Open Collections

UBC Graduate Research

Exploring the Development Cost Charge Framework for Active Transportation Infrastructure in British Columbia Beaudry, Ryan 2011

You don't seem to have a PDF reader installed, try download the pdf

Item Metadata


SCARP_2011_GradProject_Beaudry.pdf [ 813.58kB ]
JSON: 1.0102536.json
JSON-LD: 1.0102536+ld.json
RDF/XML (Pretty): 1.0102536.xml
RDF/JSON: 1.0102536+rdf.json
Turtle: 1.0102536+rdf-turtle.txt
N-Triples: 1.0102536+rdf-ntriples.txt
Original Record: 1.0102536 +original-record.json
Full Text

Full Text

            EXPLORING THE DEVELOPMENT COST CHARGE  FRAMEWORK FOR ACTIVE TRANSPORTATION  INFRASTRUCTURE IN BRITISH COLUMBIA      EXPLORING THE DEVELOPMENT COST CHARGE FRAMEWORK FOR ACTIVE TRANSPORTATION  INFRASTRUCTURE IN BRITISH COLUMBIA    by    Ryan Beaudry    B.Pl, The University of Northern British Columbia, 2009    A PROJECT SUBMITTED IN PARTIAL FULFILMENT OF  THE REQUIREMENTS FOR THE DEGREE OF    MASTER OF ARTS (PLANNING)    in    THE FACULTY OF GRADUATE STUDIES    School of Community and Regional Planning    We accept this project as conforming  to the required standard    ......................................................    .....................................................    .....................................................      THE UNIVERSITY OF BRITISH COLUMBIA  August 2011  © Ryan Beaudry, 2011                 Executive Summary    Human transportation patterns have been  linked to excessive greenhouse gas  (GHG)  levels  in  the  Earth’s  atmosphere.  Unsustainable  levels  of  GHGs  are  contributing  to  global  climate  change, a phenomena which has a range of negative human and environmental impacts.     In recognition of the looming threat, governments around the world, including the Province of  British Columbia, are  introducing  legislation aimed to reduce GHGs. In B.C.,  local governments  are required to set greenhouse gas reduction targets and identify measures to pursue them in  their  comprehensive  plans.  In  order  to  meet  their  targets,  B.C.  local  governments  should  consider focusing on their most polluting sectors, one of which  is transportation. Studies have  shown that transportation is the foremost contributor to provincial GHGs.    A  promising  way  in  which  local  governments  can  reduce  GHGs  from  transportation  is  to  promote active modes of travel. Research shows that increases in walking and cycling can result  in  decreased motor  vehicle use  and  resultant emissions.  To  stimulate  this  type of  shift, B.C.  local governments should consider providing their residents with adequate hard infrastructure  facilities, including separated paths, bicycle boulevards and bike lanes. A municipal finance tool  available  to  local  governments  to help  fund  these  types of  investments  is development  cost  charges (DCCs).    While DCCs  can be, and are used  for  active  transportation  infrastructure  in B.C.,  the  current  framework  derived  from  the  Local Government  Act  (LGA)  and  Provincial DCC  Best  Practices  Guide is vague and ambiguous. A distinct lack of guidance has produced a number of obstacles  for local governments. Municipalities who have successfully implemented active transportation  DCC programs have done  so  largely  though experimentation and broad  interpretation of  the  LGA  provisions.  Moving  forward,  more  clarity  and  guidance  with  respect  to  active  transportation  is desired both by  those  charging DCCs  (local governments) and  those paying  them  (developers). To ensure the power of the DCC tool  is  fully  leveraged  for provincial GHG  reduction purposes,  the B.C. Ministry of Community, Sport and Cultural Development  should  consider  a  review  of  their DCC  protocols  as well  as  an  update  to  the  LGA  and/or DCC  Best  Practices Guide.     Table of Contents    Chapter One ‐ Introduction .................................................................................................................. 1  Context ...................................................................................................................................................... 1  Research Problem ..................................................................................................................................... 3  Project Purpose and Organization ............................................................................................................ 4  Chapter Two ‐ Literature Review .......................................................................................................... 6  GHG Reduction and Climate Change ........................................................................................................ 6  The Benefits of Active Transportation ...................................................................................................... 9  Policies to Influence Mode Shift – Soft vs. Hard ..................................................................................... 11  Chapter Three ‐ Development Cost Charges ....................................................................................... 14  Introduction to Development Cost Charges ........................................................................................... 14  Legislative and Legal Framework ............................................................................................................ 15  Developing a DCC Bylaw – Challenges for Active Transportation Infrastructure ................................... 17  Chapter Four ‐ Linking New Development to Non‐Motorized Facilities ............................................... 21  Options for Forecasting Cycling and Walking Trips ................................................................................ 21  Aggregate Models ................................................................................................................................... 23  Considerations for Forecasting Cycling and Walking Trips ..................................................................... 24  Latent Demand for Active Transportation .............................................................................................. 28  Vehicle Substitution Rates ...................................................................................................................... 30  Preferred Facilities .................................................................................................................................. 32  Chapter Five ‐ Current State of Affairs (Interview Results) .................................................................. 35  Local Government ................................................................................................................................... 36  Urban Development Institute ................................................................................................................. 40  The Ministry of Community, Sport and Cultural Development .............................................................. 43  Chapter Six ‐ Conclusion ..................................................................................................................... 47  References ......................................................................................................................................... 49  Appendices .............................................................................................................................................. 53   Page 1 of 56    Chapter One ‐ Introduction  Context    Times are changing, both locally in British Columbia and abroad. Research suggests we humans  are producing excessive greenhouse gas emissions (GHGs) and, with widespread climate change  looming, that there is growing need and pressure to reduce our negative impact on the natural  environment (Hillman, 2003). The reduction of GHGs is one of many interventions identified as  being  necessary  to  slow  the  trend  of  climate  change  and  its  underlying  effects  on  environmental and human health (Hillman, 2003).    It  is  said  that  planners  and  policy  makers  have  a  responsibility,  as  well  as  a  significant  opportunity,  to  respond  to  the  issue  of  climate  change  (Frank  et  al.  2007).  The  Province  of  British  Columbia  is moving  in  the  right  direction with  efforts  to  curb GHG  emissions  at  the  community level.  Among them is a Bill, known as the Green Communities Statues Amendment  Act (Bill 27 ‐ 2008), which requires local governments to set and adopt GHG reduction policies,  actions and targets in an official community plan (OCP) or regional growth strategy (Rutherford,  2009). The province‐wide standard for this reduction is 33 per cent below 2007 levels by 2020  (British Columbia (C), 2008).    Studies have  shown  that a major  source of  community GHGs  in British Columbia  is personal  vehicles. According to the Province’s Community Energy and Emissions Inventory, a significant  proportion (14%) of all GHGs emitted in B.C. come from personal vehicles such as cars, pickup  trucks, minivans and sport utility vehicles (Ministry of Environment, 2010). To support Bill 27,  and to ultimately combat the effects of climate change, it is worthwhile for B.C. communities to  encourage more sustainable and active forms of transportation within their jurisdictions. From  a planning perspective, there are a number of ways in which this could be done.   Page 2 of 56    One method  is  to  use municipal  finance mechanisms  to  fund  non‐motorized  infrastructure  projects, such as separated bike lanes, multi‐use paths and bicycle boulevards. The provision of  such  facilities  is  important,  as  the  amount  and  type  of  transportation  infrastructure  in  a  community is known to correlate with the walking and cycling rates of its residents (Dill, 2009;  Dill & Carr, 2003; Rodriguez, 2004; Kitamura et al. 1997; Litman, 2010; BCCC, 2007; Nelson &  Allen, 1997; Krizek, Barnes & Thompson, 2009).    There  are  many  different  finance  mechanisms  available  for  municipalities  to  use  towards  investments  in  non‐motorized  infrastructure.  According  to  the  province’s  Development  Finances Choice Guide, the different options include cost recovery tools, source of capital tools,  developer‐build  agreements,  and  partnership  agreements  (MOMA,  2000).  The  focus  of  this  project is on a cost recovery tool known as development cost charges (DCCs).     This  Professional  Project  has  been  sponsored  by  a multidisciplinary  civil  engineering,  urban  planning and landscape architecture firm called Urban Systems Limited (Urban Systems). Urban  Systems  is  interested  in  exploring  the  use  of  DCCs  for  active  transportation  infrastructure  because: (a) active transportation is a growing practice area for the company; and (b) because  DCCs are one of  the  few development  finance  tools which have specific provincial policy and  legislation  set  out  in  the  Local  Government  Act  (LGA)  (Dan  Huang,  Urban  Systems  Senior  Planner,  personal  communication,  7  April  2011).  Since  the  LGA  largely  defines  what  local  governments can and cannot do  in British Columbia, Urban Systems would  like to ensure that  the province’s goals for GHG reduction match what is mandated for B.C. communities through  the legislation.                 Page 3 of 56    Research Problem    While it is indeed a worthwhile endeavour, using DCCs for non‐motorized facilities can be more  challenging than for other types of infrastructure. There are three contributing factors:    1.  Legislation. The Provincial  legislation  for DCCs  is entrenched within  the  Local Government  Act.  In regards to transportation, section 933 of the Act states that a municipality can charge  DCCs for “highway facilities”. It does not; however, supply a definition for the word “highway”  nor  does  it  specify  if  active  transportation  infrastructure  is  included  or  excluded  under  the  umbrella  “highway  facilities”  term.  The  ambiguous  language  leaves  much  room  for  interpretation.    2. Best Practices Guide. The Province introduced a DCC Best Practices Guide (the Guide) in 1997  in hopes of  standardizing  the establishment and administration of DCC programs around  the  province (MOCS, 2005). It has since updated the Guide on two separate occasions, once in 2000  and again  in 2005. Despite being effective  in a variety of ways, the Guide offers  little clarity  in  the realm of active transportation.     Keeping with the ambiguity of the DCC legislation in the LGA, the DCC Best Practices Guide does  not  clearly  define which  active  transportation  facilities  can  be  included  in  a  DCC  program.  Rather, it provides a list of past interpretations of the “highway facilities” term and states that it  means  different  things  to  different  local  governments.  The Guide  does  point  out  that  some  communities  have  interpreted  “highway  facilities”  to  mean  bicycle  and  pedestrian  infrastructure. It does not; however, provide examples of where or how this interpretation has  been applied in British Columbia, thus there is no obvious precedent or guidance to follow.     3. Legitimate Use Question. Finally, stemming from the broad legislation and unclear guidance  in the DCC Best Practices Guide is a question around whether active transportation facilities are  a  legitimate use  for DCCs.  Section 933 of  the  LGA  states  that DCCs  can only be  charged  for  facilities  that  service,  either  directly  or  indirectly,  new  developments  for which  charges  are Page 4 of 56    imposed.  Some  would  argue  that  non‐motorized  infrastructure  can  indeed  service  new  development  by  adding  capacity  along  transportation  corridors, much  like  adding  additional  travelling lanes for cars.  Unfortunately, there is a lack of empirical data and methods by which  to support this claim.    Project Purpose and Organization     The purpose of this project  is to explore the feasibility of using DCCs for active transportation  infrastructure in British Columbia. The intention is to provide some guidance and clarity to what  is currently a somewhat vague and ambiguous process. This report:     Displays why local governments should promote active transportation;   Assesses the current DCC framework with regards to active transportation infrastructure  and identifies some potential challenges;    Suggest ways in which to address some of the potential challenges;   Investigates the current state of affairs for local governments; and   Identifies what is and is not working, and recommends changes to the DCC framework.    