t i o n t o t h e e f f e c t t h a t i t was a f o r m a l d e t e r m i n a t i o n made p u r s u a n t t o s t a t u t e . E s t o p p e l t h e r e f o r e o p e r a t e d , n o t t o h o l d t h e l o c a l p l a n n i n g a u t h o r i t y t o i t s e x p r e s s r e p r e s e n t a t i o n t h a t no p l a n n i n g p e r m i s s i o n was r e q u i r e d , b u t t o p r e v e n t i t f r o m c o n t e n d i n g t h a t t h e l e t t e r was n o t a s t a t u t o r y d e t e r m i n a t i o n t o t h a t e f f e c t . H o w e v e r , i t i s d i f f i c u l t t o s e e any m a t e r i a l d i s t i n c t i o n i n t h i s r e s p e c t b e t w e e n an e x p r e s s r e p r e s e n t a t i o n on a m a t t e r o f l a w , and an i m p l i e d r e p r e s e n t a t i o n as t o t h e l e g a l s t a t u s and e f f e c t o f s u c h a r e p r e s e n t a t i o n . B o t h a r e s u r e l y r e p r e s e n t a t i o n s o f l a w . A f i f t h d i f f i c u l t y f a c i n g t h e c i t i z e n s e e k i n g t o r a i s e an e s t o p p e l a g a i n s t g o v e r n m e n t l i e s i n t h e r e q u i r e m e n t t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n upon w h i c h he r e l i e s m u s t have been made w i t h t h e i n t e n t i o n o f i n d u c i n g h i m t o a d o p t a c o u r s e o f c o n d u c t . 8 8 The e f f e c t o f t h i s r e q u i r e m e n t i s m o d e r a t e d by t h e f a c t t h a t an i n t e n t i o n t o i n d u c e may be p r e s u m e d . T h i s i s i l l u s t r a t e d by t h e d e c i s i o n o f t h e Supreme C o u r t o f C a n a d a i n G e n e r a l D a i r i e s L t d . v . M a r i t i m e E l e c t r i c C o . L t d . 8 9 , w h e r e i t - 91 - was h e l d t h a t t h e r e s p o n d e n t e l e c t r i c i t y s u p p l y company m u s t be t a k e n t o h a v e i n t e n d e d t h e a p p e l l a n t d a i r y company t o a c t i n t h e o r d i n a r y c o u r s e o f i t s b u s i n e s s upon t h e r e p r e s e n t a t i o n s made t o i t r e g a r d i n g t h e amount o f i t s e l e c t r i c i t y c h a r g e s . H o w e v e r , t h a t t h e r e q u i r e m e n t may s t i l l h a v e a s i g n i f i c a n t i m p a c t i s d e m o n s t r a t e d by S t a i r s v . P r o v i n c e o f New B r u n s w i c k 9 0 , i n w h i c h i t was h e l d t h a t r e p r e s e n t a t i o n s made by t h e P r o v i n c e t o t h e e f f e c t t h a t b u i l d i n g p e r m i t s w o u l d be f o r t h c o m i n g f o r t h e c o n s t r u c t i o n o f a r e s t a u r a n t - s e r v i c e s t a t i o n a d j a c e n t t o t h e T r a n s - C a n a d a H i g h w a y c o u l d n o t f o u n d an e s t o p p e l . The p l a i n t i f f ' s a r g u m e n t t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n s w e r e made w i t h t h e i n t e n t i o n o f i n d u c i n g him t o p u r c h a s e t h e r e l e v a n t l a n d was r e j e c t e d by t h e c o u r t , on t h e g r o u n d t h a t t h e p l a i n t i f f had l e d p r o v i n c i a l o f f i c i a l s t o b e l i e v e t h a t he was a l r e a d y t h e l a n d ' s o w n e r . S i x t h l y , t h e c i t i z e n m u s t e s t a b l i s h t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n a c t u a l l y i n d u c e d an a c t o r o m i s s i o n on h i s p a r t . Thus a s e c o n d g r o u n d on w h i c h t h e c l a i m t o r a i s e an e s t o p p e l was d e f e a t e d i n S t a i r s v . P r o v i n c e o f New B r u n s w i c k was t h a t , s u b s e q u e n t t o h i s r e c e i p t o f t h e r e l e v a n t r e p r e s e n t a t i o n s , t h e c i t i z e n had a b a n d o n e d h i s p l a n s f o r a r e s t a u r a n t - s e r v i c e s t a t i o n i n f a v o u r o f a new p r o j e c t , w h o l l y u n i n d u c e d by w h a t he had e a r l i e r been t o l d by t h e P r o v i n c e . F u r t h e r m o r e , t h e r e p r e s e n t a t i o n m u s t h a v e been r e a s o n a b l y c a p a b l e o f i n d u c i n g t h e c i t i z e n ' s a c t o r o m i s s i o n . T h i s r e q u i r e m e n t i s i l l u s t r a t e d by t h e d e c i s i o n o f t h e H i g h C o u r t o f S o u t h e r n R h o d e s i a i n S a l i s b u r y C i t y C o u n c i l v . D o n n e r 9 1 , i n w h i c h i t was h e l d t h a t e s t o p p e l c o u l d n o t p r e v e n t t h e C o u n c i l f r o m c o n t e n d i n g t h a t a p a r t i c u l a r u s e o f l a n d c o n t r a v e n e d t h e z o n i n g p l a n , when t h e o n l y r e p r e s e n t a t i o n s r e l i e d upon w e r e a p p r o v a l s - 92 - g i v e n by t h e C i t y A r c h i t e c t and C i t y E n g i n e e r p u r s u a n t t o t h e b u i l d i n g b y l a w s . H o w e v e r , i t a p p e a r s f r o m o t h e r c a s e s , and n o t a b l y f r o m t h e d e c i s i o n o f t h e Supreme C o u r t o f C a n a d a i n t h e M a r i t i m e E l e c t r i c c a s e , 9 2 t h a t i f t h e r e p r e s e n t a t i o n was r e a s o n a b l y c a p a b l e o f i n d u c i n g t h e c i t i z e n t o a c t as he d i d , i t d o e s n o t m a t t e r t h a t i t was i n t e n d e d t o i n d u c e him t o a c t i n some o t h e r w a y . F i n a l l y , t h e r e i s a p o t e n t i a l d i f f i c u l t y f o r t h e c i t i z e n i n t h e r e q u i r e m e n t t h a t he m u s t h a v e i n c u r r e d some d e t r i m e n t as a r e s u l t o f h i s a c t o r o m i s s i o n . 9 3 /\s a g e n e r a l r u l e , o n l y a l o s s q u a n t i f i a b l e i n f i n a n c i a l t e r m s w i l l q u a l i f y as a d e t r i m e n t f o r t h e p u r p o s e s o f e s t o p p e l . 9 4 The r e s t r i c t i v e e f f e c t w h i c h t h i s has on t h e o p e r a t i o n o f t h e d o c t r i n e a g a i n s t g o v e r n m e n t i s i l l u s t r a t e d b y R o o t k i n v . K e n t C o u n t y C o u n c i l , 9 5 a d e c i s i o n o f t h e E n g l i s h C o u r t o f A p p e a l . The p l a i n t i f f ' s d a u g h t e r was a l l o c a t e d a p l a c e a t a s e c o n d a r y s c h o o l w h i c h t h e C o u n c i l a c c e p t e d was o v e r t h r e e m i l e s f r o m h e r home. I n s u c h a c a s e , t h e l o c a l a u t h o r i t y i s o b l i g e d by s t a t u t e t o p r o v i d e t r a n s p o r t f o r t h e c h i l d t o a n d f r o m s c h o o l , o r a l t e r n a t i v e l y t o r e i m b u r s e t h e c h i l d ' s t r a v e l l i n g e x p e n s e s ; t h e C o u n c i l c h o s e t o p r o v i d e t h e p l a i n t i f f ' s d a u g h t e r w i t h a b u s p a s s . S h o r t l y t h e r e a f t e r , t h e d i s t a n c e b e t w e e n t h e p l a i n t i f f ' s home and t h e s c h o o l was m e a s u r e d , and f o u n d t o be u n d e r t h r e e m i l e s . As a r e s u l t , t h e C o u n c i l d e c i d e d t h a t t h e b u s p a s s s h o u l d be w i t h d r a w n . The p l a i n t i f f s o u g h t l e a v e t o a p p l y f o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h i s d e c i s i o n , c o n t e n d i n g t h a t t h e C o u n c i l was e s t o p p e d f r o m a s s e r t i n g an e n t i t l e m e n t t o w i t h d r a w t h e p a s s . The d e t r i m e n t a l l e g e d was t h e a b a n d o n m e n t by t h e p l a i n t i f f , upon r e c e i p t o f an a s s u r a n c e f r o m t h e C o u n c i l t h a t a b u s p a s s w o u l d be p r o v i d e d , o f h e r r i g h t o f a p p e a l t o t h e S e c r e t a r y o f S t a t e f o r - 93 - E d u c a t i o n a g a i n s t t h e s c h o o l p l a c e a l l o c a t e d t o h e r d a u g h t e r ; a n d t h e s t a r t i n g o f t h e d a u g h t e r a t s c h o o l , f r o m w h i c h i t w o u l d have b e e n u n r e a s o n a b l e f o r h e r t o be u p r o o t e d i n o r d e r t o a t t e n d a n e a r e r s c h o o l . The C o u r t o f A p p e a l h e l d t h a t t h i s was a l o n g way f r o m a m o u n t i n g t o s u f f i c i e n t d e t r i m e n t f o r t h e p u r p o s e s o f e s t o p p e l , and d i s m i s s e d t h e p l a i n t i f f ' s a p p l i c a t i o n . The i m p o r t a n t p o i n t t o be g l e a n e d f r o m t h i s b r i e f c o n s i d e r a t i o n o f t h e e l e m e n t s o f e s t o p p e l i s t h a t t h e c i t i z e n i s l i k e l y t o f i n d t h e d o c t r i n e a t b e s t an a r b i t r a r y means o f e n s u r i n g t h a t g o v e r n m e n t h o n o u r s i t s i n f o r m a t i o n . T h i s a r b i t r a r i n e s s may be f u r t h e r i n c r e a s e d , i n t h e e y e s a t l e a s t o f t h e a g g r i e v e d c i t i z e n , by t h e o p e r a t i o n o f t h e r u l e s o f a g e n c y . 5. E s t o p p e l A n d A g e n c y Where a c i t i z e n w i s h e s t o e m p l o y e s t o p p e l t o h o l d g o v e r n m e n t t o a r e p r e s e n t a t i o n made t o h i m by a g o v e r n m e n t o f f i c e r , a c r i t i c a l q u e s t i o n w i l l be w h e t h e r t h e r e p r e s e n t a t i o n may p r o p e r l y be r e g a r d e d as made by g o v e r n m e n t i t s e l f . T h i s q u e s t i o n r e s o l v e s i t s e l f t h r o u g h t h e r u l e s o f a g e n c y . The s i t u a t i o n w i l l be s t r a i g h t f o r w a r d w h e r e t h e o f f i c e r h a d a c t u a l a u t h o r i t y , e x p r e s s o r i m p l i e d , t o p r o v i d e t h e i n f o r m a t i o n . F a r g r e a t e r d i f f i c u l t y w i l l be c a u s e d w h e r e t h e o f f i c e r assumed a u t h o r i t y on a m a t t e r f a l l i n g o u t s i d e t h e s c o p e o f h i s a c t u a l a u t h o r i t y . T h i s i s a common s o u r c e o f m i s l e a d i n g i n f o r m a t i o n , as i n f o r m a t i o n p r o v i d e d i n s u c h c i r c u m s t a n c e s i s more l i k e l y t o be wrong a t t h e o u t s e t , o r l a t e r d i s o w n e d by g o v e r n m e n t . I f i n s u c h a c a s e t h e c i t i z e n i s u n a b l e t o r a i s e an - 94 - e s t o p p e l , t h e e f f e c t i v e n e s s o f t h a t d o c t r i n e as a p r o t e c t i o n a g a i n s t g o v e r n m e n t i n c o n s i s t e n c y i s y e t f u r t h e r r e d u c e d . I n R o b e r t s o n v . M i n i s t e r o f P e n s i o n s 9 6 , D e n n i n g J . o f f e r e d a p o s s i b l e means o f e v a d i n g t h i s d i f f i c u l t y , i n t h e s h a p e o f t h e p r i n c i p l e t h a t " i f a g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t i n i t s d e a l i n g s w i t h a s u b j e c t t a k e s i t on i t s e l f t o assume a u t h o r i t y on a m a t t e r w i t h w h i c h he i s c o n c e r n e d , he i s e n t i t l e d t o r e l y on i t h a v i n g t h e a u t h o r i t y w h i c h i t a s s u m e s . " 9 7 B u t t h i s p r i n c i p l e was s o o n d i s a p p r o v e d by t h e House o f L o r d s . 9 ^ As a r e s u l t , a c i t i z e n w i s h i n g t o use e s t o p p e l t o h o l d g o v e r n m e n t t o i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by a g o v e r n m e n t o f f i c e r l a c k i n g a c t u a l a u t h o r i t y t o p r o v i d e i t i s t h r o w n b a c k upon t h e r u l e s o f a g e n c y , and s p e c i f i c a l l y upon t h e d o c t r i n e o f o s t e n s i b l e ( o r a p p a r e n t ) a u t h o r i t y . T h i s d o c t r i n e , w h i c h o p e r a t e s t o p r e v e n t one p e r s o n f r o m d e n y i n g t h a t a n o t h e r a c t e d i n a p a r t i c u l a r m a t t e r as h i s a g e n t 9 9 , i s i t s e l f f o u n d e d upon t h e d o c t r i n e o f e s t o p p e l . A l l g o v e r n m e n t b o d i e s may be s u b j e c t t o i t ; i t i s r e a s o n a b l y c l e a r t h a t t h e d o c t r i n e c o n s t i t u t e s an e x c e p t i o n t o t h e s w e e p i n g i m m u n i t y f r o m e s t o p p e l c o n f e r r e d i n C a n a d a upon t h e C r o w n . 1 0 0 No c a s e i n t h e f i e l d o f p u b l i c l a w h a s y e t d e f i n i t i v e l y s t a t e d t h e e l e m e n t s o f o s t e n s i b l e a u t h o r i t y , b u t t h e r e i s no r e a s o n t o s u p p o s e t h a t t h e y d i f f e r f r o m t h e e l e m e n t s o f t h e d o c t r i n e i n p r i v a t e l a w . l ° l T h o s e e l e m e n t s a r e , i n e s s e n c e , a r e p r e s e n t a t i o n ; r e l i a n c e upon t h a t r e p r e s e n t a t i o n ; and an a l t e r a t i o n o f p o s i t i o n r e s u l t i n g f r o m t h a t r e l i a n c e . 1 ° 2 The more d e t a i l e d f o r m u l a t i o n o f D i p l o c k L . J . ( a s he t h e n w a s ) i n F r e e m a n & L o c k y e r (A F i r m ) v . B u c k h u r s t P a r k P r o p e r t i e s ( M a n g a l ) L t d . , 1 0 3 - j n r e l a t i o n t o t h e m a k i n g o f c o n t r a c t s on b e h a l f o f p r i v a t e - 95 - c o m p a n i e s , c a n be a d o p t e d t o t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n by g o v e r n m e n t o f f i c e r s so as t o r e q u i r e : ( i ) a r e p r e s e n t a t i o n t h a t t h e o f f i c e r had a u t h o r i t y t o p r o v i d e i n f o r m a t i o n o f t h e s o r t c o n c e r n e d i n t h e c a s e , made t o t h e c i t i z e n by a p e r s o n w i t h a c t u a l a u t h o r i t y t o manage t h e a f f a i r s o f g o v e r n m e n t i n r e l a t i o n t o t h e m a t t e r w i t h w h i c h t h e i n f o r m a t i o n was c o n c e r n e d , o r i n r e l a t i o n t o t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n g e n e r a l l y ; ( i i ) an a c t o r o m i s s i o n on t h e p a r t o f t h e c i t i z e n i n d u c e d by t h e r e p r e s e n t a t i o n ; and ( i i i ) s a t i s f a c t o r y e v i d e n c e t h a t t h e p r o v i s i o n t o c i t i z e n s o f i n f o r m a t i o n o f t h e s o r t c o n c e r n e d i n t h e c a s e i s i n t r a v i r e s g o v e r n m e n t . The f i r s t e l e m e n t , t h a t o f a " h o l d i n g o u t , " may p r o v e e x t r e m e l y d i f f i c u l t t o s a t i s f y . T h i s i s n o t l e a s t b e c a u s e a g o v e r n m e n t o f f i c e r c a n n o t a c q u i r e a u t h o r i t y by h o l d i n g h i m s e l f o u t a s h a v i n g i t ; 104 t h e r e p r e s e n t a t i o n upon w h i c h o s t e n s i b l e a u t h o r i t y i s f o u n d e d m u s t e m a n a t e f r o m t h e p r i n c i p a l , n o t f r o m t h e a g e n t . H o w e v e r , i t i s c l e a r t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n may be made t h r o u g h c o n d u c t . T h i s i s i l l u s t r a t e d by L e v e r ( F i n a n c e ) L t d . v . W e s t m i n s t e r C o r p o r a t i o n , ! 0 5 a d e c i s i o n o f t h e E n g l i s h C o u r t o f A p p e a l , i n w h i c h L o r d D e n n i n g M . R . and Megaw L . J . h e l d t h a t a r e p r e s e n t a t i o n by a p l a n n i n g o f f i c e r , t o t h e e f f e c t t h a t an a p p r o v e d p l a n c o u l d be m o d i f i e d i n c e r t a i n r e s p e c t s w i t h o u t t h e need f o r a f r e s h p l a n n i n g p e r m i s s i o n , had been made w i t h i n t h e s c o p e o f h i s o s t e n s i b l e a u t h o r i t y . T h e r e was e v i d e n c e o f a w i d e s p r e a d p r a c t i c e a m o n g s t p l a n n i n g a u t h o r i t i e s o f a l l o w i n g t h e i r o f f i c e r s t o make i m m a t e r i a l m o d i f i c a t i o n s t o t h e p l a n s p r o d u c e d when p l a n n i n g p e r m i s s i o n was g i v e n ; t h e a r c h i t e c t - 96 - f o r L e v e r ( F i n a n c e ) L t d . c o u l d be p r e s u m e d t o know o f t h a t p r a c t i c e , and was a c c o r d i n g l y e n t i t l e d t o assume t h a t i t had been a u t h o r i s e d by a u t h o r i t i e s i n whose a r e a s i t was f o l l o w e d . In s h o r t , by a d o p t i n g t h e w i d e s p r e a d p r a c t i c e , W e s t m i n s t e r C o r p o r a t i o n e f f e c t i v e l y h e l d o u t i t s p l a n n i n g o f f i c e r s a s h a v i n g a u t h o r i t y t o a c t i n a c c o r d a n c e w i t h i t . The s e c o n d e l e m e n t , w h e r e b y t h e c i t i z e n m u s t have been i n d u c e d by t h e h o l d i n g o u t t o r e l y upon t h e o f f i c e r ' s i n f o r m a t i o n , may a l s o p r e s e n t p r o b l e m s . F o r t h e c i t i z e n may be e x p e c t e d i n many c a s e s t o r e l y r a t h e r on t h e a p p a r e n t r e l i a b i l i t y o f t h e i n f o r m a t i o n i t s e l f t h a n on a p r i o r r e p r e s e n t a t i o n t h a t t h e o f f i c e r was a u t h o r i s e d t o p r o v i d e i t . Y e t u n l e s s he c a n s a t i s f y t h e c o u r t t h a t t h e l a t t e r i s t r u e t h e n , a t l e a s t i n t h e o r y , t h e r e c a n be no o s t e n s i b l e a u t h o r i t y . The f i n a l e l e m e n t , w h i c h r e q u i r e s t h a t t h e p r o v i s i o n o f i n f o r m a t i o n o f t h e s o r t c o n c e r n e d i n t h e c a s e m u s t be i n t r a v i r e s g o v e r n m e n t , i s u n l i k e l y t o c a u s e any d i f f i c u l t y . H o w e v e r , i t s h o u l d be n o t e d t h a t on a c l a i m t o b i n d g o v e r n m e n t by e s t o p p e l t o i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by an o f f i c e r w i t h i n h i s o s t e n s i b l e a u t h o r i t y , t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e w i l l be r e l e v a n t t w i c e : t o e n s u r e f i r s t , t h a t t h e e s t o p p e l on w h i c h t h e c l a i m o f o s t e n s i b l e a u t h o r i t y i s f o u n d e d w i l l n o t h a v e t h e e f f e c t o f c o n f e r r i n g on t h e o f f i c e r a u t h o r i t y t o p r o v i d e i n f o r m a t i o n w h i c h g o v e r n m e n t i s n o t empowered t o p r o v i d e ; a n d s e c o n d l y , t h a t a l l o w i n g e s t o p p e l t o b i n d g o v e r n m e n t t o t h e i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by t h e o f f i c e r w i l l n o t h a v e t h e e f f e c t o f c o n f e r r i n g on g o v e r n m e n t power t o do s o m e t h i n g w h i c h o t h e r w i s e i t i s n o t empowered t o d o . - 97 - 6 . A s s e s s m e n t I t i s a p p a r e n t f r o m t h e p r e c e d i n g d i s c u s s i o n t h a t t h e r e a r e s e r i o u s l i m i t a t i o n s on t h e a b i l i t y o f e s t o p p e l t o h o l d g o v e r n m e n t t o i t s i n f o r m a t i o n . J u s t how s e r i o u s t h e s e l i m i t a t i o n s a r e i s d i s g u i s e d by t h e f a c t t h a t i n a n o t i n s i g n i f i c a n t number o f c a s e s t h e c o u r t s have c h o s e n t o i g n o r e t h e m . Thus t h e a u t h o r i t i e s c i t e d by W a d e * 0 6 f o r t h e p r o p o s i t i o n t h a t " l e g a l r u l e s a b o u t . . . e s t o p p e l a r e a p p l i c a b l e t o p u b l i c a u t h o r i t i e s a s w e l l as t o o t h e r p e r s o n s " 1 0 7 a c t u a l l y d i s p l a y a d i s r e g a r d o f t h e d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e . The same i s t r u e o f t h o s e c a s e s i n w h i c h p r o p r i e t a r y e s t o p p e l has been p e r m i t t e d t o o p e r a t e a g a i n s t a p u b l i c a u t h o r i t y . 