To  achieve  the  above,  this  report  has  been  organized  into  six  chapters.  Following  this  introduction is Chapter Two ‐ a review of the literature around climate change, GHG reduction,  the benefits of  active  transportation, and  the different  types of  strategies  to promote mode  shift. The purpose of Chapter Two is to provide context to the overall document and to display  why local governments should consider promoting active transportation through the provision  of physical infrastructure.    Chapter  Three  is  a  detailed  overview  of  development  cost  charges.  Information  from  the  Ministry of Community, Sport and Cultural Development (the Ministry)  is used to describe the  legislative framework surrounding DCCs, as well as the steps required to develop a DCC bylaw.  Potential  challenges/complications  for  the  inclusion  of  non‐motorized  infrastructure  in  DCC Page 5 of 56    bylaws are  identified and discussed. The purpose of this chapter  is to display how the current  DCC framework is structured with respect to active transportation.    The  fourth  chapter of  this project  identifies ways  in which  to address  some of  the potential  challenges  identified  in Chapter Three. Options and considerations  for  forecasting cycling and  walking trips are identified, and the latent demand concept for active modes of transportation  is introduced and applied.     Chapter  Five  is  a  synthesis  of  eight  semi‐structured  interviews  conducted  as  part  of  the  research for this project. Interview participants included planners and transportation experts in  the  local government  sector of B.C., as well as representatives  from  the Urban Development  Institute (UDI) and the Ministry. The purpose of Chapter Five is to articulate the current state of  affairs for local governments regarding active transportation DCCs.    Chapter Six is a summary of the project findings. This chapter also makes recommendations for  future consideration.                             Page 6 of 56    Chapter Two ‐ Literature Review    GHG Reduction and Climate Change    The  Intergovernmental  Panel  on  Climate  Change  (IPCC),  the  world’s  leading  authority  on  climate  change  research,  recently  concluded  that  climate  change  is  indeed  a  reality.  In  their  2007  report  titled  The  Physical  Science  Basis,  the  IPCC  announced  that  the  Earth’s  surface  temperature  has  been  rising  consistently  since  1850  ‐  the  earliest  year measurable  through  IPCC instrumental observation. The IPCC also announced that, for 11 of the 12 years leading up  to the 2007 publishing of their report, global temperatures were the warmest on record.    The IPCC identifies human activities as a dominant force driving climate change. In The Physical  Science Basis, the IPCC states that “human activities are responsible  for most of the warming  over the past 50 years”, and that this can be  largely attributed to “changes  in the amounts of  greenhouse  gases  in  the  atmosphere”  (2007).  Fossil  fuel  dependent  activities,  such  as  motorized transportation, are cited as being the  largest anthropocentric contributor of GHGs.  The IPCC confirmed that pre‐industrial GHGs were a stable 280 parts per million (ppm), while  GHGs in 2005 were recorded at an unstable 380 ppm (2007).    Academics  in  the  transportation  literature  have  been  spreading  a  similar message  in  recent  years. In his article The Relevance of Climate Change on Future Policy for Walking and Cycling,  Mayer Hillman states that a primary cause of climate change is the quantity of fossil fuels being  burned to provide for “our energy‐dependent activities”, i.e. our driving habits (2003). Similarly,  David Greene reports that the combustion of petroleum for transportation is adding significant  amounts  of  greenhouse  gases  to  the  earth’s  atmosphere,  ultimately  contributing  to  climate  change  (2004).  Further,  Lee  Chapman  argues  that  GHGs  have  reached  unstable  levels  of  accumulation and that the unsustainable growth  in motorized transport  is  largely responsible  (2007).   Page 7 of 56    Research  in the disaster and risk management  literature suggests that climate change poses a  significant threat to human and environmental systems (Mileti, 1999). Predictions of the effects  of  climate  change  point  to  more  frequent  and  severe  droughts;  increased  frequency  and  intensity of floods, storms and cyclones; and, generally, an increased likelihood, magnitude, and  diversity of climatic hazard events (Mileti, 1999; Henstra & McBean, 2005; Wisner et al. 2004).  A hazard  event  in  this  context  is defined  as  “any potential  threat  to  something  that people  value, including one’s life, health, environment or lifestyle” (Henstra & McBean, 2005).    It  has  been  said  that  some  of  the  effects  of  climate  change may  potentially  be  reduced  as  people  adapt  to  them  (Mileti,  1999). Many  scholars  argue,  however,  that  various  forms  of  adaptation  such  as  building  dykes  and  sea walls  only  treat  the  symptom  but  not  the  cause  (Wisner et al. 2004). The real mitigation against climate change is said to require the concerted  actions of governments of the world to reduce the production of greenhouse gases (Wisner et  al. 2004).     It  has  been  argued  that  any  government  intervention  to  reduce GHGs  should  consider  and  address the impact of transportation (Greene, 2004). This is because a significant proportion of  total GHGs, both globally and  locally  in various parts of  the world  including British Columbia,  are produced by  the  transport  sector. The  transport  sector, of which  the personal  vehicle  is  considered  a  large  part,  is  said  to  account  for  26%  of  global  carbon  dioxide GHG  emissions  (Chapman, 2007). CO2, which is produced by the use of petroleum fuels in internal combustion  engines,  is  said  to  represent  virtually  all  (96%) of  transportation's  greenhouse  gas  emissions  (Greene, 2004). The other 4% are made up of nitrous oxide and methane (Marshall & Shortle,  2005).    In  British  Columbia,  studies  have  shown  that  transportation  is  the  foremost  contributor  to  provincial  GHG  emissions  (British  Columbia  (C),  2008).    According  to  the  2008  B.C.  Climate  Action Plan, some 36% of all GHGs in B.C. are emitted from the transport sector. This amount is  said to be attributable to six different sources, including: domestic marine, domestic air, rail, off Page 8 of 56    road, heavy duty  vehicles, and personal vehicles. Of  these sources, personal vehicles are  the  largest contributor, accounting for 39% of all transportation‐related GHGs (British Columbia (C),  2008).  Through  extrapolation,  it  can  be  concluded  that  14%  of  all GHGs  produced  in British  Columbia come from personal vehicle use.       Given the clear  link between motorized transportation and excessive GHG emissions, there  is  an  obvious  public  interest  need  for  change. Alternatives  to  car  travel  are  required  today  to  ensure human and environmental health for future generations.     An article that articulates the need for change is Lee Chapman’s Transport and Climate Change:  a Review. In his writing, Chapman argues that we “need to break the relationship between the  current  preferred  movements  of  passengers  with  the  most  polluting  modes”  (2007).  He  presents  two possibilities: (1)  technological change,  in which  transportation modes are made  less polluting; and (2) behavioural change – where active modes such as walking and cycling are  made more attractive via changes driven by government policy. Chapman promotes the latter,  stressing  that  “in  the  short  term,  policies  to  change  behavior  and  travel  habits  are  more  important than technological solutions” (2007). His rationale is that, while technological change  can  provide  reductions  in  C02,  it  is  difficult  to  administer  and  is  expensive.  He  therefore  promotes  policy  interventions  which  tackle  the  time management  and  lifestyles  of  people  instead.    Similar  to Chapman, Frank et al.  identify  technological and behavioural change as options  for  reducing transportation GHGs and mitigating climate change (2007). In their article The Urban  Form  and  Climate  Change Gamble,  the  authors  state  that  “any  policy  that  seeks  to  reduce  transportation‐related  carbon  dioxide  emissions  will  require  some  combination  of  better  vehicle fuel technology,  increased vehicle economy, and reduced travel demand” (Frank et al.  2007). Although  they  recognize  technology as part of  the equation,  the authors  suggest  that  behavioural  change holds more potential  in  the  long  run, both  in a  theoretical and practical  sense. The authors stress that improvements in fuel and vehicle technology are barely keeping Page 9 of 56    up  with  population  growth,  and  that  vehicle  demand  reduction  techniques  –  notably  the  provision of reasonable alternatives to driving ‐ are more important (Frank et al. 2007).    Consistent with  the  research  of  Chapman  and  Frank  et  al.,  Hillman  also  recognizes  various  options  for addressing GHG reduction  including  technological and behavioural change  (2003).  Hillman also argues strongly for mode shift. He states:     The most  effective  way  of minimising  energy‐wasteful  patterns  of  activity,  especially  those  related  to  conserving  finite  fossil  fuels,  is  not  by  achieving  a  transfer  from  the  car  to  public  transport. Nor is it by aiming for more efficient use of fuel in motor vehicles (which all too often  leads to the generation of more energy demand by lowering its unit cost). It is obvious that the  way  ahead  lies  in  promoting modes  of  transport  that  do  not  use  petrol  at  all  ‐ walking  and  cycling. (2003)    Given the studies and contemporary literature on this subject, it would seem climate change is  inevitable and  is caused, at  least  in part, by excessive GHG accumulation associated with  the  growing  use  of  personal  vehicles.  It would  appear  then,  that  a widespread  shift  in  driving  behaviour from motorized to active, non‐motorized modes is necessary to curb GHG emissions  and mitigate the effects of climate change.    The Benefits of Active Transportation    Active  transportation, which  is  also  known  as  non‐motorized  transport,  is  a  form  of  human  powered transportation that includes modes such as walking, cycling, wheelchair, scooter, and  handcart use. Similar to car travel, active transportation can be utilized for utilitarian transport  as well as for recreational purposes (Litman, 2010).    Active  transportation modes,  particularly walking  and  cycling,  are  said  to  play  a  variety  of  important  and  unique  roles  in  an  efficient  community  transportation  system  (Litman,  2010;  Rietveld  &  Daniel,  2004).  When  made  accessible  through  the  provision  of  adequate  infrastructure, active transport options can provide a range of both direct user and communal  benefits.   Page 10 of 56    The  direct  user  benefits  of  active  transportation  are  those which  can  only  be  enjoyed  and  appreciated  by  the  individuals who  are  engaged  in  non‐motorized  travel.  Such  benefits  can  include,  but  are  not  limited  to  practicality,  affordability,  physical  fitness  and  recreational  enjoyment (Urban Systems, 2010; Chapman, 2007). The communal or societal benefits of active  transportation,  conversely,  are  those which  benefit  society  at  large. While  there  are many  communal  benefits,  including  public  health,  reduced  noise  pollution  and  increased  tourism  potential, the most undisputed and crucial  in the context of climate change  is the  low carbon  footprint  /  environmental  impact of  active  transportation  (Hillman,  2003; Rietveld & Daniel,  2004; Reynolds et al. 2009; Senur et al. 2009; BCCC, 2007; Urban Systems, 2010).     Active  transportation modes,  notably walking  and  cycling,  are  said  to  be  the  ultimate  zero  carbon and environmentally  friendly  solution  for personal  transport  (Chapman, 2007). This  is  because  they:  (a)  produce  negligible  emissions;  and  (b)  have  been  proven  to  play  a  role  in  reducing existing emissions from personal vehicles (Komanoff et al. 1993).    In  a  1993  study  titled  Environmental  Benefits  of Walking  and  Cycling  in  the  United  States,  Komanoff et al. determined the percentage of GHG emissions which can be saved when walking  and cycling trips are substituted for motor vehicle trips. Their results  indicate that each 1% of  motor vehicle travel replaced by walking or cycling can decrease total motor vehicle emissions  by 2 – 4% (1993). The explanation for this can be attributed to two factors. First, non‐motorized  trips  commonly  replace  short  automobile  trips, which  are  known  to  produce  high  emission  rates (per km) as vehicle engines are  inefficient during the first few minutes of cold operation  (Komanoff  et  al.  1993;  Litman,  2010;  BCCC,  2007).  Second,  this  vehicle  efficiency  problem,  which  is  not  an  issue  for  walking  and  cycling  modes,  can  be  exacerbated  due  to  traffic  congestion in urban areas (Ewing, 1997; Litman, 2010).    The  benefits  of  active  transportation,  most  notably  the  potential  for  GHG  reduction,  are  compelling  evidence  that  governments  at  various  levels  should work  towards  a widespread  mode shift. This has been recognized by policy makers in British Columbia, where, in 2008, the Page 11 of 56    Province passed Bill 27 which mandates cities and regional districts to  include GHG reduction  targets and  implementation actions/policies  in  their comprehensive plans (Rutherford, 2009).  In order to meet their respective targets, B.C. local governments should focus attention on their  most  polluting  sectors,  such  as  transportation.  Initiatives  that  reduce  passenger  travel  and  support  active  transportation  will  play  an  important  role  in  this  pursuit,  since  passenger  vehicles  are  known  to  be  the  province’s  largest  contributor  of  transportation‐related  GHGs  (Urbna  Systems,  2010).    As  noted  previously,  personal  vehicles  comprise  39%  of  all  transportation‐related GHGs and 14% of all GHGs in British Columbia.    Policies to Influence Mode Shift – Soft vs. Hard    There  are many  strategies  discussed  in  the  literature  that  have  potential  to  change  travel  behaviour.  The  options,  which  are  often  collectively  referred  to  as  “travel  demand  management” or TDM for short, fall within two categories: soft and hard policies (Bamberg et  al. 2011; Krizek, Handy & Forsyth, 2009).    Soft policy measures, which are also known as voluntary‐change measures and psychological  strategies,  are  techniques  which  do  not  require  force,  restrictions  or  building  physical  infrastructure  (Moser  &  Bamberg,  2008).  Rather,  they  are  focused  on  information  dissemination  and  persuasion,  and  are  used  to  target  people’s  knowledge,  perceptions,  evaluations,  attitudes,  intentions,  expectations,  and/or  motivations  regarding  their  transportation choices (Bamberg et al. 2011; Vlek, 2004). By targeting the reasoned behaviour  process  in humans, soft policy measures are  intended to encourage, and ultimately empower  people to voluntarily switch from car travel to more sustainable travel modes (Bamberg et al.  2011; Vlek, 2004).  There  are  a number of  strategies  that  fall within  the  realm of  soft policy  measures.    Those  which  are  most  frequently  noted  in  the  literature  include  information  provision, education, lifestyle/role modelling, persuasive marketing, and campaigning (Moser &  Bamberg, 2008; Bamberg et al. 2011; Vlek, 2004).                     Page 12 of 56    Hard  policy measures  are  quite  different. As  their  name  suggests,  hard measures  are  those  which modify the objective environment, either regulatory or physical. Their purpose is to make  driving  a  personal  vehicle  less  convenient, while making  alternative modes  such  as walking,  cycling  and  public  transit  more  feasible  and  attractive  (Bamberg  et  al.  2011;  Vlek,  2004).  Examples  of  hard  strategies  include  the  provision  or  improvement  of  transportation  infrastructure and related facilities; regulation and enforcement techniques; and pricing policies  (Bamberg et al. 2011; Vlek, 2004).        There  is  little  agreement  in  the  literature  about whether  soft  or  hard measures  hold more  potential  for  change  (Bamberg  et  al.  2011;  Vlek,  2004;  Moser  &  Bamberg,  2008). Where  consensus  seems  to  lie, however,  is  in  the promotion of programs  that marry  soft and hard  policy measures together. Scholars tend to agree that the largest degree of potential for change  lies  in  a  combined  strategy. The  interdependence between  soft  and hard policy measures  is  articulated by Bamberg et al:    With  the  implementation  of  hard  transport  policy  measures  that  change  the  relative  attractiveness  of  travel  options,  the  possibility  increases  that  soft  transport  policy measures  would be effective in motivating and empowering car users to switch to these options. (2011)    This message  is echoed widely. Charles Vlek, for  instance, argues that soft and hard measures  should be implemented in conjunction with one another (2004).  He states that a combination  of hard and  soft measures  is useful, and  that  soft measures are  important means  to  convey  results and justifications of practical hard policy interventions. Chapman, similarly, argues that  while soft policies are important means to encourage the shift to other transport modes, they  will  “ultimately  fail” without  significant hard  investment  to make  the  alternatives  viable  and  attractive (2007). Further, Parkin et al. argue that a significant increase in bicycle trip numbers  may  be  possible  from  “a  programme  of  investment  in  facilities  coupled  with  appropriate  promotional measures” (2008).                   Given  the  above,  it  is  clear  that  soft  and hard  TDM  interventions when used  together have  potential  to  encourage  a  widespread  shift  to  active  transportation modes. What  is  not  so Page 13 of 56    obvious,  however,  is  how  local  governments  can  derive  the  necessary  funds  to  plan  and  implement comprehensive TDM strategies in pursuit of their GHG reduction goals. Focusing on  the  ‘hard’  side  of  the  equation,  and  in  the  British  Columbia  context,  the  following  chapter  outlines  a mechanism  that  local  governments  can  use  to  help  pay  for  active  transportation  infrastructure projects.                                Page 14 of 56    Chapter Three ‐ Development Cost Charges    Introduction to Development Cost Charges    Development Cost Charges are a tool available to local governments in British Columbia to use  towards  the provision of growth‐related civic  infrastructure. They are considered both a cost  recovery and a development  finance mechanism,  in  that  they  can be used  to either  recover  money  previously  expended  on  infrastructure,  or  to  finance  new  infrastructure  projects  (MOMA, 2000).    DCCs are collected from developers, usually as a one‐time charge at the time of subdivision or  building permit approval (MOCSCD (B), 2010). They are then placed  in a fund separate to the  local government’s operating revenue, and used when deemed appropriate to offset a portion  of the  infrastructure costs associated with servicing the particular needs of the development.  DCCs monies are often pooled from many developers this way to ensure funds are raised in an  equitable manner (MOCS, 2005).    DCCs  apply  to  developers  of  certain  residential,  commercial,  industrial,  and  institutional  projects. Provincial legislation defines which types of projects are exempt from DCCs. Buildings  for public worship, developments subject to a  land use contract, and buildings or renovations  under  $50,000  in  value,  for  instance,  are  excluded  from DCC  charges. Civic  services  such  as  childcare,  fire  and police protection,  libraries and  recreation  are  also  generally exempt  from  DCCs, although there is no statutory requirement for this in the LGA (MOCSCD (B), 2010).    DCCs are not based on the ability to pay, property assessment values, retail sales, or the size of  the development  company. Rather,  they  are premised on  the  “user pay” or  “benefiter pay”  principle;  that  being  those who  use  or  benefit  from  civic  services  should  also  pay  for  some  portion of those services  (MOCS, 2005; MOCSCD  (B), 2010). Since new development  (and the  uses  and  people  that  follow)  can  often  create  significant  demand  for  infrastructure  improvements, developers are expected to pay accordingly. DCCs do not have to be paid if the Page 15 of 56    new development  is expected to have a negligible  impact on existing  infrastructure (MOCSCD  (B), 2010). This  logic  is rooted  in the provincial Local Government Act, where  it  is written that  DCCs can only be charged to service, “directly or  indirectly,” the development  for which they  are being imposed (British Columbia (A), 2011).    DCCs  are  used most  often,  and  are  seemingly most  effective,  in  high  growth municipalities  (MOMA, 2000). Given that many cities and towns in B.C. are growing rapidly, there would seem  to be a significant window of opportunity  to address new  infrastructure demands with DCCs,  particularly  for  transportation  facilities  (MOCS,  2005).  Rather  than  continually  building  new  roads  to  meet  demand,  it  is  both  possible  and  worthwhile  to  use  DCCs  to  fund  active  transportation  infrastructure  projects  instead.  The  legislative  and  legal  framework  through  which this is possible, but at the same time complicated, is discussed below.    Legislative and Legal Framework    The provincial statute that enables local governments in British Columbia to charge DCCs is the  Local Government Act. The ability to charge DCCs, and the conditions under which they can be  charged  are  defined  within  Part  26,  Division  10.  It  is  here  that  the  legislation  states  a  municipality or regional district may, through the adoption and implementation of a DCC bylaw,  charge developers for the purpose of assisting with the capital costs of “providing, constructing,  altering or expanding sewage, water, drainage, highway facilities, and parks” (British Columbia  (A), 2011).                      The legislation above is largely open to interpretation and precedent in its application. Besides  explicitly excluding off‐street parking, the legislation does not define the types of infrastructure  which can be included under the umbrella terms of sewer, water, drainage or highway facilities.  The only exception is the parks legislation, in which the Ministry specifically outlines the types  of park improvements eligible for DCCs (MOCS, 2005).             Page 16 of 56    The  Ministry,  with  help  from  representatives  from  the  Province,  local  government,  and  development  community,  publishes  a  document  entitled  the Development  Cost  Charge  Best  Practices Guide, now in its third edition. One of the purposes of the document is “to encourage  local governments  to  standardize  the establishment and  administration of development  cost  charge programs” (MOCS, 2005). Under this mandate, the document provides some guidance  as  to  the  types  of  facilities  which  can  be  included  under  the  umbrella  terms  in  the  LGA,  including highway facilities.                 Although somewhat unintuitive given the common  lay‐meaning of a highway, the Guide hints  that “highway facilities” can include active transportation infrastructure. Within the Guide, it is  stated  that  highway  facilities  has  been  interpreted  in  practice  to  include  projects  such  as  sidewalks and pedestrian facilities, boulevards and boulevard  landscaping, pedestrian bridges,  bicycle  infrastructure,  and  other  related  facilities  (MOCS,  2005).  Although  the  meaning  of  “interpreted  in practice”  is not clear,  in reading the text one  is  likely to assume that B.C.  local  governments have used DCCs to fund active transportation infrastructure projects.        Consistent with the DCC Best Practices Guide, the Province’s Transportation Act also suggests  that  the  term  “highway  facilities”  can  include  active  transportation  projects.  In  the  Act,  a  “highway”  is defined as “a public street, road, trail,  lane, bridge, trestle, tunnel, ferry landing,  ferry approach, or any other public way or any other land or improvement that becomes or has  become a highway” (British Columbia (B), 2011). The mode of passage, be it on foot, bicycle, or  motor vehicle  is  irrelevant  in  this definition. As such one might conclude  that separated bike  lanes and other types of non‐motorized infrastructure could be used in a DCC program ‐ as they  would be legally considered a highway under the Transportation Act.            Despite  the  somewhat  clear  evidence  of  the  possibility  of  using  DCCs  for  non‐motorized  facilities, there are some issues with the guidance in the DCC Best Practices Guide that seem to  complicate  the  process.  The  following  section  identifies  some  of  the  challenges  a  local  government could potentially face in B.C. Page 17 of 56    Developing a DCC Bylaw – Challenges for Active Transportation Infrastructure    DCCs are one of a  few  remaining  local government bylaws which  require both ministerial  and  either municipal or regional board approval. A dual approval process is required for DCCs because  they  are  highly  scrutinized,  both  by  the  general  public  and  the  development  industry  (Dan  Huang, personal communication, 2 April 2011).    The procedures required to develop a DCC bylaw and gain the necessary approvals  fall under  three steps. The steps, as they are identified in the DCC Best Practices Guide, are: (1) projecting  the estimated amount of new development  to occur  in a  locale; (2) determining  the amount  and type of infrastructure necessary to service the new development; and (3) determining the  net DCC recoverable amount  (MOCS, 2005).   The  third step presents what appears  to be  the  greatest challenge for active transportation.    The “net DCC  recoverable amount”  is  the  total dollar  figure  to be collected  through  the DCC  program over a set period of time ‐ to pay for the infrastructure costs calculated in step two. It  is used to come up with a DCC rate, or dollar value per unit or building area, to be charged to  developers after the DCC bylaw is adopted (MOCS, 2005). Generally speaking, in order to come  up with the DCC rate one must divide the net DCC recoverable by the corresponding number of  projected development units (MOCS, 2005). If no other funding sources are considered  in this  calculation,  such  as  grants  or  municipal  assistance  beyond  the  required  minimum  “Assist  Factor”, a scenario is created in which new development is expected to pay almost entirely for  the  DCC  program.  This  can  be  difficult  for  local  governments  to  justify  and  implement,  especially for transportation facilities.    A comprehensive transportation system is said to be beneficial to an entire community (MOCS,  2005). For this reason, the Guide states that capital costs related to transportation DCC projects  should be apportioned to existing users (taxpayers) as well as to new development (2005).  In  order to apportion capital costs appropriately, the Guide recommends that  local governments  undertake an exercise of “benefit allocation”. There is no requirement or guidance in the Local Page 18 of 56    Government Act  as  to how benefit  allocation  should be undertaken.  The DCC Best Practices  Guide  does  offer  some  recommendations,  however  they  pertain  to  (and  largely  favour)  vehicular infrastructure.    The Guide identifies two best practices for benefit allocation: (1) the “rule of thumb” approach;  and  (2)  technical  approaches. While  the Guide  states  that  either  could  be  used,  both  have  limited application to active transportation projects.     