108 The m o s t i m p o r t a n t l i m i t a t i o n s a r e t h e j u r i s d i c t i o n a l and d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s , and t h e r u l e s t i l l a p p l i e d i n C a n a d a t h a t e s t o p p e l c a n n o t b i n d t h e C r o w n . The c o m b i n e d e f f e c t o f t h e j u r i s d i c t i o n a l and d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s , i n p a r t i c u l a r , i s t h a t e s t o p p e l c a n n o t o p e r a t e t o p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m a c t i n g upon a d e c i s i o n w h i c h i s i n c o n s i s t e n t w i t h i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d t o t h e c i t i z e n , u n l e s s t h a t d e c i s i o n i s u l t r a v i r e s a n d a d e c i s i o n i n a c c o r d a n c e w i t h t h e i n f o r m a t i o n w o u l d h a v e b e e n i n t r a v i r e s . The r e s u l t i s t h a t e s t o p p e l may be u s e d e f f e c t i v e l y t o o v e r t u r n s u c h g o v e r n m e n t d e c i s i o n s o n l y w h e r e t h e y c o u l d i n any e v e n t be o v e r t u r n e d on an a p p l i c a t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w . T h i s a p p r o a c h i s c o n s i s t e n t w i t h t h e a r g u m e n t s made e a r l i e r l ° 9 , t o t h e e f f e c t t h a t i t i s t h e l e g i t i m a t e and p r o p e r f u n c t i o n o f g o v e r n m e n t , a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f t h e p o w e r s and d u t i e s c o n f e r r e d and i m p o s e d upon i t by t h e l e g i s l a t u r e , b u t n o t o f t h e c o u r t s , t o d e t e r m i n e w h i c h o f t h e i n t e r e s t s and v a l u e s r e p r e s e n t e d i n s o c i e t y s h o u l d be p r o m o t e d , and t o w h a t e x t e n t . The p e r f o r m a n c e o f t h i s f u n c t i o n may l e a d g o v e r n m e n t t o - 98 - make d e c i s i o n s w h i c h a r e i n c o n s i s t e n t w i t h i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d t o c i t i z e n s . A c c o r d i n g l y , t h e u n r e s t r i c t e d a p p l i c a t i o n o f e s t o p p e l t o b i n d g o v e r n m e n t t o i t s i n f o r m a t i o n w o u l d have t h e p o t e n t i a l t o impede t h e g o v e r n m e n t a l f u n c t i o n by i n v o l v i n g t h e c o u r t s i n a r e v i e w o f l a w f u l g o v e r n m e n t d e c i s i o n s a s t o t h e p r o m o t i o n o f p a r t i c u l a r i n t e r e s t s and v a l u e s . As i t i s , t h e j u r i s d i c t i o n a l and d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s t o g e t h e r e n s u r e t h a t e s t o p p e l may o p e r a t e o n l y w h e r e i t s e f f e c t i s t o s u b s t i t u t e a l a w f u l g o v e r n m e n t d e c i s i o n f o r one t h a t i s u n l a w f u l . T h a t a r e l u c t a n c e t o u s u r p t h e r o l e o f g o v e r n m e n t u n d e r l i e s t h e j u r i s d i c t i o n a l and d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s , and t h e C a n a d i a n r u l e t h a t e s t o p p e l c a n n o t f e t t e r t h e C r o w n , i s a p p a r e n t e v e n f r o m t h e e a r l i e s t a u t h o r i t i e s . I n G i l e s v . G r o v e r 1 1 0 , A l d e r s o n J . a s s e r t e d t h a t one o f t h e p i l l a r s o f t h e r u l e o f t h e p r e r o g a t i v e w h e r e b y , i n c a s e s o f c o n f l i c t , t h e r i g h t o f t h e Crown was t o be p r e f e r r e d t o t h a t o f t h e s u b j e c t , was t h a t " b y t h e K i n g i s i n r e a l i t y t o be u n d e r s t o o d t h e n a t i o n a t l a r g e , t o whose i n t e r e s t t h a t o f any p r i v a t e i n d i v i d u a l o u g h t t o g i v e w a y . " H I The same p o l i t i c a l c o n s t r a i n t was s u c c i n c t l y s t a t e d by L i n d l e y M . R . i n V e s t r y o f t h e P a r i s h o f S t . M a r y , I s l i n g t o n v . H o r n s e y U r b a n D i s t r i c t C o u n c i l i n w h i c h t h e d e f e n d a n t s s o u g h t t o r a i s e an e s t o p p e l a g a i n s t t h e p l a i n t i f f : " T h i s i s n o t a q u e s t i o n a f f e c t i n g t h e p l a i n t i f f s a s p r i v a t e i n d i v i d u a l s . T h e y a r e a p u b l i c b o d y , w i t h p u b l i c d u t i e s , and w i t h r i g h t s and p o w e r s c o n f e r r e d upon them f o r t h e p u r p o s e o f e n a b l i n g them t o d i s c h a r g e t h e i r d u t i e s . T h i s m u s t be b o r n e i n m i n d i n c o n s i d e r i n g t h e e f f e c t o f t h e i r p a s t c o n d u c t , when t h a t i s r e l i e d upon as e s t o p p i n g them f r o m a s s e r t i n g a r i g h t t o p u t an end t o w h a t t h e y have p e r m i t t e d , and e v e n e n c o u r a g e d and a g r e e d t o a l l o w . " 1 1 3 F o r t h e c o u r t s t o p e r m i t e s t o p p e l t o o p e r a t e i n s u c h a c a s e w o u l d be f o r them t o r i s k s a c r i f i c i n g - 99 - t h i r d p a r t y i n t e r e s t s , s e c u r e d o r a d v a n c e d by a g o v e r n m e n t d e c i s i o n made i n p e r f o r m a n c e o f a s t a t u t o r y d u t y o r i n t h e l a w f u l e x e r c i s e o f a s t a t u t o r y d i s c r e t i o n , t o t h e i n t e r e s t s o f t h e i n d i v i d u a l c i t i z e n r a i s i n g t h e e s t o p p e l . 1 1 4 T h i s t h e y h a v e g e n e r a l l y s t r i v e n t o a v o i d . H o w e v e r , c e r t a i n c o u r t s have a l s o d i s p l a y e d a w i l l i n g n e s s t o a l l o w e s t o p p e l t o o p e r a t e w h e r e t h e r e f u s a l t o do so w o u l d v/ork i n j u s t i c e . No e x c e p t i o n c a n be t a k e n t o t h i s f l e x i b i l i t y w h e r e t h e i n j u s t i c e so a v o i d e d i s m a n i f e s t and no t h i r d p a r t y i n t e r e s t i s p r e j u d i c e d , a t l e a s t more t h a n m i n i m a l l y . B u t , t a k e n b e y o n d t h e c l e a r e s t c a s e s , t h i s a p p r o a c h c o u l d u n d e r m i n e t h e j u r i s d i c t i o n a l a n d d u t y / d i s c r e t i o n p r i n c i p l e s , and so a l l o w t h e c o u r t s t o u s u r p t h e r o l e o f t h e l e g i s l a t u r e o r o f g o v e r n m e n t . T h u s B r a d l e y has w r i t t e n , i n r e l a t i o n t o t h e u s e o f e s t o p p e l t o p r e v e n t t h e e x e r c i s e o f s t a t u t o r y p o w e r s , t h a t " t h e o p e r a t i o n o f e s t o p p e l may i n v o l v e a d e p a r t u r e f r o m s t r i c t r u l e s o f l e g a l i t y i n f a v o u r o f a more e q u i t a b l e and j u s t s o l u t i o n b e t w e e n t h e p a r t i e s . When a c o u r t e x e r c i s e s a f u n c t i o n o f t h i s k i n d , i t i s i m p o r t a n t t h a t a d d i t i o n a l i n j u s t i c e i s n o t c r e a t e d i n t h e p r o c e s s . W h e r e , as i n R o b e r t s o n v . M i n i s t e r o f P e n s i o n s , t h e o n l y p a r t i e s t o t h e d i s p u t e a r e a p u b l i c a u t h o r i t y and t h e c i t i z e n , and t h e c o u r t by u s e o f e s t o p p e l r e q u i r e s a p e n s i o n t o be p a i d t o t h e c i t i z e n , t h i s f i n a n c i a l o u t c o m e c r e a t e s no i n j u s t i c e . B u t w h e n , as i n L e v e r ( F i n a n c e ) L t d . v . W e s t m i n s t e r C o r p o r a t i o n , e n v i r o n m e n t a l i s s u e s and t h e i n t e r e s t s o f t h i r d p a r t i e s a r e i n v o l v e d , s h o u l d t h e c o u r t d e c i d e t o b a r t h e p l a n n i n g a u t h o r i t y f r o m t a k i n g e n f o r c e m e n t a c t i o n , w i t h o u t f i r s t t a k i n g i n t o a c c o u n t t h e harm t o o t h e r s t h a t may be c a u s e d by a d e c i s i o n i n f a v o u r o f t h e d e v e l o p e r ? " 1 1 6 [my e m p h a s i s ] . I t i s t h e f i n a l p a r t o f t h i s e x t r a c t - 100 - w h i c h i s u n a c c e p t a b l e : i t i s n o t f o r t h e c o u r t s t o w e i g h and make c h o i c e s b e t w e e n c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s . T h i s i s n o t s i m p l y b e c a u s e t h e c o u r t s a r e w i t h o u t a m a n d a t e t o u n d e r t a k e t h a t t a s k ; t h e y a l s o l a c k t h e t o o l s by w h i c h t o p e r f o r m i t . E s t o p p e l i s c e r t a i n l y a w h o l l y i n a p p r o p r i a t e v e h i c l e f o r t h e c o n s i d e r a t i o n o f t h i r d p a r t y i n t e r e s t s . The d o c t r i n e r e c e i v e s i t s j u s t i f i c a t i o n f r o m t h e p e r c e i v e d need t o m a i n t a i n t r u t h i n t e r p a r t e s l l 7 , and a c c o r d i n g l y f o c u s s e s n a r r o w l y upon t h e p a r t i e s t o t h e l i t i g a t i o n , t h e i r r e s p e c t i v e l e g a l r i g h t s and c o n d u c t . I t c a n n o t f a c i l i t a t e an a p p r e c i a t i o n o f t h e t h i r d p a r t y i n t e r e s t s w h i c h f r e q u e n t l y e x i s t when t h e a l l e g e d r e p r e s e n t o r i s g o v e r n m e n t , b u r d e n e d w i t h t h e d u t y o f s h a p i n g i t s c o n d u c t w i t h due r e g a r d t o a l l t h e i n t e r e s t s r e p r e s e n t e d i n s o c i e t y , a n d n o t m e r e l y t h o s e o f t h e c i t i z e n w i t h whom i t h a p p e n s t o be i n v o l v e d i n l i t i g a t i o n . F a r f r o m e n a b l i n g t h e c o u r t s t o w e i g h c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s , e s t o p p e l i s i n f a c t c a p a b l e o n l y o f a l l o w i n g one c i t i z e n t o a s s e r t h i s own i n t e r e s t s a t t h e e x p e n s e o f a l l o t h e r s . T h i s was made c l e a r i n W e s t e r n F i s h P r o d u c t s L t d . v . P e n w i t h D i s t r i c t C o u n c i l l!8, w h e r e , i n d i s c u s s i n g L e v e r ( F i n a n c e ) L t d . v . W e s t m i n s t e r C o r p o r a t i o n , Megaw L . J . s a i d : "To p e r m i t t h e e s t o p p e l no d o u b t a v o i d e d an i n j u s t i c e t o t h e p l a i n t i f f s . B u t i t may a l s o be f a i r l y r e g a r d e d as h a v i n g c a u s e d an i n j u s t i c e t o one o r more members o f t h e p u b l i c , t h e o w n e r s o f a d j a c e n t h o u s e s who w o u l d be a d v e r s e l y a f f e c t e d by t h i s w r o n g and c a r e l e s s d e c i s i o n o f t h e p l a n n i n g o f f i c e r t h a t t h e m o d i f i c a t i o n s w e r e n o t m a t e r i a l . Y e t t h e y w e r e n o t , and i t w o u l d seem c o u l d n o t , be h e a r d . How, i n t h e i r a b s e n c e , c o u l d t h e c o u r t b a l a n c e t h e r e s p e c t i v e i n j u s t i c e s a c c o r d i n g as t h e c o u r t d i d o r d i d n o t h o l d t h a t t h e r e was an e s t o p p e l i n f a v o u r o f t h e p l a i n t i f f s ? What " e q u i t y " i s t h e r e i n h o l d i n g , i f s u c h be - 101 - t h e e f f e c t o f t h e d e c i s i o n , t h a t t h e p o t e n t i a l i n j u s t i c e t o a t h i r d p a r t y , as a r e s u l t o f t h e g r a n t i n g o f t h e e s t o p p e l , i s i r r e l e v a n t ? " ! ! 