The  issue with  the  rule  of  thumb  approach  is  its  underlying  premise  that DCCs  can  only  be  charged  in full  if construction of the  infrastructure under question would not proceed  if there  was no new development (MOCS, 2005). The rule of thumb requires one to apportion benefit in  accordance with how essential the infrastructure is to new development (and how unessential  it is to the greater community). Applying this logic to non‐motorized facilities poses a problem  because, in the absence of new development, non‐motorized facilities are in fact still essential  and do provide widespread community benefit. The argument that non‐motorized facilities are  only needed to service new development cannot be made.    Technical  approaches  to  benefit  apportionment  also  present  a  challenge  for  non‐motorized  facilities. This is because most technical approaches utilize statistically significant motor vehicle  information  (such as traffic generation) and computer models to  forecast the  impacts of new  development on road infrastructure (MOCS, 2005). It is difficult to do this in the same way for  active transportation modes due to empirical data and modeling  limitations  (Barnes & Krizek,  2005; Turner et al, 1997; Jones & Buckland, 2008; Dill, 2009).    The Guide  identifies a  technical approach which  is  said  to be  the  industry  standard amongst  local governments for measuring vehicular traffic generation. The standard is housed within the  Institute of Transportation Engineers  (ITE) manual: Trip Generation  (1991)  (MOCS, 2005). The  following is an excerpt from the Guide which outlines how the concept of vehicle “trip rates” is  utilized via the ITE manual to calculate the impact of new development: Page 19 of 56    Trip  rates are  commonly measured  in units known as  “trip ends.”  ITE defines a  “trip end”  to  mean a single or one‐directional vehicle movement (i.e., either exiting or entering) a particular  site. The average trip rate for the afternoon (i.e., p.m.) peak hour of the generator is suggested  as the common basis for comparing road  impact for DCC calculation purposes. This  is because  road capacity is related to peak hour needs, rather than average traffic, and greater amounts of  traffic are experienced during afternoons, as opposed to mornings. (2005)    As shown above, the guide displays a broad  inclination of support for vehicular  infrastructure.  There is no discussion in the Guide around how active transportation can play into a technical  equation  for benefit  apportionment.  There  is  also no  reference  to how one might  go  about  performing  a  similar  exercise  for  active  transportation,  nor  is  there  any mention  of what  a  reasonable alternative to the technical approach might be.     Another  issue  regarding  benefit  allocation  for  non‐motorized  facilities  is  the  Guide’s  recommendation for public input. The Guide states that public consultation is not a mandatory  component of DCC bylaw development, but that best practice is to “include a meaningful public  process to obtain input from stakeholders prior to first and third readings [of the DCC bylaw]”  (MOCS, 2005). Although it defines stakeholders broadly as “all persons, groups or organizations  that have a perceived, actual, or potential stake or interest in the results of the decision‐making  process”,  the  guide  recognizes  that  broad  outreach  is  not  always  feasible.  The Guide  states  that,  “at  a minimum,  consultation  should  include  representation  from  residential  and  non‐ residential  developers,  the  public,  as  well  as  local  government  staff  from  the  planning,  engineering  and  finance  departments”  (MOCS,  2005).  The  recommendation  to  consult with  developers poses a potential challenge.              The Guide  lays out  the components of  the DCC bylaw development process which should be  subject  to  public  consultation,  including  benefit  allocation.  It  stresses  that  the  Inspector  of  Municipalities may  refuse approval of a DCC bylaw  if  the DCC calculations  result  in excessive  charges  that  “deter  development  or  discourage  construction  of  reasonably  priced  housing”  (MOSC, 2005). This  could be  interpreted  to mean  that a  local government  should  cooperate  with the development  industry to ensure  its bylaw  is approved. Since there  is no reference to  active  transportation  in  the DCC  legislation  (LGA)  and  virtually  no mention  in  the DCC  Best Page 20 of 56    Practices Guide, it is possible that some developers could resist the inclusion of non‐motorized  facilities  in  a DCC  program.  This  could  happen,  for  instance,  if  the  inclusion  raised  the DCC  above what it would otherwise have been without non‐motorized facilities.    Moving  forward,  it  is clear  that alternatives  to  the  rule of  thumb and  ITE Manual  for benefit  allocation  are  necessary  in  order  to  encourage  active  transportation. A  fundamental  shift  in  thinking around  the  role of DCCs  in contributing towards all modes of  transportation  (rather  than  just motor  vehicles)  is  also  needed.  The  necessary  shift  in  thinking,  as  well  as  some  possible ways to link active transportation infrastructure to new development, are discussed in  the following chapter.                               Page 21 of 56    Chapter Four ‐ Linking New Development to Non‐Motorized Facilities    The current development cost charge framework  in British Columbia, whether  intentionally or  not, promotes the use of DCCs for vehicular infrastructure over non‐motorized facilities. A link  between  active modes  of  travel  and  new  development  is  not  articulated  in  the  DCC  Best  Practices Guide and, as a result, some local governments may be reluctant to experiment.     This  chapter  addresses  the  above  in  two  ways.  The  first  section  identifies  options  for  forecasting cycling and walking trips which could be used in DCC benefit allocation formulas (in  lieu of the rule of thumb or ITE Manual approaches). The second section introduces and applies  the  concept  of  latent  demand  for  active  modes  of  transportation.  The  second  section  is  important for two reasons: 1) it represents an alternative way of producing road capacity (other  than  building more  roads);  and  2)  it  reflects  the  type of  shift  thinking  that must occur with  respect to the role of DCCs.    Options for Forecasting Cycling and Walking Trips     In  order  to  undergo  benefit  allocation  for  active  transportation  infrastructure,  one  could  develop a method of forecasting cycling and walking trips. There have been many studies in the  past decade and a half that have either  looked at, or executed methods  for doing so  (Baltes,  1996; Epperson, 1996; Turner et al. 1997; Dill & Carr, 2003; Rietveld & Daniel, 2004; Rodriguez,  2004;  Barnes &  Krizek,  2005;  Jones &  Buckland,  2008;  Parkin  et  al.  2008; Dill,  2009;  Krizek,  Handy & Forsyth, 2009).    The extensive research  interest  in this field  is the result of a number of factors,  including one  which  is  directly  relevant  to  DCCs.  That  factor  is  a  desire  to  support  non‐motorized  infrastructure  investments  and  policy  decisions with  empirical  evidence  of  the  demand  for  active modes of travel (Jones & Buckland, 2008; Dill & Carr, 2003; Barnes & Krizek, 2005; Turner  et al. 1997). While studies on this topic have produced varied results with little consensus, they Page 22 of 56    have  in fact  identified a number of different modeling methods that could potentially be used  for active transportation DCCs (Turner et al. 1997; Barnes & Krizek, 2005).    Techniques  for  forecasting walking and cycling  trips can be broadly placed  in  two categories:  aggregate models and disaggregate models (Jones & Buckland, 2008). The purpose of aggregate  models  is to forecast travel behaviour based on the known characteristics of an area, such as  existing mode  share, population density, employment density, household  income and  facility  type.  Disaggregate  models,  conversely,  are  designed  to  look  at  travel  behavior  from  the  perspective of the  individual ‐ focusing on elements such as attitudes and perceptions related  to cycling and walking (Jones & Buckland, 2008).    Aggregate  and  disaggregate  transportation  models  vary  both  in  terms  of  their  predictive  capabilities as well as their ease of use. Aggregate models are said to be easier to develop but  ultimately  less effective, as  they  rely on  readily available  (but generalized) methods and data  sources such as census  information (FHA, 1999). Disaggregate models, on the other hand, are  more complicated to develop but are said to be more effective at predicting travel behaviour.  They  require  custom  data  and  survey  collection  such  as  stated  and/or  revealed  preference  surveys (FHA, 1999). What a person would hypothetically do under certain cycling and walking  conditions, and what  they actually do, are  two considerations  that are often addressed using  disaggregate models (Dill, 2009).    The choice of modeling technique, be it an aggregate or disaggregate model, can depend on a  number of factors. The available data and resources; the needs of the subject organization or  institution; and a variety of other considerations can all play into a decision around which type  of model  is used  to  forecast  cycling  and walking  (Turner et  al. 1997).  This project highlights  aggregate models  as  a  potential method  for  forecasting  cycling  and  walking  trips  for  DCC  benefit allocation purposes.       Page 23 of 56    Aggregate Models     Research has shown that a significant amount of work in the field of travel demand forecasting  has utilized the aggregate model approach (Barnes & Krizek, 2005). For this and other reasons,  including  the  user‐friendliness  of  aggregate models;  the  availability  of  census  data  to  local  governments  in  B.C.;  and  the  ambiguity  of  the  DCC  framework  in  B.C.,  it would  seem  that  aggregate models are an attractive and potentially viable option.    The key significance of aggregate models  in the context of active transportation DCCs  is their  ease  of  use.  As  noted  previously,  aggregate  models  utilize  readily  available  and  known  information  such  as  census data.  For B.C.  local  governments,  census data  currently  includes  bicycle  and  pedestrian  ‘commute‐to‐work’  mode  share  percentages,  population  densities,  household  income, and other  information relevant  to  active  transportation. These and other  variables  could be entered  into an aggregate model  to arrive at estimates of  the amount of  cycling and walking that might result due to new development.     The ambiguity of the DCC framework in B.C. is another reason why aggregate models could be  used  for benefit  allocation purposes.  Specifically,  the DCC Best Practices Guide  recommends  that  “road  charges  be  distributed  amongst  new  development  in  proportion  to  the  traffic  volume generated by  the  respective  land uses using  the  road  facilities”  (MOCS, 2005). There  would  seem  to  be  opportunity  for  census  data  and  aggregate  models  to  satisfy  this  recommendation, as the Guide does not state the traffic volume generated needs to be motor  vehicle traffic. Census mode shares, population densities, household income, and other related  data could be applied to aggregate models to forecast active transportation traffic generated as  a result of new development.    One specific  type of aggregate model which could have potential  is  the “Sketch Plan Model”.  Researchers define  it as an approach  that predicts non‐motorized  travel  in an area based on  simple calculations and assumptions or rules of thumb. Like most aggregate models, the sketch  plan model utilizes mode shares and other readily available data from the census that pertain Page 24 of 56    to travel behaviour (Barnes & Krizek, 2005; Jones & Buckland, 2008). The information produced  by  sketch  plan models  is  said  to  be  useful  for  general  political  purposes,  such  as  justifying  expenditures  by  reference  to  the  forecasted  number  of  pedestrians  and  bicyclists  and  the  benefits they receive from walking and cycling (Barnes & Krizek, 2005).    Although aggregate models appear  to hold  some potential  for benefit allocation purposes,  it  should be noted  that  their application  is  likely not practical  for all  local governments. Where  budgets  and  staff  are  limited  or  where  there  is  not  a  political  climate  supportive  of  experimental modeling  techniques, other approaches  to  forecasting cycling and walking  trips  may be required.     Whether an aggregate model or some other means of  forecasting cycling and walking trips  is  used in DCC benefit allocation, one should be aware of several key differences between the two  modes of travel.    Considerations for Forecasting Cycling and Walking Trips    There  are  three  factors  that  should  be  considered  when  using  aggregate models  or  other  techniques  to  forecast non‐motorized  trips.  The  considerations  include:  (1)  that  census data  usually  under  represents  levels  of  cycling  and walking  in  communities;  (2)  that walking  and  cycling are fundamentally different and have different  influencing  factors; and (3) that not all  areas of a community will produce active transportation trips, regardless of growth.    1. Walking  and  cycling  are  underrepresented.  It  has  been  argued widely  that  ‘commute‐to‐ work’ mode share data, such as the census mode share data in B.C., often under represents the  amount of cycling and walking  in communities (Litman; 2010; Jones & Buckland, 2008; Krizek,  Handy & Forsyth, 2009; Sener et al. 2009). Todd Litman stresses  that walking and cycling are  generally more  common,  and  thus more  important  than most  travel  statistics  indicate.  He  associates this with the fact that “conventional travel surveys undercount shorter trips, off peak  trips, non‐work trips, travel by children, and recreational travel” (2010). Page 25 of 56    Similar to Litman, Jones and Buckland argue that census mode shares are understated for the  walking and  cycling modes.  In  their article Estimating Bicycle and Pedestrian Demand  in  San  Diego, the authors state:    The census often undercounts the actual number of walking and biking trips made in a locality.  Census  data  only  includes  commute  trips,  leaving  out  the  significant  number  of  people who  bicycle  or walk  for  recreation,  to  conduct  personal  business  or  to  socialize. Additionally,  the  long‐form, which  is  used  to  gather  journey  to work  information,  requires  that  respondents  choose only one mode. As a result, multi‐modal trips, such as walking to transit, are not counted  as a walking trip (2008).    Consistent with Litman and  Jones and Buckland, a number of other authors also believe  that  cycling and walking are understated in census mode share data. Sener et al argue that bicycling  frequency is known to be generally higher for non‐commute reasons than for commuting, and  that this reality  is not captured  in ‘commute‐to‐work’ mode shares (2009). Meanwhile, Krizek,  Handy and Forsyth argue  that many people  fail  to  think of  cycling and walking as  legitimate  modes of travel and, resultantly, underreport their daily travel on census forms (2009).    In a 2004 study titled Determinants of Bicycle Use: Do Municipal Policies Matter, Rietveld and  Daniel  set out  to quantify  the degree  to which  census data under  represents  the amount of  walking  and  cycling  in  any  given  area.  Their  results  display  that  non‐motorized  travel  is  generally three to six times more common than conventional surveys indicate (2004).    The  idea  that  walking  and  cycling  are  underreported  in  census  data  is  an  important  consideration  for  active  transportation  DCCs  in  British  Columbia.  In  undergoing  benefit  allocation, practitioners may want to start with a baseline commute‐to‐work mode share and  then exercise discretion to increase the share based on local conditions.    2. Walking  and  cycling  are  fundamentally  different.  The  second  key  factor  that  one  should  consider  when  forecasting  active  transportation  trips  is  that  walking  and  cycling  are  fundamentally  different.  Although  they  are  often  lumped  together  under  the  term  “active  transportation,”  the  two modes are  influenced by  different  factors. DCC practitioners  should Page 26 of 56    think about analyzing, modeling and/or forecasting walking and cycling trips separately (Jones  & Buckland, 2008).    Jones and Buckland have  identified  three key differences between walking and cycling which  they  feel  are  important  to  understand  in  the  context  of  forecasting  future  travel  demand  (2008).  The  first  difference  is  that walking  trips  are  generally  shorter  than  cycling  trips.  The  authors state that this  is significant as  it may affect the spatial scale of analysis  in forecasting  and modelling.    The second key difference between walking and cycling  is  that a  large percentage of walking  trips are made  to access other modes, such as public  transit and  the automobile  (2008). The  authors believe one should consider that pedestrian trips may not replace automobile trips, but  may result from those trips ‐ or vice versa.      The third and final key difference between walking and cycling is that the decision to ride a bike  involves a greater conceptual  leap than the decision to walk (2008). Jones and Buckland state  that “public health and social marketing fields have shown that the decision to even consider  riding a bicycle  is a multi‐staged process involving a variety of  interacting personal, social and  environmental  factors”  (2008).  As  such,  the  authors  believe  that  where  it  is  practical  and  feasible,  attitudinal  research  should  inform  or  enhance  modelling  exercises  pertaining  particularly to cycling.    In addition to three core differences noted above, there are also some external forces that are  said to  influence people’s decisions to walk or cycle  in different ways. Research suggests that  climate/weather;  land  use  patterns;  street  connectivity;  street  friendliness;  topography;  and  the presence and type of  infrastructure facilities all have differing  impacts on each of the two  modes (Jones & Buckland, 2008; Sener et al. 2009; Dill & Carr, 2003).   Page 27 of 56    Walking  and  cycling  are  unique  methods  of  travel  and  should  be  treated  as  such  in  DCC  programming. By understanding, or at  least considering the  internal and external  factors that  affect whether people walk or cycle, DCC practitioners will be better positioned to forecast the  number and types of trips that may result from new development in a community.    3. Not all areas of a community will produce active trips. The third and final consideration for  modeling and forecasting is that not all areas of communities will produce non‐motorized trips.  Active travel can require a significant amount of time and personal energy, thus in some cases it  might not be practical for people to walk or cycle to their destinations.     Recent findings on this topic include: (1) that people often live too far from their workplace for  walking or cycling  to be feasible; and (2)  that  topography  is a considerable  factor  in whether  people walk or cycle (Kingham et al. 2001; Parkin et al. 2008). A good example is the Parkin et  al.  study  titled  Estimation  of  the  Determinants  of  Bicycling  Model  Share, which  found  that  ‘hilliness’ has significant negative effects for walking and cycling (given the additional effort and  time required to pass over this type of terrain) (2008).    DCC practitioners should consider distance and other externalities, such as the impact of steep  topography, when forecasting active transportation trips (Parkin et al. 2008). It might occur that  in  some  neighborhoods,  specifically  those  in  rural  areas  of  communities  or  in  steep  sloped  areas, walking and cycling trips are not produced regardless of new development. In cases such  as these, a local government might consider whether to charge area‐specific or municipal wide  active transportation DCCs.    Area‐specific  DCCs  divide  a  community  into  sectors  in  accordance with  geography  or  some  distinctive quality  (for example, a vacuum  sewer  system). Each  sector within an area‐specific  DCC has a different set of DCC infrastructure projects, and therefore different charges per land  use  category.  Municipal  wide  DCCs,  conversely,  impose  the  same  DCC  rate  per  land  use  category  throughout  an  entire  community.  The  infrastructure  projects  in  a municipal‐wide Page 28 of 56    scenario  are  not  intended  to  exclusively  serve  any  one  area  or  population  but  rather  the  community at large (MOCS, 2005). Although DCC practitioners tend to avoid area‐specific DCCs  for transportation (as they are difficult to administer and have less financial flexibility compared  to  municipal  wide  DCCs),  there  has  been  some  debate  as  to  which  type  of  DCC  is  more  appropriate  (Joel  Short, Urban  Systems  Senior  Planner,  personal  communication,  10  August  2011).    Overall,  it  seems  possible  to  address  the  lack  of  guidance  for  benefit  allocation  by  using  forecasting techniques such as aggregate models. The following section further supports active  transportation DCCs  ‐  by  introducing  and  applying  the  concept  of  latent  demand  for  active  transportation modes. This concept is important because: 1) it represents an alternative way of  producing  road capacity  (other  than  building more  roads); and 2)  it  reflects  the  type of  shift  thinking that must occur with respect to the role of DCCs.    Latent Demand for Active Transportation    There  is a concept  in the  literature known as  'latent demand’ which has potential to  link new  development and active transportation infrastructure. The concept is premised on the idea that  inadequate  non‐motorized  infrastructure  can  hold  levels  of  bicycling  and  walking  in  a  community below their true potential (Barnes & Krizek, 2005). In order to unlock the potential,  and ultimately get more residents walking and cycling, new or  improved active transportation  facilities are said to be necessary. This is significant to DCCs as it suggests that, by building new  active  transportation  facilities, existing  residents will  switch modes and  free up existing  road  capacity for the use and benefit of new development.    Many  studies  and  literature  reviews  have  provided  strong  support  for  the  noted  concept.  Works  by  individual  authors,  research  teams,  and  organizations  such  as  Dill;  Dill  &  Carr;  Rodriguez; Kitamura, Laidet and Mokhtarian; Litman; and the British Columbia Cycling Coalition  shows  that  the amount,  type and/or quality of non‐motorized  infrastructure  in a community Page 29 of 56    correlates with  the  levels of walking  and  cycling  in  the  same  community  (2009; 2003; 2004;  1997; 2010; 2007). Similar conclusions have been made by Nelson and Allen, and Krizek, Barnes  and Thompson (1997; 2009). The work of both teams is described below.    Nelson and Allen credit themselves with being the first research team to produce a study that  looks at bicycle pathway supply and commuting by bicycle while controlling for related factors  (1997). In their study, which is titled If You Build Them, Commuters Will Use Them, the authors  use data from eighteen U.S. Cities to assess the relationship between extent of bicycle facilities  and the percentage of bicycle commuters. When controlling for factors such as weather, terrain  and the number of college students  in each respective city, Nelson and Allen found a positive  association between  the  two variables. They discovered  that each additional mile of bikeway  per 100,000 people was associated with a 0.07 percent increase  in bicycle commuting. Given  this finding, Nelson and Allen suggest that “one problem with shifting the mode of commuting  away from automobiles may simply be an inadequate supply of bicycle facilities (1997).    A more recent study  related  to  the  latent demand concept  is Krizek, Barnes and Thompson’s  Analyzing  the Effects of Bicycle  Facilities on Commute Mode Share Over Time  (2009).  In  their  research, the authors studied how the presence of bicycle facilities in the Minneapolis – St. Paul  area  affected  the  percentage  of  commuting mode  share  over  a  ten  year  time  frame.  The  authors  found  that, as  time progressed  throughout  the  study period, areas near new bicycle  facilities  showed  a  considerably higher  increase  in bicycle mode  share  than  areas  that were  farther  from new  facilities  (2009). Similar  to Nelson and Allen; Krizek, Barnes and Thompson  concluded that “bicycle facilities significantly impact levels of bicycle commuting” (2009).    The  following  section  expands  on  the  concept  of  latent  demand  by  introducing  vehicle  substitution  rates  ‐  the  inverse  relationship  between  active  transportation  and  motorized  travel.       Page 30 of 56    Vehicle Substitution Rates    Research has shown that, as walking and cycling rates  increase  in a community (as a result of  new infrastructure or other factors) the proportion of vehicle travel decreases – all other things  being equal  (Krizek et al. 2007; Guo & Gandavarapu, 2010; Newman et al. 1999). Again,  this  relationship is significant for DCCs as reducing the frequency at which current residents engage  in vehicular travel can free up road capacity for the benefit of new development.    One  relatively  recent  study  that  analyzed  the  relationship  between  vehicular  and  non‐ motorized  travel  was  Krizek  et  al.’s  stud  Non‐Motorized  Transportation  Pilot  Program  Evaluation  (2007).  In  their  research,  the authors  looked at  five U.S.  communities before and  after non‐motorized improvements were made. While there was said to be variation across the  communities, it was concluded that new active transportation infrastructure generally could be  attributed to a reduction in approximately 0.25 to 0.75 mile of daily driving per adult (2007).    Guo and Gandavarapu also studied the impact of new infrastructure on levels of vehicular and  non‐motorized travel (2010). Their analysis  looked at the  impact of sidewalks  in typical North  American  communities on  the  amount of daily walking/cycling  and  subsequent decreases  in  vehicle travel time. The authors discovered that if an average North American community was  to  build  sidewalks  along  its  major  neighbourhood  routes,  a  daily  per  capita  increase  of  approximately 0.1 miles of walking and cycling and a decrease of about 1.15 miles of vehicle  travel would likely result. The authors extrapolated this to conclude that a reduction of 12 miles  of daily per capita vehicular travel would result from an increase of approximately one mile of  daily per capita non‐motorized travel (2010).    In  addition  to  Krizek  et  al.  and  Guo  and  Gandavarapu,  Newman  et  al.  also  studied  the  relationship between non‐motorized infrastructure, action transportation levels and decreases  in vehicular travel (1999). In their book An International Sourcebook of Automobile Dependence  in  Cities,  the  authors  describe  how  they  found  increases  in  cycling  and  walking  at  the  metropolitan scale result  in decreases  in vehicular travel. The specific numbers reported were Page 31 of 56    similar to Guo and Gandavarapu; Newman et al. discovered that one mile of cycling and walking  replaced approximately seven miles of vehicular travel on a daily per capita scale (1999).    There  are  several  reasons  which  explain  why  increased  walking  and  cycling  may  result  in  decreased motor vehicle use  in a community. Litman,  in his paper Evaluating Non Motorized  Benefits and Costs, presents  two explanations  (2010).  First, he  states  that  short walking and  cycling trips often substitute for longer motorized trips; for example, when a person chooses to  shop  locally  rather  than  driving  to more distant destinations. He also describes how, as  local  efforts  to  support walking and cycling are  implemented,  they can at  the  same  time  facilitate  change in social attitudes and norms around driving (2010).    Another explanation for vehicle substitution rates is the ‘safety in numbers’ phenomenon. This  is  the  idea  that motorists  adjust  their  driving behavior  in  response  to  a  greater presence of  pedestrians and  cyclists  in  an  area  (Pucher & Buehler, 2007;  Litman, 2010). As more people  cycle and walk through an area, the safer and thus more attractive the modes become both for  existing users and for drivers who might be considering making the switch (Litman, 2010).     