9 T h a t p o t e n t i a l i n j u s t i c e i s h i g h l y r e l e v a n t , b u t t h e r a i s i n g o f an e s t o p p e l d o e s n o t a l l o w t h e c o u r t t o t a k e i t i n t o a c c o u n t . I n o t h e r w a y s , t o o , e s t o p p e l i s an i n s t r u m e n t s i n g u l a r l y i l l s u i t e d t o r e s o l v e a l l t h e p r o b l e m s t o w h i c h m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may g i v e r i s e . F i r s t , t h e e l e m e n t s o f t h e d o c t r i n e e n s u r e t h a t i t i s p r o p e r l y a p p l i c a b l e o n l y i n f a i r l y r e s t r i c t e d c i r c u m s t a n c e s . I n p a r t i c u l a r , t h e r e q u i r e m e n t s t h a t t h e r e p r e s e n t a t i o n upon w h i c h an e s t o p p e l i s f o u n d e d m u s t be one o f f a c t and t h a t t h e d e t r i m e n t i n c u r r e d by t h e r e p r e s e n t e e m u s t be q u a n t i f i a b l e i n f i n a n c i a l t e r m s a r e b o t h c a p a b l e o f p r e s e n t i n g t h e c i t i z e n w i t h s e r i o u s d i f f i c u l t i e s . T h e r e may be g o o d r e a s o n f o r t h e s e r e q u i r e m e n t s when b o t h r e p r e s e n t o r and r e p r e s e n t e e a r e p r i v a t e p e r s o n s , b u t w h e r e t h e r e p r e s e n t o r i s g o v e r n m e n t , t h e y p r o d u c e r e s u l t s w h i c h a r e b o t h a r b i t r a r y and d i f f i c u l t t o j u s t i f y . In p a r t i c u l a r , t h e r e s u l t o f t h e r u l e t h a t an e s t o p p e l c a n n o t be f o u n d e d upon a r e p r e s e n t a t i o n o f l a w i s t h a t t h e s i g n i f i c a n t q u a n t i t i e s o f l e g a l i n f o r m a t i o n p r o v i d e d by g o v e r n m e n t f a l l e n t i r e l y o u t s i d e t h e d o c t r i n e ' s s c o p e . S e c o n d l y , t h e a p p l i c a t i o n o f e s t o p p e l i s f u r t h e r r e s t r i c t e d , i n a m a n n e r w h i c h w i l l a p p e a r t o t h e a g g r i e v e d c i t i z e n t o be e q u a l l y a r b i t r a r y , by t h e o p e r a t i o n o f t h e r u l e s o f a g e n c y , w h e r e b y a r e p r e s e n t a t i o n w i l l be a b l e t o f o u n d an e s t o p p e l a g a i n s t g o v e r n m e n t o n l y i f i t was made by a g o v e r n m e n t o f f i c e r a c t i n g w i t h i n t h e s c o p e o f h i s a c t u a l o r o s t e n s i b l e a u t h o r i t y . L o r d S c a r m a n has s a i d t h a t " i t i s wrong t o i n t r o d u c e i n t o p u b l i c a d m i n i s t r a t i v e l a w c o n c e p t s s u c h as e q u i t a b l e e s t o p p e l w h i c h a r e e s s e n t i a l l y a i d s t o t h e d o i n g o f j u s t i c e i n p r i v a t e l a w . " 1 2 0 j n e - 102 - d i s c u s s i o n i n t h i s s e c t i o n has a t t e m p t e d t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e d o c t r i n e i s c e r t a i n l y an u n s a t i s f a c t o r y and i n a p p r o p r i a t e means o f p r o t e c t i n g t h e i n t e r e s t s o f c i t i z e n s m i s l e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . I t r e m a i n s t o be c o n s i d e r e d w h e t h e r a d m i n i s t r a t i v e l a w i s c a p a b l e b y , i t s e l f o f p r o v i d i n g a more a c c e p t a b l e r e s o l u t i o n o f t h e p r o b l e m s t o w h i c h m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may g i v e r i s e . B . J U D I C I A L REVIEW 1 . I n t r o d u c t i o n : The P r o m i s e Of J u d i c i a l R e v i e w The t y p i c a l s i t u a t i o n w i t h w h i c h t h i s P a r t i s c o n c e r n e d i s t h a t i n w h i c h g o v e r n m e n t w i s h e s t o d i s c l a i m i n f o r m a t i o n p r e v i o u s l y p r o v i d e d t o a c i t i z e n and t h e c i t i z e n w i s h e s t o h o l d g o v e r n m e n t bound by t h a t i n f o r m a t i o n . I t m i g h t a p p e a r a t f i r s t s i g h t t h a t p r o c e e d i n g s f o r j u d i c i a l r e v i e w c o u l d c o n t r i b u t e l i t t l e t o a r e s o l u t i o n o f t h a t s i t u a t i o n . The e s s e n t i a l f u n c t i o n o f j u d i c i a l r e v i e w i s t o e n a b l e c i t i z e n s t o a t t a c k d e c i s i o n s o f g o v e r n m e n t w h i c h a d v e r s e l y a f f e c t t h e m , on t h e g r o u n d t h a t t h o s e d e c i s i o n s a r e l e g a l l y d e f e c t i v e . I t i n v o l v e s t h e c h a l l e n g i n g o f p o s i t i o n s a d o p t e d by g o v e r n m e n t , n o t t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e i r i m m u t a b i l i t y . T h u s B r a d l e y , a t t h e o u t s e t o f h i s a n a l y s i s o f t h e l e g a l i s s u e s g e n e r a t e d by m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n , i s l e a d t o c o n s i d e r "how t h e p r e s e n t s u b j e c t d i f f e r s f r o m t h e g e n e r a l l a w o f j u d i c i a l r e v i e w o f a d m i n i s t r a t i v e a c t i o n . " 1 2 1 H o w e v e r , t h e i n f l e x i b i l i t y o f t h i s a p p r o a c h i s u n f o r t u n a t e . I t i s c e r t a i n l y t r u e t h a t e s t o p p e l by r e p r e s e n t a t i o n has h i s t o r i c a l l y b e e n p e r c e i v e d as o f f e r i n g t h e m o s t p r o m i s i n g , i f n o t t h e o n l y , means o f h o l d i n g g o v e r n m e n t by l a w t o i t s i n f o r m a t i o n , b u t t h a t p e r c e p t i o n now - 103 - r e q u i r e s r e c o n s i d e r a t i o n i n t h e l i g h t o f t h e c o n t i n u i n g d e v e l o p m e n t o f t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w . 1 2 2 The hope o f e s t o p p e l i s t h a t i t may o p e r a t e t o p r e v e n t g o v e r n m e n t i n s u b s e q u e n t l e g a l p r o c e e d i n g s w i t h t h e c i t i z e n f r o m d e n y i n g t h a t t h e i n f o r m a t i o n w h i c h i t o r i g i n a l l y p r o v i d e d t o h i m was c o r r e c t . I t s f o c u s i s t h e i n i t i a l p o s i t i o n a d o p t e d by g o v e r n m e n t , t h e i s s u e b e i n g w h e t h e r f a i r n e s s s h o u l d p r e c l u d e t h e a b a n d o n m e n t o f t h a t p o s i t i o n . J u d i c i a l r e v i e w h a s t h e p o t e n t i a l t o a t t a c k t h e p r o b l e m f r o m t h e o p p o s i t e d i r e c t i o n . I t e n a b l e s t h e c i t i z e n t o f o c u s on t h e new p o s i t i o n w h i c h g o v e r n m e n t h a s p u r p o r t e d t o a d o p t and t o a s s e r t t h a t , i n t h e l i g h t i n t e r a l i a o f t h e i n c o n s i s t e n t i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d t o h i m , t h a t new p o s i t i o n i s one w h i c h i t i s n o t l a w f u l f o r g o v e r n m e n t t o a d o p t , a t l e a s t by t h e p r o c e d u r e by w h i c h i t h a s p u r p o r t e d t o do s o . T h e p r o m i s e o f j u d i c i a l r e v i e w as a means o f d e a l i n g w i t h t h e p r o b l e m s g e n e r a t e d by m i s l e a d i n g g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n has b e e n r e c o g n i s e d o n l y r e c e n t l y , l a r g e l y a s a r e s u l t o f j u d i c i a l a c t i v i t y i n E n g l a n d . The a u t h o r i t i e s , w h i c h a r e on t h e c u t t i n g edge o f t h e l a w , f o r m p a r t o f t h e r e s u r g e n c e o f j u d i c i a l r e v i e w e x p e r i e n c e d i n E n g l a n d i n t h e l a s t t w e n t y y e a r s . They p r o b a b l y owe s o m e t h i n g t o t h e P a r l i a m e n t a r y C o m m i s s i o n e r f o r A d m i n i s t r a t i o n - t h e Ombudsman - w h o s e o f f i c e was c r e a t e d i n 1 9 6 7 1 2 3 , when t h e l a w seemed t o be f a i l i n g t o p r o t e c t t h e c i t i z e n a g a i n s t " m a l a d m i n i s t r a t i o n " ! 2 4 u V g o v e r n m e n t . T h a t t e r m i s n o t d e f i n e d i n t h e P a r l i a m e n t a r y C o m m i s s i o n e r A c t , b u t " t h e Ombudman's r e p o r t s l e a v e us i n no d o u b t t h a t he i s a s t u t e t o l o o k o u t f o r i n s t a n c e s w h e r e i n c o r r e c t i n f o r m a t i o n , i n a d e q u a t e a d v i c e o r m i s l e a d i n g a s s u r a n c e s h a v e b e e n g i v e n by o f f i c i a l s t o i n d i v i d u a l s , who t h e r e a f t e r s u f f e r l o s s - 104 - o r o t h e r i n j u s t i c e t h r o u g h r e l i a n c e on t h e s e s t a t e m e n t s . " 1 2 5 The Ombudsman's w i l l i n g n e s s t o c l a s s i f y as m a l a d m i n i s t r a t i o n c a s e s w h e r e g o v e r n m e n t d i s o w n s i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d by i t t o c i t i z e n s has h e l p e d t o d e f i n e a c c e p t a b l e and u n a c c e p t a b l e g o v e r n m e n t c o n d u c t . I n d e e d , some w r i t e r s , a c k n o w l e d g i n g t h e w e a k n e s s o f e s t o p p e l i n t h i s f i e l d , h a v e been c o n t e n t t o l e a v e t h e p r o b l e m e x c l u s i v e l y t o t h e Ombudsman.126 T h i s i s an u n s a t i s f a c t o r y s o l u t i o n , i n v o l v i n g a s i t does a p a r t i a l a b d i c a t i o n o f t h e r u l e o f l a w i n f a v o u r o f an u n s t r u c t u r e d s y s t e m o f a d m i n i s t r a t i v e d i s c r e t i o n l 2 7 t t h e " t w i l i g h t w o r l d " 1 2 8 0 f m a l a d m i n i s t r a t i o n . F o r B r a d l e y , t h e e s s e n t i a l q u e s t i o n i s "how do we g r a f t on t o t h e l a w t h e e s s e n t i a l p r i n c i p l e s o f a d m i n i s t r a t i v e j u s t i c e a c c e p t e d and a p p l i e d by t h e 0mbudsman?"129 The f o l l o w i n g d i s c u s s i o n i n d i c a t e s t h a t , i n r e l a t i o n t o g o v e r n m e n t i n c o n s i s t e n c y , g r a f t i n g may be u n n e c e s s a r y and t h a t a d m i n i s t r a t i v e j u s t i c e may be c a p a b l e o f a c h i e v e m e n t t h r o u g h use o f t h e p r i n c i p l e s o f j u d i c i a l r e v i e w . The c a s e s i n w h i c h t h e c o u r t s have o v e r t u r n e d g o v e r n m e n t d e c i s i o n s i n c o n s i s t e n t w i t h e a r l i e r g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n f a l l i n t o two b r o a d c a t e g o r i e s , n a m e l y t h o s e i n w h i c h t h e u n l a w f u l n e s s o f t h e d e c i s i o n l a y i n a b r e a c h o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y and t h o s e i n w h i c h i t c o m p r i s e d an a b u s e o f d i s c r e t i o n . 