Various studies have looked at and supported the safety in numbers theory. Peter Jacobsen, for  instance, in his study Safety in Numbers: More Walkers and Bicyclists, focused on the degree to  which safety can be enhanced through  increased  frequency of walking and cycling  (2003). He  found  that  the probability  that a motorist will strike an  individual person walking or bicycling  declines with roughly ‐0.6 power of the number of persons walking or bicycling in a given area.    Sener et al. took a different approach  in studying the phenomenon  (2009).  In their work, the  authors  focused  on  the  causal  factors  behind  safety  in  numbers,  as well  as  how  the  theory  contributes  to  increased  levels  of  cycling.  The  authors  found  that  individual  attitudes  and  perceptions of safety play a significant role in the decision to bicycle. They also found that the  safety in numbers phenomenon is significant for stimulating latent demand (2009).   Page 32 of 56    In pursuit of a broader understanding of how safety  impacts cycling/walking rates, research in  areas beyond  ‘safety  in numbers’ has been undertaken. Specifically, much attention has been  paid to the types of facilities that are most preferred by cyclists. Studies such as Birmingham et  al.’s Cost of Obesity in Canada; Pucher and Dijkstra’s Making Walking and Cycling Safer; Go for  Green/Environics’ National Survey on Active Transportation; and UBC’s Cycling in Cities Program  have all demonstrated that people are willing to cycle more frequently  if specific facilities are  provided (1999; 2003; 1997; DiPaul & Elias 2007).    The  following  section  discusses  some  of  these  facilities,  specifically  those  which  could  or  perhaps should be included in active transportation DCC programs.    Preferred Facilities    The non‐motorized facility which is commonly cited as being the most valued, both in theory as  well  as  in  practice  is  the  separated  bike  path.  According  to  Portland  State  University,  the  separated  bike  path  is  defined  as:  “a  paved  bicycle  path  physically  separated  from motor  vehicle  traffic  (generally  outside  the  road’s  right  of  way)  [which  is]  often  shared  with  pedestrians  and  other  non‐motorized  users,  and  occasionally  equestrians”  (PSU,  2011).  Preferences surveys,  interviews, and other research methods have shown that this facility has  strong  potential  to  encourage mode  shift.  Parkin  et  al.  and  Krizek,  Forsyth  and  Baum,  for  example, have studied separated paths and found: (1) that they are perceived as being a safe  option for cyclists; and (2) that they are associated with high levels of ridership (2008; 2009).    Another  type  of  facility  that  has  strong  potential  to  facilitate  mode  shift  is  the  bicycle  boulevard.  Portland  State  University  describes  and  characterizes  the  bicycle  boulevard  as  follows:    Bicycle boulevards take the shared roadway bike facility to a new  level, creating an attractive,  convenient, and comfortable cycling environment  that  is welcoming  to cyclists of all ages and  skill levels. In essence, bicycle boulevards are low‐volume and low‐speed streets that have been  optimized  for  bicycle  travel  through  treatments  such  as  traffic  calming  and  traffic  reduction,  signage and pavement markings, and  intersection crossing treatments. These treatments allow Page 33 of 56    through movements for cyclists while discouraging similar through trips by nonlocal motorized  traffic. Motor vehicle access to properties along the route is maintained. (2011)    Researchers and research teams such as Dill; Dill and Gliebe; and Go for Green/Environics have  all  pointed  to  bicycle  boulevards  as  being  an  option with  significant  potential  to  stimulate  change (2009; 2008; 1998). As the facility puts pedestrians and cyclists before cars,  it too (like  the separated path) is perceived as a safe option.    A  third  type  of  facility  that  is  known  to  have  some  potential  to  stimulate mode  shift  is  the  dedicated bike  lane. Bike  lanes  are defined as  “one‐way on‐street  lanes  that are  signed  and  marked to designate the space occupied by cyclists on the roadway (PSU, 2011). While there is  some  skepticism  around  the  potential  of  this  type  of  infrastructure,  particularly  for  less  experienced cyclists,  it is regardless said to be an  important piece of any active transportation  system (Dill & Gliebe, 2008). Research shows that cyclists  indeed use and value the bike  lane;  one study showed that 28% of all cycling occurs on these facilities (Dill & Gliebe, 2008).    One particularly compelling argument in favour of bicycle lanes is that they are often the most  practical,  or  in  some  cases  the  only  feasible  option  (Dill,  2009).  In  her  study  Bicycling  for  Transportation and Health, Dill identifies that there are limited opportunities to build separated  bike paths and bicycle boulevards  in existing neighbourhoods. She cites space constraints and  costs as being the two key factors (2009).    Given the various benefits of the three types of facilities mentioned above,  it  is reasonable to  assume  that  any  or  all  could  be  included  in  an  active  transportation  DCC  program.  This  of  course is not to say they are the only facilities which should be considered. As Chapter Five will  show,  some municipalities  are  incorporating  a  wide  variety of  active  transportation  facilities  into their DCC bylaws.     This  chapter  has  addressed  some  of  the  potential  challenges  for  active  transportation DCCs  which stem  from  the Local Government Act and DCC Best Practices Guide.  It has presented a Page 34 of 56    number of techniques and concepts from the literature in an attempt to support a link between  new  development  and  active  transportation  infrastructure.  While  the  ideas  here  are  not  necessarily technical in nature (as the ITE manual is), they represent the type of thinking which  is necessary to help meet provincial targets for GHG reductions and other environmental goals.  By  considering  different  options  for  forecasting  trips,  and  by  conceptualizing  increased  road  capacity as something other than new construction or widening of roads, the DCC framework  could  become  a  powerful  legislative  tool  by which  to  advance  the  sustainability  goals  and  intentions of the province.     The  following  chapter  looks  at  the  current  state  of  affairs  for  active  transportation DCCs  in  British  Columbia.  It  summarizes  interviews  with  local  governments,  the  development  community, and the Ministry.                             Page 35 of 56    Chapter Five ‐ Current State of Affairs (Interview Results)    Despite  the  potential  challenges  for  active  transportation  DCCs  identified  in  this  report,  municipalities have been experimenting and, through doing so, have been largely successful in  implementing their DCC bylaws. While one might have expected a different outcome given the  current status of DCC framework,  local governments  in B.C. are  in fact using DCCs as a tool to  raise capital for growth‐related active transportation infrastructure.     This chapter elaborates on the above by going over the outcomes of a series of semi‐structured  interviews. Interview participants included representatives from relevant local governments, as  well as  the Urban Development  Institute and  the Ministry of Community, Sport and Cultural  Development. The varied perspectives were important for developing an understanding of the  current state of affairs for active transportation DCCs, as each party plays a different role within  the DCC framework.    Eight semi‐structured interviews were carried out between the months of December 2010 and  May  2011.  Interviewees were  first  identified  by means  of  internal  knowledge within Urban  Systems, and  later contacted  through e‐mail  to gauge  interest and gain consent. The contact  letter and consent  form used  for  this purpose are  included  in Appendix 2 and 3  respectively.  The UBC ethics approval certificate which was necessary to undertake the interviews is included  in Appendix 1.     All of the individuals who were contacted were interested and willing to take part in the study,  resulting  in  a  100%  response  rate.  Once  consent  was  received  from  these  individuals,  scheduling occurred and the  interviews were executed over the noted five month period. The  primary interview medium was the telephone. Six of the eight  interviews were executed over  the phone, while two interviews were performed in person.   Page 36 of 56    The following sections discuss the interview process and outcomes associated with each of the  three sectors.    Local Government    Local governments are responsible for developing DCC bylaws and collecting the charges once  the bylaws are in place. Given the diverse size, geography and demographics of communities in  B.C., it was important to interview representatives from as many local governments as possible.  A broad cross section of B.C. local governments was desired, and to the extent it was possible,  was largely achieved with this project. Through the use of internal knowledge at Urban Systems  it was possible  to  identify  six B.C. municipalities,  representing  three different  regions of  the  province,  which  are  currently  using  DCCs  for  active  transportation  infrastructure.  These  municipalities are:   City of Kamloops;   City of Coquitlam;   City of New Westminster;   City of Richmond;   City of Surrey; and   City of Victoria.    The above list is not necessarily exhaustive. It is possible that other municipalities could also be  using DCCs for active transportation  infrastructure.  It  is, however, very difficult to  identify the  other municipalities without having  inside knowledge about their operations. The challenge  is  that DCC bylaws available online seldom if ever include information about the types of projects  included  in  the  rate  calculation.  This  kind of  information  is  included  in  a  background  report  which is usually not widely disseminated to the public.    The  following  is an overview of the questions asked, and the responses received  from the six  municipalities. Names of  the  individuals  and direct quotes/identifying  statements have been  omitted at the request of the interviewees.   Page 37 of 56    Questions and Responses    Each of the six  local government  interviews began with a question regarding  interpretation of  the “highway facilities” term. The six interviewees were asked to explain how their organization  interprets  the  term  and  how  their  interpretation  influences  the  types  of  projects  included  within the DCC. The responses were largely similar. Half of the individuals said they subscribe to  the  legal  interpretation  of  a  highway;  that  being  a  public  right  of way  (land  between  two  property  lines) which  is controlled by government and used by  the public  for  the purpose of  movement. Of the three remaining municipalities, one declared use of the Transportation Act’s  definition  of  a  highway;  one  declared  use  of  the  interpretation  housed within  the DCC Best  Practices Guide; and one declared use of  its own  interpretation of highway  facilities, which  it  defines as “transportation systems necessary to support the consequences of growth”.    Given the broad interpretations above, it is no surprise that all six interviewees stated they are  able  to  include most  types  of  active  transportation  facilities within  their  respective  bylaws.  Specific facilities mentioned included: sidewalks, boulevards, pedestrian/cycling bridges, transit  shelters,  and  paths  both  on  and  separated  from  roadways.  Transportation  planning  studies  were also  identified as being DCC‐eligible projects. One  type of  facility which was  said  to be  difficult  to  include  was  rapid  transit  stations,  as  the  responsibility  to  build  this  type  of  infrastructure  is  said  to be vested  in  the public  sector  (eg.  transportation authorities  such as  Translink)  and  not  the  development  community.    Road  and  streetscape  re‐development  projects were also stated to be difficult to include and justify, as they are often more expensive  and complex than Greenfield projects.     The  second and  third questions presented  to each of  the  interviewees were  focused around  whether  the  organizations  experienced  any  barriers  or  obstacles  in  the  DCC  process.  The  individuals were specifically asked to comment on both the pre and post adoption phases.     All six  interviewees stated  that  their organization did not receive much pushback  from either  the Ministry or  the development  community. While  there were a  few  instances of pushback Page 38 of 56    related to rapid transit stations, re‐development projects, and general  ignorance with respect  to  the  benefits  of  active  transportation,  in most  cases  pushback was  not  cited  as  being  a  prohibiting factor to the development and collection of active transportation DCCs.    Two municipalities attributed their success in implementing active transportation DCCs without  pushback  to consultation efforts. They stated  they  regularly consult with committees of  local  developers,  consultants,  real estate agents and  so  forth, and  that  this enables  flexibility and  mutual understanding. Surprisingly, several other  interviewees stated that developers tend to  be  of  the  same mindset  on  sustainability  as municipalities  and  in  turn,  that  they  generally  support  active  transportation  improvements.  One  municipality  stated  that  developers  will  generally  support non‐motorized projects because of  the  lower associated  cost  compared  to  vehicular improvements.     The fourth and final interview question asked whether, in each municipality’s opinion, there are  any  areas  for  improvement  within  the  current  DCC  framework.  Although  each  individual  seemed content with the framework and its flexibility when presented with the previous three  questions, each  identified at  least one suggestion  for  improvement  in question  four. Many of  the following suggestions reflect the challenges identified earlier in this report:     Provide more guidance and clarity around what types of active transportation projects  are considered a legitimate use of DCCs;   Provide  guidance  and  clarity  around  how  the  benefit  factor  for  active  transportation  infrastructure should be calculated;   Develop/address methods  to calculate  the DCC  recoverable other  than  traditional  trip  generation;   Provide  flexibility  for  public  transit  infrastructure,  specifically  rapid  transit  stations  in  urban areas;   Re‐word  the off‐street parking exclusion  in  S.  933 of  the  LGA  such  that DCCs  can be  charged for bicycle parking, storage and other end‐of‐trip facilities; Page 39 of 56     Consider an area‐specific DCC framework within which motorized transportation can be  discouraged in urban areas but not discouraged in rural areas where there is no suitable  alternative;   Rework the framework so that road and streetscape re‐development projects, which are  arguably more sustainable, are encouraged over greenfield projects;   Review  the  financial  implications  of  section  933.1  of  the  LGA  (the  Bill  27  DCC  waiver/reduction  legislation)  for  local  governments  and  consider  re‐working  the  legislation;   Reduce the amount of time required for the review and approval of DCC bylaws by the  Ministry and Inspector of Municipalities;   Revise  the  DCC  Best  Practices  Guide  to  reflect  current  times  and  to  provide  considerations for active transportation; and   Eliminate all reference to “road DCCs” and start thinking about and referring to DCCs as  “transportation DCCS”.                                               Page 40 of 56    Urban Development Institute    The  Urban  Development  Institute  is  an  industry  body  that  represents  the  interests  of  residential, commercial,  industrial and  institutional developers  in various parts of Canada and  Australia  (UDI,  2011).  The  organization  strives  to  foster  effective  communication  between  government,  the public and  the development  community. UDI  serves as  the public voice  for  developers as well as an advocate  for affordability, environmental  leadership, and  regulatory  efficiency (UDI, 2011).    UDI is present in British Columbia within three regions: Vancouver, Victoria and the Okanagan.  Developers  outside  of  these  areas  are  represented  by  other  organizations  such  as  the  Homebuilders  Association,  the  Real  Estate  industry,  or  one‐off  committees.  B.C.  local  governments are strongly encouraged, via the DCC Best Practices Guide, to consult UDI or an  equivalent organization during the development of a DCC bylaw.     Given  that  five  of  the  six  local  governments  interviewed  for  this  Project  fall  within  UDI’s  geographic mandate,  it was deemed necessary to approach the organization for an  interview.  The  perspective  from  ‘the  other  side  of  the  table’ was  strongly  desired  in  order  to  better  understand the current state of affairs for active transportation DCCs in B.C. Internal knowledge  at Urban Systems was utilized to determine who within the Urban Development Institute would  be best able to speak to the issues surrounding DCCs for non‐motorized infrastructure.    The following is an overview of the questions asked, and the responses received from the UDI  representative who agreed to participate in an interview. The name of the individual and direct  quotes/identifying statements have been omitted for confidentiality reasons.           Page 41 of 56    Questions and Responses    The interview with the UDI representative consisted of four different questions, each of which  pertained  to  the  development  community’s  perspective  on  DCCs  for  active  transportation  infrastructure. The  first question  called  for an  interpretation of  the  “highway  facilities”  term  from the Local Government Act. The response was that highway facilities is interpreted by UDI  to  be  a  dynamic  term  in  constant  flux  as municipalities  continue  to  push  the  envelope.  A  distinct interpretation of the term was not provided as presumably there is no single definition  agreed upon within the Urban Development Institute.    The  second  question  presented  to  the UDI  representative was  related  to  the  legitimate  use  question  (i.e.  whether  active  transportation  facilities  are  a  legitimate  use  for  DCCs).  The  representative  was  asked  to  comment  on  whether  s/he  feels  that  building  new  active  transportation infrastructure can add capacity to a transportation network similar in manner to  adding  new  vehicular  infrastructure.  The  response  was  that  active  transportation  can  add  capacity,  but  that  local  governments  should  look  at  how  they  are  undertaking  their  active  transportation  programs  to  achieve  that  capacity.  Specific  concern  was  raised  around  the  frequent widening of  road  allowances  and  asphalt paving of  additional  surfaces  to  allow  for  bike and pedestrian  infrastructure, especially when  sustainability and GHG  reduction are  the  end goals.     The  third  question  for  the  UDI  representative  regarded  land  developers’  general  feelings  towards paying DCCs for active transportation infrastructure. A direct response was not given,  however  the  individual did  identify  two key  issues which are common concerns amongst  the  development community:    1. Charges  Should Be Based  on  an  Empirical Measure.    The  development  community would  generally  like  to  see  active  transportation  DCCs  be  tied  to  an  empirical measure,  such  as  density.  There  is  a  concern  that  the  current  level  of  investment  being made  in  rural  and  suburban areas is not appropriate given the densities needed to support/justify non‐motorized Page 42 of 56    infrastructure.  The UDI  representative  identified  benefit  allocation  as  being  an  issue  in  this  context. S/he expressed that the current framework  is subjective and, as such,  it  is difficult to  determine what should be paid by existing residents (through taxes) and what should be paid  through  DCCs.  An  appetite  for  guidelines  that  establish  and  outline  the  types  of  densities  eligible  for  active  transportation  infrastructure,  or  some  other  empirical  measure,  was  expressed.    2. Avoid Double Charging. Land developers do not appreciate being double charged for things  such as bicycle and pedestrian  infrastructure. Development approval procedures  including, for  example, community amenity contributions (CACs), can require developers to build bicycle and  pedestrian  infrastructure  as  part  of  their  development.  The  UDI  representative  stated  that  paying DCCs for active transportation on top of CACs can be considered a double (and unfair)  charge in the eye of some developers.       The  fourth  and  final  question  for  the UDI  representative was  an  inquiry  pertaining  to  legal  precedent. The  individual was asked to comment on whether s/he was aware of any relevant  case  law  in which a developer challenged a municipality’s DCC bylaw with respect to  its active  transportation projects or disproportionate benefit  allocation. The  individual was unaware of  any such cases, however s/he did  identify that  it  is unlikely for a  legal  incident to occur under  the noted circumstances. S/he stated that  if a  legal battle ensued, a municipality could simply  turn around and require bicycle and pedestrian infrastructure as part of a rezoning process.               Page 43 of 56    The Ministry of Community, Sport and Cultural Development    The Ministry of Community, Sport and Cultural Development is the provincial body responsible  for  local  government  matters  in  British  Columbia.  With  respect  to  planning,  it  provides  municipalities and regional districts with a legislative framework; sets direction for community  planning initiatives; provides funding, advice and other supports; and ensures that the property  assessment system is transparent, flexible and fair (MOCSCD (A), 2011).     A  small part of  the Ministry’s broad mandate  is  the  regulation of DCCs. To ensure DCCs are  consistent with  the  requirements of  the  Local Government Act,  the Ministry must  review  all  new  DCC  bylaws  and  DCC  updates  proposed  by  local  governments.  The  Inspector  of  Municipalities, an employee of the Ministry, has the authority to reject a DCC bylaw if it could  potentially  result  in excessive  charges  that deter development or discourage  construction of  reasonably priced housing (MOCS, 2005).    In  addition  to  the  above,  the Ministry  also  takes  part  in  the  activities  of  the  Development  Finance Review Committee  (DFRC). The DFRC  is a group of  local government, private  sector,  and provincial representatives who together are responsible  for the DCC Best Practices Guide  and  the  Development  Finance  Choices  Guide.  The Ministry  plays  a  support  role  within  the  group,  by  contributing  to  amendments,  coordinating  the  actions  of  others,  and  endorsing/advertising the most recent editions of the guides.    Given the obvious significance of the Ministry within the DCC framework,  it was  important to  approach  an  appropriate  representative  for  an  interview.    As  was  the  case  with  the  local  government  and  UDI  interviews,  Urban  Systems  local  knowledge was  utilized  to  determine  eligible  candidates within  the Ministry who  are  knowledgeable  about  active  transportation  DCCs.     The  following  is  an  overview  of  the  questions  asked,  and  the  responses  received  from  the  Ministry  representative  who  participated  in  the  interview.  The  person’s  name  as  well  as Page 44 of 56    quotations and self‐identifying statements have been omitted  for purposes of confidentiality.  Also, it must be stated that the individual’s comments reflect only those of the individual, and  that the views of others within the Ministry and the Ministry at large might vary.    Questions and Responses    The  interview  with  the  Ministry  representative  consisted  of  four  different  questions.  The  questions  regarded  the  history  of  the DCC  legislation;  the  lack  of  guidance  in  the DCC  Best  Practices  Guide  with  respect  to  non‐motorized  infrastructure;  and  the  Ministry’s  overall  experience with and perspective on active transportation DCCs.    The  first  interview question  asked  the  representative  to  identify why  the DCC  legislation  for  transportation  infrastructure  is  so  vague,  and why  a  term  such  as highway  facilities  and not  something more specific  is being used. The  response was  that  the  legislation  is very old, and  that during its inception it made sense (and it still does to some degree) to have it be vague in  order  to allow broad  interpretation.  It was desirable not  to  limit  the  types of  transportation  infrastructure projects merely to the building and paving of roads.     The  Ministry  representative  elaborated  on  question  one  by  discussing  the  more  narrowly  defined parks DCC  legislation. S/he  stated  that parks are a much  different and  less essential  form of  infrastructure than transportation  facilities. Therefore,  it  is considered appropriate to  have  different wording  and  legislation  for  parkland  acquisition  and  improvements  than  for  highway  facilities.  The  individual  also  mentioned  that  there  were  some  historical  events  involving a different ministry that contributed to the parks legislation being so prescriptive. Had  history played out in a different manner, the parks legislation could possibly be more broad.       The  second  interview question addressed  the  lack of guidance within  the DCC Best Practices  Guide  for  active  transportation  infrastructure.  The  Ministry  representative  was  specifically  asked to identify why the Guide excludes detailed information about how certain communities  are  interpreting the  legislation. The  individual responded by stating that the Guide was never Page 45 of 56    intended  to be a vehicle  for “how or why”.  It was and  is simply an attempt  to provide some  high‐level guidance and to set a broad framework. That said, the individual did state that s/he is  generally  in  favour  of  active  transportation DCCs.    The  rationale offered was  that new non‐ motorized  infrastructure  can potentially  increase  levels of walking and  cycling,  thus  servicing  new development by relieving pressure on existing roadways. This argument is a reiteration of  the latent demand and vehicle substitution rate concepts presented earlier in Chapter Four.     The third question presented to the Ministry representative was whether there have been any  cases of misinterpretation  in the past, and whether the  Inspector has refused approval of any  bylaws as a result.  The individual stated that s/he personally was not aware of any instances of  misinterpretation or refusal of a DCC bylaw.    The  fourth  and  final  question  invited  the  individual  to  describe  the  Ministry’s  overall  perspective  on  the  issue  of  charging  DCCs  for  active  transportation  infrastructure.    The  individual could not answer on behalf of the Ministry; however s/he did reiterate and expand  on  the  response  given  to  question  two  ‐  that  s/he  generally  supports  non‐motorized  infrastructure projects. The  individual also  identified a  list of checklist  items which s/he takes  into account when considering a DCC bylaw:   Are the charges based on a capital plan that is prepared by professionals?   Did professionals (engineers, etc.) produce the list of projects?   Did the projects in the model/calculations make it into the bylaw?   Who developed  the bylaw? Was  it  a  reputable  consultancy or  local government with  adequate capacity?   Do the proposed active transportation facilities fall within the road right of way?   Will  the active  transportation  facilities potentially  take cars off  the road and add road  capacity?   Are the projects and calculated charges ‘reasonable’?   