2 . T h e D u t y To A c t F a i r l y : P r o c e d u r a l F a i r n e s s The i m p o r t a n t e l e m e n t o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y i s f o r p r e s e n t p u r p o s e s t h a t w h i c h r e q u i r e s d e c i s i o n s a f f e c t i n g t h e i n t e r e s t s o f an i n d i v i d u a l t o be t a k e n o n l y a f t e r t h e i n d i v i d u a l has been g i v e n an o p p o r t u n i t y t o be h e a r d on t h e m a t t e r . No a t t e m p t w i l l be made h e r e t o - 105 - e l a b o r a t e t h e p r e c i s e c o n t e n t o f t h i s r e q u i r e m e n t o r t h e c i r c u m s t a n c e s i n w h i c h i t a p p l i e s . 1 3 0 The o b j e c t o f t h e f o l l o w i n g d i s c u s s i o n i s r a t h e r t o c o n s i d e r t h e c a s e s i n w h i c h t h e d u t y t o a c t f a i r l y has been u s e d t o c o n t r o l g o v e r n m e n t i n c o n s i s t e n c y and t o a s s e s s i t s v a l u e f o r t h a t p u r p o s e . The f o u n d a t i o n o f t h e u s e o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y i n t h i s f i e l d i s v . L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n , ex p . L i v e r p o o l T a x i F l e e t O p e r a t o r s ' A s s o c i a t i o n l 3 1 , h e r e a f t e r r e f e r r e d t o as t h e L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n c a s e , w h i c h c o n c e r n e d i n f o r m a t i o n i n t h e f o r m o f an u n d e r t a k i n g p r o v i d e d by a s t a t u t o r y p u b l i c a u t h o r i t y t o a g r o u p o f c i t i z e n s . The C o r p o r a t i o n , as l i c e n s i n g a u t h o r i t y , had i n 1948 l i m i t e d t h e number o f t a x i c a b l i c e n c e s i n t h e c i t y o f L i v e r p o o l t o 3 0 0 , b u t i n 1970 i t p r o p o s e d s u b s t a n t i a l l y t o i n c r e a s e t h e i r n u m b e r . T h i s p r o p o s a l was o p p o s e d by t h e o p e r a t o r s ' a s s o c i a t i o n , w h i c h was i n f o r m e d by l e t t e r s f r o m t h e Town C l e r k t h a t i t w o u l d be g i v e n an o p p o r t u n i t y t o make r e p r e s e n t a t i o n s b e f o r e any d e c i s i o n was m a d e . I n J u l y 1971 t h e m a t t e r was c o n s i d e r e d by a s u b - c o m m i t t e e o f t h e c i t y c o u n c i l , b e f o r e w h i c h t h e a s s o c i a t i o n was l e g a l l y r e p r e s e n t e d . The s u b - c o m m i t t e e p r o p o s e d a s t a g g e r e d i n c r e a s e , and t h e f u l l c o u n c i l l a t e r a p p r o v e d t h a t p r o p o s a l . H o w e v e r , a t a m e e t i n g o f t h e c o u n c i l h e l d t h e f o l l o w i n g m o n t h , t h e c h a i r m a n o f t h e s u b - c o m m i t t e e g a v e an u n d e r t a k i n g t h a t no l i c e n c e s a d d i t i o n a l t o t h e 300 e x i s t i n g o n e s w o u l d be i s s u e d u n t i l p r o p o s e d l e g i s l a t i o n t o c o n t r o l p r i v a t e h i r e c a r s had come i n t o f o r c e . T h i s u n d e r t a k i n g was l a t e r p u t i n t o w r i t i n g i n a l e t t e r t o t h e a s s o c i a t i o n f r o m t h e Town C l e r k . S u b s e q u e n t l y , i n N o v e m b e r , t h e s u b - c o m m i t t e e met a g a i n , and w i t h o u t i n f o r m i n g t h e a s s o c i a t i o n and d e s p i t e t h e f a c t t h a t - 106 - t h e p r o p o s e d l e g i s l a t i o n was n o t y e t i n f o r c e , p u t f o r w a r d new p r o p o s a l s f o r an i n c r e a s e i n t h e number o f l i c e n c e s . T h e s e p r o p o s a l s w e r e a d o p t e d b y t h e c o u n c i l . The a s s o c i a t i o n a p p l i e d f o r an o r d e r q u a s h i n g t h e C o r p o r a t i o n ' s d e c i s i o n , and s u c c e e d e d b e f o r e t h e C o u r t o f A p p e a l . I t was h e l d t h a t , i n e x e r c i s i n g i t s f u n c t i o n o f d e c i d i n g f u t u r e p o l i c y as t o t h e number o f t a x i c a b l i c e n c e s i n t h e c i t y , t h e C o r p o r a t i o n was u n d e r a d u t y t o a c t f a i r l y . T h a t d u t y m e a n t t h a t i t c o u l d d e p a r t f r o m t h e u n d e r t a k i n g g i v e n by t h e c h a i r m a n o f t h e s u b - c o m m i t t e e i n A u g u s t 1971 o n l y i f i t f i r s t g a v e due and p r o p e r c o n s i d e r a t i o n t o any r e p r e s e n t a t i o n s w h i c h p e r s o n s o r b o d i e s whose i n t e r e s t s w e r e a f f e c t e d , i n c l u d i n g t h e a s s o c i a t i o n , m i g h t w i s h t o m a k e . E v e n t h e n , a c c o r d i n g t o L o r d D e n n i n g M . R . 1 3 2 , t h e u n d e r t a k i n g c o u l d be d i s r e g a r d e d o n l y i f t h e C o r p o r a t i o n was s a t i s f i e d t h a t t h e " o v e r r i d i n g p u b l i c i n t e r e s t " r e q u i r e d i t . In t h e e v e n t , t h e C o r p o r a t i o n had f a i l e d t o a c t f a i r l y i n d e a l i n g w i t h t h e c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s on w h i c h i t had t o d e c i d e , and i t s d e c i s i o n was a c c o r d i n g l y q u a s h e d . The L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n c a s e h a s been c h a r a c t e r i s e d by W a d e l 3 3 as one w h e r e a p u b l i c a u t h o r i t y was h e l d bound by a n o n - c o n t r a c t u a l u n d e r t a k i n g , and he q u e s t i o n s t h e l e g a l v a l i d i t y o f t h a t r e s u l t . H o w e v e r , Wade i n a d e q u a t e l y s u m m a r i s e s t h e b a s i s o f t h e d e c i s i o n . The c o u r t d i d n o t deny t h e r i g h t o f t h e C o r p o r a t i o n t o d e p a r t f r o m i t s u n d e r t a k i n g , b u t r a t h e r s o u g h t t o p r e v e n t i t f r o m so d o i n g w i t h o u t f i r s t a c c o r d i n g t o a f f e c t e d c i t i z e n s an o p p o r t u n i t y t o make r e p r e s e n t a t i o n s as t o why t h e u n d e r t a k i n g s h o u l d c o n t i n u e t o be o b s e r v e d . T h i s f a l l s f a r s h o r t o f b e s t o w i n g upon t h e u n d e r t a k i n g any b i n d i n g q u a l i t y . I t was n o t t h e i n t e n t i o n o f t h e c o u r t t o d i c t a t e p o l i c y t o t h e C o r p o r a t i o n , b u t - 107 - r a t h e r " t o s e e t h a t w h a t e v e r p o l i c y [ i t ] a d o p t s i s a d o p t e d a f t e r due and f a i r r e g a r d t o a l l t h e c o n f l i c t i n g i n t e r e s t s . " 1 3 4 The comments o f L o r d D e n n i n g M . R . t o t h e e f f e c t t h a t t h e C o r p o r a t i o n was o b l i g e d t o h o n o u r i t s u n d e r t a k i n g u n l e s s t h e " o v e r r i d i n g p u b l i c i n t e r e s t " r e q u i r e d o t h e r w i s e w e r e n o t a d o p t e d by t h e o t h e r members o f t h e c o u r t , and a c c o r d i n g l y c a n be r e g a r d e d o n l y a s d i c t a . 1 3 5 C e r t a i n l y l a t e r d e c i s i o n s ! 3 6 have t r e a t e d t h e L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n c a s e a s t u r n i n g on t h e d u t y t o a c t f a i r l y r a t h e r t h a n on any i n h e r e n t b i n d i n g q u a l i t y o f t h e u n d e r t a k i n g i t s e l f . I n t h o s e d e c i s i o n s , t h e c o u r t s have i d e n t i f i e d t h e c r i t i c a l i s s u e as b e i n g w h e t h e r t h e c i t i z e n had a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n o f b e i n g a c c o r d e d a h e a r i n g b e f o r e g o v e r n m e n t made t h e d e c i s i o n a b o u t w h i c h he c o m p l a i n s , i t b e i n g made c l e a r t h a t t h e i m p o r t a n c e o f e a r l i e r g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i n c o n s i s t e n t w i t h t h a t d e c i s i o n , s u c h as t h e u n d e r t a k i n g i n t h e L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n c a s e , l i e s i n i t s a b i l i t y t o g i v e r i s e t o s u c h e x p e c t a t i o n s . 