Page 46 of 56    The  final  question  above  is  what  the  Ministry  representative  referred  to  as  the  “test  of  reasonableness”. The representative stated that  if a DCC bylaw contains active transportation  projects that are reasonable, and if the bylaw was produced in a reasonable manner, then s/he  is likely to support the bylaw.      Page 47 of 56    Chapter Six ‐ Conclusion    It  is evident  from  the eight  interviews  that  local governments are managing  to use DCCs  for  growth‐related active  transportation  infrastructure  in British Columbia. They are utilizing  the  flexibility and ambiguity  inherent within  the DCC framework  to  their advantage and,  in doing  so, are overcoming many of  the challenges  identified  in  this  report. While  there are  looming  concerns for local governments, many are not out of reach and could be addressed through the  following recommendations:     Update  the DCC Best Practices Guide.  Specifically,  the Ministry  and  the DFRC  should  ensure  that:  (1)  all  reference  to  “road  DCCs”  is  eliminated  and  replaced  with  “transportation DCCs”; (2) case studies and examples of communities charging DCCs for  active transportation  infrastructure are  included; (3) methods to calculate the net DCC  recoverable  amount  for  active  transportation  infrastructure  (other  than  the  “rule  of  thumb” or  ITE manual approaches) are  identified and described;  (4) guidance around  what  types of  active  transportation projects have been  successfully  incorporated  into  DCC  bylaws  is  included  (to  a  greater  extent  than  in  the  current  Guide);  and  (5)  statements and considerations that make it clear to all local governments that DCCs can  be used for non‐motorized infrastructure are included and highlighted.     Update  the  Local Government Act.  Specifically,  the Ministry  should  consider  revising  Section 933  such  that  it  continues  to  restrict  the use of DCCs  for off‐street  vehicular  parking but not off‐street bicycle parking, storage and other end‐of‐trip facilities.     Review Current Ministry Protocols. Specifically, the Ministry should focus on improving  its  response  time  for reviewing DCC bylaws.  It was expressed by  several  interviewees  that there is significant lag time between submission and final approval of a DCC bylaw –  in some cases up to a year. The Ministry should consider the effect that this can have on  community sustainability. For example,  in a one year window  in a rapidly growing area Page 48 of 56    such as the Lower Mainland, a significant number of opportunities to charge developers  for active transportation projects could be missed.    Moving past recommendations, what was unexpected but perhaps most encouraging from the  research for this Project was the development community’s acceptance and broad support for  active  transportation.  A  growing  acceptance  of  sustainability  and  an  understanding  of  the  economics  of  active  transportation  projects  together  have  created  a  seemingly  favourable  environment for  local governments. While developers would  like to see an empirical measure  for  benefit  allocation,  this  desire  is  shared with  local  governments  and  could  be  addressed  through the DFRC.    Overall, the current DCC framework appears to be functioning in a sufficient manner for active  transportation purposes. Local governments are experimenting with the legislation to advance  their  sustainability  agendas;  developers  are  cooperating  and  reciprocating  in  a  largely  favourable manner; and the Ministry  is consistently reviewing and approving the DCC bylaws.  There  does  not  seem  to  be  a  significant  problem  at  the  current  time  based  on  the  input  received from the eight interviews. That said, there is certainly room for improvement.    In closing,  it should be stressed that DCCs are only one of many  infrastructure financing tools  available  to  local governments  in B.C. The broad nature of  the  Local Government Act allows  local  governments  to  pick  and  choose  the  tools  that  are most  appropriate  to  their  unique  circumstances (MOMA, 2000). Although they are a powerful tool, DCCs are not suitable in every  case  and,  as  such,  local  governments  in  B.C.  should  actively  explore  alternative  and  supplementary methods for encouraging non‐motorized transportation.         Page 49 of 56    References    Go for Green/Environics. (1998). 1998 National Survey on Active Transportation Summary Report.  Ottawa, ON: Go For Green.  Baltes, M. (1996). Factors Influencing Nondiscretionary Work Trips by Bicycle Determined from 1990  U.S. Census Metropolitan Statistical Area Data. Transportation Research Board , 96‐101.  Bamberg, S., Fujii, S., Friman, M., & Garling, T. (2011). Behaviour Theory and Soft Transport Policy  Measures. Elsevier , 228‐235.  Barnes, G., & Krizek, K. (2005). Estimating Bicycling Demand. Journal of the Transportation Research  Board , 45‐51.  Birmingham, C., Muller, J., Palepu, A., Spinelli, J., & Anis, A. (1999). The Cost of Obesity in Canada.  Canadian Medical Association Journal , 483‐488.  British Columbia (A). (2011). The Local Government Act. Retrieved February 1, 2011, from BC Laws:  British Columbia (B). (2011). Transportation Act. Retrieved February 1, 2011, from BC Laws:  British Columbia (C). (2008). Climate Action Plan. Retrieved December 11, 2010, from LiveSmart BC:  British Columbia Cycling Coalition. (2007). Shifting to High Gear: Realizing the Benefits of Accelerated  Investment in Cycling. Retrieved December 16, 2010, from The British Columbia Cycling Coalition:  Chapman, L. (2007). Transport and Climate Change: A Review. Journal of Transport Geography , 354‐367.  Dill, J. (2009). Bicycling for Transportation and Health: The Role of Infrastructure. Journal of Public  Health Policy , 95‐110.  Dill, J., & Carr, T. (2003). Bicycling Commuting and Facilities in Major US Cities. Journal of the  Transportation Research Board , 116‐123.  Dill, J., & Gliebe, J. (2008). Understanding and Measuring Bicycling Behavior. Portland: Oregon  Transportation Research and Education Consortium.  DiPaula, A., & Elias, R. (2007). Cycling in Cities: Final Report. Vancouver, BC: UBC Press and Translink.  Epperson, B. (1996). Demographic and Economic Characteristics of Bicyclists Involved in Bicycle‐Motor  Vehicle Accidents. Journal of the Transportation Research Board , 58‐64. Page 50 of 56    Ewing, R. (1997). Is Los Angeles‐Style Sprawl Desirable? Journal of the American Planning Association ,  107‐126.  Federal Highway Administration. (1999). Guidebook on Methods to Estimate Non‐Motorized Travel. US  Department of Transportation, Research, Development and Technology.  Frank, L. D., Kavage, S., & Appleyard, B. (2007). The Urban Form and Climate Change Gamble: How  Transportation and Land Development Affect Greenhouse Gas Emissions. Retrieved January 6, 2011,  from American Planning Association:  Greene, D. L. (2004). Transportation and Energy. In S. Hanson, & G. Giuliano, The Geography of Urban  Transportation:Third Edition. New York: The Guilford Press.  Guo, J., & Gandavarapu, S. (2010). An Economic Evaluation of Health‐Promotive Built Environment  Changes. Preventive Medicine , 44‐49.  Henstra, D., & McBean, G. (2005). Canadian Disaster Management Policy: Moving Toward a Paradigm  Shift? Canadian Public Policy , 303‐318.  Hillman, M. (2003). The Relevance of Climate Change to Future Policy on Walking and Cycling. In R.  Tolley, Sustainable Transport: Planning for Walking and Cycling in Urban Environments. Cambridge:  Woodhead Publishing Ltd.  Intergovernmental Panel on Climate Change. (2007). Climate Change 2007: The Physical Science Basis.  Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA: Cambridge University Press.  Jacobsen, P. (2003). Safety in Numbers: More Walkers and Bicyclists, Safer Walking and Bicycling. Injury  Prevention , 205‐209.  Jones, M., & Buckland, L. (2008). Estimating Bicycle and Pedestrian Demand in San Diego. Journal of the  Transportation Research Board , 1‐17.  Kingham, S., Dickinson, J., & Copsey, S. (2001). Travelling to Work: Will People Move Out of Their Cars.  Transport Policy , 151‐160.  Kitamura, R., Laidet, L., & Mokhtarian, P. (1997). A Micro‐Analysis of Land Use and Travel in Five  Neighborhoods in the San Francisco Bay Area. Transportation , 125‐158.  Komanoff, C., Roelofs, C., Orcutt, J., & Ketcham, B. (1993). Environmental Benefits of Bicycling and  Walking in the United States. Transportation Research Board , 7‐12.  Krizek, K., Barnes, G., & Thompson, K. (2009). Analyzing the Effects of Bicycle Facilities on Commute  Mode Share Over Time. Journal of Urban Planning and Development , 66‐73. Page 51 of 56    Krizek, K., Barnes, G., Wilson, R., Johns, B., & McGinnis, L. (2007). Nonmotorized Transportation Pilot  Program Evaluation Study. Minneapolis, MN: Active Communities Transportation Research Group and  the Center for Transportation Studies, University of Minnesota.  Krizek, K., Forsyth, A., & Baum, L. (2009). Walking and Cycling International Literature Review ‐ Final  Report. Victoria Department of Transport.  Krizek, K., Handy, S., & Forsyth, A. (2009). Explaining Changes in Walking and Cycling Behaviour:  Challenges for Transportation Research. Environment and Planning B: Planning and Design , 725‐740.  Litman, T. (2010). Evaluating Non‐Motorized Transportation Benefits and Costs. Retrieved December 14,  2010, from Victoria Transport Policy Institute:‐tdm.pdf.  Marshall, E., & Shortle, J. (2005). Urban Development Impacts on Ecosystems. In S. Goetz, J. Shortle, & J.  Bergstrom, Land Use Problems and Conflicts: Causes, Consequences and Solutions (p. 361). New York:  Routledge.  Mileti, D. (1999). Disasters by Design: A Reassessment of Natural Hazards in the United States.  Washington, D.C.: Joseph Henry Press.  Ministry of Community Services. (2005). DCC Best Practices Guide . Retrieved December 11, 2010, from  LGD: Development Cost Charges:  Ministry of Community, Sport and Cultural Development (A). (2011). Revised 2011/12 ‐ 2013/2014  Service Plan. Retrieved July 14, 2011, from Province of British Columbia: Budget 2011:  Ministry of Community, Sport and Cultural Development (B). (2010). Development Cost Charges.  Retrieved December 11, 2010, from Local Government Department: Development Cost Charges:  Ministry of Environment. (2010). Community Energy and Emissions Inventory: Reports. Retrieved July 12,  2011, from  Ministry of Municipal Affairs. (2000). Development Finance Choices Guide. Retrieved December 11,  2010, from LGD: Development Cost Charges:  Moser, G., & Bamberg, S. (2008). The Effectiveness of Soft Transport Policy Measures: A Critical  Assessment and Meta‐Analysis of Empirical Evidence. Journal of Environmental Psychology , 10‐26.  Nelson, A., & Allen, D. (1997). If You Build Them, Commuters Will Use Them: The Association Between  Bicycle Facilities and Bicycle Commuting. Journal of the Transportation Research Board , 79‐83. Page 52 of 56    Newman, P., Kenworthy, J., & Laube, F. (1999). An International Sourcebook of Automobile Dependence  in Cities, 1960‐1990. Boulder, CO: University of Colorado Press.  Parkin, J., Wardman, M., & Page, M. (2008). Estimation of the Determinants of Bicycling Model Share for  the Journey to Work Using Census Data. Transportation , 93‐109.  Portland State University. (2011). Bicycle Boulevard Planning & Design Guidebook. Retrieved June 2011,  from Portland State University Initiative for Bicycle & Pedestrian Innovation:  Pucher, J., & Dijkstra, L. (2003). Making Walking and Cycling Safer: Lessons from Europe. American  Journal of Public Health , 1509‐1516.  Reynolds, C., Harris, A., Teschke, K., Cripton, P., & Winters, M. (2009). The Impact of Transportation  Infrastructure on Bicycling Injuries and Crashes: a Review of the Literature. Environmental Health , 8‐47.  Rietveld, P., & Daniel, V. (2004). Determinants of Bicycle Use: Do Municipal Policies Matter? Elsevier ,  531‐550.  Rodriguez, D. (2004). The Relationship Between Non‐Motorized Mode Choice and the Local Physical  Environment. Elsevier , 151‐173.  Rutherford, S. (2009). Bill 27: Opportunities and Strategies for Green Action by BC Local Governments.  Vancouver: West Coast Environmental Law Research Foundation.  Sener, I., Eluru, N., & Bhat, C. (2009). An Analysis of Bicyclists and Bicycling Characteristics: Who, Why,  and How Much are they Bicycling? Journal of the Transportation Research Board , 1‐27.  Turner, S., Hottenstein, A., & Shunk, G. (1997). Bicycle and Pedestrian Travel Demand Forecasting:  Literature Review. Austin, TX: Texas Transportation Institute.  Urban Development Institute. (2011). UDI Policy Agenda 2011. Retrieved July 14, 2011, from Urban  Development Institute: Pacific Region:‐agenda  Urban Systems. (2010). Bicycle Facilities Design Course ‐ Lesson 1A: Context For Cycling. BC Recreation  and Parks Association.  Vlek, C. (2004). Motorised Transport as a Commons Dilemma: Hard and Soft Strategies for a Sustainable  Balance. In OECD, Communicating Environmentally Sustainable Transport: the Role of Soft Measures (p.  181). OECD Publishing.  Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T., & Davis, I. (2004). At Risk: Natural Hazards, People's Vulnerability and  Disasters. New York: Routledge.     Page 53 of 56    Appendices    Appendix 1 – Ethics Approval Certificate           Page 54 of 56    Appendix 2 – Letter of Initial Contact for Interviews             Page 55 of 56    Appendix 3 – Consent Form for Interviews           Page 56 of 56    Appendix 3 – Consent Form for Interviews (cont)           


Citation Scheme:


Usage Statistics

Country Views Downloads
Canada 5 3
Russia 3 0
United States 3 0
China 2 22
Japan 1 0
City Views Downloads
Vancouver 4 3
Ashburn 2 0
Belgorod 2 0
Unknown 2 10
Beijing 2 0
Boardman 1 0
Tokyo 1 0

{[{ mDataHeader[type] }]} {[{ month[type] }]} {[{ tData[type] }]}
Download Stats



Customize your widget with the following options, then copy and paste the code below into the HTML of your page to embed this item in your website.
                            <div id="ubcOpenCollectionsWidgetDisplay">
                            <script id="ubcOpenCollectionsWidget"
                            async >
IIIF logo Our image viewer uses the IIIF 2.0 standard. To load this item in other compatible viewers, use this url:


Related Items

Admin Tools

To re-ingest this item use button below, on average re-ingesting will take 5 minutes per item.


To clear this item from the cache, please use the button below;

Clear Item cache