1 3 7 The c l e a r e s t c i r c u m s t a n c e i n w h i c h g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may g i v e r i s e t o a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n o f a h e a r i n g i s w h e r e t h e i n f o r m a t i o n t a k e s t h e f o r m o f an e x p r e s s u n d e r t a k i n g a c t u a l l y t o g r a n t a h e a r i n g . T h a t was t h e b a s i s o f t h e d e c i s i o n o f t h e P r i v y C o u n c i l i n A t t o r n e y G e n e r a l o f Hong K o n g v . Ng Y u e n S h i u l 3 8 > a n a p p e a l f r o m t h e C o u r t o f A p p e a l o f Hong K o n g . The r e s p o n d e n t had e n t e r e d Hong K o n g i l l e g a l l y f r o m M a c a u i n 1976 a n d had r e m a i n e d t h e r e u n d e t e c t e d , b e c o m i n g p a r t - o w n e r o f a s m a l l f a c t o r y . I n O c t o b e r 1980 a c h a n g e o f i m m i g r a t i o n p o l i c y was a n n o u n c e d by t h e Hong K o n g g o v e r n m e n t , t o t h e e f f e c t t h a t i l l e g a l i m m i g r a n t s w o u l d be i n t e r v i e w e d i n due c o u r s e a n d , w h i l e no g u a r a n t e e s c o u l d be g i v e n t h a t t h e y w o u l d n o t s u b s e q u e n t l y be r e m o v e d - 108 - f r o m t h e c o l o n y , e a c h c a s e w o u l d be t r e a t e d on i t s m e r i t s . As a r e s u l t o f t h i s a n n o u n c e m e n t t h e r e s p o n d e n t r e p o r t e d on t h e f o l l o w i n g day t o an i m m i g r a t i o n o f f i c e r a n d , a f t e r b e i n g i n t e r v i e w e d , was d e t a i n e d u n t i l a r e m o v a l o r d e r was made a g a i n s t h i m by t h e D i r e c t o r o f I m m i g r a t i o n . T h e i m m i g r a t i o n t r i b u n a l h a v i n g d i s m i s s e d h i s a p p e a l a g a i n s t t h e o r d e r , t h e r e s p o n d e n t s o u g h t j u d i c i a l r e v i e w o f t h e D i r e c t o r ' s d e c i s i o n t o r e m o v e h i m , and s u c c e e d e d b e f o r e t h e P r i v y C o u n c i l . L o r d F r a s e r , d e l i v e r i n g t h e j u d g m e n t o f t h e B o a r d , h e l d t h a t a p e r s o n i s e n t i t l e d t o a f a i r h e a r i n g b e f o r e a d e c i s i o n a d v e r s e l y a f f e c t i n g h i s i n t e r e s t s i s made by a p u b l i c o f f i c i a l o r body i f he has a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n o f b e i n g a c c o r d e d s u c h a h e a r i n g . A l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n m i g h t be b a s e d on some s t a t e m e n t o r u n d e r t a k i n g b y , o r on b e h a l f o f , t h e p u b l i c a u t h o r i t y w h i c h h a s t h e d u t y o f m a k i n g t h e d e c i s i o n , i f t h e a u t h o r i t y h a s , t h r o u g h i t s o f f i c e r s , a c t e d i n a way t h a t w o u l d make i t u n f a i r o r i n c o n s i s t e n t w i t h g o o d a d m i n i s t r a t i o n f o r h i m t o be d e n i e d s u c h an i n q u i r y . H i s l o r d s h i p c i t e d t h e L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n c a s e a s an i l l u s t r a t i o n o f t h a t p r i n c i p l e , w h i c h he j u s t i f i e d on t h e b a s i s t h a t "when a p u b l i c a u t h o r i t y h a s p r o m i s e d t o f o l l o w a c e r t a i n p r o c e d u r e , i t i s i n t h e i n t e r e s t o f g o o d a d m i n i s t r a t i o n t h a t i t s h o u l d a c t f a i r l y and s h o u l d i m p l e m e n t i t s p r o m i s e , so l o n g as i m p l e m e n t a t i o n d o e s n o t i n t e r f e r e w i t h i t s s t a t u t o r y d u t y . " 1 3 9 j n t n e i n s t a n t c a s e , t h e u n d e r t a k i n g g i v e n by t h e Hong K o n g g o v e r n m e n t had n o t been i m p l e m e n t e d b e c a u s e t h e r e s p o n d e n t had n o t b e e n g i v e n an o p p o r t u n i t y t o p u t h i s c a s e f o r a f a v o u r a b l e e x e r c i s e o f d i s c r e t i o n by t h e D i r e c t o r . A c c o r d i n g l y , t h e P r i v y C o u n c i l g r a n t e d an o r d e r o f c e r t i o r a r i t o q u a s h t h e r e m o v a l o r d e r . - 109 - A t t o r n e y G e n e r a l o f Hong K o n g v . Ng Yuen S h i u h a s s i n c e been a p p l i e d by t h e F e d e r a l C o u r t o f A u s t r a l i a i n C o l e v . C u n n i n g h a m * 4 0 , t h e c i r c u m s t a n c e s o f w h i c h w e r e m o s t c l o s e l y a n a l a g o u s t o t h e L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n c a s e i n t h a t i t c o n c e r n e d an e x p r e s s u n d e r t a k i n g a s t o a m a t t e r o t h e r t h a n p r o c e d u r e . The r e s p o n d e n t had been an o f f i c e r i n t h e D e p a r t m e n t o f I m m i g r a t i o n a n d E t h n i c A f f a i r s , b u t had r e s i g n e d when t h r e a t e n e d w i t h a c r i m i n a l p r o s e c u t i o n f o r h a r b o u r i n g an i l l e g a l i m m i g r a n t , a F i j i a n woman w i t h whom he had f o r m e d an a t t a c h m e n t . B e f o r e r e s i g n i n g , he was i n f o r m e d by a s u p e r i o r t h a t " i f y o u l e a v e now i t w i l l be a n o r m a l r e s i g n a t i o n and y o u w i l l l e a v e w i t h a c l e a r r e c o r d . " Some e i g h t e e n m o n t h s l a t e r t h e r e s p o n d e n t s o u g h t r e a p p o i n t m e n t t o t h e P u b l i c S e r v i c e , and was i n f o r m e d by an i n t e r v i e w i n g c l e r k t h a t he w o u l d be o f f e r e d a p o s i t i o n s u b j e c t t o a p p r o p r i a t e c l e a r a n c e s . The f o l l o w i n g day t h e c l e r k i n f o r m e d him t h a t t h e D e p a r t m e n t o f I m m i g r a t i o n had g i v e n an u n s a t i s f a c t o r y r e p o r t , r e l a t i n g t o t h e c i r c u m s t a n c e s o f h i s e a r l i e r r e s i g n a t i o n . He was r e f u s e d a c o p y o f t h e r e p o r t , b u t was i n v i t e d t o g i v e h i s v e r s i o n o f t h e f a c t s , w h i c h he d i d . He was n o t r e a p p o i n t e d . The F e d e r a l C o u r t g r a n t e d h i s a p p l i c a t i o n f o r j u d i c i a l r e v i e w o f t h e d e c i s i o n n o t t o r e a p p o i n t h i m . The c o u r t c i t e d A t t o r n e y G e n e r a l o f Hong Kong v . Ng Yuen S h i u w i t h a p p r o v a l , and w e n t on t o c o n s i d e r w h e t h e r t h e r e was i n t h e i n s t a n t c a s e any s t a t e m e n t o r u n d e r t a k i n g s u f f i c i e n t t o f o u n d a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n . In t h i s r e s p e c t , t h e r e p r e s e n t a t i o n made t o t h e r e s p o n d e n t b e f o r e h i s r e s i g n a t i o n was " o f p a r t i c u l a r i m p o r t a n c e . " 1 4 1 I t was " a c l e a r r e p r e s e n t a t i o n t o t h e r e s p o n d e n t t h a t i f he r e s i g n e d he w o u l d l e a v e t h e D e p a r t m e n t w i t h an u n b l e m i s h e d r e c o r d . . . I n t h o s e c i r c u m s t a n c e s we t h i n k t h e r e s p o n d e n t was e n t i t l e d t o h o l d t h e r e a s o n a b l e - 110 - e x p e c t a t i o n t h a t he w o u l d be a f f o r d e d a r e a s o n a b l e o p p o r t u n i t y o f a n s w e r i n g t h e a l l e g a t i o n s s h o u l d t h e d e p a r t m e n t c h a n g e i t s a t t i t u d e t o w a r d s him and a s s e r t ( c o n t r a r y t o t h e r e p r e s e n t a t i o n made t o him) t h a t he had l e f t t h e D e p a r t m e n t w i t h a b l e m i s h e d r e c o r d . " 1 4 2 B u t i t i s c l e a r t h a t i t i s n o t o n l y an e x p r e s s s t a t e m e n t o r u n d e r t a k i n g w h i c h may g i v e r i s e t o a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n o f b e i n g a c c o r d e d a h e a r i n g . T h a t s u c h an e x p e c t a t i o n may be f o u n d e d upon an u n d e r t a k i n g i m p l i e d i n t o o r i n f e r r e d f r o m a s t a t e m e n t o f g o v e r n m e n t i s d e m o n s t r a t e d by t h e j u d g m e n t o f P a r k e r L . J . i n v . S e c r e t a r y o f S t a t e f o r t h e Home D e p a r t m e n t , ex p . K h a n , 1 4 3 w h i c h c o n c e r n e d i n f o r m a t i o n p r o v i d e d t o c i t i z e n s g e n e r a l l y by means o f a Home O f f i c e c i r c u l a r l e t t e r . The c i r c u l a r was p u b l i s h e d i n o r d e r t o o f f e r g u i d a n c e t o p e r s o n s i n t h e U n i t e d K i n g d o m who w i s h e d t o a d o p t a c h i l d f r o m a b r o a d , and s t a t e d t h a t , a l t h o u g h t h e i m m i g r a t i o n r u l e s d i d n o t p e r m i t a f o r e i g n c h i l d t o e n t e r t h e U n i t e d K i n g d o m f o r t h e p u r p o s e s o f a d o p t i o n , t h e S e c r e t a r y o f S t a t e m i g h t i n e x c e p t i o n a l c i r c u m s t a n c e s e x e r c i s e a d i s c r e t i o n t o a l l o w a c h i l d t o e n t e r f o r t h a t p u r p o s e w h e r e c e r t a i n s p e c i f i e d c r i t e r i a w e r e m e t . The a p p l i c a n t , who was s e t t l e d i n E n g l a n d , w i s h e d t o a d o p t a r e l a t i v e ' s c h i l d , who l i v e d i n P a k i s t a n . He o b t a i n e d a c o p y o f t h e c i r c u l a r and a p p l i e d f o r an e n t r y c l e a r a n c e c e r t i f i c a t e f o r t h e c h i l d . The a p p l i c a t i o n and t h e e n t r y c l e a r a n c e o f f i c e r ' s r e p o r t w e r e r e f e r r e d t o t h e S e c r e t a r y o f S t a t e , who d e c l i n e d t o a p p l y t h e c r i t e r i a s e t o u t i n t h e c i r c u l a r and i n s t e a d d e c i d e d t h e a p p l i c a t i o n by d i f f e r e n t c r i t e r i a . The c h i l d was a c c o r d i n g l y r e f u s e d l e a v e t o e n t e r . The a p p l i c a n t s o u g h t t o h a v e t h e S e c r e t a r y o f S t a t e ' s d e c i s i o n q u a s h e d , c o n t e n d i n g t h a t he had a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n a r i s i n g o u t o f t h e t e r m s o f t h e c i r c u l a r t h a t t h e - I l l - c r i t e r i a t h e r e s e t o u t w o u l d be a p p l i e d . H i s a p p l i c a t i o n was g r a n t e d by a m a j o r i t y o f t h e C o u r t o f A p p e a l . 1 4 4 P a r k e r L . J . b a s e d h i s j u d g m e n t s q u a r e l y on t h e a r g u m e n t r a i s e d by t h e a p p l i c a n t . A l t h o u g h t h e c i r c u l a r d i d n o t s a y t h a t , on t h e S e c r e t a r y o f S t a t e b e i n g s a t i s f i e d t h a t t h e s p e c i f i e d c r i t e r i a had b e e n m e t , t h e c h i l d w o u l d be a l l o w e d i n , " a r e a d e r m i g h t w e l l i n f e r t h a t t h i s w o u l d be t h e l i k e l y r e s u l t " 1 4 5 , and t h e l e a r n e d j u d g e p r o c e e d e d on t h e b a s i s t h a t t h e c i r c u l a r c o n t a i n e d an i m p l i e d o r i n f e r r e d u n d e r t a k i n g t o t h a t e f f e c t . He c i t e d t h e L i v e r p o o l C o r p o r a t i o n c a s e w i t h a p p r o v a l , and w e n t on t o c o n s i d e r and a p p l y t h e r e a s o n i n g o f A t t o r n e y G e n e r a l o f Hong Kong v . Ng Yuen S h i u , h o l d i n g t h a t t h e a p p l i c a n t had a r e a s o n a b l e e x p e c t a t i o n 1 4 6 t h a t h i s a p p l i c a t i o n w o u l d be d e c i d e d a c c o r d i n g t o t h e c r i t e r i a s e t o u t i n t h e c i r c u l a r , and t h a t i f t h e S e c r e t a r y o f S t a t e was t o a d o p t d i f f e r e n t c r i t e r i a he c o u l d do so o n l y a f t e r a c c o r d i n g a h e a r i n g t o i n t e r e s t e d p e r s o n s . F u r t h e r m o r e , a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n e n t a i l i n g t h e r i g h t t o a h e a r i n g may be g e n e r a t e d by t h e c o n d u c t o f g o v e r n m e n t . Thus i f g o v e r n m e n t f o l l o w s a r e g u l a r p r a c t i c e i n a p a r t i c u l a r m a t t e r , i t may be l e g i t i m a t e f o r a p e r s o n a f f e c t e d t o e x p e c t t h a t p r a c t i c e t o c o n t i n u e ; a n d i f s o , t h e n b e f o r e t h e p r a c t i c e i s d e p a r t e d f r o m i n h i s c a s e he w i l l be e n t i t l e d t o an o p p o r t u n i t y t o make r e p r e s e n t a t i o n s as t o why i t s h o u l d be a d h e r e d t o . I n s u c h a c a s e t h e g o v e r n m e n t p r a c t i c e h a s i n f o r m a t i o n a l a s p e c t s : t h e u n c e r t a i n t y f a c i n g t h e c i t i z e n as t o w h a t p r a c t i c e w i l l be f o l l o w e d i s r e d u c e d , i f n o t e l i m i n a t e d , b y t h e i n f e r e n c e s w h i c h he l e g i t i m a t e l y d r a w s f r o m p r e v i o u s g o v e r n m e n t c o n d u c t . S u c h a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n i s p a r t i c u l a r l y l i k e l y t o a r i s e w h e r e t h e r e g u l a r p r a c t i c e i s a c t u a l l y t h e g i v i n g o f a h e a r i n g . T h a t was t h e c a s e i n C o u n c i l o f C i v i l - 112 - S e r v i c e U n i o n s v . M i n i s t e r f o r t h e C i v i l S e r v i c e 1 4 ? , w h i c h c o n c e r n e d a g o v e r n m e n t d e c i s i o n , made w i t h o u t c o n s u l t a t i o n o f t h e s t a f f c o n c e r n e d , t o e x c l u d e s t a f f a t G o v e r n m e n t C o m m u n i c a t i o n s H e a d q u a r t e r s ( G . C . H . Q . ) f r o m m e m b e r s h i p o f any t r a d e u n i o n o t h e r t h a n a d e p a r t m e n t a l s t a f f a s s o c i a t i o n a p p r o v e d by t h e G . C . H . Q . d i r e c t o r . On an a p p l i c a t i o n t o q u a s h t h e e x c l u s i o n , i t was f o u n d t h a t t h e r e was an e s t a b l i s h e d p r a c t i c e a t G . C . H . Q . o f c o n s u l t a t i o n b e t w e e n management and u n i o n s a b o u t i m p o r t a n t a l t e r a t i o n s i n t h e t e r m s and c o n d i t i o n s o f e m p l o y m e n t o f s t a f f . The H o u s e o f L o r d s h e l d t h a t t h i s p r a c t i c e g a v e r i s e t o an o b l i g a t i o n on t h e p a r t o f g o v e r n m e n t t o a c t f a i r l y by c o n s u l t i n g G . C . H . Q . s t a f f b e f o r e w i t h d r a w i n g t h e b e n e f i t o f t r a d e u n i o n m e m b e r s h i p . 1 4 8 I t i s a p p a r e n t f r o m t h e s e c a s e s t h a t t h e d u t y t o a c t f a i r l y i s c a p a b l e i n c e r t a i n c i r c u m s t a n c e s o f p r o v i d i n g a means w h e r e b y t h e c i t i z e n may compel g o v e r n m e n t t a k e i n t o a c c o u n t i n i t s d e c i s i o n - m a k i n g t h e e x p e c t a t i o n s g e n e r a t e d by i n f o r m a t i o n w i t h w h i c h i t has p r e v i o u s l y s u p p l i e d h i m . I f t h a t i n f o r m a t i o n l e d h i m l e g i t i m a t e l y t o e x p e c t t h a t h e w o u l d be e i t h e r e n t i t l e d t o a p a r t i c u l a r a d v a n t a g e o r f r e e f r o m a p a r t i c u l a r d i s a d v a n t a g e , t h e c i t i z e n w i l l be a b l e t o r e q u i r e g o v e r n m e n t t o a c c o r d h i m a h e a r i n g b e f o r e i t a d o p t s a p o s i t i o n w h i c h w i l l d e p r i v e h i m o f t h a t a d v a n t a g e o r s u b j e c t h i m t o t h a t d i s a d v a n t a g e . 1 4 9 H o w e v e r , t h e e f f e c t o f o v e r t u r n i n g a g o v e r n m e n t d e c i s i o n f o r f a i l u r e t o a c c o r d a h e a r i n g may be l i m i t e d . G o v e r n m e n t i s o b l i g e d t o a l l o w t h e c i t i z e n an o p p o r t u n i t y t o make r e p r e s e n t a t i o n s , b u t i t i s n o t p r e c l u d e d f r o m r e a c h i n g a d e c i s i o n i n c o n s i s t e n t w i t h i t s o r i g i n a l i n f o r m a t i o n o n c e i t h a s d o n e s o . I t " m u s t make up i t s own m i n d w h a t p o l i c y i t w i s h e s t o - 113 - f o l l o w ; b u t b e f o r e d o i n g so i t m u s t a c t f a i r l y t o a l l c o n c e r n e d . " 1 5 0 Where g o v e r n m e n t d i s c l a i m s i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d t o a c i t i z e n a f t e r a c c o r d i n g h i m a h e a r i n g and c o n s i d e r i n g h i s r e p r e s e n t a t i o n s , t h e c i t i z e n m u s t r e l y upon a c h a l l e n g e t o t h e f a i r n e s s o r r e a s o n a b l e n e s s o f t h e i n c o n s i s t e n t d e c i s i o n . 1 5 1 E v e n w h e r e a h e a r i n g i s g r a n t e d , t h e r e may be l i t t l e t h a t t h e c i t i z e n c a n s a y t o p e r s u a d e g o v e r n m e n t t h a t , i n r e l a t i o n t o h i m , i t s h o u l d a d h e r e t o i t s o r i g i n a l i n f o r m a t i o n . T h i s i s d e m o n s t r a t e d w i t h s t a r k c l a r i t y b y A t t o r n e y G e n e r a l o f Hong Kong v . Ng Yuen S h i u , t h e d e c i s i o n i n w h i c h r e s t e d upon an e x t r e m e l y n a r r o w f a c t u a l b a s i s . As B a b e r J . e m p h a s i e d i n t h e c o u r t b e l o w , t h e u n l a w f u l n e s s o f t h e r e m o v a l o r d e r i n t h a t c a s e l a y s i m p l y i n t h e f a c t " t h a t [ t h e r e s p o n d e n t ] was n o t e x p r e s s l y a s k e d a t h i s i n t e r v i e w . . . 1 have y o u a n y t h i n g t o s a y a s t o why y o u s h o u l d be a l l o w e d t o r e m a i n i n Hong K o n g ? 1 a n d h i s a n s w e r r e c o r d e d . T h i s w o u l d h a v e been an a d e q u a t e o p p o r t u n i t y t o s t a t e h i s c a s e and had t h i s been done t h e s e p r o c e e d i n g s w o u l d have been u n n e c e s s a r y . " I 5 2 Y e t i t was a c c e p t e d t h a t t h e o n l y m a t t e r i n h i s f a v o u r w h i c h t h e r e s p o n d e n t had b e e n p r e v e n t e d f r o m b r i n g i n g t o t h e D i r e c t o r ' s a t t e n t i o n by t h e f a i l u r e t o ask t h a t q u e s t i o n was t h e f a c t t h a t he was p a r t - o w n e r o f a s m a l l f a c t o r y . I n o t h e r w o r d s , i f t h e r e s p o n d e n t , h a v i n g s u c c e e d e d i n q u a s h i n g t h e i n i t i a l d e c i s i o n t o remove h i m , s u b s e q u e n t l y f a i l e d t o i m p r e s s t h e D i r e c t o r o f I m m i g r a t i o n w i t h t h e i n f o r m a t i o n t h a t he was an e m p l o y e r r a t h e r t h a n an e m p l o y e e , he c o u l d e x p e c t t o be made t h e s u b j e c t o f a s e c o n d , and t h i s t i m e u n i m p e a c h a b l e , r e m o v a l o r d e r . C o n s e q u e n t l y , s u c c e s s f u l u s e o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y by c i t i z e n s m i s l e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n may buy them t i m e , and an o p p o r t u n i t y t o a r g u e a g a i n s t a - 114 - d e p a r t u r e f r o m t h a t i n f o r m a t i o n , b u t u l t i m a t e l y may s e c u r e them no l a s t i n g b e n e f i t . From t h e p o i n t o f v i e w o f t h e c i t i z e n who has been m i s l e d , t h i s may a p p e a r t o be a g r a v e w e a k n e s s . B u t h i s i s n o t t h e m o s t d i s i n t e r e s t e d p e r s p e c t i v e . I t h a s been a r g u e d 1 5 3 t h a t t h e t a s k o f d e t e r m i n i n g w h i c h i n t e r e s t s and v a l u e s a r e t o be p r o m o t e d by o r r e f l e c t e d i n g o v e r n m e n t d e c i s i o n s i s a t a s k f o r g o v e r n m e n t a l o n e , and n o t f o r t h e c o u r t s . The g r e a t m e r i t o f t h e use o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y t o c o n t r o l d e p a r t u r e s f r o m g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n i s t h a t i t i s e n t i r e l y c o m p a t i b l e w i t h t h a t a r g u m e n t . To a t t a c k a g o v e r n m e n t d e c i s i o n on t h e b a s i s o f an a l l e g e d b r e a c h o f t h a t d u t y i s t o a t t a c k t h e m a n n e r i n w h i c h t h e d e c i s i o n was m a d e , n o t i t s c o n t e n t . The d u t y t o a c t f a i r l y i s c o n c e r n e d w i t h p r o c e d u r e , n o t s u b s t a n c e . I t s e s s e n t i a l p u r p o s e i s t o e n s u r e t h a t a s t a t u t o r y d e c i s i o n - m a k e r p e r m i t s t h o s e whose i n t e r e s t s may be a f f e c t e d by i t s d e c i s i o n t o make r e p r e s e n t a t i o n s i n s u p p o r t o f t h e i r i n t e r e s t s b e f o r e a d e c i s i o n i s r e a c h e d ; i t i s f o r t h e d e c i s i o n - m a k e r , h a v i n g h e a r d t h o s e r e p r e s e n t a t i o n s , t o make w h a t i t c o n s i d e r s t o be an a p p r o p r i a t e d e c i s i o n . B u t , o n c e a g a i n , d e c i s i o n - m a k e r s c a n n o t be a l l o w e d t o e x c e e d t h e s c o p e o f t h e i r p o w e r s . A c c o r d i n g l y , t h e r e i s a s e c o n d l i m i t a t i o n on t h e a b i l i t y o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y t o a s s i s t a c i t i z e n m i s l e d by g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n , i n t h e s h a p e o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e . The e f f e c t o f t h a t p r i n c i p l e i n t h i s c o n t e x t i s t o p r e v e n t t h e c o u r t f r o m c o m p e l l i n g g o v e r n m e n t t o g r a n t a h e a r i n g b e f o r e d e p a r t i n g f r o m i n f o r m a t i o n p r e v i o u s l y p r o v i d e d t o c i t i z e n s , w h e r e t o do so w o u l d o v e r r i d e t h e l i m i t a t i o n s on g o v e r n m e n t ' s p o w e r . Where t h e i n f o r m a t i o n t a k e s t h e f o r m o f an u n d e r t a k i n g - e x p r e s s , i m p l i e d o r i n f e r r e d - - 115 - a c t u a l l y t o g r a n t a h e a r i n g , t h e o p e r a t i o n o f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e w i l l be o f l i m i t e d i m p o r t a n c e . C a s e s w i l l be few i n w h i c h no d i s c r e t i o n t o h o l d a h e a r i n g e x i s t s . T h u s i t i s c l e a r t h a t a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n o f b e i n g a c c o r d e d a h e a r i n g may a r i s e e v e n when t h e power o r d u t y c o n c e r n e d i s n o t i n o r d i n a r y c i r c u m s t a n c e s r e q u i r e d t o be e x e r c i s e d i n a c c o r d a n c e w i t h t h e d u t y t o a c t f a i r l y . 1 5 4 The p r i n c i p l e w i l l a c c o r d i n g l y be o f g r e a t e s t i m p o r t a n c e i n r e l a t i o n t o i n f o r m a t i o n i n t h e f o r m o f a s t a t e m e n t o r u n d e r t a k i n g c o n c e r n i n g a m a t t e r o t h e r t h a n p r o c e d u r e . I t w o u l d be s t r a n g e i f g o v e r n m e n t w e r e o b l i g e d t o h o l d a h e a r i n g b e f o r e d e p a r t i n g f r o m i n f o r m a t i o n w h i c h i t c a n n o t l a w f u l l y h o n o u r . I f t h e j u r i s d i c t i o n a l p r i n c i p l e o p e r a t e s e f f e c t i v e l y t o p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m b e i n g bound by e s t o p p e l t o i n f o r m a t i o n w h i c h i t l i e s o u t s i d e t h e s c o p e o f i t s p o w e r s t o i m p l e m e n t , 1 5 5 i t m u s t o p e r a t e a l s o t o p r e v e n t g o v e r n m e n t f r o m b e i n g r e q u i r e d by t h e d u t y t o a c t f a i r l y t o a c c o r d a h e a r i n g t o a f f e c t e d p e r s o n s b e f o r e d e p a r t i n g f r o m s u c h i n f o r m a t i o n . A f u r t h e r f a c t o r w h i c h m u s t be c o n s i d e r e d i s t h e p o t e n t i a l i m p a c t o f t h e d o c t r i n e o f a g e n c y . The v a l u e o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y t o a c i t i z e n m i s l e d by i n f o r m a t i o n f r o m a g o v e r n m e n t s o u r c e may be d e p e n d e n t upon h i s a b i l i t y t o d e m o n s t r a t e t h a t t h e i n f o r m a t i o n was p r o v i d e d by someone a u t h o r i s e d by g o v e r n m e n t t o p r o v i d e i t . No a r g u m e n t h a s b e e n r a i s e d i n any o f t h e c a s e s d e c i d e d t o d a t e t h a t t h e i n f o r m a t i o n was p r o v i d e d by an o f f i c e r a c t i n g o u t s i d e t h e s c o p e o f h i s a u t h o r i t y , and i t r e m a i n s t o be s e e n w h a t a t t i t u d e t h e c o u r t s w i l l a d o p t when s u c h an a r g u m e n t i s r a i s e d . I t w o u l d c e r t a i n l y be p o s s i b l e f o r them t o p e r m i t u n a u t h o r i s e d i n f o r m a t i o n i n c e r t a i n c i r c u m s t a n c e s t o g e n e r a t e a - 116 - l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n o f a h e a r i n g ; a s t r o n g c a n d i d a t e m i g h t be w h e r e an e x p r e s s u n d e r t a k i n g t o g r a n t a h e a r i n g i s g i v e n by an o f f i c e r o f some s e n i o r i t y , who i n f a c t l a c k s a u t h o r i t y t o g i v e i t . B u t s t r o n g c o u n t e r - a r g u m e n t s c a n be r a i s e d . Thus t h e r e i s a u t h o r i t y t h a t i f a g o v e r n m e n t o f f i c e r w r o n g l y a s s u m e s a u t h o r i t y t o p e r f o r m a p a r t i c u l a r a c t , t h e c i t i z e n i s n o t t h e r e b y e n t i t l e d t o assume t h a t he p o s s e s s e s t h a t a u t h o r i t y . 1 5 6 A g a i n , i f g o v e r n m e n t i s n o t i n o r d i n a r y c i r c u m s t a n c e s o b l i g e d t o c o n s i d e r t h e r e p r e s e n t a t i o n s o f t h o s e whose i n t e r e s t s a r e p o t e n t i a l l y a f f e c t e d b e f o r e m a k i n g a d e c i s i o n on a p a r t i c u l a r m a t t e r , i t may be t h o u g h t u n j u s t i f i a b l e t o s u b j e c t i t t o an o b l i g a t i o n t o c o n s i d e r t h e r e p r e s e n t a t i o n s o f a p a r t i c u l a r c i t i z e n m e r e l y b e c a u s e o f t h e u n a u t h o r i s e d a c t i o n s o f i t s o f f i c e r s . H o w e v e r , t h e d i f f i c u l t y w i t h t h e s e a r g u m e n t s i s t h a t t h e y have t h e p o t e n t i a l t o c r e a t e h a r d s h i p . The c o n c e p t o f a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n i s a f l e x i b l e o n e , and i t i s t o be h o p e d t h a t t h e c o u r t s w i l l a d o p t a f l e x i b l e a p p r o a c h t o i t s a p p l i c a t i o n w h e r e by s o d o i n g t h e y c a n a f f o r d a m e a s u r e o f p r o t e c t i o n t o r e a s o n a b l e e x p e c t a t i o n s g e n e r a t e d by u n a u t h o r i s e d g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n . F i n a l l y , t h e c i t i z e n m u s t i n e v e r y c a s e be a b l e t o e s t a b l i s h t h a t , as a r e s u l t o f t h e i n f o r m a t i o n p r o v i d e d t o h i m , he e n j o y e d a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n o f b e i n g a c c o r d e d a h e a r i n g . T h a t t h i s may be d i f f i c u l t i s d e m o n s t r a t e d by v . S e c r e t a r y o f S t a t e f o r t h e Home D e p a r t m e n t , ex p . K h a n , w h e r e W a t k i n s L . J . d i s s e n t e d on t h e g r o u n d t h a t t h e c i r c u l a r p u b l i s h e d by t h e Home O f f i c e was i n t e n d e d m e r e l y as a " h e l p f u l g u i d e " 1 5 7 t o p r o s p e c t i v e a d o p t e r s , and c o n t a i n e d n o t h i n g s u f f i c i e n t t o g r o u n d a l e g i t i m a t e e x p e c t a t i o n t h a t a h e a r i n g w o u l d be a c c o r d e d b e f o r e t h e S e c r e t a r y o f S t a t e a d o p t e d any c r i t e r i a o t h e r t h a n t h o s e t h e r e s e t o u t . - 117 - 3 . Abuse Of D i s c r e t i o n : Substantive F a i r n e s s , Relevant Considerations And Reasonableness The p o s s i b i l i t y o f o v e r t u r n i n g f o r a b u s e o f d i s c r e t i o n g o v e r n m e n t d e c i s i o n s w h i c h d e p a r t f r o m i n f o r m a t i o n e a r l i e r p r o v i d e d t o c i t i z e n s h a s r e c e i v e d g r e a t e r a c a d e m i c r e c o g n i t i o n t h a n has t h e u s e f o r t h e same p u r p o s e o f t h e d u t y t o a c t f a i r l y . 1 5 8 H o w e v e r , t h e c a s e s i n w h i c h t h i s p o s s i b i l i t y has r e c e i v e d j u d i c i a l a p p r o v a l have b e e n r e m a r k a b l y f e w . A l l a r e E n g l i s h , and a l l a r e r e c e n t . The f i r s t i n d i c a t i o n t h a t i n c o n s i s t e n c y on t h e p a r t o f g o v e r n m e n t m i g h t i n i t s e l f amount t o an a b u s e o f d i s c r e t i o n came i n t h e d e c i s i o n o f t h e C o u r t o f A p p e a l i n H . T . V . L t d . v . P r i c e C o m m i s s i o n . 1 5 9 The p l a i n t i f f , w h i c h was a t e l e v i s i o n programme c o n t r a c t o r , was o b l i g e d u n d e r c o n t r a c t s w i t h t h e I n d e p e n d e n t B r o a d c a s t i n g A u t h o r i t y ( I B A ) t o make p a y m e n t s c a l l e d t h e E x c h e q u e r l e v y , w h i c h t h e I B A p a s s e d on t o t h e E x c h e q u e r . In i t s r e t u r n s o f p r o f i t m a r g i n t o t h e P r i c e C o m m i s s i o n u n d e r t h e C o u n t e r - I n f l a t i o n A c t 1 9 7 3 , t h e p l a i n t i f f t r e a t e d t h i s l e v y as p a r t o f i t s c o s t s and d e d u c t e d i t i n o r d e r t o a r r i v e a t a f i n a l p r o f i t f i g u r e . By l e t t e r o f J u n e 1973 t h e P r i c e C o m m i s s i o n i n f o r m e d t h e p l a i n t i f f t h a t i t was o f t h e o p i n i o n t h a t t h e p l a i n t i f f was r i g h t t o t r e a t t h e l e v y i n t h i s w a y . From J u n e 1974 t h e p l a i n t i f f a l s o t o o k t h e l e v y i n t o a c c o u n t i n c a l c u l a t i n g i t s t o t a l c o s t s p e r u n i t o f o u t p u t , f o r t h e p u r p o s e o f d e t e r m i n i n g t h e p e r m i t t e d l e v e l o f i t s a d v e r t i s i n g c h a r g e s . The C o m m i s s i o n t o o k t h e v i e w t h a t t h e l e v y was n o t a c o s t f o r t h a t p u r p o s e . The p l a i n t i f f s o u g h t a d e c l a r a t i o n t h a t i t w a s , and t h e d e c l a r a t i o n was g r a n t e d by t h e C o u r t o f A p p e a l . A l l t h r e e members o f t h e c o u r t h e l d t h a t i t was t h e d u t y o f t h e C o m m i s s i o n t o a c t c o n s i s t e n t l y and f a i r l y i n i t s - 118 - d e a l i n g s w i t h m a n u f a c t u r e r s and t r a d e r s . 1 6 0 i _ 0 r d D e n n i n g M . R . a c k n o w l e d g e d t h e p r i n c i p l e t h a t a s t a t u t o r y p u b l i c a u t h o r i t y c a n n o t b e e s t o p p e d f r o m d o i n g i t s s t a t u t o r y d u t y . " B u t t h a t i s s u b j e c t t o t h e q u a l i f i c a t i o n t h a t i t m u s t n o t m i s u s e i t s p o w e r s : and i t i s a m i s u s e o f p o w e r f o r i t t o a c t u n f a i r l y o r u n j u s t l y t o w a r d s a p r i v a t e c i t i z e n when t h e r e i s no p r e s s i n g p u b l i c i n t e r e s t t o w a r r a n t i t . " 1 6 1 S i n c e t h e C o m m i s s i o n had p r e v i o u s l y and as a m a t t e r o f r e g u l a r i t y t r e a t e d t h e E x c h e q u e r l e v y as p r o p e r l y i n c l u d e d i n t h e p l a i n t i f f ' s c o s t s , i t h a d a c t e d i n c o n s i s t e n t l y and u n f a i r l y i n r e f u s i n g t o t r e a t t h e l e v y as a c o s t f o r t h e p u r p o s e o f c a l c u l a t i n g t o t a l c o s t s p e r u n i t o f o u t p u t . The i m p o r t a n c e o f